Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 512/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi " A." Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 512/06

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku T. M., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miara [...] z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. dotyczącej przebudowy istniejącego budynku hotelu z przyłączami wodno-kanalizacyjnego i gazu z wyłącznikiem przyłącza energetycznego przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] obr. [...] [...], przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. na nowego inwestora: K. P.

W uzasadnieniu organ stwierdził, iż kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, który w ust. 3 wskazuje na obowiązek odpowiedniego, zależnie do zakresu zmiany, stosowania art. 32-35 Prawa budowlanego.

Art. 35 ust. 1 pkt 2 formułuje obowiązek dla organu architektoniczno-budowlanego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] grudnia 2001 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zmieniającej za zgodą stron, termin ważności decyzji z dnia [...] maja 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. [...].

Badana decyzja została wydana w dniu [...] marca 2004 r., co oznacza, że w dacie orzekania brak było w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 1998 r., bowiem w terminie jej ważności nie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę. Organ I instancji nie mógł więc badać zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co uprawnia, zdaniem organu, do stwierdzenia o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego.

Jak wynika z treści badanej decyzji zmiana decyzji pozwolenia na budowę polega na "zmianie gabarytów oficyny wschodniej i zachodniej, zmian funkcjonalnych z uwzględnieniem wytycznych konserwatorskich, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.".

Analiza materiału dowodowego wykazała, że ani we "wcześniejszym" projekcie budowlanym, ani w treści zmienionej decyzji nie występowały obiekty pod nazwą

oficyna wschodnia i zachodnia, a co za tym idzie nie jest możliwa zmiana ich gabarytów. Brak możliwości wykonania takiej decyzji kwalifikują ją do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Projekt nie został sprawdzony prze osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zaprojektowana przebudowa budynku przy ul. [...] spowodowała nieprawidłową pracę kominów w budynku przy ul. [...], co potwierdza opinia kominiarska z dnia 26.11.2004 r. oraz ekspertyza z listopada 2004 r., czym stworzono zagrożenie dla mieszkańców sąsiedniego budynku. Sytuacja taka rażąco narusza, w ocenie organu, art. 5 Prawa budowlanego.

Nadto, zdaniem Wojewody [...], kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 61 kpa, bowiem wniosek wszczynający postępowanie, dotyczył pozwolenia na budowę jako podstawę prawną żądania, wskazując art. 32 i 33 Prawa budowlanego, zaś organ z urzędu wydał decyzję w oparciu o art. 28 i 36a orzekając o zmianie pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania "A." sp. z o.o. – uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając, iż toczyło się ono na wniosek T. M., któremu nie przysługuje przymiot strony tegoż postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. M. i w wyniku jej uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja wydana na podstawie przepisu art. 36a Prawa budowlanego z istoty swojej nawiązuje do ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonuje bowiem jej zmiany.

Zdaniem organu II instancji kontrolowana w trybie nadzoru decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) dla inwestycji objętej decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wymagana była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta zaś powinna być przedmiotem sprawdzenia przez organ wydający badaną decyzję. Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż w dniu 3 marca 2004 r. brak było decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Na marginesie organ wskazuje, iż badana decyzja nie była też zgodna z decyzją z dnia [...] maja 1998 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która w załączniku nr 2 ustalała szczegółowe warunki architektoniczno-konserwatorskie, polegające na obowiązku utrzymania gabarytu elewacji budynku frontowego od strony ul. [...] oraz linii okapu dachu tego budynku. Tymczasem badana decyzja zatwierdziła podniesienie kalenicy dachu budynku frontowego bez uwzględnienia gabarytów budynku przy ul. [...].

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 5 tej ustawy, zobowiązującego do ochrony praw osób trzecich, co potwierdzają opinie dotyczące nieprawidłowego działania przewodów spalinowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...].

W pozostałym zakresie organ odwoławczy przyjął za własne ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "A." sp. z o.o. w K., zarzucając je naruszenie przepisów:

– art. 156 § 1 pkt 2 kpa – poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] wydanej bez podstawy prawnej;

– art. 10 kpa – poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, jak również uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co d zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

– art. 16 kpa – poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej;

– art. 6 kpa – poprzez wydanie decyzji całkowicie opartej na swobodnym uznaniu organu.

Zdaniem skarżącej, organ nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę decyzji organu z dnia [...] listopada 2005 r., a okoliczności takie nie znalazły się także w skardze T. M. co wskazuje, iż zaskarżona decyzja została oparta na całkowitym uznaniu organu, rażąco naruszając zasadę trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 kpa.

Nadto organ nie doręczył stronie odpisu skargi oraz nie zaznajomił strony z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i nie wezwał do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji do czego zobowiązywał go art. 10 kpa.

Skarżąca zarzuca nadto, iż Wojewoda [...] jako podstawę prawną wydanej przez siebie decyzji przyjął art. 36a ust. 3 w brzmieniu, które nie istniało w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, tj. w dniu [...] marca 2004 r., co skutkuje stwierdzeniem, iż została ona wydana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżąca podnosi, iż istnienie oficyn przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2001 r.

O oficynach mowa jest także w decyzji z dnia [...] maja 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zarzut niesprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane jest nieuzasadniony a ponadto stanowi zarzut procesowy uzasadniający ewentualne wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 ust. 6 kpa.

Co do rażącego naruszenia art. 5 Prawa budowlanego, to zdaniem skarżącej okoliczność ta nie została potwierdzona w toku postępowania, a ewentualne naruszenie przez organ art. 61 kpa nie ma charakteru rażącego i nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarga zarzuca także niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji zrealizowania inwestycji z nagi na nieodwracalne skutki prawne, jaki decyzja ta wywołała.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Mając to na uwadze należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), stanowiącą samoistną podstawę prawną do wydania decyzji.

Z chwilą złożenia skargi na decyzję, otwiera się możliwość autokontroli na podstawie i w granicach art. 54 § 3 ppsa. Decyzja ta może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną.

Kompetencje organu jak i przesłanki stosowania podstawy prawnej jaką jest art. 54 § 3 ppsa uregulowane są w sposób autonomiczny i nie podlegają reżimowi wynikającemu z kodeksu postępowania administracyjnego.

Z woli ustawodawcy skargę do Sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, organ ten zaś ma obowiązek przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Do rozpoczęcia rozprawy przed sądem administracyjnym, organ może je jeszcze uwzględnić w całości.

Doręczenia odpisu skargi stronom postępowania dokonuje Sąd, a nie jak tego chce skarżąca organ, a co za tym idzie, zarzut naruszenia przez organ art. 10 kpa uznać należy, w świetle powyższych rozważań, za całkowicie chybiony. Brak jest również podstaw do kwestionowania decyzji wydanej w trybie art. 54 ppsa, z uwagi na niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn zmiany stanowiska organu, skoro przesłanki takiej nie wskazuje cytowany art. 54 § 3 ppsa.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja zapadła na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 marca 2004 r., zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Zasadnie skarga podnosi, iż organy obu instancji błędnie w uzasadnieniach decyzji przywołują brzmienie art. 36a ust. 3 wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (dz. U. 2004, nr 93, poz. 888) o zmianie ustawy Prawo budowlane, które weszło w życie w dniu 31 maja 2004 r., a więc nie obowiązywało w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Okoliczność ta jednak nie wpływa na odmienną ocenę decyzji z dnia [...] marca 2004 r., dokonaną przez Sąd.

Nie może budzić wątpliwości, iż zmiana pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi weryfikację wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, wymaga więc analogicznych, do samego pozwolenia na budowę, sprawdzeń i kontroli dokonywanych przez organ architektoniczno-budowlany.

Zmieniona w ramach przesłanek zawartych w art. 36a ust. 1 decyzja o pozwoleniu na budowę musi spełniać identyczne wymagania prawne, w tym również w odniesieniu do osób trzecich, co decyzja pierwotna.

W tej sytuacji zasadnym zdaje się być twierdzenie organów obu instancji, iż kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Prawidłowo organy ustaliły, iż w dniu 3 marca 2004 r. w obiegu prawnym nie pozostawała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (w tym obejmującej zmiany przewidziane w projekcie zamiennym).

Ostatecznie w dniu [...] maja 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własna decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zmieniającą na podstawie art. 155 kpa decyzję z dnia [...] maja 1998 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na remoncie adaptacyjnym wraz z przebudową budynku przy ul. [...] na cele mieszkalno-usługowe.

Na marginesie należy zauważyć, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. pozwalała na przebudowę istniejącego budynku na hotel, zaś kontrolowana decyzja zatwierdzała projekt zamienny w zakresie zmiany gabarytów oficyny wschodniej i zachodniej.

Brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą legitymował się inwestor wnosząc o zatwierdzenie projektu zamiennego rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego i czyni fikcyjnym obowiązek organu badania przedłożonego projektu zamiennego z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Trafnym jest także podniesiony przez organy zarzut rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, wobec oczywistego braku sprawdzenia projektu zamiennego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Wbrew twierdzeniom skargi zarzut ten nie może być oceniony jako procesowy i nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6, bowiem sprawdzenie projektu przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego nie może być rozumiane jako "wymagane prawem stanowisko innego organu".

Istotnym i potwierdzonym w toku przeprowadzonego postępowania okazał się także zarzut rażącego naruszenia art. 5 Prawa budowlanego w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zarówno opinia kominiarska z dnia 26.11.2004 r., jak i ekspertyza z listopada 2004 r. potwierdziły, iż nadbudowana ściana budynku przy ul. [...], stanowi przeszkodę dla prawidłowego działania przewodów spalinowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...], a stan ten zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców tego budynku. Nawet ekspertyza z sierpnia 2005 r. wykonana na zlecenie inwestora potwierdza, iż projektowana i wykonana nadbudowa mogła wpłynąć na zaburzenie ciągu w przewodach kominowych budynku przy ul. [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, iż dowody w tej kwestii zostały przez organ rzetelnie zanalizowane i ocenione według reguł postępowania administracyjnego.

Sąd natomiast nie podziela argumentacji organów o niewykonalności decyzji z dnia [...] marca 2004 r., która wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa oraz zarzucie rażącego naruszenia art. 61 § 1 i 2 kpa. Treść decyzji z dnia [...] marca 2004 r. funkcjonująca łącznie z przedstawionym i zatwierdzonym projektem zamiennym jest wystarczająco dookreślona aby mogła podlegać wykonaniu, zaś wniosek inwestora niefortunnie sformułowany jako "wniosek o pozwolenie na budowę" został zinterpretowany przez organ zgodnie z wolą wnioskodawcy, co potwierdza przebieg postępowania i wydane rozstrzygnięcie satysfakcjonujące inwestora. Słusznie skarga podnosi, iż inwestor w sposób dorozumiany wyraził zgodę na przyjęcie jego wniosku jako wniosku o zatwierdzenie projektu zamiennego i zmianę pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi należy podnieść, iż Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r. (III AZP), że "pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych występujące w art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów" (jaką jest zrealizowanie inwestycji). Dlatego też "nieodwracalnych skutków prawnych" decyzji administracyjnych nie należy utożsamiać z występującym w art. 368 § 1 kc pojęciem "nieodwracalności przywrócenia stanu poprzedniego" (vide wyrok NSA z dnia 11.10.2000 r. sygn. akt IV SA 1185/00).

Z tych wszystkich względów, skoro zarzuty skargi nie odniosły zamierzonego skutku, należało orzec jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).