Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1664/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8a
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 235/10 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 235/10, po rozpoznaniu skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] grudnia 2009 roku, oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z dnia [...] listopada 2009 roku, Nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4 i 6 oraz art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003r., nr 106, poz.1002 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Fundacji "[...]" z siedzibą w W. (zwanej dalej "Fundacją"), w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt w Gminie Działoszyn, w miejscowości S., przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], odmówił zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt pod wyżej wskazanym adresem.

Organ wyjaśnił, iż wskazana wyżej działka znajduje się na terenie nie przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Działoszyn, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Działoszynie Nr XXI/139/2004 z dnia 24 listopada 2004 r. (Dz. Urz, Woj. Łódzkiego z 2005r. nr 35, poz. 384 ze zm.), jest to teren o przeznaczeniu pod zabudowę zagrodowo - mieszkaniową jednorodzinną, z ogrodami oraz zabudowę związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi (oznaczony jako C4RM), a zatem prowadzenie działalności we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie, zdaniem organu, nie jest dopuszczalne.

Fundacja w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art.77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dotyczących zakresu działania Fundacji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Działoszyn, zgodnie z którym sporny teren, nie jest przeznaczony jako obszar prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Fundacji pogląd, że prowadzi ona działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.) jest błędny, ponieważ powinna być ona traktowana jako organizacja pozarządową, którą obowiązuje rozumienie pojęcia działalności gospodarczej zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. nr 96, poz. 873 ze zm.). W związku z tym, iż fundacje nie są podmiotami działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można w stosunku do nich stosować art. 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 6 oraz 8a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jedynie ustawę o ochronie zwierząt. Przepis art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt nie wymaga natomiast zezwolenia dla organizacji społecznej o statutowym celu działania, polegającym na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom na prowadzenie schroniska dla zwierząt ze strony organów samorządu terytorialnego, mówi bowiem jedynie o porozumieniu między nimi. W ocenie strony plan zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania w odniesieniu do działań Fundacji, polegających na ochronie zwierząt, wynikających ze statutu organizacji, oraz ustawy o ochronie zwierząt i ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że obowiązek uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności, polegającej na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego w myśl art. 7 ust. 6 cyt. ustawy udziela w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług. W treści art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt przewidziano, że organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Zarówno w art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt jak i w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o prowadzeniu jednakowej działalności a mianowicie o prowadzeniu schronisk dla bezdomnych zwierząt z tą różnicą, iż w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podmiotem prowadzącym takie schronisko ma być przedsiębiorca, zaś w art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt mowa jest o organizacji społecznej, której celem statutowym jest działanie na rzecz ochrony zwierząt. W opisanych przypadkach, warunkiem prowadzenia schroniska jest uzyskanie odpowiednio: zezwolenia wydawanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług w formie decyzji administracyjnej albo porozumienia zawieranego z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Kolegium wywiodło z powyższego, że jeśli organizacja społeczna, zamierzająca prowadzić schronisko dla bezdomnych zwierząt jest również przedsiębiorcą, to podlega ona także regulacji art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a nie tylko art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem organu II instancji, Fundację "[...]" należy uznać za przedsiębiorcę, bowiem działalność polegająca na prowadzeniu schroniska nie jest działalnością nieodpłatną a za zwierzęta umieszczane w schronisku Fundacja pobiera wynagrodzenie od gmin, z terenu których przekazywane są do niej zwierzęta, czyli wykonuje czynności mieszczące się w szeroko rozumianej definicji działalności gospodarczej. Statut Fundacji "[...]" przewiduje w § 26 prowadzenie działalności gospodarczej w celu służącym realizacji jej celów statutowych, co potwierdza jej status jako przedsiębiorcy.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności uwzględniania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Działoszyn przy ocenie wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przepisy ustawy nie określają warunków udzielania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowych schronisk, a od 1 sierpnia 2009 r. kompetencje w tym zakresie posiadają rady gmin, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają określić wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4. Rada Miejska w Działoszynie takiej uchwały jeszcze nie podjęła. Nie znaczy to jednak, że brak jest jakichkolwiek warunków, od których spełnienia zależeć winno udzielenie zezwolenia. Organ udzielający zezwolenia musi m.in. brać pod uwagę, iż prowadzenie schroniska zawsze wiąże się z jakimiś konkretnym miejscem wykonywania usług, przez co organ ten winien uwzględniać również przepisy, określające przeznaczenie terenu.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma charakter prawa miejscowego, a zatem na terenie jego obowiązywania wiąże wszystkie podmioty bez wyjątku, zarówno publiczne jak i prywatne. Przedmiotowe schronisko ma być prowadzone w miejscowości S., w gminie Działoszyn. Dla nieruchomości, na której ono się znajduje zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Działoszyn są takie, że teren oznaczony jest symbolem C4RM, dla którego przeznaczenie podstawowe to zabudowa zagrodowa - mieszkaniowa – jednorodzinna z ogrodami oraz zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Zdaniem Kolegium, urządzenie i prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt w żaden sposób nie wiąże się z ustalonym przez plan miejscowy przeznaczeniem terenu położnego przy ul. [...] w Szczytach i w związku z powyższym organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zezwolenia Fundacji "[...]" na prowadzenie takiego schroniska.

Fundacja "[...]" w skardze na powyższą decyzję powtórzyła zarzuty, podniesione w treści odwołania. W uzasadnieniu wskazała ponadto, że z analizy wszystkich przepisów rozdziału 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, że przedmiotem badania organu jest konkretne umiejscowienie schroniska. Brak jest natomiast uchwały Rady Miasta i Gminy Działoszyn, dotyczącej wymagań jakie ma spełniać przedsiębiorca, ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie tego rodzaju działalności. W tej sytuacji brak jest uprawnienia do badania przez organ okoliczności, wykraczających poza przepisy rozdziału 4 ustawy. Fundacja składając wniosek nie miała obowiązku wskazywania konkretnego miejsca usytuowania schroniska. Wobec tego przyjęcie przez organy obu instancji poglądu, iż przy rozpatrywaniu wniosku w ramach art. 7 ustawy należy brać pod uwagę plan zagospodarowania przestrzennego jest nieuprawnione i prowadzi do niewłaściwego zastosowania tych przepisów.

Fundacja jako organizacja społeczna nie prowadzi działalności w celu uzyskania zysku, gdyż wszystkie dochody przeznaczone są na działalność statutową, co odróżnia ją od typowych przedsiębiorców, prowadzących działalność w celach zarobkowych. Pobieranie opłat ma służyć zapewnieniu utrzymania Fundacji schroniska, zakup leków, szczepionek, sprzętu, żywności dla zwierząt. Nie oznacza to, że Fundacja działa dla zysku. W tych warunkach automatyczne zrównanie Fundacji z innymi przedsiębiorcami jest nieuprawnione i poprzez formalizm doprowadza do zatarcia pożytecznych publicznie aspektów działania Fundacji i celów, jakie ma realizować.

Zdaniem skarżącej zapisy planu miejscowego nie stoją w sprzeczności z prowadzeniem schroniska. Przewidują bowiem hodowlę zwierząt, która nierzadko jest bardziej uciążliwa niż funkcjonowanie na danym terenie schroniska. Teren planowany dla funkcjonowania schroniska jest położony z dala od zabudowań mieszkalnych i jako taki eliminuje ewentualne niedogodności dla terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2010r. skarżąca podniosła, iż działka nr [...], na której zamierza prowadzić schronisko, położona jest poza granicami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uznał za trafne stanowisko organów administracyjnych orzekających w sprawie, że skarżąca Fundacja jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. nr 155 z 2007r., 1095 ze zm.), ponieważ wynika to z rozdziału V jej statutu, przewidującego zarówno możliwość prowadzenia działalności gospodarczej (§ 26) jak sposób przeznaczenia uzyskiwanych zeń dochodów (§ 27). Skoro zatem skarżąca Fundacja osiąga dochód z wykonywanej działalności, to prowadzi działalności gospodarczą i wymaga zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tych względów za niezasadne Sąd uznał te spośród zarzutów skargi, które odwołują się do regulacji, zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, wskazując na wyłączenie z obowiązku uzyskania zezwolenia.

Zgodnie zatem z art.7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (zwanej dalej "ustawą"), na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Rada gminy winna przy tym określić w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca, ubiegający się o uzyskanie stosownego zezwolenia (art. 7 ust. 3 ustawy).

Po myśli art. 8 a ustawy, przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt, burmistrz lub prezydent miasta może wezwać przedsiębiorcę do uzupełnienia w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji, poświadczającej, że przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem (pkt 1), dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem (pkt 2).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznacza to, iż wyłączne kompetencje do określenia wymagań, jakie spełniać winien przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie schronisk dla bezdomnych zwierząt posiada rada gminy, oraz to, iż kompetencje organu gminy właściwego do podjęcia decyzji o udzieleniu zezwolenia sprowadzają się do ustalenia i ewentualnego sprawdzenia czy przedsiębiorca spełnia warunki, określone przepisami prawa, wymagane dla wykonywania działalności, objętej zezwoleniem.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta i Gminy Działoszyn nie podjęła uchwały, określającej wymagania, jakie powinien spełnić przedsiębiorca, ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Oznacza to, że brak jest przepisów prawa miejscowego tj. obowiązującego lokalnie, które określałyby wspomniane wymagania w sposób szczegółowy. Tym samym uprawnienia Burmistrza Działoszyna ograniczały się jedynie do sprawdzenia czy wnioskodawca spełniał warunki przewidziane przepisami powszechnie obowiązującymi do prowadzenia danego rodzaju działalności. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

Zdaniem Sądu I instancji zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt dotyczy obszaru działalności niekoniecznie zaś konkretnie wskazanej nieruchomości, a uzależnienie jego udzielenia od zapisów planu miejscowego, określającego przeznaczenie terenu, na którym planowania działalność ma być prowadzona stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 8a ustawy w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Abstrahując od niewykazania w sposób dostateczny, iż nieruchomość, położona w miejscowości S., przy ul. [...] istotnie położona jest na obszarze, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wykluczającym możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności (załączony do akt sprawy wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sytuuje działkę nr [...] poza obszarem objętym planem), Sąd podkreślił, iż wobec braku stosownej uchwały Rady Miasta i Gminy Działoszyn, sprawdzeniu podlegało jedynie czy przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem (art.8 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestia zaś ewentualnego urządzenia schroniska na nieruchomości położonej na terenie o innym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub też w razie jego braku – bez stosownej decyzji o warunkach zabudowy, stanowić może co najwyżej podstawę do podjęcia stosownych działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prowadząc ponownie postępowanie organy winny poczynić stosowne ustalenia, konieczne dla rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji o udzielenie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt z uwzględnieniem zawartych w wyroku poglądów prawnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 i art. 8a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegającą na przyjęciu, iż na gruncie powołanych przepisów organ udzielający zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt nie może brać pod uwagę przeznaczenia terenu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wykluczającego tego rodzaju działalność,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Działoszyn z dnia [...] listopada 2009 r., wskutek błędnego przyjęcia, iż ww. decyzje naruszały art. 7 i art. 8a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku organom administracji trybu postępowania prowadzącego do naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP;

art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga winna zostać oddalona.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w postępowaniu administracyjnym doszło do nieistotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia omyłki pisarskiej, iż działka położona w miejscowości S. przy ul. [...], na której ma być prowadzone schronisko dla bezdomnych zwierząt, oznaczona jest nr ewidencyjnym [...], a nie jak wpisano w zaskarżonych decyzjach [...]. Działka ta w planie miejscowym oznaczona jest symbolem C4RM - zabudowa zagrodowa - mieszkaniowa - jednorodzinna z ogrodami oraz zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt dotyczy obszaru działalności niekoniecznie zaś konkretnie wskazanej nieruchomości" (k. 8 uzasadnienia). Stwierdzenie to, jeżeli rozumieć je dosłownie, jest po pierwsze niekonsekwentne ("niekoniecznie" nie oznacza bowiem całkowitego wykluczenia), po drugie zaś nie ma ono żadnego oparcia w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, jest natomiast w zupełnej sprzeczności w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia złożonego przez skarżącą Fundację i zawartym w nim żądaniem udzielenia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla zwierząt bezdomnych na określonej nieruchomości.

Działalność podejmowana w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegająca na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt zawsze ma miejsce na określonej nieruchomości, na której będzie się znajdował budynek (budowla) schroniska. W rozpatrywanej sprawie Fundacja domaga się wydania zezwolenia na prowadzenie schroniska w konkretnie wskazanym miejscu. Wszelkie jej zarzuty podnoszone w sprawie sprowadzają się w istocie do wykazania, iż zgodne z prawem będzie prowadzenie przez nią schroniska dla bezdomnych zwierząt na konkretnej nieruchomości - położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Jak wskazano powyżej na przedmiotowej nieruchomości wykluczone jest prowadzenie działalności gospodarczej.

Skoro zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca ma obowiązek podania we wniosku obszaru działalności (który w przypadku schroniska dla bezdomnych zwierząt wiąże się z określoną nieruchomością), a w zezwoleniu należy wskazać to miejsce (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy), to organ właściwy do wydania zezwolenia jest obowiązany sprawdzić, czy z obowiązujących przepisów prawa nie wynikają jakieś ograniczenia co do prowadzenia we wskazanym miejscu działalności objętej zezwoleniem. Nie stanowi to w żadnym razie wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń czy dodatkowych warunków dla przedsiębiorców podejmujących działalność gospodarczą (art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), skoro ograniczenia stwierdzone przez Burmistrza nie wynikają z uznania organów tylko wprost z przepisów prawa.

Zdaniem SKO w stanie faktycznym niniejszej sprawy wydanie zezwolenia dla przedsiębiorcy, a dopiero później podjęcie działań przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiłoby nie tylko naruszenie wobec tego przedsiębiorcy, wynikającej z art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawną obywateli lecz również naruszałoby wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu. W ocenie Kolegium działanie takie stałoby również w sprzeczności z obowiązującym w Rzeczpospolitej Polskiej porządkiem konstytucyjnym wynikającym z art. 2 Konstytucji. Zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich wskazań stanowi obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych w istocie sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni przepisów art. 7 i 8a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skoro wniosek o zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt dotyczy określonej nieruchomości, to organ administracji przy rozpatrywaniu sprawy musiał uwzględnić ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia konkretnego terenu, a w konsekwencji musiał odmówić wydania pozwolenia na prowadzenie działalności w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

Natomiast według oceny Sądu pierwszej instancji, uzależnienie udzielenia przedmiotowego pozwolenia od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającego przeznaczenie terenu, na którym planowana działalność ma być prowadzona, stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 8 a cyt. ustawy w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgadzając się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego należy zaznaczyć, że w myśl art. 8 a ustawy właściwy organ administracji ma uprawnienie do sprawdzenia, czy przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności objętej zezwoleniem.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia m.in. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt określone są w drodze uchwały rady gminy.

Wyłączna kompetencja rady gminy w omawianym zakresie sprawia, że organ gminy właściwy do udzielenia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności nie może samodzielnie określać tych wymagań lecz ma obowiązek ustalić czy przedsiębiorca spełnia warunki określone przepisami prawa, wymagane dla wykonywania oznaczonej działalności.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie był więc uprawniony do tego, aby uzależnić udzielenie pozwolenia od zgodności wnioskowanej działalności z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym, jeżeli nie wynikało to z przepisów ustawowych, a brak jest uchwały przewidzianej w art. 7 ust. 3 ustawy.

Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na regulację art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z której wynika, że organ administracji nie może uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia warunków nieprzewidzianych przepisami prawa.

W tym miejscu warto też zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziany w uchwale z dnia 22 maja 2000 r. (sygn. OPK1/00), iż konieczność uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonego rodzaju usług komunalnych jest prawnie dopuszczalną formą ograniczenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 20 Konstytucji RP jako warunek prowadzenia działalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy konieczne są w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, bądź ochrony innych wymienionych dóbr i wartości. Zaznaczono ponadto, że powszechnie uznanym poglądem w nauce prawa jak i judykaturze jest, że treść norm prawnych ograniczających uprawnienia bądź nakładających określone obowiązki powinna być jasno i jednoznacznie sformułowana.

Uwzględniając powyższe uwagi należało uznać, że Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa o uchyleniu decyzji wydanych przez organy obu instancji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt.

Jako nietrafny należało również uznać zarzut co do naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że kwestia ewentualnego urządzenia schroniska na nieruchomości położonej na terenie o innym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub też w razie jego braku – bez stosownej decyzji o warunkach zabudowy, stanowić może podjęcia stosownych działań w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wbrew wywodowi skargi kasacyjnej, powyższe stwierdzenie Sądu nie stanowi wiążącego wskazania dla organu co do dalszego postępowania.

Wypowiedź Sądu należy rozumieć w ten sposób, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie określonej działalności (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy) nie bada się kwestii, które zastrzeżone są do odrębnych postępowań. Należy bowiem mieć na uwadze to, że rozpoczęcie określonej działalności, czy jej wykonywanie nie jest uzależnione wyłącznie od uzyskania pozwolenia, ale też muszą być spełnione inne warunki określone przepisami powszechnie obowiązującymi, aby działalność ta była legalna.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy można przykładowo wskazać, że przestrzeganie wymogów prawnych związanych z ochroną zwierząt nadzorowane jest przez Inspekcję Weterynaryjną, a z kolei kontrola w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.