Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1288/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 maja 2011r, nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej R.K. kwotę 457 zł ( czterysta pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nr [....] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. nr [....] wydanej na wniosek B.B. oraz R.K. i M.K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [....] a ul. [....] w K. " na działkach nr nr [....] Obr. [....] .

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja jest obarczona wadą, o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, narusza bowiem prawo w sposób rażący. W szczególności stwierdzono, że przedmiotowa decyzja nie zawiera wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisów szczególnych oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Brak jest również uzgodnienia planowanej inwestycji pod kątem wymogów prawa wodnego z właściwymi w tym zakresie organami, a to z marszałkiem województwa. Marszałek Województwa [....] wyraził swoje stanowisko w tym względzie dopiero w piśmie z dnia [....] stycznia 2005 r. W efekcie stwierdzono, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano również na błędne określenie nazwy planowanej inwestycji oraz zbyt wąskie zakreślenie kręgu stron przedmiotowego postępowania.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 20 lutego 2006 r złożyli B.B. oraz R.K. i M.K. , którzy zarzucili, że niesłusznie przyznano status strony wnioskodawcom tj. R.F. i M.F. , M.G. oraz K.Z. , nie brali oni bowiem udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 1 marca 2002 r. Ponadto zarzucono, że SKO nie wykazało, że wskazane w ww. postępowaniu naruszenia prawa można uznać za rażące. Stwierdzili ponadto, że zarzuty dotyczące błędnie sformułowanej nazwy inwestycji oraz błędnego przyjęcia, że sprawa nie dotyczy rowu melioracyjnego, a naturalnego cieku wodnego, są chybione. Wskazano też, że decyzja została już zrealizowana i funkcjonuje bez przeszkód.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 maja 2011 r. [....] po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 lutego 2006 r., działając na mocy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 157 § 1 i § 2, 158 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.), a także art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, utrzymało w mocy decyzję z dnia 20 lutego 2006 r.

W uzasadnieniu podniosło, że decyzją z dnia 20 lutego 2006 r., znak: Kol. Odw. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - działając na wniosek R.F. i M.F. oraz na wniosek M.G. i K.Z. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r., nr [....] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. "Zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego położonego pomiędzy ul. [....] , a ul. [....] w K".

SKO przedstawiło również przebieg postępowania od złożenia wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy do wydania decyzji z 30 maja 2011 r. Wskazało, że: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrzyło złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wydając w efekcie decyzję z dnia 6 czerwca 2006, którą utrzymało w mocy decyzję z dnia 20 lutego 2006 r. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. II SA/Kr 911/06 uchylił decyzję z dnia 6 czerwca 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , rozpoznając ponownie niniejszą sprawę po ww. wyroku WSA w Krakowie, wydało decyzję z dnia 7 maja 2008 r. nr [....] , którą umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wzizt z dnia 1 marca 2002 r. uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje w tym postępowaniu status strony. Od ww. decyzji R.F. i M.F. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został przez SKO w K. uznany za niedopuszczalny. Kolegium wskazało bowiem, że decyzja z dnia 7 maja 2008 r. była w istocie decyzją wydaną w drugiej instancji, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając wspomnianym już wyrokiem z dnia 17 października 2007 r., sygn. II SA/Kr 911/06 uchylił jedynie decyzję SKO z dnia 6 czerwca 2006 r., pozostawiając w mocy decyzję z dnia 20 lutego 2006 r. Zatem od decyzji z dnia 7 maja 2008 r. służyć powinna od razu skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarga taka została złożona. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w dniu 5 października 2009 r., wydał wyrok sygn. II SA/Kr 994/09, w którym stwierdził nieważność decyzji SKO z dnia 7 maja 2008 r., nr [....] . Sąd wskazał, że decyzja ta rażąco narusza prawo, doprowadza bowiem do stanu, w którym w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje tego samego organu rozstrzygające kwestię nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. w różny sposób. Sąd podniósł ponadto, że w dalszym ciągu nie wyjaśniono należycie kwestii, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności przysługuje w niniejszej sprawie status strony, czy też nie. Wskazano również, że konieczne jest zatem dokładne przeanalizowanie przez organ orzekający ponownie w niniejszej sprawie kwestii oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jego zakresu i charakteru. W efekcie kolejnego rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od decyzji SKO z dnia 20 lutego 2006 r. zapadła decyzja z dnia 16 kwietnia 2010 r. znak [...] , którą uchylono decyzję z dnia 20 lutego 2006 r. i umorzono postępowanie w sprawie. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawcy nie są właścicielami żadnej z działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji jako inwestycji liniowej ogranicza się do działek stanowiących jej teren. Inwestycja nie oddziałuje na działki sąsiednie. W takiej sytuacji uznano za bezprzedmiotowe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasygnalizowano przy tym podjęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji. Rozpatrując skargę na decyzję SKO z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 790/10, uchylił ją, stwierdzając, że ustalenia w kwestii posiadania przez wnioskodawców statusu strony zaprezentowane przez Kolegium są w dalszym ciągu lakoniczne i ogólnikowe i nie poddają się weryfikacji sądu. W efekcie stwierdzono, że SKO nie wypełniło wskazań i zaleceń WSA wyrażonych w wyroku z dnia 5 października 2009 r., naruszając dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak ustalony stan sprawy, Kolegium zobowiązane zostało do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji SKO z dnia 20 lutego 2006 r. nr [...] .

Kolegium podkreśliło, że przy rozpatrywaniu wniosku miało na uwadze zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w zapadłych w niniejszej sprawie trzech wyrokach, wymienionych powyżej, w szczególności dotyczące konieczności rzetelnego i dokładnego przeanalizowania kwestii, czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt z dnia 1 marca 2002 r. przysługuje w niniejszym postępowaniu status strony, czy też nie.

Uzasadniając zatem zaskarżoną decyzję z 30 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zważyło, co następuje:

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wedle brzmienia art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Z urzędu zostaje ono wszczęte, gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy wiadomość tę uzyska wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej, gdy złoży sprzeciw prokurator, gdy żądanie wpłynie od Rzecznika Praw Obywatelskich lub osoby trzeciej działającej na prawach strony. Wszczęcie zaś tego nadzwyczajnego postępowania na żądanie strony wymaga uprzedniego ustalenia, czy podmiot zgłaszający w tym względzie swoje żądanie posiada status strony w tym postępowaniu. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem w rozumieniu art. 28 kpa, tj. interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 1474/07, LEX nr 499913). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006 r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37). Interes prawny nie może być przy tym utożsamiany z interesem faktycznym w danej sprawie administracyjnej. Z tego względu, nawet jeśli można przypisać danemu podmiotowi interes faktyczny w uczestnictwie w określonej sprawie administracyjnej, to podmiot ten może być stroną postępowania administracyjnego tylko wówczas, jeśli posiada w tejże sprawie również interes prawny. Koniecznym zatem dla oceny legitymacji procesowej wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 marca 2002 r. w niniejszym postępowaniu pozostaje w pierwszym rzędzie ustalenie, czy posiadają oni interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Na ten istotny aspekt sprawy zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 911/06, o znaczeniu wiążącym Kolegium. I tak Sąd uznał za zasadniczą wadę, skutkującą uchyleniem decyzji Kolegium w przedmiocie stwierdzenia nieważności, brak wyjaśnienia w należyty sposób okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustaleń kwestii legitymacji wnioskodawców do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. To bowiem wymagało jednoznacznego określenia położenia nieruchomości stanowiących ich własność przez pryzmat ustalenia ewentualnego oddziaływania na nie przedmiotowej inwestycji i ustalenie rodzaju tego oddziaływania. Na kwestię tę zwróciły uwagę również kolejne orzekające w niniejszej sprawie składy Sądu, w wyrokach z dnia 5 października 2009 r. oraz 13 grudnia 2010 r. Biorąc pod uwagę opisane wyżej wskazania Sądu, Kolegium uczyniło na wstępie przedmiotem swoich rozważań kwestię posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] . Analizę tego zagadnienia przeprowadzono przy uwzględnieniu zasygnalizowanego już wyżej faktu, iż katalog stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji ostatecznej nie musi być tożsamy z katalogiem stron postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, której stwierdzenie nieważności jest przedmiotem wniosku. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, że decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia z dnia 1 marca 2002 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji obejmuje swym zakresem działki nr [...] i [...] obr. [...] . Nie ulega też wątpliwości, że państwo R.F. i M.F. nie są właścicielami żadnej z wymienionych wyżej działek. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów potwierdzają jednak, że przysługuje im prawo własności działki nr [...] . Badanie map sytuacyjno - wysokościowych załączonych do akt sprawy pozwala stwierdzić, że ostatnio wskazana nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z żadną z działek objętych terenem inwestycji. Sąsiaduje ona natomiast z działką nr [...] , na której został zlokalizowany wylot zarurowanego odcinka owego rowu melioracyjnego, która to działka została uznana za teren inwestycji decyzją zmieniającą decyzję z 1 marca 2002 r., zapadłą 16 października 2002 r. W chwili obecnej decyzja zmieniająca została wyeliminowana z obrotu prawnego, tut. Kolegium stwierdziło bowiem jej nieważność decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r., znak [...] . Jakkolwiek słusznie zauważyło Kolegium rozpatrując poprzednio niniejszą sprawę, iż bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości stanowiącej własność państwa F. z terenem inwestycji nie przesądza automatycznie o przydaniu im przymiotu strony, nie sposób jednak pominąć możliwości oddziaływania tego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Faktem bowiem jest, iż zarurowanie rowu wchodzące w zakres spornej inwestycji może wywrzeć wpływ na stosunki wodne istniejące zarówno na działkach graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, jak też położonych nieco dalej okolicznych gruntach. Możliwość zaś stwarzania uciążliwości inwestycji dla otoczenia, do których niewątpliwie zaliczyć należy podnoszoną przez Państwa F. okoliczność zalewania ich działki nr [...] wodami opadowymi, przesądza o interesie prawnym R.F. i M.F. w niniejszej sprawie. Zatem, o ile przebieg inwestycji w istocie zamyka się w terenie, na którym została ona zaprojektowana, to jej potencjalne oddziaływanie może mieć wpływ na sposób realizacji prawa własności nieruchomości z nią sąsiadujących, a nawet zlokalizowanych dalej w obszarze jego oddziaływania z punktu widzenia ochrony prawa własności, w związku z problemem immisji. Z tego powodu Kolegium w obecnym składzie uznało za chybiony pogląd wyrażony w decyzji z dnia 16 kwietnia 2010 r., jakoby projektowana inwestycja nie ograniczała ani nie czyniła niemożliwym zagospodarowania terenu sąsiedniego, w tym działki nr [...]. Należy przy tym wskazać, że jak wynika z ugruntowanego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 1999 r., nr 15 poz. 139, dalej jako "u.z.g.)), fakt, iż inwestycja będąca przedmiotem postępowania jest inwestycją liniową nie przesądza, że stronami postępowania w takiej sprawie są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek stanowiących teren inwestycji. Właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich również mogą zostać uznani za stronę postępowania, jeżeli spełniają przesłanki uzyskania takiego statusu, określone w przepisie art. 28 k.p.a. W szczególności przeciwny wniosek nie wynika z przepisu art. 46 ust. 1a ostatnio przywołanej ustawy (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2001 r., OPS 1/01). Kolegium podziela też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt: II OSK 1350/08, iż "Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych (braku interesu prawnego) powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka załatwia sprawę, jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a.". Istotnym bowiem jest, aby w sytuacji wywołującej wątpliwości nie odbierać osobom żądającym stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego możliwości weryfikacji w ramach postępowania nadzwyczajnego zasadności ich zastrzeżeń w stosunku do tego aktu, którym w niniejszej sprawie jest decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz dodatkowo stanowiska sądów administracyjnych co do interesu prawnego wnioskujących o stwierdzenie wzizt w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, Kolegium stwierdziło, że państwo R.F. i M.F. posiadają interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, a w związku z tym przysługuje im w nim status strony, a co za tym idzie, legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 1 marca 2002 r.

Co do niezgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. SKO zważyło m.in. co, następuje:

Z brzmienia art. 156 § 1 kpa wynika, że organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która jest dotknięta wadą wymienioną w punkcie 2 tegoż artykułu tzn., gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Specyfika nadzwyczajnego trybu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, przy czym wady te muszą mieć charakter wad wyjątkowo ciężkich, uniemożliwiających sanowanie nieprawidłowej decyzji. Analiza dorobku orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz doktryny prawa administracyjnego podejmujących próby dookreślania - w konkretnie rozstrzyganych sprawach - pojęcia rażącego naruszenia prawa, pozwala stwierdzić, że musi to być kwalifikowane naruszenie prawa. To zaś prowadzi do konkluzji, iż ewentualnie stwierdzone naruszenie cechować musi się oczywiście błędnym zastosowaniem konkretnie wskazanych przepisów, oczywistą sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, oczywistą sprzecznością z przepisem prawa, które jest nie do pogodzenia z założeniami działania praworządnego organu państwa. W końcu dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego należy wykazać, iż z prostego zestawienia treści decyzji oraz treści przepisu wynika twierdzenie o istnieniu jawnej sprzeczności. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdza, że słusznie orzekający decyzją z dnia 20 lutego 2006 r. skład Kolegium uznał, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo w sposób rażący. Pierwszym przepisem, któremu uchybiono w sposób rażący jest przepis art. 42 u.z.g., z którego wynika, co następuje: "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

2. W stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. l, określa ponadto:

1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji.

Przytoczony przepis zawiera wyliczenie obligatoryjnych składników decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przepisu tego wynika konieczność wskazania w decyzji wzizt ogólnych podstawowych kierunków projektowanej inwestycji. Tymczasem w kwestionowanej decyzji wzizt z dnia 1 marca 2002 r. szeregu ze wskazanych wyżej elementów zabrakło. W szczególności brak jest jakiejkolwiek wzmianki o warunkach wynikających dla planowanej inwestycji z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z przepisów szczególnych oraz wymagań dotyczących ochrony praw osób trzecich. Jak wskazywano w orzecznictwie, pominięcie tych kwestii w decyzji wzizt i pozostawienie ich do rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNP 1998/4/107). Z poglądem tym zgadza się obecnie orzekający skład Kolegium. Pominięcie wymienionych elementów w decyzji wzizt stanowi rażące naruszenie prawa. Przepis art. 42 został zastosowany oczywiście błędnie, wynika bowiem z niego wprost, że wszystkie wymienione w nim elementy powinny znaleźć się w decyzji, w związku z czym pominięcie któregokolwiek z nich jest niedopuszczalne. Decyzja zawierająca tego typu braki nie może być akceptowana jako akt stosowania prawa, sprzeczność z wskazanym przepisem jest bowiem jasna i oczywista i jest widoczna już przy prostym, bezpośrednim zestawieniu treści omawianego przepisu i treści kwestionowanej decyzji. Szczególnie rażące jest pominięcie obowiązku ustalenia warunków wynikających z przepisów szczególnych, a to z ustawy Prawo wodne. Organ orzekający w sprawie nie zwrócił się w tym zakresie do właściwych w tym zakresie organów, a to do Marszałka Województwa. Organ ten wyraził swoje stanowisko dopiero długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Taki sposób prowadzenia postępowania nie może być akceptowany w państwie prawa.

Podsumowując, kwestionowana decyzja wzizt zawiera braki tego rodzaju, że zasadny jest wniosek, że narusza ona prawo w sposób rażący. Tym samym konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, co może nastąpić jedynie w drodze stwierdzenia jej nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r. znak [...] R.K. zarzuciła obrazę następujących przepisów:

1. naruszenie art. 28 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania

2. naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wymaganego przepisami uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu przez organ, iż rzekome naruszenie prawa, które w ocenie organu nastąpiło wskutek wydania decyzji - jest rażącym, a zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa, niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Mając na uwadze wady zaskarżonej decyzji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania skarżąca podniosła, że stosownie do treści art. 28 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej jako K.p.a.), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca zgodziła się z twierdzeniem SKO w K. , iż musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532), ale podkreśliła, że nie można pominąć atrybutów nierozerwalnie związanych z interesem prawnym, tj. takich cech jak indywidualność, konkretność, aktualność czy sprawdzalność obiektywna. Interes prawny nie może być przy tym utożsamiany z interesem faktycznym w danej sprawie administracyjnej. Z tego względu, nawet jeśli można przypisać danemu podmiotowi interes faktyczny w uczestnictwie w określonej sprawie administracyjnej, to podmiot ten może być stroną postępowania administracyjnego tylko wówczas, jeśli posiada w tejże sprawie również interes prawny. W ocenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznając interes prawny państwa R.F. i M.F. dokonało błędnego przyznania im przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ponieważ wyłącznie jedna z działek, na których zaprojektowana została przedmiotowa inwestycja graniczy bezpośrednio z działką nr [...] tj. działką, będącą własnością państwa F. , niemniej nie przesądza to automatycznie, że właścicielom działki nr [...] przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącej, wnioskodawcy nie wykazali bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny, a WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2009 r. nie przesądził o przyznaniu bądź nie przyznaniu państwu F. przymiotu strony, a jedynie wskazał, że organ administracyjny powinien przeprowadzić niezbędne analizy w sposób bardziej szczegółowy i konkretny. Skarżąca podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2009 r. wskazał na orzecznictwo, z którego wynika że w pojęciu oddziaływania mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie, jak i na wartości prawnie chronione. Nie znaczy to jednak, że to wskazanie znajduje bezpośrednie zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem przytoczenie takiego stanowiska przez WSA w Krakowie miało na celu jedynie nakierowanie organu administracyjnego na istotę analizy, której celem jest badanie przymiotu strony. Przeprowadzona przez organ analiza, w której SKO odwołuje się do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę państwa F. , przy rozpatrywaniu zarówno "oddziaływania" jako przesłanki prawnej, jak i faktycznej nie może doprowadzić do wniosku, iż wnioskodawcom przysługuje interes prawny w byciu stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie skarżąca stwierdziła, że oddziaływanie inwestycji, jako przesłanka ustalania kręgu stron postępowania dotyczy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz toczących się na jej podstawie niektórych postępowań administracyjnych, a pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. i nie może mieć zastosowania w jakimkolwiek innym postępowaniu, jak tylko w sprawach zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 69/10 oraz postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. II SA/Ol 1011/07), dlatego rozważania SKO, iż orzeczenia Sądów zapadłe w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, znajdują również odniesienie do legitymacji R.F. i M.F. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 1 marca 2002 roku nie znajdują żadnego uzasadnienia z uwagi na zupełnie inną przesłankę ustalania kręgu stron postępowania w trybie art. 28 Kpa. Postępowanie takie rażąco narusza normę art. 28 kpa poprzez zrównanie pojęcia obszaru oddziaływania inwestycji z pojęciem interesu prawnego. Skarżąca stwierdziła, iż prawdą jest, iż w zasadzie każda inwestycja ingerując w stosunki wodne na gruncie wpływa w jakiś sposób, tj. oddziałuje na nieruchomości sąsiednie, przy czym zasięg tego sąsiedztwa zależy od rodzaju i wielkości inwestycji. Przykładowo, nawet położenie kilku płyt chodnika zamiast trawnika poprzez zniesienie powierzchni biologicznie czynnej powoduje zmianę stosunków wodnych na gruncie i oddziałuje poprzez to na nieruchomości położone nawet kilkaset metrów dalej. Jednakże w żaden sposób nie było intencją ustawodawcy, aby tego rodzaju oddziaływanie przemawiało za przyjęciem właścicieli takich nieruchomości jako stron postępowania w sprawie tego typu inwestycji. Takie oddziaływanie bowiem jest kategorią faktyczną, a więc w żadnym stopniu nie odpowiadającą pojęciu interesu prawnego, kategoryzującą strony postępowania administracyjnego zgodnie z art. 28 kpa. Nie każde bowiem naruszenie stosunków wodnych na gruncie powoduje automatycznie, iż właściciele nieruchomości stają się stronami postępowania, a jedynie takie, które wynika z danej normy prawa materialnego, zgodnie z definicją interesu prawnego. Skarżąca wskazała, że nie tylko R.F. i M.F. nie wskazali takiej normy prawa, z której - w przedmiotowej sytuacji - wynikałoby ich uprawnienie do bycia stroną niniejszego postępowania - ale także SKO w K. wydając decyzję z dnia 30 maja 2011 roku takiej normy nie wskazało, odwołując się jedynie, w sposób nieuprawniony do rozstrzygnięć zapadłych w trybie innych ustaw (Prawo budowlane). Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji mogą powstać określone uciążliwości lub konieczność dostosowania się do nowych warunków, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji. Wg skarżącej. być może państwu R.F. i M.F. przysługuje interes faktyczny w byciu stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jednakże nie uprawnia to organów do przyznania im interesu prawnego w tej sprawie.

W ocenie skarżącej, organ administracyjny decyzją z dnia 30 maja 2011 r. dopuścił się także naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zawarta w art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony, co w niniejszym stanie faktycznym nie nastąpiło lub nastąpiło w sposób niewystarczający do prawidłowego określenia legitymacji procesowej stron.

Wskazując na szczególny charakter stwierdzenia nieważności, skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją SKO w K. z dnia 30 maja 2011 r. znak [...] , iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym, że zaszła przyczyna wskazana w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracyjny stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu narusza prawo w sposób rażący, tj. narusza przepis art. 42 u.z.g. Organ administracyjny w uzasadnieniu powyższego zarzutu wskazał treść przepisu art. 42 u.z.g. oraz wyjaśnił, że z przepisu tego wynika konieczność wskazania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ogólnych podstawowych kierunków projektowanej inwestycji, czego zdaniem organu administracyjnego, zabrakło w przedmiotowej decyzji z dnia 1 marca 2002 r. Skarżąca podniosła, że innymi słowy, omawiana decyzja wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym. w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek budowlanych. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie wskazało jednak, dlaczego, jego zdaniem, naruszenie art. 42 u.z.g. ma charakter rażący, skutkujący koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego istniejącej od dziesięciu lat i wykonanej decyzji. Kolegium ograniczyło się jedynie do wskazania, że jego zdaniem naruszenie owego przepisu ma charakter rażący, dlatego skarżąca uznała za zasadne przytoczenie treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r. II OSK 1334/09, zgodnie z którym dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. Lakoniczne i niejasne uzasadnienie przez Kolegium zarzutu rażącego naruszenia prawa, zdaniem skarżącej wskazuje, iż Kolegium dokonało błędnego zastosowania normy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zapominając o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Skarżąca nie zgodziła się, że rażącego naruszenia prawa można dopatrzeć się w pominięciu obowiązku ustalenia warunków wynikających z przepisów szczególnych, a to z ustawy Prawo wodne, jak również nie można uznać, iż brak w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy opinii Marszałka Województwa w zakresie zgodności z przepisami Prawa wodnego, w sytuacji gdy opinia ta została sporządzona w późniejszym czasie stanowi rażące naruszenie prawa, tym bardziej, że na dzień wydawania decyzji z dnia 1 marca 2002 roku obowiązywało pozwolenie wodno-prawne wydane w trybie ustawy Prawo wodne, a tym samym wymogi tej ustawy zostały w pełni zachowane. Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącej, jest fakt, pominięty przez SKO w K. , iż w wielu wyjaśnieniach inwestorzy wskazywali, iż przed wydaniem decyzji zasięgnęli opinii Kierownika Wydziału, która skutkowała opieczętowaniem przedłożonych map. W ocenie skarżącej zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się także naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnym uznaniu przez organ, iż rzekome naruszenie prawa, które w ocenie organu nastąpiło wskutek wydania decyzji - jest rażącym, a zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa, niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazało, że dla ustalenia kręgu stron w niniejszym postępowaniu kluczowe znaczenie ma przepis art. 28 kpa i w żadnym punkcie uzasadnienia swojej decyzji nie twierdziło, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu relewantny jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniosło, że jak wskazuje się w orzecznictwie, stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich znajdujących się w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji. Nie jest przy tym decydujące, czy działka sąsiednia graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji czy też nie, dla wykazania interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 28 kpa kluczowy jest bowiem właśnie fakt oddziaływania inwestycji na dany teren (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 703/97 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 2160/00). Kolegium wyjaśniło, że bynajmniej nie uznało, iż rozważania poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w powołanym w uzasadnieniu kwestionowanej obecnie decyzji wyroku z dnia 14 lipca 2009 sygn. akt II SA/Kr 655/09, wiązały Kolegium przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Kolegium dostrzega, że omawiany wyrok zapadł w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a zatem w innej sprawie administracyjnej, stąd też nie ma mocy wiążącej organy administracji orzekające w sprawie niniejszej, w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. Nie zmienia to jednak faktu, że rozważania Sądu dotyczące oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie zachowują aktualność w tym samym stopniu w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ Kolegium uznało rozważania te za przekonujące i w pełni podziela ich treść, przytoczyło je w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, jako część argumentacji przemawiającej za uznaniem, że państwu R.F. i M.F. przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu interes prawny. Kolegium podtrzymało swoje twierdzenie, że przedmiotowa inwestycja obejmuje zakresem swojego oddziaływania także działkę nr [...] , należącą do państwa F. W związku z powyższym uznano, że są oni stronami przedmiotowego postępowania, legitymowanymi także do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Co do drugiego z zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, jednak badana przez Kolegium decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera takie braki, które uzasadniają zastosowanie tej właśnie wyjątkowej regulacji. Kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu naruszała prawo i naruszenie to niewątpliwie miało charakter rażący. Jak bowiem wskazuje się w literaturze, pojęcie rażącego naruszenia prawa należy interpretować mając na uwadze trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, "Postępowanie administracyjne", Zielona Góra 1999, s. 156). Najpierw należy zatem stwierdzić, że w ogóle doszło do niewątpliwego naruszenia prawa, a następnie wykazać, posługując się kryterium skutków, jakie to naruszenie wywołało (por. także A. Wróbel (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, "Postępowanie administracyjne", 2003, s. 190-191).

Kolegium stwierdziło, że naruszenie art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ówczesnym brzmieniu było w tym przypadku niewątpliwe, przepis ten nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do interpretacji, nie pozwalał też organowi orzekającemu w sprawie na wybór, które elementy umieścić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a które nie. Elementy decyzji wymienione w tym przepisie są obligatoryjne. Nie ma zatem wątpliwości, że brak decyzji polegający na pominięciu niektórych elementów wymienionych w omawianym przepisie jest oczywistym naruszeniem prawa. Należało zatem rozstrzygnąć, czy tego rodzaju oczywiste naruszenie prawa należy uznać za "rażące". Jak już wspomniano kryterium rozstrzygnięcia tej kwestii przez Kolegium były skutki, jakie to naruszenie za sobą pociągnęło. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku objęcia terenu inwestycji planem miejscowym (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), nie tworząc nowego stanu prawnego, a jedynie informując o tym, jak kształtują się przepisy prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego miała charakter deklaratywny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21lipca 208 r., sygn. akt II SA/Kr 345/08, publ. Lex 510194). Oznacza to, że głównym zadaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było skonkretyzowanie, uszczegółowienie warunków wynikających dla danego terenu z planu miejscowego, tak, aby jasne było, czy zgodnie z tym planem dana inwestycja może zostać na danym terenie zrealizowana, czy też nie. Przepis art. 42 u.z.g. wskazywał na elementy, których zamieszczenie w treści decyzji wzizt pozwolić miało na zrealizowanie celu, w jakim taka decyzja była wydawana. Mając na uwadze tak sformułowany cel regulacji omawianego przepisu pominięcie niektórych z omawianych elementów, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, spowodowało, że cel, jaki przyświecał regulacji, o której mowa, nie mógł zostać zrealizowany. Nie po to bowiem ustawodawca określił precyzyjnie wszystkie wymagane elementy decyzji, aby pominięcie któregokolwiek z nich pozbawione było istotnego znaczenia dla określenia warunków wynikających z planu miejscowego. W szczególności powyższy wniosek nasuwa się w sytuacji, w której organ wydający decyzję pominął aż trzy z siedmiu elementów ustanowionych w omawianym przepisie. Podsumowując, zdaniem SKO, skutki omawianego naruszenia są daleko idące, wskazane braki kwestionowanej decyzji powodują bowiem, że sens wydawania obciążonej nimi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stoi pod znakiem zapytania, a taką sytuację należy z kolei uznać za niedopuszczalną z punktu widzenia zasady praworządności. Powyższą tezę potwierdza, zdaniem SKO, także orzecznictwo tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 889/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę, chociaż nie z powodu uznania za zasadne wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 28 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania w zakresie odnoszącym się do R.F. i M.F. Uznał, że organ prawidłowo ustalił i obszernie uzasadnił, dlaczego uznał wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt tj. R.F. i M.F. za uprawnione do złożenia takiego wniosku strony przedmiotowego postępowania. Wbrew zarzutowi skargi, sama możliwość oddziaływania inwestycji nazwanej w decyzji wzizt jako "zarurowanie odcinka rowu melioracyjnego" ze względu na możliwość zmiany stosunków wodnych na wszystkich przyległych do tego rowu nieruchomościach i nieruchomościach w jakikolwiek sposób powiązanych z tym rowem winna być powodem uznania właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji wzizt. Prawo własności nieruchomości jest wystarczającym prawem dla ochrony również w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wzizt jeżeli tylko inwestycja nią objęta oddziaływuje na nieruchomość. Bliskie sąsiedztwo nieruchomości wnioskodawców, w tym działki nr [...] należącej do p.F. , w stosunku do terenu inwestycji i ewentualne zagrożenie zalewania ich nieruchomości wskutek wykonania inwestycji objętej decyzją było wystarczającym powodem aby krąg stron w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego był znacznie szerszy od ustalonego przez organ. Postępowania administracyjne prowadzone po dniu 1 marca 2002r. i zgromadzony w nich materiał dowodowy, w tym liczne opinie w przedmiocie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (np. k.178-188 akt adm.I inst.tom II, k.19-49, k.88-100, k.101-115, k. akt adm.I inst.tom III, k.73-86 akt adm.I inst.tom IV, k.76-108 akt adm.I inst.tom V) tylko potwierdzają, że w przedmiotowej sprawie, właśnie ze względu na przedmiot inwestycji i zakres jego oddziaływania, nie mieszczący się jedynie na terenie działek wymienionych w decyzji wzizt, organ prawidłowo uznał R.F. i M.F. za strony postępowania. Sąd podziela stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 22.10.1998 r., sygn. akt IV SA 491/98 (LEX nr 43746), zgodnie z którym jest faktem notoryjnie znanym, że np. rowy melioracyjne oddziałują nie tylko na nieruchomości położone na brzegach tych rowów, a więc graniczące z nimi, lecz także na grunty dalej położone. Tak więc, każdy grunt, na który oddziałuje lub może oddziaływać określona inwestycja wodna - jest gruntem "sąsiednim' w rozumieniu art. 50 ust. 1 Prawa wodnego. Zasięg takiego sąsiedztwa jest zatem ściśle związany z rodzajem inwestycji i sposobem jej oddziaływania.

Wobec wyczerpujących ustaleń organu w tym zakresie, zdaniem Sądu, wypełnił on zalecenia zawarte we wcześniej zapadłych w sprawie orzeczeniach WSA w Krakowie i dokładnie przeanalizował kwestię oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jego zakresu i charakteru. Szkoda tylko, że swoje rozważania ograniczył do p.F. , pomijając wykazanie interesu prawnego M.G. oraz K.Z.

Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art.28 ust.2 Prawa budowlanego ponieważ SKO nie stosowało tego przepisu, a decyzje i wyroki zapadłe w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę i postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności zaprezentowało jedynie dla wykazania słuszności swojego stanowiska, które w pewnym zakresie pokrywało się ze stanowiskiem zajętym przez inne organy i sądy administracyjne. Ustalenie, że działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] na której zlokalizowano wylot rury (element spornej inwestycji) bez względu na przedmiot postępowania administracyjnego, jest ustaleniem faktycznym, które pozwala na ocenę, że taka zmiana sposobu zagospodarowania działki inwestorów może wpłynąć na stosunki wodne na nieruchomości R.F. i M.F. , a jak stwierdził również NSA w wyroku z dnia 4 września 2009 r. II OSK 1350/08 "sama możliwość ujemnego oddziaływania obiektu budowlanego na nieruchomość jest równoznaczna z naruszeniem interesu prawnego".

Sąd nie stwierdził zarzucanego w skardze naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wymaganego przepisami uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zw. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przytoczone tak obszernie w niniejszym uzasadnieniu, świadczy o spełnieniu przez organ wymogów wynikających z przepisu art. 107 § 3 kpa. Czym innym jest natomiast ocena skarżącej, czy jest ono wystarczająco wyczerpujące w kwestii wykazania "rażącego" naruszenia prawa.

Odmienna ocena przez Sąd tej ostatniej kwestii tj. czy stwierdzone, oczywiste, naruszenie prawa – przepisu art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak zamieszczenia w decyzji trzech spośród siedmiu ustawowych elementów tej decyzji, wymienionych w ww. art.42 ust.1, jest rażącym naruszeniem prawa, stała się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Sąd podziela ustalenia organu, że decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2002 r. nie zawiera:

- zgodnie z art.42 ust.1 pkt 2 ww. ustawy - wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym zakresie stwierdzono jedynie, że " przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w obszarze M4-302 sklasyfikowanym w ustaleniach w/w planu jako obszar mieszkalny z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, w którym dopuszcza się lokalizację urządzeń komunikacyjnych i infrastruktury technicznej" oraz wymieniono "Strefy Polityki Przestrzennej obowiązujące dla w/w obszarów ..."),

- zgodnie z art.42 ust.1 pkt 3 ww. ustawy - warunków zabudowy i zagospodarowania wynikających z przepisów szczególnych oraz

- zgodnie z art.42 ust.1 pkt 5 ww. ustawy - wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ograniczając się w tym zakresie do poinformowania, że projekt budowlany należy wykonać m.in. w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, projekt techniczny inwestycji należy uzgodnić m.in. z właścicielami działek sąsiednich, a inwestor jest zobowiązany na podstawie art.5 ust.2 ustawy prawo budowlane do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Sąd zgadza się, że z przepisu art. 42 wynika, że wszystkie wymienione w nim elementy powinny znaleźć się w decyzji, w związku z czym pominięcie któregokolwiek z nich jest niedopuszczalne, przepis ten nie pozostawiał żadnych wątpliwości co do interpretacji, nie pozwalał też organowi orzekającemu w sprawie na wybór, które elementy umieścić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a które nie, ponieważ elementy decyzji wymienione w tym przepisie są obligatoryjne. Sad podziela też stanowisko, że nie ma wątpliwości, że brak decyzji polegający na pominięciu niektórych elementów wymienionych w omawianym przepisie jest oczywistym naruszeniem prawa. Prawidłowo organ też ustalił, że przed wydaniem decyzji z 1 marca 2002 r. organ nie uzyskał uzgodnienia planowanej inwestycji pod kątem wymogów prawa wodnego.

Słusznie też, wobec ustalenia jednoznacznej treści przepisu art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i powyższych uchybień, SKO stwierdziło, że należało rozstrzygnąć, czy tego rodzaju oczywiste naruszenie prawa należy uznać za "rażące".

Dokonując oceny stanowiska organu w tym przedmiocie, Sąd w pierwszej kolejności pragnie zwrócić uwagę, że brak uzyskania uzgodnienia nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, ale, zgodnie z art.145 § 1 pkt 6 kpa – do wznowienia postępowania. Po drugie - art. 111 kpa, stanowił( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wzizt) :

§ 1. Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

§ 2. W przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi.

Z kolei art.107 kpa w § 1 wymienia podstawowe elementy decyzji, w tym m.in. rozstrzygnięcie, stanowiąc w § 2, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Przepisem takim był niewątpliwie art.42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z porównania ww. przepisów wynika zatem, że decyzja może być uzupełniona co do rozstrzygnięcia oraz pouczenia. Skoro decyzja mogła (i może, obecnie także z urzędu) być uzupełniona co do rozstrzygnięcia, nasuwa się pytanie, czy brak jej uzupełnienia, a zatem niekompletność można uznać za "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca przewidział możliwość uzupełnienia decyzji co do jej rozstrzygnięcia, to ta sama przyczyna (brak kompletności rozstrzygnięcia decyzji) nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Brak tych elementów decyzji, które mogły być uzupełnione, gdyby strona o to wystąpiła, nie stanowi zatem takiej wady, na podstawie której można stwierdzić nieważność takiej decyzji.

| |

W zależności od stopnia wadliwości decyzji, wpływającej na treść danej decyzji, w teorii prawa administracyjnego wyróżnia się wadliwość istotną i nieistotną (J. Starościak, Prawo administracyjne..., s. 244). Wadliwość istotna decyzji może powodować jej uchylenie lub zmianę w trybie środków zaskarżenia oraz środków nadzoru. Szczególną postacią wadliwości istotnej jest wadliwość kwalifikowana, skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji (J. Starościak, tamże, s. 245). Stwierdzenie natomiast wadliwości nieistotnej decyzji nie pociąga za sobą konieczności wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem wady te nie obejmują treści decyzji w takim stopniu, by można było mówić, że mają one wpływ na prawa lub obowiązki stron wypływające z tej decyzji. Wady te dają się wyeliminować poprzez system środków składających się na rektyfikację decyzji (B. Adamiak, Rektyfikacja..., s. 8). Rektyfikacja obejmuje uzupełnienie, sprostowanie i wykładnię tych aktów.(tak: Czesław Martysz w komentarzu do art.111 Kodeksu postępowania administracyjnego ).

Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. I SA/Wa 1799/06, że przewidziany w przepisach kpa system środków służących weryfikacji decyzji oparty został na zasadzie niekonkurencyjności stosowanych w tym zakresie rozwiązań, l tak na przykład przewidziane w Kodeksie podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) nie pokrywają się z podstawami uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154 i 155 kpa), stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) lub stwierdzenia jej wygaśnięcia (art. 162 § 1 i 2 kpa). Uwagi te odnoszą się również do trybów rektyfikacji decyzji: sprostowania decyzji (art. 113 § 1 kpa), uzupełnienia decyzji i pouczenia oraz sprostowania pouczenia (art. 111 § 1 kpa), a także wykładni decyzji (art. 113 § 2 kpa).

Ponadto niekompletność decyzji i np. podanie jedynie ogólnych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez wskazania niezbędnych dla planowanej inwestycji warunków wynikających z ustaleń tego planu nie pozwala na ocenę, czy warunki te określono zgodnie, czy też sprzecznie z planem.

Odnosząc się natomiast do tej części rozważań SKO, w której powołuje się na deklaratywny charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, choć na marginesie, że właśnie taki charakter tej decyzji, a nadto obowiązek organu architektoniczno-budowlanego wynikający z art.35 ust. 1 pkt 1 ppkt a) i b) ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym 1.03.2002 r., tj. obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z:

a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska,

b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)

wymusza obowiązek szczególnie wnikliwej i szczegółowej analizy, czy decyzja taka wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie przepisu art.156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 111 kpa oraz naruszenie 7, 77 kpa w zw. z art.28 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni powyższe stanowisko Sądu.

Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1c) ppsa.

O kosztach postępowania (zwrot wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika, opłata za pełnomocnictwo) orzeczono na podstawie art.200 ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09. 2002 r. w sprawie opłat adwokackich oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz (Dz.U. Nr 163 poz.1348).