Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 kpa, art 73 ust 1 z dnia 13.10.1998 r., art 46 par 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg M. M. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz: a. skarżącego M. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, b. skarżącej A. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina Miasta T. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, położonej w T., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w T., stanowiącej własność M. M. oraz A. M.–wspólników "[...]" spółka cywilna na prawach współwłasności łącznej, zajętej pod drogę publiczną o kategorii gminnej.

Właściciele powyżej wskazanej nieruchomości wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. wystąpili do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. - w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2005 r.

Natomiast Minister Infrastruktury - po rozpatrzeniu odwołania M. M. i A. M. - decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] wznowił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa - postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r.

Następnie ten sam organ - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa -postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] maja 2005 r. i decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2005 r., stwierdzając brak przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej – po rozpatrzeniu wniosków A. M. i M. M. o wycofanie odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Kolejną decyzją wydaną w tym samym dniu o nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. A. M. i M. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W ich ocenie w toku postępowania nie wykazano faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, jak również nie wykazano spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego.

Po rozpoznaniu tego wniosku organ wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem stwierdzenie nieważności decyzji powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny i wyjątkowy - w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym.

Organ podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. została wydana w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu jest przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. Przy czym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdził wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r. z naruszeniem prawa.

Organ wojewódzki - w oparciu o opinię geodezyjną sporządzoną w dniu [...] lutego 2010 r. przez biegłego geodetę A. B. oraz operat pomiarowy wznowienia punktów granicznych nr [...] - ustalił, że na przedmiotowej działce nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. znajdowały się części składowe budynku mieszkalnego, posadowionego na działce nr [...]. Z powyższych dokumentów wynikało więc, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. błędnie ustalił, iż przedmiotowa działka w całości była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną.

Ustaliwszy powyższą kwestię Wojewoda [...] uznał, że z ww. dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r., jednak nie były znane organowi. Powyższe uzasadniało więc uchylenie tej decyzji w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania, jednak organ mając na względzie upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa musiał ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa.

W ocenie organu nadzorczego Wojewoda [...], wydając w trybie wznowieniowym decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., słusznie przyjął, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi jednak na to, iż naruszenie to nie było naruszeniem oczywistym, a zostało ujawnione dopiero w wyniku przeprowadzenia, po wznowieniu postępowania, dodatkowego postępowania dowodowego, stwierdził, że nie miało ono charakteru rażącego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Dodał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/2005 (opubl. Lex Polonica nr 418796), żadna z przesłanek wznowienia postępowania, wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej - art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa (por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 188/06). System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności - co oznacza, iż poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (wyrok dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87 - opubl. Lex Polonica nr 297562, ONSA 1988/1, poz. 45, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 421/12).

Wadliwa decyzja z dnia [...] maja 2005 r. została zweryfikowana, wydaną w następstwie wznowienia postępowania, ostateczną decyzją Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2013 r., a ta sama wadliwość nie może być uznana za przesłankę nieważnościową, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Dodał, iż organ wojewódzki przeanalizował zaistnienie w stosunku do ww. działki wystąpienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Nie można wiec stwierdzić, aby w powyższym zakresie w sposób rażący naruszył prawo.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej ww. decyzją wystąpili A. M. i M. M., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodali, że na skutek błędnej oceny stanu faktycznego i wadliwości zebranego materiału dowodowego strona została pozbawiona prawa własności na podstawie przepisu, który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych ocenianą decyzją..

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

- zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

- pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,

- braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Przy czym jedną z koniecznych przesłanek jego zastosowania jest przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.

W toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził, iż przedmiotowy grunt w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęty był pod pas drogi publicznej – PI. [...] w T. Powyższe ustalenia oparł na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, które nie zostały zakwestionowane przez strony w jego toku. Przy czym wynikał z nich fakt zajęcia całej działki nr [...] pod PI. [...] w T.

W ocenie organu nadzoru nie można ocenić działania Wojewody [...] jako rażącego w sytuacji, gdy nowe okoliczności faktyczne podważające prawidłowość pierwotnych dowodów, zostały wykazane już po uostatecznieniu się decyzji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2057/12, z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11, z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2384/11, z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11; publ. CBOSA).

Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza obowiązek sprawdzenia, jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz, czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2013 r. VII SA/Wa 2127/12; publ. CBOSA).

Przywołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2878/12 stwierdzający, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, nie kontroluje kwestionowanej decyzji pod względem zebrania w postępowaniu, które ona kończy, materiału dowodowego i dokonanej w nim jego oceny tak, jak ma to miejsce przy rozpoznawaniu odwołania. Podnieść też trzeba, iż kwestia pojawienia się nowych dowodów, mających w sprawie istotne znaczenie, może być jedynie rozważana w postępowaniu wznowieniowym. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt Il GSK 798/13.

Zaznaczył, że postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji było prowadzone w sposób prawidłowy i z ukierunkowaniem na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/13; publ. CBOSA).

Skoro więc w odniesieniu do decyzji z dnia [...] maja 2005 r. zostało skutecznie wznowione postępowanie, zakończone następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., a podstawą wznowienia była okoliczność braku zajęcia całej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., której ocena skutkowała stwierdzeniem wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2005 r. z naruszeniem prawa, to ta sama okoliczność nie może zostać oceniona jako rażące naruszenie przez Wojewodę [...] art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Brak możliwości uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. w trybie wznowieniowym, z uwagi na upływ 5 letniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 kpa, nie może uzasadniać automatycznego uznania powyższej okoliczności za przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Organ podkreślił, iż tryby nadzwyczajne wskazane w przepisach kpa opierają się na zasadzie bezkonkurencyjności. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym - z uwagi na rozdzielność trybu stwierdzenia nieważności i trybu wznowienia postępowania - te same okoliczności nie mogą stanowić jednocześnie przesłanki wznowienia postępowania i przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 757/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 619/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 259/11, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09, z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06, dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 843/05; publ. CBOSA).

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M. i A. M.

Pierwszy ze skarżących w swojej skardze zarzucił orzeczeniu:

rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa - poprzez odmowę uznania nieważności decyzji pomimo, iż na jej skutek dokonano bez podstawy prawnej zajęcia kamienicy pod pas drogowy, a także pomimo, że w sposób rażący naruszono przepisy postępowania;

-art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez odmowę uznania nieważności decyzji pomimo, iż zakwalifikowanie części nieruchomości stanowiącej budynek jako drogi publicznej stanowi rażące naruszenie prawa;

rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że ww. przepis może stanowić podstawę przejęcia na własność skarbu państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości, która nie należała do kategorii dróg publicznych.

Wskazując na wyszczególnione uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Uzasadnił, iż wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ, przesłanki wznowienia postępowania oraz przesłanki stwierdzenia nieważności mogą się pokrywać.

Zarówno w doktrynie (B. Adamiak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2014, s. 566) jak i w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2006 roku, sygn. II OSK 406/05, LEX nr 196451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2009 roku, sygn. III SA/Kr 389/08, LEX 550468) panuje pogląd, że wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na skutek wznowienia postępowania może dojść do ustalenia, iż doszło w toku postępowania do naruszenia prawa. W sytuacji, gdy naruszenie to ma charakter rażący, strona może domagać się stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Zakwalifikowanie kamienicy wraz z schodami do kategorii dróg publicznych nastąpiło bez podstawy prawnej, albowiem brak jest przepisu, który by to umożliwiał. Już sama ta okoliczność winna skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Nie ma przy tym znaczenia, że Wojewoda oparł swoje ustalenia na zgromadzonym materiale dowodowym, a nowe okoliczności faktyczne pojawiły się dopiero po zakończeniu postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12, LEX nr 1452714).

Z kolei A. M. powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia:

1) art 7, art. 77 oraz art. 80 kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewłaściwą ocenę materiału dowodowego,

2) art. 79 kpa w zw z art. 10 kpa - poprzez naruszenie zasady jawności postępowania dla strony,

3) art 107 § 3 kpa - poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji,

4) art 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art 158 kpa - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sposób oczywisty wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - polegającym na stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek.

Mając na względzie powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wraz z decyzją poprzedzającą.

Podniosłą, że prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności nie zwalnia organu administracji z zachowania ogólnych reguł dotyczących prawidłowego ustalenia stanu sprawy objętej wnioskiem, jak również oceny materiału dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 80 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie reguły te nie zostały zachowane.

W toku postępowania zwykłego Wojewoda [...] w sposób prawidłowy nie wykazał aż dwóch ustawowych przesłanek nabycia własności - w szczególności, wykonywania władania nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. i faktu zajęcia nieruchomości pod drogi publiczne. Przy czym brak wystąpienia drugiej ze wskazanych przesłanek - a więc zajętości pod drogę publiczna stał się podstawą do uznania, w wyniku wznowionego postępowania, wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa.

W toku przeprowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności całkowicie pominięto okoliczność, iż w postępowaniu wznowieniowym strony przedstawiły cały szereg dowodów wykluczających władztwo jednostki publicznoprawnej nad przedmiotową nieruchomością. Przedstawione dowody, z jednej strony podważyły wiarygodność dokumentów prezentowanych w tym zakresie przez stronę przeciwną, z drugiej zaś potwierdziły, że w dacie wydania pierwotnej decyzji w maju 2005 r. Wojewoda [...] nie dysponował dowodami pozwalającymi na uznanie zaistnienia ustawowych przesłanek przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Minister całkowicie pominął fakt, iż Wojewoda [...] nie przekazał do rozpoznania całości materiału dowodowego. Co więcej, w toku postępowania odwoławczego (ponownego rozpatrzenia sprawy) uchybienie to w także nie zostało stwierdzone przez organ nadzoru. W efekcie powyższego zaniedbania nie sposób uznać, aby zarówno decyzja wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności, jak i decyzja II instancji, została wydana po wszechstronnym i wnikliwym rozpatrzeniu materiału całości dowodowego.

Nie sposób także pominąć, że w toku prowadzonego postępowania Minister Infrastruktury pozyskał dowód z opinii biegłego uprawnionego geodety A. S., bez powiadomienia strony o jego przeprowadzeniu. Niezależnie od powyższego dowód ten i tak został pominięty przy wydaniu decyzji, chociaż końcowy wniosek zawarty w opinii biegłej powinien przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...].

Na zakończenie skarżąca dodała, że konsekwencją naruszenia prawa było bezpodstawne pozbawienie własności A. i M. M. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż ujawnienie okoliczności świadczących o wadliwości decyzji, które miało miejsce w toku wznowionego postępowania, ma wykluczać istnienie przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Opowiadając na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skarg stwierdzając, że stanowią one polemikę z ustaleniami poczynionymi przez niego.

Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 ppsa, połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2/15 i I SA/Wa 72/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić sprawę pod sygn. akt I SA/Wa 2/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005 r.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w nadzwyczajnym trybie umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej – tj. w trybie nieważności. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a jego uruchomienie jest uzależnione od wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad prawnych decyzji, określonych w ustawie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji następuje w sytuacji, gdy weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (ex tunc). Celem i istotą postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu nadzwyczajnym przez organ nadzoru, jest ustalenie, czy weryfikowana decyzja ostateczna wydana została w okolicznościach i warunkach wskazujących na istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa.

Wśród wskazanych podstaw nieważności ustawodawca wymienił, m.in. rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór Lex Nr 165717).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy po pierwsze zauważyć należy, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Przepis ten stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości uwarunkowane jest więc łącznym spełnieniem następujących przesłanek:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przy czym celem tej regulacji było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od dnia 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego.

Natomiast przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust.1 ww. ustawy - co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych - w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż pod pojęciem "pasa drogowego" należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przyjmując za punkt wyjściowy przepisy Kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07, LEX nr 362127). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). Granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, LEX nr 522456).

Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1803/12 wskazał m.in., że uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, iż granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy czym nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, iż materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym potwierdza, że na przedmiotowej działce w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się części składowe budynku posadowionego na działce nr [...]. Nie znajdowała się więc na niej tylko droga publiczna. Powyższą opinię podzielił w zaskarżonych decyzjach Minister Infrastruktury i Rozwoju, powołując decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wskazującą na opinię geodezyjną, sporządzoną w dniu [...] lutego 2010 r. przez biegłego geodetę A. B. oraz operat pomiarowy wznowienia punktów granicznych nr [...] - z których powołane okoliczności wynikają.

Oznacza to, iż skoro na przedmiotowej nieruchomości nie znajdowała się tylko droga publiczna, lecz także część składowa nieruchomości budynkowej, to grunt ten nie mógł zostać wywłaszczony i skomunalizowany we wskazanym uprzednio trybie.

Powołany art. 73 ust. 1 został naruszony w sposób oczywisty i to niezależnie od tego, kiedy został sporządzony i ujawniony dowód w postaci opinii biegłego, czy też wyznaczone były punkty graniczne. Nieruchomość budynkowa w swoich niezmienionych granicach istniała bowiem na przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Stan ten - co oczywiste - wykluczał wywłaszczenie tego gruntu i wydanie decyzji deklaratoryjnej fakt ten sankcjonującej.

Należy podkreślić, że decyzja z 2005 r. potwierdza stan zaistniały na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. - jeśli więc nieruchomość w tej dacie była zabudowana budynkiem, to ustalony w decyzji stan faktyczny został na tyle nieprawidłowo ustalony, iż orzeczenie narusza w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości wskazany powyżej przepis prawa.

W tym stanie rzeczy bez znaczenia jest to, czy Wojewoda orzekający o wywłaszczeniu dotychczasowych właścicieli w sposób rzetelny zgromadził materiał dowodowy. Oczywiste jest przecież, iż ujawnione uchybienie świadczy właśnie o czymś wręcz przeciwnym – tj., że dowody zgromadzone w kontrolowanej sprawie nie odzwierciedlały w sposób prawidłowy stanu gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r.

Odnosząc się z kolei do drugiego z twierdzeń zaskarżonej decyzji - dotyczącego faktu, że powołane uprzednio okoliczności zostały ocenione w postępowaniu z wniosku o wznowienie postępowania i uznane przez organ za zasadne, jednak z uwagi na upływ terminu nie było możliwe wydanie merytorycznego orzeczenia w tym postępowaniu - stwierdzić należy, iż argument ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, iż tryby nadzwyczajne, tj. stwierdzenie nieważności decyzji i wznowienie postępowania, są trybami niekonkurencyjnymi. Dana okoliczność nie może być bowiem uznana za jedną z wad powodujących wznowienie postępowania i jednocześnie powodować stwierdzenie nieważności decyzji. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności ma na celu usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która zawiera wadliwe rozstrzygniecie, zaś wznowienie postępowania służy usuwaniu wad postępowania administracyjnego, powodując możliwość ponownego rozpoznania sprawy. Przy czym każda z instytucji ma odrębny charakter prawny, a zatem i przyczyny prowadzące do jej zastosowania.

W glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV SA 543/90 autorka stwierdziła, iż odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, różnic w ukształtowaniu właściwości organów, jak również z zakresu kompetencji tych organów, co powoduje, że nie występuje pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny. Zastosowanie zaś niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (glosa OSP 1992/5/120, publ. LEX 20216/3).

Dlatego też organ, oceniając zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie może badać, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powoływana w postępowaniu wznowieniowym okoliczność ujawnienia dowodów - po wydaniu decyzji - dotycząca wznowienia postępowania - nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organ błędnie uznał - że te same okoliczności stanowiły uprzednio przesłankę wznowieniową, a obecnie są powoływane jako przesłanka nieważnościowa.

Badając możliwość wznowienia postępowania organ wojewódzki ocenił, iż wyszły na jaw nowe okoliczności w sprawie nie znane organowi w dniu wydania decyzji, lecz ze względów proceduralnych nie mógł ponownie orzec merytorycznie.

W obecnie prowadzonym postępowaniu organ miał natomiast za zadanie ocenić, czy decyzja z 2005 r. naruszyła w sposób rażący prawo. Minister prowadzący to ostatnie postępowanie nie powinien zatem odwoływać się do postępowania wznowieniowego, lecz dokonać oceny, czy stwierdzone uchybienia stanowiły kwalifikowane naruszenie prawa. Nie ma więc żadnego znaczenia, kiedy dowody zostały ujawnione, lecz istotne jest to, czy wydane rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z przepisami prawa.

Za takim stanowiskiem przemawia także to, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. ma charakter deklaratoryjny - stanowiąc jedynie potwierdzenie stanu zaistniałego na nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.

Przy czym na niekonkurencyjność wskazanych trybów nadzwyczajnych można powołać się np. w sytuacji, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczności tej nie można by jednocześnie uznać za rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Za powyższym stanowiskiem Sądu przemawia także ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące, niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia, powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2006r., II OSK 406/05, LEX nr 196451).

Pomimo tego, iż w sprawie kontrolowanej przez Sąd, organy najpierw prowadziły postępowanie wznowieniowe, po czym rozpoznały wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można uznać, że wcześniejsze postępowanie wznowieniowe oddziaływuje na obecne postępowanie w sposób wskazany przez organ.

Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wywołuje bowiem o wiele dalej idące skutki, niż odmowa wznowienia postępowania z przyczyn proceduralnych. Zwłaszcza, że organy orzekające w sprawie same przyznały, iż stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony w postępowaniu zakończonym orzeczeniem z 2005 r.

Na marginesie należy jedynie wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa mógłby mieć zastosowanie, gdyby spełnione zostały łącznie trzy przesłanki.

Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej.

Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję (zob. też wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 maja 2000 r., I SA/Lu 9/00, LEX nr 51768).

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż opinia biegłego (wskazana w powołanej decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania) została sporządzona już po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. - jednakże ujawniony w niej stan rzeczy istniał na nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r.

Należy mieć również na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach z dnia 15 października 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 1838/96 (LEX nr 31587) i z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 29/97 (LEX nr 34920) wskazał, iż błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury i Rozwoju weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i oceni, czy w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe okoliczności na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.