Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2539/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 190 poz 1 art. 13 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie (WE) NR 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania  odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [A] Spółki z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 978/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec wysyłki odpadów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 stycznia 2010 roku, nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł sprzeciw wobec planowanej wysyłki z Polski do Niemiec 1.000 ton odpadów agrotechnicznych zawierających substancje niebezpieczne, zaklasyfikowanych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 02 01 08* oraz zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. 06.190.1 ze zm. - dalej jako rozporządzenie 1013/2006 lub rozporządzenie) pod kodem A4030, zgłoszonej pod numerem [...], przez firmę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż zgodnie z treścią złożonego wniosku odpady o kodzie 02 01 08* miałyby pochodzić z terenu całego województwa zachodniopomorskiego. Następnie po zapakowaniu w metalowe beczki o pojemności 200 litrów miałyby być przewożone na zasadzie zgłoszenia ogólnego do instalacji unieszkodliwiania w Niemczech. Podstawą zastosowania zgłoszenia ogólnego, obejmującego w rozpoznawanej sprawie 50 przemieszczeń, jest jednoczesne spełnianie przez każdą z 50 zgłoszonych wysyłek, przesłanek określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów. Przesłankami warunkującymi możliwość zgłoszenia ogólnego są w odniesieniu do każdego transportu:

a) konieczność posiadania przez odpady zasadniczo podobnych właściwości fizycznych i chemicznych,

b) skierowanie wysyłki do tego samego odbiorcy i do tej samej instalacji,

c) wskazanie jednej trasy przewozu wszystkich wysyłek odpadów objętych zgłoszeniem.

Zaistnienie jednocześnie wszystkich powyższych przesłanek warunkuje zgodność zgłoszonego przemieszczenia odpadów z przepisami rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006.

Zgłaszający w nadesłanym zgłoszeniu podał 24 trasy przemieszczania odpadów, mimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia zgłoszenia poprzez jednoznaczne określenie drogi z podaniem miast oraz możliwych wariantów trasy przewozu w razie nieprzewidzianych okoliczności. W odpowiedzi na to wezwanie nadesłano trasy przewozu odpadów o kodzie 02 01 08* z każdego mogilnika wymienionego w zgłoszeniu do granicy polskiej wraz z możliwym wariantem, w razie nieprzewidzianych okoliczności, to jest łącznie 48 tras. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 nakładającego, m.in. obowiązek realizacji wszystkich przesyłek odpadów w ramach zgłoszenia ogólnego, jedną (tą samą) trasą.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [A] Sp. z o.o., podnosząc zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2009 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) w zw. z art. 4, art. 7 i art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006 poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały warunki do wydania sprzeciwu wobec planowanej wysyłki 1.000 ton odpadów agrotechnicznych. Nadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Zdaniem odwołującej się należy odróżnić wskazanie trasy od wskazania drogi. Trasą jest punkt wjazdu i wyjazdu do i z każdego zainteresowanego państwa, w tym urzędy celne wprowadzenia lub wyprowadzenia bądź wywozu towaru ze Wspólnoty. W celu określenia trasy zgłaszający obowiązany jest wskazać miejscowość, punkt graniczny, przez który odbywać się będzie wjazd i wyjazd do i z państwa zarówno wysyłki jak i przeznaczenia. Pojęcie "trasa" nie oznacza trasy w znaczeniu potocznym. W zgłoszeniu nie zostało wskazanych 48 tras przewozu. Twierdzenie to jest nieprawdziwe i świadczy o błędnej interpretacji pojęcia "trasy". Wskazana została jedna trasa przemieszczenia odpadów i jedna droga, to jest droga pomiędzy przejściem granicznym w Kołbaskowie, a Hamburgiem. Dodatkowo we wniosku wskazano trasę w potocznym rozumieniu tego słowa, jaką pokonują odpady od miejsca wytwarzania do przejścia granicznego na terenie kraju wysyłki, która to jednak nie pokrywa się z pojęciem "drogi", ani tym bardziej z pojęciem "trasy" w rozumieniu rozporządzenia nr 1013/2006.

Zdaniem odwołującej się zgłoszenie było prawidłowe, a organ administracji przekroczył termin do wniesienia sprzeciwu, który zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 wynosi 3 dni robocze od daty prawidłowego dokonania zgłoszenia.

Decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 29 stycznia 2010 roku.

Zdaniem organu pojęcie "trasa" oznacza drogę pomiędzy punktami wjazdu i wyjazdu do i z każdego kraju, tzn. każdego państwa zaangażowanego w przemieszczanie odpadów. Tym samym podanie 24 tras oraz tyleż samo tras alternatywnych pozostaje w sprzeczności z przesłankami umożliwiającymi dokonanie zgłoszenia ogólnego, zawartymi w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006. Tym samym zgłoszenie dokonane przez [A] było niezgodne z rozporządzeniem i nie można uznać go za prawidłowe. Nie było zatem możliwości przekazania go w terminie trzech dni właściwemu organowi miejsca przeznaczenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [A].

Zdaniem skarżącej naruszony został art. 9 ust. 3 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006. Ocena zasadności sprzeciwu zależy od rozumienia pojęcia "trasy" użytego w art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006. Wskazując na definicję pojęcia "przemieszczenia odpadów" zawartą w art. 2 pkt 34 tegoż rozporządzenia Spółka stwierdziła, że pod pojęciem tym należy rozumieć transport odpadów z jednego państwa do drugiego państwa. Tym samym "przemieszczanie odpadów" jest ich przemieszczaniem pomiędzy państwami, a nie pomiędzy konkretnie wskazanym miejscem wytwarzania odpadów, a miejscem ich unieszkodliwiania.

Skarżąca wskazała, iż zgodnie z załącznikiem I C do rozporządzenia nr 1013/2006, zawierającym szczegółowe instrukcje w zakresie dokumentów zgłoszenia i przesyłania w polu 15 należy podać m.in. nazwy państw wysyłki, państw tranzytowych i przeznaczenia, kody każdego z tych krajów, nazwę przejścia granicznego lub portu, planowane trasy przewozu pomiędzy punktami wjazdu i wyjazdu, jak i możliwe warianty, także na wypadek nieprzewidzianych okoliczności. Z kolei w załączniku II część 1, do którego odsyła załącznik I C wskazano w pkt 14, iż: "Planowana trasa (punkt wyjazdu i wjazdu do i z każdego zainteresowanego państwa, w tym urzędy celne wprowadzenia lub wyprowadzenia lub wywozu ze Wspólnoty) i planowana droga (droga pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu) jak i możliwe warianty, także w razie nieprzewidzianych okoliczności". Przepisy ten zdaniem skarżącej wskazują, iż w art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006 użyto pojęcia "trasy" w rozumieniu "drogi pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu do i z każdego zainteresowanego państwa". W sytuacji, gdy planowana wysyłka odpadów nie wiąże się z tranzytem, punktem wyjazdu i wjazdu jest przejście graniczne w miejscowości Kołbaskowo. Droga pomiędzy punktami wjazdu i wyjazdu jest zatem drogą pomiędzy miejscowością Kołbaskowo w której następuje wyjazd odpadów, a miejscowością Kołbaskowo, w której następuje wjazd odpadów. Ponieważ nie można wskazać drogi pomiędzy miejscowością Kołbaskowo, a miejscowością Kołbaskowo, należy zdaniem Spółki przyjąć, iż drogą, jaką pokonają odpady, będzie droga w państwie przeznaczenia, to jest od punktu wjazdu do państwa przeznaczenia do instalacji unieszkodliwiającej odpady oraz od instalacji do punktu wyjazdu z państwa przeznaczenia. Nie będzie natomiast odpowiadało pojęciu "trasy" droga, jaką pokonają odpady na terytorium państwa wysyłki, gdyż przemieszczanie odpadów rozpoczyna się w punkcie wyjazdu z państwa wysyłki do państwa przeznaczenia. Transport odpadów na terenie państwa wysyłki, zdaniem Spółki, pozostaje poza regulacją rozporządzenia nr 1013/2006.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 4 i art. 7 rozporządzenia nr 1013/2006. Skoro wskazała prawidłowo jedną trasę przewozu odpadów nie było podstaw do wzywania jej do uzupełnienia zgłoszenia.

Dla oceny, czy zgłoszenie spełnia wymagania formalne, a w konsekwencji, czy zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu, znaczenie ma treść art. 4 akapit 2 pkt 2 - a rozporządzenia nr 1013/2006. Zgodnie z tym przepisem za prawidłowo dokonane zgłoszenie uznaje się zgłoszenie zawierające informacje wskazane w załączniku II część 1 (art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 - swoisty wykaz). Nie można więc co do zasady wykraczać poza ten wykaz. Wyjątkiem jest punkt 14 części 3 załącznika II, z którego wynika, iż każdy właściwy organ może wymagać przedłożenia wszelkich innych informacji, które mogą być istotne dla oceny zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem oraz przepisami krajowymi. Takie wystąpienie ze strony organu administracji państwa wysyłki nie może wstrzymać przekazania zgłoszenia do organu miejsca przeznaczenia i tranzytu w terminie wskazanym w art. 7 rozporządzenia nr 1013/2006. Na tym etapie organ administracji Państwa wysyłki ocenia tylko prawidłowość wypełnienia dokumentu i dołączenie dokumentacji wymaganej przez część 1 załącznika II. Zgodnie bowiem z art. 8 rozporządzenia nr 1013/2006 w sytuacji, gdy po przekazaniu zgłoszenia przez właściwy organ administracji państwa wysyłki, jeden z zainteresowanych organów, w tym organ państwa wysyłki uzna, że są mu niezbędne dodatkowe informacje i dokumenty, o których mowa w art. 4 akapit 2 pkt 3 rozporządzenia nr 1013/2006 (wymienione w załączniku II, część 3) wzywa zgłaszającego do dostarczenia takich informacji i dokumentacji oraz informuje o tym inne organy właściwe.

Zgodnie z art. 4 akapit 2 pkt 2 rozporządzenia, po otrzymaniu prawidłowo dokonanego zgłoszenia organ wysyłki zachowuje jego kopię oraz przekazuje zgłoszenie właściwemu organowi miejsca przeznaczenia wraz z kopiami dla każdego właściwego organu tranzytu i powiadamia zgłaszającego, że dokonał przekazania. Przekazanie następuje w terminie trzech dni od otrzymania zgłoszenia. Zdaniem skarżącej, wobec złożenia prawidłowego zgłoszenia obowiązkiem organu administracji było przekazanie go właściwemu organowi miejsca przeznaczenia. Bezpodstawnie też, zdaniem skarżącej, organ administracji zażądał od niej dodatkowych informacji w świetle celu postępowania, jakim jest wydanie zezwolenia na wysyłkę odpadów z Polski do Niemiec, w szczególności w kontekście pojęcia "trasy przewozu odpadów", które nie odnosi się do miejsca ich wytworzenia.

W ocenie skarżącej przekroczony został także termin do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, w terminie trzech dni roboczych od prawidłowego dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 4 akapit 2 właściwy organ wysyłki może podjąć decyzję o nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu, jeżeli sprzeciwia się przemieszczaniu zgodnie z art. 11 i 12. Za początek biegu terminu do wydania sprzeciwu należy, zdaniem Spółki, przyjąć dzień następujący po bezskutecznym upływie 7 dniu wyznaczonych na zapoznanie się z materiałem dowodowym w sprawie, to jest 14 stycznia 2010 roku zaś decyzja o wyrażeniu sprzeciwu wydana została w dniu 29 stycznia 2010 roku.

W ocenie skarżącej organ administracji naruszył także art. 8 k.p.a., gdyż w innej sprawie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wyraził zgodę na przewóz odpadów za granicę nie zgłaszając sprzeciwu, a w przedmiotowej sprawie sprzeciw zgłosił. Naruszone zostały również art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Przepisy te nie były przestrzegane, co w efekcie doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Wyrokiem z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 978/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W pisemnym uzasadnieniu za prawidłowe uznano stanowisko organu administracji. Z definicji słownikowej pojęcia "trasa" wynika, iż jest to "droga do przebycia, droga, którą się przebywa" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza, tom 4, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, str. 109).

WSA za niezasadny uznał pogląd skarżącej, iż w rozumieniu rozporządzenia nr 1013/2006 "trasa", to droga wyłącznie od przejścia granicznego do miejsca przetwarzania odpadów w innym państwie. Przyjęcie za prawidłowe stanowiska skarżącej prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania. Jeśli bowiem przyjąć, że trasa przewozu odpadów, to trasa od wjazdu do Niemiec do miejsca przetworzenia odpadów w tym kraju, a przewóz odpadów na terenie Polski pozostaje poza regulacją rozporządzenia nr 1013/2006, to oznaczałoby to, iż przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie do transportu odpadów na terytorium Niemiec. Między granicą Polski i Niemiec nie istnieje bowiem pas ziemi niczyjej. Skoro tak, to w istocie nie miałoby miejsca międzynarodowe przemieszczanie odpadów, tylko przemieszczanie odpadów na terenie Niemiec. To z kolei oznaczałoby, że do transportu odpadów na terenie Niemiec nie ma zastosowania rozporządzenie nr 1013/2006, tylko prawo krajowe obowiązujące w Niemczech. Przedstawiona przez skarżącą wykładnia pojęcia "trasy" zakłada w istocie, że transport odpadów na terenie Polski wprawdzie się odbywa, jednakże jego skutki są ograniczone tylko do tego, że pozwalają na uruchomienie instrumentów prawnych zawartych w rozporządzeniu.

Obowiązek wskazania trasy przemieszczania odpadów ma na celu zapewnienie nadzoru i kontroli nad przemieszczaniem tychże odpadów, a w konsekwencji zapewnienie bezpieczeństwa ludności znajdującej się w pobliżu miejsc przewozu odpadów oraz zabezpieczenie przed skażeniem terenów, przez które odpady te są przemieszczane. Uznanie, iż "trasa", to jedynie droga od punktu wjazdu do innego Państwa do punktu przetwarzania odpadów na terenie innego Państwa oznaczałoby, iż kontrola nad prawidłowością przemieszczania odpadów na terenie kraju wysyłki jest iluzoryczna.

Zapis zawarty w załączniku nr III Część 1 punkt 14 do rozporządzenia nr 1013/2006 nie może przesądzać o rozumieniu pojęcia "trasy". Zapis ten wyjaśnia, w jaki sposób ma być wypełniony dokument zgłoszenia. W dokumencie zgłoszenia wskazuje się w sposób uproszczony trasę poprzez wskazanie przejścia granicznego. Nie jest to jednak wystarczające dla dokonania oceny, czy spełnione zostały wszystkie warunki niezbędne do przemieszczenia odpadów na podstawie zgłoszenia ogólnego. Dla ustalenia, czy planowana wysyłka odpadów będzie dokonywana taką samą trasą organ administracji ma prawo zażądać dodatkowych informacji, które pozwolą mu na dokonanie takiej oceny.

Wobec faktu, iż wykładnia pojęcia "trasa" dokonana została przez organ administracji prawidłowo, brak było podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zgłoszonego sprzeciwu. W sytuacji, gdy wywóz odpadów z terenu Polski następuje nie z jednego miejsca, tylko z kilku miejsc, nie można mówić o spełnieniu wymogu wynikającego z art. 13 pkt 1 lit c rozporządzenia nr 1013/2006, by trasa przemieszczania podana w zgłoszeniu była taka sama.

Za niezasadny WSA uznał także zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 4 i art. 7 rozporządzenia nr 1013/2006, mający polegać na:

a) żądaniu informacji niewymienionych w rozporządzeniu,

b) nieprzekazaniu prawidłowo dokonanego zgłoszenia, oraz

c) przekroczeniu terminu do wniesienia sprzeciwu.

Z art. 4 pkt 2 rozporządzenia wynika, że uznaje się, iż zgłoszenie zostało dokonane prawidłowo, jeżeli właściwy organ wysyłki stwierdzi, że dokumenty zgłoszenia i przesyłania zostały wypełnione zgodnie z akapitem pierwszym.

Z art. 7 rozporządzenia wynika z kolei, że w terminie trzech dni roboczych od prawidłowego dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 4 akapit drugi pkt 2 właściwy organ wysyłki może podjąć decyzję o nienadawaniu zgłoszeniu dalszego biegu, jeżeli sprzeciwia się przemieszczeniu zgodnie z art. 11 i 12.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, uprawnienie organu administracji do żądania przedstawienia dodatkowych informacji nie wynika wyłącznie z punktu 14 części 3 załącznika II do rozporządzenia nr 1013/2006.

Skarżąca pomija treść art. 4 pkt 3 rozporządzenia. Wynika z niej, że na żądanie każdego z zainteresowanych organów zgłaszający dostarcza dodatkowe informacje i dokumentację. Wykaz dodatkowych informacji i dokumentacji, które mogą być wymagane, jest zawarty w załączniku II część 3. Z dalszej części tego przepisu wynika, że zgłoszenie uznawane jest za dokonane prawidłowo, jeżeli właściwy organ miejsca przeznaczenia stwierdzi, że dokumenty: zgłoszeniowy i przesyłania zostały wypełnione, a zgłaszający dostarczył informacje i dokumentację wyszczególnione w załączniku II części 1 i 2, jak również wszelkie dodatkowe informacje i dokumentację, wyszczególnione w załączniku II część 3, do których dostarczenia został wezwany zgodnie z niniejszym ustępem.

Z punktu 14 części 3 załącznika II wynika, że właściwe organy mogą żądać wszelkich innych informacji, które mogą być istotne dla oceny zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem oraz z przepisami krajowymi.

Zgłoszenie może więc być uznane za prawidłowe dopiero wówczas, gdy zawiera informacje, wskazane w załączniku II część 1 oraz gdy dostarczone zostały wszelkie żądane przez właściwy organ administracji informacje istotne dla oceny zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem oraz przepisami krajowymi.

Nie ma też zastosowania w sprawie art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1013/2006, który określa termin do wniesienia sprzeciwu. Termin ten odnosi się do sprzeciwu wnoszonego przez organ administracji z przyczyn wymienionych w art. 11 i art. 12 rozporządzenia 1013/2006. Sprzeciw, o którym mowa w tym przepisie może być wniesiony wówczas, gdy zgłoszenie jest prawidłowe zaś transgranicznemu przemieszczeniu odpadów sprzeciwiają się wymienione w tych przepisach okoliczności. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie zgłaszał sprzeciwu w trybie art. 7 ust. 3 rozporządzenia 1013/2006, a tym samym termin do wniesienia sprzeciwu wymieniony w tym przepisie nie mógł mieć zastosowania.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska zgłosił sprzeciw na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Z przepisu tego wynika, że organ wnosi sprzeciw wobec planowanego międzynarodowego przemieszczania odpadów, jeżeli zgłoszenie nie zostało dokonane zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006. Wniesienie sprzeciwu na tej podstawie nie jest ograniczone żadnym terminem. Mają do niego zastosowanie ogólne przepisy k.p.a. określające termin do załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że nie są spełnione przesłanki do przemieszczania odpadów na podstawie zgłoszenia ogólnego, o którym mowa w art. 13 pkt 1 rozporządzenia nr 1013/2006, przesyłanie zgłoszenia do organów administracji państwa, do którego odpady mają być przewiezione, uznać należy za bezprzedmiotowe. Na podstawie takiego zgłoszenia przewóz odpadów nie może być bowiem dokonany.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Nawet, jeśli w innej sprawie, tożsamej pod względem faktycznym i prawnym, organ administracji nie zgłosił sprzeciwu to oznaczałoby to, iż w sprawie tej błędnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Nie jest to jednak powód, by w innej sprawie organ administracji także podjął błędne rozstrzygnięcie.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1-4 oraz art. 80 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczyła kwestii prawidłowości ustalenia przez organ administracji stanu faktycznego. Istotą sprawy jest spór co do wykładni pojęcia "trasa", które odmiennie rozumiane jest przez organ administracji, a odmiennie przez skarżącą Spółkę. Jak to zostało już na wstępie wskazane, za prawidłową uznać należy wykładnię dokonaną przez organ administracji.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [A] Sp. z o.o. (dawniej: ...).

Na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako p.p.s.a.), zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w związku z art. 13 rozporządzenia WE nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "trasy" zawartego w art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006, prowadzącą do błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania sprzeciwu wobec planowanej wysyłki 1.000 ton odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, zakwalifikowanych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L. 203, 28.07.2001, p. 18) pod kodem 02 01 08* oraz zgodnie z załącznikiem IV rozporządzenia nr 1013/2006 pod kodem A 4030, z Polski do Niemiec,

2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 i 7 rozporządzenia nr 1013/2006 poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo żądał od skarżącego dostarczenia dodatkowych informacji, niewskazanych w art. 4 akapit 2 pkt 2 rozporządzenia nr 1013/2006 i nie przekazał prawidłowo dokonanego zgłoszenia właściwemu organowi miejsca przeznaczenia,

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo orzekł, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu, pomimo analogicznego stanu faktycznego i prawnego, dającego podstawę do wydania zezwolenia na przemieszczenie odpadów w 2008 roku.

[A] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż zarówno WSA jak i organ dokonały nieprawidłowej interpretacji pojęcia "trasy" użytego w treści art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006.

Sąd pierwszej instancji błędnie odwołał się do słownikowego rozumienia pojęcia "trasy", nie zaś do definicji legalnej, znajdującej się w treści rozporządzenia nr 1013/2006. WSA nie dokonał odrębnej wykładni pojęcia "trasy", którą posługuje się rozporządzenie nr 1013/2006. Sięganie przez WSA do definicji uniwersalnej jest nieuzasadnione również z uwagi na specyfikę języka prawniczego, który niejednokrotnie konstruuje pojęcia na własne potrzeby i nie pozwala na odnoszenie się przy wykładni pojęć prawniczych do ich znaczenia na gruncie języka uniwersalnego.

Zgodnie z art. 2 pkt 34 rozporządzenia nr 1013/2006 pod pojęciem "przemieszczania" rozumieć należy w szczególności transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się z jednego państwa do drugiego. Zgodnie z tak sformułowaną definicją przemieszczania uznać należy, iż jest ona zorientowana na przemieszczanie odpadów pomiędzy państwami, nie zaś pomiędzy wskazanym konkretnie i oznaczonym za pomocą miejscowości geograficznej miejscem wytwarzania odpadów a miejscem ich unieszkodliwiania. Powyższe rozumienie potwierdzają zawarte w rozporządzeniu nr 1013/2006 definicje "państwa wysyłki", oznaczające każde państwo, z którego przemieszczanie rozpoczęło się lub ma się rozpocząć (art. 2 pkt 22 rozporządzenia nr 1013/2006) oraz "państwa przeznaczenia", oznaczające każde państwo, do którego planowane lub dokonywane jest przemieszczanie odpadów w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia albo w celu ich załadunku przed poddaniem ich odzyskowi lub unieszkodliwieniu na obszarze niepodlegającym jurysdykcji żadnego państwa (art. 2 pkt 23 rozporządzenia nr 1013/2006). Do powyższego rozumienia definicji przemieszczania odpadów odsyłają dalsze przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 oraz załączników, dotyczące zgłoszenia informacji, wymaganych w związku z dokonywanym zgłoszeniem. Załączniki do rozporządzenia nr 1013/2006 stanowią jego integralną część. Nieuzasadnione jest twierdzenie, że interpretacja pojęcia użytego w danym akcie prawnym powinna zostać ograniczona jedynie do jego tekstu podstawowego, tj. treści rozporządzenia, nie zaś załączników do niego. Całość regulacji zawartych w danym akcie prawnym brana być powinna pod rozwagę przy wykładni pojęć w tym akcie użytych. Twierdzenie, że "w dokumencie zgłoszenia wskazuje się w sposób uproszczony trasę" jest nieuzasadnione.

Zgodnie z załącznikiem I C zawierającym szczegółowe instrukcje w zakresie wypełniania dokumentów zgłoszenia i przesyłania: "w polu nr 15 (zob. załącznik II część 1 pkt 8-10, 14): W wersie a) pola nr 15 należy podać nazwy państw wysyłki, państw tranzytowych i przeznaczenia lub kody każdego z tych krajów przy użyciu oznaczeń według normy ISO 3166. W wersie b) należy w stosownych przypadkach podać numer kodu odpowiednich właściwych organów dla każdego kraju, a w wersie c) należy wstawić nazwę przejścia granicznego lub portu oraz w stosownych przypadkach, numer kodu urzędu celnego odpowiadającego punktowi wjazdu lub wyjazdu do/z danego kraju. (...) Należy przedstawić planowane trasy przewozu pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu, jak i możliwe warianty, także na wypadek nieprzewidzianych okoliczności, w formie załącznika ". W załączniku II część 1, do którego odsyła załącznik IC wskazano natomiast, że informacjami, które powinny być zawarte w dokumencie zgłoszenia lub do niego załączone, są w szczególności:

"8. Państwo wysyłki i odpowiedni właściwy organ.

9. Państwo tranzytu i odpowiednie właściwe organy.

10. Państwo przeznaczenia i odpowiedni właściwy organ.

14. Planowana trasa (punkt wyjazdu i wjazdu do i z każdego zainteresowanego państwa, w tym urzędy celne wprowadzenia lub wyprowadzenia lub wywozu ze Wspólnoty) i planowana droga (pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu), jak i możliwe warianty, także w razie nieprzewidzianych okoliczności."

Przytoczone powyżej przepisy rozporządzenia nr 1013/2006 wskazują jednoznacznie na dwa pojęcia, związane z planowanym międzynarodowym przemieszczeniem odpadów: "trasa" i "droga". Pojęcie "trasy" pojawia się również w artykule 13 rozporządzenia nr 1013/2006, regulującym zgłoszenie ogólne, znajdującym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Porównując treść przepisów rozporządzenia nr 1013/2006 w języku polskim oraz w innych językach urzędowych Unii Europejskiej, przyjąć należy, że w artykule 13 rozporządzenia mamy do czynienia z pojęciem "trasy" w rozumieniu "drogi pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu do i z każdego zainteresowanego państwa", wskazującym na drogę pomiędzy tymi punktami (route between points of exit from and entry into each country concerned). W przedmiotowej sprawie, w której planowana wysyłka nie wiąże się z tranzytem (zgodnie z definicją zawartą w artykule 2 pkt 32 rozporządzenia nr 1013/2006), dotyczy bowiem wysyłki odpadów do państwa członkowskiego graniczącego z państwem, w którym znajdują się odpady, punktem wyjazdu (point of exit) - zgodnie z definicją przyjętą przez rozporządzenie nr 1013/2006, jest przejście graniczne, przez które planowana jest wysyłka odpadów, a zatem wskazana przez zgłaszającego miejscowość Kołbaskowo. Punktem wjazdu na terytorium państwa zainteresowanego (point of entry) jest przejście graniczne w miejscowości Kołbaskowo.

Droga pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu, do której wskazania wezwał w trakcie postępowania organ, jest zatem drogą pomiędzy miejscowością Kołbaskowo, w której następuje wyjazd odpadów z terytorium jednego państwa zainteresowanego point of exit) a miejscowością Kołbaskowo, przez którą następuje wjazd odpadów do państwa zainteresowanego (point of entry). Droga ta zatem oznacza w przedmiotowej sprawie drogę, jaką odpady pokonują na terytorium Niemiec, nie zaś Polski. Odmienne rozumienie pojęcia "drogi pomiędzy punktami wyjazdu z i wjazdu do każdego zainteresowanego państwa" nie wynika z treści rozporządzenia (w jakiejkolwiek wersji językowej), ani też nie zostało wyprowadzone przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Również treść rozporządzenia Komisji (WE) nr 669/2008 uzupełniającego załącznik I C do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz. U. UE L. 188/7), nie wskazuje na odmienne rozumienie rozpatrywanych pojęć. W punkcie 26 powołanego rozporządzenia Komisji nr 669/2008 wskazano szczegółowe instrukcje dotyczące wypełniania pola nr 15 w dokumencie zgłoszenia: "Pole nr 15 (zob. załącznik II część 1 pkt 8-10, 14): W wersie a) pola nr 15 należy podać nazwy państw wysyłki, państw tranzytowych i przeznaczenia lub kody każdego z tych krajów przy użyciu oznaczeń według normy ISO 3166. W wersie b) należy w stosownych przypadkach podać numer kodu odpowiednich właściwych organów dla każdego kraju, a w wersie c) należy wstawić nazwę przejścia granicznego lub portu oraz, w stosownych przypadkach, numer kodu urzędu celnego odpowiadającego punktowi wjazdu lub wyjazdu do/z danego kraju. Dla krajów tranzytu należy podać w wersie c) informacje o punktach wjazdu i wyjazdu. Jeśli podczas przemieszczania przekracza się granice więcej niż trzech państw tranzytowych, odpowiednie informacje należy przedstawić w formie załącznika. Należy przedstawić planowane trasy przewozu pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu, jak i możliwe warianty, także na wypadek nieprzewidzianych okoliczności, w formie załącznika.". Instrukcje te wskazują wprawdzie, że zgłaszający powinien podać planowane trasy przewozu pomiędzy punktami wyjazdu i wjazdu, treść punktu 26 precyzuje jednak, że instrukcje te dotyczą informacji, jakie podać należy dla krajów tranzytu. W przedmiotowej sprawie z tranzytem nie mamy do czynienia bowiem planowana jest wysyłka odpadów z Polski do Niemiec przez przejście graniczne w Kołbaskowie.

Jedyną możliwością jest wskazanie drogi, jaką pokonują odpady w państwie przeznaczenia, a zatem drogi od punktu wjazdu do państwa przeznaczenia (point of entry) do instalacji unieszkodliwiającej odpady oraz od instalacji do punktu wyjazdu z państwa przeznaczenia (point of exit) - i taką też "trasę", jedną (taką samą) dla wszystkich odpadów objętych zgłoszeniem, podano w trakcie postępowania.

Nie będzie odpowiadała pojęciu "trasy" (czy też "drogi") ujętemu w rozporządzeniu nr 1013/2006 trasa, jaką pokonują odpady na terytorium państwa wysyłki, tj. od miejsca wytworzenia tych odpadów do punktu wyjazdu z państwa wysyłki. Takie rozumienie trasy nie znajduje potwierdzenia w treści rozporządzenia nr 1013/2006. Przemieszczanie odpadów w rozumieniu międzynarodowego przemieszczania odpadów rozpoczyna się bowiem w punkcie wyjazdu z państwa wysyłki (point of exit) do państwa przeznaczenia bądź państwa tranzytu. Transport odpadów na terenie państwa wysyłki pozostaje poza regulacją rozporządzenia nr 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów i polskiej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.).

Transport ten objęty jest zezwoleniem na transport odpadów, wydawanym w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ (w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach), w którą to decyzję organ właściwy dla wysyłki odpadów w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na międzynarodowe przemieszczania odpadów nie ma prawnej podstawy ingerencji. W przeciwnym razie, korzystanie z decyzji transportowej (wskazującej m.in. obszar prowadzonej działalności - art. 28 ust. 5 pkt 2 ustawy o odpadach), podlegałoby ograniczeniu, czy też wręcz byłoby niemożliwe. Organ decydujący o zgłoszeniu sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów za granicę, decydowałby bowiem również o zakresie korzystania z udzielonej podmiotowi polskiemu decyzji zezwalającej na transport odpadów na terenie Polski, wyłączając możliwość korzystania z uprawnień na mocy tej decyzji przyznanych.

Skarżący nie podzielił także poglądu WSA, który popiera argumenty organu co do użytego pojęcia "pierwszego miejsca wysyłki" (initial place of dispatch), zgodnie z którym ma to być miejsce wydobycia odpadów, co z kolei uzasadnia żądanie od zgłaszającego wskazania drogi odpadów na terytorium państwa wysyłki (Polski).

Niezależnie od języka, w którym sporządzono przedmiotowe rozporządzenie, zgłoszenie w pierwszej kolejności łączyć należy z pojęciem przemieszczania odpadów w rozumieniu definicji legalnej przemieszczania odpadów, zamieszczonej w artykule 2 pkt 34) rozporządzenia, który w swej najprostszej postaci oznacza transport odpadów z jednego państwa do drugiego. Szereg innych definicji ujętych w artykule 2 rozporządzenia nr 1013/2006 odnosi się do rozumienia przemieszczenia odpadów w ujęciu pomiędzy państwami, nie zaś w ujęciu pomiędzy miejscem wytworzenia odpadów, a miejscem ich unieszkodliwiania (odzysku). Stąd w szczególności umieszczone w treści rozporządzenia nr 1013/2006 pojęcia "państwa wysyłki" i "państwa przeznaczenia". Jeżeliby zamysł ustawodawcy był odmienny, a zatem gdyby chciał on powiązać pojęcie przemieszczania odpadów z miejscem ich wytwarzania i unieszkodliwiania, z pewnością w rozporządzeniu nr 1013/2006 znalazłoby się pojęcie przemieszczenia odpadów jako przemieszczenia od miejsca ich wytworzenia do miejsca ich unieszkodliwienia (odzysku). Takiej definicji brak jest jednak w przedmiotowym rozporządzeniu. Treść rozporządzenia, wzoru zgłoszenia oraz instrukcji dotyczących wypełniania dokumentu zgłoszenia zorientowana jest na przemieszczanie odpadów w ujęciu pomiędzy państwami wysyłki i przeznaczenia (ewentualnie państwa tranzytu). Analizując chociażby informacje, jakich żądać może właściwy organ od zgłaszającego (załącznik II - Informacje i dokumentacja związane ze zgłoszeniem), nie sposób doszukać się w nich informacji dotyczących trasy pomiędzy miejscem wytworzenia odpadów, a miejscem ich unieszkodliwienia. Wśród informacji, które powinny być zawarte w dokumencie zgłoszenia lub do niego załączone (załącznik II, część 1), właściwy organ może żądać danych dotyczących zgłaszającego (nazwa, adres, numer telefonu - załącznik II, część 1, punkt 2), nie zaś miejsca na terenie państwa wysyłki, z którego rozpoczynany jest transport odpadów. Także informacje dodatkowe, których żądać może właściwy organ, ujęte w części 3 załącznika nr II do rozporządzenia, nie zawierają informacji dotyczących trasy przewozu odpadów od miejsca ich wytworzenia do miejsca ich unieszkodliwiania, czy punktu wjazdu na terytorium państwa zainteresowanego. Organ nie może żądać żadnych informacji, wybiegających poza zakres wyznaczony przez treść rozporządzenia nr 1013/2006. Przyjęcie zatem przez organ, że ujęte w artykule 6 ust. 4 pojęcie "pierwszego miejsca wysyłki" przesądza o możliwości ingerencji w trasę transportu odpadów po terytorium państwa wysyłki jest - w świetle treści całości uregulowania rozporządzenia nr 1013/2006 - nieuzasadnione.

W świetle powyższego, twierdzenie organu i WSA, że zgłaszający wskazał w nadesłanym zgłoszeniu 24 trasy przemieszczania odpadów jest bezzasadne i sprzeczne z treścią rozporządzenia nr 1013/2006. Zgłaszający wskazał jedną trasę przemieszczania odpadów, wskazując planowaną drogę pomiędzy punktem wyjazdu z państwa przeznaczenia (Kołbaskowo) a instalacją unieszkodliwiania odpadów (Hamburg). Żądanie przez organ dodatkowych informacji jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia nr 1013/2006. W świetle zaś prawidłowego wskazania przez wnioskodawcę jednej trasy przemieszczania odpadów, brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie, albowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki, zawarte w art. 13 rozporządzenia nr 1013/2006 i organ winien był wydać zezwolenie na planową wysyłkę odpadów.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał również, iż brak było podstaw do żądania przez organ uzupełnienia informacji podanych w zgłoszeniu. Zgłoszenie obejmowało prawidłowo oznaczoną jedną trasę wysyłki odpadów. Pomimo to, organ wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie planowanej trasy przewozu i jednoznacznego określenia drogi z podaniem miast oraz możliwych wariantów, także w razie nieprzewidzianych okoliczności. Przedmiotowe wezwania wystosowane były bezpodstawnie.

Za prawidłowo dokonane zgłoszenie uznaje się zgłoszenie dokonane zgodnie z artykułem 4 akapit 2 pkt 2 - a zatem zgłoszenie zawierające informacje, wskazane w załączniku II część 1 (artykuł 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1013/2006). Załącznik ten zawiera wykaz informacji, jakie zgłaszający jest zobowiązany przedstawić. Wykaz ten jest o tyle istotny, że co do zasady nie można poza niego wykroczyć. Wyjątek stanowi punkt 14 części 3 załącznika II, zgodnie z którym każdy właściwy organ może wymagać przedłożenia wszelkich innych informacji, które mogą być istotne dla oceny zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem oraz przepisami krajowymi. Takie wystąpienie ze strony organu miejsca wysyłki nie może wstrzymać przekazania zgłoszenia do organu miejsca przeznaczenia i tranzytu w terminie wskazanym w artykule 7 ust. 1, gdyż organ ten ma na tym etapie tylko ocenić prawidłowość wypełnienia dokumentu zgłoszenia i dołączenie dokumentacji wymaganej przez część 1 załącznika II. Uznanie, że potrzebne będą inne informacje, nie jest podstawą do wstrzymania biegu sprawy do czasu ich uzupełnienia. Według bowiem artykułu 8 rozporządzenia nr 1013/2006 w sytuacji, gdy po przekazaniu zgłoszenia przez właściwy organ wysyłki, jeden z zainteresowanych organów (w tym oczywiście i organ wysyłki) uzna, że niezbędne są dodatkowe informacje i dokumentacja, o których mowa w artykuł 4 akapit 2 pkt 3 rozporządzenia nr 1013/2006, wzywa zgłaszającego do dostarczenia takich informacji i dokumentacji oraz informuje o tym inne właściwe organy.

Zgodnie z artykułem 7 rozporządzenia nr 1013/2006, po otrzymaniu prawidłowo dokonanego zgłoszenia, zgodnie z artykułem 4 akapit drugi pkt 2, właściwy organ wysyłki zachowuje jego kopię oraz przekazuje zgłoszenie właściwemu organowi miejsca przeznaczenia wraz z kopiami dla każdego właściwego organu tranzytu i powiadamia zgłaszającego, że dokonał przekazania. Przekazanie następuje w terminie trzech dni roboczych od otrzymania zgłoszenia. Wobec złożenia przez skarżącego prawidłowo wypełnionego zgłoszenia, zawierającego wymagane rozporządzeniem nr 1013/2006 informacje w zakresie trasy i drogi, wskazane w załączniku II część 1, obowiązkiem organu było przekazanie zgłoszenia właściwemu organowi miejsca przeznaczenia. Zaniechanie powyższego i wezwanie skarżącego do nadesłania informacji, zawartych już w nadesłanym zgłoszeniu było sprzeczne z przepisami rozporządzenia 1013/2006.

W świetle powyższego w przedmiotowej sprawie organ wysyłki nie był uprawniony do wstrzymywania procedury wysłania zgłoszenia do organu miejsca przeznaczenia, z uwagi na możliwość żądania uzupełnienia zgłoszenia o informacje, czy dokumenty, wskazane w załączniku II część 3. Przepis artykułu 7 ust. 1 wyraźnie i jednoznacznie wskazuje, że o dokonanym prawidłowo zgłoszeniu można mówić wtedy, gdy zostało ono dokonane zgodnie z artykułem 4 akapit 2 pkt 2, nie zaś pkt 3.

Naruszenie wyżej przytoczonych przepisów procesowych miało - w ocenie skarżącej spółki - istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem przyjęciem przez WSA, że wydana przez organ decyzja jest zgodna z prawem, tj. że zgłoszenie skarżącego nie zostało dokonane w sposób prawidłowy oraz że zachodzą w sprawie przesłanki do wydania sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów.

Uzasadniając ostatni z podniesionych zarzutów wskazano, iż niewątpliwym jest, że wydając zaskarżoną decyzję, organ naruszył wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę. Trasa oznaczona w treści zgłoszenia nr [...] wskazana została w sposób analogiczny, jak w przypadku zgłoszenia nr [...], złożonego w 2008 roku, na podstawie którego wnioskodawca uzyskał zezwolenie na wysyłkę odpadów na mocy decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 sierpnia 2008 roku (znak ...). Oba zgłoszenia wskazywały w polu nr 15 oznaczenie kraju wysyłki, kraju przeznaczenia oraz przejść granicznych. Od momentu uzyskania zezwolenia w drodze decyzji z dnia 11 sierpnia 2008 roku (na podstawie zgłoszenia nr ...) stan prawny, leżący u podstaw wydania decyzji, w szczególności pojęcia "trasy" oraz zasad dokonywania zgłaszania międzynarodowego przemieszczania odpadów nie uległ zmianie. Nie uległy zmianie również przepisy prawne, wskazujące przesłanki do wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów za granicę. Tymczasem, zaskarżoną decyzją organ wniósł sprzeciw wobec planowanej wysyłki i zaskoczył wnioskodawcę wobec faktu, że analogicznie określona trasa i droga w treści zgłoszenia dokonanego w 2008 roku nie została wówczas zakwestionowana przez organ, pozwalając organowi na pozytywne rozpatrzenie sprawy. Analogicznie została oznaczona trasa w treści zgłoszenia nr [...] z 2009 roku (decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 kwietnia 2009 roku; znak: [...] wprawdzie orzekająca sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów, nie mniej w trakcie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do wydania decyzji organ nie wzywał do uzupełnienia dokumentów w zakresie trasy, jaką pokonać mają odpady).

W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2011 r. skarżąca spółka przedstawiła wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 754/10), wydany w analogicznej jak niniejsza sprawie. Wskazała, iż ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu zachowuje aktualność również na gruncie sprawy niniejszej. Wyrok ten odnosi się przy tym do sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z dnia 28 kwietnia 2009 roku (znak: ...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje jako podstawę zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie NSA zarzuty środka odwoławczego koncentrują się na trzech zasadniczych dla rozstrzygnięciach kwestiach procesowych, tj.: pojęciu trasy, jaką mają przebyć odpady, możliwości żądania od wnioskodawcy dodatkowych informacji i terminu wyrażenia sprzeciwu, a także "swoistych" praw nabytych wywodzonych z innej sprawy o analogicznym stanie faktycznym.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez stronę zagadnienia swoistych "praw nabytych", tj. dysponowania zgłoszeniem, pochodzącym z innego postępowania, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, a które obejmowało analogiczny stan faktyczny i prawny. Skarżąca wskazuje w tym przypadku, iż w innym postępowaniu dokonała ważnego zgłoszenia transgranicznego przemieszczenia odpadów niebezpiecznych, a właściwy organ nie wniósł wówczas sprzeciwu. Nadto, w innej sprawie, o sygn. akt II OSK 754/10 skarżąca uzyskała korzystne dla siebie rozstrzygnięcie sądowoadministracyjne. W konsekwencji, przy niezmienionym stanie faktycznym oraz prawnym, w niniejszej sprawie nie powinna mieć miejsca sytuacja zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu.

NSA prezentuje pogląd, iż określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ, np. rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym ogólnie należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją odmienną. Po pierwsze dlatego, iż strona powołuje się na postępowanie, w ramach którego organ nie wniósł sprzeciwu względem jej wcześniejszego zgłoszenia. Po drugie, brak zgłoszenia sprzeciwu wyłącza ustalenie, z jakich przyczyn to nastąpiło. Po trzecie, wadliwe działanie organu (tu: uprzednie niewniesienie sprzeciwu względem innego zgłoszenia), nie uzasadnia (nie legitymuje) dalszych tego rodzaju działań.

W odniesieniu natomiast do powołanego przez skarżącą poglądu prawnego wyrażonego w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 754/10 stwierdzić należy, iż orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym (porusza inne zagadnienie). W orzeczeniu tym wskazano, iż uchylany wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bowiem w sprawie nie wyjaśniono dostatecznie, czy zgodnie z zasadą samowystarczalności, w państwie wysyłki, czyli w Polsce, działa instalacja, która zgodnie z regułą BAT (Best Available Technique) umożliwia efektywne unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych objętych zgłoszeniem. W uproszczeniu, problem w tamtej sprawie dotyczył więc tego, czy Polska w rzeczywistości dysponuje instalacjami, które zapewniają możliwość unieszkodliwienia. Organ w zgłoszonym sprzeciwie uznał, iż brak jest powodów, które przemawiałyby za koniecznością wywozu odpadów do Niemiec, gdy na terenie Polski funkcjonuje instalacja, umożliwiająca ich unieszkodliwianie. Zarzut NSA w tamtej sprawie dotyczył więc kwestii niedostatecznego udowodnienia tej możliwości (unieszkodliwiania w Polsce odpadów wytwarzanych przez skarżącą). Tymczasem w sprawie niniejszej sprzeciw został wniesiony z uwagi na wielość tras przejazdu do miejsca unieszkodliwiania odpadów (w Niemczech), co jest niedopuszczalne przy tzw. zgłoszeniu ogólnym.

Zarzut skarżącej sformułowany w powyższym zakresie jest więc niezasadny.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na wadliwe wyłożenie pojęcia "trasy" przemieszczania odpadów oraz możliwości żądania dodatkowych informacji, o które - zdaniem skarżącej - organ nie mógł wnioskować.

W załączniku II, część 3 rozporządzenia 1013/2006 określono katalog dodatkowych informacji i dokumentacji, jakich mogą wymagać uprawnione organy. W punkcie 4 wskazano, iż możliwe jest żądanie podania "Odległości przewozowych pomiędzy zgłaszającym a instalacją, w tym możliwe warianty tras, także w razie nieprzewidzianych okoliczności, (...).". Nadto, w punkcie 14 zawarto klauzulę generalną, umożliwiającą żądanie przez organ "Wszelkich innych informacji, które mogą być istotne dla oceny zgłoszenia zgodnie z rozporządzeniem oraz z przepisami krajowymi.". W związku z powyższym nie ma racji skarżąca twierdząc, iż organ nie mógł od niej żądać wskazania trasy przewozu (w szczególności tej na terenie Polski), bowiem już z istoty sformułowania "odległości przewozowych pomiędzy zgłaszającym a instalacją" płynie wniosek przeciwny. Uwzględniając nadto względy bezpieczeństwa (zgłoszenie przemieszczenia dotyczy odpadów niebezpiecznych), działanie organu, a w dalszej konsekwencji WSA, uznać należało za prawidłowe.

Skarżąca błędnie również interpretuje pojęcie "trasy", jako będącej li tylko odcinkiem o odległości pomiędzy punktem wyjazdu z Polski (Kołbaskowo), a miejscem położenia instalacji unieszkodliwiającej odpady w Niemczech (Hamburg). NSA podkreśla przede wszystkim, iż istotą procedury zgłoszenia przemieszczenia odpadów jest sprawowanie nadzoru nad tym procesem. Nadzór ten motywowany jest przy tym powołanymi już wyżej względami bezpieczeństwa, bowiem w sprawie chodzi o przemieszczenie odpadów niebezpiecznych drogami publicznymi przebiegającymi w pobliżu mniejszych lub większych skupisk ludności. Nie jest więc prawidłowe twierdzenie, iż w zgłoszeniu wystarczy podać trasę od punktu wyjazdu z Polski do miejsca położenia instalacji unieszkodliwiającej w Niemczech, albowiem trasa od miejsca wytworzenia/składowania odpadów do punktu wyjazdu z Polski jest już określona w decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami. Zdaniem NSA, pojęcie "trasy" jako odcinka pomiędzy określoną lokalizacją w danym państwie członkowskim a określoną lokalizacją w innym państwie członkowskim jest jasne i nie wymaga wyjaśnień. Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również katalog informacji dodatkowych, jakie organ właściwy może żądać od zgłaszającego, w szczególności zaś możliwość żądania wskazania "odległości przewozowych pomiędzy zgłaszającym a instalacją". Przyjęte w niniejszej sprawie rozumienie pojęcia "trasy" znajduje także potwierdzenie w wynikach wykładni celowościowej art. 13 ust. 1 lit c) rozporządzenia 1013/2006.

NSA, będący sądem ostatniej instancji nie stwierdził, by w sprawie niniejszej zachodziły podstawy do podważenia takiego rozumienia przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz rozporządzenia 1013/2006, co z kolei uzasadniałoby wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym.

Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.