Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1494/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skarg P. G., W. F. i E. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r.

po rozpoznaniu wniosków W. F. i P. G., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. rozpoznając wniosek W. F. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1997 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], którą w pkt 1) odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] lipca 1948 r. tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego oraz w pkt 2) stwierdzono, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono jego nieważność.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że wobec skierowania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia

[...] grudnia 1997 r. nr [...] do osoby zmarłej A. W. należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie Minister Infrastruktury i Budownictwa zbadał, czy ww. decyzja obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęły wnioski P. G.

i W. F., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r.

Skarżący zarzucali decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa m.in.:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie

i uznanie, że brak doręczenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. stanowi rażące naruszenie prawa w stosunku

do pozostałych wnioskodawców,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. w związku

z wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem nieodwracalnych skutków prawnych wynikających ze zbycia P. G. roszczeń dekretowych przez H. G..

Ponownie rozpoznając sprawę organ podniósł, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja

1987 r., sygn. akt IV SA 1062/08, opubl. ONSA 1987, poz. 35).

Stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych wart. 156 § 1 k.p.a. przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Do jednej z ww. przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji należy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. (art. 156 § 1

pkt 2 k.p.a.).

W postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ

nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru pierwszej instancji, iż obecnie nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...],[...] i cz. [...] będące własnością [...] przy czym działka ewidencyjna nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste. Aktualne pozostają również ustalenia dotyczące stron postępowania nadzorczego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] jest prawidłowa.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność L. R., S. W., J. i M. małż. W., M. W., A. W. i J. G. (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279).

Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] w uzasadnieniu wskazując, że zachodzi konieczność przejęcia jej na cele publiczne. Od powyższego orzeczenia odwołanie nie zostało złożone. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...].05.1976 r. nr [...] uzupełnił ww. orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. w ten sposób, że orzekł o odmowie przyznania na rzecz J. i M.W. prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Stronami postępowania w trybie nadzoru prowadzonego w stosunku

do decyzji wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r.

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy są byli właściciele nieruchomości lub ich udokumentowani następcy prawni oraz osoby posiadające obecnie prawa rzeczowe do takiej nieruchomości.

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...] Ns [...] wynika, że spadek po M. W. z d. W., zmarłej w dniu [...] października 1944 r., nabyli: bracia J. W, S. W.i siostra Z. C. z d. W..

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1961 r., sygn. akt: [...] Ns [...]

Sąd Powiatowy dla [...] stwierdził, że spadek po S. W., zmarłym w dniu [...] marca 1951 r., nabyły: żona M. W. z d. P. i siostra Z. C. z d. W..

Natomiast spadek po Z. C., zmarłej w dniu [...].05.1957 r., nabyła w całości córka L. J.(postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., sygn. akt [...] Ns [...]).

Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] maja 1997 r., sygn. akt: [...] Ns [...] wynika, że spadek po L. R., zmarłej w dniu [...] kwietnia 1970 r., nabyła córka A. R..

Spadek po A. R., zmarłej w dniu [...] marca 2014 r., nabyła

E. R. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r., sygn. akt: [...] Ns [...]

Sąd Rejonowy dla [...] stwierdził, że spadek po M. W. z d, P., zmarłej w dniu [...] marca 1977 r., nabyła H. R. w całości.

Zgodnie z umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2001 r. (akt notarialny Rep. A

Nr [...]) H. R. zbyła swój udział ([...]) w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] na rzecz W. F.. Następnie umową sprzedaży z dnia [...] marca 2003 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) H. R. zbyła swój udział ([...]) w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] również na rzecz W. F.. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przed notariuszem J. V. w dniu [...] maja 2010 r. przez B. G spadek po A.W., zmarłej w dniu [...] grudnia 1967 r., nabyła S.P. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] maja 1968 r., sygn. akt [...] Ns [...] (zob. protokół notarialny z dnia [...] maja 2010 r., Nr Rep. [...]). S.P. darowała swój udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości B.G. (umowa darowizny sporządzona w [...] - akt notarialny z dnia [...] grudnia 1977 r. Nr Rep. [...]).

Na podstawie protokołu notarialnego rep. [...] opatrzonego w klauzulę apostille w dniu [...] maja 2010 r B.G. oświadczył, że dokonuje zbycia [...] części praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przysługujących mu co do nieruchomości zabudowanej przy ul. [...] w [...] na rzecz W. F.

(zob. oświadczenie z dnia [...] lipca 2010 r. - akt notarialny Rep. A Nr [...]).

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...]

z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. akt [...] Ns [...]) ustanowiono kuratora spadku

po J.G.z d. R. w osobie adwokata F. B..

Z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 1998 r., sygn. akt: [...] Ns [...] wynika, że spadek po J.W., zmarłym w dniu [...] maja 1947 r., nabyli: żona M. W. z d. L., córka H.G. i syn A.W..

Spadek po M. W. z d. L., zmarłej w dniu [...] stycznia 1976 r., nabyły dzieci: H.G. i A.W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 1998 r. sygn. akt [...] Ns [...]).

Natomiast spadek po A.W. z, zmarłym w dniu [...] stycznia 1995 r., nabyła A. W. z d. P. (zob. postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...] Co [...]). Zgodnie z umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 2012 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) H.G. zbyła swój udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] na rzecz P. G.. Tym samym obecnie następcami prawnymi byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości są: E.R., P.G., A.W., W. F.. Powyższe potwierdza znajdująca się w aktach niniejszego postępowania ww. dokumentacja spadkowa. W dniu [...] czerwca 1992 r. do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynął wniosek A. R. następczyni prawnej L. R. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...].

Do wskazanego wniosku następnie dołączyli także A. W. oraz H. G. następcy prawni J. i M. i małż. W..

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia

[...] grudnia 1997 r. nr [...] w pkt 1) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Naczelną Radę Odbudowy [...] w dniu [...] lipca 1948 r. tereny działek budowlanych przeznaczonych na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego oraz w pkt 2) stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] w określonej w aktach notarialnych części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających tym lokalom w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jego nieważność.

Na podstawie akt sprawy ustalono, iż A. W., będący wnioskodawcą i stroną postępowania, do którego skierowano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. zmarł w dniu [...] stycznia 1995 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. Analizując w niniejszej sprawie wystąpienie ww. przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona wart. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną tylko stronom danego postępowania. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia na każdym etapie postępowania administracyjnego kręgu stron, ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, bowiem jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.

Postępowanie administracyjne toczy się w stosunku do strony, o której prawach organ może w tym postępowaniu orzekać. Jeżeli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach i obowiązkach można orzec tylko wówczas, gdy ma ona zdolność prawną. Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną wraz z urodzeniem (art. 8 § 1 k.c.). Natomiast z chwilą śmierci zdolność prawna osoby fizycznej wygasa. Oznacza to, że nie można orzec wobec osoby zmarłej o jej prawach i obowiązkach

w postępowaniu administracyjnym. Ponieważ charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa wraz z jej śmiercią nie tylko nie można wszcząć

ani wydać w stosunku do niej decyzji, ale także nie może ona z powodu braku możliwości fizycznego doręczenia takiej decyzji wywołać odpowiednich skutków prawnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11.03.2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30.09.2009 r., sygn. akt IOSK 1429/08, Lex Polonica nr 2474936; z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1071/09, http ://orzeczenia .nsa.gov. pl.). W sytuacji śmierci jednej ze stron w toku postępowania administracyjnego istotne jest ustalenie następców prawnych zmarłego i weryfikacja, czy otrzymali oni wydaną w sprawie decyzję (art. 30 § 4 k.p.a ). Natomiast

w sprawach dotyczących jedynie uprawnień lub obowiązków osobistych osoby zmarłej organ wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W przypadku, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony

do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane

w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe,

to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem art. 30 § 4 i 5 k.p.a.,

art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to konsekwencją wydanej wadliwej decyzji winno być stwierdzenie jej nieważności ze względu na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa

(art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. podmiotu, który

w danym momencie nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która

nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do zmarłego należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego,

aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA /Łd 624/16, WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r.,

sygn. akt VII SA /Wa 5/16, WSA w Warszawie z dnia 27 października 2016 r.,

sygn. akt IV SA/Wa2434/15). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z dnia 14 listopada 2001 r. (sygn. akt I SA 2462/99), stwierdził że: "prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1

pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe

do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Dlatego też organ nadzoru uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że stroną postępowania, do której kierowana była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] był A. W., który zmarł w dniu [...] stycznia 1995 r. tj. przed datą wydania ww. decyzji. Jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłego A. W.. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające

i stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

z dnia [...] grudnia 1997 r. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany jest od wielu lat pogląd

od wielu lat, że skierowanie decyzji do zmarłego, który w chwili wydania decyzji

nie miał już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie

jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez P.G., reprezentowanego przez adw. A. H., należy podkreślić, iż zakwestionowana decyzja nadzorcza nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i w tym zakresie prawidłowe jest stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Stosownie bowiem do utrwalonego orzecznictwa sądowego nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Oznacza to, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny, bowiem odwrócenie tego skutku mieści się w kompetencji organu administracji publicznej właściwego do wzruszenia tej decyzji (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., sygn.akt OPS 14/99, publ. ONSA 2000 r. Nr 3, poz. 93; uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r" sygn. akt III AZP 4/92, nr 12, poz. 211; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2003 r.( sygn. akt I SA 2062/01, opubl. Lex nr 159251; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt. IV SA 1395/97, opubl. Lex nr 45679; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt i SA/Wa 473/07 i z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1451/07).

Poczynione na nowo w toku niniejszego postępowania ustalenia nie pozwalały uznać, że doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem obrót cywilnoprawny, na który wskazuje pełnomocnik skarżącego P. G. nie wynika z decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...].

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. skargi

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: P. G.,

E. R. i W. F..

P.G. zaskarżył powyższą decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r., w którym decyzją

tą stwierdzono nieważność pkt 2 decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł

między innymi, że:

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02 (OSNP z 2004/4/56) przypominał, że w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97, LEX nr 48738; z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1502/97, LEX nr 47792; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96, LEX nr 47289; z dnia 31 marca 1998 r.,

I SA 1838/97, LEX nr 44510; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96, LEX

nr 45666; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990 z. 23, poz. 25, OSP 1991 r. z. 4, poz. 95 z glosą T. Wosia, NP 1990 nr 4-6, s. 253 z glosą M. Armaty; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji.

Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia

się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Istotne zdaniem skarżącego jest zatem to, czy można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić element decyzji dotknięty wadą i stwierdzić nieważność decyzji w tym zakresie, a pozostałe rozstrzygnięcie będzie mogło samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego organ naruszył też art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniósł się do zarzutów, wątpliwości

i wniosków zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący

nie zgadza się ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. w zakresie pkt 2.

W tym zakresie nie ma jego zdaniem żadnych podstaw do wydania innego orzeczenia niż identyczne, jak w pkt 2 decyzji z [...] grudnia 1997 r., gdyż kwestia śmierci A. W. nie wpływa na treść orzeczenia.

Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do zmiany decyzji wydanej w stosunku do innych uprawnionych niż A. W., ponieważ jej wada (śmierć jednego z wnioskodawców) nie dotyczyła A. R. i H. G., decyzja została im doręczona i wywołała określone skutki. Obie Panie brały czynny udział w postępowaniu i pokwitowały odbiór decyzji, dlatego zdaniem skarżącego wobec nich nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Absurdalne jest zdaniem skarżącego stwierdzenie, że skoro organ nie ustalił kręgu stron, to uchybienie organu stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu,

jest przesłanką, wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nadzwyczajne tryby postępowania tryb wznowienia postępowania i tryb stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej są trybami konkurencyjnymi opartymi na ściśle określonych przesłankach. W związku z tym takie naruszenie prawa zdaniem skarżącego

nie może być podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.), a także nie może stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt2 P.p.s.a.

W świetle zebranego materiału zdaniem skarżącego nie wiadomo dlaczego organ

nie zastosował art. 146 § 2 k.p.a. W zakresie pkt 1 decyzji może zapaść inna decyzja, gdyż poprzednia rażąco naruszała prawa dawnych właścicieli. Stąd w tej sprawie zdaniem skarżącego nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a,

bo organ pomieszał postępowania, gdyż w przypadku pominięcia strony zastosowanie miał art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. lub z ostrożności art. 156 § 1

pkt 4 k.p.a, ale tutaj zastosowanie ma równocześnie art. 158 § 2k.p.a z uwagi

na upływ terminu. Minister w uzasadnieniu dostrzegł art. 158 k.p.a., ale nie zauważył, że w przypadku P. G. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w związku

z legalną umową zawartą z H. G.. Organ na drodze administracyjnej nie może uchylić skutków transakcji zawartej pomiędzy H. G., a P. G..

Skarżąca E. R. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie tej podstawy zamiast podstawy z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. i art. 146 § 1 i §2 k.p.a.

oraz art. 156 §1 pkt 4 k.p.a.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak doręczenia decyzji

z [...] grudnia 1997 r. następcy prawnemu A. W. stanowi rażące naruszenie prawa w stosunku do pozostałych uczestników postępowania jej mamy A. R. i kuzynki H. G. (mimo, że możliwe jest częściowe stwierdzenie nieważności decyzji);

- art. 77 § 4 k.p.a. poprzez pominięcie faktów znanych organowi z urzędu oraz upływu 20 lat od wydania decyzji z [...] grudnia 1997 r., a także poprzez pominięcie nieodwracalnych skutków prawnych wynikających

ze zbycia P. G. roszczeń dekretowych przez H. G., której to transakcji skutki są nieusuwalne na drodze postępowania administracyjnego,

- art. 7 w zw. z art.77 ust. 1 i art. 8 k.p.a w zw. z art. 16 k.p.a poprzez brak ustalenia czy i komu doręczono decyzję z [...] grudnia 1997 r. zaadresowaną do A. W. oraz pominięcie okoliczności, że brak skutecznego doręczenia decyzji z [...] grudnia 1997 r. dotyczył wyłącznie następcy prawnego A. W., a nie wnioskodawców w osobach mamy A. R. i H. G., a decyzja w zakresie pkt 2 nie naruszała interesów następcy prawnego A. W.,

- art. 139 k.p.a. poprzez pominięcie, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na niekorzyść wnioskodawcy i uczestników, a decyzja w pkt 2 była wydana na korzyść wszystkich dawnych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i nie mogła być przez nich zaskarżona,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zastrzeżeń Skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, szczególnie w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych oraz w kwestii możliwości rozstrzygnięcia wyłącznie w stosunku do osoby zmarłej

i pominięcie okoliczności, że okoliczność śmierci nie miała żadnego znaczenia na treść rozstrzygnięcia, gdyż wydana ponownie decyzja powinna być analogiczna, jak decyzja z [...] grudnia 1997 r. w pkt 2;

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania i stwierdzenie nieważności Decyzji z [...] grudnia 1997 r. po 20 latach wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości wraz z decyzją

ją poprzedzającą, jako rażąco naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

w zakresie odnoszącym się do pkt 2 decyzji z [...] grudnia 1997 r.

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą wydaną przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie odnoszącym się do pkt 2 decyzji i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca szerzej uzasadniła przedstawione wyżej zarzuty.

Natomiast W.F. w swojej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Podniósł, że prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...], które kupował od 2011 r., wynikały one z ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1997 r. Obecna decyzja je unicestwia. Uważa, że narusza to jego konstytucyjnie chronione prawo własności. Dlatego decyzja zdaniem skarżącego powinna być uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodatkowo podnosząc, że pełnomocnik skarżącego P. G. powołał się na wyrok nie wskazany w treści decyzji, a także wskazał na okoliczności dotyczące wznowienia postępowania, które nie mają związku z przedmiotową sprawą, co wskazuje na nieuzasadnione mnożenie przez skarżącego zarzutów nie odnoszących się do niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 z późn. zm.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl

art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu niedoszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym owiązanym granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.), jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip [...]. Kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia nadzorcze zostały wydane na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. a więc w ramach postępowania nieważnościowego. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi jeden

z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się. jiż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem,

a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności jest ocena decyzji ostatecznej pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem,

tj. tego czy nadzorowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, istnienie jednej z przesłanek

z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, zaś za stwierdzeniem nieważności decyzji muszą przemawiać skutki z niej wynikające -niemożliwe do zaakceptowania

z punktu widzenia wymogów praworządności. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, powodem stwierdzenia przez organy nadzoru nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1997 r. było skierowane

jej do zmarłego w dniu [...] stycznia 1995 r. A. W. jednego z wnioskodawców o stwierdzenie nieważności orzeczenia adminitracyjnego Prezydiun Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej w dacie jej wydania. Problematyka skutków prawnych skierowania decyzji administracyjnej do osoby nieżyjącej była szeroko analizowana w orzecznictwie sadów administracyjnych i piśmiennictwie. Podnoszono tam, iż wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak.

J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Warszawa 1996, s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Art. 8 k.c. przyznaje zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że charakter strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Prowadzi to wprost do konkluzji, że w stosunku do osoby, która nie żyje. Nie można wszcząć i prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej.

Taka sytuacja odpowiada natomiast przesłance nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącemu naruszeniu prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. I OSK 708/12) skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta

z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA

z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83. LEX10693; z 14 listopada 2001 r.

sygn. akt 1 SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05.

LEX 258282). Niema przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zasadnie organy obu instancji uznały, że skierowanie decyzji z dnia [...] grudnia 1997 r.

do A. W. skutkować musiało stwierdzeniu jej nieważności.

Nie mają racji skarżący, że w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności,

ale okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. Okoliczność ta nie jest jednak tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony,

nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego

ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona

w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA

z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, publ. CBOSA). Z przepisu tego może korzystać tylko podmiot posiadający zdolność prawną, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy, wbrew zarzutom skarg nie można też mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych. W stosunku do skarżącego P. G. bowiem co słusznie podkreśla organ obrót cywilnoprawny na który wskazuje pełnomocnik P. G. nie wynika z decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1997 r. Sąd nie podzielił też zarzutu skarg, że wada decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] grudnia 1997 r. nie dotyczyła A. R. i H. G. ponieważ decyzja ta została im doręczona i wywołała skutki prawne. Obie te osoby brały czynny udział w postępowaniu i dlatego wobec nich nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że rozstrzygające w tej sprawie jest to, że decyzja została też skierowana do osoby zmarłej, a jej następca prawny nie uczestniczył w przedmiotowym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

-----------------------

/