Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 794/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1, art. 146 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 4 pkt 2, 17 i 18
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. i Z. B. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wskazaną wyżej decyzją z [...] lipca 2020 r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], położonej przy ul. [...] w Z. i zobowiązał skarżących jako jej właścicieli do zapłaty ustalonej należności na rzecz Miasta Z.. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, ustalenie opłaty adiacenckiej wynikało ze stworzenia właścicielom warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ul. L.), czego potwierdzeniem jest ostateczna decyzja z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę ulicy, wydana przez Prezydenta Miasta Z. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Z. z [...] października 2018 r. o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania drogi. Wzrost wartości nieruchomości ustalono w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. B.. Opłatę ustalono w wysokości 50% wzrostu wartości określonej w operacie szacunkowym, tj. różnicy między wartością, jaką działka miała przed wybudowaniem ww. drogi, a wartością jaką ma po jej wybudowaniu, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia charakteru przebudowy drogi oraz wartości nieruchomości. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), poprzez kwalifikację faktycznej przebudowy drogi jako budowa drogi i obciążenia z tego tytułu odwołujących opłatą adiacencką oraz poprzez zawyżenie wartości nieruchomości i w ten sposób zawyżenie opłaty adiacenckiej.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń organu I instancji co do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz co do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku budowy drogi, ustalonego w oparciu o operat szacunkowy.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium potwierdziło, że w projekcie budowlanym znalazło się określenie: "przebudowa ulicy", tym niemniej wydana w tym przedmiocie decyzja zatwierdzająca ww. projekt i udzielająca pozwolenia na budowę, jednoznacznie wskazuje na budowę ul. [...], tak samo jako postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjęciu inwestycji (budowy ww. drogi) do użytkowania. Skoro ww. rozstrzygnięcia znajdują się w obrocie prawnym, Kolegium nie ma podstaw do negowania ich prawidłowości i ich mocy dowodowej w ww. postępowaniu. Kwestionowana wartość oszacowanej nieruchomości skarżących m.in. z uwagi na ustawienie przy ulicy śmietników na odpady dla mieszkańców bloków socjalnych nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Pomimo kwestionowania wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę, strony nie przedstawiły żadnych dokumentów, w tym innego operatu rzeczoznawcy majątkowego wskazującego niższą wartość nieruchomości.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium, D. i Z. B. zarzucili naruszenie: (1) art. 8 k.p.a, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej; (2) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia charakteru przebudowy drogi oraz wartości nieruchomości; (3) art. 143 ust. 2 u.g.n., poprzez kwalifikację faktycznej przebudowy i remontu drogi jako budowa drogi i obciążenie z tego tytułu skarżących opłatą adiacencką oraz poprzez zawyżenie wartości nieruchomości i w ten sposób zawyżenie opłaty adiacenckiej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.

W uzasadnieniu skarżący zwrócili uwagę na konieczność ścisłego rozróżnienia cech charakterystycznych właściwych pojęciom "budowy" oraz "przebudowy" drogi. W ich ocenie dowody zgromadzone w toku postępowania wskazują, że inwestycja dotycząca ul. [...] w Z. dotyczyła przebudowy drogi położonej na tej ulicy, o czym świadczy w szczególności projekt budowlany. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie, skarżący wywiedli, że o budowie drogi można mówić jedynie wówczas, gdy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego przy czym istniejącym uprzednio obiektem budowlanym (m.in. drogą) może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. asfalt) ale też konstrukcja ziemna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zakres sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie wyznaczają dwa zasadnicze problemy. Pierwszy dotyczy prawidłowej kwalifikacji działań podjętych na ulicy [...] (zmiana nazwy ulicy w 2017 r., uprzednio: "ul. K. . L."), przy której leży nieruchomość skarżących, co wynika z ustawowych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, której istota wyraża się w uczestniczeniu właścicieli nieruchomości w ponoszonych przez podmiot publiczny kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (art. 143 ust. 1 u.g.n.).

Należy w tym miejscu przypomnieć podstawowe przepisy tworzące zasadnicze ramy prawne sporu w tym aspekcie sprawy. Zgodnie z art. 145 ust 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W świetle art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (art. 146 ust. 1 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Niesporne jest, że w latach 2017-2018 na ul. [...] w Z. dokonano robót budowlanych, czego potwierdzeniem są zgromadzone w sprawie dokumenty, w postaci projektu budowlanego, ostatecznej decyzji z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę ulicy oraz postanowienia z [...] października 2018 r. o niewniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia przystąpienia do użytkowania drogi.

Charakter tych robót jest odmiennie oceniany przez organy i przez skarżących. Organy uznały, że roboty miały charakter budowy drogi, co dawało podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, ze względu na stwierdzony w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego wzrost wartości nieruchomości. Skarżący kwestionują to stanowisko, wywodząc, że roboty stanowiły nie budowę, lecz przebudowę drogi, a zatem nie jest spełniona podstawowa przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej, którą ustawodawca powiązał z budową, a nie z przebudową drogi.

Odwołując się do ram prawnych determinujących ocenę argumentów przedstawianych przez strony sporu przed sądem, należy zwrócić uwagę, że kluczowe pojęcia: drogi, budowy, przebudowy, są zdefiniowane prawnie w dwóch aktach normatywnych: ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.; dalej jako: u.d.p.) oraz ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.). Trzeba jeszcze w tym miejscu wskazać na art. 148b ust. 1 u.g.n., z którego wynika, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca odsyła w tym zakresie do przepisów Prawa budowlanego, a w przypadku drogi – również do ustawy o drogach publicznych.

W świetle definicji legalnych zawartych w ustawie o drogach publicznych: drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2); budową drogi jest wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa (art. 4 pkt 17); przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 u.d.p.).

Z powyższych definicji wynika, że ustawodawca odróżnia pojęcie budowy drogi od pojęcia przebudowy drogi. W przypadku budowy brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, który dopiero jest budowany, a w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem musi istnieć wybudowany wcześniej obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Jednakże, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla stwierdzenia, że doszło do przebudowy istotnym jest, aby uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji był "wykonany", a nie powstał wskutek naturalny, poprzez użytkowanie (przechodzenie, przejeżdżanie) określonego pasa gruntu, bez uprzedniego prowadzenia na nim robót budowlanych, w wyniku których zostałaby "wykonany" obiekt budowlany, tj. budowla określana mianem drogi. Aby można było realizować inwestycję polegającą na przebudowie jakiegoś obiektu budowlanego, to ten obiekt budowlany musi uprzednio istnieć. Droga powstać może na skutek wykonania robót budowlanych lub bez ich realizacji w wyniku długotrwałego użytkowania. Regulacji Prawa budowlanego podlega powstawanie dróg jako obiektów budowlanych w wyniku przeprowadzania robót budowlanych. Pojęcie przebudowy może odnosić się wyłącznie do drogi powstałej uprzednio wskutek robót budowlanych, a nie do drogi powstałej wskutek samego użytkowania (por. wyrok NSA z 17 października 2014 r., I OSK 435/13; wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., I OSK 2112/16; wyrok WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2016 r., II SA/Po 32/16).

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, sporne roboty budowlane prowadzone przy ul. [...] miały charakter budowy, a nie przebudowy drogi, na co wskazuje treść decyzji wydanych w toku procesu inwestycyjnego oraz analiza znajdujących się w aktach dokumentów obrazujących stan tego fragmentu przestrzeni przed podjęciem robót budowlanych.

Chybiony jest argument skarżących odwołujący się do treści projektu budowlanego (sporządzonego w czerwcu 2017 r.), w którym określono zadanie inwestycyjne jako: "Przebudowa ulicy kpt. L. w Z.". Nazwa zamierzenia inwestycyjnego w projekcie budowlanym nie przesądza o kwalifikacji robót budowlanych. Projekt budowlany podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, który ma kompetencje do tego, aby zweryfikować charakter zamierzenia inwestycyjnego i nadać mu prawidłowe określenie w perspektywie przepisów prawa budowlanego. Zdecydowanie bardziej miarodajną wskazówką dla ustalenia charakteru robót jest pozwolenie na budowę. W pozwoleniu na budowę 20 lipca 2017 r. Starosta określił inwestycję jako budowę ulicy L.. Oczywiście, biorąc pod uwagę fakt, że granica pomiędzy budową i przebudową obiektu budowlanego, zwłaszcza takiego jakim jest droga, bywa trudno uchwytna, organ rozstrzygający w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej nie może ograniczać swoich ustaleń faktycznych wyłącznie do treści decyzji w sprawie pozwolenia na budowę drogi. Tym bardziej, że potencjalna nieprawidłowa kwalifikacja robót budowlanych w decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (określenie ich jako budowa, w sytuacji, gdy mają charakter przebudowy) nie skutkuje bezwzględną wadliwością decyzji. Jeśli błędna kwalifikacja nie wpłynęła na ocenę prawnych przesłanek dopuszczalności realizacji inwestycji, nie ma ona znaczenia dla bytu prawnego decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Ostateczna decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest jednak bardzo istotną wskazówką dla ustalenia charakteru robót budowlanych w perspektywie przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej.

Teza o tym, że inwestycja miała charakter budowy, a nie jedynie przebudowy drogi, znajduje oparcie również w pozostałym materiale zgromadzonym w aktach sprawy.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzące z ewidencji gruntów i budynków. Dołączony do projektu budowlanego uproszczony wypis z rejestru gruntów (według stanu na dzień 10 kwietnia 2017 r.) wskazuje, że działka nr [...] (arkusz [...]) w rubryce: "Opis użytku" została określona jako: "droga". Podobne określenia znajdują się na mapach ewidencyjnych, wykorzystanych do przygotowania projektu. Ustalenia te nie wskazują jednak, że droga w sensie prawnym istniała i doszło jedynie do jej przebudowy. W świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym, istnienie drogi przed wykonaniem robót budowlanych, nie determinuje uznania tych robót za przebudowę, a nie budowę drogi. K. jest ustalenie, jaki był charakter drogi istniejącej przed wykonaniem robót – czy była to droga zbudowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, czy jedynie droga w znaczeniu potocznym, stworzona przez samych użytkowników, powstała w wyniku użytkowania danego fragmentu przestrzeni w celu przemieszczania się (por. powoływany wyżej wyrok WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2016 r., a także wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2020 r., II SA/Ol 423/20). Ciąg komunikacyjny, nawet zaliczony do dróg publicznych, póki nie jest urządzony technicznie i nie odpowiada warunkom technicznym, jakim drogi danej klasy technicznej powinny odpowiadać, nie może być traktowany jako droga w pełni wybudowana (por. wyroki WSA w Białymstoku z 9 czerwca 2020 r., II SA/Bk 850/19 i z 3 września 2020 r., II SA/Bk 232/20).

Istotnym źródłem informacji dla oceny charakteru robót budowlanych w perspektywie ustalenia opłaty adiacenckiej jest znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja projektowa dotycząca inwestycji zrealizowanej na ulicy L. w latach 2017-2018. Opisując istniejący w czerwcu 2017 r. stan zagospodarowania, projektant wskazał: "Zagospodarowanie ulicy kpt. L. charakteryzuje się nawierzchnią gruntową o nieregularnej szerokości". Badanie geologiczne, których wyniki odzwierciedlono w projekcie wskazują, że I warstwę geotechniczną tworzy zagęszczony drobny piasek, zaś warstwę II – wilgotny pył lessopodobny.

Obrazu stanu terenu objętego inwestycją dopełniają znajdujące się w aktach administracyjnych (k. 11-17) wydruki zdjęć, przedłożone przez samych skarżących, uwidaczniające stan ciągu komunikacyjnego w okresie przed realizacją robót budowlanych w 2017 r. Nawierzchnia ulicy była szutrowa, w bardzo złym stanie technicznym (liczne ubytki, zagłębienia), brak było wyodrębnianych chodników (nie sposób za chodnik uznać szczątkowe fragmenty ułożone z kostki brukowej przed wjazdami na poszczególne posesje).

W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że ciąg komunikacyjny, jaki istniał przed wykonaniem robót budowlanych w 2017 r. stanowił drogę w sensie prawnym, spełniającą choćby minimalne standardy techniczne wymagane prawem (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można dokonać "przebudowy" drogi, która nie została wcześniej zbudowana zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane

i ustawy o drogach publicznych. Istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" – stworzonego przez samych użytkowników – nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Dla zweryfikowania tego, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami, i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową"). Wprawdzie istniejącym uprzednio obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. asfalt) ale też konstrukcja ziemna, co wynika z samej definicji "budowli" zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (w przypadku dróg np. nawierzchnia ze żwiru usypana i utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy), jednak podleganie powstawania dróg regulacjom prawa budowlanego wymusza, aby konstrukcja ta powstała w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zatem tylko wcześniejsze wybudowanie drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo budowlane pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Istnienie w przestrzeni obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" powstałej np. w wyniku długotrwałego używania nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym. Podsumowując, dla ustalenia, czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas mamy do czynienia z "budową" – por. wyrok NSA z 17 października 2014 r., I OSK 435/13).

Zebrany w sprawie materiał dowodowy, obejmujący akty wydane w toku procesu inwestycyjnego, a także projekt budowlany i wydruki zdjęć, w ocenie Sądu wskazuje jednoznacznie, że ciąg komunikacyjny, jaki istniał przed wykonaniem robót budowlanych w 2017 r. nie spełniał żadnych kryteriów drogi wykonanej zgodnie z przepisami prawa budowlanego (nieregularny przebieg, brak wyznaczenia krawędzi jezdni, brak utwardzenia podłoża spełniającego wymogi techniczne określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, brak chodników, liczne ubytki i zagłębienia, w których w trakcie opadów gromadziły się znaczne ilości wody). W wyniku realizacji inwestycji powstała ulica L. jako utwardzony ciąg pieszo-jezdny, spełniający wszystkie warunki techniczno-budowlane, wraz z obustronnymi opaskami, zjazdami na posesje

i siecią telekomunikacyjną. Skoro tak, roboty budowlane wykonane w 2017 r. miały charakter budowy, a nie przebudowy drogi, a w konsekwencji została spełniona jedna z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 143 ust. 2 i art. 144 u.g.n.).

Wobec takiego materiału dowodowego nie sposób racjonalnie przyjąć, że o kwalifikacji prawnej inwestycji przesądzały dokumenty dotyczące zamówienia publicznego na realizacje robót budowlanych czy tez "Plan wydatków majątkowych na 2018 r." (k. 4-8). W ogłoszeniu o udzieleniu zamówienia zamawiający wskazał jako przedmiot zamówienia budowę ulicy L., choć w dalszych fragmentach tego samego punktu pojawiło się już sformułowanie: "przebudowa ulicy". Tego rodzaju dokumenty służą jedynie procesowi udzielenia zamówienia publicznego i nie mają żadnego znaczenia ani dla kwalifikacji prawnej robót przez organ wydający pozwolenie na budowę, ani dla ustalenia, czy jest spełniona jedna z kluczowych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Tak samo należy ocenić plan wydatków, stanowiący wyłącznie dokument budżetowy. Opis planowanego wydatku w dokumencie budżetowym nie może być argumentem wskazującym na sposób kwalifikacji robót budowlanych.

W tej sytuacji podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 143 ust. 2 u.g.n., jak również zasady prawny obiektywnej (art. 7, art. 77 k.p.a.) i swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy uznać za chybione.

Druga grupa zarzutów podniesionych w skardze odnosi się do kwestii ustalenia wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi. W ocenie skarżących wartość nieruchomości została zawyżona, co doprowadziło do zawyżenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Wzrost wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych stanowi drugą kluczową przesłankę ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1 u.g.n.), przy czym ustalenie opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

W rozpoznawanej sprawie organy oparły się na operacie szacunkowym z

[...] lutego 2020 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. B..

W tym kontekście trzeba zauważyć, że skarżący nie stawiają żadnych konkretnych zarzutów wobec operatu, Sąd z urzędu nie znajduje żadnych podstaw, aby kwestionować prawidłowość sporządzonego operatu, który stanowił główne źródło dowodowe w zakresie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi.

Należy pamiętać, że operat szacunkowy, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Biorąc pod uwagę treść art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Ta konstatacja determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, bo nimi nie dysponują. Z uwagi na charakter operatu, sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę, a zatem osobą dysponującą wiedzą specjalistyczną, podważenie tez zawartych w takim dokumencie wymaga z reguły odwołania się do innego dokumentu, sporządzonego przez osobę również dysponującą wiedzą specjalistyczną. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na te nie wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te w sferę tą wkraczające. Merytoryczna ocena operatów szacunkowych – zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne – nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (por.: wyroki NSA z 21 lipca 2020 r., I OSK 3284/19 i z 22 lutego 2021 r., I OSK 2521/18).

Operat szacunkowy sporządzony w rozpoznawanej sprawie przez rzeczoznawcę został przez organy przyjęty bez zastrzeżeń. Sąd również nie znajduje żadnych podstaw, aby kwestionować wartość dowodową operatu. Operat został sporządzony zgodnie z wytycznymi wynikającymi z obowiązujących przepisów (art. 152-154 u.g.n., § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; Dz. U. z 2021 r., poz. 555). Treść operatu jest jasna, zastosowana metodologia (podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, s. 20 operatu) jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Dobór nieruchomości porównawczych (s. 23 operatu) nie budzi żadnych wątpliwości, nieruchomości te spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (art. 4 pkt 16 u.g.n.), rzeczoznawca przekonująco uzasadnił przyjęte cechy rynkowe i ich wagę wpływającą na kształtowanie cen rynkowych nieruchomości, a co za tym idzie na sposób korygowania ceny średniej (s. 27-30 operatu). W obliczeniach nie ma żadnych błędów rachunkowych. Konkludując: w operacie nie sposób dopatrzeć się żadnych błędów metodologicznych (naruszenia wytycznych wynikających z przepisów prawa), nieścisłości, niespójności, tok rozumowania i zastosowane metody są wyjaśnione w sposób klarowny i przekonujący.

Podnoszone jeszcze na etapie postępowania administracyjnego zarzuty skarżących dotyczące nieuwzględnienia faktu ustawiania pojemników na odpady przez mieszkańców bloku socjalnego przy ul. [...], są okolicznością całkowicie irrelewantną dla sprawy. Jest to kwestia sporów sąsiedzkich, a nie elementów, które w sposób trwały mogą wpływać na oszacowanie wartości nieruchomości według stanu przed i po wybudowaniu drogi. Budowa drogi nie miała żadnego związku z ustawianiem pojemników na odpady.

Jeżeli skarżący chcieli skutecznie podważyć ustalenia operatu, powinni byli przedstawić konkretne argumenty wskazujące na konkretne błędy, jakie w tym operacie miałyby być popełnione. Żadnych takich argumentów skarżący nie przedstawili ani w skardze, ani wcześniej, na etapie postępowania administracyjnego.

Końcowo należy wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podtrzymuje oceny prawne wyrażone w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 811/20, w której wyrokiem z 2 marca 2021 r. oddalono skargę na decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej w analogicznym stanie prawnym i podobnym stanie faktycznym (w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy tej samej ulicy L. w Z.).

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.