Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 828/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54  par. 2,  art. 106  par. 3 i 5,  art. 133  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. b i c i  pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145  par. 1  pkt 1 i 4,  art. 147,  art. 148  par. 2 i  art. 149  par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 1043/07 w sprawie ze skargi R. D. i J. G. - D. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 828/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 1043/07 oddalił skargę R. i J. G. – D. na decyzję Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia [...] października w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że R. D. pismem z dnia 21 marca 2007 r. wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa o wznowienie, na wniosek lub z urzędu, postępowania zakończonego decyzją Starosty Działdowskiego nr [...] z dnia [...] maja 2004r. udzielającą pozwolenia M. B. na rozbudowę domu mieszkalnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] nr 29 w Działdowie. Zdaniem R. D., wskazana decyzja i dokumentacja budowlana inwestora dotyczy budynku o kubaturze 987,77 m3, natomiast z załączonej przez niego do wniosku o wznowienie opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia 19 marca 2007 r. wynika, że budynek objęty w/w decyzją posiada inną kubaturę tj. 1746,12 m3.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta Działdowski odmówił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa wznowienia postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją Starosty Działdowskiego nr [...] z dnia [...] maja 2004 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że R. D. kilkakrotnie informowano o braku akt sprawy i wyniku przeprowadzonych postępowań w trybie nadzwyczajnym, między innymi o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Organ podał, iż z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29.06.2007r. wynika, że skarżący nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony. Również organ I instancji badając w niniejszej sprawie dopuszczalność wznowienia postępowania stwierdził, że R. D. nie posiada przymiotu strony oraz, że nie został zachowany termin określony w art. 148 kpa. Przypomniał, że postępowanie już raz z urzędu było wznowione, w wyniku czego została wydana decyzja w dniu 3 września 2004r., gdzie po przedłożeniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie - na podstawie art. 146 § 2 kpa. odstąpiono od uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2004r., wskazując na okoliczność, że mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 kpa. postępowanie zakończone decyzją ostateczną może być wznowione, na wniosek strony lub z urzędu (art. 147 kpa), a wniosek strona powinna złożyć w terminie określonym w art. 148 kpa. W przedmiotowej sprawie R. D. nie złożył wniosku w wyznaczonym terminie i z tego względu odmówiono wznowienia postępowania. Wskazano, iż skarżący już we wrześniu 2004r. dysponował ekspertyzą techniczną autorstwa inż. J. S. - rzeczoznawcy budowlanego, a więc załączona do niniejszego wniosku ekspertyza techniczna jest już drugą tego samego autora. Podano, że fachową wiedzą na temat inwestycji na działce sąsiedniej, R. D. dysponował krótko po wydaniu w/w pozwolenia z [...] maja 2004r. Ze sporządzonej we wrześniu 2004r. ekspertyzy inż. J. S. wynika, że doszło wyłącznie do rozebrania istniejącego dachu i zbudowania stromego dachu na budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli R. D. i J. G. – D.. Odwołujący wskazał na rozbieżności między podaną kubaturą budynku należącego do M. B. w projekcie budowlanym, a wyliczoną przez rzeczoznawcę J. S. w załączonej do wniosku o wznowienie postępowania opinii. Ponadto podał, iż jego interes prawny, polegający na prawie do naturalnego oświetlenia budynku, przewidziany jest przepisami prawa materialnego. Budynek należący do niego znajduje się w obszarze oddziaływania budynku rozbudowywanego, co czyni go stroną postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski utrzymał w mocy zaskarżaną decyzję Starosty Działdowskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, m.in. iż dwie ekspertyzy złożone w sprawie potwierdziły, że zrealizowana rozbudowa budynku o poddasze użytkowe nie zmienia istniejącego stanu wzajemnego zacieniania budynków usytuowanych przy ul. [...] 27 i 29. Istniejący stan jest natomiast rezultatem usytuowania budynku R. D. na granicy działki, gdy tymczasem budynek objęty kwestionowaną decyzją usytuowany jest w odległości 4,70m od tej granicy. Nadto organ drugiej instancji wskazał, iż rozbudowa przedmiotowego budynku polegała wyłącznie na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na wielospadowy, celem uzyskania użytkowego poddasza. Podano również, iż wyliczona w opinii inż. J. S. kubatura dotycząca poddasza użytkowego, stanowi 598,16m3 , natomiast kubatura budynku w projekcie budowlanym rozbudowy budynku mieszkalnego w Działdowie przy ul. M.C. [...] 29, wynosi 1746m3 i dotyczy całego budynku, zarówno części istniejącej jak i projektowanej.

Decyzję organu odwoławczego R. D. i J. G. - D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ I instancji nie doręczył swej decyzji o odmowie wznowienia postępowania J. G. - D.. Ponadto, pominięto ustalenie dotyczące braku skuteczności doręczenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z dnia [...] maja 2004r. Organ drugiej instancji nie dokonał wszechstronnego rozważenia całego zebranego materiału dowodowego, ponieważ obydwa organy orzekały w oparciu o niekompletne dokumenty. Nadto skarżący zarzucili, iż Wojewoda Warmińsko - Mazurski selektywnie wybrał ekspertyzy i opinie podmiotów zewnętrznych i pominął ekspertyzę inż. J. S., przedłożoną przez R. D. oraz zignorował złożone przez stronę skarżącą wnioski dowodowe, w tym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego. Również zdaniem skarżących organ odwoławczy nie zakwestionował faktu fałszywości podanej kubatury "budynku rozbudowywanego" . W projekcie podano 987,77 m 3, z opinii inż. S. wynika 1746,12 m 3. Projektant posiada uprawnienia do 1000 m 3. To fakt, który mógł uzasadniać odmowę wydania pozwolenia na budowę. Projekt budowlany dotyczy całego budynku, nie tylko poddasza. Zdaniem skarżącego podana fałszywa kubatura uzasadnia wznowienie postępowania. W konsekwencji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 kpa, 77 kpa, 78 kpa, 136, kpa,

Wojewoda Warmińsko - Mazurski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że R. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania po przekroczeniu terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, albowiem wiadomości o zakresie rozbudowy sąsiedniego budynku oraz wiedzę techniczną w tym zakresie skarżący powziął w miesiącu wrześniu 2004r., czego dowodem jest ekspertyza inż. J. S., opracowana na jego zlecenie. Z wymienionej ekspertyzy wynika, iż w dniu 10 września 2004 r. odbyła się wizja lokalna i pomiary z natury. Wskazano również, iż pismo z dnia 10 grudnia 2004 r., w którym skarżący informuje Starostę, że przeglądał akta sprawy związane z wydaniem decyzji nr [...] oraz pismo J. G. D. z dnia 16 sierpnia 2004 r. adresowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych ze względu na kubaturę powyżej 1000 m3, świadczą o tym że skarżący już w tym dniu posiadali informację o okolicznościach stanowiących ewentualną podstawę do wznowienia postępowania

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając w/w wyrokiem z dnia 27 lutego 2008r skargę, stwierdził, że nie jest ona zasadna, choć niektóre z jej zarzutów nie są pozbawione podstaw.

Sad I instancji wskazał, iż organ I instancji przyjął, że skarżący R. D. nie ma przymiotu strony, opierając swe przekonanie na decyzji Głównego Inspektora Budowlanego z dnia 29 czerwca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, w której taki pogląd został zaprezentowany. Decyzja ta została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1573/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nakazał organom wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego i analizę dowodów zgromadzonych w sprawie, aby można było jednoznacznie ustalić czy skarżący posiada czy też nie przymiot strony w tym nadzwyczajnym postępowaniu. Sąd I instancji wskazał, że zalecenia te pozostają aktualne na gruncie przedmiotowej sprawy, wobec czego przyjęcie, że R. D. nie ma przymiotu strony bez przeprowadzenia szczegółowej analizy dowodów i dokumentów zebranych w sprawie było przedwczesne i w tym zakresie zarzut skargi był trafny. Sąd I instancji stwierdził, że mimo tego uchybienia zaskarżona decyzja nie narusza prawa, słusznie bowiem odmówiono wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminowi do wniesienia podania w tym przedmiocie. Sąd podkreślił, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracyjny bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Jeśli podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracyjny na podstawie art. 149 § 3 kpa wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Wobec tego zarzut skarżących, że organ administracyjny nie rozpoznawał sprawy merytorycznie jest bezzasadny, ponieważ nie doszło do wznowienia postępowania, a tylko w postępowaniu już wznowionym bada się zasadność przesłanek wznowienia.

Za trafne Sąd uznał stanowisko organu I instancji, iż odmowę wznowienia postępowania uzasadnia niedochowanie przez skarżącego terminu określonego w art. 148 § 1 kpa do wniesienia podania o wznowienie postępowania tj. jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynika, że R. D. znał treść decyzji nr [...] najpóźniej w grudniu 2004 r., czego potwierdzeniem jest pismo skarżącego z 10 grudnia 2004 r., z którego jednoznacznie wynika, że w tym dniu skarżący przeglądał akta sprawy związanej z wydaną decyzją nr [...]. Wówczas też posiadał już wiadomości na temat kubatury budynku, a także poddasza objętego w/w decyzją. Z załączonej przez niego i sporządzonej na jego wniosek opinii inż. J. S. z września 2004r. wynika, iż odbyła się wizja lokalna i pomiary z natury budynku należącego do M. B.. Dlatego też twierdzenia skarżącego, iż o parametrach kubatury budynku należącego do M. B. dowiedział się dopiero w marcu 2007 r. należy uznać za nieprawdopodobne. Również J. G. - D. posiadała wcześniej te informacje, o czym świadczy jej wniosek z dnia 16 sierpnia 2004 r. adresowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych z uwagi na kubaturę powyżej 1000 m3. Sąd wskazał, że rozważania na temat uchybienia terminowi do złożenia podania o wznowienie zawiera uzasadnienie decyzji organu I instancji, natomiast decyzja drugoinstancyjna jest ich pozbawiona, ale ponieważ materiał zgromadzony w sprawie uprawniał organ I instancji do przyjęcia, iż doszło do uchybienia terminu z art.148 kpa, to, mimo braku odniesień w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, na skutek utrzymania w mocy decyzji Starosty Działdowskiego odmawiającej wznowienia, doszło do prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut skargi, w którym skarżący kwestionują ostateczność decyzji Nr [...] Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004r. , z uwagi na niedoręczenie jej M. B., a jedynie jej bratu - J. L., który w dniu doręczenia nie legitymował się pełnomocnictwem. Sąd wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym rozstrzygnięcie zostało doręczone. Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. M. B. nie kwestionowała prawidłowości doręczenia jej decyzji nr [...], a jej doręczenie potwierdziła udzielonym później bratu - J. L. pełnomocnictwem. W przedmiotowej sytuacji ewentualna wadliwość doręczenia decyzji nie jest uchybieniem mającym wpływ na przebieg sprawy i nie ma znaczenia dla jej skutków, zwłaszcza, iż została następnie skonwalidowana udzieleniem pełnomocnictwa, a zatem potwierdzeniem skuteczności dokonanej czynności. Gdyby podzielić pogląd skarżących, co do braku przymiotu ostateczności decyzji, to złożenie podania o wznowienie postępowania mijałoby się z celem i byłoby niedopuszczalne, ponieważ jeżeli decyzja nie jest ostateczna, to nie można jej kwestionować w trybie nadzwyczajnym, a jedynie w drodze odwołania wniesionego w trybie zwykłym. Skarżący zatem składając podanie o wznowienie postępowania przyznali, iż w ich ocenie decyzja ma przymiot ostateczności. Cecha ostateczności decyzji nr [...] potwierdzona została także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 934/05. Odnosząc się do kwestii niedoręczenia decyzji Starosty Działdowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. J. G. - D., Sąd stwierdził, że nawet przyjmując, iż jest to uchybienie formalne, to pozostaje ono bez wpływu na treść decyzji, zwłaszcza, iż wymieniona znała jej treść, albowiem złożyła od tej decyzji odwołanie, a zatem i ten zarzut skargi należy uznać za chybiony. Sąd I instancji wyjaśnił, iż dopuścił na wniosek skarżącego dowód z akt sprawy sygn. akt II SAB/OI 33/07 oraz sygn. akt II SAB/OI 1/08, niemniej jednak, mając powyższe rozważania na uwadze, nie dokonał ich analizy pod względem merytorycznym. Akta te nie mogą w żaden sposób wpłynąć na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie zawierają żadnych dowodów, które uzasadniałyby ocenę, iż podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, z mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D..

Opierając skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( dalej jako p.p.s.a) zarzucił naruszenie przepisu art. 32 ust.1 i 2, art. 45 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisu art. 10, art. 145 §1 pkt 1 lit.b, art. 145 §1 pkt 1 lit.c, art. 145 §1 pkt 2, art. 106 §3 i § 5, art.54 § 2, art. 133 §1, art. 234 § 1 p.p.s.a Wskazując na powyższe podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdemu gwarantuje sprawiedliwe i jawne rozpatrzenie jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. Jako sprawiedliwe i jawne rozpatrzenie sprawy skarżący rozumie takie postępowanie sądu, które gwarantuje przestrzeganie innych zasad m.in. zasady wymienionej w art.32 Konstytucji tj. równości podmiotów i stron, równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący zarzucił, że nie miał równych praw w postępowaniu sądowowoadministracyjnym dlatego, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie nie uzyskał dostępu do akt sprawy, w tej części którą stanowią akta administracyjne przekazane przez organ administracyjny. Poza tym domagał się wydania z akt administracyjnych kopii dokumentów, ale ich nie otrzymał ponieważ poinformowano go pisemnie, że art. 234 i 235 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi dotyczy jedynie wydawania kopii i odpisów z akt sądowych. Postępowanie sądowe zdaniem skarżącego było prowadzone z naruszeniem zasady do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez bezstronny sąd, zawartej w art. 45 ust.1 Konstytucji RP i z naruszeniem zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym, przewidzianych w art.32 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Było także prowadzone z naruszeniem art.10 p.p.s.a gwarantującego jawność postępowania, przez co skarżący rozumie nie tylko udział publiczności, ale swobodny dostęp do akt sprawy, z naruszeniem przepisu art. 234 § 1 p.p.s.a. Wobec braku dostępu do akt administracyjnych przed wyrokiem i w szczególności niemożności czynienia przed wyrokiem i po wyroku kopii z tych akt, nie miał możności obrony swych praw, co jest przesłanką nieważności przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący zakwestionował ustalenia Sądu I instancji, co do uchybienia przez niego terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Podniósł m.in. że w opinii inż. S. z września 2004 roku dotyczącej tzw. wysokości przesłaniania, nie ma wykazanej kubatury, gdyż opinia ta czyniona była na zupełnie inną okoliczność. Dopiero ze zleconego przez niego eksperckiego opracowania wynika fałszywość kubatury w projekcie technicznym. W terminie jednego miesiąca od tego opracowania tj. powzięcia wiadomości wniósł podanie o wznowienie. Nie uchybił więc terminowi do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto skarżący wskazał, że zgodnie z art. 61 §1 k.p.a. postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Nie zachodzi więc konieczność rozpatrywania terminowości złożenia wniosku przez skarżącego, gdyż postępowanie administracyjne, gdy zachodzą przesłanki wznowienia z urzędu - tak jak w tej sprawie - należy traktować jako wszczęte z urzędu. Postępowanie z urzędu ma priorytet przed postępowaniem na wniosek, którego konieczność zachodzi tylko w przypadku przewidzianym w art.145 §1 pkt 4 k.p.a.. Także i z tego względu Sąd I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że decyzja zaskarżona zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło wpłynąć na wynik sprawy. Nieuwzględnienie tego stanu stanowi naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Naruszenie art.106 § 3 i § 5 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji dopuścił dowód z akt sygn. akt II SAB/01 33/07, ale z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że nie dokonał ich analizy pod względem merytorycznym, w szczególności nie dokonał analizy protokołu wewnętrznej kontroli decyzji nr [...], gdyż nie zawierają żadnych dowodów, co do zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie. Wynika z tego, że dowód, który został dopuszczony przez sąd administracyjny I instancji, nie został przeprowadzony, a ma istotne znaczenie dla sprawy. Naruszenie art. 133§1 i art.54 §2 p.p.s.a. wynika z tego, że decyzje administracyjne organu powiatowego i wojewódzkiego podjęte zostały na podstawie niekompletnych akt. Z korespondencji między Starostą Działdowskim a Wojewodą Warmińsko-Mazurskim prowadzącym różne postępowania dot. przedmiotowej rozbudowy wynika, że nie posiadali oni kompletu akt lub nie dysponowali oni oryginałami akt. Sąd wyrok winien wydać na podstawie przekazanych kompletnych i oryginalnych akt. Jeśli tak nie jest, wyrok wydany został z naruszeniem art. 133 §1 i art.54 §2 p.p.s.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. wynika z stąd, że organ I instancji nie zawiadamiał w trybie art.61 § 4 kpa. stron o wszczęciu postępowania a decyzja o odmowie wznowienia postępowania podjęta została bez wymaganego prawem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i umożliwieniu stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów( art.10 §1 kpa). J. G. - D. decyzji o odmowie wszczęcia w ogóle nie otrzymała. Taka okoliczność jest przesłanką wznowienia postępowania stosownie do treści art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit c.p.p.s.a. skarżący wskazał, że prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne jest dotknięte nieważnością, ponieważ decyzja Starosty Działdowskiego z dnia [...] maja 2004 roku nie została doręczona skarżącemu a także inwestorowi M. B.. Złożenie na kopii decyzji podpisu osoby trzeciej J. L., działającego w dacie podpisu bez pełnomocnictwa, nie jest doręczeniem pisma w rozumieniu przepisów o doręczeniach. Błędne jest stanowisko WSA w Olsztynie, że czynność doręczenia została konwalidowana poprzez późniejsze pełnomocnictwo udzielone przez inwestorkę J.L.. Prawidłowe doręczenie to istotny fakt, prowadzący do ustalenia cechy ostateczności decyzji, a w konsekwencji także ważności lub nieważności postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności postępowania, stąd rozpatrzył ją w granicach zarzutów podniesionych przez autora skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało rozpatrzeć zarzuty procesowe. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art.145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a, zmierzając w ten sposób, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, do podważenia okoliczności faktycznych, w oparciu o które Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok. Dla skuteczności tego takiego zarzutu niezbędne jest jednak powiązanie tego przepisu z przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, który wydał akt zaskarżony do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis ten ma bowiem charakter ogólny (blankietowy), dlatego konieczne jest przy stawianiu zarzutu naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji, wskazanie ponadto przepisów procesowych, którym zdaniem skarżącego uchybiono przy wydawaniu kontrolowanej przez sąd decyzji administracyjnej. Takich uchybień nie zarzucono jednak Sądowi I instancji, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Konieczne jest jednak dla porządku, odniesienie się do poglądu wyrażonego przez skarżącego w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art.145 par.1 pkt.1 lit.c p.p.s.a, według którego nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie konieczność badania terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w myśl art.61 par.1 kpa postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony., a gdy zachodzą przesłanki wznowienia postępowania z urzędu tak jak w tej sprawie to należy traktować je jako wszczęte z urzędu. Pogląd ten jest błędny. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art.147 kpa. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par.1 pkt.4 oraz w art.145 a następuje tylko na żądanie strony. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ administracyjny nie ma obowiązku wznawiania postępowania z urzędu, jest to jego prawo a nie obowiązek. Po drugie, w rozpoznawanej sprawie, co nie ulega wątpliwości, nie doszło do wznowienia postępowania ani z urzędu, ani na wniosek. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była bowiem decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego wydana na podstawie art.149 § 3 kpa. Sąd I instancji badał więc, czy przepis ten w stanie faktycznym i prawnym sprawy został przez organ administracji publicznej zastosowany prawidłowo.

Nie jest trafny także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu 106 § 3 i 5 p.p.s.a.. Skarżący kasacyjnie uważa, że mimo dopuszczenia przez Sąd I instancji dowodu z akt WSA w Olsztynie II SAB/OL 33/07, o przeprowadzenie którego wnioskował, dowód ten nie został przeprowadzony, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że nie dokonał ich analizy pod względem merytorycznym, gdyż akta tej sprawy nie zawierają dowodów, co do zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego świadczy to o tym, iż Sąd nie dokonał analizy istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy "protokołu wewnętrznej kontroli decyzji nr [...]". Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, iż co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji publicznej wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika , że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji przeprowadził w trybie art.106 § 3 i 5 p.p.s.a dowód z akt WSA w Olsztynie sygn.akt : II SAB/OI 33/07 oraz

II SAB/OI 1/08. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej dokonał także na ich podstawie oceny istotnych dla sprawy okoliczności, ponieważ mimo niefortunnego stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie dokonał analizy tych akt pod względem merytorycznym, już w następnym zdaniu uzasadnienia, Sąd I instancji wyjaśnił, iż w jego ocenie akta te ( raczej dokumenty w nich zawarte) nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie zawierają żadnych dowodów, z których wynikałoby, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art.148 § 2 kpa. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał oceny uzupełniającego dowodu i doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i zastosowały właściwe przepisy prawa przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Zauważyć w tym miejscu jednak należy, że w aktach sprawy II SAB/OI 33/07 ( k.64 akt. adm.) znajduje się pismo procesowe R. D. opatrzone datą 27.03. 2006r., w którym przedstawia szczegółowe wyliczenie kubatury spornego budynku podnosząc, że jest ona niezgodna z projektem budowlanym. Przyjmując nawet, że dopiero w tej dacie dowiedział się o przesłance stanowiącej według niego podstawę do wznowienia postępowania, to oczywistym jest, że złożenie podania o wznowienie postępowania w dniu 21 marca 2007r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego treść "protokołu wewnętrznej kontroli prawidłowości wydania decyzji nr [...]r", miała świadczyć o sfałszowaniu parametrów kubatury budynku i tym samym dowodzić istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego o jakiej mowa w art. 145 §1 pkt.1 kpa. Okoliczność ta i tak nie miałaby jednak znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, ponieważ czego wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o odmowie wznowienia postępowania na skutek uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wydana w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa w zw. z art. 148 §1 kpa., natomiast ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego o czym wprost stanowi art. 149 § 2 kpa. Dodatkowo należy wobec tego stwierdzić, iż autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby podnoszone przez niego naruszenie art.106 § 3 i 5 p.p.s.a mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a i art. 54 § 2 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając powyższy zarzut podniósł, że Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie na podstawie niekompletnych akt administracyjnych, co wynika z treści pism organów a także treści decyzji organu I instancji.

Z przepisu art.54 § 2 p.p.s.a wynika, że organ którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie pierwsze, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Oczywistym jest, że aby było możliwe wyrokowanie, Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, które powinien przesłać organ. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać i wezwać organ do uzupełnienia akt. W niniejszej sprawie brak jest jednak przesłanek do uznania, że Sąd I instancji nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi niezbędnymi dla prawidłowego orzekania. Ponadto uzupełniał postępowanie dowodowe w trybie art.106 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał w żaden sposób konkretnych okoliczności, których Sąd nie uwzględnił, a które miałyby wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej podniesiono, dowód w postaci "protokołu wewnętrznej kontroli" decyzji o pozwoleniu na rozbudowę nie miał znaczenia, dla oceny w tej sprawie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenie tego przepisu w tym, iż J. G. –D. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz nie otrzymała decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007r. o odmowie wznowienia postępowania, co narusza art.10 kpa i daje podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art.145 §1 pkt.4 kpa. Powyższe okoliczności świadczą o tym, iż organ I instancji dopuścił się uchybień procesowych. W sytuacji jednak gdy J. G.-D. znała treść tej decyzji, skoro złożyła od niej w ustawowym terminie odwołanie, to nie można uznać, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt.1 lit.b p.p.s.a.

Nie można podzielić zarzutu autora skargi kasacyjnej, iż decyzja Starosty Działdowskiego nr [...] z dnia [...] maja 2004r. udzielająca pozwolenia M. B. na rozbudowę domu mieszkalnego nie ma waloru ostateczności. Powyższa decyzja jest ostateczna. Ta istotna kwestia prawna została już przesądzona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 3 października 2006r. w sprawie sygn.akt II SA/OI 934/05 i wyrok ten zgodnie z art. 170 p.p.s.a wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tych okolicznościach nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd instancji art. 145 § 1 pkt.2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.32 ust.1 oraz art.45 Konstytucji RP stwierdzić należy, że i te zarzuty są nieuzasadnione. Artykuł 32 Konstytucji RP statuuje zasadę równości wobec prawa i zasadę zakazu dyskryminacji. Natomiast art.45 Konstytucji RP wyraża zasadę prawa do sądu stanowiąc, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny bezstronny i niezawisły sąd. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia powyższych zasad w rozpoznawanej sprawie. W szczególności odmowa wydania kserokopii dokumentów z akt administracyjnych (wobec reprezentowania przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego poglądu, iż nie ma ku temu umocowania przepisach p.p.s.a) nie może być postrzegana jako dyskryminacja kogokolwiek. W żadnym też razie nie ogranicza prawa do sądu, świadczy o tym rozpoznanie skargi J. D. przez Sąd I i II instancji.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o przepis art.184 p.p.s.a.