Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6051/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 701
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 493/20 w sprawie ze skargi J.G. na zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od J.G. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J.G. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 kwietnia 2020 r. w przedmiocie odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nakazał skarżącemu:

1. niezwłoczne zaprzestać nielegalnego międzynarodowego przemieszczania odpadów,

2. prowadzić zbieranie odpadów po uzyskaniu stosownego zezwolenia (niezwłocznie),

3. rzetelnie i na bieżąco prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów, przy użyciu kart ewidencji i kart przekazania odpadów oddzielnie dla każdego rodzaju odpadu,

4. przekazywać na bieżąco wytworzone odpady uprawnionym podmiotom, tj. posiadającym uregulowany stan formalnoprawny w zakresie gospodarowania odpadami.

5. prowadzić na bieżąco działalność zgodną ze wpisem do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami prowadzonym przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego,

6. rzetelnie prowadzić na bieżąco ewidencję obejmującą informację o rodzaju i masie wprowadzonych do obrotu akumulatorów.

Jako podstawę zarządzenia pokontrolnego organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.) oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej od 28 stycznia 2020 r. do 24 lutego 2020 r. na terenie działek o nr ewid. [...] w [...], udokumentowanej protokołem kontroli. Do ustaleń kontroli skarżący wniósł uwagi i zastrzeżenia pismem z 2 marca 2020 r.

Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 29 maja 2020 r.

Organ wskazał, że podczas kontroli ustalono, że skarżący od czerwca 2018 r. prowadzi działalność w zakresie handlu pojazdami powypadkowymi sprowadzonymi z Francji. Zgodnie z informacją złożoną przez niego pojazdy nabywane są od francuskiej stacji demontażu. Sprowadzone z Francji do Polski pojazdy są wystawiane na sprzedaż na aukcjach na portalu internetowym. W ocenie organu, brak wymaganych dokumentów, pozwalających na ponowną rejestrację w kraju oraz stan techniczny pojazdów jednoznacznie wskazują, że pojazdy nie będą mogły być wykorzystane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Oznacza to, że pojazdy należy zaklasyfikować jako odpady zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r. poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Klimatu z 3 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10, dalej: rozporządzenie) odpady te należy zakwalifikować jako odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 04*. Kod odpadu 16 01 04* nie jest klasyfikowany pod żadnym kodem w załączniku III, IIIB, IV i IVA do rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U.UE.L.2006.190.1 – dalej: rozporządzenie 1013/2006). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit b) i art. 4 rozporządzenia 1013/2006, wwóz i wywóz odpadów niebezpiecznych, (tj. odpadów spoza listy) do Polski powinien być realizowany po dokonaniu pisemnego zgłoszenia zamiaru wykonania transportu odpadów do kraju lub za granicę oraz po uzyskaniu zgody właściwych organów, tj. Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Ponadto zgodnie z obwiązującymi przepisami, wysyłający odpady powinien wcześniej podpisać umowę z zakładem posiadającym uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odzysku tego rodzaju odpadu, a skarżący nie dysponuje takim zezwoleniem.

Podczas oględzin na terenie prowadzonej działalności stwierdzono także obecność części karoserii pojazdów. Skarżący zeznał, że część elementów została zakupiona na giełdzie w Polsce, pozostałe zostały sprowadzone z Francji. Pochodzą z aut, które zostały zakupione na aukcji, a z powodu ich znacznych uszkodzeń zostały rozebrane przez francuską stację demontażu i sprowadzone do Polski jako tzw. "pakiet części". W ocenie organu, powyższe części należy zakwalifikować jako odpady niebezpieczne o kodzie 16 01 17. Przywóz tych odpadów do Polski powinien być realizowany z dołączonym do transportu dokumentem śledzenia przesyłki, tj. zgodnie z załącznikiem nr VII do rozporządzenia 1013/2006. Ponadto wysyłający odpady powinien wcześniej podpisać umowę z zakładem posiadającym uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odzysku tego rodzaju odpadu, a skarżący nie dysponuje takim zezwoleniem.

Następnie organ wskazał, że z przeprowadzonych 28 stycznia 2020 r. oględzin terenu przy ul. [...] i ul. [...] w [...] wynika, że w związku z prowadzeniem działalności na terenie zakładu powstają odpady złomu, metalowych opakowań pod ciśnieniem, opakowań z tworzyw sztucznych. Kontrolowany okazał ewidencje wytworzonych odpadów dla odpadów o kodach określonych w zarządzeniu pokontrolnym. Z okazanych kart ewidencji wynika, że w 2019 r. skarżący wytworzył odpady o kodzie 15 01 01 w ilości 0,015 Mg oraz odpady o kodzie 16 01 17-0,301 Mg, dla których okazano karty przekazania odpadów. Ponadto w ramach prowadzonej działalności kontrolowany prowadził zbieranie odpadów o kodzie 16 01 04* i 16 01 17. Skarżący jako prowadzący zbieranie odpadów oraz wytwarzający odpady, zgodnie z art. 66 ustawy o odpadach, zobowiązany był do prowadzenia ewidencji odpadów przy użyciu kart przekazania odpadów oraz kart ewidencji odpadów. Podczas kontroli stwierdzono, że skarżący nie prowadził ewidencji odpadów dla zbieranych odpadów.

Ponadto organ wskazał, że z okazanych kart przekazania odpadów wynika, że kontrolowany przekazywał wytworzone odpady złomu, a także odpady z papieru i tektury innym podmiotom. Skarżący nie okazał decyzji potwierdzających, że w momencie odbioru i transportu odpadów odbiorcy posiadali uregulowany stan formalnoprawny w zakresie gospodarowania odpadami.

W zakresie pkt 5 zarządzenia organ wskazał, że skarżący posiada wpis w bazie BDO (Rejestr podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami) pod numerem rejestrowym [...] w określonych tam działach. Podczas kontroli skarżący okazał wniosek z 2 lipca 2019 r. aktualizacyjny wpis do bazy BDO o wpis do Działu XII: Wytwórca odpadów zobowiązany do prowadzenia ewidencji odpadów niepodlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów albo pozwolenia zintegrowanego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, właściwy marszałek województwa dokonuje z urzędu wpisu do rejestru posiadacza odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów. Organ stwierdził, że kontrolowany prowadził zbieranie odpadów o kodzie 16 01 04* i 16 01 17 bez zezwolenia, w związku z czym Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie mógł dokonać wpisu, ponieważ zbieranie odpadów było nielegalne.

Organ także wskazał, ze skarżący w ramach prowadzonej działalności sprowadza do Polski pojazdy, które posiadają akumulatory. W związku z powyższym jest wprowadzającym akumulatory zgodnie z art. 6 pkt 22 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. 2019 r. poz. 521 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 tej ustawy, wprowadzający baterie lub akumulatory jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji obejmującej informacje o rodzaju i masie wprowadzanych do obrotu baterii i akumulatorów. Podczas kontroli nie okazano ewidencji wprowadzanych na terytorium kraju akumulatorów.

Skarżący wniósł skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości uznania, że pojazdy, które były badane w ramach kontroli, są odpadami. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ postępowanie nie pozwala na bezsprzeczne ustalenie, że pojazdy stanowiły odpad. Organ stwierdził, że to na skarżącym spoczywał obowiązek udowodnienia, przez okazanie niezbędnych w tym celu dokumentów, że dane pojazdy mogą być zarejestrowane w Polsce, a tym samym nie stanowią odpadów (art. 50 ust. 4a lit. a i b oraz 4b rozporządzenia 1013/2006. Powyższe przepisy stanowią uprawnienie organu do domagania się od osoby fizycznej lub prawnej, żeby przedstawiła dokumenty stanowiące dowód, że kontrolowane przedmioty nie są odpadem. Nie zakazują jednak stosowania innych środków dowodowych w celu ustalenia tej okoliczności. Zdaniem organu, istotne znaczenie ma stan techniczny pojazdów w momencie przekroczenia przez nie granicy, jak również ich wyposażenie oraz dokumenty jakimi legitymuje się posiadacz pojazdów, umożliwiające rejestracje takiego pojazdu na terenie Polski. W ocenie Sądu I instancji, takie stanowisko organu należy uznać za przedwczesne. Organ przyjmując, czy dany przedmiot może być uznany za odpad, ma obowiązek ustalenia jaka była wola posiadacza przedmiotów. Przy ustalaniu treści aktu woli konieczne jest zatem rozważenie, jakie były okoliczności towarzyszące pozbyciu się przedmiotów i czy one wskazywały na zamiar zbywcy pozbycia się, ponieważ przedmioty nie nadawały się do dalszej eksploatacji zgodnie z ich przeznaczeniem. Sąd I instancji wskazał na przydatność dowodu z opinii biegłego do dokonania tego rodzaju ustaleń. Skarżący złożył opinię wykonaną w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową Poznań-Wilda. Zdaniem Sądu I instancji, wnioski z tej opinii są nie do pogodzenia z ustaleniami stanowiącymi podstawę do wydania zaskarżanego aktu.

Sąd I instancji uznał, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Sąd I instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organ przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy przedmiotowe pojazdy stanowią odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, wykorzystując wszelkie dostępne środki dowodowe, rozważając przy tym skorzystanie z opinii biegłego z dziedziny ochrony środowiska i gospodarki odpadami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach w związku z art. 50 ust. 4a lit. a) i b) rozporządzenia 1013/2006. Polegało to na przyjęciu, że spółka nie miała obowiązku przedstawić organowi dokumentów potwierdzających, że sprowadzane przez nią pojazdy nie są odpadami. Organ podkreślił, że w dacie przekraczania granicy nie były to pojazdy sprawne technicznie oraz nie posiadały wymaganych dokumentów niezbędnych do dopuszczenia do ruchu drogowego.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organ w toku postępowania zakończonego wydaniem zarządzenia pokontrolnego dokonuje ustaleń faktycznych. Ponadto, nieprawidłowo dokonał nowego ustalenia i oceny stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, naruszając art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a także art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Po drugie, art. 278 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez potraktowanie opinii wykonanej przez biegłego w toku postępowania karnego przygotowawczego jako opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu administracyjnym.

Po trzecie, art. 50 ust. 4a lit. a) i b) rozporządzenia 1013/2006 przez przyjęcie, że to organ miał obowiązek prowadzić ustalenia w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowe pojazdy są odpadami.

Po czwarte, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uchylenie zarządzenia pokontrolnego w całości, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika uwzględnienie zarzutów skarżącego wyłącznie co do części zarządzenia.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie.

W tej sprawie zasadnicze znaczenie ma w istocie odpowiedź na dwa pytania. Po pierwsze, czy przedmiotowe pojazdy zostały prawidłowo zakwalifikowane przez organ jako odpady. Po drugie, czy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, który uchylając zaskarżone zarządzenie pokontrolne nakazał organowi uzupełnienie postępowania dowodowego w sprawie.

Odpowiadając na pierwsze z tych pytań wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Przepis ten stanowi implementację art. 3 pkt 1 dyrektywy nr 2008/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L z 2008 r. poz. 312, s. 3). Konieczne jest zatem ustalenie, czy zbywca przedmiotu zamierzał się go pozbyć nie widząc dla niego innego zastosowania. Jest to warunek konieczny dla przyjęcia, że dany przedmiot stanowi odpad. Pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób niż nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się" (wyrok z 4 lipca 2019 r., Tronex, C 624/17, EU:C:2019:564, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do pojęcia "pozbywać się" z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że należy je interpretować z uwzględnieniem celu dyrektywy 2008/98, którym zgodnie z motywem 6 tej dyrektywy jest zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Pojęcie to wymaga również wykładni w świetle art. 191 ust. 2 TFUE, który stanowi, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadach ostrożności i działania zapobiegawczego. Wynika z tego, że pojęcia "pozbywać się", a zatem i pojęcia "odpadów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98, nie można interpretować w sposób zawężający. Pojęcie "pozbywać się" obejmuje zarówno "odzysk", jak i "unieszkodliwianie" danej substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 15 i pkt 19 dyrektywy 2008/98.

Z orzecznictwa TSUE wynika także, że to, czy dany przedmiot lub substancja stanowi "odpad" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, należy ustalić w świetle wszystkich okoliczności, z uwzględnieniem celu tej dyrektywy i jej skuteczności, która nie powinna zostać naruszona. Konkretne okoliczności mogą zatem stanowić wskazówkę występowania działania polegającego na pozbywaniu się, zamiaru pozbycia się lub zobowiązania do pozbycia się substancji lub przedmiotu w rozumieniu art. 3 pkt 1 dyrektywy 2008/98. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że pojęcie odpadów nie wyklucza substancji i przedmiotów, które mogą zostać ponownie gospodarczo wykorzystane. System nadzoru i gospodarowania ustanowiony dyrektywą 2008/98 ma bowiem na celu objęcie swoim zakresem wszystkich przedmiotów i substancji, których ich właściciel się pozbywa, nawet jeżeli mają one wartość handlową i są gromadzone z powodów handlowych do celów recyklingu, regeneracji lub ponownego wykorzystania (zob. podobnie wyroki: z 24 czerwca 2008 r., Commune de Mesquer, C 188/07, EU:C:2008:359, pkt 40; z 3 października 2013 r., Brady, C 113/12, EU:C:2013:627, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

W wyroku z 14 października 2020 r. w sprawie C-629/19 TSUE ponadto orzekł, że należy zwrócić szczególną uwagę, czy rozpatrywany przedmiot lub substancja nie są już przydatne dotychczasowemu właścicielowi, a więc czy przedmiot lub substancja stanowią obciążenie, którego posiadacz zamierza się pozbyć. Gdy taka sytuacja rzeczywiście ma miejsce, istnieje ryzyko, że posiadacz pozbędzie się danego przedmiotu lub substancji, które do niego należą, w sposób mogący szkodzić środowisku, w szczególności porzucając, wysypując lub unieszkodliwiając je w niekontrolowany sposób. Ten przedmiot lub substancja, wchodząc w zakres pojęcia "odpadów" w rozumieniu dyrektywy 2008/98, podlegają przepisom tej dyrektywy, co oznacza, że odzyskiwania lub unieszkodliwiania przedmiotu lub substancji należy dokonać bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. W związku z tym stopień prawdopodobieństwa ponownego wykorzystania towaru, substancji lub produktu bez wstępnego przetwarzania stanowi istotną przesłankę ich kwalifikacji jako odpad. Przepisy dyrektywy 2008/98 dotyczą bowiem zapewnienia, żeby czynności odzyskiwania i unieszkodliwiania odpadów były wprowadzane w życie bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku. Uwzględniając obowiązek dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia "odpadów", należy uznać, że dotyczy jedynie sytuacji, w których ponowne wykorzystanie takiego towaru lub substancji jest nie tylko możliwe, ale i pewne, bez konieczności poddania w tym celu uprzedniemu procesowi odzyskiwania odpadów, o którym mowa w załączniku II do dyrektywy 2008/98. W kontekście tych rozważań TSUE konsekwentnie podkreśla, że to organy krajowe są właściwe do oceny okoliczności faktycznych rozpoznawanej przez nich sprawy i ustalenie, czy posiadacz przedmiotu lub substancji rzeczywiście miał zamiar ich "pozbycia się".

W świetle powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowana wyżej definicja odpadu jest definicją szeroką i musi ulegać doprecyzowaniu na gruncie poszczególnych stanów faktycznych. W odniesieniu do sprowadzanych z zagranicy pojazdów, źródłem tego doprecyzowania mogą być wskazówki metodyczne Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 kwietnia 2008 r. z korektami pkt 2 z 15 lipca 2008 r. oraz z 21 marca 2013 r. w sprawie uznawania pojazdów za odpad w transgranicznym przemieszczaniu odpadów. Wskazówki te zostały sporządzone przez wyspecjalizowany organ i wydane na podstawie § 1 ust. 2 pkt 4 porozumienia z 7 lutego 2007 r. pomiędzy Ministrem Finansów, Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska oraz Komendantem Głównym Straży Granicznej w sprawie współdziałania w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów oraz biorąc pod uwagę porozumienie z 26 lipca 2006 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, a Głównym Inspektorem Transportu Drogowego o współdziałaniu Inspekcji Ochrony Środowiska i Inspekcji Transportu Drogowego, w celu zapewnienia jednolitej interpretacji przepisów prawa krajowego, wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dotyczącym transgranicznego przemieszczania odpadów. Wskazówki te uwzględniają ponadto wspólną interpretację wszystkich państw członkowskich rozporządzenia Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazówki metodologiczne mogą mieć istotne znaczenie dla wykładni definicji odpadu w związku z transgranicznym przemieszczaniem pojazdu.

Z wskazówek metodologicznych wynika, że transgranicznie przemieszczany pojazd wypełnia definicję "odpadu", określoną w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, jeżeli:

1. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument własności pojazdu, z którego wynika, że nie nadaje się on do naprawy lub uległ kasacji ("Certificate of Destruction", "Damage Equal to the Value", "For Parts Only", "Non Rebuildable", "Non Repairable" itp.);

2. poprzedni właściciel dokonał pozbycia się pojazdu uszkodzonego, posiadającego dokument pojazdu inny niż w pkt 1, a uszkodzony pojazd wymaga napraw wykraczających poza naprawy drobne określone w "Wytycznych korespondentów Nr 9 w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów";

3. z oświadczenia strony lub dokumentów (faktura) wynika, że zakupiła pojazd z przeznaczeniem na części;

4. przewożona jest część pojazdu lub pojedyncze części nie nadające się do bezpośredniego zamontowania w pojazdach oraz części wymontowane z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko – części te są wymienione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2005 r. w sprawie wykazu przedmiotów wyposażenia i części wymontowanych z pojazdów, których ponowne użycie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego lub negatywnie wpływa na środowisko (Dz.U. Nr 201, poz. 1666).

W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że poprzedni właściciel pojazdów nie dokonał napraw umożliwiających użytkowanie ich poza granicami Polski. Zgodnie z informacją złożoną przez niego pojazdy nabywane były od francuskiej stacji demontażu. Stan techniczny pojazdów jednoznacznie wskazywał, że pojazdy nie mogły być wykorzystane zgodnie z ich pierwotnym przeznaczeniem. Podczas oględzin na terenie prowadzonej działalności stwierdzono także obecność części karoserii pojazdów. Skarżący zeznał, że część elementów została sprowadzona z Francji. Pochodzą z aut, które zostały zakupione na aukcji, a z powodu ich znacznych uszkodzeń zostały rozebrane przez francuską stację demontażu i sprowadzone do Polski jako tzw. "pakiet części". Nie ulega zatem wątpliwości, że konieczne naprawy przekraczały drobne naprawy. W dniu 8 lipca 2011 r. na posiedzeniu korespondentów unijnych dla rozporządzenia Nr 1013/2006, zostały uzgodnione wytyczne w sprawie przemieszczania odpadów w postaci pojazdów. Wytyczne te zawierają ujednolicone stanowisko państw członkowskich co do sposobu, w jaki w rozumieniu wspólnym wszystkich państw członkowskich należy interpretować rozporządzenie Nr 1013/2006. Z pkt 8 lit. e) wytycznych wynika, że pojazd używany klasyfikowany jest zazwyczaj jako odpad między innymi, gdy nie nadaje się do drobnych napraw lub posiada znacznie uszkodzone istotne części (np. w wyniku wypadku) lub jest pocięty na kawałki (np. na pół). Istotne przy kwalifikowaniu pojazdu jako odpadu może być również, że koszty naprawy przekraczają obecną wartość pojazdu (pkt 9 lit. d) wytycznych). Tych warunków przedmiotowe pojazdy oraz ich części nie spełniały. Jako przykład drobnych napraw w wytycznych korespondentów wskazano bowiem pękniętą lub rozbitą przednią szybę, rozbite lampy przednie lub tylne, silnik wystawiony na działanie czynników atmosferycznych ze względu na brak maski, nieotwierające lub niezamykające się drzwi lub drzwi zdjęte z zawiasów (każda para drzwi dołączona do pojazdu), konieczność wymiany klocków hamulcowych, rozładowany akumulator lub jego brak, całkowicie zużyty bieżnik opon oraz uszkodzona nieistotna część pojazdu.

Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym narusza art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu, odpady muszą być przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Oznacza to, że odpad może być pozbawiony statusu odpadu (utrata statusu odpadu) jedynie przez poddanie go procesom odzysku, w szczególności recyklingu. Ewentualna naprawa samochodu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym, a nawet jego rejestracja nie stanowią zastosowania procesów gospodarowania odpadami, które pozbawiając odpadu pewnych jego cech, mogą pozwolić na uznanie, że pojazd wycofany z eksploatacji, już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji poza stacją demontażu nie jest to proces ich przetwarzania w instalacjach lub urządzeniach, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Ponadto z art. 18 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2018 r., poz. 578 ze zm.) wynika jednoznaczny obowiązek przekazania pojazdu wycofanego z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu lub punkt zbierania pojazdów. Jednocześnie jest to zgodne z zasadą prewencji w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko pojazdów wycofanych z eksploatacji, w tym także ochrony życia i zdrowia ludzi, zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 i pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.), czyli również zasadą zrównoważonego rozwoju. Natomiast w żadnym przypadku czynność materialno-techniczna zarejestrowania pojazdu wycofanego z eksploatacji, który został naprawiony poza stacją demontażu, nie wywołuje skutku prawnego w postaci utraty statusu odpadu przez pojazd, jeżeli nie został poddany procesowi przetwarzania w stacji demontażu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 961/17, LEX nr 2643066). W konsekwencji organ inspekcji ochrony środowiska prawidłowo stwierdził, że przedmiotowe pojazdy mogły być uznany za odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, a stanowisko Sądu I instancji uznające tę ocenę za przedwczesną było nieprawidłowe.

Odpowiadając na drugie z postawionych na wstępie pytań na wstępie należy podkreślić, że początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, [w:] P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, [w:] Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia.

Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy.

Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Stąd też nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyspecjalizowany organ ochrony środowiska powinien w tej sprawie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy przedmiotowe pojazdy oraz części pojazdów stanowiły odpady, a w szczególności przez skorzystanie z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.) lub dokonując oceny opinii sporządzonej na potrzeby postępowania karnego przygotowawczego. Skoro bowiem postępowanie, w ramach którego wydawane jest zarządzenie pokontrolne, nie toczy się w oparciu o przepisy k.p.a., to strona pozbawiona jest możliwości wykazania, że nie jest posiadaczem odpadów i uchylenia się od domniemania w tym zakresie, co z kolei jest możliwe w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy p.o.ś. i ustawy o odpadach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1144/18). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutu podnoszącego naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach w związku z art. 50 ust. 4a lit. a) i b) rozporządzenia 1013/2006, ponieważ organ prawidłowo stwierdził, że przedmiotowe pojazdy i ich części stanowiły odpady, a to ewentualnie spółka miała obowiązek przedstawić organowi w toku kontroli dokumenty potwierdzające, że sprowadzane pojazdy nie są odpadami. Ponadto na uwzględnienie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organ w toku postępowania zakończonego wydaniem zarządzenia pokontrolnego powinien dokonać ustaleń faktycznych w tym na podstawie opinii biegłego.

Sąd I instancji naruszył także art. 146 § 1 p.p.s.a., ponieważ uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, podczas gdy z uzasadnienia wyroku wynika uwzględnienie zarzutów skarżącego wyłącznie co do części zarządzenia obejmującej jego pkt 1 i 2. Pozostałe punkty zarządzenia pokontrolnego nie miały związku z uznaniem przedmiotowych pojazdów i części pojazdów za odpady. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.), ponieważ nie można uznać, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem ocena prawna Sądu I instancji co do całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w wyżej zakreślonych granicach.

Na uwzględnienie nie zasługiwał jedynie zarzut podnoszący naruszenie art. 278 k.p.c. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie potraktował bowiem opinii wykonanej przez biegłego w toku postępowania karnego przygotowawczego jako opinii biegłego sporządzonej w postępowaniu administracyjnym, chociaż nieprawidłowo przyjął, że opinia ta powinna zostać oceniona w ramach ponownie prowadzonego postępowania dowodowego.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.