Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1572/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 138 par. 2 w zw. z art. 136
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1023/21 w sprawie ze sprzeciwu W. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 25 października 2021 r. nr SKO.GP.4000.689.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 1023/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] (Wspólnota) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Poznaniu z 25 października 2021 r., nr SKO.GP.4000.689.2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Błędną sentencję wyroku sprostowano postanowieniem WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2022 r. (uprzednio oczywiście omyłkowo posłużono się w sentencji wyroku wyrażeniem "skarga" zamiast "sprzeciw").

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, do Prezydenta Miasta Poznania (organ I instancji), wpłynął wniosek E. Z. i G. S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z przebudową części pomieszczeń w kondygnacji parteru i klatki schodowej", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...]. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest na terenie, gdzie obowiązując ustalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic [...] i [...]" w P. Ponadto wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich i Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Miejskiej Pracowni Urbanistycznej o zajęcie stanowiska w sprawie.

W wyroku IV SA/Po 1023/21 przywołano dalej, że została przeprowadzona, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozp. MI 2003), analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu. W oparciu o zgromadzony materiał przygotowano projekt decyzji, który został uzgodniony z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podniósł, że obszar analizowany zgodnie z rozp. MI 2003 wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z ww. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, tj. od strony ul. [...]. Ponieważ szerokość frontu działki wynosi ok. 16 m, obszar analizowany wyznaczono zgodnie z ww. rozporządzeniem w promieniu 50 m od granic terenu objętego wnioskiem. W analizie uwzględniono te działki, których zabudowa w całości lub w większej części znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki położone przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...] i [...]. Zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr SKO.GP.4000.2251.2020 z 26 lutego 2021 r. planowana inwestycja polega na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego i zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne. Nie ulega zmianie linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Natomiast ulega zmianie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu i funkcja, w związku z czym analiza urbanistyczna powinna wskazywać w jaki sposób kształtują się te parametry w obszarze analizowanym i w jaki sposób kształtuje się funkcja w obszarze analizowanym.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w zwartej zabudowie pierzejowej, często z funkcją usługowo-handlową w parterze. Występują również pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne i usługowe. Budynki posiadają od 1 do 4 kondygnacji nadziemnych. Wysokość budynków do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mieści się w przedziale od ok. 3,8 m do 14,3 m, przy czym większość budynków wielorodzinnych w zabudowie pierzejowej ma wysokość gzymsu na poziomie ok. 12-12,5 m. Średnia wysokość wynosi w obszarze analizowanym ok. 9,2 m. Występują budynki z dachami płaskimi i skośnymi, z przewagą budynków z dachami płaskimi. Budynki z dachami skośnymi położone wzdłuż ul. [...] mają kalenice równoległe do ulicy i maksymalną wysokość do ok. 14,3 m. Budynki przy ul. [...] mają kalenice prostopadłe do ulicy. Budynek objęty wnioskiem przylega do zabudowy przy ul. [...]. Jest to 4-kondygnacyjna kamienica. Posiada ona gzyms wieńczący na wysokości ok. 12 m, a w części środkowej ozdobną ścianę szczytową przewyższającą poziom okapu o około 2 m. Wysokość kalenicy wynosi ok. 13,6 m.

Planowana zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej występującej w obszarze analizowanym (funkcja budynku nie ulegnie zmianie, zwiększy się jedynie liczba lokali mieszkalnych). Natomiast nadbudowa budynku nawiązuje do parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i nie przekroczy wysokości sąsiedniej zabudowy, w tym w szczególności budynku przy ul. [...]. Ponadto inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Przywołując motywy uprzednio wydanej w granicach tej sprawy w dniu 26 lutego 2021 r. decyzji Kolegium organ I instancji decyzją z 13 lipca 2021 r. nr 296/21, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021, poz. 741, Upzp) i na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, K.p.a.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej i zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz przebudowie pomieszczeń w kondygnacji parteru i przebudowa klatki schodowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...].

Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z art. 61 ust. 1 Upzp, a decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust.1 w zw. z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 Upzp. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolejno wskazano, że odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota.

Następnie sąd pierwszej instancji ustalił, że na skutek wniesionego odwołania SKO w Poznaniu wydało powołaną na wstępie decyzję z 25 października 2021 r., którą uchyliło decyzję Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyroku przywołano motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczy, który wskazał, że organ I instancji sporządził szczegółową analizę w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu i funkcji. W decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzyms lub attyki w pkt 4b ustalono, że dopuszcza się podniesienie gzymsu elewacji tylnej w przedziale od 10,8 m do 13 m. Z akt sprawy wynika, że wysokość budynków mieści się w przedziale od 3,8 m do 14,3 m, średnio około 9,2 m. W ocenie Kolegium wszelkie odstępstwa w tym zakresie wymagają uzasadnienia. Ponownie wskazano, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument.

Kolegium wskazało, że pod projektem decyzji w sprawie nie ma podpisu osoby uprawnionej do jego wydania (parafowane są poszczególne strony nieczytelnym podpisem). Z akt sprawy nie wynika również w jaki sposób organ ustalił spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu.

Organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 Upzp, przepisów rozp. MI 2003, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła Wspólnota, wnosząc na podstawie art. 64e oraz art. 151a § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz o zasądzenie od organu na rzecz jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenia warunków zabudowy dla budynku, który będzie zasłaniał światło dochodzące do lokalu numer 13 zlokalizowanego w nieruchomości przy ul. [...], a więc budynku graniczącego z nieruchomością, w której planowana jest inwestycja;

2. przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania z 13 lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało wydaniem decyzji uchylającej przedmiotową decyzję i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za wydaniem decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie pierzejowej i zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz przebudowie pomieszczeń w kondygnacji parteru i przebudowie klatki schodowej, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...] ark. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w P.

W ocenie wnoszącej sprzeciw nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji winien rozpatrzyć merytorycznie sprawę, a w przypadku ewentualnych braków w materiale dowodowym uzupełnić go. Organ pomimo kompletnych akt sprawy, które umożliwiały wydanie decyzji merytorycznej, a więc odmawiającej wydania warunków zabudowy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono także wpływ planowanej inwestycji na najbliższe sąsiedztwo poprzez zacienienie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...].

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jego oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił sprzeciw.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy słusznie wskazał, że samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji przez uprawnioną osobę. Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję.

W ocenie tegoż sądu akurat to uchybienie mogło zostać uzupełnione przez organ II instancji, poprzez zlecenie organowi I instancji dołączenia do akt sprawy tożsamego projektu decyzji z czytelnym podpisem i pieczęcią potwierdzająca uprawnienia osoby sporządzającej projekt. Uchybienie to miało charakter techniczny, którego uzupełnienie przez organ II instancji nie naruszałoby zasady dwuinstancyjności.

Mimo tego – zdaniem WSA w Poznaniu – organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że sporządzona analiza jest niekompletna. Wskazano, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, dopuścił podniesienie gzymsu elewacji tylnej w przedziale od 10,8 m do 13 m, mieści się on we wskazanym przedziale wysokości z obszaru analizowanego, jednak przewyższa wartość średnią i takie ustalenia, mimo że są dopuszczalne, to bezwzględnie wymagają uzasadnienia w analizie. W niniejszej sprawie brak jest takiego uzasadnienia i w opinii tegoż sądu powoduje to konieczność sporządzenia nowej analizy przez organ I instancji.

Sąd wojewódzki zwrócił ponadto uwagę, że z akt sprawy nie wynika sposób ustalenia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp w zakresie istniejącego uzbrojenia terenu. W decyzji wskazano jedynie, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające.

W ocenie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Wskazane powyżej braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Natomiast co do podniesionej kwestii zacienienia sąd wojewódzki uznał, że nie podlega ona ocenie w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ta kwestia może być przedmiotem postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę

Sąd pierwszej instancji wskazał także, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera należytego uzasadnienia, co do odstępstw w zakresie przedziału wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła zastępowania przez profesjonalnego pełnomocnika Wspólnota, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym prowadzonym przez organ II instancji niedopuszczalne było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego uniemożliwiającego wydanie decyzji merytorycznej - co skutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu przez WSA w Poznaniu pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.;

2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu drugiej instancji jest zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowe ustalenie okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że organ II instancji posiadał możliwość do przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego umożliwiającego wydanie decyzji merytorycznej, które nie naruszałaby prawa własności właścicieli lokalu nr [...] - co poskutkowało nieuwzględnieniem sprzeciwu przez WSA w Poznaniu pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.;

3) art. 141 § 4 Ppsa poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez WSA w Poznaniu uzasadnieniu, podczas gdy sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu, w odniesieniu do wszystkich zarzutów,

które nie zostały uwzględnione przez sąd, a zwłaszcza w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP i uznanie, że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenia warunków zabudowy dla budynku, który będzie zasłaniał światło dochodzące do lokalu nr [...] zlokalizowanego w nieruchomości przy ul. [...], a więc budynku graniczącego z nieruchomością, w której planowana jest inwestycji jest dopuszczalne w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Powołując się na wskazane powyżej postawy kasacyjne, mając na uwadze dyspozycje art. 176 § 1 pkt 3 Ppsa, skarżąca kasacyjnie wnosi:

1) w zw. z art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu drugiej instancji w całości;

ewentualnie:

2) na podstawie art. art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Poznaniu;

3) na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa - o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

4) na podstawie art. 179a Ppsa - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA w Poznaniu z uwagi na to, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w postępowaniu przed organem odwoławczym była możliwość uzupełnienia ewentualnych braków w materiale dowodowym i w konsekwencji wydania decyzję merytorycznej - a więc oddalającej wniosek o wydanie warunków zabudowy. WSA w Poznaniu w wydawanych rozstrzygnięciach dopuszczał możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy (w motywach skargi kasacyjnej wskazano enumeratywnie oznaczone judykaty).

Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Poznaniu całkowicie pominął subsumpcję przepisów prawa materialnego i wbrew treści wywiedzionego przez skarżącą kasacyjnie sprzeciwu przyjął w całości za prawdziwe ustalenia poczynione przez organ II instancji.

W piśmie z 29 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed NSA.

W odpowiedzi SKO w Poznaniu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako niezasadnej.

Zdaniem Kolegium sporządzona przez organ I instancji analiza była niekompletna. Wskazane także pozostałe nieprawidłowości w toku postępowania przed organem I instancji nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

A. Zarzuty wyłuszczone w podstawach kasacyjnych (pkt I. 1) i 2) skargi kasacyjnej), a odnoszące się do przepisów art. 138 § 2 oraz art. 136 § 1 K.p.a. należy rozpoznać łącznie, albowiem pozostają ze sobą w związku.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego ocena sądu pierwszej instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez SKO w Poznaniu decyzji kasacyjnej. Słuszne są bowiem zastrzeżenia organu odwoławczego co do prawidłowości sporządzenia na potrzeby kontrolowanego postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozp. MI 2003, wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 Upzp. W decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzyms lub attyki w pkt 4b ustalono, że dopuszcza się podniesienie gzymsu elewacji tylnej w przedziale 10, 8 m do 13 m.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17 (LEX nr 2464380), "z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 Upzp). W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".

Z akt sprawy wynika, że wysokość budynków w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 3,8 m do 14,3 m, średnio ok. 9,2 m. Słusznie zatem uznał sąd wojewódzki, że skoro dopuszczony przez organ przedział wysokości przewyższał wartość średnią, odstępstwo te w tym zakresie wymagało uzasadnienia.

Należy jednocześnie przyznać rację organowi II instancji, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument, co wynika wprost z § 9 rozp. MI 2003, który stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1), a wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI 2003, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Skoro załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy mają być tylko wyniki analizy – nie zaś owe wyniki wraz z analizą ani też sama analiza – to jest jasne, iż analiza urbanistyczna oraz jej wyniki powinny stanowić odrębne dokumenty. Jeśli zatem zgodnie z § 9 ust. 2 rozp. MI 2003 wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową, jak i część graficzną, to jest logicznym, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, obie te części obejmować powinna. Sąd Naczelny podziela przy tym pogląd zawarty m.in. w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., IV SA/Po 298/18 (LEX nr 2510089), że treść "wyników analizy" powinna każdorazowo znajdować oparcie w danych zawartych w poprzedzającej je "analizie".

W niniejszej sprawie takiej korelacji brak, dlatego organ I instancji – jak słusznie wskazuje Kolegium – ww. poglądy winien wziąć pod rozwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób też nie zauważyć, że przedmiotowa analiza w sposób zbyt lakoniczny odnosi się do istniejącego uzbrojenia dla planowanego przedsięwzięcia, w związku z czym nie można przyjąć z całą pewnością, że został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upzp.

Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 K.p.a. stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że SKO w Poznaniu powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozp. MI 2003 analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. W niniejszym postępowaniu sporządzona przez organ I instancji analiza była niekompletna. Mając to na uwadze, jak również zakres pozostałych okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, w uwzględnieniem powyższych uwag, sporządzono analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty dot. naruszenia art. 136 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie cyt. przepisu musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżąca kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzuca sądowi wojewódzkiemu lakoniczne – w jej przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych w sprzeciwie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej sąd wojewódzki wskazał – w subiektywnym odczuciu strony być może zbyt lakonicznie – przyczyny, z powodu których ocenił sprzeciw jako nieuzasadniony i go oddalił.

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde jego naruszenie może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151a § 2 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie komunikatywny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze/sprzeciwie nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych tam zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. To, że skarżąca kasacyjnie odczuwa niedosyt argumentacji merytorycznej sądu pierwszej instancji, czy też uznaje, że w kwestionowanym wyroku w jej ocenie nie odniesiono się do wszystkich zarzutów sprzeciwu, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia cyt. art. 141 § 4 Ppsa.

C. Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 64 Konstytucji RP "poprzez uznanie, że naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenia warunków zabudowy dla budynku, który będzie zasłaniał światło dochodzące do lokalu nr [...] zlokalizowanego w nieruchomości przy ul. [...], a więc budynku graniczącego z nieruchomością, w której planowana jest inwestycji jest dopuszczalne w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy". W ocenie Sądu Naczelnego, odniesienie się do tego zarzutu wymaga spojrzenia na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy przez pryzmat treści i wykładni art. 6 Upzp. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie naruszenie przysługującego jej oraz właścicielom lokali nr [...] prawa własności wywodzi z obawy o to, że kwestionowana decyzja doprowadziła do nadbudowy na nieruchomości sąsiedniej obiektu, który swoimi gabarytami będzie zaciemniał ww. lokal.

Zauważyć wypadnie po pierwsze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę. Rzeczą inwestorów będzie przedłożenie takiego projektu budowlanego, który zgodny będzie z Prawem budowlanym, a zatem to na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego właściwy organ zobligowany będzie do zbadania, czy projekt nie narusza interesów osób trzecich m. in. w zakresie przestrzegania norm dotyczących zacienienia nieruchomości sąsiedniej. Po drugie, oceniając wynikające z omawianego przepisu znaczenie ochrony interesu osób trzecich trzeba mieć na uwadze interes prawny, a nie interes faktyczny. Zdaniem NSA podnoszone zbagatelizowanie potencjalnych negatywnych skutków inwestycji na nieruchomości sąsiedniej opiera się na interesie faktycznym i przyszłym "potencjalnym". Rację ma zatem sąd pierwszej instancji, że dokonywanie zatem takiej analizy przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanowiłoby naruszenie kompetencji organów budowlanych.

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.