Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 172/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Op 429/16 w sprawie ze skargi S. Z. na apel Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieudostępniania nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 429/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odrzucił skargę S. Z. na apel Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nieudostępniania nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta K. wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie braku zgody na udostępnianie mienia stanowiącego własność Gminy K. dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt oraz na upublicznił swe pismo z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], nazwane: "Apel do właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta K. o nieudostępnianie nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt".

Skarżący, S. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww zarządzenie oraz pismo.

Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Opolu z dnia 31 sierpnia 2016 r., działającego na zasadzie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zwanej dalej p.p.s.a.) oraz § 27 zarządzenia w sprawie ustalenia zasad biurowości, wyłączono ze sprawy o sygn. akt II SA/Op 428/16, tj. sprawy ze skargi S. Z. na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2016 r., sprawę ze skargi ww. na apel Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...], nadając jej nr z repertorium – II SA/Op 429/16. Wyłączona sprawa o sygn. akt II SA/Op 429/16 stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Opisany apel z dnia 1 lutego 2016 r., stanowiący przedmiot niniejszej skargi, nie zawiera żadnej podstawy prawnej jego przyjęcia, a z jego treści wynika, że Prezydent Miasta K. zwraca się do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta K. z apelem o nieudostępnianie swoich nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk obejmujących tresurę dzikich zwierząt. W dalszej części apelu, wskazuje się na poglądy organizacji społecznych (nieokreślonych z nazwy) zajmujących się ochroną dzikich zwierząt, mówiące o tym, że tresura polegająca na zmuszaniu zwierząt do zachowań sprzecznych z naturą, odbywa się przy pomocy kar, niejednokrotnie połączonych z zadawaniem im cierpienia. Widowiska obejmujące tresurę dzikich zwierząt pozostają, zdaniem Prezydenta Miasta K., w sprzeczności z podstawowymi wartościami etycznymi. Ostatni akapit apelu postanawia, że podlega on ogłoszeniu na stronie podmiotowej Urzędu Miasta K. w Biuletynie Informacji Publicznej.

Skarżący w swej skardze zaskarżonemu apelowi zarzucił:

- naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego Państwa Prawa polegające na przeprowadzeniu procesu prawodawczego bez umożliwienia skarżącym oraz uczestnikowi postępowania wypowiedzenia się w kwestii ich podstawowych praw;

- art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 19, art. 20, art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie;

- art. 5a, art. 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy oraz przez działanie Prezydenta w obszarze nadzoru weterynaryjnego, w którym organ nie jest właściwy;

- art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73, art. 10 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie;

- art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 12, art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1, ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 17 ust. 1, art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego apelu w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego apelu, dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Związku Pracodawców C., przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a, jako wniesionej na akt niepodlegający właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu, zaskarżony apel stanowi jedynie wezwanie do określonego kręgu adresatów o niepodejmowanie określonych działań, a zastosowanie adresatów do jego treści jest wyłącznie uzależnione od ich woli. Tym samym, tego typu akt nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 p.p.s.a., określającym zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucając skargę, stwierdził, że

właściwość sądów administracyjnych wynika z przepisu art. 3 § 1, 2 oraz 3 p.p.s.a., które to przepisy zawierają wyliczenie stanowiące katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona na akt lub czynność niewymieniona w powyższym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego.

W ocenie tego Sądu, opisywany apel nie posiada cech decyzji administracyjnej, o jakich mowa w art. 104 § 2 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), dalej zwaną: "k.p.a."., ani też nie jest postanowieniem, czyli aktem dotyczącym poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, lecz nie rozstrzygającego o istocie sprawy (art. 123 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji skarżący dopatrując się w ww. apelu cech aktu podjętego z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał tenże Sąd, podjęcie aktu przez jednostkę samorządu terytorialnego, działającą często również jako podmiot praw cywilnych, a nawet jako podmiot gospodarczy, nie oznacza automatycznie, iż omawiany akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd I instancji uznał też, że przedmiotem skargi nie jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Z przepisów tych wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki czynności. Są to takie akty, czynności, działania, przewlekłości czy bezczynności, które spełniają łącznie kilka przesłanek. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, są skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998r., II SA 1155/97, ONSA nr 2 z 1999r., poz. 51). Sąd I instancji wskazał, że jedną ze stron stosunków administracyjnoprawnych jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować prawa i obowiązki, a w omawianym przypadku, organ nie objął skarżącego władczym działaniem, zagwarantowanym możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 422/16, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem tego Sądu, zaskarżony apel jest w istocie aktem o charakterze informacyjnym, przedstawiającym określone stanowisko (zapatrywanie) organu w konkretnej kwestii.

Wobec powyższego, skoro apel Prezydenta Miasta K. nie stanowi żadnego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. i brak jest przepisu szczególnego, który by przewidywał ich sądową kontrolę, to w ocenie Sądu I instancji, należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy sprawy nieobjętej właściwością sądu administracyjnego, co skutkuje tym, iż Sąd nie ma kompetencji do rozpoznania wniosków w niej zawartych, co do dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania Związku Pracodawców C., wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały oraz wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę skarżącego. Te bowiem podlegają merytorycznemu rozpoznaniu dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 58 § 3 p.p.s.a., skargę odrzucił.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenia kosztów postępowania, wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a/ art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a., w zw. z art. 147 p.p.s.a. i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., poprzez odrzucenie skargi z pominięciem zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...].01.2016 r., oraz z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do wystąpienia wobec prywatnych właścicieli nieruchomości w Mieście K. z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z nieruchomości należących do osób prywatnych w Mieście K., podczas gdy apel Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...].02.2016 r. jest wyrazem władztwa administracyjnego w formie normy abstrakcyjnej i generalnej, a interes prawny skarżącego leży w prawie do równego traktowania go w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz wyraża się w negatywnym, publicznym prawie podmiotowym do nieograniczania swobody działalności gospodarczej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy;

b/ art. 33 § 2 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie Związkowi Pracodawców C. udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia bądź odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a jedynie stwierdzenie niedopuszczenia w uzasadnieniu postanowienia z dnia 07.11.2016 r. o odrzuceniu części skargi z dnia 25.07.2016 r;

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2, 22, 32 ust. 2 oraz 31 ust. 3, art. 6 oraz 73 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji R.P., w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84a pkt 2) ustawy z 02.03.2004 r o swobodzie gospodarczej działalności, oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w związku z art. 34a oraz 37 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o ochronie zwierząt, poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta K. jest uprawniony do nawoływania prywatnych właścicieli nieruchomości do nieudostępniania ich nieruchomości dla potrzeb organizacji widowisk z udziałem zwierząt, podczas gdy Prezydent Miasta K. nie jest właściwy do ograniczania swobody działalności gospodarczej, nierównego traktowania przedsiębiorców oraz nie jest właściwy w sprawach ochrony zwierząt, ani też nie może nawoływać osób trzecich do bezprawia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istnienie interesu prawnego w analogicznych sprawach dotyczących zarządzeń prezydentów miast przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 604/16 w wyroku z dnia 14.09.2016 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dwóch wyrokach z dnia 25.10.2016 r. o sygnaturach: II SA/Wr 372/16 oraz II SA/Wr 391/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dniu 15.11.2016 r. umorzył postępowanie prowadzone ze skargi na zarządzenie Prezydenta B. nr [...] z dnia [...].01.2016 r., sygn. akt II SA/Bd 659/16, ponieważ Prezydent Miasta B. wydał w dniu [...].10.2016 r. zarządzenie nr [...], zgodnie, z którym poprzednie zarządzenie nr [...] r. utraciło moc.

Wskazano, że istnienie interesu prawnego skarżących można wyprowadzić z postanowień NSA wydawanych w związku z zażaleniami na niedopuszczenie do udziału w analogicznych postępowaniach Związku Pracodawców C. wydanych w dniu [...].08.2016 r., sygn. akt I OZ 935/16, w dniu 02.11.2016 r. o sygn. akt I OZ 1181/16 oraz w dniu 10.11.2016 r. o sygn. akt I OZ 1205/16 oraz I OZ 1206/16.

Zakwestionowano ocenę Sądu I instancji w zakresie uznania, że ww. apel

nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, gdyż jest aktem o charakterze informacyjnym podnosząc, że informacja dotyczyć może faktów, a nie oceny działań lub też poglądów organu samorządu terytorialnego.

Wywodzono, że organy samorządu terytorialnego nie są uprawnione do wydawania jakichkolwiek regulacji dotyczących ograniczeń działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych oraz przepisów odnoszących się do ochrony zwierząt, a w konsekwencji do apelowania o ograniczanie działalności określonej grupy podmiotów.

Wywodzono, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego apelu, wynika z faktu, że od czasu jego wydania żadnemu przedsiębiorcy cyrkowemu prezentującemu zwierzęta nie wynajęto gruntów w K., ani nie udostępniono mienia Gminy na cele promocji przedstawień cyrkowych.

Wskazano, że organy samorządu terytorialnego nie mogą nawoływać do łamania praw podstawowych przez podmioty prywatne, a gospodarowanie wszelkimi nieruchomościami nie może prowadzić do dyskryminacji części legalnie działających przedsiębiorców, według dowolnie wybranego kryterium. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 604/16 w Wyroku z dnia 14.09.2016 r. powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.2016 r., sygn. akt I OZ 935/16. Swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał w kolejnych trzech postanowieniach wydanych w dniu 02.11.2016 r. o sygn. akt I OZ 1181/16 oraz o sygn. akt I OZ 1205/16 oraz I OZ 1206/16.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w dniu 5 kwietnia 2017 r., skarżący rozszerzył podstawę skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, określonych w jej pkt 1 a, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pk1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy stwierdzić, że dokonane na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 kwietnia 2017 r., rozszerzenie podstaw skargi kasacyjnej, w zakresie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest bezskuteczne. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a., przewiduje, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że dopuszczalne jest jedynie przywołanie nowej argumentacji w zakresie zarzutów kasacyjnych już wcześniej sformułowanych w skardze kasacyjnej, nie jest natomiast dopuszczalne przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Niemożliwe jest więc skuteczne rozszerzenie podstaw skargi kasacyjnej po upływie terminu do wniesienia tego środka prawnego (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r., II OSK 1630/07, z 19 października 2005 r., I FSK 119/05, z 17 lipca 2005 r., FSK 2012/04, z 7 czerwca 2004 r., FSK 131/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 14).

Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności, analizie zastaną poddane zarzuty odnoszące się do naruszenia norm, procesowych, tj. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w zw. z art. 147 p.p.s.a. i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, zwanej dalej: "u.s.g.".

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika zatem, że przedmiotem wniesionej na jego podstawie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi są uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uprawnienie do ich zaskarżenia przysługuje natomiast osobom, których interes prawny został naruszony.

W pierwszej kolejności należało, więc rozstrzygnąć, czy zaskarżony apel, niestanowiący uchwały, można uznać za zarządzenie, w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.g.n. Autor skargi kasacyjnej nie zawarł żadnego stanowiska, ani argumentacji w tej podstawowej dla sprawy, kwestii, niemniej jednak, z uwagi na jej przesądzający dla uznania zasadności skargi kasacyjnej charakter, należało dokonać analizy tego problemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że zaskarżone pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2016 r., nie ma formy prawnej zarządzenia organu gminy. Immanentną cechą zarządzenia, jako ściśle kwalifikowanej prawnie formy działania organu gminy jest rozstrzygający charakter tego aktu. Akt taki do uznania go za zarządzenie, musi zawierać rozstrzygnięcie w sferze praw i obowiązków, którego cechą jest władczy charakter. Cechy takiej z pewnością nie mogą mieć pisma organu samorządu, które nie zawierają władczych rozstrzygnięć, lecz zawierają, apele, informacje, instrukcje, czy też inne treści, nie nakładające jakichkolwiek obowiązków lub nie przyznające żadnych uprawnień, zwłaszcza w relacji pomiędzy organem, a podmiotem zewnętrznym, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, skoro zaskarżony apel skierowany jest do właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta K..

W konsekwencji powyższego, biorąc pod uwagę treść przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., skoro oceniane pismo Prezydenta Miasta K., nie stanowi zarządzenia, brak było warunków do uznania, że skarga była dopuszczalna i to niezależnie już od oceny zawartej w skardze kasacyjnej argumentacji, wykazującej naruszenie zaskarżonym apelem interesu prawnego skarżącego, czy też wskazującej na to, że akt ów podjęto w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym bardziej zresztą, że w podstawach skargi kasacyjnej nie został wskazany, jako naruszony przepis art. 101 ust. 1 u.g.n., lecz jedynie art. 101 u.g.n., bez wskazania pełnej jego jednostki redakcyjnej, w sytuacji, kiedy składa się on z dwóch ustępów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa.

W konsekwencji powyższego nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a., poprzez uniemożliwienie Związkowi Pracodawców C. udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym poprzez niewydanie postanowienia w przedmiocie dopuszczenia bądź odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Skoro bowiem wniesiona do Sądu I instancji skarga nie spełniała warunku jej dopuszczalności, wskutek złożenia jej na pismo, a nie akt określony w art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc uchwałę lub zarządzenie organu gminy, to zbędnym było rozpoznanie przez tenże Sąd złożonego wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie ww. związku. Wniosek w tym zakresie podlegałby rozpoznaniu dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego do złożenia skargi, nie mogły okazać się skuteczne pozostałe, wysunięte w skardze kasacyjnej zarzuty, w tym naruszenia norm prawa materialnego.

Z powyżej przedstawionych względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.