Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 15/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, pkt 17, pkt 18, art. 20 ust. 1, ust. 4, art. 22 ust. 1 pkt 4,  ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi Z. G. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywację w kierunku leśnym gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. G. i D. G., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie uznania za zakończoną rekultywację gruntów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Starosta [...] decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku A S.A. w W., uznał za zakończoną rekultywację w kierunku leśnym, wykonaną w odniesieniu do gruntów przekształconych wskutek działalności górniczej polegającej na eksploatacji złóż kruszywa naturalnego "A", na terenie działek nr: 380/1, 381, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388, 389, 390/1, 390/2, 391, 392, 393, 394, 395, 397 i 398 o łącznej powierzchni 18,5 ha w miejscowości K.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 4 pkt 16, 17 i 18, art. 20 ust. 1 i 4, art. 22 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: "u.o.g.r.l.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wnieśli Z. G. i D. G. Odwołujący się podnieśli, że zaskarżona decyzja została oparta na nieprawdziwych przesłankach, z rażącym naruszeniem prawa i zasad współżycia społecznego, a także z naruszeniem ich "dóbr materialnych". Wskazali, że jako właściciele gruntu objętego rekultywacją na bieżąco składali uwagi i zastrzeżenia co do kierunku, zakresu i sposobu rekultywacji wyrobiska, jednakże na żadnym etapie nie zostały one uwzględnione. Przytoczyli fragment decyzji Starosty [...] [...] z dnia [...], znak: [...], z której wywiedli, że przedmiotowe wyrobisko powinno być zasypane w sposób umożliwiający pierwotne wykorzystanie gruntu. Ponadto powołali się na okoliczności mające – ich zdaniem – świadczyć o nieprawidłowym wykonaniu i niezakończeniu rekultywacji, takie jak: przekroczenie w toku ,,prowadzenia prac wykopaliskowych" głębokości wykopu dopuszczonej w stosownych pozwoleniach, przystąpienie do rekultywacji jeszcze przed wydaniem wzmiankowanej decyzji czy użycie do likwidacji wyrobiska materiałów, których zastosowanie było sprzeczne z treścią wydanych w tym zakresie decyzji. Następnie strony wniosły o zwrócenie się do Marszałka Województwa [...] o przeprowadzenie szczegółowej kontroli wykonanej rekultywacji, obejmującej dokonanie niezbędnych odwiertów. Zakwestionowali też skuteczność oświadczenia złożonego przez przedstawiciela A S.A. o wyrażeniu zgody na pielęgnację upraw leśnych przez najbliższe 3 lata.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania.

Następnie SKO wskazało, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed dniem 1 marca 2017 r., co oznacza, że ma do niego zastosowanie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).

Dalej podano, że właściwość rzeczowa SKO do rozpatrzenia niniejszej sprawy wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570). Powołano się także na art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. Natomiast zgodnie z § 1 pkt 5 lit a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów oczodołowych (Dz. U. nr 198, poz. 1925) właściwość miejscowa SKO w Ł. obejmuje m.in. powiat [...] [...].

Następnie zacytowano treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a. SKO wskazało także, że zgodnie z art. 1 u.o.g.r.l. ustawa ta reguluje m.in. zasady rekultywacji i pooprawiania wartości użytkowej gruntów. Dalej zacytowano treść art. 4 pkt 18 i 19, art. 20 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l. W dalszej kolejności powołano treść art. 129 ust. 2, ust. 1 pkt 5 i ust. 4 oraz art. 108 ust.. 11, art. 168 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 ze zm.; dalej: "p.g.g.").

W ramach ustalenia stanu faktycznego sprawy SKO stwierdziło następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia:

1. A S.A. w W., będący wnioskodawcą w postępowaniu w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną, wydobywał kopalinę (piasek) ze złoża ,,A", położonego w obrębie ewidencyjnym K., gminie R., na nieruchomościach oznaczonych w rejestrze gruntów jak działki nr: 380/1, 381, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388, 389, 390/2, 391, 392, 393, 394, 395, 397 i 398 na podstawie koncesji udzielonej w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...], zmienionej następnie decyzjami tego organu: z dnia [...], znak: [...] i z dnia [...], znak: [...]. Działalność objęte koncesją była prowadzona za zgodą właścicieli ww. gruntów na podstawie zawartych z nimi odpłatnych umów dzierżawy (co więcej osoby te, m.in. Z. G. i D. G. jako współwłaściciele działki nr 398, były stronami postępowań w przedmiocie udzielenia i zmiany koncesji). Po zakończeniu eksploatacji złoża "A", decyzją z dnia [...], znak: [...], Marszałek Województwa [...] stwierdził wygaśnięcie koncesji przysługującej A S.A.

2. Decyzjami z dnia [...], znak: [...] i z dnia [...], znak: [...], wydanymi jeszcze w trakcie wydobywania kopaliny, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.l., także w postępowaniach prowadzonych z udziałem właścicieli nieruchomości, Starosta [...] odpowiednio: określił leśny kierunek rekultywacji dla wyrobiska "A" oraz zobowiązał A S.A. do rekultywacji i zagospodarowania gruntów w tak ustalonym kierunku, zgodnie z załączonym do wniosku "Projektem rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych na złożu kruszywa naturalnego "A". Uzasadnienie drugiej z ww. decyzji zawiera zapis odwołujący się do treści tego dokumentu, w myśl którego prace rekultywacyjne, polegające m.in. na wypełnianiu wyrobiska odpadami, mają być prowadzone dwuetapowo, z czego pierwsza faza obejmuje rekultywację podstawową, czyli likwidację wyrobiska, a druga – rekultywację szczegółowa, czyli prace agrotechniczne. Wskazano w nim również, że formowanie zwałowiska odpadów będzie prowadzone w sposób umożliwiający przywrócenie pierwotnej morfologii. Dodano, że A S.A., jako podmiot zobowiązany do wykonania rekultywacji gruntów, uzyskał w tym celu zezwolenie na przetwarzanie odpadów, udzielone w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], znak: [...], którą również doręczono właścicielom nieruchomości.

3. Analiza treści powołanego wyżej projektu wykazała, że intencją jego sporządzenia było określenie zakresu i harmonogramu prac rekultywacyjnych związanych z uporządkowaniem terenu poeksploatacyjnego tego wyrobiska. Na jego str. 5-6 znajduje się zapis, zgodnie z którym rekultywacja tego terenu będzie polegać na częściowym wypełnieniu wyrobiska odpadami z grupy 17 01 w celu wypłacenia wyrobiska w procesie R5 oraz na uzupełnieniu brakujących mas pozyskanych z obrzeży do złagodzenia ścian i wyrównania nierówności wyrobisk w celu osiągnięcia zboczy o kącie ok. 18°, umożliwiającym bezpieczne prowadzenie prac agrotechnicznych za pomocą maszyn i urządzeń leśnych oraz możliwości erozji gleb. Dalej uściślono, że pierwszy etap prac rekultywacyjnych, tj. faza techniczna zostanie wykonany dwoma sposobami:

a) poprzez złagodzenie skarp przez ich ścięcie masami pozyskanymi z wierzchowiny;

b) poprzez wykorzystanie odpadów do wbudowania ich w skarpy i dno wyrobiska w celu wypłacenia. Z kolei na str. 10 projektu znajduje się zapis, przewidujący w celu wypłacenia wyrobiska wypełnienie niszy odpadami w procesie odzysku, o ok. 2 m, oraz przeprowadzenie złagodzenia skarp poprzez nadbudowę ich masami ziemnymi w miejscach braku możliwości pozyskania mas z obrzeży – z wierzchowiny. Na str. 11 stwierdzono natomiast, że obszar rekultywacji stanowi cały teren górniczy złoża "A", zarówno obszar podlegający bezpośredniej działalności górniczej, jak i teren wpływu prac górniczych. Na str. 11-12 projektu szczegółowo opisano przebieg prac rekultywacyjnych, obejmujący dwa wskazane wyżej etapy. Zdaniem SKO na szczególną uwagę zasługuje fragment, zgodnie z którym zaplanowane roboty ziemne umożliwią przeprowadzenie prac agrotechnicznych przy pomocy sprzętu mechanicznego, a teren uzyska formę płytkich niecek o łagodnych zboczach. Inny zapis mówi natomiast o możliwości częściowego odtworzenia rzeźby terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami o miąższości ok. 2 m. Opracowanie zawiera ponadto drobiazgowy opis prac agrotechnicznych (głównie wytworzenie próchnicy) oraz będącego ich wynikiem zagospodarowania terenu poprzez jego zalesienie. Na str. 19-20 stwierdzono, że przy zalesieniu odpowiednie są dostosowane do siedliska drzewostany zróżnicowane pod względem składu gatunkowego, wieku i rozmieszczenia przestrzennego. Do tego celu w projektuje się wykorzystanie sadzonki sosny pospolitej (70%) oraz brzozy omszonej i brodawkowej (30%); można również w ogólnej masie drzew iglastych dodać 10% świerka pospolitego, modrzewia, dębu bezszypułkowego lub dębu czerwonego, zaś do 30% sadzonek liściastych dodać 10% topoli, osiki, olszy czarnej i szarej itp. Wykonawca prac rekultywacyjnych został też zobligowany do ochrony założonej uprawy przed zagryzaniem i spałowaniem przez zwierzynę polową. Na str. 21 znajduje się zapis dopuszczający możliwość dokonywania zmian w realizacji robót bez konieczności zmiany tego dokumentu, np. w zakresie sposobu uprawy gruntu oraz zastosowania innych nawozów i roślin-sadzonek, pod warunkiem że nie zmieni to generalnie rozwiązań rekultywacyjnych. Uzupełnienie części tekstowej projektu stanowią załączniki graficzne, obrazujące wynikające z niej ustalenia.

4. Dodatkowo rekultywacja przedmiotowych gruntów była wykonywana przez A S.A. na podstawie dokumentów sporządzonych w oparciu o przepisy p.g.g., a mianowicie: plan ruchu likwidowanego odkrywkowego zakładu górniczego Kopalnia Piasku "A", zatwierdzony decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...], znak: [...] oraz dokumentację rekultywacji, zatwierdzoną przez kierownika ruchu zakładu górniczego.

5. W wyniku badań podjętych w okresie eksploatacji złoża i po jej zakończeniu grunt obejmujący działki nr: 380/1, 381, 382, 383, 384, 385, 386, 387, 388, 389, 390/2, 391, 392, 393, 394, 395, 397 i 398 w obrębie [...] został zrekultywowany i zagospodarowany w kierunku leśnym. Teren wyrobiska poeksploatacyjnego został częściowo wypłycony, skarpy splantowano, a jego dno – częściowo wyrównano. w tym celu wykorzystano odpady pochodzące z budowy obwodnicy B. i autostrady A-1 na odcinku S.-T. Dno wyrobiska zostało wypełnione odpadami o miąższości 3 m. Powierzchnie skarp i dna wyrobiska zostały obsadzone sadzonkami sosny, przy czym dno także olchą. Zastosowany skład gatunkowy dostosowano do rodzaju siedliska i zagospodarowania terenu (sosna i brzoza w miejscach bardziej suchych, olcha – w miejscach wilgotniejszych). Uprawa została wstępnie oceniona jako udana. W okresie między 25 kwietnia 2017 r. a 31 maja 2017 r. (data oględzin terenu) uzupełniono nasadzenia w miejscach drobnokępkowych i większych powierzchniowych wypadów nasadzeń, usunięto pozostałości odpadów komunalnych (folia, maty, włóknina) w północno-wschodniej części wyrobiska oraz – poprzez wykonanie ogrodzenia – zabezpieczono założoną uprawę przed zagryzaniem i spałowaniem przez zwierzynę płową. Obmiar geodezyjny wykonany po zakończeniu rekultywacji technicznej wykazał rzędne dwa wyrobiska: 207 m n.p.m. w części wschodniej, 210 m n.p.m w części środkowej i 208 m n.p.m w części zachodniej , natomiast skarpy zostały wyprofilowane do kąta 10,3-17,1°.

SKO wskazało, że dokonało analizy i całokształtu przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i dowodów, w oparciu o które zostały one ustalone, mając przy tym na względzie treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W wyniku tych czynności doszło do wniosku, że zachodzą przesłanki do uznania za zakończoną rekultywację gruntów przekształconych wskutek działalności górniczej polegającej na eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "A". W szczególności organ odwoławczy stwierdził, że rekultywacja została wykonana przez wnioskodawcę – A S.A. - zgodnie z jej kierunkiem ustalonym w decyzji Starosty [...] z dnia [...], znak: [...] oraz szczegółowymi wytycznymi wynikającymi z przywołanego wcześniej projektu, o którym mowa w pkt II ppkt 1 decyzji tego organu z dnia [...], znak: [...]. Wskazano, że powyższa konkluzja odnosi się do procesu rekultywacji jako całości oraz jego poszczególnych etapów, obejmujących w kolejności: likwidację wyrobiska i prace agrotechniczne, umożliwiające zagospodarowanie gruntów zgodnie z ustalonym kierunkiem rekultywacji. Rekultywacja techniczna (podstawowa) doprowadziła do zamierzonego częściowego wypłacenia, tj. wypłacenia wyrobiska i złagodzenia nachylenia skarp – w obu przypadkach w większym stopniu niż zostało to przewidziane w dokumentacji projektowej. SKO podkreśliło, że w świetle zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że tereny poeksploatacyjne uzyskały formę "płytkich niecek o łagodnych zboczach". Z kolei przeprowadzone prace agrotechniczne (rekultywacja szczegółowa) pozwoliły na rozpoczęcie zagospodarowania terenu w kierunku leśnym, poprzez założenie udanej uprawy leśnej oraz zapewnienie jej ochrony i wstępnej pielęgnacji. Dodano, że wymaga przy tym szczegółowego podkreślenia, iż wszystkie opinie uzyskane w toku postępowania przez Starostę [...], wydane w trybie art. 22 ust.2 u.o.g.r.l. są – abstrahując od ich niewiążącego charakteru – jednoznacznie pozytywne. Wskazano, że z opinii Burmistrza R. wynika, że zrealizowany leśny kierunek rekultywacji jest zbieżny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast opinia organu nadzoru górniczego stwierdza natomiast faktyczne zakończenie prac rekultywacyjnych oraz ich zgodność z przepisami p.g.g. i sporządzonymi na ich podstawie dokumentami. Opinia organu właściwego w sprawach gospodarki leśnej może być odczytywane jedynie w ten sposób, że stwierdzony w trakcie oględzin stan upraw leśnych umożliwia dalsze leśne użytkowanie zrekultywowanych gruntów i w związku z tym daje to podstawę do uznania rekultywacji za zakończoną. SKO przyjęło stanowisko, że wykonana rekultywacja wyrobiska poeksploatacyjnego złoża "A" spełnia warunki określone w art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l., gdyż doprowadziła do przywrócenia objętych nią gruntom wartości użytkowe i przyrodnicze. Dodano, że nie ma przy tym znaczenia fakt, że wynikający z przyjętego kierunku rekultywacji nowy sposób zagospodarowania gruntów (leśny) jest różny od dotychczasowego, istniejącego przed przystąpieniem do działalności górniczej.

SKO wyjaśniło, ustosunkowując się do zarzutów i argumentów podniesionych przez Z. i D. G., że uwagi na swą niezasadność nie mogły być one uwzględnione w ramach postępowania odwoławczego. Zauważono, że właściciele nieruchomości, na których była prowadzana eksploatacja, w tym odwołujące się strony, wyrazili zgodę na takie użytkowanie ich gruntów, co więcej – czerpali z tego zyski. mieli też pełną świadomość nieuniknionej degradacji, a nawet dewastacji gruntów, związanej z wykorzystaniem ich w celu wykonywania działalności górniczej. Ponadto, jak już zasygnalizowano, we wszystkich postępowaniach dotyczących tej działalności, na wszystkich jej etapach, mieli oni status stron, a więc realny wpływ na ich przebieg. Wskazano, że powyższa uwaga dotyczy również postępowań w przedmiocie rekultywacji gruntów prowadzonych w oparciu o art. 22 ust. 1 u.o.g.r.l., poprzedzających niniejsze postępowanie: w sprawie określenia kierunku i terminu wykonania rekultywacji oraz w sprawie określenia osoby obowiązanej do rekultywacji, zakończonych ostatecznymi decyzjami. SKO wskazało, że w ramach tych postępowań ustalono w sposób wiążący szereg istotnych kwestii co do charakteru i przebiegu rekultywacji. Zadaniem SKO, nie zasługuje na aprobatę i nie może mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tłumaczenie odwołujących się, że nie kwestionowali oni decyzji wydanych we wspomnianych postępowaniach, ponieważ rozumieli ich treść inaczej niż organ, który je wydał.

Dalej SKO wskazało, że "likwidacja wyrobiska" nie musi oznaczać jego całkowitego wypełnienia, zaś "przywrócenie pierwotnej morfologii" terenu może polegać na odtworzeniu rzeźby terenu w taki sposób, jaki jest niezbędny do przywrócenia jego wartości użytkowych lub przyrodniczych, gdyż to właśnie stanowi zasadniczy cel rekultywacji.

Natomiast odnosząc się do innych zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO podkreśliło, że wykraczają one poza granice jego kompetencji i ramy przedmiotowe postępowania w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, niezależnie od faktu, że nie zostały w żaden sposób wykazane czy choćby uprawdopodobnione. Wskazano, że ewentualna weryfikacja tych zarzutów należy do właściwych organów, których zadania obejmują udzielanie koncesji na wydobywanie kopalin, nadzór nad wykonywaniem działalności górniczej lub wydawanie zezwoleń na przetwarzanie odpadów, co do których strony mogą wystąpić w odrębnych trybach określonych w przepisach prawa.

W skardze na powyższą decyzję, D. G. i Z. G. zarzucili:

1. naruszenie art. 22 ust.1 pkt 4 u.o.g.r.l. poprzez wydanie w I instancji przez Starostę [...] decyzji z dnia [...], podczas gdy na terenie tego wyrobiska rosną pojedyncze drzewa, zaś większość terenu jest porośnięta trawą, chwastami bądź znajduje się pod wodą;

2. naruszenie art. 85 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin rekultywowanego terenu po upływie 6 miesięcy od momentu zaprzestania produkcji, a także przeprowadzenie kolejnych oględzin po upływie miesiąca od pierwszych, bez uwzględnienia okresu wegetacji roślin dla właściwej oceny prawidłowości zalesienia terenu;

3. naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który:

- oceniłby stan zalesienia wyrobiska i stan prawny po 31 maja 2017 r. oraz określił czy taka uprawa zapewnia trwałe zrekultywowanie terenu w kierunku leśnym,

- określiłby, czy skład mineralny gleby i ziemi powstały po wypełnieniu wyrobiska odpadami pochodzącymi z budowy dróg pozwala na podjęcie uprawy w kierunku leśnym.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorzy skargi wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji SKO z [...] i decyzji Starosty [...] z [...].

W uzasadnieniu skargi, skarżący podali, że nie zgadają się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i organu I instancji, ponieważ ich zdaniem zostały one podjęte przedwcześnie, bez wnikliwego zbadania sprawy i są przez to niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy i nie uwzględniają interesu społecznego.

Skarżący podali, że są rolnika i współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę nr 398 położonej w miejscowości K. Wskazali, że nieruchomość ta w części wschodniej na powierzchni ok. 1,14 ha została zajęta przez wyrobisko złoża kruszywa wydobywanego przez A S.A., przy czym na ich nieruchomości znajdowała się jedynie hałda ziemi, która miła służyć do zasypania wyrobiska. Prace wydobywcze na tej nieruchomości się nie odbywały. Dodano, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta była i nadal jest przeznaczona pod uprawę rolną. Skarżący twierdzą, że mieli prawo zakładać i przypuszczać, że skoro na ich działce nie są prowadzone prace górnicze, a jedynie znajduje się hałda ziemi, to po zasypaniu wyrobiska będę ono mogli nadal wykorzystywać ją do celów rolniczych, a stało się jednak inaczej.

Następnie wskazano, że w decyzji Starosty [...] z [...] przyjęto leśny kierunek rekultywacji, a w decyzji z [...] zobowiązano A S.A. do rekultywacji i zagospodarowania gruntów po eksploatacji zgodnie z tym ustalonym kierunkiem, a także określono termin wykonania rekultywacji do 5 lat od zakończenia eksploatacji. Podano, że wydobycie zakończono 7 września 2016 r., pierwsze oględziny terenu miały miejsce po 6 miesiącach od zakończenia wydobycia, tj. 25 kwietnia 2017 r., w ich trakcie ujawniono wiele nieprawidłowości. Skarżący podczas tych oględzin także wskazywali swoje zastrzeżenia do prowadzonych prac rekultywacyjnych. Kolejne oględziny miały miejsce w dniu 31 maja 2017 r. i wtedy stwierdzono, że nieprawidłowości zostały usunięte i wydano decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną.

Dalej skarżący przywołali treść art. 20 ust. 4 i art. 4 pkt 18 u.o.g.r.l. wskazując jednocześnie, że rekultywacja jest procesem długotrwałym, stąd określenie w jednym z przywołanych przepisów 5 letniego terminu na jej przeprowadzenie. Ich zdaniem, o ile właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, uregulowanie stosunków wodnych, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg nie wymaga długiego nakładu czasu, o tyle otworzenie gleb i roślinności wymagana czasu.

Zdaniem skarżących przyjęty leśny kierunek rekultywacji wymaga czasu niezbędnego do oceny, czy sadzonki przyjęły się, czy gleba spełnia właściwości fizyczne i chemiczne do tego by mogło rosnąć na nich cokolwiek oprócz trawy. Skarżący twierdzą, że wszczynanie postępowania w przedmiocie zakończenia rekultywacji niespełna po roku od zakończenia wydobycia jest działaniem przedwczesnym. Wskazano, że część nasadzeń, co wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I instancji i przyjętych za własne przez SKO, wymarła lub została zniszczona przez erozję wodną, zaś teren nie został zabezpieczony przed szkodliwym działaniem dzikiej zwierzyny. Dalej podano, że w ciągu miesiąca nasadzenia te zostały uzupełnione, jak również powstało ogrodzenie, i dla organów było to wystarczające. W ocenie skarżących pominięto, że rekultywacja ma służyć nadaniu lub przywróceniu gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych, a zatem powinna mieć charakter trwały i dający rokowanie na przyszłość odnośnie do prowadzenia uprawy. Wskazano, że obecnie na terenie zrekultywowanym rosną pojedyncze drzewa, natomiast dominującą roślinnością są drzewa i chwasty, część dna po wyrobisku jest zalana wodą, która spływa ze skarp, a te są zmywane, ponieważ nie są zabezpieczone przed erozją wody. Sadzonki są pousychane i poprzerastane przez trawę. Ich zdaniem, być może zalesienie tego terenu nastąpi samoistnie, ale nie taki jest cel rekultywacji, aby czekać aż natura sama rozwiąże problem.

W następnej części uzasadnienia skargi wskazano, że w decyzji z [...] Starosta [...], a następnie także SKO powołali się na opinię biegłego wydaną na zlecenie A S.A., w której uprawę określono jako dobrą. Zdaniem skarżących zachodzą jednak wątpliwości co do jej rzetelności. Po pierwsze jest to opinia prywatna sporządzona na zlecenie zainteresowanej strony. Po drugie biegły oceniał stan nasadzeń po oględzinach z 25 kwietnia 2017 r., zatem nie dokonywał oceny stanu i jakości upraw jednorocznych, jak napisał w opinii, lecz kilkudniowych. Nie oceniał też stanu uprawy na przyszłość, tylko odniósł się do stanu jaki zastał w chwili sporządzenia opinii. Wskazano, że uwadze biegłego nie uszedł fakt, iż teren wymagał intensywnej pielęgnacji, a także rekomendował wprowadzanie poprawek przy wypadaniu nasadzeń. Zdaniem skarżących wynika z tego, że sposób zagospodarowania terenu nie był satysfakcjonujący, a przynajmniej wymagał on jeszcze uwagi ze strony A S.A.

Z powyższych względów, w ocenie skarżących niezrozumiałe jest stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowym, który postanowieniem z dnia [...] pozytywnie, bez uwag zaopiniował zakończenie rekultywacji. Wskazano, że uczestniczący w oględzinach przedstawiciele Lasów Państwowych powinni dostrzec, że nasadzenia w większości są albo uschnięte albo uszkodzone przez zwierzynę płową albo przerośnięte przez trawę i chwasty, co w żaden sposób nie rokowało ani nie rokuje, że kierunek rekultywacji zostanie osiągnięty.

Następnie podniesiono, że organ, dostrzegając nieprawidłowości w wykonaniu planu rekultywacji dotyczące nasadzeń, posiadając informacje, że nasadzenia usychają, są podmywane zaś większość rekultywowanego terenu porastają chwasty i mając ekspertyzę, z której wynika, że teren wymaga dalszych prac, powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji i zobowiązać A S.A. do dokonania określonych czynności pielęgnacyjnych, a następnie powołać biegłego i zlecić mu sporządzenie opinii, której przedmiotem byłoby stwierdzenie, czy uprawa daje widoki zrealizowania celu jakim jest rekultywacja terenu w kierunku leśnym. Ponadto dodano, że z uwagi na to, iż wyrobisko w znacznej części zostało wypłacone ziemią, glebą i kamieniami pochodzącymi z budowy dróg, organ powinien był powołać biegłego celem ustalenia, czy skład mineralny tejże ziemi i gleby pozwala na zalesienie terenu zgodnie z planem rekultywacji.

Skarżący nie zgadzają się także z przyjęciem za zakończoną rekultywację w zakresie właściwego ukształtowania rzeźby terenu. Wskazano, że rekultywacja prowadzona przez A S.A., przy pozwoleniu organów administracji, miała na celu jedynie dostosowanie terenu do założeń wynikających z dokumentów, które zostały wytworzone na wniosek i na rzecz A S.A. Skarżący uczestniczący w oględzinach podnosili, że: dno wyrobiska nie jest wyrównane i powinno być podniesione o ok. 2 m.; dno nie powinno być zawodnione; zaś nachylenie skarp jest zbyt duże. Jednak te argumenty zostały obalone powoływaniem się przez A S.A. na dokonane pomiary, gdzie wskazywano, że wszystko jest w zgodne z projektem. Wskazano, że wartości te zazwyczaj stanowiły wartości graniczne jak np. kat nachylenia skarp waha się od 10,3º do 17,1º i nie przekracza przyjętych w planie 18º, przy czym, zdaniem skarżących, nic nie stało na przeszkodzie i byłoby to zgodne z planem, gdyby wartości były niższe, dzięki czemu skarpy byłyby łagodniejsze. Podano, że takie działanie było znane przedstawicielom organów biorących udział w oględzinach, którzy w ich trakcie mogli się przekonać jak wygląda krajobraz po rekultywacji i zaakceptowali to, że pomiędzy polami, na terenie równinnym, powstała ponad 18 ha, porośnięta trawą i chwastami dziura w ziemi. Zdaniem skarżących, nie chodzi tu przy tym o walory wyłącznie estetyczne. Takie ukształtowanie przestrzeni jest bowiem niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje niektóre nieruchomości wchodzące w skład wyrobiska.

W ocenie skarżących, nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w postanowieniu Burmistrza R. z [...], w którym stwierdzono, że rekultywacja w kierunku leśnym jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że takiej zgodności nie ma i nie było w zakresie nieruchomości należącej do skarżących. Wskazano, że działka ta w części zachodniej w pasie 80 metrów od linii rozgraniczającej drogi leży w jednostce planistycznej JMR, co oznacza zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną jako przeznaczenie podstawowe. Natomiast w części wschodniej działki (zajętej pod odkrywkę), działka leży w jednostce planistycznej JR, co oznacza, że dla terenów tych ustalono zachowanie i ochronę upraw polowych i ogrodniczych z możliwością dolesień gruntów rolnych klas V i IV. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka należąca do skarżących, w części zajętej pod kopalnię powinna mieć charakter rolny, gdyż klasa ziemi wynosi IVB i jako taki umożliwia ochronę upraw polowych i ogrodniczych a jej zalesienie należy zdaniem skarżących poczytywać jako sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto, obecne ukształtowanie działki nie pozwala na prowadzenie na niej uprawy rolnej.

W ocenie skarżących, organ uznając rekultywację za zakończoną działał zdecydowanie przedwcześnie. Podniesiono, że szybkość działania organu, gdy do zrealizowania rekultywacji brakowało jeszcze 4 lat, była nieuzasadniona i doprowadziła do błędnej oceny faktycznej i prawnej terenu. Rozstrzygając w przedmiocie uznania rekultywacji za zakończoną, organy I i II instancji bezrefleksyjnie przyjęły tylko to co wynikało z dokumentacji, bez zdroworozsądkowej oceny, czy rzeczywiście działania podjęte przez A S.A. doprowadziły do faktycznej rekultywacji w kierunku leśnym terenu. Wskazano, że rekultywacja jest procesem, który obciążą podmiot zobowiązany rekultywacji, ale podlega kontroli i nadzorowi przez właściwe organy. Związane są z tym konkretne uprawnienia i obowiązki przewidziane w ustawie. Po pierwsze, to w gestii starosty leży uznanie, że rekultywacja została zakończona, czy też nie. W tej materii powinien on wydać decyzję w na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.l. Po drugie, podmiot zobowiązany do rekultywacji jest zobowiązany do poinformowania właściwych organów, w terminie do 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. Po trzecie, starosta na podstawie art. 27 ust 1 pkt 2 u.o.g.r.l. może przeprowadzać kontrolę wykonania obowiązku rekultywacji gruntów polegającą na sprawdzeniu co najmniej raz w roku zgodności wykonywanych zabiegów z dokumentacją rekultywacji takich gruntów, a zwłaszcza wymagań technicznych oraz ich terminowości, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku zakończenia rekultywacji w okresie 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Wraz z zakończeniem rekultywacji organ wyłącza możliwość oddziaływania na podmiot zobowiązany do rekultywacji, w przypadku gdy na terenie rekultywowanym nie doszło do zalesienia. Odwołując się do art. 4 pkt 19 u.o.g.r.l., wskazano że z pojęciem rekultywacji wiąże się także odpowiednie zagospodarowanie gruntów zrekultywowanych, przez które rozumie się rolnicze, leśne lub inne ich użytkowanie. Zdaniem skarżących, dla osiągnięcia rekultywacji gruntów w określonym kierunku nie wystarczy tylko spełnienie technicznych warunków przewidzianych w planie rekultywacji. Podniesiono, że niezbędnym jest, aby zostały zapewnione takie warunki i tak został zagospodarowany teren, by dawało rękojmie, że jest to proces trwały, a nie tymczasowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o uznaniu za zakończoną rekultywacji terenów pokopalnianych.

Postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 909, dalej jako: "ustawa"). Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o rekultywacji gruntów rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Na tle tej definicji ustawowej uznanie, iż rekultywacja obejmuje rekultywację mechaniczną, chemiczną i biologiczną nie jest uprawnione. W przyjętym w ustawie określeniu rekultywacji gruntów na plan pierwszy wybite są bowiem cele i zadania cząstkowe, które powinny zostać osiągnięte, a nie poszczególne działania, które mają do tych celów doprowadzić. Ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy – wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. Jest to cecha wyróżniająca ustawową definicję rekultywacji gruntów, mającą służyć celom ustawy. Na gruncie przepisów ustawy nie można więc twierdzić, że rekultywacja gruntów została wykonana tylko częściowo, np. bez tzw. rekultywacji biologicznej czy wykonania zabiegu głęboszowania – o ile został on uznany za niezbędny. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów – i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na swój własny koszt. Przepis ten, mający w istocie charakter zasady ustawowej, z założenia obejmuje różne stany faktyczne i prawne. Ustawa reguluje bowiem rekultywację gruntów w sposób przedmiotowy, nie określając podmiotów uczestniczących w tym procesie i nie regulując ich wzajemnych relacji. Ustawa nie określa więc, kto i w jaki sposób powinien rzeczywiście wykonać prace prowadzące do rekultywacji gruntów. Nie ma zatem przeszkód, by takie prace wykonał inwestor bezpośrednio, bądź zlecił rekultywację gruntów wyspecjalizowanym firmom lub nawet przekazał je, odpłatnie lub na innych zasadach, właścicielom gruntów. Istotne jest tylko, że obowiązek rekultywacji gruntów obciąża osobę, która spowodowała utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów, i że rekultywacja powinna być dokonana na koszt tej osoby. Od tego obowiązku ww. osoba nie może się uwolnić – niezależnie od przyjętego systemu realizacji rekultywacji, poniesionych kosztów, zawartych umów i innych okoliczności prawnych i faktycznych. Jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot (bez przeniesienia praw do inwestycji) w drodze odrębnego aktu lub czynności.

Wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Przyjęta w ustawie przedmiotowa metoda regulacji rekultywacji gruntów rzutuje również na zakres decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Mianowicie, decyzja ta, wydawana na wniosek osoby określonej w art. 20 ust. 1 ustawy, ma również charakter przedmiotowy. Oznacza to, że jej sentencja sprowadza się do uznania (bądź odmowy uznania) rekultywacji określonych gruntów za zakończoną, a uzasadnienie przedstawia przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Stronami tej decyzji jest wnioskodawca i właściciel gruntu poddanego rekultywacji. Bezpośrednim korelatem wynikającego z ustawy bezwzględnego obowiązku rekultywacji gruntów nie jest bowiem indywidualne uprawnienie właściciela określonego gruntu, lecz prawo podmiotowe o charakterze publicznym, egzekwowane przez administrację i wynikające z przepisów Konstytucji RP (art. 74) i rozwijających je ustaw, w tym ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz powołanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów (art. 22 ust. 1 ustawy) organy administracji chronią nie tyle, a przynajmniej – nie przede wszystkim, interesy indywidualnych właścicieli gruntów, lecz szerszy interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego.

Z przedstawionego punktu widzenia, przy uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, kwestie wzajemnych rozliczeń między podmiotami uczestniczącymi w tych pracach, zarzuty dotyczące przerzucania na właścicieli gruntów części obowiązków związanych z rekultywacją czy kwestie wzajemnych rozliczeń między stronami i pretensje co do wysokości odszkodowań, nie mają znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Organ administracji ma bowiem w tym przypadku orzec jedynie o tym, czy wystąpiły przesłanki o charakterze przedmiotowym, merytorycznym, pozwalające uznać rekultywację gruntów za zakończoną, a co za tym idzie – uznać grunt poddany rekultywacji za przydatny do użytkowania.

Uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną wymaga specjalistycznej wiedzy, którą dysponują rzeczoznawcy. W art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawa wprost stanowi, że w decyzjach w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów, określających m.in. stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów (przez co w myśl art. 4 pkt 15 ustawy rozumie się zmniejszenie albo całkowity zanik zdolności produkcyjnej gruntów), stopień ów powinien być ustalony na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców (art. 28 ust. 5 ustawy). Wymóg ten odnosi się również do decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, w której jedną z przesłanek decyzji jest orzeczenie co do zdolności produkcyjnej gruntów.

W ocenie Sądu zgromadzony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy dawał postawę do uznania, że rekultywacja działek – w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy i w zakresie wynikającym z decyzji Starosty – została zakończona zgodnie z przedłożonym projektem. Co należy podkreślić, kierunek rekultywacji wyrobiska (leśny) i podmiot zobowiązany do rekultywacji określały decyzje Starosty [...] z dnia [...] i [...]. Projekt rekultywacji został określony w załączonym do wniosku podmiotu zobowiązanego do rekultywacji pod nazwą "Projekt rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych na złożu kruszywa naturalnego". W przywołanej decyzji z dnia [...] znajduje się zapis mówiący, że prace rekultywacyjne polegające m.in. na wypełnieniu wyrobiska odpadami mają być prowadzone dwuetapowo, z czego pierwsza faza obejmuje rekultywację podstawową (likwidację wyrobiska), a druga rekultywację szczegółową (prace agrotechniczne). Obie przywołane decyzje Starosty są ostateczne, zatem kwestia kierunku rekultywacji wyrobiska nie może być przedmiotem ponownej analizy. Oceny w tym przedmiocie nie zmienia podnoszona przez skarżących kwestia, iż inaczej zrozumieli oni te decyzje. Z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie argumenty związane z tym, że grunt powinien być zrekultywowany rolniczo, a nie w kierunku leśnym, skoro takowy został określony w ostatecznej decyzji.

Organy wydające zaskarżone decyzje był właściwe, a opinię wymaganą przez art. 22 ust. 2 ustawy, uzyskano – w trybie art. 106 K.p.a. – z zapewnieniem udziału stron w tym postępowaniu.

W przedstawionej sytuacji zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w powołanych wyżej przepisach ustawy oraz w przedstawionej ich wykładni. W tym zakresie zaskarżona decyzja jest więc zgodna z przepisami prawa.

W ocenie Sądu, również ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego zostały w rozpatrywanej sprawie dokonane prawidłowo. Przeprowadzono wizje lokalne w terenie z udziałem stron, protokoły odbioru rekultywacji zostały przyjęte, uzyskano opinię. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu skarżących o potrzebie ponowienia prac rekultywacyjnych.

Wydając zaskarżone decyzje organy obu instancji oparły się przede wszystkim – w zakresie wymaganym dla ustalenia stanu faktycznego – na opinii biegłego, wykorzystując jego ocenę, która pozwoliła uznać rekultywację gruntów za zakończoną. Organy administracji rozważyły również zawarte w tych opiniach argumenty przeciwne, właściwe dla opracowań stanowiących akty wiedzy, uznając je jednak za niewystarczającą przeciwwagę dla podjętych decyzji.

W przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono także wad proceduralnych, które mogły mieć wpływ na jego wynik.

Przedłożony w ramach toczącego się postępowania projekt rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego zakładał podjęcie określonych działań, które podmiot zobowiązany do rekultywacji przeprowadził.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi cech dowolności. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

M.K.

-----------------------

6