Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 790/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 ust. 4 , art. 18 ust. 2 pkt 3, art. 19, art. 22, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 17, par. 18
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
article: art. 53 par. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2, art. 17 ust. 2, art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Gminy Kutno z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr XVI/106/2004 o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

W dniu 16 kwietnia 2004 r. Rada Gminy Kutno, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 8, 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa z 1994 r.") w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p.") w nawiązaniu do Uchwały Rady Gminy Kutno nr 163/XXIII/2000 z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno" oraz w związku z Uchwałą Nr 282/XL/2002 Rady Gminy Kutno z dnia 30 sierpnia 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno, podjęła uchwałę nr XVI/106/2004 o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno.

Pismem z 4 sierpnia 2020 r., które wpłynęło do organu 10 sierpnia 2020 r. A" Sp. z o.o. w G. - reprezentowane przez radcę prawnego wezwało Radę Gminy Kutno do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały w taki sposób, aby prawidłowo odzwierciedlić w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury z dnia 8 września 1987 r., uwzględnić prawidłowo zespół dworsko-parkowy oraz wytyczyć strefę ochrony konserwatorskiej 50m od granic parku.

W dniu 5 października 2020 r. A Sp. z o.o. w G., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł za pełnomocnictwo załączone do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz pełnomocnictwo załączone do skargi.

Na podstawie art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 – dalej w skrócie "u.p.z.p.") autor skargi zarzucił:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na nieprawidłowym ustaleniu umiejscowienia obiektu i terenu zabytkowego, tj. dworu z parkiem położonego w Głogowcu, obręb Głogowiec, działka numer ewidencyjny 93 (wcześniej oznaczona numerami 1/17 oraz 1/23) oraz na bezpodstawnym poszerzeniu strefy ochrony konserwatorskiej w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury z dnia 8 września 1987 r. pod numerem 574, a w konsekwencji ograniczeniu możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącej oraz rażące nadużycie władztwa planistycznego Gminy;

2. naruszenie art. 7 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 282 - dalej w skrócie "ustawa o ochronie zabytków"), polegające na nieprawidłowym ustaleniu umiejscowienia obiektu i terenu zabytkowego, tj. dworu z parkiem położonego w Głogowcu, obręb Głogowiec, działka nr ew. 93 (wcześniej oznaczona numerami 1/17 oraz 1/23) oraz na bezpodstawnym poszerzeniu strefy ochrony konserwatorskiej w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury z dnia 8 września 1987 r. pod numerem 574.

Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że pismem nadanym pocztą 5 sierpnia 2020 r., zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, wezwała Radę Gminy Kutno do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na wezwanie. Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu, tj. położnej w G., nr ew. [...], o łącznym obszarze 21,5662 ha, dla której Sąd Rejonowy w Kutnie, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą pod numerem: [...]. Działka ta powstała w wyniku scalenia działek nr [...] oraz [...] na mocy decyzji w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej gm. K. z dnia [...]r. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez niezgodne z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności nieruchomości. Decyzją z 8 września 1987 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Płocku dokonał wpisu do rejestru zabytków pod numerem 547 zespołu dworskiego w Głogowcu, w skład którego wchodzi: (i) dwór drewniano-murowany zbudowany na przełomie XIX/XX w. na planie wydłużonego prostokąta oraz (ii) park dworski krajobrazowy z końca XIX w. o powierzchni 3,15 ha, w tym ok. 1,1 ha wody. W decyzji ustalono również strefę ochrony konserwatorskiej w linii 50 m od granic parku. Granicę parku w sposób naturalny wyznacza linia drzew. Powyższą decyzję nieprawidłowo odwzorowano w załączniku do uchwały tj. części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w uchwale Rady Gminy w Kutnie z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr XVI/106/2004. Błędy obejmują nieprawidłowe wyznaczenie: (i) zespołu dworsko - parkowego w Głogowcu oraz (ii) strefę ochrony konserwatorskiej. Błąd w zakresie odwzorowania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest okolicznością bezsporną. W § 24 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono warunki szczegółowe zagospodarowania terenu dotyczące zespołu dworsko-parkowego w Głogowcu wyłącznie poprzez zachowanie obecnego sposobu użytkowania obiektów na cele mieszkaniowe i usługowe i utrzymanie istniejącego parku, zaś w § 32 ust. 1 dotyczące strefy ochrony konserwatorskiej pod pewnymi warunkami dopuszczono nową zabudowę dostosowaną do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali, bryły etc. Z powyższego wynika, iż zróżnicowanie możliwości gospodarowania nieruchomości w zależności od klasyfikacji ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest znaczące: od braku jakiejkolwiek ingerencji w układ urbanistyczny i planistyczny, który mógłby naruszyć dobro chronionego zabytku do możliwości przeprowadzenia nowej inwestycji z uwzględnieniem pewnych warunków, uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na skutek błędnego odzwierciedlenia w załączniku do uchwały, tj. części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu dworsko - parkowego brak jest możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez właściciela. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowana uchwała naruszyła interes prawny i uprawnienia skarżącej i stanowi przejaw nieuprawnionej ingerencji władzy administracji publicznej w prawa właścicielskie. Jakkolwiek sąd administracyjny nie dokonuje bezpośrednio oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ, to w zakresie jego kompetencji kontrolnych mieści się kwalifikacja procesu oraz rezultatu wyważania przez organ gminy istotnych prawnie przesłanek z punktu widzenia zgodności z zasadami i wartościami konstytucyjnymi oraz celami i granicami przyznanej przez ustawodawcę kompetencji planistycznej Sporna uchwała, w zakresie, w którym w sposób bezpodstawny poszerza strefy ochrony zabytku oraz strefę ochrony konserwatorskiej, narusza w ten sposób interes prywatny i jest sprzeczna z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skarżąca nie kwestionuje, iż na przedmiotowej nieruchomości jest zabytek oraz została wyznaczona strefa ochrony konserwatorskiej. Jednakże granice ochrony zabytku są w sposób wiążący i ostateczny wytyczone w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1987 r. Rada Gminy nie powinna samowolnie, bez konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków poszerzać strefy tej ochrony ponad potrzebę. Organ planistyczny nie może wkraczać w kompetencje organu uzgadniającego i przyjmować, że wprowadzone zmiany do projektu planu nie wpływają na zakres ochrony zabytków. Do takiej oceny uprawniony jest Wojewódzki Konserwator Zabytków zgodnie z art. 4, art. 18 ust. 1,art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Podkreślić należy, iż granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 5 stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Konserwator zabytków realizuje zatem zadania określone ustawami zwykłymi, mającymi zakotwiczenie w art. 5 Konstytucji. W kwestionowanej uchwale w sposób nieuprawniony doszło do poszerzenia stref objętych opieką konserwatora zabytków oraz uznanych za strefę ochroną, w związku z powyższym należy uznać, iż przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kutno reprezentowana przez Wójta Gminy Kutno wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że procedura uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno, zakończona uchwaleniem tego planu na mocy zaskarżonej uchwały XVI/106/2004 z dnia 16 kwietnia 2004 r., przeszła szczególnie skrupulatną i wnikliwą kontrolę ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie bowiem z wówczas obowiązującym art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, po podjęciu uchwały Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy Kutno, m.in. pismem z 9 lipca 2003 r. (znak: GP.7323-4/2003) wystąpił m.in. do ówczesnego właściwego Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Łodzi (obecnie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków) o uzgodnienie przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno. W zakresie opinii projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt planu był udostępniany do opiniowania kilkukrotnie, tj. 9 lipca 2003 r., 21 sierpnia 2003 r., 9 października 2003 r. oraz 28 października 2003 r. Pomimo kilkukrotnego dostosowywania projektu planu do wymogów i wniosków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi, organ ten kierował do Wójta Gminy Kutno kolejne szczegółowe wytyczne niezbędne do uwzględnienia celem dalszego procedowania nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno. Dopiero po czterech odmowach pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego projektu planu (pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 sierpnia 2003 r., 16 września 2003 r., 1 października 2003 r. oraz 14 października 2003 r. - w aktach sprawy) pismem z 12 listopada 2003 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi poinformował o uzgodnieniu przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno. Powyższe potwierdza jednoznacznie, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno, w wyniku której Rada Gminy Kutno uchwałą Nr XVI/106/2004 z dnia 16 kwietnia 2004 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzona została w pełni zgodnie z obowiązującą procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wiązała się z wnikliwymi i szczegółowymi analizami i konsultacjami zarówno części opisowej miejscowego planu, jak również jego załącznika graficznego. W konsekwencji, zarzut skarżącej, że Rada Gminy Kutno samowolnie i bez konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków poszerzyła strefę ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko-parkowego w Głogowcu ponad potrzebę, z tego względu, iż jak wskazuje skarżąca, granice ochrony zabytku uwzględnione w załączniku do zaskarżonej uchwały są niezgodne z decyzją z 1987 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jest bezzasadny. Co istotne, zarówno założenia dworsko-parkowe, jak i strefy ochrony konserwatorskiej były przedmiotem szczegółowych wytycznych i korekt w treści korespondencji Wójta Gminy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a mimo to projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został zaopiniowany pozytywnie przez wszystkie organy opiniujące i uzgadniające. Nadto, uzgodnienie w dniu 12 listopada 2003 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Łodzi jednoznacznie potwierdza zgodność uchwały Rady Gminy Kutno Nr XVI/106/2004 z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz uchwalonego na jej mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stąd, zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków także jest bezpodstawny. Nie można uznać, aby uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po jego uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu przez właściwy organ ochrony zabytków, którego uzgodnienie ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy, było sprzeczne z powołanymi w zarzucie przepisami ustawy. Na marginesie organ dodał, że zgodnie z Zarządzeniem Nr 57/2015 Wójta Gminy Kutno z dnia 30 czerwca 2015 roku w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Kutno, założona została Gminna Ewidencja Zabytków Gminy Kutno. W przedmiotowej ewidencji po uzyskaniu akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi delegatura w Skierniewicach został ujęty: Zespół dworski - DWÓR i Zespół dworski - PARK zlokalizowane w miejscowości Głogowiec dz. ew. nr 1/17 obręb Głogowiec (oba zespoły wpisane są do Rejestru i Ewidencji Zabytków Województwa Łódzkiego: numer rejestrowy zabytku 574 z 8 września 1987 r.). Umiejscowienie obiektu i terenu zabytkowego, tj. dworu z parkiem położonego w Głogowcu, obręb Głogowiec, działka numer ewidencyjny 93 (wcześniej oznaczona numerami 1/17 oraz 1/23) oraz określenie strefy ochrony konserwatorskiej jest tożsame z częścią opisową i załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Zatwierdzenie zatem przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Kutno w zakresie umiejscowienia zespołu dworsko-parkowego w Głogowcu w sposób opisany w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr 18-22/1438, stanowi jednoznaczne potwierdzenie prawidłowości zaskarżonej uchwały.

W związku z zarządzeniem Sędziego z 21 stycznia 2021 r. Wójt Gminy Kutno działając w imieniu Rady Gminy Kutno wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem procesowym z 2 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia:

- art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) poprzez nieprawidłowe odzwierciedlenie decyzji w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr 18-22/1438 w 2015 r. i powielenie tego odzwierciedlenia w załączniku do uchwały oraz

- § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661; dalej jako rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe odzwierciedlenie decyzji w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr 18-22/1438.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rzędowej.

Podstawę prawną skargi w rozpatrywanej sprawie stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), jednak nie jak wskazano w treści skargi w brzmieniu aktualnym lecz w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. Stanowi on mianowicie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przepis art. 101 ust. 1 na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej w skrócie "ustawa nowelizująca") został znowelizowany i otrzymał następujące brzmienie: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Ustawa nowelizująca zgodnie z jej art. 18 weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie według art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, czyli w tym wypadku ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z uwagi więc na to, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Gminy Kutno z dnia 16 kwietnia 2004 r. nr XVI/106/2004 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Kutno, która została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ocenę dopuszczalności skargi należało przeprowadzić z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 czerwca 2017 r.

A zatem, warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

Stosownie do art. 53 § 2 w brzmieniu sprzed jego nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Otóż, skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że strona skarżąca dopełniła pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wobec bezskuteczności wezwania wniosła skargę z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Wątpliwości Sądu nie budzi również legitymacja skargowa A Sp. z o.o. z siedzibą w G.. Skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami planu, a konkretnie działki nr ew. [...] położonej w G., o łącznym obszarze 21,5662 ha, powstałej w wyniku scalenia działek nr [...] i [...] na mocy decyzji w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej gm. K. z [...]r. Strona skarżąca wywodzi więc swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Natomiast jego naruszenia upatruje w błędnym - jej zdaniem – bo zbyt szerokim aniżeli określiła to decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 8 września 1997 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury - zespołu dworskiego w Głogowcu gm. Strzelce, odzwierciedleniu w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zespołu dworsko-parkowego, czego rezultatem jest brak możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez właściciela.

Uchwalenie planu miejscowego, który ze swej istoty w sposób bezpośredni reguluje sposób zagospodarowania nieruchomości, narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Do skontrolowania planu i dokonania oceny prawnej, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony, jest więc wystarczające, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym.

Przechodząc w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, jak oczekuje tego strona skarżąca. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Jak wskazano na wstępie rozważań podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn.zm) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717). W rozumieniu art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie mają więc zastosowanie przepisy dotychczasowe, ponieważ uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęto 20 sierpnia 2002 r. i 27 czerwca 2003 r. zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie uchwalenia planu art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 27 ustawy z 1994 r. węziej, aniżeli ma to miejsce w obecnie obowiązującym art. 28 u.p.z.p., normuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że na gruncie art. 27 ustawy z 1994 r., w odróżnieniu do aktualnie obowiązującego art. 28 u.p.z.p., który - czego nie dostrzega pełnomocnik strony skarżącej - nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie do oceny legalności zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania planu, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Tym samy zarzuty skargi wywiedzione na podstawie art. 28 u.p.z.p. naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na nieprawidłowym umiejscowieniu obiektu i terenu zabytkowego tj. dworu z parkiem położonego w Głogowcu, obręb Głogowiec, działka nr ew. 93 oraz na bezpodstawnym poszerzeniu strefy ochrony konserwatorskiej w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Zabytków z 8 września 1987 r., należało ocenić jako chybione i zupełnie bezpodstawne.

Mając wobec tego na względzie brzmienie art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r., stwierdzić trzeba, że naruszenie określonego trybu prac nad projektem planu powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego zapisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Analizując pod tym kątem załączoną do akt sprawy dokumentację planistyczną Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia trybu prac nad projektem planu, który został szczegółowo określony w art. 18 ust. 2 ustawy z 1994 r. ani też do naruszenia właściwości organów. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1994 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu. Po myśli art. 19 ustawy z 1994 r. organy, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4, są zobowiązane do współpracy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji, na swój koszt (ust. 1). Protesty organów, o których mowa w ust. 1, złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają odrzuceniu, jeżeli organy te nie wywiązały się z obowiązków współpracy przy sporządzaniu projektu planu (ust. 2). Według art. 22 ustawy z 1994 r. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin przedstawienia uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu (ust. 1). Nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się odpowiednio za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu (ust. 2). Biorąc pod uwagę treść zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy Kutno pismem z 9 lipca 2003 r. zwrócił się do ówczesnego Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Łodzi Delegatura w Skierniewicach o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno. Jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę projekt planu był udostępniony do opiniowania Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków 9 lipca 2003 r., 21 sierpnia 2003 r., 9 października 2003 r. i 28 października 2003 r., który wskazywał szczegółowe wytyczne kierowane także pod adresem części graficznej planu niezbędne do uwzględnienia celem dalszego procedowania nad projektem planu miejscowego. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków pismami z 8 sierpnia 2003 r., 16 września 2003 r., 1 października 2003 r. i 14 października 2003 r. odmawiał pozytywnego zaopiniowania projektu planu. Uwagi Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyły części tekstowej planu w zakresie ustaleń w strefach ochrony konserwatorskiej, obiektów w ewidencji oraz stanowisk archeologicznych a także zaznaczenia na rysunku planu obiektów z rejestru zabytków i uzupełnienia stanowisk archeologicznych. Dopiero pismem z 12 listopada 2003 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi poinformował o uzgodnieniu przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kutno. Tym samym jako niezasadny należało ocenić zarzut skargi naruszenia art. 7 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z pierwszym z przywołanych unormowań w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Stosownie zaś do drugiego przepisu w strategiach, analizach, planach i studiach, o których mowa w ust. 1, w szczególności ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami.

Na zakończenie rozważań dostrzec trzeba, że zarzuty pełnomocnika strony skarżącej podniesione w piśmie z 2 kwietnia 2021 r. dotyczące naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kierowane pod adresem Karty Gminnej Ewidencji Zabytków oraz § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z oczywistych względów nie mogły być przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu. Po pierwsze z tego względu, że sądowej kontroli z punktu widzenia legalności została poddana uchwała Rady Gminy Kutno z 16 kwietnia 2004 r. nr XVI/106/2004. Po drugie z tego względu przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia nie obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Dodać wreszcie należy, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień na etapie procedowania nad planem np. w postaci zgłoszenia wniosków do planu, pomimo pisemnego zawiadomienia jej o takiej możliwości w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1994 r. (vide: pismo z 28 listopada 2002 r. doręczone skarżącej Spółce 29 listopada 2002 r., o czym świadczy dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji).

Reasumując skoro nieskuteczny okazał się zarzut, że Rada Gminy Kutno samowolnie i bez konsultacji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków poszerzyła strefę ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko-parkowego w Głogowcu, skargę jako niezasadną należało oddalić.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

B.A.