Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 70/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, 151 , 154
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 12, 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenie A na decyzję Wojewody z dnia 7 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Wielicki decyzją z dnia 14 maja 2018 r., znak [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, orzekł:

1. o ustaleniu odszkodowania w kwocie 531 793 zł za nieruchomości oznaczone ewidencyjnie jako działki numer: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. B. , jednostka ewid. Wieliczka, które w dniu 9 stycznia 2018 roku stały się własnością Gminy Wieliczka,

2. o wypłacie ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości Stowarzyszenie A,

3. o zobowiązaniu Gminy Wieliczka reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka do wypłaty ustalonego odszkodowania zgodnie z treścią punktu 2, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

4. o niepowiększeniu ustalonego w przedmiotowej decyzji odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1 e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1 i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji Starosta Wielicki wskazał, iż decyzja została wydana na skutek wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, które w dniu 9 stycznia 2018 roku stały się własnością Gminy Wieliczka. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie w/w przepisów miało na celu, zgodnie z konstytutywną zasadą wywłaszczania, ustalić słuszne odszkodowanie za odebranie praw rzeczowych do nieruchomości objętych skutkami prawnymi decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i wskazać podmioty uprawnione do jego otrzymania. Zasadnicze znaczenie miała kwestia określenia stanu prawnego nieruchomości na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, który stanowi podstawę określenia kręgu osób, którym przysługują na ten dzień prawa do nieruchomości. Krąg stron postępowania należy więc ustalić na podstawie stanu prawnego nieruchomości określonego w księdze wieczystej, zbiorze dokumentów lub innych dokumentach potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości.

Zgodnie z brzmieniem art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do art. 18 ust. 1 w/w ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym poprzez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 134 ust. 1 – 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zasadnicze znaczenie w określaniu wartości nieruchomości przejętych w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma art. 18 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że odszkodowanie za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

§ 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zmieniony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Zgodnie z aktualnym brzemieniem § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Mając na uwadze powyższe Starosta Wielicki zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki numer: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. B. , jednostka ewidencyjna Wieliczka oraz operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka numer [...] obręb ewid. B. , jednostka ewidencyjna Wieliczka, według ich stanu na dzień 4 grudnia 2017 roku, tj. na datę wydania decyzji Starosty Wielickiego o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 12 marca 2018 r. operaty szacunkowe, określając w nich wartość prawa własności w/w nieruchomości. Zgodnie z informacjami zawartymi w operacie szacunkowym wyceniane działki położone są w północnej części Gminy Wieliczka w miejscowości B., przy granicy z K. -R. , od istniejącego mostu na rzeczce S. do wałów przeciwpowodziowych przy rzece D. w terenach wielickiej strefy aktywności gospodarczej i niezabudowanych użytków zielonych przy ciekach i zbiornikach wodnych, zagospodarowanych na Światowe Dni Młodzieży w 2016 roku. Otoczenie stanowią użytki zielone i zbiornik wodny po wyrobisku piasku. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb ewid. B. , jednostka ewid. Wieliczka są niezabudowane, przyległe do siebie, stanowią użytek zielony z drogą o nawierzchni z betonu asfaltowego bez krawężników o łącznej pow. 1481 m2 o 5 % stopniu zużycia. Działka nr [...] również jest działką niezbudowaną, stanowiącą użytek zielony, z drogą o nawierzchni z betonu asfaltowego bez krawężników o pow. 31 m2, stopnień zużycia 5%. W/w działki nie są wyposażone w media. Działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjne B. jednostka ewidencyjna Wieliczka podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą nr XLV/601/2014 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30.06.2014 r. i znajdują się w terenach zieleni nie urządzonej - 4Z. Ponadto działki znajdują się w obszarze zagrożonym powodzią w przypadku zniszczenia wału przeciwpowodziowego lub przelania się wody przez koronę wału, w zasięgu zbiornika wód podziemnych GZWP 451 S. B. oraz w zasięgu 50 m od stopy wału po stronie od powietrznej. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych transakcyjnych dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Ze względu na brak transakcji podobnymi nieruchomościami zawierającymi składniki budowlane w operacie szacunkowym określono wartość odtworzeniową nieruchomości, jako koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych w następujący sposób: wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, wartość budowli w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Rzeczoznawca uwzględnił tzw. zasadę korzyści, która ma zastosowanie w przedmiotowej wycenie, gdyż jak ustalił, grunty przeznaczone pod zieleń są niższej wartości niż grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Wartość nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewidencyjny B. , jednostka ewidencyjna Wieliczka zostały przez rzeczoznawcę majątkowego oszacowana na kwotę 531 793 zł, z ceną jednostkową za m2 gruntu 60,93 zł. W tym wartość gruntu - wynosi 337 186 zł, wartość składników budowlanych tj. droga o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników o pow. 1512 m2 - wynosi 194 607 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe Starosta Wielicki ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomości oznaczone ewidencyjnie jako działki numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb ewid. B. jednostka ewid. Wieliczka, w oparciu o ww. operaty szacunkowe.

Od powyższej decyzji Starosty Wielickiego odwołanie złożyła Gmina Wieliczka wskazując, iż organ wydający decyzję, opierając się na ustaleniach operatu, ustalił wysokość odszkodowania uwzględniając nie tylko wartość gruntu, która wynosi 337 186 zł, ale również wartość składników budowlanych tj. drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników o pow. 1512m2 o wartości 194 607 zł. Organowi I instancji nie był znany fakt dotyczący budowy przedmiotowej drogi i poczynienia na nią nakładów przez Gminę Wieliczka. W dniach 22.06.2016 r. oraz 4.04.2016 r. na mocy umów użyczenia podpisanych ze Stowarzyszenie A, Gmina Wieliczka uzyskała zgodę ówczesnego właściciela na nieodpłatne używanie przedmiotowych działek na cele budowlane i utwardzenie dróg wewnętrznych. Działając zgodnie z umowami użyczenia i za zgodą ówczesnego właściciela Gmina Wieliczka Gminny Zarząd Dróg w Wieliczce na mocy decyzji [...] Starosty Wielickiego z dnia 7.12.2015 r., decyzji 1426.2015 Starosty Wielickiego z dnia 7.12.2015 r., decyzji 1427.2015 z dnia 7.12.2015 r. uzyskała pozwolenie na budowę drogi dojazdowej pomiędzy rzekami S. a D. na wschód od wyrobiska m.in. na przedmiotowych działkach. Następnie Gmina Wieliczka zawarła umowę z wykonawcami o realizację powyższych dróg. Inwestycje zostały wykonane na koszt Gminy, a następnie droga została oddana do użytkowania zgodnie z potwierdzeniem przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania znak [...] z dnia 25.07.2016r., znak [...] z dnia 25.07.2016r., znak [...] z dnia 25.07.2016r. Koszty budowy przedmiotowej drogi poniosła Gmina, zgodnie z załączoną do odwołania fakturą i dowodem zapłaty. W opisanym wyżej stanie faktycznym nie powinno budzić wątpliwości, że nakłady polegające na budowie wyżej opisanej drogi zostały dokonane wyłącznie na koszt Gminy Wieliczka, za zgodą ówczesnego właściciela nieruchomości. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, na mocy której Gmina musiałaby zapłacić odszkodowanie za części składowe nieruchomości (drogę), którą uprzednio na własny koszt wybudowała, kłóciłoby się z określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 7 listopada 2018 r., znak [...],

I. uchylił pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej decyzji Starosty Wielickiego z dnia 14 maja 2018 r., [...]’

II.1. ustalił odszkodowanie w wysokości 337 186 zł na rzecz Stowarzyszenie A, z tytułu przejęcia z mocy prawa z dniem 9 stycznia 2018 r. na rzecz Gminy Wieliczka, nieruchomości:

- oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętej księgą wieczystą [...] położonej w obrębie B. jednostka ewid. Wieliczka,

- oznaczonej jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą [...] położonej w obrębie B. jednostka ewid. Wieliczka.

W pkt II.2 decyzji Wojewoda zobowiązał Gminę Wieliczka reprezentowaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka do wypłaty odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji.

W pkt II.3 Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za znajdujący się na ww. nieruchomości składnik budowlany w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników.

W pkt III. Wojewoda utrzymał w mocy pkt 4 zaskarżonej decyzji Starosty Wielickiego z dnia 14 maja 2018 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy podał art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 12 ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż podstawę nabycia na rzecz Gminy Wieliczka ww. nieruchomości położonych w obrębie B. jednostka ewid. Wieliczka stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w razie zajęcia pod drogę odpowiednio wojewódzką, powiatową lub gminną z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na mocy decyzji Starosty Wielickiego z dnia 4 grudnia 2017 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pt. Rozbudowa istniejącej drogi wewnętrznej do parametrów drogi gminnej publicznej klasy technicznej do długości 1 413,15 m od działki ew. nr [...] w miejscowości K. do dziatki ew. nr [...] w miejscowości B., wydanej w oparciu o w/w przepisy, która stała się ostateczna w dniu 9 stycznia 2018 r., ww. działki położone w obrębie B. jednostka ewid. Wieliczka przeszły na własność Gminy Wieliczka.

Regulacja art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje natomiast, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa na podstawie tejże ustawy stały się własnością Skarbu Państwa bądź odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Jeżeli natomiast na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4 lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw (art. 18 ust. 1a).

Jak wynika z wydruku przywołanych w decyzji ksiąg wieczystych przedmiotowe działki stanowiły uprzednio własność Stowarzyszenie A.

Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinie biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który w operatach szacunkowych sporządzonych w dniu 12 marca 2018 r. oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości na łączną kwotę 531 793 zł, z czego wartość gruntu odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działki nr nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wyniosła [...] zł, zaś wartość składnika budowlanego - 190 617 zł.

Natomiast odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położona w obr. B. jednostka ewid. Wieliczka, wartość gruntu wyniosła 9 261 zł, zaś wartość składnika budowlanego 3 999 zł.

Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

W omawianej sprawie autor sporządzonej wyceny nieruchomości, dla przedmiotów wyceny położonych w dniu określania stanu (4 grudnia 2017 r.), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka zatwierdzonym uchwałą nr XLV/601/2014 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r. w terenach oznaczonych symbolem 4 Z - zieleni nieurządzonej, wykorzystując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, wartość nieruchomości określił stosownie do zapisów art. 134. ust. 4 u.g.n., przy uwzględnieniu jedenastu cen transakcyjnych dotyczących nieruchomości drogowych położonych na terenie powiatu wielickiego podobnych do nieruchomości wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., tj. nieruchomościami, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Powyższe poprzedzono badaniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod zieleń na terenie Gminy Wieliczka, w wyniku którego biegła stwierdziła, iż ceny nieruchomości drogowych są na wyższym poziomie niż nieruchomości przeznaczonych pod zieleń. Tym samym zasada korzyści znajduje w niniejszym przypadku zastosowanie.

W niniejszym przypadku przy określaniu wartości wycenianych nieruchomości nie ma natomiast zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ w wyniku dokonanej analizy biegły znalazł nieruchomości drogowe, natomiast jedynie w przypadku braku na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nabywanych pod drogi przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych z ewentualnym rozważeniem zwiększenia wartości na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia w sytuacji, gdy wśród nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych przeważa przeznaczenie np. rolne, a jednocześnie wartość tych gruntów jest niższa od nieruchomości drogowych (por. opracowanie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pt. Odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na cele inwestycji liniowych, Warszawa 2012, s. 98-101).

W ocenie Wojewody Małopolskiego metodologia wyceny przyjęta przez biegłego w sprawie niniejszej była prawidłowa. W efekcie powyższego rzeczoznawca majątkowy, stosując metodę korygowania ceny średniej, w oparciu o ceny 11 transakcji nieruchomościami drogowymi ze wskazanego powyżej terenu, po uwzględnieniu atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości, takich jak: lokalizacja (30%), charakter obszarów lokalizacji inwestycji (30%), rodzaj drogi - dojazd (10%) oraz stan użytkowy terenów przyległych (30/%), i skorygowaniu otrzymanej ceny średniej za pomocą stosownych współczynników korygujących odnoszących się do tychże atrybutów, oszacował wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na kwotę 60,93 m2. Rzeczoznawca majątkowy dokonał również właściwego wyboru podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Tym samym wypełnił również dyspozycję art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Wojewody nie budził również wątpliwości sposób oszacowania znajdującego się na przedmiotowych nieruchomościach składnika budowlanego, czego biegły dokonał stosując podejście kosztowe, metodę odtworzeniową, technikę wskaźnikową. Operaty te mogły zatem stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszym postępowaniu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano też, że podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący braku podstaw do ustalenia odszkodowania za w/w składnik budowlany zasługiwał na uwzględnienie.

Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty (m. in. umowa o roboty budowlane nr [...] z 8 grudnia 2015 r., a także faktura VAT nr [...] z 5 maja 2016 r.) potwierdzały, iż przebiegająca m. in. przez teren przejętych nieruchomości droga o nawierzchni z asfaltobetonu została wybudowana z inicjatywy i na koszt Gminy Wieliczka, w roku 2016, zatem jeszcze przez wydaniem decyzji ZRID (dotyczącej rozbudowy tejże już istniejącej drogi wewnętrznej do parametrów drogi gminnej). Gmina Wieliczka wykazała zatem, iż poniosła koszty na wybudowanie w/w składnika budowlanego w postaci nawierzchni z asfaltobetonu, a prace na przedmiotowych działkach zostały przeprowadzone w związku z zawartymi umowami użyczenia z 22 czerwca 2015 r. oraz z 4 kwietnia 2016 r. pomiędzy Gminą Wieliczka, a dotychczasowym właścicielem tj. Stowarzyszenie A, dla potrzeb związanych z utwardzeniem dróg wewnętrznych, na podstawie których Gmina Wieliczka - Gminny Zarząd Dróg w Wieliczce, na mocy decyzji [...] Starosty Wielickiego z 7 grudnia 2015 r., decyzji [...] Starosty [...] z 7 grudnia 2015 r. oraz decyzji Starosty Wielickiego [...] z 7 grudnia 2015 r. uzyskała pozwolenie na budowę drogi dojazdowej pomiędzy rzekami S. a D. na wschód od wyrobiska m.in. na ww. działkach, a następnie Gmina Wieliczka zawarła umowę z wykonawcami o realizację powyższych dróg, to orzekanie obecnie w przedmiocie odszkodowania w tym zakresie uznać należy za bezprzedmiotowe. Jak bowiem podkreśla się orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słuszne odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że odszkodowanie winno dawać właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu możliwość odtworzenia analogicznego stanu, jaki miał przed pozbawieniem praw do nieruchomości. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w warunkach demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo (wyrok NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1675/13). Z kolei w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt IV Sa/Wa 2633/15 WSA w Warszawie zwrócił uwagę, iż jakkolwiek w ocenie Sądu słusznie podniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji, przy ustalaniu odszkodowania organ zobowiązany jest uwzględnić wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, niemniej jednak znajdująca się na przedmiotowej działce nawierzchnia asfaltobetonowa stanowi szczególny rodzaj naniesienia stanowiącego drogę. W sprawie zachodzi zatem nietypowa sytuacja, w której decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła rozbudowy drogi już istniejącej, a sporna nieruchomość położona jest w pasie drogowym istniejącym przed wydaniem tej decyzji. Istnieje zatem wątpliwość, czy w sytuacji gdy decyzja ZRID obejmowała działkę, na której już była usytuowana droga, to czy postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było prowadzone zasadnie co do całości ww. areału.

Wreszcie w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt IV Sa/Wa 352/18 ten sam Sąd podkreślił, iż naniesienie budowlane, zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Wynika to z art. 151 k.c. stanowiącego regulację szczególną wobec zawartej w art. 48 k.c. W danym przypadku zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia. Stanowisko takie, na tle treści normatywnej art 151 k.c., prezentowane jest zarówno w doktrynie jak i judykaturze. Jest także wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 7 grudnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 73/10 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano expressis verbis, że inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. Należy wskazać, że analogicznie, gdy chodzi o reguły wypłaty odszkodowania za nieruchomości, gdzie znajdują się urządzenia (obiekty budowlane) osób trzecich - gestorów sieci infrastrukturalnych - zadośćuczynienie również nie obejmuje wartości tych instalacji. Nie stanowią one bowiem, wobec regulacji szczególnej, części składowej wywłaszczonego gruntu.

Wojewoda odwołał się także do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1974 r., sygn. akt III CZP 21/74, z której jednoznacznie wynika, że skoro przepisy kodeksu cywilnego nie zawierają postanowień normujących stosunki wynikające z sąsiedztwa gruntów i brak jest normy ogólnej, która by odsyłała w tym zakresie do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności, należy uznać, że do tych stosunków należy stosować w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności. Dotyczy to również stosowania art. 151 k.c.

Organ orzekający w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjął, za opinią biegłego, jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. Tego rodzaju oceny wyrażone w operacie szacunkowym nie były wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania. Wykraczają bowiem poza kwestię metodyki określenia wartości składników majątkowych (zakres wiedzy specjalistycznej biegłego), lecz dotyczą oceny prawnej za które z nich należne jest odszkodowanie.

Biorąc zatem pod uwagę ww. poglądy orzecznictwa oraz zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny Wojewoda uznał zarzut podniesiony w odwołaniu za zasadny, a w efekcie uchylił pkt 1, 2, i 3 zaskarżonej decyzji Starosty Wielickiego z dnia 14 maja 2018 r. nr [...] i w tym zakresie orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przejęte działki, bez uwzględnienia wartości znajdującego się na nich składnika budowlanego. Jednocześnie utrzymał w mocy jako prawidłowy pkt 4 zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, by zaistniały przesłanki do powiększenia ustalonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie A, zaskarżając decyzję Wojewody Małopolskiego w części, w zakresie w jakim uchylił pkt 1 decyzji Starosty Wielickiego z dnia 14 maja 2018 r. znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za znajdujący się na nieruchomości składnik budowlany w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników, tj. w odniesieniu do kwoty 194 607 zł.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej specustawą drogową, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania należnego stronie skarżącej w oderwaniu od stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a to ustalenie wysokości odszkodowania z pominięciem wartości składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników, znajdującego się na nieruchomości.

Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie czynnego udziału strony skarżącej w postępowaniu, w szczególności zaś brak umożliwienia stornie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a to poprzez nie informowanie pełnomocnika strony skarżącej o stanie postępowania, podejmowanych czynnościach oraz o zamiarze zakończenia postępowania i możliwości wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie oraz art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności okoliczność wybudowania drogi o nawierzchni z asfaltobetonu z inicjatywy i na koszt Gminy Wieliczka, podczas gdy strona skarżąca była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi storny skarżącej, mimo że strona ustanowiła pełnomocnika, a odpis dokumentu pełnomocnictwa został złożony do akt sprawy w dniu 28 czerwca 2018 r.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie w części zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 listopada 2018 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie wskazało, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ II instancji ustalił wysokość odszkodowania należnego stronie skarżącej z pominięciem wartości składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników, znajdującego się na nieruchomości, ergo w oderwaniu od stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Storna skarżąca przytoczyła treść przepisów art. 12 ust. 5 oraz art. 18 specustawy drogowej, które w jej ocenie należy interpretować tak, iż wartość odszkodowania należnego stronie skarżącej winna zostać ustalona z uwzględnieniem wartości składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników, znajdującego się na nieruchomości.

Nie ulega wątpliwości strony skarżącej, że znajdująca się na przedmiotowych nieruchomościach droga jest elementem stanu nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 17 u.g.n. Nadto budowa przedmiotowej drogi została ukończona w pierwszej połowie 2016 roku, a zatem w ocenie stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, tj. na dzień 4 grudnia 2017 roku, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należało ów składnik budowlany uwzględnić, co prawidłowo uczynił zarówno biegły, jak i organ I instancji.

Poniesienie przez Gminę Wieliczka kosztów budowy przedmiotowej drogi nie zostało w sposób prawidłowy udowodnione. W konsekwencji wartość odszkodowania dla strony skarżącej, ustalona zaskarżoną decyzją, a pomniejszona o wartość składnika budowlanego w postaci drogi o nawierzchni z asfaltobetonu bez krawężników znajdującego się na nieruchomości, jest niezgodna z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego strona skarżąca podała, że w dniu 28 czerwca 2018 roku do akt administracyjnych sprawy złożony został dokument pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłat skarbowej. Zarówno w treści w/w pisma, jak i dokumentu pełnomocnictwa wskazany został adres kancelarii pełnomocnika strony skarżącej. Mimo to pełnomocnik strony skarżącej nie był informowany przez organ o czynnościach podejmowanych w toku postępowania, w szczególności zaś o przeprowadzanych dowodach. Pełnomocnik strony skarżącej nie został także zawiadomiony, że organ zamierza zakończyć postępowanie i związanej z tym możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia. Wyżej opisane zaniechania organu, w ocenie strony skarżącej, należało uznać za uchybienie obowiązkowi zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, o których mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Strona skarżąca pozbawiona była możliwości ustosunkowania się do dowodów złożonych do akt sprawy jako załączniki do odwołania wniesionego przez Gminę Wieliczka, a zawnioskowanych na okoliczność wybudowania w/w drogi na koszt Gminy Wieliczka, na których to dowodach oparł się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. W konsekwencji organ nie mógł uznać okoliczności faktycznych sprawy, w tym okoliczności wybudowania przedmiotowej drogi na koszt Gminy Wieliczka, za udowodnione, wobec czego nie zachodziły podstawy do zmiany decyzji Starosty Wielickiego.

Zdaniem strony skarżącej organ dopuścił się ponadto obrazy art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nie doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej mimo złożenia do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa. Zarówno w treści dokumentu pełnomocnictwa, jak i w piśmie pełnomocnika z 28 czerwca 2018 r. wskazany został adres kancelarii pełnomocnika strony skarżącej. Mimo to, wbrew art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., zaskarżona decyzja (ani żadne inne pismo w sprawie) nie została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej. Tym samym strona skarżąca została pozbawiona realnej możliwości obrony swoich praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację dotyczącą zasadności obniżenia wartości odszkodowania. Nadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazał, iż 28 czerwca 2018 r. w siedzibie organu pojawił się pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia, który zapoznał się z aktami sprawy i nie zgłaszał żadnych wniosków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., bowiem z akt odwoławczych nie wynika, aby zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego została doręczona ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi Stowarzyszenia, w osobie adw. P. T.. Na karcie nr 54 akt organu odwoławczego znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji wysłanej bezpośrednio stronie, podpisane przez pracownika skarżącego Stowarzyszenia. Z tego dowodu doręczenia wynika, że doręczenie stronie decyzji organu odwoławczego miało miejsce 14 listopada 2018 roku. Brak jest natomiast dowodu na doręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi Stowarzyszenia, gdy tymczasem Stowarzyszenie było reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, co znajduje odzwierciedlenie na k. 42 oraz k. 41 akt organu odwoławczego. Pismo pełnomocnika strony skarżącej, wraz z dołączonym pełnomocnictwem, zostało złożone osobiście w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w dniu 28 czerwca 2018 roku.

Zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zatem od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem. Wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności, organy prowadzące postępowanie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz ugruntowanym poglądem doktryny termin do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej decyzja została doręczona stronie. Taki sam skutek wywołuje sytuacja, w której pismo organu doręczono pełnomocnikowi, a dopiero potem stronie. Organ administracji, który pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej, powinien mieć na uwadze te zasady i badać, czy jednostka w postępowaniu administracyjnym miała zapewnioną należną jej ochronę prawną (tak postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112). Podkreślić należy, iż doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, ma w stosunku do tej strony wymiar informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne.

Jednakże zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie istnieją poglądy, zgodnie z którymi doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie, z pominięciem jej pełnomocnika, nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 1937/11).

Kierując się w niniejszej sprawie powyższym poglądem należy stwierdzić, iż strona skarżąca, tj. Stowarzyszenie A, złożyła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego w terminie, tj. w dniu 14 grudnia 2018 roku (data nadania Pocztą). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że mimo bezsprzecznie zaistniałego naruszenia przez organ dyspozycji normy art. 40 § 2 k.p.a., nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem strona skarżąca złożyła skargę w terminie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, a to art. 10 § 1 k.p.a i art. 81 k.p.a. Sąd stwierdził, że zarzuty te są nietrafne i nie stanowią podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca w żadnym stopniu nie wykazała związku pomiędzy domniemanym naruszeniem w/w przepisów, a istotnym wpływem jakie miało ono mieć na wynik sprawy. Strona skarżąca w tym zakresie wskazała jedynie na sformułowania kodeksowe podając, że była pozbawiona możliwości ustosunkowania się do przeprowadzonych dowodów. W rzeczywistości w aktach odwoławczych nie ma informacji o zawiadomieniu pełnomocnika strony skarżącej o przewidzianym terminie zakończenia sprawy i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W aktach tych znajduje się natomiast notatka służbowa z 28 czerwca 2018 r., k. 43, podpisana przez pracownika Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, w której stwierdzono, że pełnomocnik strony skarżącej stawił się w Urzędzie, przedstawił pełnomocnictwo i zapoznał z aktami. Od tej daty, do dnia podjęcia przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, materiał dowodowy nie był poszerzony ani uzupełniony. Sąd wskazuje, że podnoszone przez stronę skarżącą naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. tylko wtedy mogłoby odnieść zamierzony skutek, gdyby zostało wykazane, że naruszenie to doprowadziło do pozbawienia strony możności działania i możności obrony swoich interesów. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy i miał możliwość składania wniosków dowodowych. W tej sytuacji nie powiadomienie go przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miało żadnego wpływu na uprawnienia strony. Od dnia zapoznania się przez pełnomocnika strony skarżącej z aktami sprawy, nie uległ zmianie materiał dowodowy – pełny materiał dowodowy został zgromadzony przed dniem zapoznania się przez pełnomocnika strony skarżącej z aktami sprawy. Nie istniał zatem materiał dowodowy, z którym pełnomocnik nie zapoznałby się przed wydaniem decyzji.

Sąd zauważa także, że nawet w samej skardze, poza przywołaniem ww. zarzutu pełnomocnik strony skarżącej nie wskazał żadnych konkretnych twierdzeń, których postawienia zostałby pozbawiony wskutek braku korespondencji z nim ze strony organu odwoławczego w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, należy podnieść, że również jest to zarzut nietrafny.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Art. 12 ust. 4a powołanej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepisami, do których odsyła powołany art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, są przepisy u.g.n., a w szczególności art. 134, zgodnie z którym: podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1); przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2); wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3); jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Istotne znaczenie w sprawie mają też reguły procesowe, zgodnie z którymi ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.) Zgodnie zaś z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości W niniejszej sprawie znaczenie ma także § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji; W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, 2 i 4, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej trafnie zidentyfikowały przepisy składające się na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej ich wykładni. Trzeba podkreślić, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe. Wtedy dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2018 r., sygn. II SA/Gd 349/18, LEX nr 2569969, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 103/18 LEX nr 2494027).

Również zgodnie z poglądem wrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. I OSK 1395/13, przy wycenie nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, należy jednocześnie uwzględnić tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Organy prawidłowo ustalały wysokość odszkodowania według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku z 9 października 2016 r., sygn. I OSK 130/16, NSA podkreślił, że w przypadku, gdy wywłaszczona (przejęta z mocy prawa) nieruchomość już przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja powołanego § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego), wycena rozpoczynać się powinna od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych.

W ocenie Sądu niezasadny jest sformułowany w pkt 1 skargi zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze zasadę słusznego odszkodowania, należy dokonać systemowej wykładni tego przepisu, a nie – jak tego chciałaby strona skarżąca – literalnej wykładni jednego przepisu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawidłowo organ odwoławczy orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za przejęte działki, bez uwzględnienia wartości znajdującego się na nich składnika budowlanego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przebiegająca przez ww. działki droga o nawierzchni z asfaltobetonu została wybudowana z inicjatywy i na koszt Gminy Wieliczka, jeszcze przed wydaniem decyzji ZRID, czyli w 2016 r. Wykadzono, że koszty na wybudowanie ww. składnika budowlanego w postaci nawierzchni z asfaltobetonu poniosła Gmina Wieliczka, a prace na przedmiotowych działkach zostały przeprowadzone w związku z zawartymi umowami użyczenia w dniu 22 czerwca 2015 r. oraz w dniu 4 kwietnia 2016 r. pomiędzy Gminą Wieliczka, a dotychczasowym właścicielem tj. Stowarzyszenie A dla potrzeb związanych z utwardzeniem dróg wewnętrznych, na podstawie których Gmina Wieliczka - Gminny Zarząd Dróg w Wieliczce na mocy decyzji [...] Starosty Wielickiego z dnia 7 grudnia 2015 r., decyzji [...] Starosty Wielickiego z dnia 7 grudnia 2015 r. oraz decyzji Starosty Wielickiego [...] z dnia 7.12.2015 r. uzyskała pozwolenie na budowę drogi dojazdowej pomiędzy rzekami S. a D. na wschód od wyrobiska m.in. na przedmiotowych działkach, a następnie Gmina Wieliczka zawarła umowę z wykonawcami o realizację powyższych dróg.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, trafnie przywołanego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, naniesienie budowlane zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Wynika to z art. 151 k.c. stanowiącego regulację szczególną wobec zawartej w art. 48 k.c. W danym przypadku zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przedmiotowe naniesienie budowlane - inwestycja drogowa, zrealizowana przez Gminę Wieliczka na użyczonych jej przez skarżące Stowarzyszenie nieruchomościach gruntowych, jako naniesienie budowlane zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Jego wartość zatem nie może być wzięta pod uwagę przy ustalaniu wysokości odszkodowania.

Podsumowując należy wskazać, że także metodologia wyceny przyjęta przez biegłego była w niniejszej sprawie prawidłowa. Rzetelnie uwzględnił on cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Powyższe zasadnie zaakceptował organ odwoławczy.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.