Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 217/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt 1 lit. a i b, art. 135, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art, 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant: referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] września 2012 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. nr [...] o przekazaniu w użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] ha [...] m2 na rzecz [...] Spółdzielni "[...]", w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zarząd Gminy W. decyzją z [...] lipca 1997 r. przekazał, w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.g."), na rzecz [...] Spółdzielni "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste grunt o łącznej pow. [...] ha [...] m2, obejmujący działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność znajdujących się na tym gruncie budynków i urządzeń, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni. Decyzja ta została częściowo zmieniona decyzją Zarządu Gminy W. z [...] stycznia 2000 r. nr [...], poprzez wyłączenie z niej działki nr [...], a w konsekwencji także zmianie powierzchni gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, która ostatecznie wyniosła [...] ha [...] m2.

W skład objętej ww. decyzją działki nr [...] wchodził m.in. położony przy ul. [...] grunt o pow. [...] m2, który wywłaszczony został C. i H. małż. W. aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. (rep. Nr [...]), zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wywłaszczona nieruchomość - opisana w akcie pozycją nr [...] rejestru pomiarowego osiedla "[...]", a pochodząca z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" - odpowiadała wówczas działkom ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Działki te w odnowionym w 1994 r. operacie ewidencji gruntów weszły w skład działki nr [...] z obrębu [...], z której następnie wydzielona została działka nr [...], a ta z kolei uległa dalszemu podziałowi, w wyniku którego powstała m.in. aktualna działka ew. nr [...] o łącznej pow. [...] ha (w której granicach znajduje się obszar objętych wywłaszczeniem dawnych działek nr [...] i [...]). Grunt przedmiotowej działki stanowi własność miasta W., co potwierdzone zostało w decyzjach komunalizacyjnych Wojewody [...] z 1993 r. i objęty jest księgą wieczystą nr [...].

O zwrot wywłaszczonej ww. aktem notarialnym nieruchomości jej dawni właściciele wystąpili pismami z [...] stycznia 1990 r. (C. W.) i [...] marca 1994 r. (H. W.). Zainicjowane przez nich postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Starosty [...] z [...] lipca 2009 r. nr [...].

Pismem z [...] czerwca 2009 r., doprecyzowanym pismem z [...] maja 2012 r., K. T. – będąca następcą prawnym C. W. i H. W. (następstwo potwierdzone zostało postanowieniami Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].12.1997 r. sygn. akt [...] oraz z dnia [...].09.2005 r. sygn. akt [...]) - wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. w części działki ew. nr [...] odpowiadającej archiwalnym działkom nr [...] i [...], zarzucając jej rażące naruszenie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 10, 28 i 61 § 4 k.p.a. Wywodziła ona, że niedopuszczalne było wydanie decyzji przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni działki nr [...], w sytuacji, gdy w odniesieniu do tej nieruchomości (jej części) prowadzone było postępowanie zwrotowe i pomijanie w postępowaniu uwłaszczeniowym byłych właścicieli gruntu. Jej zdaniem, w sytuacji zainicjowanego w trybie art. 69 u.g.g. postępowania o zwrot nieruchomości, postępowanie uwłaszczeniowe mające za przedmiot tę nieruchomość winno zostać zawieszone do czasu rozstrzygnięcia roszczeń dawnych właścicieli.

W następstwie rozpoznania tego wniosku, jak też odrębnego wniosku złożonego przez następców prawnych właścicieli gruntów wchodzących w skład działek nr [...] i nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2010 r. nr [...], utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działek nr [...],[...] i [...], oceniając, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie rażąco naruszono art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania uwłaszczeniowego do czasu rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę [...] Spółdzielni "[...]", uchylił obydwie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, ani z uzasadnień kontrolowanych decyzji, ani ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynikało, których obecnie działek dotyczy decyzja nadzorcza, gdzie konkretnie są one położone, a przede wszystkim nie sposób ustalić, jakie mają obecnie oznaczenie geodezyjne i powierzchnię, co w efekcie może doprowadzić do niewykonalności wydanej decyzji administracyjnej, w której organ posługuje się "starymi", nieistniejącymi już oznaczeniami geodezyjnymi bez żadnego powiązania z obecnym stanem faktycznym i prawnym przedmiotowych nieruchomości. Sąd zważył przy tym, że aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów geodezyjnych, które pozwoliłyby na prześledzenie zmian geodezyjnych, jakim podlegały przejęte nieruchomości, a w szczególności zarzut ten dotyczy działki oznaczonej przez organ nadzoru nr [...].

Dodatkowo Sąd wytknął organowi błędne rozstrzyganie jedną decyzją dwóch - zainicjowanych odrębnymi wnioskami - spraw administracyjnych, tj. sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (działki nr [...]) oraz w części dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] (działek nr [...] i [...]).

We wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał organ nadzoru, do zebrania i przeanalizowania całości dostępnych dokumentów oraz ewentualnego przeprowadzenia innych dowodów (sporządzenia mapy synchronizacyjnej), które pozwolą na wyjaśnienie w sposób bezsporny: gdzie położone są przedmiotowe nieruchomości, jakie mają obecnie oznaczenia geodezyjne, jaka jest ich powierzchnia oraz stan zagospodarowania, jaki jest obecnie stan prawnych tych działek. Dopiero po takim uzupełnieniu materiału dowodowego, w oparciu o jego analizę, organ nadzoru ustali krąg podmiotów będących stronami w niniejszym postępowaniu, a następnie dokona analizy zasadności złożonych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosków oraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wypowie się także co do istnienia bądź nieistnienia w ocenie organu nadzoru nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Swoje wywody organ nadzoru uzasadni i poprze odpowiednimi dowodami zebranymi w sprawie, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r., zainicjowana wnioskiem K. T. stanowiła przedmiot ponownie prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania nadzorczego, w następstwie którego organ ten decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Zarządu Gminy W. w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na uzupełnienie akt administracyjnych o ekspertyzę wykonaną przez uprawnionego geodetę, a złożoną przez inicjatorkę postępowania nieważnościowego, w której geodeta - opierając się na analizie aktualnie obowiązujących operatów ewidencji gruntów obrębu [...], archiwalnego operatu ewidencji z 1969 r., mapie sytuacyjnej nieruchomości [...], mapie sytuacyjnej dla celów prawnych [...] oraz badaniu ksiąg wieczystych nr [...],[...] i zbioru dokumentów tych ksiąg - wykazał, że nieruchomość wywłaszczona aktem notarialnym z [...] listopada 1977 r. wchodzi obecnie w skład działki nr [...], obejmującej swym obszarem część nieistniejącej już działki nr [...]. W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 75 k.p.a., Kolegium wywodziło, że dokument ten mógł być uznany za dowód w sprawie i brak jest podstaw do kwestionowania jego wiarygodności.

Przechodząc zaś do oceny legalności kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej Kolegium, przywołując poglądy judykatury (w tym pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/99) wskazywało, że w sytuacji zainicjowania przez dawnych właścicieli nieruchomości postępowania o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 u.g.g. przed lub w toku postępowania uwłaszczeniowego, to ostatnie winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu uwłaszczeniowym, gdyż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich – w tym wypadku praw poprzednich właścicieli. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczące nieruchomości nabytej w drodze wywłaszczenia nie może się więc zakończyć bez wcześniejszego ustalenia, czy została ona wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, co jest konsekwencją zakazu przeznaczenia nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (art. 47 ust. 4 u.g.g. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Z uwagi na istnienie w dacie wszczęcia przez Zarząd Gminy postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu, obejmującego m.in. działkę nr [...], wniosków byłych właścicieli o zwrot nieruchomości stanowiącej wówczas część tej działki (obecnie część działki nr [...]), doszło zdaniem Kolegium do rażącego naruszenia procedury administracyjnej przyznającej byłym właścicielom status strony w postępowaniu uwłaszczeniowym (co jednak nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia), jak również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i to bez względu na to czy wnioski o zwrot nieruchomości były w rzeczywistości zasadne. Ich zasadność oceni bowiem inny organ w postępowaniu zwrotowym. Naruszenie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zaś, zdaniem Kolegium, wypełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] Spółdzielnia "[...]" wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że kontrolowana w nadzorze decyzja winna być badana w kontekście przesłanek z art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g., a ten przepis nie został jej zdaniem w sposób rażący naruszony. Ponadto zakwestionowała prawidłowość wykorzystania w postepowaniu jako dowodu ekspertyzy geodety przygotowanej na wniosek strony inicjującej postępowanie i przez nią opłaconej, zamiast powołania z urzędu przez organ biegłego celem sporządzenia map synchronizacyjnych.

W następie rozpoznania tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] września 2012 r. Organ nie kwestionując prawnej możliwości przekazania Spółdzielni przez Zarząd Gminy W. w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. w użytkowanie wieczyste stanowiącego własność Gminy gruntu, podtrzymał uprzednio podnoszoną argumentację dotyczącą obligatoryjnego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzonego w ww. trybie postępowania uwłaszczeniowego, w sytuacji zgłoszenia przed jego wszczęciem żądania zwrotu nieruchomości nim objętej przez jej dawnych właścicieli. Ponieważ zaś kontrolowana w nadzorze decyzja w części odnoszącej się do aktualnej działki nr [...] wydana została przed rozstrzygnięciem sprawy zwrotu nieruchomości stanowiącej cześć tej działki, to taka sytuacja wypełnia przesłankę rażącego naruszenia przez Zarząd Gminy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stwierdzenia w części dotyczącej ww. działki nieważności decyzji z [...] lipca 1997 r. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uznał je za niezasadne. Zdaniem Kolegium mapy synchronizacyjne przedstawione przez inicjatorkę postępowania nieważnościowego, załączone do ekspertyzy geodety są wiarygodne i zostały rzetelnie wykonane. Sama ekspertyza opiera się natomiast na dokumentach geodezyjnych wykazujących następujące po sobie zmiany geodezyjne przedmiotowych nieruchomości. Mogła zatem stanowić wiarygodny dowód w sprawie.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia "[...]", zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

a) art. 7 oraz art. 75 k.p.a., polegające na przyjęciu jako własnych ustaleń opracowania złożonego przez stronę, w sytuacji gdy dokument ten zawiera błędy

b) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10,

c) art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 158 i 1 k.p.a. i stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku analizy tzw. negatywnych przesłanek.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia skoncentrowała się na wykazywaniu niezastosowania się przez organ do wytycznych Sądu, w zakresie zbadania stanu zagospodarowania jak i stanu prawnego działek, a także braku wypowiedzi organu co do istnienia lub nie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2013 r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołując się do poglądu wyrażonego w załączonym do tego pisma wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 211/12, wydanym na tle analogicznej sprawy, wskazywała, że z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w szczególności art. 80 tej ustawy nie wynika, aby złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego stanowiło okoliczność wyłączającą możliwość formalnego przekazania gruntów na rzecz jej aktualnego posiadacza.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] września 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka postępowania – K. T.

Z kolei o uwzględnienie skargi wniosło W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, że w sytuacji gdy zaskarżona decyzja wydana został w postępowaniu prowadzonym po uprzednim uchyleniu przez sąd wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, kontrola ta obejmuje także zastosowanie się przez organ do bezwzględnie wiążącej go (jak też sąd), z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a." ), oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku sądu.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna, a zakwestionowana decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2012 r. wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, aczkolwiek większość podniesionych w skardze zarzutów Sąd uznał za chybione.

Postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r. nr [...] o przekazaniu w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. – o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej: "u.g.g.") w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni "[...]" w W. gruntu nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...] z obrębu [...]. Kolegium oceniło, że ww. decyzja, w części w jakiej dotyczy obecnej działki nr [...], obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (rażąco narusza prawo), ze względu na wydanie jej przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o zwrot części ww. nieruchomości (uprzednio wywłaszczonej), zgłoszonym przez byłych jej właścicieli przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego. W takiej zaś sytuacji, zdaniem Kolegium, obowiązkiem organu orzekającego o uwłaszczeniu było zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzonego przed nim postępowania, do czasu rozpoznania ww. żądania.

W tym zakresie ocenę wyrażoną przez Kolegium, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Jak ustalił organ nieruchomość gruntowa o pow. [...] m2, wchodząca w skład aktualnej działki nr [...] z obrębu [...] (wyodrębnionej z objętej decyzją Zarządu Gminy W. działki nr [...]), stanowi byłą własność C. i H. małż. W., odjętą im aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. Poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w ekspertyzie geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu [...] maja 2012 r. na zlecenie inicjatorki postępowania nieważnościowego oraz pozostałej obszernej dokumentacji zawartej w aktach. Oparcie się na tej ekspertyzie w celu ustalenia aktualnego położenia wywłaszczonej nieruchomości, jak też ustalenia w sposób precyzyjny oznaczenia geodezyjnego działki, w której granicach się ona aktualnie znajduje, wbrew temu co twierdzi skarżąca nie narusza zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 75 k.p.a. Na gruncie postępowania administracyjnego brak jest bowiem podstaw do wyłączenia jako dowodu w sprawie dokumentu sporządzonego przez osobę dysponującą odpowiednią wiedzą ekspercką, tylko z tego względu, że dokument ten sporządzony został na zlecenie osoby zainteresowanej w sprawie. Przeciwnie, zgodnie z art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (a więc ustalenia prawdy obiektywnej), a nie jest sprzeczne z prawem. Z dyspozycją normy prawnej zawartej w tym przepisie koreluje obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i formułowania ocen o udowodnieniu danej okoliczności w aspekcie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Takiej oceny organ dokonał, uznając przy tym ww. ekspertyzę za wiarygodną. Z oceną tą nie sposób się nie zgodzić. Zwłaszcza, że oparta jest w znacznym zakresie na dokumentach urzędowych (w tym mapach sytuacyjnych i operatach ewidencji gruntów), a jej ustalenia korespondują z dokumentami, którymi organ już dysponował. Skarżąca Spółdzielnia zaś poza lakonicznym stwierdzeniem, że dokument ten zawiera błędy, nie poprała tego stanowiska jakimikolwiek obiektywnie weryfikowalnym dowodami, uprawniającym tę tezę, czy choćby wskazaniem w czym tych błędów upatruje.

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że byli właściciel przedmiotowego gruntu przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, wystąpili na podstawie art. 69 u.g.g. o zwrot tej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia i w dacie wydanie decyzji Zarządu Gminy W. zainicjowane ich wnioskiem postępowanie nie zostało zakończone.

Istotą sporu jest natomiast ocena wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g. i postępowania o zwrot nieruchomości prowadzonego w trybie art. 69 u.g.g. (obecnie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm). Zdaniem skarżącej, kwestia roszczeń byłych właścicieli pozostaje bowiem prawnie obojętna dla oceny legalności decyzji wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.

Dokonując oceny zatem tych relacji, przede wszystkim zauważyć należy, że na gruncie regulacji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm.) ukształtowany został w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji istnienia w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (a więc zgłoszenia przez osoby uprawnione żądania jej zwrotu), postępowanie uwłaszczeniowe, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy zawiesić do czasu rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieuczynienie zaś tego skutkuje uznaniem, że decyzja o uwłaszczeniu wydana jest z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990r. (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1758/06,Lex nr 345988). Uzasadnieniem dla tego poglądu jest zawarte w redakcji art. 2 zd. drugie powołanej ustawy zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, a takim prawem jest roszczenie byłych właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), oraz fakt, że ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może być dokonana w postępowaniu uwłaszczeniowym.

Takiego zastrzeżenia brak w redakcji art. 80 ust. 2 u.g.g. Nie oznacza to jednak, jak chciałaby strona skarżąca, że treść normatywna tego przepisu zakazu naruszania praw podmiotowych osób trzecich nie zawiera. Przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w tym przepisie nie można bowiem poprzestać na odwołaniu się do wykładni językowej, ale konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (por. uzasadnienie do uchwały SN z 25.04.2003 r. sygn. akt III CZP 8/2003 OSNC 2004/1/1, wyrok NSA z 27.05.2007 r. sygn. akt II FSK 198/09 Lex 824511). Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 80 ust. 2 u.g.g. Przyjęcie bowiem konstrukcji, wedle której dopuszczalna byłaby możliwość uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa lub gminy przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego w dniu 1 sierpnia 1988 r., kosztem praw podmiotowych innych osób (a zwłaszcza konstytucyjnie chronionych praw byłych właścicieli tego gruntu), ze względu na brak wyrażonego expressis verbis w tym przepisie zastrzeżenia o nie naruszaniu ich praw, jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do jednostek, których prawa do tych nieruchomości mają źródło w prawie własności, a w konsekwencji także do faktycznego i prawnego ograniczenia, czy wręcz uniemożliwienia odzyskania przez tych ostatnich utraconej własności. Zważyć zaś należy, że zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, będący przesłanką jej wywłaszczenia, jak podkreśla się w judykaturze, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu nieruchomości w tych wszystkich przypadkach , gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką wywłaszczenia (vide wyrok TK z 3.04.2008 r. sygn. akt K 6/05 OTK-A 2008/3/41, wyrok NSA z 20.09.2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10 Lex nr 1068429). Biorąc pod uwagę zbieżność treści obecnego art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 7 zd. drugie Konstytucji z 1952 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 75, poz. 444), rangę tę powyższa zasada uzyskała już 31 grudnia 1989 r. Organy administracji publicznej zobligowane są zatem do bezwzględnego respektowania konsekwencji wynikających z roszczeń zgłoszonych przez byłych właścicieli (ich spadkobierców)

o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, we wszystkich postępowaniach, których efektem jest zadysponowanie taką nieruchomością na rzecz osób trzecich. Muszą je więc również uwzględnić, podobnie jak ma to miejsce w postępowaniu prowadzonym

w trybie art. 2 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r., w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie art. 80 ust. 2 u.g.g., którego celem było przede wszystkim uregulowanie stanów prawnych gruntów Skarbu Państwa i gminy na rzecz ich posiadaczy, którzy w określonej w nim dacie faktycznie władali gruntem, a więc swego rodzaju usankcjonowanie stanów faktycznych na nim istniejących, a nie wyzucie z praw do nieruchomości innych podmiotów, tym bardziej takich, którym przysługują w tym względzie z mocy art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g. roszenia o jej zwrot. Nie sposób wreszcie przyjąć, aby w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a takim była już Rzeczpospolita Polska w dacie wydawania decyzji Zarządu Gminy W. (vide art. 1 Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu ustalonym nowelą grudniowa z 1989 r.), różna była sytuacja prawna osób ubiegających się o zwrot nieruchomości na podstawie art. 69 u.g.g. w zakresie gwarancji ochronnych, w zależności od materialnoprawnej podstawy uwłaszczenia. Nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, w której o ile uwłaszczenie odbywałoby się na podstawie na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r., prawa takich osób byłyby respektowane, a jeśli podstawą uwłaszczenia miałby być art. 80 ust. 2 u.g.g., to prawa poprzedniego właściciela, wynikające z tego samego art. 69, respektowany być nie musiały (por. wyrok NSA z 19.03.2000 r. sygn. akt I SA 1286/00, Lex nr 81671)

Z tych względów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 211/12 (powołanego w piśmie z [...] sierpnia 2013 r.), stwierdzającym, że "brak jest podstaw do formułowania w drodze wykładni takiej wykładni powołanego art. 80 ust. 2, z której miałoby wynikać ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości na rzecz byłych jej właścicieli lub ich spadkobierców".

Konsekwencją obowiązku uwzględnienia w toku postępowania uwłaszczeniowego, mającego za przedmiot wywłaszczoną nieruchomość, zgłoszonych roszczeń o jej zwrot, jest obligatoryjne zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na zaistnienie w sprawie zagadnienia prejudycjalnego, jakim jest cena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 69 w zw. z art. 47 ust. 4 u.g.g.), do czego organ orzekający o uwłaszczeniu nie jest umocowany, gdyż ta okoliczność badana jest wyłącznie w odrębnym postępowaniu o zwrot nieruchomości. Niezawieszenie w takiej sytuacji postępowania i merytoryczne załatwienie sprawy uwłaszczenia oznacza, że postepowanie poprzedzające wydanie w tym przedmiocie decyzji przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na jego niezastosowaniu. Podczas gdy realizacja dyspozycji normy prawnej w tym przepisie zawartej nie została pozostawiona uznaniu organu. W tym stanie rzeczy także, samo rozstrzygnięcia sprawy wydane w efekcie obarczonego tą wadliwością postępowania, aczkolwiek oparte na materialnoprawnej podstawie, której prawidłowe zastosowanie wymaga zabiegów interpretacyjnych, narusza prawo w stopniu rażącym, gdyż skutki jakie wywołuje ono w sferze praw podmiotowych osób wywłaszczonych – a więc faktyczne i prawne uniemożliwienie uzyskania zwrotu nieruchomości, nawet w sytuacji potwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia – godzą w jedną z naczelnych zasad ustrojowych Państwa jaką jest (i była także w dacie wydawania kontrolowanej w nadzorze decyzji) zasada ochrony własności. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceniło, że decyzja Zarządu Gminy W. z [...] lipca 1997 r jest obarczona z tego względu kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a sformułowany w skardze naruszenia przez Kolegium tego przepisu nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stwierdzenie jednak powyższej wady nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do wyeliminowania obarczonego nią orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Warunkiem sine qua non stwierdzenia z tej przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji jest bowiem uprzednie ustalenie, że skutki prawne jakie ona wywołała nie mają charakteru nieodwracalnego. Zgodnie wszak z art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, obok badania przesłanek z § 1 ww. artykułu, stanowią więc podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż warunkują wydanie rozstrzygnięcia o treści zdeterminowanej art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (w przypadku niestwierdzenia wywołania przez decyzję skutków o charakterze nieodwracalnym) bądź art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.(w sytuacji gdy tego rodzaju skutki decyzja ta wywołała). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił, a przynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, choć zobowiązany został do tego w wiążących go wskazaniach zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 976/10, co stanowi istotną wadę decyzji prowadzącą do jej uchylenia.

Ustaleń w tym zakresie nie może dokonać rozpoznający sprawę Sąd, który sprawuje jedynie - jak już zasygnalizowano na wstępie - kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego sprawy administracyjnej. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest merytoryczne jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z 8.02.2012 r. sygn. akt II GSK 1544/10 dostępne w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy wobec braku jakiegokolwiek stanowiska organu co do istnienia lub nie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzja uwłaszczeniową, którego poprawność mógłby ocenić Sąd, przedwczesne także byłoby zajmowanie stanowiska w przedmiocie argumentacji przytoczonej w tej materii przez skarżącą Spółdzielnie (wskazujących na zaistnienie w sprawie skutków o charakterze nieodwracalnym) jak też polemizujących z nimi argumentami uczestniczki postępowania zawartymi w odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2013 r. (k. 31-33) i konfrontowanie ich z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach. Dopiero zajęcie w tym zakresie stanowiska przez organ, umożliwi Sądowi ocenę jego trafności.

W tym stanie rzeczy, wobec zasadności zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wiążących organ wskazań Sądu, tj. niezbadanie i niewypowiedzenie się czy kontrolowana w nadzorze decyzja Zarządu Gminy W. wywołała (lub nie) skutki prawne o charakterze nieodwracalnym, zaskarżona decyzja jak też utrzymana przez nią w mocy decyzja Kolegium z [...] września 2012 r. nie mogły się ostać.

Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że w toku prowadzonego postępowania Kolegium naruszyło także art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. W składzie tego organu, orzekającego w przy pierwszym rozpoznaniu sprawy ([...] września 2012 r.), znajdowały się bowiem osoby, które na mocy ww. przepisów podlegały wyłączeniu, gdyż brały udział przy wydaniu decyzji Kolegium z [...] stycznia 2010 r. nr [...] i decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...], uchylonych następnie ww. wyrokiem Sądu z 10 grudnia 2010 r. (dotyczy to A. M. i K. N.). Zgodnie natomiast z aktualnym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (mającym zastosowanie z mocy 27 § 1 k.p.a. do członków organów kolegialnych), pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. "Udział w wydaniu zaskarżone decyzji" dotyczy zaś sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział wydaniu decyzji przez organ I instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny (por. A Plucińska-Filipowicz, Komentarz do zmiany art. 24 Kodeksu postepowania administracyjnego, Warszawa 2011 r.). Wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu, stanowi natomiast przesłankę wznowieniową opisaną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., którą Sąd uwzględnia z urzędu. W konsekwencji czego zobligowany jest na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. do uchylenia obarczonej taką wadą decyzji, chyba że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., wykluczające jej uchylenie. Wówczas bowiem Sąd ogranicza się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy badanie jednak negatywnych przesłanek wznowienia jest bezprzedmiotowe, z uwagi na pozostałe stwierdzone ww. wady prawne kontrolowanych decyzji, które niezależnie od naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania, skutkować muszą uchyleniem decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do poczynienia w ponownie prowadzonym postepowaniu ustaleń skutków jakie wywołała kontrolowana decyzji w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], oceny tych skutków przez pryzmat negatywnej przesłanki nieważności, określonej w art. 156 § 2 k.p.a. i w zależności od poczynionych w tym względzie ustaleń podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza, a także uzasadnienia tego rozstrzygnięcia zgodnie z dyrektywami ustanowionymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ zadba również, by w składzie orzekającym w sprawie nie brały udziały osoby, które uczestniczyły przy wydaniu decyzji Kolegium z [...] stycznia 2010 r., [...] marca 2010 r. oraz decyzji uchylonych niniejszym wyrokiem.