Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 105/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczony na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. S. z dnia 14 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność, której dopuścił się Dyrektor Zakładu Karnego, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2021 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich zaleceń, wytycznych, instrukcji, zarządzeń i tzw. "dobrych rad" przesłanych do jednostki przez organy nadrzędne za pomocą poczty tradycyjnej, elektronicznej, wiadomości tekstowych lub inną drogą, dotyczących wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsoli do gier.

W piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego poinformował R. S., że żądana przez niego informacja, nie jest informacją publiczną.

R. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2021 r. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie organu do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 2000 zł oraz kosztów poniesionych w sprawie, w tym kosztów korespondencji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Zdaniem organu, pytanie zadane przez R. S. we wniosku z dnia 14 lipca 2021 r. nie dotyczyło zatem informacji publicznej. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, ponieważ wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania, oznaczałoby wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 9 września 2021 r. zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i pkt 5 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zalecenia, wytyczne, instrukcje, zarządzenia czy też tzw. "dobre rady" w sprawie wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsol do gier nie stanowią informacji publicznej, a w sytuacji gdyby organ prawidłowo zakwalifikował żądane informacje jako informację publiczną, powinien albo udzielić skarżącemu przedmiotowej informacji publicznej albo wydać decyzję odmowną w tej sprawie albo decyzję o umorzeniu postępowania. W konsekwencji, organ pozostaje w bezczynności. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Zakładu Karnego w sprawie udostępnienia powyższej informacji publicznej, o stwierdzenie obowiązku Dyrektora Zakładu Karnego do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i udzielenie żądanej informacji publicznej skarżącemu w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności oraz akt administracyjnych oraz o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w opinii skarżącego żądanie zawarte we wniosku z dnia 15 czerwca 2021 r. – jak podano, dotyczyło informacji publicznej związanej z zasadami funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne (w tym trybu jego działania), o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Nadto, w przekonaniu skarżącego, informacja dotycząca ilości wydawanych osadzonym konsol do gier winna być zakwalifikowana jako informacja publiczna dotycząca danych bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań publicznych rzez Dyrektora Zakładu karnego, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy. Przesądzenie, że objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną oraz, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza, że podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do wniosku w trybie przepisów u.d.i.p.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji bądź przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Wobec tego, że wnioskowania informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona, a jednocześnie organ nie wydał stosownej decyzji administracyjnej w tej sprawie i upłynął termin do udzielenia informacji publicznej wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ pozostaje w bezczynności.

Na wezwanie Sądu w piśmie procesowym z dnia 25 października 2021 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wskutek oczywistej omyłki w piśmie procesowym z dnia 9 września 2021 r. w niniejszej sprawie zamiast odnieść się do żądania udostępnienia informacji w postaci zaleceń, wytycznych, instrukcji, zarządzeń czy "dobrych rad" w sprawie wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsol do gier odniósł się do żądania wskazania ilości wydawanych osadzonym konsol do gier. Pełnomocnik przedłożył jednocześnie sprostowane pismo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., w przypadku gdy sąd uwzględni skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

W niniejszej sprawie strona skarżąca zwalcza bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 14 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszystkich zaleceń, wytycznych, instrukcji, zarządzeń czy też tzw. "dobrych rad" przesłanych do zakładu przez organy nadrzędne, a dotyczących wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsoli do gier.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym stosownie do ust. 3 tego przepisu ograniczenie wskazanego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Szczegółową regulację dotyczącą udostępniania informacji publicznej zawiera ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p. Ustawa ta reguluje przedmiotowy i podmiotowy zakres dostępu do informacji publicznych.

Zgodnie z tą ustawą, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jak natomiast stanowi art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 848 ze zm.), zwanej dalej u.s.w., Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 523 z późn. zm.), zwanej dalej k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Art. 7 pkt 3 u.s.w. określa, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m.in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dalej ustawa w art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 przewiduje, że zakładem karnym kieruje dyrektor, do którego zadań należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw. Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i już z tego tytułu ciąży na nim obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu, na zasadach określonych w u.d.i.p.

Dla stwierdzenia, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności konieczne jest natomiast stwierdzenie, czy objęte żądaniem udostępnienia informacje mają charakter informacji publicznej, albowiem obowiązek udostępniania informacji przez wskazane w u.d.i.p. podmioty dotyczy wyłącznie informacji publicznych.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje jednakże art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.).

Przepisy u.d.i.p. przewidują też, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 314 – 315).

Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można więc mówić, jeżeli wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p.

Jak wskazano, przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2021 r. było udostępnienie zaleceń, wytycznych, instrukcji, zarządzeń czy też tzw. "dobrych rad" przesłanych do Zakładu przez organy nadrzędne, a dotyczących wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsoli do gier. Kontroli sądowej podlega zaś sposób, w jaki organ załatwił wniosek przesyłając w dniu 21 lipca 2021 r. w formie pisma odpowiedź, że informacje żądane przez stronę nie stanowią informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Dyrektor Zakładu Karnego dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.

W ocenie Sądu bowiem, informacje dotyczące zaleceń, wytycznych, instrukcji, zarządzeń czy też tzw. "dobrych rad" przesłanych do Zakładu przez organy nadrzędne w przedmiocie wydawania bądź zakazu wydawania osadzonym konsoli do gier, stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu.

Dla określenia zakresu prawa dostępu do informacji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności uwzględnienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z tym przepisem "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

"Działalność" w języku polskim oznacza natomiast "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Przy czym nie sposób przyjmować, że intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym". Gdyby taki był cel ustawodawcy, dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac.

Powyższa wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Co istotne w niniejszej sprawie, informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą tego organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Istotne jest, aby informacja odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne dotyczyła wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (zob. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06 i z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uprawnienie do uzyskiwania informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej należy traktować szeroko, to znaczy nie tylko w odniesieniu do zasad postępowania określonych w aktach powszechnie obowiązujących, ale także do tych, które wskazano w wewnętrznych regulaminach, instrukcjach danego podmiotu (zob. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 2015, s. 95). Oznacza to, że przedmiotem udostępnienia winie być każdy dokument, który ma jakiekolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a tym samym obejmuje również różnego rodzaju dokumenty wewnętrzne związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych. W związku z tym należy w pełni zaaprobować pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 listopada 2006 r., IV SA/Wr 712/06 (LEX nr 918816), według którego pisma, okólniki i instrukcje, kierowane do kuratora oświaty przez ministra właściwego do spraw edukacji, nie tylko stanowią informację o sprawach publicznych, zgodnie z art. 1 u.d.i.p., ale dodatkowo wymienione zostały w jej art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a jako rodzaj informacji, który podlega udostępnieniu w tym trybie. Wskazać należy, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zaznacza wyraźnie, że udostępnianiu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, wskazując dalej jedynie przykłady takich dokumentów. Nie można zatem dokonywać takiej interpretacji art. 6 u.d.i.p., która ograniczałaby prawo do informacji wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji RP.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie również informacja niewytworzona bezpośrednio przez dany organ władzy publicznej, lecz dotycząca zasad jego funkcjonowania oraz treść i postać dokumentów odnoszących się do tych kwestii i wykorzystywanych przez organ przy realizacji przewidzianych prawem zadań publicznych, a którymi ten organ dysponuje na skutek przekazania mu przez organ wyższego stopnia, który dokument ten wytworzył, dla celów wdrożenia w codziennym funkcjonowaniu.

Zgodnie z art. 2 u.s.w., Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 53), zwanej dalej k.k.w., zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Do podstawowych zadań tej Służby należy m.in. zapewnienie osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności, przestrzegania ich praw, a zwłaszcza humanitarnych warunków bytowych, poszanowania godności, opieki zdrowotnej i religijnej, czy zapewnienie w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa (art. 2 ust. 2 pkt 3 i 6 u.s.w.). Stosownie natomiast do art. 102 pkt 6 k.k.w., skazany ma prawo do korzystania z urządzeń i zajęć kulturalno-oświatowych i sportowych, radia, telewizji, książek i prasy. W związku z tym, umożliwianie skazanym dostępu do szeroko pojętej kultury, zarówno w formie analogowej (książki, prasa), czy elektronicznej (telewizja, Internet, gry komputerowe i konsolowe), stanowi realizację zadania publicznego Służby Więziennej, jaką jest zapewnienie osobom osadzonym realizacji ich praw, tak konstytucyjnych, jak i określonych w ustawach.

Organami Służby Więziennej, realizującymi ww. zadania są: 1) Dyrektor Generalny Służby Więziennej, 2) dyrektor okręgowy Służby Więziennej; 3) dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego; 4) Rektor-Komendant uczelni Służby Więziennej, Komendant Centralnego Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej, komendant ośrodka szkolenia Służby Więziennej i komendant ośrodka doskonalenia kadr Służby Więziennej (art. 7 u.s.w.)

Dyrektor Generalny jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy (art. 10 ust. 2 u.s.w.), a do jego zadań należy m.in. ustalanie kierunków prowadzenia oddziaływań penitencjarnych i nadzór nad ich realizacją czy tworzenie warunków prawidłowego i praworządnego wykonywania kar pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania; (art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.w.). W ramach realizacji swoich zadań Dyrektor Generalny może wydawać zarządzenia, instrukcje lub wytyczne (art. 11 ust. 2).

Z kolei do zakresu działania dyrektora okręgowego należy w szczególności: koordynacja oddziaływań penitencjarnych prowadzonych w podległych jednostkach organizacyjnych i nadzór nad nimi; koordynacja sposobu i nadzór nad warunkami prawidłowego i praworządnego wykonywania kar pozbawienia wolności i tymczasowego aresztowania w podległych jednostkach organizacyjnych oraz kontrola przestrzegania w nich praw osób pozbawionych wolności; nadzorowanie działalności podległych zakładów karnych i aresztów śledczych, ośrodków doskonalenia kadr Służby Więziennej oraz przywięziennych zakładów pracy funkcjonujących przy podległych jednostkach organizacyjnych. Również ten organ w ramach swoich zadań może wydawać zarządzenia, instrukcje lub wytyczne (art. 12 ust. 2 pkt 1, 2, 8 i ust. 4 u.s.w.).

Wobec tego należy uznać, że informacje dotyczące różnego rodzaju wytycznych, informacji czy zarządzeń organów nadrzędnych, w oparciu o które podległe jednostki organizacyjne Służby Więziennej (okręgowe inspektoraty Służby Więziennej, zakłady karne i areszty śledcze – art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 u.s.w.) dokonują określonych czynności służących realizacji powierzonych im zadań publicznych, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowią informację publiczną. Stanowią one bowiem w istocie akty, którego adresatami są funkcjonariusze tych jednostek organizacyjnych, określające zasady działania władzy publicznej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 września 2912 r., II SA/Wa 625/12; z dnia 2 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 22/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Walor informacji publicznej należy takim wytycznym przyznać w szczególności, jeżeli przybierają one formę pisemną, są sporządzane przez uprawnionego funkcjonariusza i przez niego podpisane oraz przekazane jednostkom podległym oficjalnymi służbowymi kanałami.

W ocenie Sądu, żądane informacje odnoszące się do wytycznych sporządzonych przez organ nadrzędny i przekazane podmiotom podległym wymogi te spełniają. Wnioskowane wytyczne mają bowiem na celu ujednolicenie i ułatwienie funkcjonowania jednostek organizacyjnych Służby Więziennej w kwestii udostępnienia osadzonym urządzeń służących rozrywce, a więc udostępnianych w ramach realizacji prawa osadzonych do szeroko pojętej kultury – kultury popularnej (por. art. 102 k.k.w.). Natomiast jednym z zadań Służby Więziennej jest, jak wskazano, zapewnienie poszanowania praw osadzonych. Tym samym tworzenie przez organ nadrzędny zasad odnoszących się do udostępniania urządzeń umożliwiających uczestnictwo osadzonych w kulturze cyfrowej należy uznać za "sprawę publiczną". W konsekwencji, wnioskowane wytyczne, instrukcje czy zalecenia w zakresie zasad udostępniania osadzonym konsoli do gier, jeżeli zostały wydane i przekazane do jednostek podległych, w tym skarżonego Zakładu Karnego, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Powyższe oznacza, że organ, do którego wniosek został skierowany zobowiązany był do podjęcia przewidzianych prawem działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Zakładu Karnego poinformował jedynie wnioskodawcę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej udostępnianej w trybie u.d.i.p. Wobec jednak stwierdzenia, że stanowisko to jest nieprawidłowe należy uznać, że skierowanie do skarżącego pisma z dnia 21 lipca 2021 r. nie stanowiło załatwienia wniosku we właściwej formie i nie mogło uwolnić organu od zarzutu bezczynności. Z bezczynnością na gruncie u.d.i.p. mamy bowiem do czynienia także wówczas, gdy podmiot zobowiązany błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach.

Opisane działanie zaskarżonego organu świadczy więc o jego bezczynności w rozpoznaniu żądania skarżącego, ponieważ w wymaganym terminie (ani do dnia rozpoznania skargi) nie podjął on odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił spornej informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania. Natomiast pozostawanie w bezczynności skutkowało koniecznością zobowiązania Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 lipca 2021 r., o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku obywatela i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ - choć nieprawidłowo – to jednak niezwłocznie ustosunkował się do żądania wniosku. Natomiast brak udostępnienia żądanej informacji był wynikiem błędnego przeświadczenia, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi.

Powyższa ocena skutkowała też oddaleniem skargi, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w zakresie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Należy bowiem zauważyć, że przyznanie takiej sumy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. Ponadto, jej głównym celem – oprócz funkcji represyjno-prewencyjnej, tj. dyscyplinujące organ w procedowaniu, jest przede wszystkim cel odszkodowawczy, jak również uczynienie zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., II OSK 1322/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący winien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Natomiast w złożonej skardze ani skarżący, ani jego pełnomocnik nie uzasadnili w żaden sposób, jaką szkodę strona poniosła wskutek niezałatwienia jej wniosku w sposób przewidziany prawem.

Sąd oddalił również skargę w części obejmującej żądanie zasądzenia skarżącemu kosztów postępowania, w tym kosztów wysłanej korespondencji. W myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, do czego – zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. – zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

Wskazać należy, że na mocy prawomocnego postanowienia starszego referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SPP/Gd 127/21, skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym, wobec czego nie uiścił on wpisu sądowego od skargi, nie został też zobowiązany do osobistego stawiennictwa w Sądzie, a jego pełnomocnik nie sporządził wykazu poniesionych przez siebie wydatków. W orzecznictwie przyjęto zaś, że w katalogu niezbędnych kosztów nie mieszczą się wydatki drobne i zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego, takie jak np. prowizje bankowe od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych czy koszty związane z prowadzeniem korespondencji (por. postanowienie NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1490/19; z dnia 13 marca 2012 r., II FZ 31/12; wyroki WSA w Lublinie z: 29 kwietnia 2014 r., III SA/Lu 932/13; z 22 maja 2014 r., III SA/Lu 935/13, dostępne https://orzeeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.