Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 874/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1,2,, art. 60 ust. 1, art. 61, 64,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7,77,80,107 par. 1,3,  art. 28, 89 par. 1, 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200,205 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. K., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "R. ", wnioskiem z dnia 15 czerwca 2016 r. zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr [...]

w P. , obręb D., gm. B.. We wniosku wskazała, iż zmiana polegać ma na utworzeniu w przedmiotowym budynku punktu dystrybucji

i załadunku systemów [...], części usługowej (konfekcjonowanie elementów systemów [...])

z częścią socjalną, biura ds. [...] oraz laboratorium badawczego, zaś wszelkie zmiany adaptacyjne będą miały miejsce wewnątrz budynku.

Wójt Gminy B., decyzją z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku kontynuacji funkcji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja Kolegium została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 212/17.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wywiódł, że organ odwoławczy nie rozważył jaką rzeczywiście funkcję ma pełnić budynek w wyniku zmiany sposobu jego użytkowania (tj. czy funkcję usługową czy może produkcyjno-usługową i dodatkowo handlową), ani nie wyjaśnił w dostateczny sposób, dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym.

Po zwrocie akt z sądu, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. wskazując, że organ ten nie wyjaśnił w dostatecznym sposób, dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym, a nadto oparł się na ustaleniach, które nie znajdują potwierdzenia w zebranych dowodach.

Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy B. decyzją

z dnia [...] r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64

ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz.1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p"), ponownie odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem E. K..

W uzasadnieniu organ przywołał dotychczas wydane decyzje o warunkach zabudowy dotyczące działki nr [...] obręb D.. Mianowicie wskazał,

że decyzją z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego, zaś decyzją z dnia [...] r. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-mieszkalny (biuro ds. terapii i profilaktyki odleżyn). Kolejną decyzją z dnia [...] r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto organ ustalił, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ wskazał też, że przeprowadzona w dniu

18 stycznia 2017 r. kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w K. wykazała, że w części pomieszczeń mieszkalnych, zlokalizowanych na parterze budynku, prowadzona jest działalność gospodarcza związana

z konfekcjonowaniem wyrobów medycznych, a powierzchnia użytkowa tych pomieszczeń przeznaczonych pod działalność gospodarczą nie przekracza 30% powierzchni całego budynku, czyli budynek ten stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny.

Organ powołując się na przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczną wywiódł, że na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, na działce nr [...] zabudowa o charakterze rekreacji indywidualnej, na działce nr [...] budynek, w którym świadczone są usługi wypoczynku pobytowego z częścią wydzieloną na bar, na działce nr [...] zabudowa magazynowa na potrzeby świadczenia usług w zakresie wynajmu sprzętu pływającego.

W tych okolicznościach uznał, że planowana zmiana sposobu użytkowania będzie sprzeczna z zastanym ładem przestrzennym i nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji mieszkaniowej, ani ją uzupełniającej rekreacyjnej czy usług turystycznych. Nadto wywiódł, że wprowadzona przez inwestorkę do budynku mieszkalnego jednorodzinnego część usługowa, nie obliguje organu do wyrażenia zgody na zmianę użytkowania dla całego budynku, skoro sposób użytkowania jest odmienny od zatwierdzono projektu budowlanego.

E. K. w odwołaniu od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji pozytywnej, wskazała na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 7, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiana użytkowania budynku dotyczy funkcji nie do pogodzenia z istniejącą oraz wobec sprzeczności ustaleń organu z treścią materiału dowodowego jak i naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyznanie przymiotu strony podmiotom nieuprawnionym, tj. właścicielom działek [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ, po przytoczeniu stanu faktycznego i treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, która odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim granice obszaru analizowanego wyznaczono w promieniu od 200 do 210 m od granic działki nr [...], której front wynosi 49 m, a nadto w analizie sprecyzowano, na jakich konkretnie działkach, zlokalizowanych w badanym obszarze, występuje funkcja usługowa związana ze świadczeniem usług wczasowo-turystycznych. Ze sporządzonej analizy wynika, że obszar analizowany stanowi fragment terenów zainwestowanych o dominującej funkcji mieszkalnej jednorodzinnej wolnostojącej - działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; rekreacji indywidualnej - działki nr [...] i usługi wypoczynku pobytowego z częścią wydzieloną pod bar - działki nr [...], budynek na potrzeby świadczenia usług w zakresie wynajmu sprzętu pływającego - działka nr [...]; brak jest natomiast w tym obszarze zabudowy usługowej innej niż wczasowa, turystyczna, czy związana z wypoczynkiem. Przy czym Kolegium przyjęło, że o ile zabudowa wczasowo - turystyczna bez wątpienia przeważa w analizowanym obszarze, o tyle działalność objęta wnioskiem odwołującej (konfekcjonowanie elementów systemów [...] oraz punktu dystrybucji i załadunku systemów [...]) nie znajduje kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Organ mając na uwadze szerokie rozumienie kontynuacji funkcji wywiódł, że powyższe nie oznacza jednak, aby w sytuacji istnienia

w obszarze analizowanym jakiegokolwiek obiektu usługowego automatycznie dopuszczalne było zrealizowanie w jego szeroko pojmowanym sąsiedztwie dowolnego innego budynku usługowego. W konsekwencji zatem zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż skoro w przedmiotowej analizie ustalono występowanie w obszarze zabudowy wczasowo-turystycznej to wnioskowane usługi związane z konfekcjonowaniem czyli pakowaniem, foliowaniem, etykietowaniem oraz na dystrybucji czyli rozsyłaniu sprzętu według zamówień, będą godziły w zastaną zabudowę wczasowo-turystyczną. Podkreślił, że wprawdzie taka zabudowa może być w szczególnych przypadkach dopuszczalna, jednakże należy mieć na uwadze,

że ochrona interesu prywatnego inwestora nie może godzić w ochronę interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Wobec powyższego Kolegium przyjęło, że analiza urbanistyczna posiada pełną wartość dowodową, co determinuje konieczność stwierdzenia zgodnego ze stanem faktycznym rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Organ odwoławczy za nietrafną uznał sugestię strony, iż działalność usług konfekcjonowania elementów [...], biuro ds. terapii

i [...], laboratorium badawcze i punkt dystrybucji materacy [...] w budynku o pow. [...]m2, nie byłaby bardziej uciążliwa, niż działalność turystyczna w budynkach typu pensjonat lub hotel z kilkudziesięcioma pokojami hotelowymi. Ponadto zauważył, że przedmiotowa działalność nie mogłaby być prowadzona w całej wskazanej powierzchni budynku, gdyż dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny stwarza konieczność użytkowania go w przeważającej powierzchni jako budynek mieszkalny, a nie usługowy.

E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wskazując na:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym uznaniem, że pomiędzy funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym następuje na tyle duża rozbieżność, iż stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy regulacja art. 6 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa, zaś przyjęcie nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady tym bardziej, że organ I instancji ustalił decyzją z dnia [...] r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowo-mieszkalny (biuro ds. terapii i [...]), a obecne postępowanie dotyczy funkcji do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, skoro w sąsiedztwie znajduje się o wiele intensywniejsza zabudowa, tj. budynek magazynowy na potrzeby świadczenia usług w zakresie wynajmu ciężkiego i hałaśliwego sprzętu pływającego,

b) art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie lub błędną wykładnię polegające na niezasadnym sugerowaniu,

że nielegalna jest prowadzona dotychczas od 10 lat w części przedmiotowego budynku o pow. 30% działalność gospodarcza - biuro ds. terapii i [...] - o profilu zgodnym z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec sprzeczności istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i podzielenie stanowiska organu I instancji,

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i naruszenie zasady proporcjonalności

i równego traktowania wobec stwierdzenia, iż wnioskowane usługi skarżącej związane z konfekcjonowaniem oraz dystrybucją będą godziły w zastaną zabudowę wczasowo-turystyczną, a tym samym ustalenia niebezpiecznej praktyki polegającej na tym, iż na analizowanym obszarze nie można wykonywać innych usług oprócz świadczenia usług wczasowo-turystycznych, co stanowi rażące uchybienie zasadzie wolności zagospodarowania terenu oraz zasady swobody/wolności wykonywania działalności,

c) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez milczące przyznanie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu podmiotom nieuprawnionym,

tj. właścicielom działek nr [...] i [...], podczas gdy organ I instancji nie wskazał żadnych przepisów prawa materialnego, z których wywodzi interes prawny tych osób lub z których wywodzi, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu będzie oddziaływać na ww. działki, które nie graniczą z działką skarżącej nr [...] i są od niej oddalone o 41 i 49 metrów,

d) art. 89 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie wniosku skarżącej o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej oraz dowodu z oględzin działki nr [...], obręb D. P. [...], na okoliczność, że planowana działalność jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie i nie powodując zwiększonej eksploatacji okolicznego terenu oraz że aktualnie prowadzona działalność,

e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn

z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej

w szczególności odnośnie swoich twierdzeń dotyczących rzekomej uciążliwości planowanej przez skarżącą działalności usługowej na działce nr [...] i jej oddziaływaniu na działki sąsiednie,

f) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w tym niedoniesienie się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu,

g) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 212/17,

Skarżąca wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualne uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie w formie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i złożył do akt sprawy decyzję z dnia [...] r. oraz z dnia

[...] r. Z kolei pełnomocnik skarżącej - R. K. oświadczył, że firma jest producentem środków medycznych, które są projektowane i badane w ich laboratorium w P. . Następnie specyfikacja tych produktów jest przekazywana podwykonawcom na terenie całego świata i produkty te, wykonane poza P. trafiają do firmy i tutaj są konfekcjonowane – składane według zapotrzebowania konkretnego klienta. Gotowe elementy, które trafiają do P. nie są w żaden sposób przerabiane. Konfekcjonowanie polega na dobraniu właściwego materaca, pompy i połączeniu ich w cały zestaw, zwany systemem przeciwodleżynowym. Dodatkowo wskazał, że firma podlega audytom zewnętrznym, w tym również niezapowiedzianym, które obejmują także spełnienie norm środowiskowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana przez sąd ocena zaskarżonej decyzji, według kryterium zgodności z prawem wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, którą odmówiono skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy na terenie działki nr [...] w P. , obręb D., gm. B.. Odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej organy obu instancji powołały się na analizę architektoniczno-urbanistyczną, sporządzoną dla potrzeb postępowania wskazując, że z dokumentu tego wynika, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – brak jest kontynuacji funkcji, a planowany sposób użytkowania istniejącego budynku pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem sąsiedniego terenu.

W badanej sprawie wniosek dotyczy budynku istniejącego, a przedmiotem rozważań organu była dopuszczalność zmiany funkcji z mieszkalnej na użytkową, przy czym podkreślenia wymaga, że kwestia ta była już rozpoznawana przez Wojewódzku Sąd Administracyjny w Szczecinie w związku ze skargą E. K. na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Ma to o tyle istotne znacznie,

że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t. ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższe oznacza, że rolą sądu jest przede wszystkim zbadanie,

czy organ wywiązał się z obowiązku uwzględnienia wytycznych WSA w Szczecinie, zawartych w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 212/17, dotyczących rozważenia, jaką rzeczywiście funkcję ma pełnić budynek w wyniku zmiany sposobu jego użytkowania (tj. czy funkcję usługową czy może produkcyjno-usługową

i dodatkowo handlową) i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym.

Wykonując zalecenia sądu organ zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie co należy rozumieć pod pojęciem "konfekcjonowanie", a następnie – przyjmując,

że planowana zmiana funkcji będzie dotyczyła umiejscowienia w budynku działalności usługowej uznał, że w związku z brakiem w obszarze analizowanym zabudowy o podobnym charakterze nie zachodzi kontynuacja funkcji, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie składu orzekającego poczynione przez organ ustalenia są niewystarczające dla prawidłowego określenia planowanej zmiany funkcji. W konsekwencji zaś organ nie mógł dokonać prawidłowej oceny, czy planowana funkcja będzie kolidowała z istniejącym sposobem zagospodarowania i użytkowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.

Składając wyjaśnienia na żądanie organu, w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. skarżąca wskazała na czym polega "konfekcjonowanie" wyliczając jakie czynności

w ramach tej usługi są wykonywane, jednak w treści pisma zawarto stwierdzenia,

z których wynika, że w zakres czynności wykonywanych przez pracowników wchodzą "prace ręczne", których użycie "pozwala na minimalne wykorzystanie parku maszynowego", w ramach realizacji zamówień "tworzone są zestawy produktowe", usługi wykonywane są "z materiału własnego pochodzącego od certyfikowanych poddostawców". Treść pisma w dużej mierze dotyczy uwypuklenia zalet oferowanych produktów i podkreślenia profesjonalizmu skarżącej, ale nie wyjaśnia w wystarczający sposób jakiego rodzaju działalność ma być w budynku prowadzona, czy są to wyłącznie usługi, czy też może produkcja, bądź działalność usługowo – produkcyjna. Przywołane pismo nie daje odpowiedzi na tak postawione pytanie. Okoliczność ta powinna zostać ustalona ponad wszelką wątpliwość, bowiem od tego zależy prawidłowa ocena, czy planowana zmiana sposobu użytkowania spełnia warunek kontynuacji funkcji – stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie sądu, poczynione przez organ w tym zakresie ustalenia nie dają niebudzącej wątpliwości odpowiedzi na pytanie o rodzaj działalności, którą skarżąca zmierza prowadzić po zmianie funkcji budynku, co ma istotne znaczenie dla prawidłowej oceny wniosku skarżącej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Podkreślenia wymaga także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż pojęcia tego nie należy zawężać dopuszczając zabudowę jednorodzajową pod względem funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (II OSK 58/07, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania,

a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

(zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., II OSK 3350/17, CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rzeczą organu jest zatem po pierwsze niebudzące wątpliwości ustalenie funkcji planowanej inwestycji, a następnie odniesienie poczynionych ustaleń do zastanego stanu zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym. Przy czym, przy ocenie czy planowana funkcja, jeżeli nie jest ona tożsama z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym - da się z nim pogodzić, należy uwzględnić jej ewentualną uciążliwość dla otoczenia. W zakres tej oceny powinien wchodzić charakter całego przedsięwzięcia, a więc w badanej sprawie powinien on – zdaniem sądu, obejmować oprócz wskazanych powyżej okoliczności, również ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "punkt dystrybucji i załadunku systemów [...]", czy w zakres działalności wchodzić będzie również działalność transportowa i handlowa, a jeżeli tak, to czy skarżąca przewiduje utworzenie miejsc parkingowych dla pojazdów, w jakiej ilości, a w konsekwencji czy tak zaplanowana działalność będzie miała wpływ na otoczenie i czy będzie uciążliwa.

Na obecnym etapie postępowania sąd nie przesądza zatem o sposobie załatwienia wniosku skarżącej i ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dopiero poprawnie ustalony stan faktyczny będzie stanowił podstawę do wydania rozstrzygnięcia, w którym organ kompleksowo i szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w sprawie.

Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. zostały wydane z naruszeniem prawa – art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., sąd – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł o ich uchyleniu. O kosztach postepowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 2 przywołanej ustawy.