Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1138/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B.M., E.M., H.W., M.J. i W.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B.M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta W. i [...] Centrum [...] w W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] oraz zobowiązującą do zwrotu na rzecz Miasta [...] W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł i kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, łącznie: [...] zł oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako [...] zapisana w likwidacyjnej wsi S. pod nr [...] Dział "[...]" Rep. [...] Nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] września 1975 r. znak: [...] wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu wywłaszczenia własność H.Z., J.B., M.S., Z.M., S.M. i została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r.

Pismem z dnia [...] września 1997 r. poprzedni właściciele i ich spadkobiercy wystąpili o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę P. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu działki nr [...] z obrębu [...].

Starosta P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] oraz zobowiązał do zwrotu na rzecz Miasta [...] W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł i kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu, łącznie: [...] zł.

Od powyższej decyzji Prezydent W. i [...] Centrum [...] w W. wnieśli odwołanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w pierwszej kolejności należy wyjaśnić w jakim charakterze występuje w przedmiotowym postępowaniu [....] Centrum [...] w W. Organ zauważył, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a o tych uprawnieniach przesądzają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 29 Kpa stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

[...] Centrum [...] w W. powołane zostało Uchwałą nr [...] Rady Gminy W.-[...] z dnia [...] lutego 1998 r. Centrum stanowi zakład budżetowy - jednostkę organizacyjną gminy nie posiadającą osobowości prawnej. Stosownie do postanowień statutu, [...] Centrum [...] gospodaruje powierzoną częścią mienia m. W. oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, na podstawie planu rzeczowo-finansowego sporządzonego przez Dyrektora Centrum. Graficzne przedstawienie terenu, którym gospodaruje Centrum stanowi załącznik do statutu [...] Centrum [...] (działka nr [...] objęta jest załącznikiem nr [...] do Statutu).

Wojewoda wskazał, że organ orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, iż [...] Centrum [...] w W. jest stroną postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Ewentualna zmiana stosunków własnościowych przedmiotowej nieruchomości miałaby bowiem bezpośredni wpływ na jego sytuację, gdyż od wyniku postępowania uzależniona jest możliwość realizacji celów statutowych Centrum. W ocenie organu orzekającego Centrum, które zostało wyposażone w majątek oraz uprawnione do gospodarowania powierzonym mieniem należy uznać za quasi zarządcę nieruchomości. W związku z faktem, iż w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym zarządca ma interes prawny i jest stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosując analogię [...] Centrum [...] również przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu (wyrok NSA z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09).

Wojewoda podał, że w ocenie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 137 ust. 1 ugn organ pierwszej instancji uznał, iż w omawianej sprawie rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia miało miejsce 9 lat od dnia wywłaszczenia zaś zakończenie prac - 15 lat od wywłaszczenia. Starosta P. oparł swe wnioski na podstawie pisma Urzędu m. W. Wydziału Architektury Naczelnego Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., pisma Urzędu m. W. Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2009 r., pisma [...] Centrum [...] w W. z dnia [...] grudnia 2009 r., jak również zdjęciach lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1982 r. i 1987 r.

W dniu [...] kwietnia 2009 r. przeprowadzono oględziny działki nr [...] z obrębu [...] z udziałem stron postępowania, w trakcie których ustalono, iż od strony ulicy [...] znajduje się [...] pokryty powłoką sezonową użytkowany przez podmiot komercyjny, w dalszej części działki znajduje się wyasfaltowany teren z hałdami ziemi i gruzu, teren z oświetleniem. Teren jest ogrodzony w granicach szkoły. Na części działki znajduje się część zdewastowanego rozbiegu do [...]. Nadto oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w grudniu 2009 r. wykazały, że: - na części działki od strony północno-wschodniej usytuowana jest część [...], - na części działki urządzona jest wewnętrzna droga asfaltowa o szerokości 3,5 m., - w części północnej usytuowane są dwie nieużytkowane i zniszczone [...], - centralną część działki zajmuje część asfaltowego placu, - w południowo- zachodniej części działki realizowana jest inwestycja związana z budową na większym obszarze [...], ogrodzonego od północnej strony, - większość działki nr [...] jest ogrodzona.

Wojewoda zauważył, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I OSK 194/09).

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że na przedmiotowej działce osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane. Fakt realizacji celu wywłaszczenia nie jest kwestionowany również przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Wojewody, do rozstrzygnięcia pozostaje problem, czy w przypadku realizacji celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej po terminie określonym w art. 137 ust. 1 ugn istnieje możliwość zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy zauważył, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania w przedmiocie zwrotu. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2008r. (II SA/Kr 271/08) istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem tych terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już te terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Omawiane sformułowanie nie może natomiast stanowić o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7, czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej. Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła.

W świetle wyroku NSA z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09 przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospoadarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji.

W ocenie Wojewody, budowa osiedla mieszkaniowego stanowi inwestycję wieloetapową i wielofazową. Bezsprzecznym jest również, że na przedmiotowej działce cel wywłaszczenia został zrealizowany. W związku z tym oraz mając na uwadze powyższe rozważania i orzecznictwo sądów, organ odwoławczy stoi na stanowisku, iż działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli, z uwagi na fakt realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że wypis z ewidencji gruntów i budynków, znajdujący się w aktach sprawy wskazuje, że współużytkownikami działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 są [...] Liceum [...] oraz [...] Liceum [...]. Z uwagi na fakt, iż użytkownik jest stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ pierwszej instancji winien przy ponownym jej rozpoznawaniu wyjaśnić, co stanowiło podstawę wpisu owego prawa do ewidencji gruntów i budynków. W przypadku stwierdzenia, iż wymienione powyżej podmioty posiadają do przedmiotowej nieruchomości tytuł prawny w postaci użytkowania, należy uznać je za stronę niniejszego postępowania.

Kolejną kwestią wymagająca wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest możliwość dopuszczenia jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego z grudnia 2009 r. sporządzonego na wniosek J.A. (pełnomocnika stron postępowania) przez rzeczoznawców majątkowych I.S. i J.L. Wskazany dokument stanowił podstawę ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi na rzecz Miasta [...] W.

Organ zauważył, że stosownie do art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko rzeczoznawców i innych ekspertów przedstawionych na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1. Dokument taki nie może stanowić podstawy ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Może być on potraktowany wyłącznie jako uzupełnienie zgromadzonego materiału w sprawie, bądź ewentualnie stanowić dowód przeciwny w stosunku do operatu sporządzonego na zlecenie organu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 807/07).

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1, 107 § 3, art. 84 § 1 Kpa, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych oraz dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem wymaga bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego tez w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2, tj. rozstrzygnąć sprawy, co do istoty.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] B.M., H.W., M.J., W.M. i E.M. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.), poprzez ich niewłaściwą interpretację i wykładnię; 2) obrazę przepisów prawa proceduralnego poprzez wybiórcze i niepełne cytowanie w swojej decyzji wyroków Naczelnych i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych; 3) naruszenie art. 7-9 Kpa. W skardze skarżące wniosły o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w oparciu o art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania; 2) stwierdzenie na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że decyzją z dnia [...] września 1975r. nr [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) Skarb Państwa nabył od H.Z., J.B., M.S., Z.M. i S.M. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, której część stanowiła m. in. nieruchomość przy ul. [...], obecnie oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [....] o powierzchni [...] m2.

Na podstawie decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [....] z dnia [...] czerwca 1973 r. i [...] kwietnia 1972, wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. W., dla przedmiotowej nieruchomości ustalona została lokalizacja zespołu mieszkaniowego "[...]". Między innymi przedmiotowy teren objęty został decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1980 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny zespołu szkół w osiedlu [...], jednak decyzja, ze względu na nieuzyskanie pozwolenia na budowę, utraciła swą ważność. Wydano wówczas drugą decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 1981 r. zawierającą klauzulę końcową zgodnie z którą "decyzja traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego nie wystąpił o pozwolenie na budowę". Termin ważność niniejszej decyzji upłynął z dniem [...] grudnia 1982 r., jednak decyzją nr [...] z września 1984 r. przedłużono ważność decyzji nr [...] o kolejny rok tj. do dnia [...] marca 1985 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1984 r. zezwolono na budowę szkoły [...], a umową przedwstępną nr [...] z dnia [...] maja 1984 r. zlecono [...] Przedsiębiorstwu [...] "[...]" wykonanie robót budowlano - montażowych, w granicach działki, łącznie z zapleczem techniczno-socjalnym. Przedmiot tej umowy przedwstępnej przewidziany był na lata 1984-1990. Protokołem z dnia [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania obiektu Szkoły [...] w W. ul. [...] do użytku. Według zapisów protokołu roboty budowlane wykonywane były w okresie od [...] maja 1986 r. do [...] września 1990 r., co w sposób oczywisty wynika ze zgromadzonej dokumentacji. Zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna na zdjęciach z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1982 r. oraz z 1987 r. jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości pokazuje, że w okresie 10 lat od wywłaszczenia tj. od 1975 r. do 1985 r. na zwracanym terenie w granicach działki [...] nie ma śladów realizowanych obiektów inwestycyjnych.

Z powyższego wynika, że prace związane z celem wywłaszczenia rozpoczęto dopiero w terminie 9 lat od daty wywłaszczenia, zakończono je natomiast w roku 1990, czyli 15 lat od wywłaszczenia. Jak wynika z art. 137 ust. 1 ugn oraz z orzecznictwa i praktyki sądowej, wystąpienie choćby jednej z powyższych przesłanek zbędności nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu. Nie ma w tym przypadku miejsca na stosowanie dowolnej i rozszerzającej interpretacji lub wykładni przepisu art. 137 ust. 1 ugn. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wojewoda [...]: 1) uznał za stronę postępowania zwrotowego [...] Centrum [...] w W. - użytkownika terenu, nieposiadającego prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, 2) zakwestionował, bez wskazania kontrargumentów i szczegółowego omówienia, zebrane przez organ pierwszej instancji dokumenty i ustalenia w sprawie terminów faktycznego rozpoczęcia i zakończenia inwestycji, 3) uznał za nadal obowiązującą tzw. wykładnię systemową przepisu art. 137 ugn, 4) uznał Starostę P. za organ właściwy do badania poprawności zapisów w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla obszaru Miasta W. Dzielnicy [...] przez Prezydenta W., 5) stwierdził, iż operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawców majątkowych z uprawnieniami państwowymi na zlecenie strony - spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, nie może stanowić podstawy ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości tj. M. W., 6) stwierdził naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 77 § 1, 84 § 1 i 107 § 3 Kpa.

Odnosząc się do pkt 1) skarżące wskazały, że z pisma Starosty P. z dnia [...] lutego 2010 r. przekazującego Wojewodzie [...] odwołanie Prezydenta W. od decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. wraz z aktami sprawy, jak również ze zgromadzonej dokumentacji w tej sprawie jasno wynika, iż na zwracany teren nie została wydana żadna decyzja administracyjna oddająca grunt w trwały zarząd bądź w użytkowanie, również nie oddano gruntu w dzierżawę, użyczenie, najem. Oznacza to, iż żaden podmiot nie posiada prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości, będącego podstawą wpisów w dziale II lub III księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. Fakt użytkowania lub administrowania nieruchomością, mieszczący się w ramach działalności statutowej danego podmiotu stanowi jedynie interes faktyczny, niewystarczający do uznania za stronę.

Odnosząc się do pkt 2) skarżący wskazali, że w swojej decyzji Wojewoda [...] w ogóle nie zauważył terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Posłużył się natomiast - w ślad za odwołaniem Prezydenta W. - bardzo kontrowersyjnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, który to wyrok stwierdza (wbrew aktualnym przepisom prawa), że nie ważne kiedy inwestycja została zrealizowana, ważne że w ogóle została zrealizowana. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 671/09, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy interpretować bardzo ściśle. Tak w kwestii zbędności celu w związku z którym dokonano wywłaszczenia jak i przy ocenie przesłanek tej zbędności. Przy czym NSA zwrócił uwagę, że przy ocenie przesłanki zbędności nieruchomości na cel z decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 ust. 1 i 2 ust. ugn), należy kierować się jej ustawową definicją. Zatem jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac, związanych z realizacją tego celu albo, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany wówczas nieruchomość taką uznaje się za zbędną na cel w związku, z którym została wywłaszczona.

Odnosząc się do pkt 3) skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] uznał argument Prezydenta W., iż budowa osiedla mieszkaniowego wymaga długotrwałego procesu realizacji i w związku z tym zarówno domy mieszkalne jak też i infrastruktura związana z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym mogą być realizowane w nieokreślonym czasie. Powyższe stanowisko jest niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 137 ugn. Kwestia badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany winna odnosić się do konkretnej, wywłaszczonej nieruchomości, nie zaś do całego wielohektarowego osiedla mieszkaniowego, które z różnych przyczyn, bardzo często finansowych, są budowane przez kilka, a nawet kilkanaście lat. W przypadku przymusu administracyjnego jakim jest wywłaszczenie nieruchomości, ustawodawca nie bez przyczyny określił ramy czasowe rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Przepis ten chroni przed niegospodarnością lub nieudolnością władz prowadzących z funduszy publicznych przewlekłe inwestycje oraz ukróca dowolność interpretacyjną urzędników. Po ustawowym terminie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, a w przypadku kiedy nadal nieruchomość jest potrzebna organom publicznoprawnym do realizacji publicznego celu, może być przedmiotem kupna od aktualnych właścicieli nieruchomości na zasadach ogólnie obowiązujących. Ustawodawca bowiem nie zamyka możliwości realizacji danego celu publicznego. Chroni jedynie własność prywatną obywateli, dyscyplinując organy wykonujące powierzone zadania w sposób opieszały.

Odnosząc się do pkt 4) skarżące wskazały, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nałożył na Starostę P. obowiązek zbadania zasadności wpisów w ewidencji gruntów i budynków odnośnie wpisu dotyczącego współużytkowania zwracanej nieruchomości przez dwie szkoły: [...] Liceum [...] i [...] Liceum [...], które to podmioty nie posiadają żadnego prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, podobnie jak [...] Centrum [...] w W. o czym poinformowało Biuro Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...]. Fakt ten należy uznać za zbyt daleko idącą interpretację przepisu art. 26 § 2 i 3 Kpa bowiem Starosta P. postanowieniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. został wyznaczony jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] a nie jako organ właściwy do badania zasadności wpisów w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta W.

Odnosząc się do pkt 5) skarżące zauważyły, że Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż operat szacunkowy sporządzony na wniosek strony może stanowić jedynie dowód przeciwny do operatu sporządzonego na zlecenie organu. Stwierdzenie to samo w sobie jest błędne i niezgodne z obowiązującymi przepisami m. in. z art. 75 § 1 Kpa. Wobec tego, że Starosta P. dwukrotnie zwracał się swoimi pismami z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. W. o wykonanie operatu szacunkowego, w odpowiedzi otrzymując pismo z dnia [...] sierpnia 2009 r. informujące, że według uznania Biura nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wobec czego Urząd m. W. nie może zlecić biegłemu wyceny nieruchomości, stanowisko Wojewody stanowi przejaw złej woli organu odwoławczego. Z przepisów Kpa wynika natomiast, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności zaś dowodami są między innymi opinie biegłych. Wobec czego Starosta P. dopuścił jako dowód w sprawie operat szacunkowy z grudnia 2009 r. sporządzony przez mgr inż. I.S. i mgr Inż. J.L. Rzeczoznawcy majątkowi mgr inż. I.S. i mgr Inż. J.L. są rzeczoznawcami majątkowymi posiadającymi uprawnienia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, posiadają wymaganą wiedzę fachową w danej dziedzinie. Ponadto zwaloryzowane odszkodowanie rzeczoznawca majątkowy ustala na podstawie wskaźników cen towarów usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w drodze obwieszczeń w Monitorze Polskim, a więc nie jest ono ustalane uznaniowo.

Odnosząc się do pkt 6) skarżące stwierdziły, że nie sposób nie zakwestionować zarzutu Wojewody [...], iż organ pierwszej instancji naruszył art. 7, 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. To właśnie Starosta P. stojąc na straży praworządności, orzekł zgodnie z obowiązującymi aktualnie przepisami prawa, respektując ustawowe terminy rozpoczęcia i zakończenia inwestycji, nie kwestionując jednocześnie, iż inwestycja została w konsekwencji zrealizowana na części wywłaszczonych nieruchomości. Zauważyć jednak należy, iż realizacja boiska kortów tenisowych została dokonana przez podmiot komercyjny i w komercyjnym celu (nastawionym przede wszystkim na zyski). Także plac manewrowy znajdujący się na części nieruchomości jest również przedsięwzięciem komercyjnym. Tak realizowane cele, w żaden sposób nie mieszczą się w ramach celów publicznych - wyznaczonych przez przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżących, Starosta P. prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie od marca 2009 r. do stycznia 2010r. przez ten okres gromadząc dokumenty niezbędne do wydania merytorycznej decyzji. Nie działał pochopnie i szybko zgromadził całą niezbędną dokumentację i uzyskał wszystkie potrzebne informacje. Nie można więc zarzucić organowi, iż w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Wniosek o zwrot złożony był wiele lat temu, jednak dopiero Starosta P., po otrzymaniu sprawy w 2009 r. zajął się gromadzeniem właściwej dokumentacji i merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Co prawda Starosta P. nie powołał biegłego do określenia wielkości kwoty waloryzowanego odszkodowania, ale zgodnie z art. 75 § 1 Kpa mógł i dopuścił jako dowód w sprawie opinię rzeczoznawców majątkowych dostarczonych przez stronę. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. jest bardzo obszerne i wyczerpujące; wyjaśnia wszelkie kwestie faktyczne w relacji z przepisami prawa oraz powołuje się na orzecznictwo Sądu Najwyższego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W piśmie z dnia [...] października 2010 r. [...] Centrum [...] wniosło o: 1) oddalenie przedmiotowej skargi w całości, 2) zasądzenie od skarżących na rzecz [...] Centrum [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Centrum podniosło, że na przedmiotowej działce zrealizowany został cel wywłaszczenia i wybudowano m. in. obiekty szkolne i obiekty sportowe w ramach realizacji szerokiego i długookresowego projektu inwestycyjnego zmierzającego do wybudowania dużego osiedla mieszkaniowego. Oczywistym jest, że elementem takiego projektu musi być infrastruktura oświatowo-sportowa, służąca mieszkańcom. Ponadto, jak to ujęte zostało w dotychczasowych pismach [...]C[...] przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn expressis verbis mówi o "pracach związanych z realizacją celu" a nie o "pracach budowlanych". Nie można rozszerzająco interpretować przepisu, który jasno wskazuje jaki rodzaj prac ma być rozpoczęty. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi do niedopuszczalnej tezy o braku racjonalności ustawodawcy. Nie budzi wątpliwości, że prace geologiczne prowadzone na przedmiotowej działce, a także prace projektowe i dokumentacyjne są pracami związanym z realizacją celu. A zatem są to prace, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn.

Odnosząc się do zarzutu skargi jakoby [...] Centrum [...] nie miało przymiotu strony uczestnik wskazał, że zarówno w orzecznictwie NSA, jak i Sądu Najwyższego konsekwentnie podkreślano tezę, iż ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej postępowaniu następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa. Ponadto przymiot strony w aspekcie procesowym, tj. zdolności do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (vide. w szczególności motywy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94, OSNAPiUS, nr 10/1995, poz. 118). W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W nauce prawa administracyjnego utrwaliło się spojrzenie na koncepcję strony w postępowaniu administracyjnym, zawierające w sobie reminiscencje dyskusji i uregulowań prawnych r.p.a. (art. 9 ust. 1 i 2);

Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez ich niewłaściwą interpretację i wykładnię; obrazę przepisów prawa procesowego poprzez wybiórcze cytowanie i niepełne cytowanie wyroków WSA i NSA, [...]C[...] wskazało, że orzecznictwo nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zgodnie bowiem z art. 87, Konstytucji RP do źródeł prawa należą tylko akty prawa stanowionego, enumeratywnie wymienione. Ponadto nie jest możliwe wskazanie na całość orzecznictwa w zakresie regulacji gospodarowania nieruchomościami, a co najwyżej tylko na te, które mogą stanowić podstawę uzasadnienia decyzji, wynikającej z danego stanu faktycznego.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7-9 Kpa. Wbrew twierdzeniom skarżących Wojewoda[...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia kierował się koniecznością zrealizowania zasady prawdy obiektywnej, jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i wydanie takiej decyzji było niezbędne do zrealizowania najważniejszej z zasad postępowania administracyjnego - zasady praworządności. [...]C[...] podziela pogląd, że zawarta w art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania do prawa i do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań). Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 117) podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W przedmiotowej sprawie decyzja Wojewody [...] została wydana z całkowitym poszanowaniem zasad postępowania wynikających z Kpa, a pogląd skarżących w tym zakresie należy uznać za niezasadny.

W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że powołany w decyzji Wojewody [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08 nie jest odosobniony, był on także wyrażany zarówno wcześniej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r., II SA/Kr 633/06), jak i później (np.: wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 października 2009 r., II SA/Ke 517/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., II SA/Kr 1508/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2010 r., II SA/Kr 1442/09). Ustalenie zawarte w decyzji Wojewody [...], iż cel wywłaszczenia w postaci zrealizowania osiedla mieszkaniowego został wykonany, czyni zwrot spornej nieruchomości niemożliwym.

Zdaniem Prezydenta, nawet gdyby jednak założyć, że w każdym wypadku należy badać, czy szczegółowe przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 ugn zostały zrealizowane, to w niniejszej sprawie do obrony jest pogląd, iż tak się nie stało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r., I OSK 946/07 wyraził pogląd, iż pojęcie "prace związanych z realizacją celu wywłaszczenia" nie ogranicza się do wyłącznie do technicznego aspektu realizacji inwestycji, a więc tylko do robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. "Prace związane z realizacją celu wywłaszczenia" to wszelkie przedsięwzięcia podejmowane w celu realizacji celu wywłaszczenia; będą to zarówno akty i czynności prawne, w tym przygotowanie planu realizacyjnego inwestycji, planu technicznego, pozwolenia na budowę jak i prace o charakterze technicznym, wykonawczym - zagospodarowanie placu budowy, roboty budowlane, urządzenie dróg itp. Tak więc dla ustalenia okoliczności faktycznych, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 ugn, miarodajne są zarówno dowody świadczące o podejmowaniu zarówno działań prawnych jak i faktycznych zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie ustalono, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w dniu [...] września 1975 r., a druga decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji [...] szkoły [...] w W. os. [...] została wydana w dniu [...] grudnia 1981 r., przy czym w okresie jej (przedłużonej) ważności uzyskano pozwolenie na budowę. Tak więc decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została wydana przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, co oznacza, że przed upływem tego terminu rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia.

W ocenie Prezydenta, teza, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji, jest w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażana dość często. Oprócz powołanego w decyzji Wojewody [...] wyroku NSA z dnia 23 lutego 2010 r., I OSK 600109, tylko tytułem przykładu można wskazać wyrok NSA z dnia 14 maja 2009 r., I OSK 190109. Należy zatem mieć na uwadze uwarunkowania związane z realizacją całej inwestycji, a nie konkretnego obiektu na konkretnej nieruchomości, jak to się przedstawia w skardze. Zagospodarowanie określonej działki nie zawsze musi następować od razu lub w ciągu określonego czasu, z uwagi na uzależnienie takich działań od wielu czynników, zarówno ekonomicznych, czy też przestrzennych (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 17 lutego 2010 r., II SA/Gd 674/09 oraz z dnia 17 marca 2010 r., II SA/Gd 785/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Obowiązkiem Sądu jest zatem ocena zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, tj. zbadanie, czy Wojewoda [...] miał podstawy do działania w oparciu o ten przepis.

Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z przepisu tego wynika, że znajduje on zastosowanie wtedy, gdy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie dawało podstaw do wydania w sprawie decyzji rozstrzygającej określoną sprawę indywidualną, co do jej istoty (decyzji merytorycznej), ponieważ postępowanie wyjaśniające nie zostało w ogóle przeprowadzone lub nie zostało przeprowadzone w znacznej (większej) części. Innymi słowy organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kpa jedynie wówczas, gdy sprawa jest jeszcze na takim etapie wyjaśniania, że nie było możliwe sformułowanie merytorycznego stanowiska przez organ pierwszej instancji oraz nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze reformatoryjnym (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa), po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie art. 136 Kpa.

Istotne jest również, to że działanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 Kpa stanowi wyjątek od zasady dążenia przez ten organ do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tylko przyjęcie takiej zasady pozwala uznać działanie organu drugiej instancji za zgodne z przepisami art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 Kpa oraz art. 136 i 138 Kpa.

Wobec powyższych wywodów zastrzeżenia Sądu budzi decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., w której organ odwoławczy z jednej strony wypowiedział się o bezzasadności wniosku skarżących o zwrot nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 oraz o błędnej wykładni przez Starostę P. przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jednocześnie uznał, że w sprawie wymagane jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że powodem uchylenia decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2010 r. i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania było to, że: 1) organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 137 ust. 1 ugn i bezzasadnie uznał przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia; 2) organ ten nie wyjaśnił podstawy wpisu [...] Liceum [...] i [...] Liceum [...] do ewidencji gruntów jako współużytkowników przedmiotowej nieruchomości; 3) dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2009 r. sporządzony na zlecenie strony nie ma waloru opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa, jeżeli chodzi o ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi.

Pomijając to, że zaprezentowanie przez organ odwoławczy odmiennego stanowiska, niż organ pierwszej instancji (co do bezzasadności wniosku o zwrot) mogło nastąpić w decyzji wydanej tylko na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - zdaniem Sądu - wyjaśnienie przez Wojewodę [...] statusu prawnego szkół znajdujących się na działce nr [...] mogło nastąpić poprzez zastosowanie w sprawie art. 136 Kpa. Ustalenie charakteru władania przez wymienione wyżej Licea [...] częścią przedmiotowego gruntu – biorąc pod uwagę objętość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - mieściło się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Sąd nie podziela również poglądu Wojewody [...], że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2009 r. nie mógł być podstawą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, tylko z tego powodu, że został sporządzony na zlecenie strony. Uszło uwadze organu odwoławczego, że Kpa przewiduje otwarty katalog środków dowodowych, które mogą być podstawą do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie zaś z art. 78 § 1 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Skoro zatem w toku postępowania administracyjnego organ nie zlecił we własnym zakresie wyceny nieruchomości, ale dopuścił dowód z opinii rzeczoznawców majątkowych przedłożony przez strony, celem ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (okoliczności istotnej mającej znaczenie dla sprawy), to z punktu widzenia zasady ekonomiki postępowania – szybkości tego postępowania i jego kosztów (art. 12 § 1 Kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8 Kpa) takie działanie nie naruszało przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 170/07, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2025/09 i z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 381/10 – opubl. CBOSA), Zdaniem Sądu dowód ten podlegał swobodnej ocenie organu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem, przydatności dla sprawy, wiarygodności, logiczności i zupełności. To kto zlecił opracowanie tego dowodu nie zmienia bowiem faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na opinii rzeczoznawcy majątkowego (jak tego wymaga art. 156 ust. 1 ugn), sporządzonej dla celu, o którym mowa w art. 140 ugn. Warto też mieć na uwadze, że sporządzenie następnej wyceny z inicjatywy organu nie mogło stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie stron (art. 157 ust. 2 ugn).

W tej sytuacji Sąd uznał, że Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że nie oceniał zaprezentowanego przez Wojewodę [...] stanowiska dotyczącego braku wystąpienia w sprawie przesłanki "zbędności" na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ust. 1 ugn, ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja o charakterze kasacyjnym, co obligowało Sąd do oceny prawidłowości zastosowania przez organ w sprawie art. 138 § 2 Kpa. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za uzasadnione czemu dał wyraz w powyższych wywodach.

Z powyższych względów Sąd nie odniósł się do stanowisk [...] Centrum [...] w W. i Prezydenta W. dotyczących bezzasadności wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, zawartych odpowiednio w pismach z dnia [...] października 2010 r. i [...] listopada 2010 r. Choć trafne jest stanowisko [...]C[...] i Prezydenta W., że – co do zasady - pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji, to argumentacja dotycząca tego, czy w niniejszej sprawie ziściła się choćby jedna z przesłanek zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia będzie miała znaczenie wówczas, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego będzie decyzja rozstrzygająca o istocie tej sprawy. W zakresie dotyczącym tego zagadnienia należy jedynie zasygnalizować, że zaprezentowana w piśmie procesowym Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2010 r. (pkt 1 pisma) interpretacja zawartej w art. 137 ust. 1 definicji "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia nie zyskała aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, publ. CBOSA).

Jeżeli zaś chodzi o podnoszone w sprawie przez [...]C[...] argumenty dotyczące posiadania przez Centrum w niniejszej sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kpa, to Sąd zauważa, że [...] Centrum [...] w W. przysługuje przymiot strony postępowania o zwrot przedmiotowego gruntu, o ile podmiot ten legitymuje się tytułem prawnym do spornego gruntu, o którym mowa w art. 138 ugn (w przypadku samorządowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej takim tytułem jest trwały zarząd – art. 43 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ugn). Poza poprzednimi właścicielami wywłaszczanej nieruchomości lub ich spadkobiercami, aktualnymi właścicielami gruntu bądź ich użytkownikami wieczystymi, stronami postępowania o zwrot są bowiem osoby, których prawa do nieruchomości wygasną w następstwie uzyskania cechy ostateczności przez decyzję orzekającą o zwrocie gruntu (por. uchwała NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10). Nie można się zgodzić z Wojewodą, że samo wyposażenie samorządowej jednostki organizacyjnej przez organ założycielski w mienie nieruchome w akcie założycielskim kreuje określone prawo do nieruchomości. Uzyskanie określonego tytułu prawnego do gruntu wymaga bowiem działania w trybie przepisów o gospodarce gruntami (por. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95, OSNC 1995/10/145). Wobec tego wyjaśnieniu w niniejszym postępowaniu wymagało również ustalenie statusu prawnego [...]C[...], czego organ odwoławczy w niniejszej spawie nie uczynił poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego (art. 136 Kpa).

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] wyjaśni w ramach dodatkowego postępowania dowodowego, jakie prawa do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] przysługują podmiotom prowadzącym na tym gruncie działalność (dotyczy to również podmiotów wykorzystujących część spornego gruntu na plac [...] i [...]) i w zależności od poczynionych ustaleń oraz w oparciu o przepisy obowiązujące w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oceni, czy w sprawie dotyczącej zwrotu działki nr [...] organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił strony tego postępowania. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie należnych skarżącej B.M. kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).