Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 364/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 2 ust. 1,  art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i  pkt 4 lit. b i c,  art. 5,  art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Ewa Marcinkowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. sprawy ze skargi I. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej jako Minister TBiGM) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], odmawiającą częściowego udzielenia informacji publicznej na wniosek I. J. z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż do Ministra TBiGM wpłynął wniosek radcy prawnego I. J. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w W. (dalej jako [...]) poprzez przedstawienie wnioskowanych informacji i załączenie kopii pism wskazanych w rzeczonym wniosku.

Minister TBiGM przeprowadził szczegółowe postępowanie, obejmujące zebranie informacji, stanowisk stron, analizę zgromadzonych dokumentów, w efekcie której ustalony został stan faktyczny. Organ przekazał wnioskodawcy część wnioskowanych informacji pismem [...], natomiast w pozostałym zakresie dokonał częściowej odmowy udzielenia informacji, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., obejmującą odmowę udostępnienia:

1) dokumentów wytworzonych przez [...] zawierających wyjaśnienia przekazane w odpowiedzi na pisma: znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz znak [...] z dnia [...] marca 2012 r.;

2) pisma Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] (stanowiącego załącznik do pisma [...] stanowiącego wyjaśnienia na pismo organu nadzorczego);

3) dokumentów wytworzonych przez [...] i Ministra właściwego ds. transportu w związku z ryzykiem naruszenia ważnego interesu publicznego, o którym mowa w pkt. III przedmiotowego wniosku (a. – o ryzyku "naruszenia ważnego interesu publicznego" oraz "poważnym zagrożeniu dla interesu publicznego", b.- o ryzyku utraty przez [...] możliwości finansowania inwestycji budynku [...] lotniska [...] w W. ze środków UE, c.- o ryzyku "uniemożliwienia terminowej realizacji inwestycji o strategicznym znaczeniu dla transportu publicznego w P.").

Wydając decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w powyżej wskazanym zakresie, organ stwierdził, że dokumenty, których dotyczy odmowa, nie są w ogóle informacją publiczną, bowiem noszą one walor "dokumentów wewnętrznych", służących wymianie informacji, gromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nie walor "dokumentów urzędowych". Pisma te nie zawierały tym samym stanowisk ostatecznych organu lub [...], którego przedmiotowa sprawa dotyczy. Organ zastosował jednakże tryb decyzyjny, przewidziany dla odmowy udzielenia informacji publicznej, jedynie ze względu na ostrożność procesową, możliwość wykazania, że nawet jeśli Sąd uznałby przedmiotowe informacje w toku postępowania za posiadające walor publiczny, zachodziłyby wystarczające przesłanki do odmowy ich udzielenia.

Z ostrożności procesowej organ podniósł, że objęte wnioskiem dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem nie są upublicznione, są chronione, ergo mają charakter poufny. Nawet gdyby przyjąć definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa", stypizowaną w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jest oczywiste, że wymiana korespondencji w sprawach oznaczonego rodzaju ma wartość gospodarczą, co w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. zostało szeroko przedstawione i uzasadnione. Wskazano tam, iż informacje żądane przez wnioskodawcę mają charakter poufny, bowiem [...] nie podaje do publicznej wiadomości pism kierowanych do organu, lecz przekazał je jedynemu upoważnionemu do tego adresatowi – Ministrowi właściwemu ds. transportu. Pisma [...], zawierające stanowiska w sprawach związanych ze sporem sądowym ze spółką [...], przeznaczone były jedynie do organu, który wezwał [...] do przedstawienia tych stanowisk. Zaadresowanie pism zawierających wrażliwe dane o znacznej wartości gospodarczej jedynie do Ministra TBiGM spowodowało, iż [...] wykluczyło możliwość ujawnienia osobom trzecim informacji zawartej w tych pismach. Nie do przyjęcia byłaby sytuacja, zgodnie z którą w ramach nadzoru [...] w dobrej wierze przedstawia wymienionemu Ministrowi wyjaśnienia i opinie dotyczące sporu sądowego, a następnie wyjaśnienia te zostały pozyskane przez przeciwnika procesowego [...] w ramach rzekomego korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej. Pisma do Ministra TbiGM, zawierające stanowisko [...] w sprawie sporu sądowego ze spółką [...], w oczywisty sposób zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą dla [...], które nie mogą zostać udostępnione nikomu, a tym bardziej przeciwnikowi procesowemu [...].

Minister TBiGM wskazał na fakt wielokrotnego powtarzającego się nadużywania przez wnioskodawcę, który jest pełnomocnikiem [...] będącej w sporach sądowych z [...], prawa do informacji publicznej, próby wykorzystania tego instrumentu do gromadzenia pogłębionych informacji o [...], a następnie ich wykorzystania dla poprawy sytuacji procesowej w toczących się postępowaniach sądowych między [...] a [...] lub także poprawy pozycji negocjacyjnej w kształtowaniu relacji handlowych z powołanym Przedsiębiorstwem (obecnych lub przyszłych). Minister podkreślił, iż sądom powszechnym znany jest z urzędu fakt licznych sporów cywilno-prawnych między ww. podmiotami gospodarczymi.

Od decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. I.J. wniósł do obecnego Ministra Infrastruktury i Rozwoju, tj. następcy prawnego Ministerstwa TBiGM (na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1390)), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie podzielając argumentacji organu, zainteresowany wniósł o udostępnienie wnioskowanej informacji.

Minister Infrastruktury i Rozwoju rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku rozpoznawania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ oparł się nie tylko na zgromadzonych dokumentach wewnętrznych, ale także wystąpił do [...], którego sprawa dotyczy i uzyskał stanowisko rzeczonego podmiotu w sprawie.

Organ podniósł, iż wnioskowane dokumenty objęte decyzją odmowną są korespondencją służącą wymianie poglądów, ustalaniu faktów, czy stanowisk podmiotów/organów zaangażowanych w sprawę, a zatem są "dokumentami wewnętrznymi", a nie "dokumentami urzędowymi". Uprawniona zatem jest konstatacja, że informacje te nie są w ogóle informacją publiczną, co oznacza, że prowadząc postępowanie w I instancji organ mógł poprzestać na listownym poinformowaniu wnioskodawcy o powyższym (inaczej: dokonać czynności materialno-technicznej).

Z ostrożności procesowej Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął jednak, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, lecz nawet wówczas nie podlega udostępnieniu, gdyż stanowi tajemnicę przedsiębiorcy – [...]. Do wykazania tajemnicy przedsiębiorcy wystarczy zaistnienie przesłanki poufnego charakteru danej informacji oraz podjęcia niezbędnych kroków w celu zachowania poufności tej informacji. W niniejszej sprawie wymóg ten został zachowany, bowiem ani [...], ani też organ, nie podali treści wnioskowanych pism do publicznej wiadomości, a dokonując wymiany korespondencji podjęli środki służące ochronie dostępu do treści. Co bezsporne, w niniejszym przypadku wystąpił też stan poufności, bowiem liczba i charakter osób mających dostęp do informacji były ograniczone przez oba podmioty. Wykładnia dopuszczająca konieczność ujawniania korespondencji między organami, a przedsiębiorstwami państwowymi, w tym opinii prawnych, szerszych wyjaśnień/ocen stanu faktycznego, sprawozdań składanych w związku z wykonywanym nadzorem (tu: nadzorem Ministra Transportu nad [...]), stanowiłaby przesłanki dyskryminacji podmiotów państwowych występujących w obrocie gospodarczym, co także nie może mieć miejsca w świetle Konstytucji RP. Oznaczałoby to bowiem, że wrażliwe dane dotyczące finansów, czy sporów sądowych, których prywatni przedsiębiorcy nie ujawniają celem ochrony swoich interesów, muszą być ujawnianie przez podmioty państwowe, a to właśnie pogarszałoby ich pozycję w obrocie gospodarczym.

Abstrahując od powyższego, organ uznał, że wnioskowane informacje objęte odmową posiadają także znaczną wartość gospodarczą, co sumarycznie wyczerpuje także przesłanki uznania wnioskowanych informacji za posiadające walor tajemnicy przedsiębiorstwa. Uprawniona jest bowiem konstatacja, że zachowane zostały wszystkie trzy przesłanki, wyczerpujące nie tylko definicję tajemnicy przedsiębiorcy, ale i przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503).

Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał także stanowisko, iż wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, bowiem prawdziwą jego intencją jest pozyskiwanie w ten sposób pogłębionych informacji o [...], de facto w sprawie indywidualnej, którą jest spór zaistniały między [...], a [...].

Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez I. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych, podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 Konstytucji RP, art. 7 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż wbrew ocenie organu nie można uznać korespondencji pomiędzy [...] a Ministrem Infrastruktury, czy Ministrem Finansów za "korespondencję wewnętrzną", bowiem taki charakter maja dokumenty robocze, tj. dokumenty nie odnoszące się do spraw publicznych, a jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych. Dokumenty wnioskowane zaś przez skarżącego dotyczą sprawy publicznej, w szczególności prawidłowości nadzoru sprawowanego przez Ministra infrastruktury nad [...] oraz reakcji organu na informację o "ryzyku naruszenia ważnego interesu publicznego". Dokumenty, których udostępnienia Minister odmówił, nie stanowią dokumentów prywatnych i nie są objęte tajemnicą korespondencji z art. 49 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego, na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że [...] podjęło działania w celu zachowania poufności wnioskowanych informacji. Działania takie muszą być podejmowane w chwili udostępniania informacji na zewnątrz przedsiębiorstwa, tj. w tym przypadku - w chwili przedkładania ich organowi. Niedopuszczalne jest natomiast podejmowanie takich kroków post factum, a tym bardziej sugerowanie przez organ podjęcia przez [...] takich kroków, w sytuacji, gdy skarżący wystąpił już z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto część wnioskowanych informacji dotyczy w pierwszym rzędzie sposobu i należytości wykonywania zadań przez Ministra Infrastruktury, tj. zadań nadzorczych oraz kontrolnych na podstawie ustawy z dnia 23 października 1987 r. o [...] (Dz. U. Nr 33, poz. 185). Odmowa udostępnienia informacji w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu ocenę prawidłowości działań podejmowanych przez organ. Minister Infrastruktury nie uzasadnił w szczególności, dlaczego wystarczającym środkiem ochrony danych stanowiących — w opinii Ministra Infrastruktury — tajemnicę [...] nie byłoby udostępnienie kopii wnioskowanych dokumentów z ewentualnym utajnieniem poszczególnych, wrażliwych dla przedsiębiorstwa danych. Tym samym zasadny jest zarzut błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Nadto do organu administracji należy ocena, czy dana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Infrastruktury nie jest natomiast uprawniony do analizowania, w jakim celu wnioskodawca wystąpił z wnioskiem, ani do oceny kierujących nim motywów.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. uczestnik postępowania – [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części, w jakiej odmówiono skarżącemu udostępnienia pisma Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2012 r. oraz dokumentów wytworzonych przez Ministra Infrastruktury w związku z ryzykiem naruszenia ważnego interesu publicznego, o którym mowa w pkt III wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 r. oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Uzasadniając powyższy wniosek, uczestnik postępowania podniósł, że w sytuacji, gdy organ uznał, iż część wnioskowanych informacji ma charakter dokumentów wewnętrznych, nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Skarżący powinien zostać poinformowany, w drodze czynności materialno-tecznicznej, o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Gdyby natomiast Sąd nie podzielił tej argumentacji, uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie, wskazując na prawidłowość przyjęcia przez organ, że wnioskowana informacja ma charakter poufny i korzysta z ochrony przynależnej tajemnicy przedsiębiorstwa. [...] podzieliło także stanowisko organu w kwestii nadużywania przez skarżącego prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga I. J. analizowana wg. podanych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Powyższe kwestie są bezsporne, ponieważ Minister TBiGM był, a Minister Infrastruktury i Rozwoju jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast żądane informacje, wbrew twierdzeniu organu, mają charakter informacji publicznych.

W świetle postanowień art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i pkt 4 lit. b) i c) ustawy o informacji publicznej, za informację publiczną uznaje się informację o zasadach funkcjonowania podmiotów obowiązanych do udostępnia takowej informacji, w szczególności o sposobach załatwiania spraw, stanowiskach w sprawach publicznych, zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, jak też treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Zatem żądanie przez skarżącego udostępnienia dokumentów wytworzonych przez [...], na wniosek organu nadzorczego (wystąpienia), a odnoszących się działalności Przedsiębiorstwa Państwowego, jak też stanowiska zajętego przez Ministra ds. transportu i Ministra Finansów oraz ocen ryzyka naruszenia interesu publicznego, stanowi informację publiczną. Oceny tej nie zmienia fakt, iż żądanie skarżącego dotyczy korespondencji pomiędzy [...] a organem nadzorczym - Ministrem ds. transportu, albowiem przedstawianie przez wymienione podmioty wzajemnych stanowisk, dotyczących sprawy zawisłej przed Sądem pomiędzy [...], a [...], nie czyni z tych stanowisk dokumentów wewnętrznych. Przy tym podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i piśmiennictwie używa się terminu "dokument wewnętrzny" dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności takiego podmiotu – patrz wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 (publik. LEX nr 737513). Takiego waloru zaś nie posiadają pisma - oficjalne stanowiska wymieniane w korespondencji pomiędzy dwoma podmiotami w ramach realizowanych zadań i kompetencji ustrojowych (w ramach nadzoru).

Z tego też powodu należy uznać, iż wydanie w sprawie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji jest postępowaniem prawidłowym, choć błędnie podjętym z ostrożności procesowej. Jednak wskazana wada nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, należy wskazać, iż w myśl art. 5 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Minister TbiGM, odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz.1503 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego powyżej przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 ust 4 ustawy – stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz.", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. I CKN 89/01, (publ. LEX nr 583717).

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. (por wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13, pub LEX nr 1368966).

W doktrynie przyjmuje się że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Informację poufną można zatem uznać za tajemnicę, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów, wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne) (...). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesadzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie (tamże).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Minister podjął wszelkie niezbędne kroki do zbadania sprawy, wystąpił do [...] z pytaniem, czy żądane dokumenty stanowią tajemnice przedsiębiorcy, odpowiedź taką uzyskał i na tej podstawie, po przeprowadzeniu własnego postępowania, przedstawił wystarczające argumenty i dowody uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji. Wskazał, że przedsiębiorca ([...]) podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności przedmiotowych dokumentów, które, co potwierdziła kontrola Sądowa, dotyczą sporu sądowego z powództwa [...], reprezentowanej przez Kancelarie prawną [...], przeciwko [...]. Objęta wnioskiem skarżącego dokumentacja w istocie dotyczy oceny zasadności żądań kierowanych przez Spółkę [...] względem [...], przedstawienia stanu spraw sądowych oraz opinii, także dotyczących ryzyka dla interesu publicznego. Można zatem przyjąć, że wnioskowana informacja wprost odnosi się do strategii obrony interesów [...] w sporach o istotnym wymiarze finansowym. Należy zgodzić z organem, który słusznie stwierdził, iż dokumenty, których żąda skarżący zostały przekazane przez [...] tylko i wyłącznie legitymowanemu adresatowi – tj. Ministrowi TBiGM. Mają one charakter obiektywnie poufny, tj. są niedostępne dla osób trzecich niebędących adresatami tych dokumentów; w szczególności osoby trzecie nie mają możliwości uzyskania dostępu do korespondencji związanej ze sporem sądowym w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podjęcia szczególnych starań w tym celu. Nadto informacja, zawarta w żądanych dokumentach, ma bezsprzecznie wymierną wartości gospodarczą, albowiem w przypadku ujawnienia informacji o przyjętej strategii obrony w postępowaniu sądowym, strona przeciwna może doprowadzić do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, które narazi [...] na znaczne straty finansowe.

Zatem organ, w ocenie Sądu, wykazał zaistnienie przesłanek określonych w art. 11 ust 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Stąd też powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w pełni uzasadnia odmowę udostępnienia skarżącemu żądanych informacji i wydanie, w oparciu o art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji.

Reasumując, organ przeprowadził własne postępowanie wyjaśniające, oparte w znacznej mierze na stanowisku [...], a takie działanie było uzasadnione. Skoro przedsiębiorca – właściciel wytworzonych dokumentów, a jednocześnie autor nadanej tajemnicy przedsiębiorstwa - ocenił, że żądane informacje mają charakter poufny, to organ nie ma podstawy do negowania tego stanowiska. Organ mógł jedynie ocenić, czy dokumenty te rzeczywiście zostały oznaczone przez [...] jako tajemnica przedsiębiorcy i zażądać w tym zakresie zajęcia stanowiska przez przedsiębiorcę, co też uczynił.

Niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ mógł udostępnić kserokopie żądanych dokumentów po dokonaniu aniominizacji treści niepodlegających udostępnieniu. Z ustaleń organu, potwierdzonych analizą dokumentów źródłowych przez Sąd, wynika, iż zawarte we wnioskowanych dokumentach informacje i dane są ściśle powiązane i nie można dokonać w tym zakresie usunięcia (zanominizowania) treści niepodlegających udostępnieniu.

Konkludując, w ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził, zbadał i ocenił sprawę a następnie wydał rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu, dlatego też skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

-----------------------

2