Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1896/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
journal: Dz.U. 1946 nr 13 poz 87
law: Dekret z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. o sygn. akt I SA/Wa 1082/16 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1082/16), po rozpoznaniu skargi M.J. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 2 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. Projektowanej róg S. ozn. nr hip. [...], z powodu braku podstawy prawnej do wydania tego orzeczenia.

W motywach wyroku Sąd wskazał, że opisana wyżej nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem warszawskim". Zgodnie ze świadectwem hipotecznym Sądu Okręgowego w Warszawie Wydziału Hipotecznego z dnia 23 stycznia 1948 r. [...], tytuł własności działki gruntu [...]

Wnioskiem z dnia 3 maja 1948 r., A. wystąpił do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego o przyznanie mu prawa własności czasowej odnośnie 2/4 części nieruchomości warszawskiej pod nazwą "N." zaś wnioskiem z dnia 9 lutego 1949 r., Urząd Likwidacyjny w Warszawie, działając jako ustawowy zarządca majątków opuszczonych - w rozumieniu art. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13 poz. 87) i reprezentując prawa nieobecnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, między innymi, "Nr hip. [...]", położonej przy ul. [...] – również zwrócił się do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie o przyznanie w/w prawa.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia 24 sierpnia 1961 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonej "Nr hip. [...]".

Następnie, decyzją z dnia 2 listopada 2015 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na wniosek M. z dnia 4 lipca 2013 r., orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r., nr [...], odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. P., z powodu braku podstawy prawnej do jego wydania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a decyzją z dnia 5 .maja 2016 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Rozpoznając skargę, wniesioną przez M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołaną decyzją utrzymano bowiem w mocy decyzję organu I instancji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. - jako obarczonego kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – podczas, gdy przedmiotowe orzeczenie nie zawiera wady prawnej, o jakiej mowa w tym przepisie.

Sąd Wojewódzki omówił następnie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wskazując przy tym na ograniczone stosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, polegające na stosowaniu tej instytucji jedynie do sytuacji wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych.

W związku z powyższym, Sąd ten wyraził pogląd, że w stosunku do kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 24 sierpnia 1961 r. przesłanka braku podstawy prawnej, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wystąpiła.

Po pierwsze, Sąd wyjaśnił, że przesłanka braku podstawy prawnej do wydania decyzji jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza bowiem, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014, s. 663). Tymczasem, jak wywodził Sąd Wojewódzki, podstawę materialnoprawną orzeczenia z dnia 24 sierpnia 1961 r. stanowiły przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Chociaż przy tym Sąd stwierdził, że podziela pogląd, iż urzędy likwidacyjne nie były uprawnione do reprezentowania właścicieli nieruchomości ani do zastępowania ich w postępowaniu o przyznanie im prawa do gruntu "warszawskiego" bo nie zostały one wyposażone w takie uprawnienia przez dekret o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.).

Po drugie, Sąd uznał, że skoro wnioski urzędów likwidacyjnych nie miały żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli nieruchomości zgodzie na takie działanie, to nie mogły wywoływać skutków, określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1956 r. a w związku z tym, w analizowanej sprawie (cyt.): "nie sposób twierdzić, iż orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej z powodu złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." W szczególności bowiem nie można było w niniejszej sprawie mówić o oczywistości naruszenia prawa.

Jednocześnie Sąd wyraził pogląd, że analiza treści orzeczenia z dnia 24 sierpnia 1961 r. wskazywała, iż zostało ono wydane wyłącznie w wyniku rozpoznania wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia zaznaczono bowiem, iż "właściciel wyżej wskazanej nieruchomości (lub jego następca prawny) nie zgłosił się i nie popiera wniosku złożonego w jego imieniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny". Odmowa przyznania własności czasowej nastąpiła zatem w tym przypadku – zdaniem Sądu – (cyt.): "wyłącznie z powodu złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony (Urząd Likwidacyjny)". W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska, iż przedmiotowym orzeczeniem rozpoznano również wniosek Aleksandra Domorackiego z dnia 3 maja 1948 r.

W rezultacie, wydając zalecenia dla organu, Sąd Wojewódzki polecił by ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dokonało analizy, czy istotnie zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - uzasadniającą stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w oparciu o ten przepis.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1 art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 72 § 2 Rozporządzenia Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 26 poz. 341) w zw. z art. 191 k.p.a. (w brzmieniu pierwotnym) - poprzez brak należytej kontroli badanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem jego zgodności z prawem, skutkującej uwzględnieniem zgłoszonej skargi również z przyczyn odmiennych, aniżeli powołane w skardze, polegających na bezzasadnym uznaniu, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. (znak [...]) rozpoznawało wyłącznie wniosek Urzędu Likwidacyjnego z dnia 9 lutego 1949 r., natomiast nie rozpoznawało wniosku A.D. z dnia 3 maja 1948 r., podczas gdy orzeczeniem administracyjnym rozstrzygającym o istocie sprawy rozpoznawane są w każdym wypadku wszystkie wnioski składane w imieniu konkretnych indywidualnie określonych uczestników, a zatem rozpoznawana jest przedstawiona organowi sprawa administracyjna.

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w żw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art, 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - przez brak należytej kontroli badanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pod względem jego zgodności z prawem, poprzez wskazanie organom administracyjnym bezzasadnej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania oraz niewykazanie w sposób przekonywujący i wyczerpujący, że wniosek złożony przez A.D. w dniu 3 maja 1948 r., nie został rozpoznany na podstawie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. (znak [...]), w tym nie zajęcie się zarzutem, iż wniosek A.D. nie może być rozpoznany w sytuacji istnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej rozstrzygającej daną sprawę administracyjną, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia sądu pierwszej instancji;

II. prawa materialnego:

3. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pk 2 k.p.a. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. (znak [...]) nie zostało wydane z rażącym naruszaniem prawa pomimo przyznania, iż wnioski Urzędów Likwidacyjnych reprezentujących nieobecnych właścicieli nieruchomości warszawskich nie powodowały skutecznego zgłoszenia wniosku dekretowego, a zatem orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. ([...]) nie mogło rozpoznać merytorycznie tego wniosku poprzez odmowę przyznania praw użytkowania wieczystego tylko umorzyć postępowania zainicjowane wnioskiem Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego.

Wskazujac na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - w oparciu o art 184 in fine p.p.s.a. - w wypadku uznania, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia, oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2016 r. pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), dalej: "p.p.s.a." - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz obrazie prawa materialnego przy czym istota skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania motywów zaskarżonego wyroku, gdyż samo jego rozstrzygnięcie było dla skarżącej satysfakcjonujące.

W związku z powyższym, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że były one w części uzasadnione, chociaż fakt ten wynikał z innych przyczyn aniżeli te, które skarżąca podnosiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tymczasem w niniejszej sprawie, w której zaskarżona do sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia 2 listopada 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. P., z powodu braku podstawy prawnej do wydania tego orzeczenia, a więc decyzję opartą na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd Wojewódzki, uchylił zaskarżoną decyzję i – z jednej strony - polecił organowi by, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokonał analizy, czy istotnie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 24 sierpnia 1961 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ale jednocześnie, z drugiej strony, wcześniej sam tę kwestię już rozstrzygnął. Na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził bowiem (cyt.): "Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 24 sierpnia 1961 r. jako obarczonego kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy powołane orzeczenie nie zawiera wady prawnej określonej w tym przepisie". Zatem należy w tym miejscu zadać pytanie, jak organ ma obecnie zrealizować wytyczne Sądu Wojewódzkiego, to jest: dokonać (cyt.): analizy, czy istotnie orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 24 sierpnia 1961 r. obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." skoro Sąd I instancji – niejako zastępując organ nadzoru (a nie kontrolując) - rozstrzygnął już podstawowe w tej sprawie zagadnienie, to jest przesądził, że kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenie nie jest dotknięte wadami, określonymi w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a.

Powyższe uzasadnia też zarzut, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza, że wykładnia prawa materialnego, o czym niżej, została w nim dokonana w sposób powodujący, że uzasadnienie wyroku jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne.

Nie można natomiast zgodzić ze skarżącą, że ustalenia faktyczne, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż orzeczenie z dnia 24 sierpnia 1961 r. zostało wydane wyłącznie w wyniku rozpoznania wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny a nie – jak podnoszono to w skardze kasacyjnej - również w wyniku rozpoznania wniosku A.D. – nie były prawidłowe. W tym zakresie zasadnie bowiem Sąd Wojewódzki wskazał, że w uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia zaznaczono, iż (cyt.): "właściciel wyżej wskazanej nieruchomości (lub jego następca prawny) nie zgłosił się i nie popiera wniosku złożonego w jego imieniu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny". Ponadto w treści tegoż orzeczenia wyraźnie zostało podane, że zostaje ono wydane (cyt.): " reprezentowanemu przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w Warszawie " a przy tym orzeczenie to nie zostało również w ogóle wysłane do A.D.

Zatem, pomimo faktu, że – zgodnie z art. 78 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 26, poz. 341) – decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia, oraz wszystkie istotne wnioski osób interesownych (...) , a który to przepis miał – na zasadzie art. 191 § 1 k.p.a. (w pierwotnej wersji) - zastosowanie przy wydawaniu orzeczenia z 1961 r., orzeczenie to temu wymogowi jednak nie odpowiadało. Podkreślić przy tym wypada, że taki pogląd wyrażała również początkowo skarżąca, która we wniosku z dnia 4 lipca 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego sama twierdziła, że powyższe orzeczenie naruszało art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy m. in. (cyt.): " na skutek rozpoznania wniosku Rejonowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 9 stycznia 1949 r. z pominięciem wniosku A.D. z dnia 3 maja 1948 r.".

Z tego powodu wyżej wskazane, pozostałe zarzuty procesowe nie były uzasadnione.

Natomiast, przechodząc do kwestii materialno – prawnych podnieść należy, że istotnie, wykładnia prawa materialnego, dokonana przez Sąd Wojewódzki nie była prawidłowa a dodatkowo nie była ona konsekwentna. Z jednej bowiem strony, Sąd ten przyjął, że (cyt.): "urzędy likwidacyjne nie były uprawnione do reprezentowania właścicieli nieruchomości ani zastępowania ich w postępowaniu o przyznanie im prawa do gruntu. Zatem, wnioski tych urzędów zgłaszane do organów właściwych do ich rozpatrzenia, nie mające żadnego oparcia w wyrażonej przez właścicieli nieruchomości zgodzie na takie działanie, nie mogły wywoływać skutków określonych w art. 7 dekretu z 26 października 1956 r." Z drugiej jednak strony, Sąd Wojewódzki uznał, że (cyt.): " nie sposób twierdzić, iż orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej z powodu złożenia wniosku przez podmiot nieuprawniony jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa". Myśl ta przy tym nie została przez Sąd I instancji rozwinięta, choć nasuwa się w tym miejscu pytanie, w jaki sposób należałoby w związku z tym wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie rozstrzygające co do istoty sprawy, które zostało wydane na wniosek podmiotu nieuprawnionego, a dodatkowo – w realiach tej sprawy – orzeczenie odnoszące się do praw innego podmiotu (uprawnionego), choć jego wniosek nie był w tym przypadku podstawą rozstrzygnięcia.

W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium, orzekając ponownie, winno wziąć pod uwagę, że niewątpliwie art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego, stanowiąc, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, stanowił podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie tzw. wniosku "dekretowego" a zatem zgodzić się w tym przypadku należy z Sądem Wojewódzkim, iż nie można było mówić, że orzeczenie z 1961 r. zostało wydane bez podstawy prawnej. Tym niemniej do zbadania pozostaje kwestia, czy orzeczenie to naruszało w sposób rażący prawo.

Należało by w związku z tym rozważyć, czy wydanie orzeczenia merytorycznego na wniosek podmiotu niewymienionego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie stanowiło przypadkiem takiego naruszenia prawa w odniesieniu do powyższego przepisu oraz odpowiednich przepisów regulujących kompetencje urzędów likwidacyjnych, to jest dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministrów Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 62, poz. 481) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Ziem Odzyskanych w sprawie organizacji i zakresu uprawnień urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 64, poz. 360). Z przepisów tych wynika bowiem, że podstawowym zadaniem urzędów likwidacyjnych było tylko zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu ich objęcia przez władze właściwe ze względu na rodzaj majątku, a ponadto sporządzenie inwentarza i oddanie majątku w najem lub dzierżawę oraz także jego sprzedaż. Wreszcie ocena ta może być także dokonywana w odniesieniu do właściwych przepisów proceduralnych, obowiązujących w dacie wydawania kontrolowanej decyzji, gdyż jest rzeczą ewidentną, że złożenie wniosku prze podmiot nieuprawniony nie mogło doprowadzić do wydania orzeczenia merytorycznego. Gdyby więc organ doszedł do wniosku, że kwestionowane orzeczenie z 1961 r. rażąco narusza prawo a zatem stwierdził jego nieważność – na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – to aktualnym pozostaje do rozpoznania wniosek dekretowy, złożony przez A.D.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, chociaż nie został prawidłowo uzasadniony, to jednak odpowiadał prawu a to skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej – na zasadzie art. 184 p.p.s.a.

Powyższe rozstrzygnięcie skutkowało zaś uznaniem, że wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem w postępowaniu tym nie zachodziły także przesłanko z art. 208 p.p.s.a.