Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2791/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2005 nr 25 poz 202
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 324/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r.. znak: [...], 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 324/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Oddział w Polsce z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż – w wyniku wznowienia postępowania – mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tą ostatnią decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. o określeniu wysokości zobowiązania B. sp. z o.o. z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r., na kwotę 5.070.500 zł.

Na skutek wniosku A. Oddział w Polsce z siedzibą w W. (zwanej dalej "Spółką") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy ww. decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. Przyczyną wznowienia było to, że doszło do naruszenia prawa polegającego na wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2012 r. przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Dalej organ wyjaśnił, że w wyniku wznowienia postępowania zapaść mogło jedynie orzeczenie tożsame. Wskazując na przepisy art. 11, 14 i 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202) oraz wyjaśnienia złożone przez Spółkę organ podał, iż w wyniku ponownie przeprowadzonej analizy zapewnienia przez Spółkę sieci zbierania pojazdów ustalono, że przy wzięciu pod uwagę wszystkich stacji demontażu, z którymi Spółka zawarła bezpośrednio umowy, jak i umowy zawarte pomiędzy C. sp. z o.o., a innymi stacjami demontażu (łącznie 135 stacji demontażu) i punktami zbierania pojazdów (łącznie 65 punktów zbierania pojazdów), Spółka nie zapewniła przez cały 2006 r. sieci zbierania pojazdów zgodnej z wymogami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji sieci obejmującej terytorium kraju w taki sposób, aby właściciel pojazdu miał możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu; przez cały rok 2006 poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowały się takie miejscowości, jak np.: T., K., J., R. (woj. [...]).

Na podstawie rocznego sprawozdania o wysokości należnej opłaty za brak sieci stwierdzono, że Spółka w roku 2006 wprowadziła 10.141 pojazdów. Zaś z przeprowadzonej analizy zapewnienia sieci zbierania pojazdów wynikało, że Spółka w 2006 r. nie zapewniła sieci przez 365 dni (tj. od dnia podjęcia działalności 1 stycznia do 31 grudnia 2006 r.), ponieważ na terytorium kraju znajdowały się takie miejsca nieobjęte siecią, w których zlokalizowane są miejscowości, a więc zamieszkują tam właściciele pojazdów; wobec tego wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci w 2006 r. wynosi dla Spółki 5.070.500 zł.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów Spółki organ wyjaśnił, że do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. nie stosuje się przepisów ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych w eksploatacji (Dz. U. z Nr 176, poz. 1236).

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wniosła Spółka, zarzucając jej naruszenie: art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji; art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej; art. 2 Konstytucji RP; art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. W 2006 r. Spółka, wprowadzająca pojazdy do obrotu, nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w zakresie wskazanym w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w wersji obowiązującej w 2006 r. – część terytorium Polski przez cały 2006 r. nie została objęta siecią. Natomiast spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji sprzed, czy też po nowelizacji ustawy o recyklingu pojazdów, dokonanej w 2007 r.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie argumentacja organu administracji, uzupełniona dodatkowo w odpowiedzi na skargę, jak i na rozprawie, jest trafna. W kontekście sformułowanych przez Spółkę zarzutów Sąd wskazał, iż zmiana ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji polegała na faktycznym ograniczeniu obowiązku utworzenia sieci zbierania pojazdów pokrywającej całe zamieszkane terytorium kraju przez podmioty dokonujące większego obrotu, ponad 1.000 sztuk pojazdów oraz zróżnicowaniu dla nich w pewnym zakresie opłat sanacyjnych za brak sieci. Jednoczenie art. 2 ustawy nowelizującej wskazywał, że nowe zasady znajdą zastosowanie dla opłat należnych za rok 2007. Następnie Sąd wskazał na przepisy, aktualne na dzień powstania zobowiązania, art. 401 ust. 11 i 12 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz na normy art. 401 ust. 7 pkt 9 i art. 401c ust. 9 tej ustawy, w brzmieniu po zmianach, wyjaśniając, że wskazane regulacje miały na celu transpozycję przepisów dyrektywy 2000/53/WE.

Nowelizacją ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, dokonaną nowelą z 2007 r., dodano do art. 14 ustawy ustępy 5 i 6, modyfikując stosowanie art. 14 ust. 1 ustawy. Ustęp 5 art. 14 ustawy stanowi, że w przypadku zapewnienia sieci obejmującej, co najmniej 95% terytorium kraju wprowadzający pojazdy jest zwolniony z opłaty za brak sieci. Przepisu tego jednak, w związku z wyraźnym, niebudzącym wątpliwości, gdy chodzi o znaczenie w kontekście językowo - logicznym, brzmieniem art. 2 noweli, nie stosuje się do obliczenia opłaty za brak sieci za 2006 r.

W ocenie Sądu niezasadne jest twierdzenie Spółki, jakoby fakt nowelizacji ustawy skutkował uchyleniem domniemania zgodności z Konstytucją poprzednio obowiązujących przepisów statuujących obowiązek uiszczenia opłaty za 2006 r. Nietrafne są też, zdaniem Sądu, inne zarzuty skargi, jakoby skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywoływanych norm konstytucyjnych. Przede wszystkim, organ administracji jest obowiązany do stosowania regulacji normatywnych mających charakter źródła prawa w RP wskazanych w art. 87 Konstytucji. Kwestia ich zgodności z Konstytucją ma z reguły charakter ocenny (wymaga wartościowania szeregu zasad zawartych w Konstytucji, które w pewnych stanach faktycznych, co do zasady, mogą pozostawać w opozycji). Stosownej oceny dokonał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu sygn. akt P 8/10. Trafnie, zdaniem Sądu, zauważa się w skardze, że Trybunał dokonał w istocie oceny zgodności kwestionowanych zapisów z regułami wywodzonym z Konstytucji jedynie w zakresie, w jakim zakreślono to w sformułowanym do niego pytaniu. Jednakże w tym zakresie ocena Trybunału jest wiążąca. Bezzasadne byłoby stąd odnoszenie się przez Sąd obecnie do wywodów skargi w zakresie, w jakim wywodzi się w niej, jakoby art. 14 w zw. z art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji był sprzeczny z Konstytucją w kontekście zasady proporcjonalności także, gdy chodzi o przyjęcie określonych rozwiązań normatywnych w celu implementacji prawodawstwa stanowionego na szczeblu Unii Europejskiej (w szczególności implementacji dyrektywy 2000/53/WE), czy wywodów odnośnie niewykonalności nałożonych ustawą obowiązków w 2006 r.

Odnosząc się zaś do zarzutu możliwości zastosowania regulacji nowych w stosunku do pomiotów, które nie uiściły należnych opłat za 2006 r. Sąd podniósł, że trafnie zauważył organ, iż obowiązek samodzielnego naliczenia opłaty powstaje z upływem roku, w którym sieć nie została zapewniona, a opłata ta jest wymagalna od 31 marca następnego roku (art. 16 ww. ustawy). Jedynie wobec ewentualnego jej nieuiszczenia organ administracji obowiązany jest wydać decyzję, w której wskazuje się na obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość (art. 17 ust. 1). Akt ten nie ma charakteru konstytutywnego, lecz wyłącznie deklaratoryjny. Okoliczność ta ma znacznie kluczowe. Trafnie w ocenie Sądu zauważa się w judykaturze, że gdy obowiązek został już spełniony – opłatę uiszczono w terminie, brak jest podstaw, aby wobec późniejszej nowelizacji ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, dokonywać jej zwrotu w części lub całości przy zastosowaniu nowych reguł. Trafnie odnotowano, że zobowiązanie powstało z określonym dniem, a potem wygasło, na skutek wykonania obowiązku. O ile można przyjąć natomiast, jakoby wolą prawodawcy było złagodzenie tego obowiązku nowelą z 2007 r., logiczna byłaby konkluzja, że dana danina może ulec zwrotowi. Brak jednak ku temu podstaw, skoro prawodawca w przepisach przejściowych nie wyraził takiej zasady. Wręcz przeciwnie wskazał, że – z wnioskowania a contrario – do należności za rok 2006 będzie się stosować przepisy dotychczasowe (art. 2 noweli z 2007 r.).

Nadto Sąd zaznaczył, że zmieniona regulacja dotycząca obowiązku ponoszenia opłaty za brak sieci nie może być rozumiana jako przepis o charakterze represyjnym, co mogłoby skutkować zasadnością stosowania reguł nowych, jako względniejszych dla strony, przy ocenie zdarzeń przeszłych, które miały miejsce w innym porządku prawnym. Prawodawca zamieszczając przepis intertemporalny (art. 2 noweli z 2007 r.) wyraził jasno, w jakim zakresie zamierza ingerować w stosunki prawne, które ukształtowały się przed wejściem w życie noweli. Wskazał wprost, że jego wolą nie jest wkraczanie w zobowiązania, jakie wynikały z regulacji obowiązujących w roku 2006.

Reasumując Sąd uznał, że brak jest przekonywających argumentów wywodzonych, czy to z zasad konstytucyjnych, systemowych, bądź też względów celowościowych przemawiających za przyjęciem, jakoby skutki art. 2 noweli z 2007 r. w sferze ukształtowania prawa materialnego w roku 2006 były takie, że podmioty które nie uiściły opłat za brak sieci mają je ponosić na zasadach wskazanych w ustawie po nowelizacji. Wniosku takiego nie sposób wywieść także z samego brzmienia art. 2.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Sąd odniósł się także w sposób wyczerpujący do pozostałych zarzutów skargi, przyjmując m. in., że art. 2 noweli z 2007 r. nie narusza zasad wynikających z Konstytucji, a wykładnia przyjęta przez Sąd nie skutkuje naruszeniem zasady równości podmiotów czy zakazu dyskryminacji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca Spółka kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1/ art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, co doprowadziło do rozwiązania kolizji ustaw w czasie z rażącym naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, który w braku jednoznacznych innych uregulowań ustawowych nakazuje stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla adresata normy (tu: przedsiębiorcy),

2/ art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działania organu polegające na zastosowaniu art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.) pomimo, iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji, są prawidłowe, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów,

3/ art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na oparciu się przez Sąd na przepisie art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.) który błędnie został zastosowany, gdyż pomimo, iż jest on sprzeczny z wynikającą ze wskazanego przepisu Konstytucji zasadą proporcjonalności, która nakazuje m.in. konieczność zachowania proporcji pomiędzy efektami wprowadzonej regulacji, a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli;

4/ art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez błędną wykładnię i wydanie wyroku sprzecznego z tymi przepisami, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowane ww. przepisów;

5/ art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1, 3 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na oparciu się przez Sąd na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, pomimo iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów;

6/ art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wliczeniu do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu;

II. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nieuchylenie decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem: art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE, art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz, w każdym z ww. przypadków, zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r. wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie wywołane skargą kasacyjną na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawego przedstawionemu składowi siedmiu sędziów NSA postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. II OSK 1293/13, a dotyczącego prawa właściwego dla określenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za rok 2006 r.

Postanowieniem z dnia 12 listopada 2015 r. przedmiotowe postępowanie zostało podjęte, albowiem ustała przyczyna zawieszenia – w dniu 19 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie II OPS 1/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany nią wyrok narusza prawo.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia wskazać należy, iż w niniejszej sprawie w ramach wznowionego postępowania na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. stwierdzono wydanie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. określającej wysokość zobowiązania B. sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 5.070.500 zł z naruszeniem prawa, tj. wydania decyzji przez pracownika R.J. – zastępcę Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu, stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz nie uchylono ww. decyzji z dnia [...] marca 2012 r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.

Kwestią niesporną w tym postępowaniu było wydanie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. określającej wysokość zobowiązania B. sp. z o.o. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa. Natomiast odmowę uchylenia tej decyzji uzasadniono tym, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, albowiem podstawową przesłanką, która zadecydowała o tym było zastosowanie do ustalenia wysokości tej opłaty za rok 2006 przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236). Natomiast skarżąca Spółka kwestionowała ten fakt domagając się obliczenia spornej opłaty za brak sieci w 2006 r. według kryteriów przyjętych w znowelizowanej ustawie o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji, w motywach zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Trafnie podniesiono, iż w 2006 r. skarżąca Spółka, wprowadzająca pojazdy do obrotu, nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w zakresie wskazanym w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w wersji obowiązującej w 2006 r. – część terytorium Polski przez cały 2006 r. nie została objęta siecią. Natomiast spór w sprawie, z czym należy się zgodzić, sprowadza się do ustalenia, czy w ramach niniejszego postępowania znajdują zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji sprzed, czy też po nowelizacji tej ustawy, dokonanej w 2007 r. Na tak sformułowane pytanie Sąd pierwszej instancji opowiedział się za stanowiskiem prezentowanym w sprawie przez organ administracji, iż w odniesieniu do ustalenia wysokości opłaty za brak sieci za 2006 r. należy stosować przepisy art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r., a wiec w wersji obowiązującej w 2006r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż powyższe zagadnienie rozstrzygane przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczące naliczenia opłaty za brak sieci stanowiło przedmiot uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 1/15 – publikowanej ONSAiWSA 2016/1/1, LEX nr 1814286. W tym zakresie podjęto następującej treści uchwałę: "Przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2013 r. poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji".

W uzasadnieniu tej uchwały w szczególności podkreślono, iż ustalenie przez sąd administracyjny, jakie przepisy mają zastosowanie do obliczania opłat za 2006 r., mając na względzie wątpliwości interpretacyjne i walidacyjne, powinno nastąpić przy zastosowaniu także innych niż językowa metod wykładni. Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisów odnoszących się do opłaty za brak sieci w 2006 r., gdy wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty w tym roku, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., nakazuje przyjąć wariant interpretacyjny uwzględniający zasadę prawa intertemporalnego, zgodnie z którą skutki zdarzeń prawnych powinny zostać ocenione na podstawie nowego, korzystniejszego dla jednostek prawa. W wyrokach z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 2370/12 i II OSK 2375/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że niewskazanie w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji roku 2006 jako tego, do którego należy stosować nowe zasady obliczania opłaty, było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę, który uznał, iż opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone. Stanowisko aprobujące przyjęcie prokonstytucyjnej wykładni art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji zostało powtórzone również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2013 r., II OSK 2372/12, II OSK 2373/12, II OSK 2374/12 i II OSK 2376/12).

Ograniczenie zakresu oceny konstytucyjności przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz art. 14 ust. 1, 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu nadanym tą ustawą pozwala na dokonanie wykładni wskazanych przepisów z innego punktu widzenia niż przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny. Biorąc zatem pod rozwagę także inne zasady i wartości wywodzone z art. 2 Konstytucji, w tym zwłaszcza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę racjonalności prawa oraz zakaz retroakcji, należy przyjąć, że art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w swoim zmienionym brzmieniu, ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci.

Nakaz prawidłowej legislacji jest ściśle funkcjonalnie powiązany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie ze standardami właściwej legislacji przepisy obowiązujących aktów prawnych zmienia się przepisem wyraźnie wskazującym dokonywane zmiany i ich zakres. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej ustawę o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji nie spełnia zasady określoności w dostatecznym stopniu i wymaga zabiegów interpretacyjnych dla ustalenia jego treści w zgodzie z Konstytucją. Tym samym nie można podzielić stanowiska, że przepis art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007 r. ma jasne brzmienie i że wystarczy jego tekstualna wykładnia literalna. W rozpoznawanej sprawie redukcjonizm interpretacyjny prowadzi do rezultatów sprzecznych z zasadami i wartościami konstytucyjnymi, takimi jak pewność prawa, ochrona interesów prawnych w toku czy ochrona zaufania obywatela do państwa.

Przepis art. 14 w nowym brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie reguluje sprawy obliczania nieuiszczonych opłat za 2006 r. i tym samym ustalenie przepisów mających zastosowanie do obliczania opłat za 2006 r. musi nastąpić przy zastosowaniu także wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Skoro wykładnia literalna art. 2 ustawy zmieniającej nie daje odpowiedzi na pytanie, jakie przepisy mają zastosowanie do zdarzeń mających miejsce w 2006 r., przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a ich konsekwencje prawne są ustalane dopiero po wejściu w życie ustawy zmieniającej (retrospektywność), konieczne jest zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni systemowej i celowościowej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną zobowiązany był uwzględnić ww. uchwałę z dnia 19 października 2015 r., pomimo iż została podjęta po wydaniu zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 269 § 1 P.p.s.a. Zaś ta norma stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Zatem przyjmując stanowisko zaprezentowane w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążące należy uznać, iż w rozpoznawanej sprawie prowadzonej w trybie wznowienia postępowania organ zasadnie uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. wydana została przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa, lecz ponownie rozstrzygając o istocie sprawy organ wadliwie przyjął, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Niewątpliwie stanowisko to wynikało z przyjęcia błędnego poglądu, że w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. winny mieć zastosowanie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu pierwotnym, jakie obowiązywały w 2006 r. bez uwzględnienia zmian tej ustawy dokonanych nowelą z dnia 29 czerwca 2007 r. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji, co wobec treści ww. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tej ustawy dokonaną dnia 29 czerwca 2007 r. jak również art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Tym samym wadliwie zastosowano w tej sprawie przepis art. 151 § 2 K.p.a. przyjmując, iż w sprawie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, skoro rozpoznając sprawę co do istoty nie odniesiono ustalonego stanu faktycznego do właściwych norm ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Dlatego też skarga kasacyjna trafnie zwalcza to stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzutem błędnej wykładni art. 14 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., tj. bez uwzględnienia zmian dokonanych ustawą z dnia 29 czerwca 2007r., jak również zarzutem naruszenia art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 czerwca 2007r. oraz powiązanym z nim zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Te zarzuty skargi kasacyjnej jako usprawiedliwione uzasadniały w kontekście przedstawionej tezy uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 1/15 stanowisko o wydaniu zaskarżonego wyroku z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, uzasadniających zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., czego jednak Sąd ten nie uczynił.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. A w związku z tym, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 czerwca 2013 r. wydane zostały z naruszeniem art. 151 § 2 P.p.s.a. (będącego w tym wypadku przepisem prawa materialnego - jako podstawa wydanych w sprawie decyzji), art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu sprzed jego nowelizacji w 2007 r., oraz art. 2 ustawy zmieniającej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie. Z treści przedstawionej we wstępnej części tego uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r. wynika jednoznacznie, iż w stanie faktycznym tej sprawy, a to nie uiszczenia opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania dla skarżącej Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. dopiero dnia 5 maja 2011 r. (dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania) zastosowanie będzie miała teza wskazanej uchwały II OPS 1/15, a to zobowiązuje organ do ponownego rozpoznania sprawy w kontekście rozwiązań ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z uwzględnieniem zmian wprowadzonych nowelą z dnia 29 czerwca 2007r.

Stąd też, na mocy art. 188 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.