Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 188/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt: II SA/Ol 834/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr rep. 1029/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt: II SA/Ol 834/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr rep. 1029/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia 10 marca 2021 r., znak: FIN.8252.1.1.2021.MP-7 Burmistrz P. odmówił przyznania K.S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, wskazując, że sprawująca opiekę posiada ustalone prawo do renty, zaś niepełnosprawność matki wnioskodawczyni powstała w wieku 84 lat, a okoliczności te powodują, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r., nr rep. 1029/ŚR/21 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że ustalenie prawa do renty wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś przepisy nie przewidują możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami, w zależności od tego, które z nich jest bardziej korzystne. Zdaniem Kolegium, w takiej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne spełniałoby rolę surogatu świadczenia rentowego, a nie surogatu utraconego wynagrodzenia za pracę. Skoro zatem wnioskodawczyni ma ustalone prawo do renty i pobiera takie świadczenie, to nie ma podstaw do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zaznaczyło także, że powyższe ustalenia były wystarczające do rozstrzygnięcia, w związku z czym nie rozważało spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która stanowiła częściowo podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.

Powyższa decyzja, z uwagi na wskazywane naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, stała się przedmiotem skargi wnioskodawczyni do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której to skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane w decyzji stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wskazał, że kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że prawo do renty nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 2/17, oraz podkreślając, że wnioskodawczyni ma przyznane prawo do renty z KRUS, Sąd stwierdził, że ustalenie na rzecz opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia rentowego nie przekreśla automatycznie możliwości ubiegania się przez niego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z tym Sąd uznał, że organy, odmawiając przyznania skarżącej świadczenia korzystniejszego, nie ustaliły, czy prawo skarżącej do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy wiąże się z utratą zdolności do wykonywania przez nią jakiejkolwiek pracy, czy też nie stanowi to przeszkody do jej podjęcia. Wywiedzenie z samego faktu pobierania przez stronę renty rolniczej, że podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie rezygnuje z aktywności zawodowej, było zatem nieusprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył fragment orzeczenia NSA w sprawie I OSK 2511/20, w którym Sąd ten wyjaśnił, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną – taka regulacja znajduje się w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego, przy czym przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów, wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Pomimo zaś braku przepisów wyraźnie regulujących kwestię zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych, również świadczeń emerytalno-rentowych rolników, mając na uwadze konstytucyjne zasady równości i niedyskryminacji, wyrażone w art. 32 Konstytucji RP, przyjąć należy, że emeryt/rencista, który spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ma prawo wybrać korzystniejsze dla siebie świadczenie. Wybór ten może zrealizować przez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury/renty, skutkujące wstrzymaniem wypłaty świadczenia, co jak już wyżej wskazano, eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tego względu w ocenie Sądu organu powinny były poinformować wnioskodawczynię o możliwości wyboru świadczenia i zawieszenia prawa do renty rolniczej, a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była przedwczesna. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK w sprawie K 38/13).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie przepis ten ma zastosowanie wbrew jego literalnemu brzmieniu,

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo posiadania przez nią prawa do świadczenia rentowego z KRUS,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi K.S., choć decyzja organu nie narusza ww. przepisów prawa materialnego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny a następnie wnikliwe rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny – w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że fakt posiadania uprawnień do świadczenia rentowego wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca jako przesłankę negatywną wskazał "ustalone prawo do renty". Prawo to jest niezbywalne i nie wyeliminuje go czynność polegająca na zawieszeniu wypłaty renty. Jasne brzmienie przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do oczywistego wniosku, że ustalenie prawa do renty wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, nie wynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany wyłącznie do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, narusza się de facto podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania obowiązującego prawa, wskutek "twórczej interpretacji" dokonuje się jego stanowienia.

Mając na względzie to, że Trybunał Konstytucyjny nie poddał ocenie całego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz przyjął zakresowy kierunek rozstrzygnięcia odnoszący się tylko do osób sprawujących opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przyjąć należy, iż regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę, a mających prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy – świadczeń, są zgodne z Konstytucją. Nie można także założyć "braku wiedzy" ustawodawcy co do wysokości świadczeń emerytalnych i świadczenia pielęgnacyjnego, jak i tego, że pośród osób mających ustalone prawo do emerytury/renty, są osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi członkami swych rodzin. Podkreślić należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych, jak i ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników i ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przewidują wzajemnego zbiegu świadczeń, co powoduje, iż w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie jest prawidłowe stanowisko o możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia rentowego. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że zbędne zarówno pod względem merytorycznym, jak i procesowym było informowanie strony o możliwości wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego a prawem do renty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113), gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W niniejszej sprawie sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a więc zarówno naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który dotyczył nieuzasadnionego nieuwzględnienia skargi w wyniku wadliwego uznania, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jak i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., który dotyczył błędnego uznania, że organ nie dokonał należytej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia sprawy i nie zrealizował prawidłowo swoich obowiązków, w zestawieniu z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej uzasadniał zbadanie w pierwszej kolejności zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego. Od oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego zależy bowiem uznanie, czy zachodzą podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia obowiązku informacyjnego oraz czy zaistniały wadliwości w gromadzeniu i rozważeniu materiału dowodowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła dokonanie błędnej wykładni art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – dalej: u.ś.r., polegającej na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie przepis ten ma zastosowanie wbrew jego literalnemu brzmieniu. W istocie zarzut ten dotyczył błędnej wykładni wskazanego przepisu jako podstawy jego zastosowania w niniejszej sprawie, co oznacza, że ocena trafności tego zarzutu uzależniona jest od oceny zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Do dokonania oceny stwierdzenia zbiegu świadczeń niezbędne jest bowiem ustalenie, że zaistniały przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które to świadczenie mogłoby zbiegać się z uprawnieniem rentowym - przyznawanym przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

Zarzucając naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. strona skarżąca kasacyjnie wskazała na wadliwe przyjęcie przez Sąd, że istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo posiadania przez nią prawa do świadczenia rentowego z KRUS. Zarzut ten w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umotywowano stwierdzeniem, że jasne brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do wniosku, że ustalenie prawa do renty wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjąć należy, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi dokonanie wadliwej wykładni powołanego przepisu, sprzecznej z jego literalnym brzmieniem, co doprowadziło do jego wadliwego zastosowania w sprawie.

Z treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty.

Zasadniczą kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń, w tym w powoływanym przez stronę skarżącą kasacyjnie wyroku zapadłym w sprawie I OSK 134/18, ale także w orzeczeniach z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, opowiedział się za wyłącznie wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, z dnia 10 grudnia 2021, sygn. akt I OSK 817/21, z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21, z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt I OSK 2371/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej tego przepisu, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, w tym celowościowej.

Oceniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że proces wykładni przepisów prawa dokonywany przez organy stosujące prawo i sądy jest procesem refleksyjnym zmierzającym do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani tym bardziej stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności. Otóż trzeba podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (t. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym. Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14).

Nie zachodzą zatem wątpliwości, że treść normy zakodowanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy odczytywać z uwzględnieniem reguł wykładni nie tylko językowej, ale i systemowej oraz funkcjonalnej. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni prowadziłoby do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podkreślenia wymaga, że osoby podejmujące się opieki nad osobą niepełnosprawną odciążają w ten sposób Państwo, zwalniając instytucje państwowe z obowiązku zapewnienia takim osobom opieki zorganizowanej w wyspecjalizowanych jednostkach, które zwykle pochłaniają znacznie wyższe środki finansowe niż te, które przeznaczane są na wsparcie udzielane rodzinom opiekującym się osobami niepełnosprawnymi. Brak również podstaw do zaakceptowania stanowiska, że rygoryzm art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odpowiada celom ustawy. Cele przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie są trudne do odkodowania i wynikają z art. 17 ust. 1 u.ś.r., z którego wynika, że ma ono służyć jako pomoc finansowa osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Wykładnia literalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powodowałaby więc dyskryminację osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej, podejmując się opieki nad osobą niepełnosprawną, a mają ustalone prawo do emerytury czy renty, w stosunku do tych osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury/renty. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Wobec konieczności uwzględnienia zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, odczytanie normy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jako pozbawiającej opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego (świadczenia w wyższej wysokości) tylko dlatego, że otrzymuje już jedno ze świadczeń wskazanych w tym przepisie (świadczenie w niższej wysokości) naruszałoby powyższe zasady konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OSK 2507/20, czy z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20). W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zgodzić się także należy z Sądem I instancji, że nie w każdym przypadku osoba posiadająca ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy, nie będzie mogła podjąć pracy poza gospodarstwem rolnym, a wobec tego nie można wykluczyć możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wyłącznie na podstawie ustalenia, że wnioskodawcy przyznano prawo do renty rolniczej. Tym samym nie można wykluczyć, że wnioskodawca nie podejmuje innego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Za prawidłową więc należy uznać konstatację Sądu I instancji, iż o uprawnieniu strony do wyboru świadczenia korzystniejszego w przypadku zbiegu prawa do różnych świadczeń stanowią instytucje uregulowane w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504) i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2022 r. poz. 933), które mogą być uwzględnione przy zastosowaniu wykładni systemowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ten rodzaj wykładni nie prowadzi do wykreowania nowego przepisu, co jest wyłącznym zadaniem władzy ustawodawczej. Wynikiem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej, tj. wykładni dążącej do najpełniejszej realizacji zasad konstytucyjnych, jest norma prawna zrekonstruowana na podstawie obowiązujących przepisów, a nie wykreowana przez sąd na niemożliwej do ustalenia podstawie. Brak jest bowiem przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenia te są niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. wyrok NSA z 19 maja 2022 r., I OSK 1388/21). Nie mógł być wobec tego uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego powodowała w niniejszej sprawie uznanie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania za pozbawione podstaw. Skoro bowiem nie podważono dokonanej przez Sąd wykładni przepisów prawa materialnego, to nie mógł być skuteczny zarzut nieuzasadnionego uwzględnienia skargi i wobec tego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z powołanymi w zarzucie przepisami k.p.a. Jak bowiem wynika z poczynionych rozważań, organ nie dokonał prawidłowej subsumpcji przepisów i naruszył obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady ogólnej informowania.

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.