Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 161/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora [...] Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 25 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej obowiązek usunięcia zadrzewień uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r., znak: [...], Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku K. A. odmówił wydania decyzji ustalającej obowiązek usunięcia istniejących zadrzewień na działkach nr "1", "2" i "3" położonych w R., przez które przebiega rurociąg drenarski.

Od powyższej decyzji odwołał się K. A., wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji w trybie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego w przedmiocie likwidacji samowolnych zalesień na gruntach rolnych położonych w miejscowości R., przez które przebiega rurociąg drenarski, określając szczegółowo zakres i termin wykonania tych czynności oraz nakazanie zaniechania dalszego zalesiania działek nr "1", "2" i "3", ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 25 listopada 2010 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 64 i 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, iż Starosta [...] w dniu 1 lutego 2007 r. wydał decyzję - znak: [...], którą oddalił wniosek K. A. w sprawie jego wniosku dotyczącej samowolnych zalesień na działkach nr "1", "2" i "3" położonych w R.. Od powyższej decyzji złożono odwołanie do Wojewody [...], który decyzją z dnia 24 kwietnia 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Z kolei na powyższą decyzję Wojewody [...], K. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 4 października 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] wskazując, iż w obu decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym artykułów: 7, 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 10 i 61 § 4. Sąd wskazał, że "(...) z racji specjalistycznego charakteru problematyki występującej w niniejszej sprawie i z racji potrzeby przeprowadzenia terenowych badań funkcjonowania urządzeń melioracyjnych znajdujących się na przedmiotowych działkach, wydaje się w sprawie konieczne zwrócenie się przez organ administracji do biegłego z zakresu melioracji wodnych o wydanie opinii, do czego upoważnia art. 84 § 1 k.p.a."

Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa sprawa dotyczy wykonywania obowiązku utrzymania urządzeń drenarskich (sączków, zbieraczy) będących urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych, zlokalizowanych na terenie działek "1", "2" i "3" w miejscowości R. w związku z ich częściowym zalesieniem. Podniesiono, że zagadnienia związane z melioracjami wodnymi uregulowane są przepisami zawartymi w ustawie Prawo wodne Dział IV Rozdział 3 Melioracje wodne (art. 70 - 79 ustawy). Jak wynika z treści art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, a według art. 73 ust. 1a w/w ustawy, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się także drenowania, jeżeli służą celom, o jakich mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego. Zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania.

Zauważono, że zalesianie gruntów, objętych siecią drenarską jest w istocie sprzeczne z wykonywaniem obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Takie stanowisko zawiera również opinia biegłych powołanych w niniejszej sprawie, w której stwierdzają oni, że na powierzchniach drenowanych, które służą celom, o jakich mowa w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, powinno się usuwać wszelkie drzewa i krzewy, co jest zgodne z zapisami art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 1a Prawa wodnego (str. 4 opinii).

Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona przez biegłych prof. K. O. i dr A. B. opinia nie wyjaśniła w sposób jednoznaczny wątpliwości odwołującego się dotyczących likwidacji zalesień na gruntach zmeliorowanych (działki nr "1", "2" i "3") położonych w miejscowości R., gdyż zawiera szereg sprzeczności oraz nie odpowiada precyzyjnie na pytania zadane przez Sąd. Podniesiono, że treść przedłożonej opinii wskazuje, że nie ma potrzeby likwidacji zalesień na działkach nr "1", "2" i "3" od strony drogi w dziale nr "4", gdyż zalesienie nie przecina zbieracza "e", a więc może ono powodować ograniczenie skuteczności odwodnienia tylko obszaru pokrytego drzewami. Natomiast zalesienie na działce nr "1" od strony cieku [...] w dziale nr "5" przecina zbieracz "a" i zgodnie z opinią biegłych, może z upływem czasu (wraz ze wzrostem głębokości korzeni drzew) ograniczać skuteczność funkcjonowania drenowania na działkach położonych powyżej tego pasa zadrzewień (str. 4 i 5 opinii). Z kolei we wnioskach końcowych biegli stwierdzili, że nie ma potrzeby likwidacji już istniejących zalesień na działce nr "1" od strony cieku [...] w dziale nr "5", ponieważ samo ich usunięcie nie poprawi stosunków powietrzno-wodnych w glebie na terenie tego działu. Treść opinii oraz to stwierdzenie nie wyklucza, że usunięcie zalesienia przyczyni się do poprawy stosunków wodnych w glebie w połączeniu z innymi działaniami np.: modernizacją urządzeń wodnych.

W sporządzonej opinii biegli stwierdzili także, że usunięcie drzew na działkach nr "1", "2" i "3", na których znajdują się zbieracze nie poprawi stosunków powietrzno-wodnych w glebie, ale też nie odpowiedzieli na pytanie, co spowoduje pozostawienie drzew na działkach (tam gdzie są zbieracze) i czy pozostawienie tych drzew nie pogorszy stosunków powietrzno-wodnych w glebie.

W opinii, biegli wykazali również, iż nie ma potrzeby likwidacji istniejących już zadrzewień na działkach nr "1", "2" i "3" położonych na terenach zmeliorowanych, a w dalszej części opinii stwierdzili, że wszelkie drzewa i krzewy z terenów zmeliorowanych powinno się usuwać, gdyż dopuszczenie do zadrzewień i zakrzaczeń na tych terenach grozi zatkaniem rurociągów drenarskich korzeniami i zaprzestaniem funkcjonowania sieci drenarskiej, co w konsekwencji doprowadzi do wtórnego nadmiernego uwilgotnienia, a nawet zabagnienia terenu. Biegli nie udzielili również jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy nieprawidłowe funkcjonowanie sieci drenarskiej jest spowodowane zalesieniem działek nr "1", "2" i "3", czy też może wynikać z czasu eksploatacji urządzeń drenarskich. W swojej opinii wskazali także, że miejsca bardzo podmokłe szczególnie powyżej działki nr "1", na której znajdują się sporne drzewa nie powstały na skutek zadrzewienia rosnącego nad zbieraczem ze względu na młody wiek drzewostanu i mniejszy od głębokości drenowania zasięg korzeni, a równocześnie stwierdzili, że drzewostan ten (znajdujący się na działce nr "1") przecinając zbieracz w dziale nr "5" może z upływem czasu ograniczyć skuteczność funkcjonowania drenowania na działkach położonych powyżej tego pasa zadrzewień. Sporządzona opinia nie zawiera więc jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istnieje konieczność usunięcia zadrzewień na działkach nr "1", "2" i "3" czy też nie, gdyż z jednej strony biegli wykazali, że nie ma konieczności usunięcia drzew ze spornych działek, z drugiej strony stwierdzają, że dalsze zalesienie tych działek jest niedopuszczalne.

Wobec powyższego organ wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wyjaśnić wszelkie sporne kwestie, które pojawiły się w opinii biegłych i rozstrzygnąć sprawę uwzględniając powyższe rozbieżności.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy, decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.. Prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 136 k.p.a., natomiast wskazuje na istnienie przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 25 listopada 2010 r., znak: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. D. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą przepisów art. 12 i 138 § 2 k.p.a., polegającą na przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji braku uzasadnionych przesłanek dla takiego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej biegli dokonali obiektywnej oceny stanu faktycznego, zaprezentowali jednoznaczne wnioski i jej uzasadnili. Opinie biegłych nie zawierają również żadnych wewnętrznych sprzeczności, o których mowa w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Regulacja ta stanowiąca wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, nie może być interpretowana rozszerzająco. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, przy czym wykazanie tych przesłanek należy do organu odwoławczego. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. jako przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazał na niejednoznaczność opinii biegłych, a zwłaszcza podniósł, że opinia sporządzona przez powołanych w sprawie biegłych "nie wyjaśniła w sposób jednoznaczny wątpliwości odwołującego się dotyczących likwidacji zalesień na gruntach zmeliorowanych (działki nr "1", "2" i "3") położonych w miejscowości R., gdyż zawiera szereg sprzeczności oraz nie odpowiada precyzyjnie na pytania zadane przez Sąd". Jako wewnętrzną sprzeczność opinii potraktowano stwierdzenia, "że nie ma potrzeby likwidacji zalesień na działkach nr "1", "2" i "3" od strony drogi w dziale nr "4", "zalesienie na działce nr "1" od strony cieku [...] w dziale nr "5" (...) może z upływem czasu ograniczać skuteczność funkcjonowania drenowania na działkach położonych powyżej tego pasa zadrzewień", "nie ma potrzeby likwidacji już istniejących zalesień na działce nr "1" od strony cieku [...] w dziale nr "5"", a zatem opinia nie wyklucza, że usunięcie zalesienia przyczyni się do poprawy stosunków wodnych w glebie w połączeniu z innymi działaniami np.: modernizacją urządzeń wodnych, jednak z drugiej strony biegli wskazali, że "usunięcie drzew na działkach nr "1", "2" i "3", na których znajdują się zbieracze nie poprawi stosunków powietrzno-wodnych w glebie", "nie ma potrzeby likwidacji istniejących już zadrzewień na działkach nr "1", "2" i "3" położonych na terenach zmeliorowanych", jednak "wszelkie drzewa i krzewy z terenów zmeliorowanych powinno się usuwać, gdyż dopuszczenie do zadrzewień i zakrzaczeń na tych terenach grozi zatkaniem rurociągów drenarskich korzeniami i zaprzestaniem funkcjonowania sieci drenarskiej, co w konsekwencji doprowadzi do wtórnego nadmiernego uwilgotnienia, a nawet zabagnienia terenu". Biegli nie udzielili również jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy nieprawidłowe funkcjonowanie sieci drenarskiej jest spowodowane zalesieniem działek nr "1", "2" i "3", czy też może wynikać z czasu eksploatacji urządzeń drenarskich. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego sporządzona opinia nie zawiera jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy istnieje konieczność usunięcia zadrzewień na działkach nr "1", "2" i "3" czy też nie, gdyż z jednej strony biegli wykazali, że nie ma konieczności usunięcia drzew ze spornych działek, z drugiej strony stwierdzają, że dalsze zalesienie tych działek jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze przytoczone wyżej motywy organu drugiej instancji wydania w sprawie decyzji kasacyjnej należy na gruncie niniejszej sprawy podnieść, że w uzasadnieniu zapadłego w granicach niniejszej sprawy prawomocnego wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 października 2007 r., II SA/Ke 360/07 przedstawiono – na podstawie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym – wskazania co do dalszego postępowania. Z mocy art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W powyższym wyroku z dnia 14 października 2007 r., II SA/Ke 360/07 WSA w Kielcach stwierdził, że: "z racji specjalistycznego charakteru problematyki występującej w niniejszej sprawie i z racji potrzeby przeprowadzenia terenowych badań funkcjonowania urządzeń melioracyjnych znajdujących się na przedmiotowych działkach, wydaje się w sprawie konieczne zwrócenie się przez organ administracji do biegłego z zakresu melioracji wodnych o wydanie opinii, do czego upoważnia art. 84 § 1 k.p.a. Biegły w takiej opinii winien odpowiedzieć na pytania:

- czy istniejące na działkach nr "6" i "1" położonych w R., urządzenia melioracji wodnych szczegółowych służą w dalszym ciągu celom, o jakich mowa w art. .70 ust. 1 Prawa wodnego,

- czy nakazanie usunięcia drzew z trasy przebiegu drenowania, mieści się w pojęciu utrzymywania tego urządzenia, zdefiniowanym w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1a) Prawa wodnego,

- czy utrzymanie tego urządzenia wymaga istotnie usunięcia drzew z działek uczestniczki, a jeśli tak to czy z całej ich powierzchni, czy też może tylko z pasa gruntu położonego nad drenażem,

- czy skarżący i właściciel działek nr "6" i "1" odnoszą jakieś korzyści z istnienia drenowania, a jeśli tak to w jakich proporcjach.

Dopiero uzyskanie odpowiedzi na takie pytania pozwoli organowi administracji na rozstrzygnięcie wniosku K. A. o likwidację samowolnego zalesienia".

Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii prof. dra hab. K. O. i dra inż. A. B. z dnia 14 grudnia 2009 r. – pracowników naukowych Uniwersytetu Rolniczego w K., biegli sporządzili ekspertyzę w odniesieniu do powyższych zagadnień wraz z wnioskami końcowymi. Opinia ta została dodatkowo uzupełniona opinią uzupełniającą prof. dra hab. K. O. z dnia [...] marca 2010 r. W tym stanie rzeczy powinnością organów administracji była ocena środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego. Dokonana przez organy obydwu instancji ocena przedmiotowej opinii jest odmienna. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu dopuszczalne było wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej. Wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości, na jakie wskazuje organ odwoławczy, mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego, które – bez naruszania zasady dwuinstancyjności – może uzupełnić organ odwoławczy. Stanowisko takie od wielu lat ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podkreśla się, że konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 1996 r., sygn. akt I SA/Gd 234/96, LEX nr 27339, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2009 r., IV SA/Wa 375/08, LEX nr 517961, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2007 r., IV SA/Wa 948/07, LEX nr 364783, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2005 r., IV SA 5244/03, LEX nr 173943). Mogą wprawdzie zaistnieć sytuacje, gdy opinia biegłego jest w takim stopniu wadliwa, że konieczne jest ponowienie postępowania dowodowego w zakresie uzyskania nowej opinii biegłego, a w konsekwencji przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji. Na gruncie niniejszej sprawy organ drugiej instancji nie wskazał na tego rodzaju konieczność. Możliwość uchylenia decyzji z powodu dostrzeżonych przez organ drugiej instancji wadliwości opinii biegłego może mieć miejsce dopiero wtedy, gdy organ ten wykorzysta wszystkie dostępne mu instrumenty prawne pozwalające usunąć wątpliwości, a mimo to wątpliwości pozostaną niewyjaśnione. Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie podjął tego rodzaju działań, a zwłaszcza nie zwrócił się do biegłych o wyjaśnienie wątpliwych kwestii. Należy podkreślić, że przewidziana w art. 89 k.p.a. instytucja rozprawy administracyjnej może mieć zastosowanie w toku całego postępowania – a zatem i przed organem drugiej instancji – gdy zapewni to m.in. przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Dopiero po stwierdzeniu w tym trybie, że konieczne jest uzyskanie kolejnej opinii, dopuszczalne byłoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Prezentowana przez organ odwoławczy teza, zgodnie z którą wyjaśnienie wątpliwości dotyczącej treści opinii biegłego bez zwrócenie się do autora opinii o zajęcie stanowiska, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 138 § 2 k.p.a. i pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Dla wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie przesłanki konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części jako warunku rozstrzygnięcia sprawy, a obowiązek wykazania tej przesłanki spoczywa na organie odwoławczym. Przeanalizowane wyżej motywy zaskarżonej decyzji zawarte w jej uzasadnieniu nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a innych okoliczności mogących uzasadniać rozstrzygnięcie tego typu organ nie przedstawił, w tym również w późniejszej odpowiedzi na skargę. Nie jest rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy ewentualnych motywów nie dostrzeżonych przez organ a mogących uzasadniać jego rozstrzygnięcie. Motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej stanowią jej integralną część, dlatego w ocenie Sądu nie istnieje możliwość akceptowania samego rozstrzygnięcia w przypadku gdy jego uzasadnienie w zakresie wyjaśnienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej jest w całości wadliwe - przy odwołaniu się do argumentacji, że zaskarżone rozstrzygnięcie mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Obowiązujące prawo – konsekwentnie wobec zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i istoty decyzji administracyjnej obejmującej zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie – nie wprowadza tego rodzaju przesłanki jako elementu kompetencji sądu administracyjnego.

Z tych powodów Sąd dostrzegając, że zaskarżona decyzja kasacyjna jest wadliwa stwierdził podstawę do uchylenia decyzji organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy odstępując od wyjaśnienia wątpliwych w jego ocenie okoliczności i nie wykazując podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, nie uzasadnił zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co nadaje zaskarżonemu rozstrzygnięciu charakter rozstrzygnięcia przedwczesnego i dowolnego. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., oraz sprecyzowaną w treści art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji.

W toku dalszego postępowania organ odwoławczy zobowiązany jest zwrócić się do biegłych o wyjaśnienie kwestii, które są w jego ocenie wątpliwe mając na uwadze możliwość przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym rozprawy administracyjnej. Wyniki tego postępowania powinny posłużyć organowi odwoławczemu do oceny materiału dowodowego sprawy i podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji nie rozstrzygającej sprawy co do istoty jest zbędne.