Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 755/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 1968 nr 3 poz 14
law: Ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. P. i B. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. nr [...] o wykupie od F. i H. małż. G. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz o ustaleniu ceny nabycia w wysokości [...] zł.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] czerwca 1976 r., na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm., dalej jako ustawa) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 57 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie licytacji nieruchomości), orzekł o wykupie od F. i H. małż. G. na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił cenę jej nabycia w wysokości [...] zł.

H. G. wnioskiem z 23 lutego 2015 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1996 r. nr [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. wydana została z naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] stwierdził następnie nieważność ww. decyzji Wojewody [...]. Jak zauważył to jednak organ w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 1996 r., w aktach brak jest protokołu z lustracji przedmiotowego gospodarstwa. W ocenie wnioskodawcy powyższe może świadczyć o tym, że lustracji takiej nie przeprowadzono, a zatem nie wykazano, że gospodarstwo rolne małż. G. wykazywało niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, o czym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58, dalej jako rozporządzenie w sprawie gospodarstw rolnych). W konsekwencji należy uznać, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. rażąco narusza prawo.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1976 r. Organ wyjaśnił, że dz. nr [...] i [...] stanowią aktualnie dz. nr [...], natomiast dz. nr [...] weszła w skład dz. nr [...], które są własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych. Następnie zauważył, że zgodnie z art. 1 ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Zasady i tryb zaliczania gospodarstw o niskim poziomie produkcji, o których mowa w. art. 1 ustawy, regulowało z kolei rozporządzenie w sprawie gospodarstw rolnych. Stosownie natomiast do art. 2 ustawy, przymusowy wykup nieruchomości przeprowadzano w drodze licytacji, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie licytacji nieruchomości. Organ przytoczył następnie treść § 1, § 2, § 3, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie licytacji nieruchomości i wskazał, że w niniejszej sprawie nie udało się odnaleźć ani protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego stanowiącego własność małż. G., ani też decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu wchodzących w jego skład działek. Zgodnie natomiast z treścią uzasadnienia kontrolowanej decyzji wszczęcie postępowania nastąpiło mocą decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] maja 1976 r. W tej sytuacji organ nadzoru, stwierdzając spełnienie przesłanek określonych w § 2 i § 3 rozporządzenia w sprawie gospodarstw rolnych, oparł się na domniemaniu legalności badanej decyzji, kierując się zasadą trwałości określoną w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.). Na podstawie prowadzonych postępowań organ ma bowiem wiedzę, że z reguły dokumenty dotyczące lustracji, wszczęcia postępowania oraz ustalania cen sporządzane były dla większych obszarów i w związku z tym nie zawsze były one włączane do akt sprawy poszczególnych postępowań. Powoduje to trudności w ich odszukaniu. Pomimo starań nie udało się odszukać również dokumentów z licytacji gospodarstwa. Jednakże z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że nie doszło do niej z powodu braku licytantów, a w związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość była potrzebna na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych, uzasadnione stało się wykonanie przez Skarb Państwa prawa pierwokupu - zgodnie art. 3 ust. 3 ustawy. W razie braku nabywców Państwu przysługiwało prawo wykupu nieruchomości po cenie wywoławczej. Organ zauważył, że choć w aktach brak jest także postanowienia o wartości przedmiotowej nieruchomości - o którym mowa w § 2 rozporządzenia w sprawie licytacji nieruchomości, to jednak uznać należało, że Prezydent Miasta Z. miał podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz że dysponował informacjami o powierzchni nieruchomości i klasie gruntu, bowiem na odwrocie kontrolowanej decyzji umieszczono adnotację zawierającą dane szacunkowe gruntu. Z jej zapisu wynika, że ww. działki stanowiły grunty rolne klasy IV, IVa i IVb, dla których wartość przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych wynosiła kolejno [...] zł, [...] zł oraz [...] zł za hektar. Cenę wywoławczą stanowiła kwota wynikająca z pomnożenia obszaru danej klasy z przyjętą dla danego użytku ceną, co w rezultacie dało cenę [...] zł, która wskazana została w decyzji jako cena nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek. Kwota ta mieści się przy tym w podstawowych cenach sprzedażnych 1 ha państwowych gruntów rolnych, ustalonych w § 1 obowiązującego w tym czasie zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54). W ocenie organu nadzoru, niemożność odszukania określonych dokumentów, spowodowana bądź upływem czasu, bądź zaginięciem nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że ich w ogóle nie było, a tym samym do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. wydana została bowiem przez organ do tego uprawniony, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa. Nie wykazano, aby rażąco naruszała prawo, czy też została wydana w sprawie, w której uprzednio wydano inną decyzję ostateczną. Została skierowana do stron, a w dniu jej wydania była wykonalna. Jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała żadnej wady, która powodowałaby jej nieważność z mocy prawa. Organ podkreślił również, że strony miały możliwość zaskarżenia ww. rozstrzygnięcia, czego nie uczyniły.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła H. G., w miejsce której wstąpiły następnie spadkobierczynie – E. P. i B. W. (dalej jako skarżące). W uzasadnieniu pisma wskazano, że w aktach brak jest dokumentów pozwalających przyjąć, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, tj. protokołu z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa, postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej, obwieszczenia o terminie licytacji, decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu. Dodano również, że pominięty został dowód z decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. stwierdzającej, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2017 r., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w sprawie zastosowanie miał art. 3 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym przesłanką do zastosowania przez Państwo wykupu nieruchomości był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Z akt wynika, że przesłanka ta została spełniona, gdyż licytacja gruntów wyznaczona na [...] maja 1976 r. nie doszła do skutku, właśnie z powodu braku licytantów (por. badana decyzja Prezydenta Miasta Z.). Odnosząc się do stawianego przez skarżące zarzutu dotyczącego braku protokołu z lustracji, organ wyjaśnił, że Prezydent Miasta Z. nie musiał dysponować takim protokołem, gdyż zobligowany był jedynie do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa wykupu. Protokół wymagany był natomiast przy wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości, tj. decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] maja 1976 r. Rozpatrując zarzut dotyczący braku postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej, obwieszczenia o terminie licytacji, decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu, organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżących, nie można uznać, że takich dokumentów nie było. Po pierwsze okoliczność, że po wielu latach dokumenty te nie odnalazły się, gdyż mogły ulec zniszczeniu lub zaginięciu nie oznacza, że ich nie było. Po drugie, dokumenty dotyczące przymusowego wykupu i licytacji na terenie województwa [...] były często prowadzone dla większych kompleksów i nie zawsze były włączane do akt każdej sprawy. Po trzecie, Prezydent Miasta Z. miał podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wykupu oraz dysponował informacjami o przejmowanej nieruchomości, co pozwoliło ustalić cenę nabycia przez Państwo nieruchomości na poziomie [...] zł. Na odwrocie kontrolowanej decyzji widnieje bowiem adnotacja zawierająca dane szacunkowe gruntu. Z jej treści wynika, że przejęte działki stanowiły grunty klasy IV, IVa i IVb oraz wskazana jest wartość przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych za hektar. Po czwarte, za prawidłowością przeprowadzenia przez organ procedury przymusowego wykupu, w tym za istnieniem wszelkich wymaganych dokumentów, może przemawiać również okoliczność, że małż. G. nie kwestionowali przez wiele lat, ani faktu przejęcia nieruchomości, ani wysokości otrzymanej ceny wykupu. Po piąte, w przypadku niekompletnych akt sprawy administracyjnej, organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a., tylko w takim zakresie jaki jest możliwy na podstawie zebranych dowodów. Brak natomiast jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzji ostatecznej, której art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. Odnosząc się do zarzutu pominięcia dowodu z decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. organ wyjaśnił, że decyzją z [...] października 2011 r. została stwierdzona jej nieważność. Podsumowując Minister wskazał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, że badana decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a.:

1.1. w zw. z art. 16 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a., poprzez:

a) brak podjęcia z urzędu przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, tj. w zakresie ustalenia dokumentów warunkujących wydanie decyzji z 1976 r., podczas gdy organy powinny podjąć wszelkie czynności, by ustalić czy istniały lub istnieją dokumenty warunkujące wydanie decyzji z 1976 r.; wobec braku odnalezienia tych dokumentów i dowodów, by kiedykolwiek takie dokumenty istniały, organy powinny były przeprowadzić czynności wyjaśniające, tj. dowód z przesłuchania wnioskodawczym H. G. (która zmarła [...] stycznia 2016 r.), celem ustalenia, czy czynności z lustracji w ogóle miały miejsce, a w konsekwencji, czy decyzja z 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

b) prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do organu, gdyż zaskarżona decyzja, wobec braku udowodnienia przez organ choćby istnienia dokumentów warunkujących wydanie decyzji z 1976 r., przyjęły hipotezę, że skoro decyzja ta została wydana, to dokumenty warunkujące jej wydanie także istniały, podczas gdy z zasad prawidłowego rozumowania wynika, że skoro brak jest jakichkolwiek informacji o istnieniu dokumentów warunkujących wydanie tej decyzji, została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa,

c) brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu przedmiotowej sprawy, podczas gdy zaskarżona decyzja powinna przedstawić logiczny wywód z dowodami, by można było prześledzić tok myślowy organu,

d) poczytanie na niekorzyść wnioskodawcy wątpliwości istniejących w ocenie organu administracyjnego, w zakresie:

- braku odnalezienia dokumentów z postępowania poprzedzonego wydaniem decyzji z 1976 r., tj.: protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego (nieruchomości), decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu, postanowienia o wartości przedmiotowej nieruchomości (gospodarstwa), innych dokumentów dotyczących lustracji gospodarstwa, jakichkolwiek dowodów (w tym także dokumentów) wskazujących na istnienie w/w dokumentów, a przez to:

- przyjęcia błędnego założenia o istnieniu takich dokumentów z postępowania poprzedzonego wydaniem decyzji o przymusowym wykupie, ewentualnie braku możliwości dokonania pełnej oceny postępowania, a tym samym domniemania legalności badanej decyzji, a tym samym pominięcie, że decyzja z 1976 r. rażąco naruszyła art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy i §§ 1-3 rozporządzenia w sprawie gospodarstw rolnych, poprzez niezastosowanie tych przepisów w toku postępowania zakończonego decyzją z 1976 r., podczas gdy:

• z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika, by istniały takie dokumenty (obligatoryjne w postępowaniu poprzedzonym wydaniem kwestionowanej decyzji),

• samo przypuszczenie organu o istnieniu takich dokumentów, nie jest wystarczające do udowodnienia takiej okoliczności,

• z zasad prawidłowego rozumowania oraz zgodnie ze słusznym interesem skarżących należy przyjąć, że takie dokumenty nie istniały,

• wobec braku istnienia ww. dokumentów (z postępowania lustracyjnego poprzedzonego wydaniem decyzji z 1976 r.) organ wydający decyzję z 1976 r. nie posiadał danych, z których wynikałoby, że gospodarstwo (nieruchomości) wnioskodawczym kwalifikowało się do przymusowego wykupu przez Skarb Państwa,

1.2. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i § 4 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewszechstronne zebranie i rozpoznanie całego materiału dowodowego, poprzez:

a) oparcie się na dowodach, i przyjęcie, że dokumenty z lustracji gospodarstwa istniały, choć ich nie było,

b) pominięcie dowodu znanego z urzędu, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r., która stwierdziła, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem w aktach sprawy brak jest protokołu z lustracji gospodarstwa będącego przedmiotem postępowania, podczas gdy wskazany dowód i fakty są istotne dla rozstrzygnięcia, zaś takie pominięcie spowodowało błędne założenie przez o istnieniu protokołu lustracyjnego, a w konsekwencji wydanie błędnego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r.;

1.3. poprzez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do potrzeby dysponowania protokołem z lustracji przez Prezydenta Miasta Z. w sprawie o przymusowym wykupie przedmiotowej nieruchomości, tj. z jednej strony wskazanie, że "Prezydent Miasta Z. nie musiał dysponować takim protokołem", a z drugiej że: ".Protokół wymagany był natomiast przy wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości, tj. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 1976 r.";

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r., podczas gdy zachodzą do tego podstawy wobec naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, bowiem brak jest dokumentów:

- pozwalających przyjąć, że przedmiotowe gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji (protokołu z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa),

- potwierdzających przeprowadzenie licytacji nieruchomości (postanowienia o ustaleniu ceny wywoławczej, obwieszczenia o terminie licytacji),

- potwierdzających wydanie decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu (przy czym samo wskazanie w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1976 r. o takiej decyzji z [...] maja 1976 r. nie jest wystarczające, gdyż brak dokumentacji o wydaniu takiej decyzji w trybie przepisów administracyjnych, doręczeniu stronom i informacji o jej ostateczności - prawomocności),

- pomimo ich poszukiwania przez organ pierwszej instancji,

- z których wynikałoby, że kiedykolwiek istniały ww. dokumenty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności, z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] oraz o ustaleniu ceny nabycia w wysokości [...] zł.

Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. choć podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, to różni się przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Ma więc ono charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji, a nie ponowne rozstrzyganie sprawy zakończonej tą decyzją. Inaczej mówiąc, rolą organu nadzoru nie jest ponowne weryfikowanie legalności badanej decyzji podjętej w trybie zwykłym, ale jej ocena w aspekcie wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., ocenił, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. nie była obarczona takimi wadami, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności. Ocenę tę Sąd w pełni podziela.

Jak trafnie zauważył Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. wydana została na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy oraz § 10 rozporządzenia w sprawie licytacji, w których to przepisach uregulowano tryb wykonania przynależnego Skarbowi Państwa z mocy ust. 3 ww. artykułu, prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnych poddanych licytacji w trybie tej ustawy. Stanowiła przy tym kolejny władczy akt wydawany w ramach procedury wykupu takich nieruchomości, z której tylko pierwszy (decyzja o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, o której mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie licytacji nieruchomości) poprzedzona musiała być protokołem lustracji i sporządzonej opinii o zaliczeniu gospodarstwa do kategorii wskazującej niski poziom produkcji z powodu zaniedbania (por. § 3 ust. 4 w zw. z ust. 1 i § 2 ust. 5 rozporządzenia w sprawie gospodarstw rolnych). Skoro tak, to ocena legalności decyzji podjętej na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy (późniejszy art. 3 ust. 3) (takiej jak kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r.), dla której wydania niezbędne jest jedynie spełnienie wymogów opisanych w § 9 i § 10 rozporządzenia w sprawie licytacji, nie może obejmować kontroli przesłanek warunkujących w ogóle uruchomienie procedury wykupu nieruchomości, w tym kwestii produktywności gospodarstwa rolnego. Te bowiem zostały ocenione w ostatecznej decyzji o wszczęciu postępowania (w niniejszej sprawie w decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] maja 1976 r.), która do czasu jej eliminacji z obrotu prawnego jest dla organów orzekających o przymusowym wykupie nieruchomości przez Skarb Państwa wiążąca.

Powyższe oznacza, że orzekając w tej materii Prezydent Miasta Z. nie musiał także dysponować protokołem z lustracji gospodarstwa, a jedynie zobligowany był do zbadania, czy zaistniały warunki do skorzystania przez Skarb Państwa z przysługującego mu z mocy ustawy prawa pierwokupu. A skoro tak to w postępowaniu nieważnościowym ocena podjętej przez niego decyzji musi być dokonywana wyłącznie w aspekcie przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego mających znaczenie przy rozstrzyganiu o wykonaniu przez Skarb Państwa wspomnianego prawa i przy uwzględnieniu tych elementów stanu faktycznego, których subsumcja do norm zawartych w przepisach prawa determinowała podjęte w tym względzie rozstrzygnięcie. W tej sytuacji brak było podstaw, a czego żądają skarżące, do badania legalności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. pod kątem kwestii produktywności przedmiotowego gospodarstwa rolnego i dokumentacji ją potwierdzającej. Zdaniem Sądu, brak działań podjętych w tej materii przez organ nadzoru, nie stanowi o wadliwości wydanej decyzji, a w konsekwencji o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Dokonując merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. i podjętej w ramach postępowania nadzorczego decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zasadnicze znaczenie miał jednak fakt, że z uwagi na okres czasu, jaki upłynął od wydania ww. decyzji (ponad 41 lat), nie zachowały się kompletne akta archiwalne z postępowania poprzedzającego jej wydanie, a próba ich odszukania – jak wynika z akt sprawy - nie powiodła się w pełni. Jedynym dokumentem, jakim dysponował organ nadzoru był: odpis kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. W tym stanie rzeczy ocena legalności decyzji z [...] czerwca 1976 r. mogła być dokonana wyłącznie przez pryzmat jej treści oraz zastosowanej przy jej wydawaniu podstawy prawnej. I tak, zgodnie z art. 3 ustawy, stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji z [...] czerwca 1976 r., przesłanką do zastosowania przez Państwo wykupu nieruchomości był brak nabywców nieruchomości przeznaczonej do licytacji. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że licytacja gruntów wyznaczona na [...] maja 1976 r. nie doszła do skutku, właśnie z powodu braku licytantów, zaś nieruchomości potrzebne były na cele rozwoju rolniczych gospodarstw uspołecznionych, stąd uzasadnione było wykonanie prawa wykupu przysługującego Skarbowi Państwa. Prezydent Miasta Z. miał zatem podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie wykupu oraz dysponował informacjami o przejmowanej nieruchomości, co pozwoliło ustalić cenę nabycia przez Państwo nieruchomości na poziomie [...] zł. Na odwrocie kontrolowanej decyzji widnieje bowiem adnotacja zawierająca dane szacunkowe gruntu. Z jej treści wynika, że przejęte działki stanowiły grunty klasy IV, IVa i IVb oraz wskazana jest wartość przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych za hektar.

W tej sytuacji kwestia niekompletnych akt sprawy nie może przesądzać o tym, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo. Z drugiej strony brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym do uznania, że decyzja ta obarczona jest jakąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew również twierdzeniom skargi, w niniejszej sprawie organ nie był związany uzasadnieniem decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1996 r. (którą stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] czerwca 1976 r. wydana została z naruszeniem prawa), bowiem decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2011 r.).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.