Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 907/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 106 ust. 5,
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 i art. 163 K.p.a. oraz art. 106 ust. 5 w związku z art. 8; art. 17 ust. 1 pkt 16; art. 59 ust. 1; art. 60; art. 61; art. 62; art. 63; art. 102 ust. 1; art. 104; art. 106 ust. 1, 3b, 4, 6; art. 107; art. 109; art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) zmienił własną decyzję z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu opłaty za pobyt W. G. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A 56 w części dotyczącej opłaty M. J. w ten sposób, że ustalił dla M. J. opłatę w wysokości 71,48 zł od dnia 1 marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dochód rodziny córki (zstępnej) W. G. - M. J., w marcu 2014 r. wyniósł 4.318,43 zł., co oznacza, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.439,48 zł i jest o 71,48 zł wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (tj. 300% x 456,00 zł = 1.368,00 zł). Tym samym M. J. jest obowiązana do wnoszenia opłaty w wysokości 71,48 zł od dnia 1 marca 2014 r.

W odwołaniu od tej decyzji M. J. oświadczyła, że nie wyraża zgody na podpisanie umowy ustalającej odpłatność za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej. Podkreśliła, że decyzją z dnia [...] została całkowicie zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat z tego tytułu. Powołując się na swoją trudną sytuację dochodową, brak jakiegokolwiek kontaktu z ojcem oraz fakt, że ojciec nigdy się nią nie interesował i nie łożył na jej utrzymanie, odwołująca nie wyraziła zgody na ponoszenie odpłatności ustalonej decyzją organu I instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 106 ust. 1, 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012 r., poz. 823) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji przywołując brzmienie norm stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia wywiódł, że W. G. posiada 2 dorosłe córki, z którymi od 20 lat nie utrzymuje kontaktu. Od 11 lat wymeldowany z adresu stałego zameldowania w Ł., przez ten czas przebywał u znajomych lub w przypadkowych miejscach. W DPS przebywa od 4 maja 2007 r. z powodu wieku i znacznego stopnia niepełnosprawności (od 20 października 2003 r.), co uniemożliwia mu samodzielną egzystencję. Opłaty za jego pobyt ponosi on sam z zasiłku pielęgnacyjnego - 153 zł i zasiłku stałego - 324 zł (70% dochodów-obecnie). Córka B. P. zwolniona jest z ponoszenia ciężaru opłat w związku z nieprzekroczeniem przez nią kryterium dochodowego.

Odwołująca prowadzi wspólnie z mężem i synem gospodarstwo domowe. Jej dochody to wynagrodzenie za pracę w wysokości 2.315,47 zł miesięcznie, oraz wynagrodzenie za pracę jej męża w kwocie 2.002,96 zł. Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób rzetelny określił sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, przeprowadzając w szczególności wywiad środowiskowy. Mając zaś na względzie zapisy art. 61 i art. art. 106 u.p.s. organ pierwszej instancji poprawnie zastosował kryteria dochodowe i prawidłowo wyliczył wysokość należności M. J. za pobyt W. G. (71,48 zł) w DPS w oparciu o dokumentację uzyskaną od pracodawcy i oświadczenie M. J. złożone przed pracownikiem socjalnym podczas przeprowadzanego wywiadu środowiskowego, co szczegółowo przedstawione zostało w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji odwołującej jednak zwrócił uwagę na pomoc jaką już udziela organ w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb bytowych potrzebującego w postaci uiszczania opłaty za pobyt W. G. w DPS w kwocie 2.546,60 zł, co jest znacznym obciążeniem dla Gminy Miasto Ł. patrząc przez pryzmat jej możliwości finansowych i ilość potrzebujących. Ponadto zauważył, iż dotychczas skarżąca nie ponosiła ciężarów opłat za pobyt ojca w DPS nie z uwagi na ograniczoną władzę rodzicielską ojca w przeszłości, czy brak jego zainteresowania osobą skarżącej (takich kryteriów nie przewiduje u.p.s.), a z uwagi na nieprzekraczanie przez nią kryteriów dochodowych.

Dalej Kolegium pouczyło stronę, że trudna sytuacja odwołującej może stać się przesłanką do złożenia stosownego wniosku o zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS w trybie art. 64 u.p.s. Uprawnionym do decydowania o wpływie trudnej sytuacji finansowej na wysokość zobowiązania (pomimo negatywnej weryfikacji przez pryzmat ustawowych kryteriów dochodowych) w tym trybie, jest organ pierwszej instancji, do którego odwołująca powinna zwrócić się ze stosownym wnioskiem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. J. zarzuciła Kolegium błędne zastosowanie art. 64 u.p.s. Jej zdaniem ciągłe zmienianie decyzji ustalającej odpłatność jest niedopuszczalne i błędne. Ponownie zauważyła, że ojciec nie zajmował się nią i posiada zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Według skarżącej nałożenie na nią obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS jest niesprawiedliwe i rażąco sprzeczne z zasadami współżycia społecznego.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. skarżąca poparła skargę i oświadczyła, że w okresie poprzedzającym wydanie decyzji I instancji prawdopodobnie w kwietniu 2014 r. w była wezwana celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji została wezwana do podpisania umowy, ale nie wyraziła na to zgody. Wskazała, że nie składała wniosku o zwolnienie od kosztów za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o ustaleniu dla skarżącej M. J. opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich usunięcia z obrotu prawnego. Naruszenie prawa materialnego nastąpiło z dwóch powodów omówionych poniżej.

Materia prawna interesująca z punktu widzenia niniejszej sprawy została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.s.". W przepisie art. 61 ustawa ta stanowi, iż obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Dalej ustawa jasno stanowi, iż podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta prowadzi do wniosku, iż obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust 1 pkt 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy umieszczonego w domu dziecka) nie ponosi pełnej odpłatności.

Określając kwestie wnoszenia opłat ustawodawca zdecydował, iż poza mieszkańcem domu opłatę tą wnoszą:

- małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 tejże ustawy,

- gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (a więc mieszkańcem domu, jego małżonkiem, jego zstępnymi przed wstępnymi).

Z analizy powyższych uregulowań, wypływa wniosek o ukształtowanej przez ustawodawcę kolejności, w której podmioty zobowiązane do uiszczenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej winny obowiązek ten wykonywać. I tak obowiązek ten po stronie małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych przed wstępnymi powstaje dopiero wówczas, gdy pensjonariusz DPS nie uiszcza w odpowiedniej wysokości opłaty. W jeszcze dalszej kolejności powstaje obowiązek gminy, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W tym zakresie przepis art. 61 ust. 3 u.p.s. stanowi, iż w przypadku nie wywiązywania się osób zobowiązanych we wcześniejszej kolejności z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W związku z powyższym zobowiązaniem gminy, ustawodawca przyznał jej jednocześnie uprawnienie do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Powyższe regulacje nie wzbudzają poważniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na ich kanwie rodzi się jednak zasadnicze dla niniejszego postępowania pytanie o to, w jakim trybie gmina może realizować swe uprawnienie opisane w przepisie art. 61 ust. 3 in fine. W tym zakresie rozstrzygająca wydaje się być treść zdania pierwszego powyższego przepisu wskazująca, iż uprawnienie gminy do domagania się zwrotu wydatków poniesionych na pobyt w domu pomocy społecznej powstaje jedynie wówczas, gdy podmioty zobowiązane do ponoszenia tych wydatków we wcześniejszej kolejności, nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Nie ulega wątpliwości, iż wobec pensjonariusza domu pomocy społecznej obowiązek ten powstaje z chwilą jego umieszczenia w takiej placówce, a zakres tego obowiązku uzależniony jest od posiadanych przez pensjonariusza dochodów. Natomiast w odniesieniu do małżonka osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, jego zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w takiej placówce uzależniony jest od treści zawartej w tym zakresie umowy.

Treść normy prawnej zbudowanej w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nie pozostawia wątpliwości, że ponoszenie opłat przez ową grupę zobowiązanych winno następować "zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2". Oznacza to przede wszystkim konieczność istnienia umowy, w której ustalone zostały parametry płatności owych osób za pobyt w domu pomocy społecznej członka ich rodziny. Istnienie owej umowy jest niezbędnym elementem do tego, aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków w trybie przepisu art. 61 ust. 3 in fine. Bez zawarcia owej umowy nie istnieje bowiem możliwość postawienia komukolwiek z owych osób zarzutu niewywiązania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu w DPS członka rodziny. Nie ulega wątpliwości, iż sama możliwość domagania się przez gminę zwrotu tego, co wydatkowała zastępczo za pobyt określonej osoby w domu pomocy społecznej jest domeną prawa administracyjnego, a tym samym niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot owych wydatków w oparciu o przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. (vide: uchwała SN z dnia 29 października 2009 r. w sprawie sygn. akt III CZP 77/09, opubl. OSNC 2010/5/66).

Odmiennie wygląda jednak kwestia zawarcia umowy, o której mówi przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. Umowa ta winna być zawarta w trybie przepisu art. 103 ust. 2, który stanowi, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Treść powołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że ustawodawca dla owej czynności przewidział wyłącznie formę umowy, a więc porozumienia dwóch lub więcej stron ustalającego ich wzajemne prawa lub obowiązki. Stronami owej umowy z jednej strony jest kierownik ośrodka pomocy społecznej, a z drugiej: małżonek, zstępni lub wstępni.

Cywilnoprawny charakter owej czynności rodzi pytanie o możliwość zawarcia przez kierownika ośrodka pomocy społecznej umowy z tymi osobami, które korzystając z fundamentalnej dla prawa obligacyjnego zasady autonomii woli stron, odmówią wyrażenia zgodnego oświadczenia woli i przyjęcia na siebie zobowiązania ponoszenia kosztów pobytu osoby najbliższej w domu pomocy społecznej. Odpowiedź na powyższe pytanie ma kapitalne znaczenie bowiem, jak zostało to już powyżej powiedziane, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie małżonka, zstępnego lub wstępnego nie istnieje skonkretyzowany i prawnie skuteczny obowiązek ponoszenia opłaty, a tylko niewywiązanie się z takiego obowiązku uprawnia gminę do dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

W literaturze stawiana jest teza, że w sytuacji, gdy osoby zobowiązane "odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej" (vide: I. Sierpowska; Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz; ABC 2009). Stanowisko to nie dostrzega jednak, iż omawiana ustawa pozbawiona jest regulacji, która odnosiłaby się do sytuacji odmowy zawarcia umowy, a jednocześnie żaden z przepisów tej ustawy nie daje możliwości ukształtowania omawianego zobowiązania w innej formie niż umowa. Brak jest w szczególności uregulowania, które pozwalałoby organowi pominąć wymóg istnienia umowy i przejść do możliwości wydania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wydaje się niemożliwym odnalezienie satysfakcjonującego rozwiązania wyłącznie na gruncie przepisów omawianej ustawy.

Korzystanie przez podmiot prawa z autonomii woli stron i odmawianie złożenia oświadczenia woli określonej treści, a tym samym odmawianie zobowiązania się w określony sposób nie jest uprawnieniem bezwzględnym. Mając na uwadze racjonalizm ustawodawcy dla rozwiązania zaistniałej sytuacji należy zwrócić się ku instytucjom prawnym właściwym prawu cywilnemu i stwierdzić, że stosownie do treści art. 64 Kodeksu cywilnego prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek danej osoby do złożenia oznaczonego oświadczenia woli, zastępuje to oświadczenie. Jest to regulacja prawna, która znajduje zastosowanie w tych wszystkich sytuacjach gdy osoba zobowiązana do złożenia oznaczonego oświadczenia woli uchyla się od jego złożenia, bądź to poprzez milczenie, bądź wyraźną odmowę. Okolicznością istotną jest to, aby zobowiązanie do złożenia oświadczenia określonej treści wynikało z wyraźnego prawotwórczego źródła, bowiem sam przepis art. 64 Kodeksu cywilnego, będąc podstawą formułowania określonego żądania procesowego, nie jest samoistną podstawą dla kreowania obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Ponieważ obowiązek złożenia przez podmiot prawa oświadczenia woli określonej treści może mieć swe źródło tak w indywidualnej czynności prawnej, jak i w generalnym akcie prawotwórczym, to w realiach niniejszej sprawy za takie źródło wypada uznać przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. Przepis ten z jednej strony wyraźnie wskazując krąg podmiotów, które oświadczenia woli winny złożyć jednoznacznie pokazuje kto ze stosownym żądaniem i wobec kogo może wystąpić, a z drugiej strony wskazuje – w powiązaniu z przepisem art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. – także na treść ewentualnego oświadczenia woli (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 431/07 - Lex 423793, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 37/09 - Lex 583656; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1172/12 - Lex 1303649; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 72/12 – dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwagę zasługuje także i to, iż przepis art. 103 ust. 2 u.p.s. wyraźnie wskazuje, iż "kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy (...)", a więc ustalenie dokonane w określonym zakresie jest dla organu obligatoryjne, co więcej obligatoryjne jest także dokonane owego ustalenia w określonej przez ów przepis formie. Skoro ustawa – o czym była już mowa – nie przewiduje możliwości dokonania tego ustalenia w innej formie i jednocześnie nie pozwala pominąć tego ustalenia i niejako od razu wydać decyzję administracyjną ustalającą obowiązek uczestniczenia owych osób w tych kosztach, to staje się oczywisty obowiązek zawarcia – z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi mieszkańca DPS – umowy określającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt w placówce. Tym bardziej, że przepis art. 103 ust. 1 u.p.s. – także wywodzący się z zasady subsydiarności pomocy społecznej – reguluje zagadnienie ustalenia w drodze umowy zawartej z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi wysokości świadczonej przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o przyznanie określonego świadczenia. W tym wypadku przepis posługuje się określeniem "kierownik ośrodka pomocy społecznej i kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie może, w drodze umowy, ustalić (...)". Tym samym zawarcie takiej umowy jest fakultatywne, a jej brak nie stanowi tamy dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Powyższe uregulowanie należy a contrario odnieść do treści art. 103 ust. 2 u.p.s.

Ponadto należy także zwrócić uwagę, iż przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. nakładając na małżonka, zstępnych i wstępnych obowiązek ponoszenia kosztów pobytu w DPS za osobę tam umieszczoną, z jednej strony stanowi ustawową podstawę odpowiedzialności finansowej tych osób za świadczenia, których nie są podmiotami i które nie są na ich rzecz wykonywane (nie są ich beneficjentami), z drugiej zaś strony przepis art. 61 u.p.s. statuując system odpłatności za pobyt w DPS nie wiąże obowiązku ponoszenia opłat za pensjonariusza z instytucją rodziny, rozumianą jako osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.) czy z instytucją alimentacji, lecz konkretnie wskazuje kto (małżonek, zstępni, wstępni) i w jakiej kolejności zobowiązany jest do ponoszenia owych opłat. Oderwanie obowiązku ponoszenia owych opłat zarówno od elementów stanowiących o potrzebie wzajemnego wspierania się członków rodziny, jak i od świadczeń alimentacyjnych sprawia, że obowiązek ten może obciążać osoby, które tylko formalnie wypełniają dyspozycję art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a z pensjonariuszem DPS nic ich nie łączy, w szczególności brak jest jakichkolwiek więzi społecznych uzasadniających potrzebę przyczyniania się do zaspokajania potrzeb umieszczonego w DPS. Automatyczne włączenie wszystkich takich osób do grona ponoszących odpowiedzialność finansową za pobyt w DPS i uzależnienie tej odpowiedzialności wyłącznie od wysokości uzyskiwanych dochodów, w niektórych sytuacjach byłoby niemożliwe do pogodzenia z dyrektywami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP.). Stąd racjonalne jest działanie ustawodawcy, który kwestie odpowiedzialności małżonka, zstępnych i wstępnych za ponoszenie odpłatności za pobyt w DPS uzależnił od istnienia umowy określającej wysokość wnoszonej przez nich opłaty (art. 103 ust. 2 u.p.s.), tym samym umożliwiając sądowa kontrolę przyczyn ewentualnej odmowy zawarcia takiej umowy. Powyższe rozwiązanie prawne, stanowiące jedno z postępowań hybrydowych, aczkolwiek wymaga od organów pomocowych wyższej aktywności dla wypełnienia przesłanek, od których uzależniona jest możliwość obciążenia małżonka, zstępnych i wstępnych obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, to jednak stanowi gwarancje poszanowania praw jednostki właściwą dla standardów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP.).

Nie ulega dla sądu wątpliwości, iż w przepisie art. 104 ust. 3 u.p.s. można upatrywać podstawy do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę. Przepis ten jednoznacznie odwołuje się do ust. 1, który z kolei stanowi, iż należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty ponoszone zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej traktować należy jak jedną z należności, o których mowa w przepisie art. 104 ust. 1 u.p.s., a tym samym domaganie się przez gminę zwrotu od małżonka, zstępnych i wstępnych powyższych wydatków jest domeną postępowania administracyjnego, w tym egzekucji administracyjnej.

Powyższa konstatacja wskazująca wyłącznie na formę rozstrzygnięcia o uprawnieniu gminy przewidzianym w przepisie art. 61 ust. 3 in fine, w żaden sposób nie umniejsza wcześniejszych rozważań na temat konieczności istnienia ważnie zawartej umowy określającej wysokość wnoszonej opłaty. Decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 104 ust. 3 u.p.s. jest rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o ustalenie organu, iż ważnie zawarta umowa nie jest wykonana, nie jest zaś rozstrzygnięciem mogącym w jakimkolwiek stopniu umowę tą zastąpić (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 72/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Tożsame stanowisko co do określenia formy, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań zaprezentował tutejszy sąd w wyrokach z dnia: 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 50/14, 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 571/14, 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 467/14 (wszystkie dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że składowi orzekającemu w tej sprawie znane są odmienne stanowiska judykatury w tej kwestii - choć niewątpliwie sąd ich nie podziela - w myśl których obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 242/14, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2726/12, 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12 - dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że w realiach tej sprawy nie doszło do zawarcia pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a skarżącą M. J. umowy określającej wysokość wnoszonych opłat za pobyt jej ojca w DPS. Sama skarżąca w trakcie rozprawy przyznała zresztą, że pomimo wezwania ze strony organu do podpisania umowy, nie wyraziła na to zgody. Jednocześnie organ pomocowy nie dysponuje orzeczeniem sądu powszechnego zastępującym oświadczenie woli skarżącej o zobowiązaniu do ponoszenia tychże opłat w określonej wysokości. W tej sytuacji bezspornym jest, że brak było materialnoprawnych podstaw do obciążenia skarżącej opłatą z tytułu pobytu jej ojca w DPS.

Dodatkowo wątpliwości sądu budzi również termin, od którego ustalona została wysokość opłaty. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że wysokość opłaty została ustalona od dnia 1 marca 2014 r., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w dniu 27 maja 2014 r. Określenie wysokości opłaty za pobyt ojca skarżącej nastąpiło zatem z mocą wsteczną. Taki sposób ustalenia wysokości opłaty nie zasługuje na akceptację.

Zgodnie bowiem ze stanowiskiem powszechnie reprezentowanym przez sądy administracyjne, decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 928/08, w Szczecinie z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 676/10, w Łodzi z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 908/13, we Wrocławiu z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 242/14 – dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Decyzja o ustaleniu odpłatności - jako decyzja kształtująca sytuację prawną adresata - nie może wywoływać skutków prawnych, co do zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Działanie takie narusza bowiem podstawową zasadę systemu prawa, jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz, stanowiąc tym samym naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a.

Stwierdzone powyżej uchybienia, jako że miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowały sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Rozpatrując sprawę ponownie organy zobligowane będą uwzględnić wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w motywach niniejszego wyroku.

Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim sentencji wyroku sąd w trybie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

LS