Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2315/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 153, art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 486/11 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 grudnia 2010 r. nr LEX.I.SO.0911/76/10 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2011 r., II SA/Wa 486/11 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 30 grudnia 2010 r., Nr LEX.I.SO.0911/76/10 w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny i sprowadza się do stwierdzenia, że Rada m.st. Warszawy w dniu 16 grudnia 2010 r. podjęła uchwałę stwierdzającą nieważność uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy, który będąc kandydatem na to stanowisko uczestniczył w głosowaniu. Wojewoda Mazowiecki skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 grudnia 2010 r. stwierdził nieważność tej uchwały uznając, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad wyborem jego kandydatury na stanowisko przewodniczącego rady nie pozostaje w sprzeczności z art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Powstały pomiędzy stronami spór dotyczy zatem wykładni przepisu art. 25a u.s.g. i wyjaśnienia, czy w przypadku kandydowania radnego na stanowisko przewodniczącego rady dzielnicy udział tego kandydata w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego wyboru stanowi naruszenie ww. przepisu. Przepis art. 19 ust. 1 u.s.g. określa zasady wyboru przewodniczącego rady gminy stanowiąc, że rada gminy (odpowiednio dzielnicy) wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1–3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Zgodnie z ust. 2 zd. 1 powołanego artykułu, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Natomiast stosownie do postanowień art. 25a u.s.g., radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis ten został wprowadzony do u.s.g. 30 maja 2001 r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 u.s.g. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza go przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu. Należało zatem ustalić, czy w przypadku uczestniczenia kandydata na stanowisko przewodniczącego rady w głosowaniu nad wyborom kandydata na to stanowisko istnieje po stronie tej osoby interes prawny nakazujący wyłączenie się z głosowania. Pojęcie interesu prawnego wykształcone zostało w postępowaniu administracyjnym jako dyrektywy wykładni systemowej, które nakazują przyjąć, że interesem prawnym w rozumieniu przepisów tych ustaw jest interes, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zatem interesem prawnym jest tylko taki, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) wynika z konkretnego przepisu, przy czym zasadniczo chodzi o przepis prawa publicznego, 2) przejawia się jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca i dająca się obiektywnie stwierdzić potrzeba ochrony prawnej, 3) jest interesem osobistym, indywidualnym, konkretnym i aktualnym, a nie potencjalnym, jest interesem kształtującym uprawnienia i obowiązki jednostki jako kategorii interesu indywidualnego, przeciwstawianego interesowi publicznemu. Przez interes indywidualny można rozumieć takie relacje, które zachodzą pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce.

Dokonując oceny interesu prawnego radnego kandydującego do objęcia stanowiska przewodniczącego rady nie sposób pominąć, że wolą ustawodawcy kompetencje takiej osoby zostały ściśle ustawowo określone, a w zasadzie ograniczone (użyty w art. 19 ust. 1 u.s.g. zwrot "wyłącznie") do organizowania pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Trudno zatem realizację przedmiotowych kompetencji powiązać z wyciąganiem korzyści ze sprawowanego mandatu. Zadania przewodniczącego rady mają charakter czynności materialno-technicznych i polegają głównie na organizowaniu pracy rady i prowadzeniu obrad.

Korupcją, jeżeli posłużyć się definicją ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 ze zm.), jest czyn: 1) polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji; 2) polegający na żądaniu lub przyjmowaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną bezpośrednio, lub pośrednio, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści, w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu jej funkcji; 3) popełniany w toku działalności gospodarczej, obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na obiecywaniu, proponowaniu lub wręczaniu, bezpośrednio lub pośrednio, osobie kierującej jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującej w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści, dla niej samej lub na rzecz jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie; 4) popełniany w toku działalności gospodarczej obejmującej realizację zobowiązań względem władzy (instytucji) publicznej, polegający na żądaniu lub przyjmowaniu bezpośrednio lub pośrednio przez osobę kierującą jednostką niezaliczaną do sektora finansów publicznych lub pracującą w jakimkolwiek charakterze na rzecz takiej jednostki, jakichkolwiek nienależnych korzyści lub przyjmowaniu propozycji lub obietnicy takich korzyści dla niej samej lub dla jakiejkolwiek innej osoby, w zamian za działanie lub zaniechanie działania, które narusza jej obowiązki i stanowi społecznie szkodliwe odwzajemnienie.

Z powyższej regulacji wynika, że korupcja sprowadza się do przyjęcia nienależnej korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej. To z kolei wskazuje, że działania korupcyjne polegają na przenikaniu się różnych interesów, wzajemnych relacjach osoby pełniącej funkcję publiczną z inną osobą, których celem jest osiągnięcie obopólnej korzyści, najczęściej majątkowych. Taka płaszczyzna powstaje w sferze zewnętrznej, gdy osoba sprawująca funkcję publiczną działa stronniczo i objawia swą wolę w jakiejś indywidualnej sprawie. Natomiast przepis art. 25a u.s.g. o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy, a radnym, którym stroną dla radnego jest gmina, reprezentowana przez swoje organy. W takiej sytuacji występuje stosunek wewnętrzny, a nie stosunek zewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego jakim jest rada. Przewodniczący rady ma takie same prawa jak pozostali członkowie w sprawach merytorycznych, zaś będąc "pierwszym wśród równych", przewodniczy radzie i zajmuje się sprawami organizacyjnymi, mającymi na celu sprawne działanie rady.

W przywołanym przez stronę skarżącą wyroku z 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził na gruncie art. 25 u.s.g., że: "...pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa (najczęściej materialnego, ale może to być równie dobrze przepis postępowania lub ustrojowy), z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki". Wskazał także, że kierując się wykładnią systemową "...znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy (...). Niedopuszczalna więc jest taka wykładnia art. 25a u.s.g., która nadaje temu przepisowi takie samo znaczenie jak art. 24 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) mimo, że ten ostatni przepis wyraźnie ogranicza prawo radnego do brania udziału w głosowaniu, ze względu na jego interes prawny, tylko do określonej kategorii spraw majątkowych". Zatem, głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady dzielnicy dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Wybór przewodniczącego rady dzielnicy nie należy do spraw o charakterze majątkowym, albowiem podejmując uchwałę w tym zakresie rada dzielnicy nie rozstrzyga o sprawach majątkowych radnego, np. wyższej diecie w stosunku do pozostałych radnych rady dzielnicy. Wysokość diety radnych i przewodniczącego rady stanowią przedmiot odrębnej uchwały i wówczas rozważyć należy wyłączenie od głosowania osoby zainteresowanej wymiarem świadczenia pieniężnego. Wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady dzielnicy nie narusza art. 25a u.s.g. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, któremu przepis ten powinien służyć. Art. 60 Konstytucji RP stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Powołany przepis, choć reguluje kwestię dostępności służby publicznej, nie może być wyłączany do zasad obejmowania stanowisk w tej służbie. Urzeczywistniając zasadę państwa demokratycznego nie można obywatelom ograniczać, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, czynnego i biernego prawa wyborczego. Stosowanie rozszerzającej wykładni art. 25a u.s.g., naraża właśnie na taki zarzut. Bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania i prawo do udziału w tych wyborach) należy do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.

Ponadto niezasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że uchwała Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy z 6 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru przewodniczącego tej Rady podjęta przewagą 1 głosu stała się nieważna z tego powodu, że w głosowaniu brał udział kandydat, który został wybrany na ww. stanowisko. Z ustaleń poczynionych przez Wojewodę Mazowieckiego wynika, że w głosowaniu nad przyjęciem przedmiotowej uchwały brało udział 21 radnych i dokonano wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy w stosunku głosów 11:10. Gdyby wyłączeniu z głosowania podlegali kandydaci na to stanowisko, a było ich dwóch, w ogromnym przybliżeniu graniczącym z pewnością (obaj kandydaci nie oddają na siebie głosu) wynik głosowania byłby następujący: za 10 głosów, przeciwko 9 głosów. Zatem w niniejszej sprawie, nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż podjęte w ww. uchwale z 6 grudnia 2010 r., a co za tym idzie, nie może być mowy o istotnym naruszeniu prawa dającym podstawę do podejmowania działań nadzorczych w ramach struktury samorządowej.

W zaistniałym stanie rzeczy prawidłowym pozostaje twierdzenie Wojewody Mazowieckiego, że uchwała Rady m. st. Warszawy z 16 grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25a u.s.g. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy, istotnie naruszyła art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. oraz § 62 ust. 1 w związku z § 64 ust. 1, 3 i 4 Statutu Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik nr 8 do uchwały Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Miasto Stołeczne Warszawę. Sądowi I instancji zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 25a u.s.g., w zw. z art. 19 u.s.g. polegającą na wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad jego wyborem na stanowisko przewodniczącego rady nie dotyczy jego interesu prawnego,

b) art. 25a u.s.g. polegającą na błędnym uznaniu, że można zawęzić interes prawny, o którym mowa w cytowanym przepisie, wyłącznie do interesu o charakterze majątkowym, jakkolwiek w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wypływać on może także z norm prawa ustrojowego, do których należą m. in. przepisy o uprawnieniu radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady gminy,

2) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, w szczególności odnoszących się do rezultatów wykładni językowej i systemowej art. 25a u.s.g.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. W cyt. przepisie ustawodawca wprowadził instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, opartą na przesłance interesu prawnego. Interes prawny, o którym mowa, powinien mieć charakter osobisty, indywidualny i dotyczący radnego w sposób bezpośredni, a ponadto winien on wynikać z konkretnego przepisu. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego mogą być zarówno przepisy ustrojowe, przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. Każda z norm może bowiem samodzielnie kształtować uprawnienia i obowiązki radnego (zob. wyrok NSA z 19.12.2005 r., II OSK 341/05, Lex nr 190951; wyrok NSA z 29.12.2005 r., II OSK 507/05, Lex nr 188979; wyrok NSA z 10.09.2002 r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731; wyrok WSA z 20.11.2007 r., III SA/Lu 414/07, Lex nr 340163; wyrok WSA z 6.01.2005 r., II SA/Sz 672/2004, Lex nr 820023; wyrok NSA z 25.01.2010 r., II OSK 1865/09, Lex nr 560892).

Tymczasem Sąd I instancji bezpodstawnie zawęził rozumienie zawartego w art. 25a u.s.g. pojęcia interesu prawnego do interesu prawnego o charakterze majątkowym. Jest to o tyle zaskakujące, że WSA przyznał, że na tle orzecznictwa i poglądów doktryny nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem, że źródłem interesu prawnego może być także przepis procesowy czy konstytucyjny, po czym Sąd dochodzi do konkluzji, że skoro podjęcie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy nie wiąże się ze sprawami majątkowymi kandydującego na to stanowisko, a dotyczy jedynie stosunków wewnętrznych gminy (organizacyjno-technicznych i politycznych), to nie ma tu naruszenia art. 25a u.s.g.

Sądom administracyjnym orzekającym do tej pory w sprawach na tle wykładni art. 25a u.s.g. znane były poglądy doktryny, że art. 25a u.s.g. nie dotyczy głosowania w sprawach wyborów (członków zarządu, burmistrza, przewodniczącego rady itp.) i dotyczy wyłącznie głosowań w kwestiach, w których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą a radnym (członkiem zarządu), a więc stosunek "zewnętrzny", w którym stroną dla radnego jest gmina jako podmiot prawa, reprezentowana przez swoje organy (M. Kulesza, Interes prawny, "Wspólnota" 2002, nr 7, s. 44). Powyższy pogląd nie zyskał jednak szerszej akceptacji w orzecznictwie sądów. Odosobnione stanowisko zajął jedynie NSA OZ w Białymstoku w wyroku z 19 października 2003 r., SA/Bk 55/03 stwierdzając, że "każdy z członków rady powiatu jest uprawniony do udziału w głosowaniu w sprawie wyboru starosty. Dotyczy to również radnego, który kandyduje na to stanowisko. Prawo do kandydowania przez radnego w wyborach jest bowiem prawem politycznym obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego". Powołując się na to orzeczenie Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że cyt. pogląd oparty został na tezie, że przepisy ustrojowe, czy procesowe nie stanowią źródła określającego interes prawny w rozumieniu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Tymczasem, obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że interes prawny, o którym mowa w art. 25a u.s.g., należy pojmować szeroko, przyjęcie zaś, że normy ustrojowe nie mogą kształtować interesów jednostki, jest nieuzasadnione i sprzeczne z prawem. W efekcie stanowisko WSA, opierające się na wydanym przed reformą orzeczeniu NSA i odosobnionym poglądzie oznacza odrzucenie aktualnej linii orzeczniczej i w zasadzie jednolitych poglądów doktryny.

W porównywalnym do art. 25a u.s.g. antykorupcyjnym art. 24 ust. 1-2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zobowiązano radnego sejmiku do wyłączenia się z głosowania w sprawach majątkowych, jeżeli dotyczyłoby to jego interesu prawnego. W przeciwieństwie do u.s.g. w u.s.w. uszczegółowiono zatem zakres spraw, których dotyczyć mógłby interes prawny radnego. Biorąc pod uwagę okoliczność, że art. 24 ust. 1 i 2 u.s.w. obowiązywał już w dacie uchwalenia nowelizacji u.s.g., polegającej na dodaniu art. 25a, należy przyjąć, że ustawodawca w pełni świadomie sformułował ten przepis, posługując się pojęciem interesu prawnego w pełnym jego znaczeniu. Nie ma więc podstaw, aby stosować tu jakąkolwiek analogię i konstruować podobną normę w oparciu o art. 25a u.s.g. Ustawodawca zakaz głosowania uregulował odmienne dla radnych gmin i radnych sejmików wojewódzkich, nie można więc wywodzić, że zakaz ten ma identyczny zakres.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku obowiązków i praw radnego, interes o którym mowa w art. 25a u.s.g., będzie miał źródło w przepisach regulujących ustrój samorządu terytorialnego. Prawa i obowiązki radnego wynikają z uzyskanego przez niego mandatu i kwestie dotyczące zachowania lub utraty tego mandatu dotyczą właśnie interesu prawnego radnego, w rozumieniu art. 25a u.s.g. W konsekwencji wynikający z niego zakaz udziału w głosowaniu należy odnosić do wszystkich uchwał, które mogą dotykać jakiegokolwiek szeroko rozumianego interesu prawnego radnego. Takie rozwiązanie ma ponadto gwarantować obiektywizm działania i jest niejako bezpośrednim nawiązaniem do wywodzącej się jeszcze z czasów rzymskich zasady "nemo iudex in causa sua".

Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez NSA w wyroku z 25 stycznia 2010 r., II OSK 1865/09, że przepisem stanowiącym również źródło interesu prawnego radnego, jest art. 19 ust. 1 u.s.g., albowiem przepis ten przesądza o biernym prawie wyborczym radnego na przewodniczącego rady danej gminy. Aczkolwiek prawo radnego do ubiegania się o funkcję przewodniczącego rady mieści się w kategorii biernego prawa wyborczego, to jest ono realizowane w drodze wyborów pośrednich. Prawo to należy, według nomenklatury konstytucyjnej, do kategorii praw politycznych. Należy przy tym zauważyć, że Konstytucja RP nie czyni różnicy między wolnościami i prawami zapewnionymi w niej (art. 37 ust. 1), ujmując je odrębnie jedynie ze względów redakcyjnych. Prawa polityczne są prawami podmiotowymi jednostki, a korzystanie z nich leży w sposób naturalny w jej interesie prawnym.

Sąd I instancji, że podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady dzielnicy nie jest w jakimkolwiek stopniu związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko. Błędnie przyjął, że uchwała o wyborze "nie rozstrzyga o sprawach majątkowych radnego". Uchwała o wyborze konkretyzuje bowiem odpowiednie postanowienie wcześniejszej uchwały w przedmiocie diet radnych, jako że skutkiem wyboru jest przyznanie radnemu diety przewodniczącego, wyższej od pozostałych (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Radny ubiegający się o funkcję przewodniczącego ma zatem również interes majątkowy w uzyskaniu tej funkcji. Wprawdzie zdarzyć się może, że różnica w wysokości diet będzie symboliczna, jednakże w wielu miejscach w Polsce są one jednak znaczące.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Powinno ono pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Wynika z tego m.in., że sąd administracyjny jest obowiązany w uzasadnieniu wyroku przedstawić wszystkie zarzuty podniesione w skardze, a następnie ustosunkować się do nich. Okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie analizował merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tylko w takim przypadku nie stanowiłaby naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyby zarzuty te nie dotyczyły oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2005 r., FSK 2380/2004, Lex Polonica nr 1074162; wyrok NSA z 28 września 2005 r., I FSK 412/2005, Lex Polonica nr 387750).

Główny zarzut skargi sprowadzał się do naruszenia art. 25a u.s.g. przez jego błędną wykładnię. W szczególności, że w/w przepis odnośnie do interesu prawnego należy rozumieć szeroko, jako interes chroniony przepisami prawa, wypływający zarówno z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Tymczasem Sąd I instancji oparł się wyłącznie na argumentacji przedstawionej przez Wojewodę Mazowieckiego, przyjmując, że należy zawęzić interes prawny, o którym mowa w art. 25a, wyłącznie do interesu o charakterze majątkowym. Sąd nie ustosunkował się do powołanego w skardze orzecznictwa sądowego, potwierdzającego przyjęty kierunek wykładni art. 25a u.s.g. Sąd nie mógł ograniczyć się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, czy też tylko do przytoczenia wszystkich zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Powinien wyjaśnić, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko skarżącej jest nieprawidłowe (por. wyroki NSA z 13 lutego 2008 r., I FSK 195/07, Lex nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., I FSK 142/07, Lex nr 462963, z 18 września 2007 r., I FSK 1206/06, Lex nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., I OSK 1281/06, Lex nr 362061).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 25a u.s.g. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uzasadnił dwoma względami. Po pierwsze wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 25a u.s.g., ponieważ głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy (dzielnicy) nie dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko, albowiem przepis art. 25a u.s.g. o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, w których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy, a radnym, którym stroną dla radnego jest gmina, reprezentowana przez swoje organy. W rozpoznawanej sytuacji natomiast występuje stosunek wewnętrzny, a nie stosunek zewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego jakim jest rada.

Po drugie zaś, Sąd I instancji uznał, że nawet gdyby przyjąć zasadność twierdzeń skarżącego Miasta Stołecznego Warszawy, to w rozpoznawanej sprawie – ze względu na fakt, że w głosowaniu na przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy wzięli udział obaj radni kandydujący na to stanowisko – i tak nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie niż podjęte w ww. uchwale z 6 grudnia 2010 r., a co za tym idzie, nie mogło być mowy o istotnym naruszeniu prawa dającym podstawę do podejmowania działań nadzorczych w ramach struktury samorządowej. Gdyby bowiem obaj kandydaci wyłączyli się z głosowania w sprawie wyboru przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, to i tak wynik głosowania byłby taki sam, tyle że stosunkiem głosów 10 do 9, zamiast 11 do 10. W rozpoznawanej sprawie mielibyśmy zatem do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., a zatem brak byłoby podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m.st. Warszawy.

Tymczasem m.st. Warszawa w swej skardze kasacyjnej ograniczyło się do zakwestionowania jedynie zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej wyrażonej w przedmiocie interesu prawnego kandydata na stanowisko przewodniczącego rady, zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 25a u.s.g. Nie podjęto natomiast próby podważenia stanowiska tego Sądu w kwestii, że nawet gdyby przyjąć zasadność twierdzeń skarżącego w kwestii naruszenia art. 25a u.s.g., to i tak nie było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie wyboru przewodniczącego Rady Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy, ponieważ w głosowaniu w tej sprawie wzięli udział obaj radni kandydujący na to stanowisko (żaden z nich się nie wyłączył), a zatem i tak nie mogło zapaść w niej inne rozstrzygnięcie niż podjęte w ww. uchwale z 6 grudnia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko, a zatem będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a.) i tak nie mógłby jej uwzględnić, skoro wnoszący skargę kasacyjną nie tylko nie podważył, ale nawet nie podjął próby podważenia jednej z ocen prawnych, stanowiących podstawę oddalenia jego skargi. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie było potrzeby formułowania oceny prawnej w kwestii wykładni i zastosowania art. 25a u.s.g. w sprawie udziału kandydata na stanowisko przewodniczącego rady dzielnicy w głosowaniu w tym przedmiocie. Wziąwszy bowiem pod uwagę rozbieżności, jakie w tej kwestii istnieją zarówno w orzecznictwie (por. orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu), jak i w literaturze przedmiotu (por. w szczególności A. Rzetecka–Gil, Glosa do wyroku WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07 – Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 1), to należy uznać, że jest to zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 p.p.s.a. Gdyby zaistniała zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, to postępowanie w niniejszej sprawie trzeba byłoby zawiesić, aby przedstawić je do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Ta konieczność jednak nie zaistniała, ponieważ skarga kasacyjna podlegała oddalenia z innych powodów natury prawnej, które zostały wyłuszczone wcześniej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.