Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1239/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 935/15 w sprawie ze skargi M. [...] na decyzję D. [...] w P. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 marca 2016 r., sygn. IV SA/Po 935/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] ([...]RZGW w [...]) z [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...]; 2. zasądził od [...]RZGW w [...] na rzecz skarżącego M. [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej [...]RZGW w [...] (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. H. K. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 174 pkt 1 p.p.s.a w związku z :

- art. 15 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że decyzja ustalająca linię brzegu nie wiąże się z ograniczeniem prawa własności (z uwagi na jej techniczny charakter) i nie kształtuje stanu prawnego, lecz służy jedynie ustaleniu zmiany (zajęcia) powierzchni gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi;

- art. 15 ustawy Prawo wodne, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia błędu subsumcji, tj. że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organ dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania art. 15 ustawy Prawo wodne - odmawiając możliwość ustalania linii brzegu na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych;

- art. 14 ust. 1 Prawa wodnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w tym przepisie - poprzez uznanie, że prawo własności gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi przechodzi z mocy prawa na właściciela płynących wód powierzchniowych już z chwilą jego pokrycia przez wody płynące;

- art.17 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej i mylne zrozumienie jego treści poprzez przyznanie właścicielom gruntów zajętych przez powierzchniowe wody płynące prawa dochodzenia odszkodowania za utracone prawo własności w sytuacji, gdy utracili je wskutek zamierzonych działań ludzkich (tu wskutek budowy obiektu regulacyjnego);

Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wskazań i uzasadnienia w kwestii zasadności dokonywania rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów w toczącym się postępowaniu, co przy odrębności prawnie uregulowanych postępowań prowadzonych na podstawie art. 15 i art. 15a Prawa wodnego jest niezbędnym elementem oceny zaskarżonych decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy;

2. zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w trakcie postępowania administracyjnego informował, że na odcinku objętym wnioskiem o ustalenie linii brzegowej znajduje się urządzenie melioracji wodnych podstawowych stanowiące techniczno-użytkową całość (stopień wodny będący budowlą regulacyjną służącą korekcji spadku dna), które w części znajduje się na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa, a w części na działkach, które są własnością osób fizycznych. Powyższe w ocenie skarżącego kasacyjnie, świadczy o tym, że zmiana koryta rzeki [...] nie nastąpiła w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, lecz w wyniku wykonywanych robót inwestycyjnych, nadto grunty zajęte pod budowlę regulacyjną nie zostały wykupione przez właściciela wody przed wykonaniem inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w takim przypadku - wbrew przyjętej wykładni WSA w Poznaniu - grunty stanowiące własność osób fizycznych lub prawnych, które na potrzeby robót wykonywanych w minionych latach nie zostały przez inwestora nabyte od tych osób w trybie cywilnym, nie stały się własnością Skarbu Państwa, zatem do czasu ich nabycia na rzecz Skarbu Państwa, linia brzegu na takich gruntach nie może być ustalona.

Skarżący kasacyjnie uważa, że w przypadku wykonywania budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, uzasadniona jest następująca procedura: wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych lub kształtowanie nowego koryta cieku naturalnego, a ponadto ustalenie dotychczasowej linii brzegu (jeśli wcześniej linia brzegu nie była ustalona). Zmiana trasy koryta cieku naturalnego na potrzeby regulacji robót regulacyjnych wymaga: opracowania nowego projektu rozgraniczenia gruntów uwzględniających zmianę linii brzegu w wyniku wykonywania robót; wykup w trybie cywilnoprawnym gruntu przybrzeżnego niezbędnego do wykonania robót; ustalenie nowej linii brzegu po wykonaniu robót; uzyskanie decyzji właściwego starosty o przejściu gruntów zajętych na potrzeby robót regulacyjnych do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w odniesieniu do gruntów, które w wyniku realizacji robót znalazły się poza nową linią brzegu - uzyskanie decyzji o wykreśleniu gruntów z tego zasobu (art. 14a ust. 1 i 2 Prawa wodnego). Według skarżącego kasacyjnie, taka sama procedura będzie występować w wyniku robót regulacyjnych wykonanych w minionych latach, w przypadku gdy do tej pory nie wykupiono gruntów niezbędnych do przeprowadzenia tych robót i nie dopełniono formalności związanych z prawidłową klasyfikacją gruntów. Skarżący kasacyjnie podnosi, że sytuacja, w której następuje wykonywanie budowli regulacyjnych, regulacji rzek lub kształtowania nowego koryta cieku naturalnego, skutkującego zmianą trasy koryta wody płynącej, nie może stanowić o automatycznym zaliczeniu (z mocy prawa) wód i gruntów do mienia stanowiącego własność Państwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustalenie linii brzegu wiąże się z ograniczeniem prawa własności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeśli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt ten staje się własnością właściciela wody. Pozbawienie prawa do odszkodowania (w związku z zajęciem gruntu w wyniku wykonywania robót inwestycyjnych) byłoby sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości; wyłącznie w sytuacji gdyby uznać za dopuszczalne ustalenie linii brzegowej na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych. Według skarżącego kasacyjnie, z powodu naruszenia przez Sąd orzekający prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię doszło również do niewłaściwego zastosowania tego prawa, w rozumieniu bezzasadnego zarzucenia organowi popełnienia błędu subsumcji, tj. że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organ dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania art. 15 ustawy Prawo wodne - odmawiając możliwości ustalania linii brzegu na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] jako samorządowa jednostka organizacyjna wykonująca zadania Marszałka Województwa [...], realizująca powierzone Marszałkowi Województwa [...] zadania z zakresu administracji rządowej wniósł: 1. o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć ponadto miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z treści skargi kasacyjnej nie sposób jednak wyczytać, na czym konkretnie miałoby polegać wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu jego naruszenia, zwłaszcza gdy strona skarżąca nie uzasadniła tego zarzutu w sposób pozwalający na jego uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego została błędnie sformułowana. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz kontrolował ich zastosowanie przez orzekające w tej sprawie organy administracji. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego obejmujące art. 15, art. 14 ust. 1 i art. 17 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.).

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się "do odpowiedzi na pytanie, czy wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu powoduje ex lege przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności gruntów zajętych przez wody rzeki [...] i to bez prawa do odszkodowania (tak organy administracji), czy też nie powoduje takiego skutku, a jedynie rozpoczyna proces regulacji prawa własności i jedynie stanowi podstawę do przeniesienia prawa własności Skarbu Państwa (tak skarżący)".

Niniejsza sprawa dotyczy zagadnienia prawnego dotyczącego konsekwencji prawnych wynikających z ustalenia w drodze decyzji linii brzegu na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) oraz uwarunkowań prawnych stosunków własnościowych gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. W piśmiennictwie wskazano, że "(...) w pewnych wypadkach dotyczących wzajemnego stosunku wody do gruntu, własność wody jest określana przez własność gruntu, a w innych odwrotnie. Wtedy gdy własność gruntu ustala się według własności wody, powstaje zagadnienie dokonania rozgraniczenia pomiędzy gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi a gruntami innymi. Woda bowiem jest w ciągłym ruchu (...). Znajomość granicy biegnącej między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi a gruntami przyległymi jest niezbędna do prowadzenia regulacji wód (...). Ustalenie tej granicy leży również czasem w interesie właścicieli gruntów przyległych do wód (...)". (zob. W. Tarasiewicz, S. Surowiec, Z. Rybicki, Prawo wodne. Komentarz, przepisy wykonawcze, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965, s. 24-25).

Istotą niniejszej sprawy jest przede wszystkim określenie charakteru prawnego decyzji o ustaleniu linii brzegu na podstawie art. 15 ust. 2 p.w. Zarzut naruszenia art. 15 p.w. został w skardze kasacyjnej niestarannie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 15 p.w. nie wskazuje bowiem, której jednostki redakcyjnej dotyczy ten zarzut. Art. 15 składa się bowiem z dwunastu ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie przepisu o złożonej budowie, jeśli skarga kasacyjna nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zasadniczo w tej kwestii podzielił stanowisko skarżącego oraz nie zaakceptował stanowiska orzekających w niniejszej sprawie organów wskazując, że decyzja ustalająca linię brzegu ma jedynie charakter ustalający i techniczny pomagający jedynie ustalić w jakim zakresie uległa zmianie powierzchnia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi.

Decyzja taka jedynie inicjuje proces regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego wskutek działań człowieka, nie prowadzi natomiast samoistnie do przeniesienia prawa własności z dotychczasowego właściciela gruntu na właściciela wód powierzchniowych, które pokryły nowe grunty. Stanowisko Sądu I instancji jest akceptowane także w orzecznictwie SN. Zdaniem SN, "Przebieg linii brzegu jest określony przepisami Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Przepisy Prawa wodnego przewidują również specjalną procedurę, w ramach której następuje ustalenie linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy Prawa wodnego zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu" (zob. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473).

Postępowanie o ustalenie linii brzegu nie jest zatem postępowaniem o rozgraniczenie nieruchomości. SN w cytowanym wyżej postanowieniu wskazuje, że ustalenie linii brzegu wykracza poza funkcje związane z określeniem stosunków własnościowych na gruntach pokrytych wodami powierzchniowymi, lecz ma znaczenie dla wykonywania przez osoby trzecie prawa polegającego na powszechnym korzystaniu z wód oraz zadań organów państwa związanych z gospodarką wodną. Pogląd SN przedstawiony wyżej stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzecznictwa SN. W uchwale SN 7 sędziów mającej charakter zasady prawnej z 8 listopada 1971 r., sygn. III CZP 28/71, SN podzielił stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 4 lutego 1967 r., III CR 382/66 (OSNCP 1968, poz. 63) i w wyroku z dnia 15 listopada 1968 r., III CRN 264/68 (OSNCP 1969 r., poz. 118), że przepisy prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów przybrzeżnych oraz do rozpoznawania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi w granicach określonych ustalonymi liniami brzegu. Wymienione sprawy są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., podlegają więc rozpoznaniu przez sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.), skoro brak jest przepisu szczególnego, który by je przekazywał do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). Prawo wodne w szeregu przepisów poddało orzecznictwu organów administracji sprawy o odszkodowanie mające - ze względu na swoją istotę - charakter cywilny przyznając zresztą stronie niezadowolonej z decyzji administracyjnej możność dochodzenia swych roszczeń w drodze postępowania sądowego lub arbitrażowego (art. 144 ust. 2 prawa wodnego) (zob. uchwała SN 7 sędziów – zasada prawna z 8 listopada 1971 r., sygn. III CZP 28/71, OSNC 1972/3/43, LEX nr 1315).

W piśmiennictwie dotyczącym ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wyrażono pogląd, według którego "Podstawowym zagadnieniem rysującym się na tle obowiązywania art. 15 jest kwestia związana z charakterem prawnym wytyczania linii brzegowej. Celem wytyczenia linii brzegowej jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku naturalnego odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Nie jest to typowe rozgraniczenie w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 17 maja 1988 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). (...). Decyzja o ustaleniu linii brzegowej ma stanowić jedynie dowód konieczny do innych rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych. Tego postępowania nie można traktować jako postępowania rodzącego w pełni skutki rozgraniczenia nieruchomości, jest ono szczególnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się tylko do ustalenia linii brzegowej dla naturalnego cieku wodnego, a nie typowym rozgraniczeniem gruntu, bez wkraczania w sferę innych uprawnień właścicielskich. W przypadku wystąpienia takiego stanu faktycznego właścicielom przyległych gruntów do linii brzegowej będzie służyć ochrona na podstawie przepisów o ochronie własności". (zob. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 71-73).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że wydana w wyniku postępowania określonego w art. 15 p.w. decyzja administracyjna o ustaleniu linii brzegu kształtuje zatem stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi.

Za pomocą regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 p.w. nie można ustalać stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Organ ustalający na podstawie art. 15 ust. 2 p.w. w drodze decyzji linię brzegu nie jest uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości.

Uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości w ramach których występują grunty pokryte wodami i grunty przyległe nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie przepisów p.w. służącego aktualizacji informacji widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji wymagane jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który jest władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych. Decyzja o ustaleniu linii brzegu (art. 15 ust. 2 p.w.), stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Decyzja o ustaleniu linii brzegu podciąga w sposób wiążący dany stan faktyczny zaistniały na gruntach pokrytych wodami pod normę prawną wynikającą z treści art. 15 p.w. Opisywana decyzja ustala jakie prawa wynikają z rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Decyzja te nie tworzy jednak tych praw. Jest to akt administracyjny, który pośrednio może wpływać na powstanie stosunków cywilnoprawnych, przez to, że stanowi ona niezbędny oraz wstępny warunek umożliwiający uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust. 2 p.w., jest decyzją związaną. W przypadku takiej decyzji zaistnienie stanu faktycznego w postaci dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie wiąże się z jakimkolwiek wyborem działania przez organ wskazany w art. 15 ust. 2 pkt 1-3 p.w. Decyzja o ustaleniu linii brzegu jest aktem związanym w tym sensie, że organ przy jej wydawaniu jest zobowiązany wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa.

W przeciwnym przypadku organ ma obowiązek wydać decyzję odmowną. Tak określony związany charakter decyzji o ustaleniu linii brzegu wynika z przepisu art. 15 ust. 2 p.w. Decyzja ta nie pozostawia organowi administracyjnemu luzu decyzyjnego w zakresie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Organ właściwy do jej wydania powinien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami p.w. i jest zobligowany wydać taką decyzję, jeżeli wnioskodawca spełni wymagania określone przepisami p.w. Przesłanki wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu są zasadniczo narzucone przez ustawodawcę w przepisach p.w. Związany charakter decyzji o ustaleniu linii brzegu jest jednocześnie środkiem zabezpieczającym interes prawny lub faktyczny wnioskodawcy. Zatem organ ustalający w drodze decyzji linię brzegu nie jest uprawniony do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości, na których znajdują się grunty pokryte wodami i grunty przyległe. Nie może też uzależnić wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych od uprzedniego nabycia tych gruntów. Postępowanie mające na celu ustalenie w drodze decyzji administracyjnej linii brzegu ma charakter wtórny wobec zdarzeń faktycznych spowodowanych w szczególności tym, że woda mająca właściwości kinetyczne jest w ciągłym ruchu oraz tego, że linia brzegu nie jest kategorią stałą. Na skutek zdarzeń prawnych wywołanych tymi czynnikami powstaje potrzeba ustalenia w drodze decyzji aktualnej linii brzegu. W razie pojawienia się wątpliwości, co do tego czyją własnością jest grunt pokryty wodami, powinno najpierw dojść do ustalenia w drodze decyzji aktualnej linii brzegu, a następnie może nastąpić rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Ustalenie linii brzegu jest zatem etapem wstępnym regulacji stanu prawnego gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 3 września 2010 r. (sygn. I OSK 1457/09, LEX nr 745030) zgodnie z którym, ustalenie spornych granic nieruchomości w prawomocnym rozstrzygnięciu sądu powszechnego wyłącza możliwość innego ustalenia granicy przez organ administracji.

W orzecznictwie SN ugruntowany jest pogląd, według którego "Sporów o własność wód i związanych z nimi gruntów nie przekazują do właściwości organów administracyjnych przepisy prawa wodnego, określające kognicję organów administracji wodnej w sprawach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu wodnoprawnym. Wprawdzie niektóre z decyzji organów administracji wodnej, np. w sprawie o ustalenie linii brzegu (...) mogą oddziaływać bezpośrednio na treść i zakres prawa własności, jednakże nie wynika z tego wyłączenie sporów o własność wód i gruntów z nimi związanych z właściwością sądów powszechnych. Może tu być jedynie mowa o ograniczeniu kompetencji sądów powszechnych w powyższym zakresie objętym orzecznictwem organów administracji wodnej" (zob. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473). Także w uzasadnieniu wyroku SN z 11 października 1977 r., sygn. II CR 316/77 (OSNC 1978, nr 7, poz. 121 ) w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w której istotne było ustalenie linii brzegu, SN stwierdził, że "należało ustalić, czy określona linia jest nadal aktualna. Gdyba zaś okazało się, że nie, wówczas należałoby strony zainteresowane odesłać na drogę postępowania administracyjnego przewidzianego zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej z dnia 10 stycznia 1964 r. w sprawie ustalenia linii brzegu na wodach śródlądowych i zawiesić postępowanie w sprawie niniejszej do czasu wydania w tym przedmiocie decyzji przez właściwy organ administracji". Pomimo, że wyrok ten został wydany na podstawie stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230), to cytowana wyżej teza tego wyroku zachowała aktualność na gruncie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie wyłączają drogi sądowej do dochodzenia roszczeń cywilnych dotyczących gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przybrzeżnych. Ustawa z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) nie zawiera bowiem przepisów wyłączających drogę sądową w sprawach o własność wód i gruntów związanych z tymi wodami.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że pozbawienie prawa do odszkodowania (w związku z zajęciem gruntu w wyniku wykonywania robót inwestycyjnych) byłoby sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości, wyłącznie w sytuacji gdyby uznać za dopuszczalne ustalenie "linii brzegowej" na gruntach stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, które nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w związku z przeprowadzeniem prac regulacyjnych. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że ustawodawca nigdy nie zakładał, aby poprzez ustalenie linii brzegu następował zabór nieruchomości bez odszkodowania na podstawie Prawa wodnego (w odniesieniu do naturalnych procesów koryto twórczych) lub bez wykupu w drodze postępowania cywilnego (w związku z pracami regulacyjnymi). Skarżący kasacyjnie dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 i 3 p.w. wskazując, że przez ustalenie w drodze decyzji linii brzegu następuje "zabór nieruchomości bez odszkodowania". Taka wykładnia art. 15 ust. 2 i 3 p.w. nie ma żadnego uzasadnienia w treści przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Ustawodawca w przepisach ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne regulujących ustalenie w drodze decyzji linii brzegu (art. 15 ust. 2 p.w.) nie przekazał organom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 1-3 p.w. rozstrzygania w drodze decyzji spraw związanych ze sporem o własność wód i gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1 p.w. Art. 14 ust. 1 wyraża zasadę ogólną prawa wodnego, według której "czyja woda, tego grunt". Zasada uregulowana w art. 14 ust. 1 p.w. dotyczy gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi, które stają się w ten sposób własnością właściciela tych wód. Treść normatywna art. 14 ust. 1 p.w. wskazuje na ścisły związek zachodzący pomiędzy własnością wody a gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który jest akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "(...) prawo do wody powierzchniowej zawsze jest związane z prawem do gruntu pokrytego wodą i stanowi jednolitą całość". (...) mamy do czynienia z jednolitym prawem do cieku jako takiego, tj. gruntu pokrytego wodą i ograniczonego linią brzegową". (zob. T. Dybowski, Glosa do uchwały SN z 8 listopada 1971 r., III CZP 28/71, OSP 1973/1/1/ s. 5.).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie wynika, że Sąd ten dokonał błędnej wykładni art. 14 ust. 1 p.w. Sąd I instancji stwierdził, że z przytoczonych przepisów wynika jedynie, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Przepisy te zdaniem Sądu I instancji, nie wskazują jednoznacznie momentu i trybu nabycia prawa własności gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi przez właściciela wód, ponieważ ustawodawca nie uregulował tej kwestii stwierdzając jedynie w art. 14 ust. 1 p.w., że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela wód. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że jedynym racjonalnym i logicznym rozwiązaniem zgodnym z przepisami ustawy Prawo wodne jest przyjęcie, że prawo własności gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi przechodzi z mocy prawa na właściciela płynących wód powierzchniowych już z chwilą jego pokrycia przez wody płynące.

Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia art. 17 ust. 2 p.w. poprzez zastosowanie przez Sąd wykładni rozszerzającej. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że ustalenie linii brzegu umożliwia określenie jakie działki (względnie ich części) i o jakiej powierzchni zostały zajęte przez powierzchniowe wody płynące, ewentualne wydzielenie nowych działek i ujawnienie ich w ewidencji gruntów. Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę, że powyższa wykładnia absolutnie nie pozbawia dotychczasowych właścicieli gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi dochodzenia odszkodowania za utracone prawo własności, gdyż możliwość taką wprost przewiduje jedynie art. 17 ust. 2 p.w., który dotyczy sytuacji, gdy powierzchniowe wody płynące zajmują grunty w sposób naturalny. W niniejszej sprawie zmiana koryta rzeki [...] nie nastąpiła w wyniku naturalnych procesów korytotwórczych, lecz w wyniku wykonania robót inwestycyjnych. Art. 17 ust. 1 p.w. dotyczy sytuacji, w której śródlądowa woda powierzchniowa płynąca lub wody morza terytorialnego albo morskie wody wewnętrzne zajmą trwale, w sposób naturalny, grunt niestanowiący własności właściciela wody. W opisanej w art. 17 ust. 1 sytuacji, grunt ten staję się własnością właściciela wody. W art. 17 ust. 2 p.w. ustawodawca przewidział wprost, że w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 p.w. dotychczasowemu właścicielowi gruntu przysługuje odszkodowanie od właściciela wody na warunkach określonych w ustawie.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.