Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1700/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 57 ust. 1, § 58 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 71, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. w P. oraz P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 926/16 w sprawie ze skarg W. w P. oraz P.P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek D.J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 926/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi W. w P. (dalej określanej jako W.) oraz P.P. (dalej określanej jako Skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2015 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili czynności kontrolne w budynku położonym w P. przy ulicy D. w związku z wykonaniem pięciu otworów okiennych w lokalach, jakie się w nim znajdują, w ścianie zlokalizowanej w granicy dzielącej nieruchomość z nieruchomością przy ulicy S. Czynności te dotyczyły też okna w należącym do Skarżącej lokalu numer [...], o wysokości 1,19 m i szerokości 0,79 m. Skarżąca oświadczyła, że okno istniało w lokalu, kiedy go nabyła w 2012 r., i nie wie, kto i kiedy go wykonał oraz czy dysponował pozwoleniem.

Organ nadzoru budowlanego zapoznał się z aktami archiwalnymi Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. i z publikacją "[...] spis zabytków architektury", wydaną w 2004 r. w P. nakładem Urzędu Miasta P. przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków, wystąpił z zapytaniem do Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz pozyskał dokumentację, w tym fotograficzną, z Archiwum Państwowego w P. i ustalił, że budynek został wybudowany w latach 60-70 XIX wieku. Zebrane materiały nie dostarczały jednak żadnych informacji na temat wspomnianych otworów okiennych. W konsekwencji organ zwrócił się do dwóch byłych mieszkanek budynku zlokalizowanego przy ulicy S.

Pierwsza z nich, I.J., przesłuchana w charakterze świadka, zamieszkiwała w tym budynku w okresie od dnia [...] stycznia 1963 r. do dnia [...] maja 2007 r. Po okazaniu jej zdjęcia spornej ściany, na której otwór okienny w lokalu Skarżącej oznaczono literą B, zeznała, że otwory okienne oznaczone literami D i E powstały najprawdopodobniej w latach 70 tych, z kolei pozostałych otworów nie było w czasie, kiedy była dzieckiem i nie powstały one także później, ani do zmiany miejsca zamieszkania w 2006 r., ani w latach 2006-2009, gdy odwiedzała córkę (W.J.), która nadal tam przebywała.

Z kolei druga z wymienionych osób, J.C., zamieszkująca przy ulicy S. od urodzenia w 1935 r. do dnia [...] lipca 1961 r., oświadczyła na piśmie, że nie wie, kiedy dokładnie nastąpiło wykucie okien we wskazanej ścianie budynku znajdującego się w P. przy ulicy D., lecz na pewno nie nastąpiło to do zakończenia II Wojny Światowej.

W trakcie postępowania w przedmiocie rozpatrywanych otworów okiennych zgromadzono dokumenty, m.in. archiwalną mapę P. z lipca 1890 r., wskazujące, że działka przy tej ulicy, na której posadowiony jest budynek, nigdy nie uległa podziałowi, wobec czego ściana ze spornymi otworami okiennymi zawsze znajdowała się w granicy z działką sąsiednią.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał W. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację otworu okiennego znajdującego się w lokalu Skarżącej w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, stosowne do art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Uznał bowiem, że wykonanie tego otworu stanowiło przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy oraz że z uwagi na przeprowadzenie tej przebudowy bez wymaganego pozwolenia, zastosowanie znajduje tryb uregulowany w art. 50-51 ustawy, mający na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jego zdaniem wszelako celu tego nie można osiągnąć inaczej niż przez likwidację otworu okiennego, gdyż jego wykonanie w ścianie granicznej narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej powoływanego jako rozporządzenie). Organ zauważył, że zakaz taki przewidywały wszystkie przepisy obowiązujące w rozpatrywanej materii po II Wojnie Światowej oraz że adresatem obowiązku wynikającego z decyzji jest W., ponieważ ściana, w której okno wykuto, należy do części wspólnej budynku.

Odwołania od tej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły zarówno W., jak i Skarżąca, która zarzuciła jej naruszenie kolejno: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), art. 10 i art. 85 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Oba odwołania kwestionowały przede wszystkim ustalenia dotyczące daty wykonania otworu okiennego.

Organ odwoławczy przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając wyrażone w niej stanowisko.

Na decyzję tę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ponownie wniosły zarówno W., jak i Skarżąca. Skarga Skarżącej zawierała zarzuty naruszenia kolejno: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 4 K.p.a. oraz art. 135 K.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zgodził się z poglądem kwalifikującym roboty, w wyniku których powstał otwór okienny, jako przebudowę, oraz utrzymującym, że wykonanie tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego unormowanego w art. 50-51 ustawy, nie zaś postepowania legalizacyjnego, określonego w art. 48-49 ustawy.

Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły fakt wykonania otworu okiennego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że bezzasadny zarazem jest zarzut, że nie ustaliły daty tego zdarzenia. W świetle pisma J.C. otwór ten nie istniał do zakończenia II Wojny Światowej, a stosownie do zeznań I.J. nie powstał on aż do roku 2009. Ta ostatnia informacja nie pozostaje przy tym w sprzeczności z oświadczeniem świadka, że część otworów okiennych powstała najprawdopodobniej w latach 70-tych, które odnosiło się wyraźnie wyłącznie do otworów oznaczonych na zdjęciu literami D i E. Okno w lokalu Skarżącej było wszak oznaczone literą B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się też z zarzutami podważającymi wiarygodność J.C. i I.J.. Zaakcentował, że osoby te nie miały racjonalnych powodów, by oświadczać nieprawdę, ponieważ nie są powiązane z żadną ze stron niniejszego postępowania, widziały natomiast dokładnie ścianę, w której wykuto okno, skoro mieszkały naprzeciwko.

Kontynuując ten wątek Sąd zaznaczył, że w sprawie nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty powstania otworu okiennego, albowiem wystarczające jest stwierdzenie, że nastąpiło to pod rządami ustawy. Okoliczność ta wynika zaś niezbicie z faktu, iż okno powstało po roku 2009.

W ocenie Sądu brak dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych rodzi domniemanie nielegalności tej przebudowy. Gdyby bowiem takie dokumenty istniały, np. zostały Skarżącej przekazane przez zbywcę lokalu, co jest zachowaniem zwyczajowym i racjonalnym, to z pewnością zostałyby przedstawione. W konsekwencji chociaż organy mogły prowadzić dalsze postępowanie, i np. przesłuchać byłych właścicieli nieruchomości, to wobec wiarygodnych zeznań I.J. i oświadczenia J.C. nie było to niezbędne.

Za nieskuteczny uznał również Sąd podniesiony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., wskazując, że nie próbowała ona nawet wykazać, jakich czynności nie wykonała i jakich twierdzeń nie mogła wygłosić w wyniku tego, iż wbrew temu przepisowi pozbawiono ją możliwości udziału w postępowaniu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Od wyroku tego skargi kasacyjne wywiodły zarówno W., jak i Skarżąca, w obu przypadkach zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna W., reprezentowanej przez pełnomocnika będącego adwokatem, zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy w sytuacji, gdy należało zastosować § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, określające wymogi w zakresie doświetlenia pomieszczeń zajmowanych przez ludzi, oraz przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343).

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu i nie oddalił skargi, mimo iż w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 71 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

– zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

– nieustalenie czasu wykonania otworu okiennego w lokalu należącym do skarżącej,

– niedokonanie ustaleń co do ilości lokali w budynku przy ul. D. od powstania budynku do stanu obecnego w oparciu o kwerendy dokumentów archiwalnych, opinię biegłego i zeznania poprzednich właścicieli, a także ustaleń w zakresie niezbędnego nasłonecznienia w lokalu Skarżącej oraz wpływu nakazania wykonania określonych robót budowlanych na osoby zamieszkujące ten lokal,

– uznanie, że co prawda organy mogły przeprowadzić szersze postępowanie dowodowe, jednakże nie było to niezbędne w świetle wiarygodnych zeznań świadka I.J., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że organy dochowały należytej staranności w tym zakresie,

– pominięcie decyzji legalizacyjnej i nieodniesienie się w żaden sposób do jej charakteru,

– uznanie za najbardziej istotne zeznań świadków (dwóch starszych kobiet), które zamieszkiwały naprzeciw ściany z otworami okiennymi i przyjęcie ich zeznań jako głównych dowodów w sprawie, a następnie na podstawie jedynie zeznań jednej z nich ustalenie (niedokładnego) okresu wykonania otworu okiennego,

– nieodniesienie się i pominięcie dowodu z inwentaryzacji zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. potwierdzającej spełnienie warunków technicznych pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi,

– przyjęcie, że okno znajduje się w budynku niezgodnie z prawem, podczas gdy przepisy prawa budowlanego w czasie istnienia budynku dopuszczały (pod pewnymi warunkami) istnienie okien w ścianie znajdującej się w granicy budynku;

2) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności niepodanie w sposób wyczerpujący, na jakiej zasadzie organ odwoławczy uznał, że otwór okienny nie istniał do 2009 r., mimo iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentów archiwalnych lub opinii biegłych, a ustalenia zostały poczynione jedynie w oparciu o zeznania dwóch starszych kobiet;

3) art. 7 K.p.a. poprzez niezachowanie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przejawiającego się w nieuzasadnionym pominięciu interesów właścicieli lokalu nr 40 przy ul. D. w P. przez pozbawienie ich możliwości korzystania z lokalu z zapewnieniem odpowiedniego nasłonecznienia;

4) art. 8 K.p.a. poprzez niezachowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej w ten sposób, że w sytuacji, w której występują sprzeczne interesy stron, uwzględniono tylko jeden z interesów w zakresie, o którym mowa wyżej.

Pełnomocnik podniósł też naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. sprowadzające się do tego, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wszechstronnej analizy i oceny stanu faktycznego, stan sprawy przedstawiono wybiórczo, a do zarzutów Skarżącej odnośnie do pozbawienia dopływu światła do pomieszczenia ustosunkowano się pobieżnie.

W oparciu o powyższe zarzuty W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zaskarżoną decyzją, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zwrócił uwagę, że jeżeli otwory okienne wykonano w czasie, gdy obowiązywał dekret o publicznej gospodarce lokalami, to wykonanie spornego otworu okiennego mogło nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej, w ramach częstej wówczas praktyki podziału i przeróbki lokali. Ponadto brak dokładnych ustaleń co do daty powstania tego otworu uniemożliwia stwierdzenie, jakie przepisy winny mieć zastosowanie. Dlatego ustalenia te powinny być kontynuowane, w szczególności poprzez przesłuchanie byłych właścicieli nieruchomości i powołanie biegłego, a Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutu, który postawiono w tym zakresie, choć miał on charakter kluczowy.

Pełnomocnik podkreślił, że nie rozważono wpływu, jaki na zdrowie ludzi wywrze zamurowanie otworu okiennego w lokalu Skarżącej, oraz nie uwzględniono tego, iż w świetle inwentaryzacji zatwierdzonej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. lokal spełnia warunki techniczne pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Z kolei skarga kasacyjna Skarżącej, reprezentowanej przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, ogranicza się do zarzutów procesowych.

Pełnomocnik zarzucił najpierw naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1, art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na zdawkowym, lapidarnym i jedynie częściowym odniesieniu się do zarzutów skargi.

Podniósł też naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do następujących zarzutów skargi:

– zaniechania przez organy podjęcia wszystkich wymaganych czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, tj. konkretnej daty wykonania otworów okiennych w szczytowej ścianie budynku przy ul. D. w P. oraz nasłonecznienia lokalu Skarżącej i niezbędności otworu okiennego,

– nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, który oparł się tylko na ustaleniach organu pierwszej instancji,

– niewskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej,

– niezachowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez uwzględnienie tylko jednego z wchodzących w grę interesów;

– załatwienia sprawy przez organ odwoławczy "z pominięciem postulatu wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania",

– niewywiązania się przez organ z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

– braku komunikowania przez organ faktów znanych organowi z urzędu,

– braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Kolejny zarzut ponownie odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a, choć tym razem bez powiązania go z innymi przepisami. Pełnomocnik stwierdził, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób niepełny oraz ogólnikowy i sprowadzało się do skopiowania w znacznej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W związku z tym pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku rozpoznania sprawy w granicach skargi i odniesienie się do rzekomo podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., który nie został w skardze wyartykułowany, ale znalazł się w odwołaniu, co również świadczy o bezrefleksyjnym skopiowaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wreszcie ostatni zarzut dotyczył art. 151 P.p.s.a. Pełnomocnik zaakcentował, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, choć powinien ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się tylko do jednego z licznych zarzutów skargi, dotyczącego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., i to zaledwie na sześciu końcowych stronach. Zakwestionował zarazem ten wywód jako pozbawiony logiki. Podważył zwłaszcza wiarygodność zeznań I.J. i oświadczenia J.C.. Zauważył, że ta ostatnia w chwili zakończenia II Wojny Światowej była dzieckiem, jej pamięć mogła być zniekształcona przez przeżycia związane z okupacją oraz masową eksterminacją ludności (ludobójstwem), a jej wyjaśnienia zostały złożone na piśmie, bez jakiejkolwiek interakcji z organem. Tym samym bez przesłuchania byłych właścicieli, o co wnosiła Skarżąca, oraz bez jakiejkolwiek dokumentacji Sąd przyjął domniemanie wykonania otworu okiennego po 2009 r.

Pełnomocnik nie zgodził się również z wnioskiem, że granica działki nigdy nie uległa zmianie, jako wywiedzionym wyłącznie z danych co do jej przebiegu w 1890 i 1972 r. Przypomniał zarazem wszystkie zarzuty, których Sąd nie rozważył, rozpoczynając od kwestii niezbędnego nasłonecznienia lokalu Skarżącej, zapewnianego przez sporny otwór okienny. Przypomniał jednocześnie argumenty, które w świetle skargi przemawiały na rzecz konkluzji, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów objętych tymi zarzutami. Jego zdaniem o braku wnikliwości i dokładności Sądu pierwszej instancji świadczy ustosunkowanie się przez niego do zarzutu, który nie był zawarty w skardze, lecz jedyne w odwołaniu.

Uczestnik postępowania, D.J., w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej wniósł o jej oddalenie oraz "zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej". W uzasadnieniu zwrócił uwagę na inicjatywę dowodową, jaką przejawiły organy w postępowaniu, i na jednoznaczność wniosków, jakie wynikają ze zgromadzonych dowodów, czyli – ze względu na brak dokumentów, których Skarżąca też nie była w stanie dostarczyć – przede wszystkim z zeznania I.J. i z oświadczenia J.C., podważanych przez pełnomocnika Skarżącej w "bardzo niejasny i zagmatwany sposób".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne okazały się bezzasadne.

Przed odniesieniem się do zarzutów w nich zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Rozważania te rozpocząć wypada od podnoszonych w obu wniesionych skargach kasacyjnych naruszeń art. 141 § 4 P.p.s.a. – kwestii tej dotyczy jeden z zarzutów skargi kasacyjnej W. oraz większość zarzutów skargi kasacyjnej Skarżącej, dla której niezgodność uzasadnienia zaskarżonego wyroku ze standardami wynikającymi z tego przepisu stanowi zasadniczą przesłankę mającą przemawiać na rzecz uchylenia tego orzeczenia. Uwzględnienie tych zarzutów oznaczałoby bowiem, że z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345).

Bezsprzecznie jednak przepis ten nie został w sprawie naruszony we wskazany sposób. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszak wszystkie elementy, jakie zostały w nim wymienione. Sąd pierwszej instancji przedstawił mianowicie stan sprawy, stanowiska stron, w tym zarzuty skargi, i co najważniejsze wyjaśnił też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wiadomo przecież, jakie przepisy wziął pod uwagę i jakie wnioski z nich wyprowadził, w szczególności z jakich przyczyn, jego zdaniem, po pierwsze należało w sprawie prowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy i po drugie postępowanie to musiało zakończyć się orzeczeniem nakazu likwidacji okna w lokalu należącym do Skarżącej. Sąd wskazał też, dlaczego podzielił pogląd organów, wedle którego okno to zostało wykonane po 2009 r. Podał w szczególności powody, dla jakich uznał za wiarygodne zeznania świadka, z których ta data wynika, i poddał treść jego zeznań analizie. Jego zdaniem w takim stanie rzeczy materiał dowodowy był wystarczający i nie wymagał dalszego uzupełnienia.

W efekcie Sąd ustosunkował się zbiorczo do całości zarzutów skargi złożonej przez Skarżącą, wyliczonych przez jej pełnomocnika ponownie w treści zarzutu kasacyjnego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a, które, choć odniesione do licznych przepisów, wszystkie w istocie sprowadzały się do negowania powyższych konkluzji. Tego rodzaju założenie leżało przecież u podstaw wszystkich omawianych zarzutów, które podważały prawidłowość ustaleń faktycznych zarówno tych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, jak i tych, jakie mogły być dokonane przez organ odwoławczy. W tym ostatnim zakresie zarzuty te były zresztą niekonsekwentne. Otóż z jednej strony wytknięto organowi odwoławczemu, że nie zastosował się do postulatu szybkości i prostoty postępowania, a z drugiej że nie poczynił uzupełniających ustaleń lub nie zlecił tego organowi pierwszej instancji, nie dostrzegając, iż zebrany materiał nie uprawniał do rozstrzygnięcia sprawy. Pogodzenie tych sprzecznych oczekiwań i jednoczesne ich urzeczywistnienie nie było przecież możliwe.

Niewątpliwie zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodzą, że Sąd odmówił znaczenia niektórym aspektom sprawy, jakie Skarżąca wyeksponowała w skardze, tj. problemowi zapewnienia dostępu światła do jej lokalu oraz jej interesu, mającym pozostawać w kolizji z jakimś innym interesem, jakiemu wedle skargi organy przyznały prymat. Zgodzić się jednak wypada z pełnomocnikiem Skarżącej, że Sąd powinien to wyartykułować wprost.

Niemniej niepodobna twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada standardom art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu wymagającym uchylenia tego wyroku z tego względu, iż nie ustosunkowano się w nim wyraźnie i niejako indywidualnie do każdego z licznych zarzutów skargi. Analogicznie ocenić należy zwięzłość czy nawet lakoniczność przejawiającą się w ujęciu tematyki w nie tak dokładny i obszerny sposób, jakiego oczekiwała strona, czy nadmierne w jej mniemaniu nawiązanie do wywodów organu, które Sąd podzielił, choćby sprawiało ono miejscami wrażenie pozbawionego niezbędnego krytycyzmu prostego powołania się na cudze myśli.

Oczywiście, nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. pomyłka sprowadzająca się do odniesienia się do zarzutu, którego w skardze nie wyrażono, chociaż niewątpliwie nie świadczy ona o zachowaniu należytej staranności podczas rozpoznawania sprawy. Bezsprzecznie nie stoi ona też w sprzeczności z art. 134 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd rozstrzyga w granicach sprawy, a nie w granicach skargi. Skądinąd przepis ten stanowi wręcz, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Zarzuty skargi, w przeciwieństwie do zarzutów skargi kasacyjnej, nie wyznaczają granic, w jakich sąd władny jest się ustosunkować do skargi, wobec czego sąd rozpoznający skargę jest nie tylko uprawniony, ale nawet zobowiązany wykroczyć poza te zarzuty, jeśli wymaga tego rozstrzygnięcie.

Powyższe mankamenty nie dyskwalifikują uzasadnienia orzeczenia, gdyż nie oznaczają, że nie spełnia ono minimum przewidzianych prawem wymogów formalnych, pozwalających to orzeczenie zweryfikować. Dalszą kwestią pozostaje, że pełnomocnik Skarżącej nie zgadza się z merytoryczną treścią uzasadnienia. To zagadnienie może być rozpatrywane jedynie podczas rozpoznawania zarzutów podnoszących naruszenie innych przepisów, zwłaszcza tych, do których Sąd nawiązał formułując swoje stanowisko, lub tych, które bezzasadnie w tym zakresie pominął. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej Skarżącej jednak zabrakło, stąd polemika, jaką w jej uzasadnieniu przeprowadzono ze wspomnianym stanowiskiem, nie mieści się w jej granicach zakreślonych przez jej podstawy i jako taka nie może być wzięta pod uwagę podczas oceny zgodności z prawem zaskarżonego nią wyroku.

Zarzuty, które pozwalają na tę kontrolę, podniesiono natomiast w skardze kasacyjnej W. W tym kontekście odnotować wszelako trzeba, że jest ona identyczna do skarg kasacyjnych, jakie W. wniosła w sprawach dotyczących otworów okiennych w innych lokalach wykonanych w ścianie zarządzanego przez nią budynku. Skargi te przywołują jednakowe zarzuty, co więcej odnoszą się do tych samych dowodów, zebranych przecież przez organy nadzoru budowlanego w toku czynności prowadzonych równolegle w stosunku do wszystkich otworów okiennych. Sprawy te nie mają przy tym wyłącznie wspólnego materiału dowodowego, gdyż ich analogiczność przejawia się również – co oczywiste – w podobieństwie lub nierzadko jedności ich stanów faktycznych, jeżeli zważyć, że w każdym przypadku chodzi o otwory okienne wykonane w poszczególnych lokalach znajdujących się w jednym budynku, na jednej ścianie zlokalizowanej w granicy działki. Dlatego nie można tracić z pola widzenia, że część tych skarg kasacyjnych została już oddalona prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1176/17 i z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1445/17. Stosownie bowiem do art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy. Z tego względu niepodobna dopuścić do sytuacji, w której takie same, a niekiedy i te same okoliczności nie byłyby oceniane jednolicie w rożnych orzeczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nawiąże zatem do argumentacji przywołanej we wspomnianych innych wyrokach, którą zresztą w pełni podziela.

Ocenę tych zarzutów, wbrew kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej W., należy rozpocząć od jej zarzutów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Jak już była o tym mowa, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., kwestionujący uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Z podobnych powodów chybiony jest też zarzut podnoszący, że skarga została oddalona, mimo iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano jednak, którego elementu spośród tych wymienionych w tym przepisie zabrakło w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, i dlaczego ten brak wywarł istotny wpływ na wynik sprawy, przemawiający na rzecz uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ odwoławczy wyraźnie zaś wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, co bezspornie umożliwiło jego kontrolę sądowoadministracyjną, skądinąd w skardze kasacyjnej Skarżącej stwierdzono nawet, że kontrola ta ograniczyła się do przywołania racji, jakie zostały tam przedstawione.

Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy obu instancji, wypełniły obowiązek przewidziany w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż zebrały odpowiednie dowody, wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności sprawy i wyprowadziły przekonujący wniosek, iż w celu doprowadzenia wykonanych w budynku przy ul. D. w P. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne było wydanie nakazu zlikwidowania spornego otworu okiennego w lokalu Skarżącej. Organy wystąpiły do licznych instytucji, aktywnie poszukując dokumentów, także archiwalnych, które mogłyby dostarczyć jakichkolwiek informacji przydatnych w rozpatrywanej materii. Ustaliły niezbicie, że działka, na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem, nigdy nie uległa podziałowi, wobec czego sporne okna, w tym okno w lokalu Skarżącej, wykonano w ścianie leżącej na granicy z działką sąsiednią. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wyrażone w skardze kasacyjnej Skarżącej przypuszczenia co do możliwości zmiany przebiegu tej granicy, które nie zostały wsparte jakimkolwiek dowodem, są całkowicie nieprawdopodobne, jeżeli zważyć, iż linia graniczna przedstawia się obecnie tak samo jak w latach 70-tych oraz w 1890 r. Brak danych w analizowanym zakresie odnośnie do wszystkich lat przypadających w tym stukilkudziesięcioletnim już okresie nie oznacza, że można zakładać, iż w jakimś czasie granicę zmieniono po to, by później wrócić do granicy pierwotnej, i to w sposób niepozostawiający w dokumentacji żadnego śladu tych działań.

Szeroka inicjatywa dowodowa organów nie doprowadziła do pozyskania dokumentów dotyczących wykonania otworów okiennych w ścianie granicznej budynku, w tym takich, które wskazywałyby choćby datę, kiedy otwory te powstały. W konsekwencji organy ustaliły tę okoliczność w oparciu o wyjaśnienia i zaznania osób, jakie mieszkały w budynku zlokalizowanym na sąsiedniej działce, w lokalach z widokiem na ścianę, w której te okna wykuto. W świetle zeznań niewątpliwie okno w lokalu Skarżącej wykonano już po 2009 r. Zasadnie przy tym Sąd pierwszej instancji wyeksponował okoliczności świadczące o wiarygodności tych zeznań i wyjaśnień, tj. to, że osoby, które je złożyły, po pierwsze, przez kilkadziesiąt lat widziały z okien swoich mieszkań właśnie tę ścianę i z pewnością odnotowałyby wybicie w niej otworów okiennych, i po drugie nie były zainteresowane wynikiem postępowania. Trudno natomiast przychylić się do twierdzeń wyrażonych w obu rozpoznawanych skargach kasacyjnych, szczególnie zaś jednoznacznie i niejako bezpośrednio przez pełnomocnika Skarżącej, mających tę wiarygodność podważyć z takich powodów jak wiek tych osób, a nawet sama tylko możliwość negatywnych, traumatycznych doświadczeń w dzieciństwie przypadającym w czasie wojny. Nie można przecież pomniejszać wartości informacji dostarczonych przez daną osobę tylko z powodu jej starszego wieku, jeżeli jednocześnie nie dowiedzie się, że okoliczność ta, np. ze względu na zaburzenia pamięci spowodowane stanem zdrowia, mogła w jakimś stopniu przyczynić się do zniekształcenia przekazu otrzymanego od tej osoby. Podobnie nie sposób odmówić zdolności do bycia świadkiem osobom, które mogły doznać przeżyć wypaczających ich postrzeżenia, niezależnie od tego, czy przeżycie te rzeczywiście były ich udziałem i czy istotnie wywarły taki skutek na ich psychikę.

Konkluzje wynikające z zebranych w sprawie zeznań i wyjaśnień byłych mieszkańców nieruchomości sąsiedniej nie mogą być podane w wątpliwość w oparciu o jakiś inny dowód, bądź to pozyskany przez organy, bądź dostarczony przez strony. W efekcie podzielić wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że organy dochowały należytej staranności w omawianej materii oraz że przesłuchiwanie dalszych osób w charakterze świadków nie było niezbędne. Przewidziana w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oraz zawarty w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony. Strona nie została zwolniona od powinności dostarczenia takich materiałów, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki. Również przyznane jej w art. 78 K.p.a. uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które organ powinien każdorazowo rozważyć pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Skoro zatem w niniejszej sprawie organy w dostatecznym stopniu ustaliły czas wykonania spornego otworu okiennego, to nie musiał już prowadzić dodatkowego postępowania dowodowego celem dokładniejszego zbadania tej kwestii. Jeżeli natomiast strony posiadałyby dokumenty podważające prawidłowość tych ustaleń, to powinny je przedstawić, a nie poprzestawać na wnioskach o przeprowadzenie dowodu na okoliczność, która została już przez organ ustalona.

Stwierdzenie, że otwór okienny w lokalu skarżącej powstał po 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, było zarazem wystarczające do zastosowania przepisów ustawy oraz przepisów rozporządzenia, ustanawiających zakaz sytuowania budynku wraz z otworami okiennymi w granicy działki. Z tego punktu widzenia bez znaczenia pozostaje przywołana w skardze kasacyjnej W. decyzja zatwierdzająca inwentaryzację budynku, która nie mogła legalizować otworu okiennego wykonanego z naruszeniem tego zakazu.

W takim stanie rzeczy należało wszcząć postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, co ze względu na wykonanie otworu okiennego w ścianie granicznej, musiało polegać na nakazaniu likwidacji tego otworu. Podczas podejmowania tego rozstrzygnięcia usuwającego skutki robót prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie można było zarazem wziąć pod uwagę przepisów § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczących zapewnienia odpowiedniego dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. To, czy wymagania wynikające z tych przepisów zostały zrealizowane w danym budynku, można bowiem badać dopiero wtedy, gdy ustali się, że budynek ten został wybudowany zgodnie z prawem. Tym samym bez znaczenia pozostawać musi także i to, iż likwidacja okna w lokalu Skarżącej naruszy interesy osób, które tam zamieszkują.

Bezsprzecznie w niniejszej sprawie brak było także podstaw do stosowania dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami, już choćby z tego powodu, że w świetle przyjętego stanu faktycznego, który nie został podważony przez skargi kasacyjne, okno w lokalu Skarżącej zostały wybite kilkadziesiąt lat po tym, jak dekret ten utracił moc.

Całokształt rozważań prowadzi więc do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę nie dopuścił się naruszenia art. 151 P.p.s.a.

Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, obie skargi kasacyjne oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a

Sąd oddalił też wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.