Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2321/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania J. Z. (dalej "skarżącego") od decyzji Prezydenta [...] (dalej także "Prezydenta") z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obr. [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1976 roku znak: [...], utrzymał decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. (dalej "decyzją wywłaszczeniową (z 1976 r.)") Naczelnik Dzielnicy [...] Wydział Terenów odjął za odszkodowaniem własność części nieruchomości, liczącej [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) położonej w [...] przy ul. [...] (dalej "wywłaszczona nieruchomość"). Wnioskodawcą wywłaszczenia był Wojewódzki Zarząd Dróg i Mostów w [...]. Współwłaścicielami nieruchomości byli J. P., H. P. i S. Z., na podstawie aktu własności ziemi nr [...] rep. [...] z [...] lutego 1975 r.

Zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] października 1974 roku część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2 przeznaczona była pod budowę ulicy [...], zaś część o powierzchni [...] m2 - pod torowisko tramwajowe. Pozostała część działki o powierzchni [...] m2 znajdowała się poza granicami lokalizacji inwestycji. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczeniem objęto całą działkę nr [...] z obr. [...], ponieważ pozostała część działki znajdująca się poza granicami lokalizacji inwestycji nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na cele rolnicze.

2. Dnia [...] lutego 2010 r. (podaniem z [...] lutego 2010 r.) S. Z. wniosła o zwrot dawnej działki nr [...] liczącej [...] m2 z dawnego obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Wniosek zwrotowy poparli spadkobiercy poprzednich właścicieli, T. K., A. P., G. S., M. P. i D. P.

3. W toku prowadzonego postępowania Prezydent ustalił, że wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają aktualnie trzy działki: nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] są własnością [...], zaś aktualna działka nr [...] z obrębu [...] należy do Skarbu Państwa.

4. Postanowieniem nr [...] dnia [...] marca 2011 r. Prezydent wyłączył się od rozpatrzenia części wniosku o zwrot aktualnych działek nr [...] i [...] z obrębu [...], a w tym zakresie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] dnia [...] kwietnia 2011 r. wyznaczył Starostę [...]. Przedmiotem postępowania zwrotowego, toczącego się przed Prezydentem, jest zatem wyłącznie zwrot jednej z trzech działek, stanowiących wywłaszczoną nieruchomość, tj. działki nr [...] z obrębu [...] (dalej "działki nr [...]" albo "spornej działki/nieruchomości").

5. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezydent orzekł o odmowie zwrotu spornej działki nr [...] z obrębu [...].

6. Decyzją z dnia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2011 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uchylając decyzję Prezydenta, Wojewoda dostrzegł w szczególności konieczność wyjaśnienia następujących okoliczności:

1) Zachodzenia warunków do zwrotu spornej działki w części, a to z racji niejednolitego sposób jej zagospodarowania. Koniecznym jest zatem wyjaśnienie, czy każdy element w/w zagospodarowania spełnia normatywne kryteria drogi publicznej (zwłaszcza funkcję komunikacyjna zieleni). Ewentualnie należy wykazać, że na całej działce przedłużono ul. [...] (poszerzono ul. [...]), jak projektowano na mapie [...] Przedsiębiorstwa Geodezyjnego z [...] lipca 1974 r. Decyzja Prezydenta nie wykazuje w sposób wyczerpujący, że całą działkę ([...] m2) zajmuje droga lub była terminowo użyta na cel. Analizę ewentualności zwrotu częściowego i zasięg pasa drogowego trzeba zatem ujawnić w uzasadnieniu;

2) Podstawy władania działką przez Zarząd Dróg Miejskich.

7. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent ponownie odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...] z obr. [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1976 roku.

Uzasadniając orzeczenie Prezydent stwierdził, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego sporna działka jest zajęta pod drogę publiczną, tzn. jest zlokalizowana w pasie drogowym ul. [...] i znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Miejskich ZDM. Organ powołał się w tym zakresie na szereg dowodów, w tym m.in. na: 1) odbitkę z mapy zasadniczej, załączonej przez Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z dnia [...] maja 2011 r., na której kolorem zielonym zostały oznaczone granice pasa drogowego, w którym mieści się działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], 2) pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] października 2015 roku [...], w myśl którego działka ewidencyjna spełnia kryteria wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Na ww. działce znajduje się torowisko tramwajowe, zieleń oraz infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja, linia energetyczna, linia telekomunikacyjna). Na przedmiotowej działce znajdują się zatem elementy drogi, które zostały wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy drogach publicznych.

8. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Bezwzględną przeszkodą zwrotu, wykluczającą weryfikację zbędności nieruchomości, jest jej zajęcie pod drogę publiczną (art.2a ustawy o drogach publicznych) albo jej sprzedaż lub ustanowienie użytkowania wieczystego i wpisanie prawa osoby trzeciej do księgi wieczystej przed 1998r. (art.229 u.g.n). Według art.2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U.R.P.2013 poz.213 -udp): "Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe, i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. "

2. Liniami rozgraniczającymi drogi są granice terenów przeznaczonych planistycznie na pas drogowy a na terenie zabudowy (w liniach rozgraniczających ulicy) wolno też lokalizować urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi (§3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. - Dz.U.R.P. 1999/43/430, ost.zm.2013 poz. 181).

3. Pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" (art.4 pkt 1 u.d.p.) Zgodnie z art.4 pkt 2 u.d.p., drogę stanowi "budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno -użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym ".

Obiektami normatywnie zdefiniowanymi jako części drogi są zwłaszcza: jezdnia (art.4 pkt 5 u.d.p.), chodnik (art.4 pkt 6 u.d.p), pasy awaryjnego postoju, ruchu pieszych i dzielące jezdnie (arg. z art.4 pkt 7 u.d.p.). Przeszkodą zwrotu są więc nie tylko sama jezdnia, ale też obiekty i urządzenia związane z jezdnią funkcjonalnie (całość techniczno - użytkową), kierunkowo (przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego) i przestrzennie (zlokalizowane w pasie drogowym - zajętych liniach rozgraniczających drogi). Pas drogowy wyraża drogę przestrzennie jako budowlę o specyficznym statusie, jest jej trójwymiarowym odpowiednikiem (przestrzenią). Zbiór definicji z u.d.p., logicznie i funkcjonalnie lokuje drogę publiczną (ulicę) wewnątrz płaszczyzny linii rozgraniczających, w słupie pasa drogowego jako budowlę służącą komunikacyjnej roli jezdni. Droga publiczna (ulica) jest złożoną częścią składową nieruchomości gruntowej (wieloelementową budowlą), której specjalne przeznaczenie, funkcjonalność, położenie i reżim determinuje (dominuje) status prawny gruntu. Nie chodzi o samą jezdnię lub chodnik, które już definicyjnie są tylko częścią drogi. Chodzi o powiązany funkcjonalnie zespół urządzeń i zieleni zrealizowany w pasie drogowym (co najmniej w koronie drogi), ulokowany w liniach rozgraniczających. Komunikacyjność jezdni wyznacza reżim prawny w pasie drogowym.

4. Organ I instancji ustalił na podstawie pisma z dnia [...] października 2015 r. Zarządu Dróg Miejskich, że działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] spełnia kryteria wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Na ww. działce znajduje się torowisko tramwajowe, zieleń oraz infrastruktura techniczna (wodociąg, kanalizacja, linia energetyczna, linia telekomunikacyjna). Na przedmiotowej działce znajdują się zatem elementy drogi, które zostały wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy drogach publicznych. Na potwierdzenie zajętego stanowiska zostały przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich kopie dokumentów potwierdzających władanie na przedmiotowej nieruchomości, w tym m, in.:

- skorowidz działek ewidencyjnych sporządzony wg ZDM w 1998 roku potwierdzający władanie działkami zlokalizowanymi w pasach drogowych,

- uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2000 roku w sprawie dróg zaliczonych do kategorii Wojewódzkich na obszarze [...].

5. Stan zagospodarowania ww. działki odnotowany podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2011 r. potwierdza powyższe stanowisko Zarządu Dróg Miejskich. Jak wynika z protokołu z ww. oględzin w granicach działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] od strony południowej znajduje się torowisko tramwajowe wraz z infrastrukturą techniczną, od strony północnej przy ogrodzeniu znajduje się kanalik odpływowy wyłożony płytami na zewnątrz i w środku. Teren jest nieogrodzony i stanowi zwarty obszar zieleni wzdłuż torowiska.

6. Z treści mapy zasadniczej z nakładkami SURE (historyczno-geodezyjne opracowanie mapowe) wynika, iż na części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] zlokalizowane jest torowisko tramwajowe oraz infrastruktura towarzysząca. W związku z powyższym organ prowadzący postępowanie wystąpił do [...] Sp. z o. o. o opinię w sprawie zagospodarowania działki nr [...] z obr. [...]. Stanowisko [...] Sp. z o. o. zostało zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 roku znak: [...]. W powołanym piśmie zostało potwierdzone, że na działce nr [...]0 z obr. [...] zlokalizowane jest torowisko tramwajowe. Zgodnie ze stanowiskiem [...] Sp. z o. o. na przedmiotowej nieruchomości, na podstawie decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1973 roku została zrealizowana linia tramwajowa "[...]" (na odcinku od pętli tramwajowej przy ulicy [...] do pętli przy [...]). Wyżej wymieniona linia tramwajowa została oddana do eksploatacji w 1977 roku. Działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...], na której została zrealizowana ww. inwestycja niezbędna jest do realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej, tj. prowadzenia publicznego transportu zbiorowego tramwajowego.

7. Stanowisko Zarządu Dróg Miejskich zajmowane w toku prowadzonego postępowania potwierdzają dane ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którymi działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] oznaczona jako użytek "dr" stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Zapis w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z obowiązującymi przepisami przesądza o charakterze gruntu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 października 2008 roku sygn. akt I SA/Lu 338/08). Trwały zarząd przedmiotową nieruchomości został ujawniony na wniosek Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] stycznia 2016 roku znak: [...] w związku z wezwaniami Organu wynikającymi z wytycznych Wojewody [...] zawartych w decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Fakt ujawnienia trwałego zarządu Zarządu Dróg Miejskich potwierdza również zajętość ww. działki ewidencyjnej pod drogę publiczną. W złożonym wniosku Zarząd Dróg Miejskich wykazał, iż zarządza drogami publicznymi zaliczonymi do kategorii krajowej (z wyłączeniem dróg ekspresowych i autostrad), wojewódzkiej - do której zgodnie z uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] zaliczono ulicę [...] i powiatowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, a trwały zarząd gruntami w pasie drogowym wynika z art. 22 pkt 1 ww. ustawy.

8. Wojewoda [...] zgadza się z ustaleniami przeprowadzonymi w toku postępowania dowodowego, iż działka ewidencyjna nr [...] z obr. [...] stanowi w całości część pasa drogowego drogi publicznej ul. [...]. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - drogi publicznej stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2015 poz. 1774 ze zm.), bowiem część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

9. Konfrontując zarzuty zawarte w odwołaniu z materiałem dowodowym, iż na części dowłaszczonej nie został zrealizowany cel określony w decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. (znak sprawy [...]) zgodnie z którą, pozostała część przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", należy uznać, że są one nie uzasadnione. Wojewoda [...] zauważa, iż w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt 1OSK 430/10) stwierdził, iż "państwo miało więc swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia. Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego też racjonalnym jest pogląd, że wyłączona została możliwość ich samodzielnego zwrotu." Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, iż w badanej sprawie wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Państwo miało prawo zatem przeznaczyć, przedmiotową nieruchomość na swobodny i wybrany przez siebie cel, w badanej sprawie tym cele.

10. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wydając decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., objętą rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu odwołaniem przeprowadził postępowanie w sposób wyczerpujący, zgromadził dowody niezbędne do oceny zajścia przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oraz uzasadnił należycie swe rozstrzygnięcie, przez co wypełnił dyspozycję obowiązujących go przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ale również dyspozycję przepisów, stanowiących materialno-prawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 3 u.g.n.

IV. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na rażące naruszenie art.7 k.p.a. oraz art.136 ust.3 i art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie w oczywisty sposób wystąpiły ustawowe przesłanki do zwrotu spornej działki w sytuacji, w której cel, na który została ona wywłaszczona (budowa ulicy Broniewskiego) nie został zrealizowany.

V. W odpowiedzi na skargę wniesionej pismem z dnia [...] września 2016 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 stycznia 2017 r. skarżący podniósł, co następuje:

(1) Nie kwestionuje obecnych linii rozgraniczających ulicy [...]. W związku z powyższym nie neguje tej okoliczności, że działka nr [...], objęta postępowaniem zwrotowym mieści się w liniach rozgraniczających ulicy [...], natomiast konsekwentnie podkreśla, że celem wywłaszczenia nieruchomości w 1976 r. była realizacja nie ulicy [...] a ulicy [...], która do dziś dnia nie została na tym odcinku zrealizowana;

(2) Z faktu wykorzystania działki nr [...] na inny cel drogowy, niż zapisany w decyzji wywłaszczeniowej, skarżący wywodzi zasadność swojego żądania o zwrot tej działki, albowiem cel wywłaszczenia, zawarty w decyzji wywłaszczeniowej nie został do dziś dnia zrealizowany;

(3) Zmiana przez beneficjenta wywłaszczenia zamiarów inwestycyjnych, wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej była możliwa tylko pod warunkiem uprzedniego poinformowania o takim zamiarze byłych właścicieli nieruchomości, z czym wiązałoby się ich uprawnienie do żądania zwrotu takiej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.).

Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu orzekł w drugiej instancji Wojewoda, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu skarżącemu nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obr. [...], położonej w [...] przy ulicy [...], która w przeszłości należała do poprzedników prawnych skarżącego, a która została (wraz z innymi gruntami) wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział Terenów z dnia [...] czerwca 1976 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania. W ocenie organów obu instancji, orzekających w niniejszej sprawie, ustawowe przesłanki do zwrotu skarżącemu wywłaszczonej nieruchomości nie wystąpiły, co obligowało te organy do odmownego rozpatrzenia wniosku zwrotowego. Ocenę tę Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela. Zarzuty wniesionej skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do treści art.137 ust.2 ustawy jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

3. Z powyższych uwarunkowań prawnych wynika, że podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest:

1) ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została faktycznie zagospodarowana przez beneficjenta wywłaszczenia ewentualnie -

2) ustalenie, czy w sprawie nie wystąpiła negatywna przeszkoda do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tj. w szczególności:

- przewidziana w art.229 u.g.n. sytuacja, w której roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej,

- sytuacja, o której mowa w przywołanej przez organ odwoławczy uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14 - tekst uchwały dostępny na stronie internetowej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl której jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy,

- zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego - położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latami, sieci wodociągowej, ciepłowniczej, kanalizacji deszczowej i ściekowej w ciągu drogi publicznej (wyrok tut. Sądu z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1075/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że stwierdzenie przez organ zwrotowy wystąpienia którejś z w/w okoliczności, stanowiących przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnie rozaptrującej wniosek zwrotowy (tj. orzekającej o zwrocie nieruchomości) niezależnie od tego, czy przed wystąpieniem takiej przeszkody nieruchomość taka stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art.137 u.g.n., czy też nie. Istotnym zagadnieniem w tej sytuacji staje się to, czy w razie bezspornego stwierdzenia, że w danej sprawie zwrotowej wystąpuje przeszkoda do zwrotu, uniemożliwiająca zwrócenie nieruchomości wnioskodawcy, na organie ciąży mimo to obowiązek wyjaśnienia, czy zbędność o które mowa powyżej wysątpiła, czy też nie. Przepisy u.g.n. nie dają w tym zakresie żadnych wytycznych, niemniej w ocenie Sądu istotne racje przemawiają za przyjęciem, że wystąpienie przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zwalnia organ od prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności z art.137 u.g.n. Podzielić w tej materii należy zatem stanowisko zajęte w wyroku tut. Sądu z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1359/13, w myśl którego sytuacja tego rodzaju "powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie może przy tym służyć jedynie dokonywaniu ustaleń i gromadzeniu dowodów na poczet innych potencjalnych postępowań, czy to o charakterze administracyjnym, czy to cywilnym. Przy ustaleniach organu, co do negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na brak tytułu prawnego Skarbu Państwa czy też właściwej jednostki samorządu terytorialnego, do takiej roli sprowadzałoby się prowadzenie postępowania w kierunku badania przesłanek z art. 137 u g.n. ". Warto w tym kontekście przwywołać np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1350/13, w którym podkreślono, że "Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - wybudowanej drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.".

4. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy kategorycznie stwierdzić, że:

4.1. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób bezsporny, że działka objęta kontrolowanym postępowaniem zwrotowym zlokalizowana jest w całości w pasie drogowym ul. [...], co zresztą przyznał sam skarżący na rozprawie. Fakt ten wynika już z treści samego planu sytuacyjnego, załączonego przez Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z dnia [...] maja 2011 r. (teczka 2/4 akt organu I istancji k.102 – 103), zakreślającego granice w/w pasa, jak też ze znajdującego się w aktach odwoławczych wypisu z rejestru gruntów dla spornej działki, której powierzchnię (645 m2) w całości zakwalifikowano jako użytek drogowy "dr" (wpis ten należy uznać za wiążący w sytuacji jego niezakwestionowania, w szczególności przez skarżącego, we właściwym ku temu trybie prawnym). Abstrahując w tym miejscu od ocen sformułowanych w poprzedniej, kasatoryjnej decyzji odwoławczej Wojewody z dnia 30 września 2014 r., można bronić poglądu, że samo zlokalizowanie spornej nieruchomości w całości w pasie drogowym ulicy [...] automatycznie obliguje do uznania tej nieruchomości za zajętą na cele drogowe. Tym samym nie zachodziłaby konieczność szczegółowego wykazywania, tak jak to postulował poprzednio orzekający Wojewoda, że wszystkie części tak zlokalizowanej nieruchomości spełniają kryteria elementów składowych pasa drogowego. Niemniej wskazać należy, że analizę tego rodzaju organy obu instancji przeprowadziły, wykazując w oparciu o zgromadzone w postępowaniu dowody (tj. w oparciu o szczegółowo omówioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji korespondencję z ZDM i [...], pozyskaną tam dokumentację, oględziny, mapę zasadniczą z nakładami SURE), że na spornej działce zlokalizowane jest torowisko tramwajowe oraz infrastruktura towarzysząca (od strony południowej znajduje się torowisko tramwajowe wraz z infrastrukturą techniczną, od strony północnej przy ogrodzeniu znajduje się kanalik odpływowy wyłożony płytami na zewnątrz i w środku, teren jest nieogrodzony i stanowi zwarty obszar zieleni wzdłuż torowiska). Uznać w tej sytuacji należy, że sporna działka w całości spełnia kryteria pasa drogowego i drogi wynikające z art.4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Nie ma zatem przesłanek do wywodzenia, że w jakiejkolwiek części sporna działka nie jest zajęta pod elementy składowe pasa drogowego, a zatem nie można przyjąć, że zasadnym byłoby rozważanie możliwości uwzględnienia wniosku zwrotowego w stosunku do jakiejkolwiek części tej działki (wykluczenie możliwości zwrotu części nieruchomości).

4.2. Z uwagi na bezsporne zlokalizowanie działki objętej niniejszym postępowaniem w pasie drogowym drogi publicznej, tj. ulicy [...] jej zwrot skarżącemu w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 i nast. u.g.n. nie jest prawnie dopuszczalny, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że cel na który działka ta została wywłaszczona, nie został zrealizowany w rozumieniu art.137 u.g.n. (przyjmując takie czysto hipotetyczne założenie Sąd nie przesądza jednakże w jakimkolwiek stopniu, że do niezrealizowania celu wywłaszczenia istotnie w sprawie doszło);

4.3. W myśl poczynionych wcześniej uwag wystąpienie przeszkody do zwrotu nieruchomości skarżącemu (tj. zrealizowanie na niej pasa drogowego drogi publicznej) zwalniało orzekające organy od ustalania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w rozumieniu art.137 u.g.n. Organy nie były zatem umocowane do badania ani tego, czy cel ten został w ogóle zrealizowany (nie mogły zatem weryfikować stanowiska skarżącego, iż realizacja taka mogła polegać tylko na wybudowaniu konkretnej drogi publicznej, tj. ulicy [...], nie zaś na wybudowaniu jakiejkolwiek innej drogi, tj. np. ulicy [...]), ani tego, czy cel ten został ewentualnie zrealizowany, niemniej z naruszeniem terminów, o których mowa w art.137 u.g.n.;

4.4. Zakładając w tej sytuacji, że z racji nieodwracalnego braku możliwości odzyskania przez skarżącego nieruchomości w naturze, celowość kwestionowania przez skarżącego realizacji celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości sprowadzałaby się wyłącznie do uzyskania tą drogą podstawy do formułowania roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa, przyjąć należy (w braku prawnej możliwości regulowania takich roszczeń na drodze administracyjnej), że w/w wykazywanie przez skarżącego, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (czy też został zrealizowany z naruszeniem art.137 u.g.n.) mogłoby mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się z powództwa skarżącego przed sądem cywilnym. Czyniąc tego rodzaju generalną uwagę, Sąd w żaden sposób nie przesądza jednak, że w/w powództwo byłoby zasadne.

Wskazane wyżej względy przemawiają za trafnością orzeczeń organów obu instancji.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.