Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 785/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 111 ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. Inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1491/09 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D.K. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1491/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], 2) stwierdził, iż zaskarżony rozkaz nie podlega wykonaniu w całości oraz 3) zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego D.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania D.K. od rozkazu personalnego Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dodatku za wysługę lat, postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż w dniu [...] maja 2009 r. D.K. zwrócił się z wnioskiem o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy w Straży Granicznej okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia [...] listopada 1993 r. do dnia [...] lutego 1999 r. oraz od dnia [...] lutego 2000 r. do dnia [...] lutego 2000 r. Ponadto, domagał się naliczenia i wypłacenia mu ustawowych odsetek, zgodnie z art. 111 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, od dnia [...] października 2005 r., tj. od dnia, w którym po raz pierwszy zwrócił się z wnioskiem o zaliczenie mu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w Straży Granicznej, i od którego to okresu powinien nastąpić wzrost uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat.

Komendant Podlaskiego Oddziału SG rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalił ppor. SG D.K. na dzień 6 sierpnia 2007 r. dodatek za wysługę lat w wysokości 13% należnego uposażenia zasadniczego. Do okresu uwzględnianego przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat zaliczono podane przez wnioskodawcę okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.

Od powyższego rozkazu D.K. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej, w którym wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu i naliczenie mu, zgodnie z art. 111 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, od dnia 25 października 2005 r. przysługujących mu należności pieniężnych z tytułu zwiększenia dodatku za wysługę lat wraz z ustawowymi odsetkami. Wyjaśnił, iż organ począwszy od wniosku z dnia 25 października 2005 r., nie realizował jego wniosków we właściwy sposób, gdyż wzywał go do usunięcia braków, a następnie wnioski te pozostawiał bez rozpoznania, a w ocenie odwołującego się powinien wydać decyzję w sprawie odmowy zaliczenia mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym.

Komendant Główny Straży Granicznej po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], postanowił umorzyć postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zaskarżony rozkaz personalny z dnia 1 czerwca 2009 r. nr 4666 został wydany na skutek wniosku D.K. z dnia [...] sierpnia 2007 r., a zasadność pozostawienia bez rozpoznania jego wcześniejszych wniosków w tej sprawie, nie została zakwestionowana zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2008 r., jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r.

Wyjaśnił, że D.K. w dniu 25 października 2005 r. złożył wniosek do Komendanta Podlaskiego Oddziału SG o zaliczenie mu do stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w podanym wyżej okresie, zaś kolejne wnioski w tej sprawie zostały przez niego złożone w dniu 9 stycznia 2006 r. oraz w dniu 28 kwietnia 2006 r. Przy czym, wskazał, że z uwagi na to, że wnioski te zawierały braki formalne został on wezwany do ich uzupełnienia w zakreślonym terminie i pouczony o skutkach ich nieuzupełnienia. Ponieważ D.K. braków tych nie uzupełnił, pozostawiono je bez rozpoznania.

Z kolei, odnosząc się do kwestii złożonego odwołania, stwierdził, iż zasługuje ono na uwzględnienie jedynie w zakresie braku stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat. Organ odwoławczy wskazał, że Komendant Podlaskiego Oddziału SG, rozpatrując wniosek zainteresowanego z dnia 11 maja 2009 r., nie odniósł się w zaskarżonej decyzji – rozkazie personalnym nr [...] – do całości żądań funkcjonariusza, albowiem uwzględnił jego wniosek w zakresie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy, tj. ustalenia wzrostu dodatku za wysługę lat, natomiast nie odniósł się do żądania naliczenia i wypłaty z tego tytułu odsetek. W ocenie organu odwoławczego poinformowanie funkcjonariusza pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], iż w kwestii odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia tego żądania, nie jest właściwym załatwieniem przedmiotowej sprawy. Z tego względu uznał, że zaskarżony rozkaz personalny zawiera rozstrzygnięcie niezupełne.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w przypadku zwłoki w wypłacie określonych świadczeń należne są odsetki, jednakże sprawa ta powinna zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej z pouczeniem o możliwości odwołania do sądu powszechnego – sądu pracy. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji, rozpatrując przedmiotowy wniosek, obok rozstrzygnięcia w sprawie wzrostu wysokości dodatku za wysługę lat, powinien umorzyć postępowanie w zakresie żądania przez funkcjonariusza odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat jako bezprzedmiotowe.

Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że wprawdzie odwołujący domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego, jednakże analiza przedmiotowego odwołania pozwala stwierdzić, że nie kwestionuje on rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia dodatku z tytułu wysługi lat, lecz przede wszystkim żąda naliczenia wypłaty odsetek od wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat od dnia 25 października 2005 r., mimo, że kwestia ta nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną.

Z tych względów, organ odwoławczy uznał, że postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu. Natomiast dokonując oceny zaskarżonego rozkazu personalnego Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że w zakresie ustalającym wysokość dodatku za wysługę lat został on wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami na podstawie istniejącego stanu faktycznego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej nr [...] i ustalenie dodatku za wysługę lat na dzień 25 października 2005 r. z uwzględnieniem wzrostu wynikającego z tytułu zwiększonej wysługi lat, oraz wypłacenie należności wraz z odsetkami. W uzasadnieniu skargi zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, co do bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego oraz, że w zakresie żądania odsetek organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę, powołując się na ustalony stan faktyczny i prawny, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w stopniu w jakim miało to wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 105 § 1 K.p.a., wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych oraz przedmiotowych. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych.

Wskazał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło z powołaniem się na pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., III PZP 1/05, OSNP 2006, nr 15–16, poz. 227, w której przyjęto, że funkcjonariusz Straży Granicznej może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 481 § 1 K.c.). Przedmiotowa uchwała zapadła w stanie prawnym, w którym przepisy ustawy o Straży Granicznej nie przewidywały prawa funkcjonariuszy do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia. Stanowisko to straciło jednak aktualność po wprowadzeniu przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 82, poz. 558) art. 111 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, iż w razie zwłoki w wypłacie uposażenia, innych świadczeń oraz należności pieniężnych funkcjonariuszowi przysługują, na jego wniosek, odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie, inne świadczenia lub należności pieniężne stały się wymagalne.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ błędnie przyjął, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do orzekania o należnych funkcjonariuszom odsetkach w drodze decyzji administracyjnych. W przypadku funkcjonariusza Straży Granicznej przepisem tym jest art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.). Przy czym, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego podał, że w sprawach o odsetki droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wadliwość decyzji organów obu instancji nie wynika jedynie z braku rozstrzygnięcia o żądaniu dotyczącym odsetek, lecz przede wszystkim z nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji żądania ustalenia wzrostu dodatku wynikającego z tytułu zwiększonej wysługi lat, od dnia 25 października 2005 r., o co skarżący się zwrócił do Komendanta Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pismem tym funkcjonariusz zmodyfikował swój wniosek z dnia 6 sierpnia 2007 r. i pomimo, że pismo to wpłynęło do organu w dniu 13 maja 2009 r., to rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] rozstrzyga o żądaniu zawartym we wniosku według stanu na dzień 6 sierpnia 2007 r.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Główny Straży Granicznej reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie art. 153 P.p.s.a. oraz art. 111 ust. 4 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnianiu skargi kasacyjnej podniósł, że organ rozpatrujący przedmiotową sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 153 P.p.s.a. był związany ustaleniami dokonanymi w postępowaniu sądowym. A zatem przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ miał obowiązek ustalić termin, od którego powinien być liczony wzrost dodatku z tytułu wysługi lat narusza ww. przepis, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 30/08 wskazał, że terminem tym jest dzień 6 sierpnia 2007 r. W tej sytuacji stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż organ nie ustalił daty, od której powinien rozpoczynać się termin podwyższenia dodatku jest sprzeczny z zasadą związania organu ustaleniami wyroku.

Z kolei, odnosząc się do kwestii nierozpatrzenia żądania skarżącego w zakresie wypłacenia odsetek podał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne, stanowiło wykonanie wyroku w sprawie uwzględnienia przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego, natomiast zgłoszone przez niego roszczenie o wypłatę odsetek stanowiło dodatkowe roszczenie, które nie było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Nie mogło być zatem objęte tym postępowaniem, dlatego zostało ono w tym zakresie umorzone.

Ponadto wskazał, że wprawdzie zmiana art. 111 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1399 ze zm.), poprzez dodatnie ustępu 4, stworzyła podstawę do wypłacenia odsetek, to jednak nie oznacza, że jest to sprawa administracyjna, gdyż organy administracji publicznej mają prawo do dokonywania czynności cywilnoprawnych.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro sprawę o odsetki można uznać za sprawę cywilną, to zarzut nierozpatrzenia wniosku o odsetki w ramach postępowania administracyjnego, który stanowił przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji wskazuje, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 111 ust. 4 cyt. ustawy była błędna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, które przesłanki wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a., gdyż do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Są one formułowane w uzasadnieniu orzeczenia i w tym zakresie wykazuje ono moc wiążącą. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Jest ona wyrażona w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie i w konkretnie ustalonym stanie faktycznym. Nie jest ona zatem dokonywana w sposób abstrakcyjny i w oderwaniu od ustaleń faktycznych będących podstawą subsumcji przepisów prawa materialnego.

Użyty w art. 153 P.p.s.a. zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, które dotyczą sprawy administracyjnej. Zgodnie z przyjętą koncepcją sprawy administracyjnej tożsamość sprawy wyznaczają elementy decydujące o identyczności skonkretyzowanego w akcie lub czynności stosunku prawnego, a wśród nich decydujące znaczenie mają podstawy powstania stosunku prawnego – podstawa prawna i podstawa faktyczna.

Zauważyć należy, że pierwotne decyzje organów Straży Granicznej, które zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 30/08, a wyrok tegoż Sądu kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 730/08 były wywołane wnioskiem skarżącego z dnia 6 sierpnia 2007 r. i ten dzień był terminem, od którego organ powinien ustalić D.K. dodatek za wysługę lat.

A zatem uchylenie przez Sąd pierwszej instancji w powołanym wyroku decyzji organów obu instancji spowodowało, że sprawa wróciła do rozpoznania według stanu faktycznego w dacie wydania decyzji ostatecznej. Nie powstała bowiem nowa sprawa, a zatem organ miał obowiązek ją rozpoznać wg stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej i poddać ponownej ocenie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu oceny prawnej.

Podkreślić należy, że wiążąca ocena prawna traci moc, gdy po wydaniu wyroku nastąpiła zmiana stanu prawnego (mająca wpływ na wynik sprawy) bądź istotna zmiana stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r. sygn. akt SA/Wr 137/90, publ. ONSA 1990, nr 2–3, poz. 51).

Istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do wyjaśnienia, czy złożenie przez skarżącego po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 11 maja 2009 r. nowego wniosku o zaliczenie mu do stażu pracy w Straży Granicznej tego samego okresu pracy w gospodarstwie jak we wniosku z dnia 6 sierpnia 2007 r., lecz od dnia 25 października 2005 r., naliczenie mu od tej daty i wypłacenie ustawowych odsetek obligowało organ do jego rozpoznania w ramach dotychczasowej sprawy, czy też uznania, że mamy do czynienia z nową sprawą.

W ocenie Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania przez organy obu instancji polegało na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2009 r. oraz nierozstrzygnięciu o zawartym w nim m.in. żądaniu odsetek.

Z akt sprawy wynika, iż po ponownym rozpoznaniu sprawy Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej przedmiotem rozpoznania uczynił wniosek skarżącego z dnia 6 sierpnia 2007 r., który obejmował wyłącznie zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy określonych okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Natomiast Komendant Główny Straży Granicznej rozpoznając odwołanie skarżącego i umarzając postępowanie odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] zawarł rozważania wskazujące na dokonanie oceny zasadności wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2009 r., mimo, iż nie był on przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu odwoławczego jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie sprawę tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił organ pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i narusza zasadę dwuinstancyjności.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, staje się ta sama sprawa, która została w decyzji rozstrzygnięta. Wszystkie jej istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające jej tożsamość, określają normy prawa materialnego obowiązującego w momencie zaistnienia zdarzenia rodzącego skutki materialnoprawne. To właśnie stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy jego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji naruszył art. 153 P.p.s.a. przyjmując, że istotna zmiana podstawy faktycznej i prawnej – wniosek skarżącego z dnia 11 maja 2009 r. spowodowała, że organ przestał być związany ustaleniami dokonanymi w postępowaniu sądowym dotyczącym wniosku z 6 sierpnia 2007 r. i wniosek ten nie wszczął nowej sprawy administracyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 111 ust. 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej stwierdzić należy, iż jest on nietrafny.

Jak wyżej wskazano kwestia uprawnienia skarżącego do odsetek nie została przez organ w tej sprawie rozstrzygnięta w formie prawem przewidzianej, gdyż zagadnienie to rozważono jedynie w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.

Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania dotyczące odsetek nie stanowią wykładni art. 111 ust. 4 cyt. ustawy o Straży Granicznej, a jedynie wyjaśnienia niebędące oceną prawną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o przepisy art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i § 3, art. 209 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).