Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 268/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012r. nr [...]odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. znak: [...] z dnia [...] października 2007 r., którym uzgodniono projekt decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zakładu przetwórstwa mięsa, na działce nr ewid.: [...]w R., gm. S.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Kolegium nie podziela stanowiska wnioskodawcy, jakoby ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu przepisów można mówić wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Organ podkreślił, iż tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Organ podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja (tak np. wyrok z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, LEX 165717). Zdaniem Kolegium postanowienie Starosty P. nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 107 § 2-5 Kpa (stosowany odpowiednio na podstawie art. 126 Kpa). Zgodnie z art. 124 § 1 Kpa postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Stosownie do § 2 tegoż przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Wymienione w art. 124 § 1 elementy (składniki) struktury prawnej postanowienia mają charakter obligatoryjny. Jednakże uzasadnienie postanowienia wymienione w § 2 uzyskuje wymiar obowiązkowy tylko w przypadku określonym w tym przepisie. Dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wynika natomiast z art. 124 § 2 Kpa, art. 107 § 4 stosowanego odpowiednio na podstawie art. 126 Kpa. Zgodnie z art. 126 do postanowień stosuje się odpowiednio art. 107 § 2 - 5 Kpa, który reguluje kwestie związane z zakresem uzasadnienia decyzji i dopuszczalnością odstąpienia od uzasadnienia (§ 3-5). Zgodnie z przepisem art. 107 § 4 Kpa, który ma odpowiednie zastosowanie do postanowień, można odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględnia w całości żądania strony; nie dotyczy to jednak postanowień rozstrzygających sporne interesy stron oraz wydanych na skutek zażalenia. Oceny, czy przesłanka ta została spełniona, organ administracji publicznej nie może dokonać bez udziału adresata, co oznacza, że dokonuje jej na podstawie treści wniosku strony lub innego uczestnika postępowania, a w przypadku wydania postanowienia z urzędu powinien uzyskać stanowisko adresata.

Organ podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania postanowienia Starosty P. na postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 punkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) stronom postępowania przysługiwało zażalenie (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jednak należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie postanowienie Starosty P., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy było skierowane i doręczone Zakładom Mięsnym A. B., a w postępowaniu uzgodnieniowvm nie występowały inne strony. Starosta P. nie był przy tym upoważniony do weryfikowania kręgu stron, zaś wniosek o uzgodnienie pochodził od Burmistrza Miasta i Gminy S., który przesłał do uzgodnienia decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez Zakłady Mięsne A. B. W konsekwencji Starosta P. zastosował art. 107 § 4, który ma odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 Kpa. Kolegium zwróciło uwagę, że zastosowana tu podstawa prawna jest dość skomplikowana pod względem legislacyjnym, z uwagi na odesłania pomiędzy przepisami i w dodatku z zachowaniem "odpowiedniości", a przez to i ustalenie treści unormowania jest trudniejsze. Sytuację w niniejszej sprawie komplikuje ponadto okoliczność, że uzgodnienia dokonywane w trybie 53 ust. 4 ustawy o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wniosek o uzgodnienie pochodzi nie od wnioskodawcy (strony), lecz od podmiotu prowadzącego postępowanie, jakim w niniejszej sprawie był Burmistrz Miasta i Gminy S. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 w/w ustawy nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej, a jedynie jest on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczy. Oznacza to, że rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Mając na uwadze powyższe aspekty prawne odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wydanego trybie uzgodnieniowym Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno w składzie orzekającym uprzednio, jak i w składzie orzekającym w II instancji uznało, że brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia Starosty P., w wyżej opisanych okolicznościach faktycznych sprawy był uchybieniem, jednakże nierażącym. Jest to brak, który ewentualnie mógłby podlegać zaskarżeniu i ewentualnemu uchyleniu w trybie instancyjnym.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Również na tle stosowania niniejszych przepisów, Kolegium nie stwierdziło ich rażącego naruszenia przez organ. Przede wszystkim wbrew stanowisku Stowarzyszenia organ stwierdził, iż działka nr [...] nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, bowiem z informacji z rejestru gruntów z dnia 13.08.2007r. sporządzonej dla przedmiotowego terenu wynika, iż działka nr [...]stanowiła pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsVI o powierzchni 2.75.92 ha oraz grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi oznaczone symbolem Ws o powierzchni 0.70.00 ha. A zatem w świetle art.7 ust.1 przepisu ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz.1266) w wersji obowiązującej w dacie wydania postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności działka nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, a więc mogła zostać zabudowana bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet, jeżeli organ nie opisał tego faktu dokładnie w uzasadnieniu projektu decyzji, a Starosta P. nie odniósł się do niego z uwagi na brak uzasadnienia postanowienia, to nie można stwierdzić, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem przedmiotowa działka nie wymagała zgody stosownego organu na zmianę jej przeznaczenia. Kolegium nie stwierdziło, ażeby przedmiotowe postanowienie Starosty P. rażąco naruszało przepisy prawa poprzez uzgodnienie tego konkretnego projektu decyzji pod względem jego zgodności z przepisami ochrony gruntów rolnych. W szczególności nie można zgodzić się z zarzutami Stowarzyszenia i stwierdzić, jakoby doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który to przepis zawiera wskazanie, iż gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ogólnie wskazującego, iż ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne. A także art. 7 ust. 2 pkt 3, który mówi, iż przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa (w momencie wydawania przedmiotowej zgody organem właściwym był wojewoda), wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przepisu tego nie można stosować w oderwaniu od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany przeznaczenia wymienionych w ust. 2 art. 7 gruntów dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu ww. zgody. Literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Skoro organ stosując się do literalnego brzmienia przepisu uznał, iż warunek zgodności z ust. 4, a także przepisami o ochronie gruntów - poprzez uzyskanie takiej zgody – został spełniony, bowiem przedmiotowa działka nie stanowiła żadnej kategorii gruntów, o których była mowa w art.7 ust.2 u.o.g.r., to nie można uznać, iż doszło w tym przedmiocie do rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ wskazał, iż podnoszona we wniosku kwestia braku wyjaśnienia z jakich gleb wytworzone zostały sporne grunty i nie przedstawienia na tę okoliczność żądnego dowodu, z uwagi na powyższe stanowisko pozostaje bez znaczenia. Ponadto stosownie do art.21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz.20127 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych stanowiły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organ administracji ani w postępowaniu uzgodnieniowym ani w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie był uprawniony ani zobowiązany do dokonania samodzielnego klasyfikowania i określania powierzchni tych gruntów.

Organ ponadto podkreślił, że postanowienie zostało wydane przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwego podmiotu, nie zawierało wady braku wykonalności, jego realizacja nie wywoływała czynu zagrożonego karą, ani też postanowienie nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. zarzucając mu naruszenie:

- art.7 Kpa, art.138§ 1 pkt 1 i 2 Kpa, art.156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art.7 ust.2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie: że teren określony w projekcie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...]nie jest gruntem rolnym (użytkiem rolnym) i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i tym samym na wadliwej ocenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pastwiska trwałe są użytkami rolnymi, a użytki rolne stanowią grunty rolne co wynika z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania SKO nie była ocena, badanie i ustalanie stanu faktycznego oraz rozstrzyganie o istocie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotem postępowania było ustalenie, czy wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego Starosty P. z dnia [...] października 2007r. Postanowienie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak jest oczywistego i nie budzącego wątpliwości naruszenia przepisu prawa. Podkreślono, że przedmiotowe postanowienie jest jedynie postanowieniem niesamoistnym, jedynie uzgadniało projekt decyzji o warunkach zabudowy. Żaden z przepisów nie nakłada w tym zakresie szczególnych obowiązków na Starostę i nie określa w sposób jasny, konkretny i bezwzględny co i w jaki sposób powinno znaleźć się w uzgodnieniu. W ocenie Kolegium zarzuty skarżącego sprowadzają się nie do rażącego naruszenia prawa, lecz do naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego i niedokładnym zbadaniu sprawy, co mogłoby stanowić jedynie przedmiot postępowania prowadzonego co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja - jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik.

Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślić należy, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznego postanowienia w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 kpa. W tym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 kpa w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Warto podkreślić, że organ współdziałający na podstawie art. 53 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko to jest zajmowane przez wydanie postanowienia, które nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma więc charakter pomocniczy, tj. rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego.

Strona skarżąca nieważność postanowienia Starosty upatruje w wydaniu go z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 107 § 1 Kpa.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zgodzić należy się z organem, że w przedmiotowej sprawie postanowienie Starosty nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Kpa przewidują możliwość odstąpienia od sporządzenia uzasadnienia postanowienia.

Zgodnie z art. 124 § 1 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia z dnia [...] października 2007 r., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Stosownie do § 2 tegoż przepisu postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie.

Doktryna i orzecznictwo wypracowały zgodne stanowisko, (które można również odnieść do postanowień), iż niezbędnymi elementami decyzji są: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Składniki te, jak słusznie zauważył organ mają charakter obligatoryjny.

W doktrynie wskazuje się, że zagadnienie obowiązku uzasadniania postanowień jest złożone, bowiem przepis art. 126 Kpa odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów art. 107 § 2-5 Kpa, które regulują kwestie związane z zakresem uzasadnienia decyzji i dopuszczalnością odstąpienia od uzasadnienia (§ 3-5), zaś przepis art. 124 § 2 Kpa określa przypadki, w których organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić uzasadnienie prawne i faktyczne postanowienia (zob. Jaśkowska M., Wróbel. A.,Komentarz aktualizowany do art.124 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El. 2013).

Podkreślić należy, że z przepisu art. 124 § 2 Kpa wynika, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w następujących sytuacjach: gdy służy na nie zażalenie, służy na nie skarga do sądu administracyjnego, zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Oznacza to, że postanowienia organu pierwszej instancji, na które służy zażalenie, powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, natomiast postanowienia organu pierwszej instancji, na które nie służy zażalenie, nie muszą zawierać uzasadnienia, chyba że są to postanowienia ostateczne z mocy wyraźnego przepisu kodeksu lub inne postanowienia kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty, bowiem na takie postanowienia służy skarga do sądu administracyjnego. Postanowienia wydane na skutek zażalenia (ostateczne postanowienia organu drugiej instancji) powinny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne zarówno z tej przyczyny, że służy na nie skarga do sądu administracyjnego, jak i dlatego, że są to postanowienia wydane przez organ drugiej instancji na skutek zażalenia.

Ponadto wskazać należy, że na mocy art. 126 Kpa do postanowień znajduje również odpowiednie zastosowanie art. 107 § 4 Kpa zgodnie z którym można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

Wyjaśnić należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania postanowienia Starosty na postanowienie wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronom postępowania przysługiwało zażalenie (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec powyższego postanowienie to na mocy art. 124 § 2 Kpa, co do zasady winno mieć uzasadnienie. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę należy pamiętać, że stroną o ustalenie warunków zabudowy był wyłącznie inwestor i taki sam krąg stron postępowania brał udział w postępowaniu uzgodnieniowym. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że Starosta uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy, a więc orzekł zgodnie z oczekiwaniem inwestora. Wobec powyższego organ uznając, że stroną postępowania jest wyłącznie inwestor i orzeka on zgodnie z jego żądaniem to na mocy art. 107 § 4 Kpa mógł przyjąć, że nie należy sporządzać uzasadnienia. Natomiast kwestia, czy organ powyższej oceny dokonał prawidłowo, czy też nie, ewentualnie uzasadniałaby uchylenie postanowienia w trybie zwykłym, a nie stwierdzenie jego nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. W tym miejscu wskazać należy, że "dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia postanowienia wynika natomiast z art. 124 § 2 Kpa wykładanego a contrario oraz z art. 107 § 4 ab initio i art. 107 § 5 Kpa. Regulacja prawna jest więc dość skomplikowana pod względem legislacyjnym, z uwagi na odesłania pomiędzy przepisami i w dodatku z zachowaniem "odpowiedniości", a przez to i ustalenie treści unormowania jest trudniejsze" (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski Rok wydania: 2012 Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 12).

Wobec powyższego podkreślić należy, że skoro dopuszczalność odstąpienia od uzasadnienia budzi wątpliwości interpretacyjne to tym samym nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia z dnia 25 kwietnia 2006 r.( sygn. akt II OSK 771/2005, Lex Polonica nr 3920942) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zarzut naruszenia art. 107 § 4 Kpa odnoszący się do braku uzasadnienia decyzji z uwagi na odstąpienie od jej sporządzenia wobec uwzględnienia w całości żądania strony, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec powyższego stwierdzić należy, że odstąpienie Starosty od sporządzenia uzasadnienia postanowienia na podstawie art. 107 § 4 w związku z art. 126 Kpa, nie nosiło w niniejszej sprawie cechy rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się natomiast do kwestii rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższe przepisy w istocie odnoszą się do tego samego problemu prawnego jakim jest konieczność uzyskania zgody na odrolnienie. W doktrynie wskazuje się, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stanowi nowości, koresponduje on bowiem z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy traktować jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - w brzmieniu z dnia wydawania kwestionowanego postanowienia uzgodnieniowego - przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl pkt.1 i 3 ust. 2 art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5ha – wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody wojewody, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jak słusznie zauważył organ powyższej regulacji nie można stosować w oderwaniu od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie obejmującym również warunek, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 Powyższa regulacja przedłużyła ważność starych zgód na odrolnienie. Artykuł 61 ust. 1 pkt 4 wprowadza przepis szczególny, a więc w swoim zakresie wyłączający regułę zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, wyłącznie w planie miejscowym (dotyczy to oczywiście tych gruntów, które wymagają zgody na zmianę przeznaczenia). Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Nie ma tu znaczenia, czy będzie to plan, który utracił moc z początkiem, czy z końcem 2003 r. Wystarczy, że dany teren objęty tym planem uzyskał przeznaczenie na inne cele niż rolne czy leśne. Zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy stracił swoją moc.

W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie miejscowym. Zamiarem ustawodawcy jest złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, w tym zwolnienie organów samorządu od konieczności powtarzania procedur niezbędnych dla odrolnienia, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wprowadzenie automatycznie dowolności zmiany ich przeznaczenia. Oznacza to, że można ustalić warunki zabudowy dla terenu rolnego lub leśnego, dla inwestycji niezgodnej z takim przeznaczeniem, pod warunkiem że inwestycja ta będzie się mieścić w zakresie celu, na który nastąpiło odrolnienie w starym planie (zob. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 508-509).

Jak słusznie zauważył organ literalne brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż spełnienie warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z ochroną gruntów rolnych następuje m. in., gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 bez względu na jaki cel była przeznaczona działka rolna czy leśna. Dopiero wykładnia celowościowa powyższej regulacji w związku z postanowieniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. Wykładnia art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadząca do innych wniosków jest wykładnią celowościową opierająca się na założeniu, że skoro przepis ustawy "przedłuża" skuteczność prawną aktów niesamoistnych, będących uzgodnieniami dokonywanymi w trakcie procedury planistycznej, to może również "przedłużyć" skuteczność prawną celu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego lub leśnego, określonego w nieobowiązującym już planie miejscowym. W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Nie można również uznać, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który to przepis zawiera wskazanie, iż gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ogólnie wskazującego, iż ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze lub nieleśne. Przepisy te z uwagi na swój ogólny charakter stanowi podstawę do wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych same zaś nie przyznając żadnych praw ani obowiązków, czy też nie wprowadzając ograniczeń, nie mogą same w sobie stanowić podstawy orzekania w sprawie. Stosując się do literalnego brzmienia przepisu słusznie w ocenie Sądu organ uznał, iż warunek zgodności z ust. 4, a także przepisami o ochronie gruntów - poprzez uzyskanie takiej zgody – został spełniony, bowiem przedmiotowa działka nie stanowiła żadnej kategorii gruntów, o których była mowa w art.7 ust.2 u.o.g.r., to nie można uznać, iż doszło w tym przedmiocie do rażącego naruszenia prawa. Bezsporne jest, iż z informacji z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...]stanowiła pastwiska oraz grunty pod wodami powierzchniowymi. Brak w aktach sprawy dowodu na badanie rodzaju gleby, w sytuacji gdy przedmiotowy grunt nie został wytworzony z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto podnoszona przez skarżącego kwestia braku wyjaśnienia z jakich gleb wytworzone zostały sporne grunty i nie przedstawienia na tę okoliczność żadnego dowodu, z uwagi na powyższe stanowisko pozostaje bez znaczenia. Ponadto stosownie do art.21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005r., Nr 240, poz.20127 ze zm.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych stanowiły dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organ administracji ani w postępowaniu uzgodnieniowym ani w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie był zatem uprawniony ani zobowiązany do dokonania samodzielnego klasyfikowania i określania powierzchni tych gruntów.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że ocena wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" dokonana przez organ była prawidłowa. Organ prowadząc postępowania zasadnie ocenił postanowienia Starosty pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 Kpa. Następnie organ dał wyraz swoim rozważeniom wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Jedynie na marginesie należy podkreślić iż dopiero z chwilą wyeliminowania z obrotu prawnego "głównej" decyzji – decyzji o warunkach zabudowy, tracą ważność postanowienia uzgadniające. Postępowanie uzgadniające ma charakter posiłkowy i konieczność jego powtórzenia zachodzi w przypadku uchylenia czy stwierdzenia nieważności decyzji głównej, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ prowadzący musi przedstawić organom uzgadniającym nowy projekt decyzji do uzgodnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.