Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 39/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 2, art. 146 par. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. M. i M. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2015 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. - obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej K.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. o uchyleniu decyzji Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr ewid. a i odmówieniu zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego i orzeczono, że decyzję ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą po firmą A pozwolenie na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka a, wydano z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego:

Starosta Opolski decyzją z dnia 1 września 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia J. P. prowadzącemu działalność "A" w [...] na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr ewid. a. Decyzja została odebrana przez inwestora w dniu 1 września 2010 r. J. P. oświadczył jednocześnie na oryginale decyzji, że nie będzie się odwoływał (v. akta Starosty Opolskiego co do pozwolenia na budowę).

Pismem z dnia 17 listopada 2010 r. I. M. i M. M. wnieśli do Starostwa Powiatowego w Opolu i Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu pismo, w którym oświadczyli, że nie wyrażają zgody na usytuowanie schodów niemalże w granicy z ich działką.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. Starosta Opolski, działając na podstawie art. 142, art. 145 §1 pkt 4 i 5, art. 147, art. 149 § 1 i § 2 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę, tj. decyzji z dnia 1 września 2010 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r., nr [...], Starosta Opolski nałożył na inwestora J. P. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie zagospodarowano działki i doprowadzenia do zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r. Starosta Opolski uchylił decyzję z dnia 1 września 2010 r., nr [...], wydaną na rzecz J. P. "A" [...] ul. [...] i odmówił wydania pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego przez J. P. odwołania - Wojewoda Opolski decyzją z dnia 2 listopada 2011 r. uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 19 sierpnia 2011 r. i umorzył postępowanie przez organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi M. i I. M. na ww. decyzję, wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 6/12, uchylił decyzję organu II i I instancji oraz postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 14 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści pisma skarżących z dnia 17 listopada 2010 r. nie wynika czy żądają oni wznowienia postępowania w sprawie, czy też wzruszenia ostatecznej decyzji w ramach innych nadzwyczajnych trybów postępowania. Sąd nakazał organowi I instancji ustalenie treści żądania objętego wnioskiem z dnia 17 listopada 2010 r., a także ustalenia czy wnioskodawcy legitymują się interesem w zaskarżeniu ostatecznej decyzji, czy posiadają przymiot strony, czy wniosek wniesiony został z zachowaniem terminu, czy oparty jest o ustawowe przesłanki (podstawy) wznowienia postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wnioskodawcy I. M. I M. M. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie. W sprawie zapadały kilkakrotnie decyzje organu I i II Instancji (decyzja Starosty Opolskiego z dnia 21 września 2012 r., nr [...], która decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 25 stycznia 2013 r., nr [...], została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania; decyzja Starosty Opolskiego z dnia 2 kwietnia 2013 r., nr [...], uchylona decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...]; decyzja z dnia 11 czerwca 2014 r., nr [...], która utrzymana został w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 15 września 2015 r. Ta ostatnia decyzja Wojewody Opolskiego wraz z decyzją organu I instancji uchylona została na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...]).

Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., nr [...], Starosta Opolski wznowił postępowanie w sprawie z wniosku I. i M. M. z dnia 17 listopada 2010 r., po jego uzupełnieniu.

WSA w Opolu w wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 381/13, oddalił skargę J. P. na ww. decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadniał Sąd, że ma rację Wojewoda Opolski zarzucając organowi I instancji, że bezpodstawnie przyjął, iż nieruchomość uczestników postępowania nie leży w obszarze oddziaływania obiektu inwestora. Wskazał, że odległość od granicy miedzy działkami nr b i a wynosi od 56 cm do 131 cm, projektowane schody zewnętrzne muszą mieć szerokość 120 cm, a zatem konstrukcja schodów i dojście do nich posadowione będą częściowo na działce uczestników postępowania. Ta część projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu oczywiście narusza przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, ze zm.). Podniósł nadto, że w świetle pisma Wójta Gminy [...] z dnia z 25 lutego 2009 r. istniejąca zabudowa nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie spełnia ona możliwości zabudowy działki do 50% powierzchni działki.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2015 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Opolskim, działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa Budowlanego uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr ewid. a i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą A pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], na działce nr ewid. a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania, przywołał przepisy ustawy – Prawo budowlane, dokonał porównania rozwiązań projektowych i wymogów z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznał, że obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji polegającej nie tylko na przebudowie budynku, ale także wykonaniu robót budowlanych na zewnątrz. Podniósł, że inwestor zaplanował dodatkowe wejście, które znajduje się w odległości mniejszej niż minimalna odległość takiej ściany od granicy, wskazana w § 12 ww. rozporządzenia. Stwierdził również, iż projektowane dojście do budynku wzdłuż granicy z działką nr b, wymagałoby dla zachowania wymogów z § 16 powołanego rozporządzenia zajęcia części sąsiedniej działki. Powyższe wskazuje na ograniczenie w zabudowie tej działki, tj. działki nr b i tym samym powoduje, że jej właściciele (żądający wznowienia postępowania w sprawie) legitymują się przymiotem strony i posiadają uzasadniony interes. Argumentował organ, że niezgodność projektu zagospodarowania działki ma charakter trwały, a usunięcie wad złożonego projektu budowlanego w sprawie wymagałoby wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane i stąd niezasadnym było wydawanie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż usunięcie wad projektu jest niemożliwe.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się J. P. We wniesionym odwołaniu domagał się uchylenia decyzji organu i instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Podniósł, że organ I instancji niezgodnie z prawem uznał, że ostateczna decyzja nr [...] może być zmieniona lub uchylona bez zgody strony. Wskazał, że decyzja z dnia 24 sierpnia 2015 r. jest nadto sprzeczna z prawem procesowym, gdyż wydana została wbrew przepisowi art. 146 § 1 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2015 r. Wojewoda Opolski uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą po firmą A pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zrelacjonował decyzję organu I instancji, wyroki, jakie zapadały w przedmiotowej sprawie, zarzuty odwołania wnioskodawcy oraz przytoczył przepisy art. 145 § 1 K.p.a., art. 146 § 1 K.p.a. i art. 151 § 2 K.p.a. i stwierdził, że organ administracji publicznej rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania zobowiązany jest zbadać nie tylko przyczyny wznowienia postępowania, ale także ewentualne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, o których mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Akcentował, że przepis art. 146 § 1 K.p.a. stanowi, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj . niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Zamieszczony w tym przepisie 5 letni termin ma charakter materialny, co oznacza, ze nie może być on przywrócony i jego bieg nie może być przerwany, gdyż ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy i wskazując na datę doręczenia decyzji Starosty Opolskiego z dnia 1 września 32010 r., nr [...], uznał, że pięcioletni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. upłynął z dniem 1 września 2015 r. Uzasadniał, że skoro upływ ww. terminu nastąpił przed ostatecznym zakończeniem postępowania wznowieniowego, lecz po wydaniu decyzji przez organ I instancji, w sprawie koniecznym stało się uwzględnienie w toku postępowania drugoinstancyjnego upływu 5-letniego terminu, zastosowanie regulacji z przepisu art. 146 § 1 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie, że decyzja Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda Opolski zauważył również, że akceptuje stanowisko organu I instancji w zakresie oceny przedłożonego projektu, w tym i zagospodarowania terenu. Jednakże, zdaniem Wojewody, organ I instancji winien wezwać inwestora do usunięcia dostrzeżonych sprzeczności i nieprawidłowości w zakresie złożonego projektu, ale uchybienie to nie ma wpływu na treść decyzji w sytuacji, gdy w sprawie zastosować należy przepis art. 146 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. M. i I. M. Decyzji Wojewody Opolskiego zarzucili naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie przez organ II instancji, iż upłynął pięcioletni okres od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronom decyzji Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2015 r., nr [...], a którego to upływ stanowi negatywną przesłankę do uchylenia decyzji w drodze postępowania wznowieniowego. Wskazując na powyższe domagali się uchylenia decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący dowodzili, że organ II instancji w sposób wadliwy zastosował przepis art. 146 § 1 K.p.a. przyjmując, że upłynął 5-letni okres od doręczenia decyzji z dnia 1 września 2010 r., gdyż faktu doręczenia decyzji nie można domniemywać. Zdaniem skarżących, skoro w ww. przepisie brak jest sprecyzowania adresata decyzji, to należy przyjąć, że chodzi o doręczenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu. Podkreślali, że organ nie wyjaśnił w jakiej dacie nastąpiło rozpoczęcie biegu 5-letniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., ani też w jakiej dacie miało miejsce ostatnie doręczenie decyzji z dnia 1 września 2010 r.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, jaka zawarta został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Powyższe oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowo–administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 listopada 2015 r., którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 24 sierpnia 2015 r. i stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. prowadzącemu działalność gospodarczą po firmą A pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka a.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. – obecnie 2016 r. 23), zwanej nadal K.p.a.

Na wstępie stwierdzić należy, iż niekwestionowanym jest, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania związanego z wzruszeniem ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...]. Postępowanie to prowadzone było w ramach wznowienia postępowania, a przesłankę do zastosowania tego trybu postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stanowi on, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stroną, która nie brała udziału w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego byli skarżący. Zauważyć należy nadto, że w sprawie wydawane były liczne rozstrzygnięcia organów administracji oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 6/12 oraz z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/OP 381/13, których poglądami prawnymi, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., związane były organy orzekające w sprawie. Organy I instancji, zgodnie z wymogami art. 149 K.p.a. przeprowadziły wznowione postępowanie z udziałem stron postępowania, w tym skarżących, dokonując oceny nie tylko wskazanych podstaw wznowienia postępowania, ale także ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę. Decyzja organu I instancji zapadła w dniu 24 sierpnia 2015 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia nie tylko zakończenia postępowania zwykłego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na przebudowę, ale także i doręczenia decyzji w tym zakresie stronie postępowania. W związku z powyższym, zasadnie wskazują skarżący, że organ II instancji, stosownie do przepisu art. 146 § 1 K.p.a. przewidującego, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, zobowiązany był w sposób jednoznaczny ustalić datę doręczenia decyzji stronom lub jej ogłoszenia. Zgodzić należy się również ze skarżącymi, że upływ okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. liczy się od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie oraz, iż faktu doręczenia nie można domniemywać.

W przedmiotowej sprawie, analiza akt postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na ogólnodostępną aptekę i sklep spożywczy doręczona została jedynie inwestorowi w dniu 1 września 2010 r., a fakt ten odnotowany został na decyzji (por. akta sprawy w przedmiocie pozwolenia na przebudowę - decyzja Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r. - k. 128/2). W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, wbrew zarzutom skargi, że organ II instancji nie ustalił w jakiej dacie nastąpiło ostatnie doręczenie decyzji oraz w jakiej dacie rozpoczął bieg 5-letni okres, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.

Zatem, stwierdzić należy, że organ II instancji, przywołując w treści uzasadnienia wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1142/13 (por. Lex nr 1646149), że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały, zasadnie i w sposób właściwy zastosował brzmienie powołanego przepisu. Podkreślić bowiem należy, iż przepis art. 146 § 1 K.p.a. wprowadza ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego (ograniczenie rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu co do istoty sprawy) w postaci terminów pięcio- i dziesięcioletniego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/GL 995/14 – Lex nr 1643864; ). Wątpliwości interpretacyjnych nie budzi także i to, że uregulowanie objęte przepisem art. 146 § 1 K.p.a. nie precyzuje adresata doręczenia decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się i Sąd podziela taką wykładnię tego przepisu, że przez doręczenie decyzji, o której mowa w art. 146 § 1 K.p.a. rozumie się doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu. Skierowanie więc takiej decyzji do którejkolwiek ze stron postępowania i doręczenie im tej decyzji oznacza, że od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie rozpoczyna bieg 5-letni termin. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 433/08 – Lex nr 595378; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1001/13; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 766/96 – http:www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dodać przy tym należy, że nie chodzi o doręczenie osobie, która została pominięta i nie dokonano jej doręczenia decyzji. Niedoręczenie bowiem decyzji danej stronie, przy jednoczesnym doręczeniu innej stronie lub stronom, stanowi okoliczność umożliwiającą stronie pominiętej zaskarżenie tej decyzji wnioskiem o wznowienie postępowania. Skarżący w przedmiotowej sprawie skorzystali z takiej możliwości i wnieśli o wznowienie postępowania. Jednakże, zdaniem Sądu okoliczność, że skarżącym nie została doręczona decyzja z dnia 1 września 2010 r. nie stanowi okoliczności wyłączającej stosowanie wobec nich przedawnienia, o którym stanowi art. 146 § 1 K.p.a. Przedawnienie odnosi się bowiem również do strony pominiętej, której nie doręczono decyzji, a z przepisu art. 146 § 1 K.p.a., nie sposób wywieść, że wobec takiej strony nie rozpoczyna ono biegu.

Odnosząc się do charakteru terminu z art. 146 § 1 K.p.a. zgodzić należy się z organem II instancji, że ma on charakter materialny i nie może być przywrócony (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 932/12 – http:www.nsa.orzeczenia gov.pl). Stąd też w tym zakresie nie zachodzi konieczność ponawiania argumentacji, którą Sąd podziela.

Wyjaśnienia w sprawie wymaga także, czy w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję w okresie przed upływem 5-letniego okresu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., a w wyniku wniesienia odwołania i upływu tego terminu w toku postępowania odwoławczego organ II instancji zobowiązany jest uwzględnić ten fakt. Inaczej mówiąc, czy w przedmiotowej sprawie doszło do upływu okres przedawnienia wobec doręczenia decyzji jedynie inwestorowi w dniu 1 września 2010 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji dopiero rozstrzygniecie organu odwoławczego powoduje ostateczne załatwienie sprawy. Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się bowiem tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale oznacza ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek wszechstronnej i całościowej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ I instancji, ustalenia, czy w sprawie zastosowano prawidłową podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a także kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zatem organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), dokonuje oceny prawidłowości i kompletności zebranego w postępowaniu przed organem I instancji materiału dowodowego, tj. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ II instancji rozpoznając sprawę zobowiązany jest także do uwzględnienia zmian w stanie faktycznym sprawy, a także zmiany stanu prawnego, tj. przepisów, które stanowiły podstawę orzekania. Wobec powyższego, organ odwoławczy zobowiązany był w przedmiotowej sprawie uwzględnić upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., czego nie zaniechał.

Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zgodnie z ww. zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych tylko decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne i nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez K.p.a. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Do czasu, kiedy właściwy organ nie stwierdzi wadliwości ostatecznej decyzji, może być ona wykonana nawet przy zastosowaniu środków przymusu państwowego w trybie egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13 - Lex nr 1551287; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10 - http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, organ II instancji dokonując ponownego rozpoznania sprawy w wyniku wniesienia odwołania zobowiązany był uwzględnić brzmienie przepisu art. 146 § 1 K.p.a., po dokonaniu ustalenia daty ostatniego doręczenia w sprawie i w konsekwencji oceny upływu daty przedawnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji .