Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 437/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Naczelnik Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133, 141, art. 147, art. 152, art. 174, art. 183, art. 185. art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 877/12 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012 r. nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Miasta Bydgoszczy kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 877/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2012 r. nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w punkcie 2. określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w punkcie 3. zasądził od Rady Miasta Bydgoszczy na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości podnosząc naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647) dalej powoływanej jako: u.p.z.p., oraz Konstytucji RP. Zarzucił jej m.in.:

1. Zwiększenie obszaru objętego granicami projektu planu w stosunku do granic określonych na załączniku graficznym do uchwały nr XXXI/425/08 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23.04.2008 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy tzw. uchwały intencyjnej, przez przesunięcie tej granicy na północ od zewnętrznej ściany budynku zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. P., o około 10 metrów,

2. Poddanie pod głosowanie jednocześnie z projektem planu załączników do niego, w tym listy uwag do projektu planu, co w ocenie Wojewody jest jednoznaczne z nie rozstrzygnięciem przez Radę o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag w sposób odpowiadający zasadom wynikającym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego skutkujące stwierdzeniem nieważności planu. Wojewoda podkreślił, że z protokołu z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25.01.2012 r. nr XXI/12 nie wynika, aby Rada rozpatrywała poszczególne uwagi wniesione do projektu planu, jak i nie wynika by rozstrzygała o sposobie rozpatrzenia każdej z uwag. Wniosek radnego S. P. o głosowanie uwag osobno i w przedstawionej w załączniku kolejności nie został przez radnych zaakceptowany.

3. Ustalenie zapisami planu miejscowego zasad dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości przez wytyczenie na rysunku planu linii podziału wewnętrznego terenu ściśle określonych i orientacyjnych, narzucenie właścicielom niektórych nieruchomości sposobu dokonywania ich podziału oraz wprowadzenie zakazu podziałów nieruchomości, z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego gminy i zarazem z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Wojewoda, powołując się na przepisy ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) i orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że to wójt jest organem właściwym do podziału nieruchomości, a rada gminy nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba, że inaczej stanowi przepis szczególny. Wskazał także, iż sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7.12.2004 r. (Dz.U. Nr 268, poz. 2663).

4. Powtórzenie i modyfikacja zapisem § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przepisów ustawowych – art. 36 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568; ze zm.) z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), oraz wykroczenie poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wojewoda wskazał, że możliwość ustalania w planie miejscowym działań wymagających uzgodnienia bądź uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków w ramach strefy ochrony konserwatorskiej nie zostało uregulowane w ustawie o ochronie zabytków (...). Wobec czego za niedopuszczalne uznać należy nakładanie przez radę gminy dodatkowych, poza ustawowymi sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie organu nadzoru konserwatorskiego. W konsekwencji, za wadliwe pod względem prawnym należy, zdaniem wojewody uznać nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie. Powyższe, w ocenie wojewody stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów gminy w tym zakresie.

5. Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą zakazu podziału terenu Wyspy św. Barbary (jednostka planistyczna 121.ZU) na działki i ich sprzedaży bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a wbrew konstytucyjnym zasadom ochrony prawa własności i z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., co zdaniem Wojewody narusza zasady sporządzania planu miejscowego.

6. Dopuszczenie zapisami zaskarżonej uchwały (§ 50 ust. 4 pkt 3 uchwały) do niezgodnej z przepisami prawa zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, oraz do niezgodności pomiędzy poszczególnymi zapisami uchwały. Wojewoda wyjaśnił, że powyższe naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczy jednostki planistycznej 124.US, na którym to terenie dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, pomimo że od strony ul. M. teren ten wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą ściśle określoną, która zgodnie z definicją przyjętą w § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały nie podlega zmianom.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał, że:

1. Przesunięcie granic projektu planu miejscowego jest skutkiem znacznej rozbieżności skali załączników graficznych (do uchwały intencyjnej – skala 1: 5000 i do uchwały zaskarżonej – skala 1: 1000), a tym samym zróżnicowania szczegółowości map oraz zróżnicowania grubości i rodzaju zastosowanych linii. Powierzchnia powstałej nieścisłości stanowi jedynie 0,06% całkowitej powierzchni obszaru objętego planem, nie może więc być podstawą do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego.

2. W art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie określono formy normatywnej trybu i sposobu rozpatrywania uwag złożonych do planu, a z jego treści nie wynika, że podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego powinno być poprzedzone odrębnymi głosowaniami w sprawie rozpatrzenia uwag do planu. Zgodnie z tym przepisem, co ma swoje odbicie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, przedłożone w myśl przepisów art. 17 pkt 14 u.p.z.p. w formie listy wszystkich nieuwzględnionych uwag wraz z uzasadnieniami przyjętych rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, jako załącznik nr 2 do uchwały, stanowi integralną część planu. W związku z powyższym rada podejmując uchwałę wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy, orzekając jednocześnie o negatywnym sposobie rozpatrzenia określonych uwag. Pełnomocnik organu wskazał, że taki tryb był powszechnie stosowany przy podejmowaniu uchwał rady w sprawie planów miejscowych i do tej pory nie był kwestionowany przez Wojewodę Kujawsko – Pomorskiego.

3. Wprowadzenie regulacji dotyczących zasad podziału terenu na działki budowlane, zdaniem organu wynika przede wszystkim z potrzeby uwzględnienia specyfiki zagospodarowania obszaru Starego Miasta i wymogu ochrony historycznego układu urbanistycznego wraz z historycznym podziałem katastralnym, który podlega ochronie na mocy przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zabytkach (...). Na obszarze, którego historyczny układ urbanistyczny, w tym zachowany podział katastralny podlega ochronie, sposób parcelacji wynikający z usytuowania, cech geometrycznych i parametrów działek budowlanych decyduje o sposobie zagospodarowania nieruchomości i kształtowania zabudowy, w tym jej intensywności. Dlatego, jak podkreślono ustalenia planu dotyczące zasad podziału terenu na działki budowlane, w tym zakaz podziału, wprowadzone zostały w celu ochrony historycznych podziałów własnościowych oraz uniknięcia chaotycznego i niezgodnego z ładem przestrzennym zagospodarowania terenów, w tym sprawowania nadzoru nad parcelacją działek. Podniesiono, że wymóg zachowania historycznego podziału działek zastał zawarty w piśmie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 13.06.2008r., umieszczonym w dokumentacji prac planistycznych.

4. Ustaleniami planu nie narzucono żadnych dodatkowych wymogów dotyczących ochrony konserwatorskiej niż te, które wynikają z obowiązujących przepisów prawa. Przytaczając przepisy ustawy o zabytkach (...), Konstytucji RP, u.p.z.p., prawa europejskiego w zakresie ochrony dziedzictwa kulturalnego, stwierdzono że odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan jako dokument prawa miejscowego, a zarazem jedna z form ochrony zabytków przesądza o sposobie ich ochrony. Podniesiono, że w § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono zapisy odpowiednie do wskazań zawartych w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13.06.2008 r. i ich treść nie jest sprzeczna z przepisami art. 36 ust. 1 u. o z. oraz nawiązuje do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdzie ustala się wymóg uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Istotne jest także, zdaniem organu, że uzgodnienie projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pozostające w zgodzie z art. 20 ustawy o zabytkach (...) nastąpiło wówczas, gdy wytyczne konserwatora zostały w tym projekcie zamieszczone. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkowałoby nieważnością uchwały.

5. Kwestionowane w skardze zapisy dotyczące zakazu podziału i sprzedaży terenu wyspy św. Barbary wynikają wprost z regulacji ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz.145), dalej powoływanej w skrócie jako: u.p.w. i mają swoje umocowanie w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Wyspa św. Barbary stanowi bowiem własność Skarbu Państwa i jest częścią działki o nr ewidencyjnym 239/4, zakwalifikowanej do wód płynących. Art. 10 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 u. p. w. stanowi zaś, że płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu co uzasadnia wprowadzenie kwestionowanego zapisu w treści zaskarżonej uchwały.

6. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. nie zawierają żadnych zastrzeżeń, ani ograniczeń co do charakteru linii rozgraniczających wyznaczanych na rysunku planu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenia planu. Nie określono także tymi przepisami, aby wprowadzenie różnego typu linii rozgraniczających – ściśle określonych lub orientacyjnych – było niedopuszczalne. Zdaniem organu uchwała nie dopuszcza możliwości dowolnego przesuwania linii rozgraniczających. Zakres ewentualnych regulacji został ściśle określony. Ustalenia planu określają zarówno, w jakim zakresie możliwe jest dokonania przesunięcia linii rozgraniczającej tereny, jak i jakim celom mają służyć opisane regulacje. Ponadto zawarte w treści planu przepisy dotyczące orientacyjnych linii rozgraniczeniowych nie wywołują wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych terenów. Każdy teren wydzielony liniami rozgraniczającymi posiada określone w planie przeznaczenie, a przesunięcie linii rozgraniczającej tego przeznaczenia nie zmienia, a jedynie dookreśla kształt terenu o danym przeznaczeniu. Tak więc, zdaniem organu ewentualne przesunięcie linii rozgraniczającej w zakresie ustalonym planem, w żadnym razie nie może być traktowane jak zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ działanie takie nastąpi w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia. Stwierdzono także, że Wojewoda błędnie uznał, iż zapis dopuszczający przesunięcie linii rozgraniczającej zawarty w § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały odnosi się do ściśle określonych (a nie orientacyjnych) linii rozgraniczających. Wyjaśniono, że linię rozgraniczającą stanowi nie tylko linia rozgraniczająca tereny 124. US i 102.KD-D, ale również orientacyjne linie rozgraniczające teren 124.US od terenów 132.WH (od strony północnej) oraz 125.WH (od strony południowej). W przypadku przesunięcia powyższych orientacyjnych linii rozgraniczających odpowiednio w kierunku północnym i południowym, powstaną fragmenty linii orientacyjnych rozgraniczających tereny 102.KD-D i 124.US, których przebieg może podlegać zmianom zgodnie z zasadami określonymi w ustaleniach planu. Wobec tego pomiędzy ustaleniami planu zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 50 ust. 4 pkt 3 uchwały nie występują, zdaniem organu niezgodności.

W piśmie procesowym z dnia 5.11.2012 r. pełnomocnik organu dodatkowo zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8 i art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną stwierdzając, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.). Sąd uznał skargę za zasadną z następujących przyczyn:

1. W ocenie Sądu doszło do niewłaściwego rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu.

Jak wynika z protokołu nr XXI/12 z sesji Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25.01.2012 r. uwagi zgłoszone do projektu planu - w liczbie 52, nie były rozpatrywane przez radę indywidualnie, nie rozstrzygano też osobno o sposobie rozpatrzenia każdej z nich. Pod głosowanie radni poddali więc projekt planu miejscowego łącznie z trzema załącznikami, w tym z załącznikiem nr 2 – rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, zawierającym listę 52 zgłoszonych uwag. Jak zauważył Sąd, w czasie sesji radni zgłaszali różne wnioski do projektu planu, głównie dotyczące pomników: Walki i Męczeństwa, Leona Barciszewskiego, Kazimierza Wielkiego, zabudowy pierzei zachodniej, budowy ratusza, budowy parkingu wielopoziomowego, które częściowo były zbieżne z niektórymi uwagami do projektu planu i nad którymi dyskutowano i które głosowano, ale nie można, jak chciałby tego organ uznać, że w ten sposób rozpatrzono chociażby część, w innym przecież trybie złożonych uwag do projektu planu. Jak podkreślił Sąd, szereg z 52 zgłoszonych uwag dotyczyło istotnych dla zgłaszających, spornych kwestii np.: uwaga nr 8 – przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczenie zabudowy powyżej 18 m; uwaga nr 34 – dopuszczenie zabudowy do 18m i wysokości elewacji frontowej do 15m; uwagi nr 35,36, 41 do 46 – sprzeciw wobec zapisów planu dotyczących ograniczenia ruchu pojazdów w różnych rejonach Starego Rynku, uwaga nr 49 – postulat o dopuszczenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej, uwaga nr 52 – postulat zwiększenia maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z 80% do 100%. Rada miasta nie odniosła się indywidualnie do tych, ani do żadnych innych uwag, a ewentualne uwzględnienie niektórych z nich skutkowałoby koniecznością powtórzenia procedur planistycznych.

Powołując treść przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że wynikający z tego przepisu wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu i stwarza jedną z możliwości wpływania na jego treść. Ustawodawca nie określił sposobu, w jaki rada powinna rozpatrzyć uwagi do planu, a wykładnia gramatyczna powyższego przepisu nie daje jednoznacznej odpowiedzi, jak dokładnie miałoby wyglądać rozstrzygnięcie w tej kwestii. Wobec tego powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10 Sąd wskazał, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, tak aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu. Rada powinna najpierw poddać ocenie zasadność uwag i ewentualną możliwość ich uwzględnienia, nie sugerując się stanowiskiem organu wykonawczego gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Z tego też względu nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu "listy" uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Sąd stanął zatem na stanowisku, że nie rozpatrzenie uwag do projektu planu przez radę miasta indywidualnie i niezależnie od stanowiska przygotowanego w tej kwestii przez organ wykonawczy gminy, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

2. Zdaniem Sądu doszło również do niewłaściwego określenia zerowej stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Jak wskazał Sąd, w § 16 zaskarżonej uchwały ustalono wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości – 0% dla nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, Gminy Bydgoszcz oraz dla nieruchomości nabywanych przez Gminę Bydgoszcz i położonych w granicach terenów dróg publicznych, terenów zieleni parkowej i terenów zieleni urządzonej (pkt 1), a dla pozostałych terenów – 30% (pkt 2).

Powyższe rozwiązanie Sąd uznał za rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., które należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) i które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności całej zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie nieważności jedynie § 16 pkt 1 uchwały spowodowałoby bowiem, że pozostałby w uchwale zapis co do renty planistycznej, nie odnoszący się do całego terenu objętego planem, a więc także nie spełniający wymogów z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.

W ocenie Sądu określenie tej stawki na poziomie 0% nie pozwala na pobranie tej opłaty w żadnej wysokości, a tym samym wyłącza ustawowy obowiązek ustalenia przez prezydenta jednorazowej opłaty w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa ją, a jednocześnie - wyłącza ustawowy obowiązek uiszczenia przez właściciela (użytkownika wieczystego) opłaty w takiej sytuacji. Takie ustalenia planu, zmierzające w istocie do obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawowych dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej, narusza zasady sporządzania planu miejscowego i powoduje nieważność uchwały w tej części - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż ustalenie stawki 0% jest możliwe w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu miejscowego można bezspornie ustalić, że w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. – np. gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane, lub w przypadku gdy oczywiste jest, że wartość tych nieruchomości nie wzrośnie. Powyższe łączy się jednak z koniecznością przeprowadzenia szczegółowej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlenia wyników tej analizy w materiałach planistycznych, a także dokładnego określenia w ustaleniach planu terenów, w stosunku do których stawka zerowa zastała uchwalona. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Co więcej, w materiałach planistycznych związanych z zaskarżoną uchwałą, przedłożonych sądowi, a zwłaszcza w prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani w uzasadnieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy w żaden sposób nie wyjaśniono dlaczego postanowiono o ustaleniu stawki renty planistycznej na poziomie 0% w odniesieniu do wymienionych w § 16 pkt 1 nieruchomości. Natomiast na rozprawie w dniu 13.11.2012r. pełnomocnik organu podała, że być może powodem zwolnienia Skarbu Państwa z tej opłaty jest to, że Skarb Państwa jest właścicielem gruntów, których zakupem jest zainteresowana Gmina i gdyby w stosunku do nich ustalono rentę planistyczną, to automatycznie podniosłoby to wartość nieruchomości, które gmina chce nabyć, a więc ustalenie renty planistycznej byłoby działaniem na własną szkodę. Do pozostałych zwolnień pełnomocnik się nie odniosła. Z powyższej wypowiedzi oraz z treści § 16 pkt 1 uchwały wynika, że uchwałodawca zastosował stawkę zerową renty planistycznej w celu obniżenie kosztów ewentualnego zakupu nieruchomości przez gminę, a nie dlatego, że oczywistym jest, iż wartość tych nieruchomości nie wzrośnie.

3. Określenie w zaskarżonym planie zasad i warunków podziału nieruchomości, a także zakazu podziałów.

Jak zaznaczył Sąd w treści planu, tak w części opisowej, jak i graficznej, Rada Miasta wprowadziła różne zapisy dotyczące podziału działek. Przede wszystkim zaś w § 12 uchwały zapisano, że ustala się zasady i warunki podziału nieruchomości, oraz że nie wyznacza się obszarów wymagających scalania i ich podziałów (pkt 1), natomiast wprowadza się obowiązek podziału terenu na działki budowlane zgodnie z zasadami określonymi na rysunku planu i w ustaleniach szczegółowych uchwały oraz na podstawie przepisów odrębnych (pkt 2). Z rysunku planu natomiast, odczytywanego zgodnie ze znaczeniem takich pojęć jak: linie podziału wewnętrznego terenu – ściśle określone i linie podziału wewnętrznego terenu – orientacyjne, wyjaśnionym w § 2 pkt 11 i 12 uchwały, wynika że zasady podziału to faktyczny podział działek według wytyczonych na rysunku planu linii. Dodatkowo zaś, w ustaleniach szczegółowych uchwały, narzucono określony sposób podziału niektórych działek ewidencyjnych i to pod różnymi warunkami. Zapisy takie znajdują się na przykład w § 19 pkt 5, § 29 pkt 7 i 10, § 48 ust. 4 pkt 7 uchwały. Wprowadzono także zakaz podziałów "wtórnych" – § 53 ust.4 pkt 6 uchwały, którego to pojęcia nie wyjaśniono, a także zakaz "podziału terenu na działki" – § 56 ust. 3 pkt 8 oraz § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały. Zapisano także zakaz dokonywania podziału na działki terenów zieleni urządzonej publicznej (§ 9 ust.3 pkt 8) i terenów zieleni urządzonej z uzupełniającą zabudową usługową z zakresu sportu i rekreacji (§ 64 ust. 3 pkt 8). Takimi zapisami planu, sprowadzającymi się praktycznie do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem, w ocenie Sądu I instancji, rada przekroczyła upoważnienie ustawowe – w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie ma bowiem uprawnień do określania dodatkowych, szczegółowych zasad podziałów. Kwestie podziałów nieruchomości zastrzeżone są bowiem ustawowo do właściwości organów wykonawczych gminy – wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Regulacje dotyczące podziałów nieruchomości zawarte są w ustawie z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), dalej: u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r. w sprawie sposobu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663). Według art. 1 ust. 1 pkt 2 u.g.n., ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zasady podziału nieruchomości, a według pkt 3 wskazanego przepisu - również zasady scalania i podziału nieruchomości. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu o jakiej mowa w ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z ust. 2 przywołanego przepisu wynika więc, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że gmina w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponuje uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny.

W kontekście powyższych rozważań za nieprzekonujące Sąd uznał argumenty przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę. Nie można zwłaszcza przyjąć, że zapisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zmieniając zakres władztwa planistycznego gminy umożliwiają wytyczenie w planie miejscowym granic nieruchomości, czy też wprowadzenie zakazu ich podziałów. Zgodzić się wprawdzie należy z poglądem organu co do tego, że w planie miejscowym można uwzględnić ochronę także zabytków nieruchomych będących układami urbanistycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zabytkach), ale ochrona ta nie może polegać na przeprowadzeniu podziałów nieruchomości, nawet gdyby w większości wprowadzone w planie linie podziałów pokrywały się z dotychczas istniejącymi. Dla takiego rozwiązania planistycznego nie ma dostatecznego uzasadnienia ustawowego. Zwłaszcza powoływanie się na definicję pojęcia układu urbanistycznego zawartą w ustawie o zabytkach nie jest wystarczające. Według art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z przepisu tego nie wynika w jaki sposób układ urbanistyczny powinien być chroniony. Wyboru metod ochrony, jeżeli ma to nastąpić w planie miejscowym, należy więc dokonać przede wszystkim zgodnie z zasadami sporządzania planu miejscowego zawartymi w u.p.z.p., w tym zwłaszcza w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, uszczegółowionymi jedynie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zapis § 4 pkt 4 tego rozporządzenia o możliwości określenia w planie miejscowym nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w celu ochrony zabytków nie może być, jak chciałby tego organ odczytany jako upoważnienie do dokonania podziałów nieruchomości lub wprowadzenia zakazu ich podziałów. Po pierwsze dlatego, że z treści tego przepisu takie upoważnienie nie wynika, a po wtóre dlatego, że byłoby to sprzeczne z przepisami ustawy, w stosunku do której rozporządzenie to jest aktem wykonawczym.

Uznając zatem, że rada nie posiada uprawnień do określenia warunków i zasad podziałów nieruchomości, ani też do wprowadzenia w tym zakresie ograniczeń Sąd stwierdził, że zapisy dotyczące podziałów na całym terenie objętym planem naruszają zasady sporządzania planów i jako takie skutkują nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

4. Objęcie planem miejscowym obszaru większego niż obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (tzw. intencyjnej) i wyznaczonego na będącym integralną częścią tej uchwały załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu.

Sąd stwierdził, że aktualnie poza sporem pozostaje, że do takiego naruszenia doszło, oraz że wskutek przesunięcia granic planu miejscowego objęto tym planem dodatkowo fragment jednostki planistycznej 97.MW-U, obejmujący części działek o nr ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 270 m2, położonych przy ul. P. Powyższe, w ocenie Sądu, należy uznać za naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), poprzez wkroczenie przez organ sporządzający projekt planu - prezydenta miasta w kompetencje organu stanowiącego – rady gminy, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, jako niepoprzedzonej w odpowiednim zakresie bezwzględnie wymaganą uchwałą intencyjną.

Powyższe naruszenie, jak wskazał Sąd, skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, w zakresie obejmującym fragment terenu oznaczonego symbolem 97.MW-U. Skoro jednak doszło do naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości (przedstawionych powyżej w pkt 1 do 3), to nie ma potrzeby określać granic tego obszaru, zwłaszcza że obszar ten został dokładnie przedstawiony graficznie w załączniku nr 1 do odpowiedzi na skargę i opisowo w piśmie procesowym organu z dnia 22.11.2012r. i nie ma sporu co do zakresu tego przekroczenia.

5. Sąd uznał również za nieuprawnione wprowadzenie zaskarżoną uchwałą, odnośnie terenów zieleni urządzonej publicznej, obok zakazu podziałów na działki, także zakazu sprzedaży (§ 59 ust. 3 pkt 8). Przy czym, jak podkreślił, zapis ten, jak wynika to z redakcji § 59 uchwały, dotyczy wszystkich terenów zieleni urządzonej publicznej wymienionych w ust. 1 § 59, a nie jak przedstawiono to w skardze i w odpowiedzi na skargę, tylko jednostki planistycznej 121.ZU (wyspa św. Barbary).

Wprowadzenie takiego zakazu, zdaniem Sądu, narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez zawarcie w nim ustaleń z przekroczeniem zakresu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) i upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także z naruszeniem art. 7, 31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 59 ust. 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Będący podstawą prawną zapisów planu miejscowego art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w którym szczegółowo wymieniono zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie oraz fakultatywnie, nie zawiera upoważnienia do wprowadzania tak daleko idących ograniczeń w rozporządzaniu własnością jak zakaz sprzedaży nieruchomości. Z przepisów statuujących władztwo planistyczne gminy upoważnienia do takiej ingerencji w prawo własności także nie można wyprowadzić. Wyjaśnienia zaś organu co do tego, że zapis o zakazie sprzedaży zawarty w § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały wprowadzony został na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków na etapie wstępnego opiniowania i uzgadniania projektu planu, nie mogą odnieść pożądanego skutku w postaci akceptacji tego zapisu planu. Wbrew także twierdzeniom organu zawartym w piśmie z dnia 22 listopada 2012 r., upoważnienie dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a), nie oznacza, że właśnie w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego uprawnienie to powinno być przez radę gminy realizowane. Trzeba mieć bowiem na względzie, że kwestie dotyczące planowania przestrzennego w gminie regulowane są odrębną ustawą, w której określono zakres władztwa planistycznego gminy.

Odnośnie zaś wyspy św. Barbary, godząc się z koncepcją organu, iż jako wody płynące podlega ona przepisom ustawy prawo wodne, Sąd wskazał, że z art. 10 ust. 3 tej ustawy wynika zakaz obrotu cywilnoprawnego takimi obszarami, a więc daleko większe ograniczenie niż to, które ustanowiono w zaskarżonej uchwale. Wprowadzono więc w § 59 ust. 3 pkt 8 uchwały uregulowanie będące w stosunku do terenu o symbolu 121. ZU nieuprawnioną modyfikacją zapisu ustawowego, naruszając tym samym zasady techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z przepisem § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

6. W ocenie Sądu doszło do wykroczenia zapisami § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały poza przyznane radzie gminy kompetencje do określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, będące naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów w tym zakresie.

Jak podkreślił Sąd, zasady sporządzania planu miejscowego wynikają między innymi z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wymieniono w nim ustalenia, jakie powinny być do planu wprowadzone, w tym dotyczące zabytków. Zgodnie z pkt 4 ust. 2 art. 15 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie natomiast do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Wprowadzając zapisy odnośnie ochrony zabytków do planu powyższe zasady należy mieć na uwadze, jak również to, że kompetencje organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane dotyczące obiektów zabytkowych, szczegółowo określone zostały w art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), jak też w art. 36 ustawy o zabytkach (...). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że kwestionowany zapis § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały w odniesieniu do obszaru objętego wpisem do rejestru zabytków niewątpliwie stanowi nieuprawnioną modyfikację a także powtórzenie i uzupełnienie przepisów ustawowych. Postanowiono w nim, że w granicach stref konserwatorskich wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjno-budowlaną, dokonywanie podziałów geodezyjnych, zmian sposobu użytkowania, przeprowadzanie remontów, modernizacji, adaptacji, realizację uzupełnień zabudowy, zdobienie brył architektonicznych, wprowadzenie małych form architektonicznych, wprowadzenie elementów reklamy wizualnej, przebudowę i remonty nawierzchni ulic i chodników, ogrodzeń, oświetlenia ulic, iluminacje obiektów zabytkowych, rewaloryzację historycznej zieleni. Przepisem tym rada miasta opisała zupełnie nowe w stosunku do zapisu ustawowego okoliczności, zaistnienie których spowoduje konieczność uzyskania pozwolenia lub współdziałania organu nadzoru konserwatorskiego. Tym samym rada oprócz naruszenia zasad techniki prawodawczej, przekroczyła upoważnienie ustawowe w zakresie ochrony zabytków, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności § 8 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały, gdyby nie było powodów do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Jak podkreślił Sąd, ochrona zabytków w planie miejscowym jest niewątpliwie prawnie i faktycznie uzasadniona, niemniej jednak zakres tej ochrony powinien mieć umocowanie w przepisach upoważniających do jej ustanowienia.

7. W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale zamieszczono zapisy wzajemnie sprzeczne, powodujące możliwość interpretacji ustaleń planu miejscowego w zakresie rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w sposób prawnie niedopuszczalny.

Zgodnie z § 50 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego w planie symbolem 124.US dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny komunikacji publicznej i tereny zabudowy usługowej w kierunku wschodnim, maksymalnie do nieprzekraczalnej linii zabudowy w celu lokalizacji miejsc postojowych w pasie drogowym ul. M., stanowiącej teren oznaczony symbolem 102. KD-D. Tymczasem na rysunku planu teren oznaczony symbolem 124.US wyznaczono liniami rozgraniczającymi orientacyjnymi, które mogą podlegać zmianom tylko od strony rzeki B. oraz od terenów oznaczonych symbolem 132.WH i 125.WH, natomiast od strony ul. M. teren wyznaczono linią rozgraniczającą ściśle określoną. Linia taka, zgodnie z zapisem § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały to linia określająca granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalonych w planie, której przebieg nie podlega zmianom. Zestawienie treści powyższych zapisów planu z odpowiadającym tym zapisom fragmentem rysunku planu prowadzi więc do wniosku, że dopuszczono tymi zapisami możliwość zmiany przebiegu linii rozgraniczającej ściśle określonej, co byłoby sprzeczne nie tylko z ustaleniami zaskarżonej uchwały – zapisem § 2 ust. 1 pkt 7, ale także z zasadami sporządzania planu miejscowego. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u. o plan. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy czym należy mieć na uwadze, że linie rozgraniczające nie wyznaczają przeznaczenia określonego terenu, lecz wytyczają teren objęty ustalonym przeznaczeniem. Wskazać należy także, że dopuszczalne jest wprowadzenie w planie różnego typu linii rozgraniczających, pod warunkiem niebudzącego wątpliwości rozgraniczenia w planie miejscowym terenów o różnym przeznaczeniu oraz jednoznacznego i wiążącego przebiegu tych linii. W sytuacji takiej, jak powyżej opisana powstają wątpliwości co do tego czy przebieg linii rozgraniczającej ściśle określonej jest faktycznie niezmienny, zgodnie z definicją z § 2 ust. 1 pkt 7 uchwały, czy też wskutek nieprecyzyjnego zapisu w części tekstowej planu (§ 50 ust. 4 pkt 3 uchwały), przesunięcia tej linii jest jednak możliwe. Dopuszczenie do powstania takich wątpliwości nieprecyzyjnymi zapisami planu narusza, zdaniem sądu zasady sporządzania planu miejscowego dotyczące wyznaczania terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w sposób czytelny i niebudzący żadnych wątpliwości. Aby wyeliminować wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie koniecznym byłoby przeredagowanie zapisu § 50 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jeżeli jak to wyjaśniano na rozprawie w dniu 13.11.2012 r., intencjom uchwałodawcy było utworzenie 3 metrowych odcinków linii rozgraniczających orientacyjnych, przy ul. M., poprzez ich przesunięcie w kierunku północnym i południowym.

Podobnie budzący wątpliwości interpretacyjne zapis, wymagający przeredagowania został wprowadzony w § 26 pkt 8 lit. d uchwały. Dopuszczono w tym przepisie możliwość przesunięcia w stronę wschodnią orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny oznaczone symbolami 31.MW-U i 49.KD-D, a tym samym obowiązującej linii zabudowy, w celu poszerzenia pasa drogowego ul. P. maksymalnie do szerokości 14 m. Jak słusznie zauważył skarżący, na wschód od terenu oznaczonego symbolem 49.KD-D znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków, więc realizacja powyższych ustaleń planu wymagałaby dokonania rozbiórki zabytkowych budynków, o czym zapisy planu miejscowego nie powinny przesądzać. W związku z wyjaśnieniami organu odnośnie tego zapisu planu, zamieszczonymi w piśmie procesowym z dnia 22.11.2012 r., co do intencji uchwałodawcy w tym zakresie, wskazać należy na konieczność zmiany treści także tego zapisu, tak aby było wiadome, w jakiej sytuacji, prawnie dopuszczalnej, takie poszerzenie pasa drogowego może być przeprowadzone.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 7.11.2012 r. skarżący podniósł, że z protokołu sesji Rady Miasta Bydgoszcz nie wynika, aby Rada głosowała nad zgodnością projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miast" w Bydgoszczy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że z protokołu sesji Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 25.01.2012 r. wynika, iż pod głosowanie radnych poddany został projekt uchwały w sprawie planu miejscowego (str. 92 protokołu), a projekt ten w § 1 ust. 1 zawierał zapis, że plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu zgodności ustaleń uchwały w sprawie planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy przyjętego uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15.07.2009 r., nr L/756/09. Przyjąć wobec tego można, że Rada głosowała łącznie nad przyjęciem uchwały w sprawie planu miejscowego i nad jej zgodnością ze studium oraz, że spełniła tym samym wymogi ustawowe wynikające z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Uznając zatem, że przedstawione w pkt 1 do 3 rozważań naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkują koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, jednocześnie rozstrzygając o kosztach, zgodnie z zasadą wynikającą z art. 200 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta Bydgoszczy, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia danych i informacji, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy lub nie zostały skonfrontowane z aktami sprawy, a w konsekwencji na błędnym uznaniu:

a) że Rada Miasta w Bydgoszczy nie rozpatrzyła uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy, pomimo znajdującego się w aktach sprawy "Rozstrzygnięcia Rady Miasta Bydgoszczy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy", zawierającego merytoryczne rozstrzygnięcie oraz indywidualne uzasadnienia rozpatrzenia każdej ze zgłoszonych uwag,

b) że zerowa stawka procentowa na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. obejmuje tereny, których faktyczna wartość w wyniku uchwalenia planu wzrosła, podczas gdy zarówno z treści prognozy skutków finansowych zawartej w aktach sprawy, jak i wyjaśnień pełnomocnika zawartych w stanowisku z dnia 22 listopada (k. 107 akt sądowych) wynika, że zerowa stawka procentowa została przyjęta wyłącznie dla terenów, których wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu,

c) że ustaleniami planu (§ 19 pkt 5, § 29 pkt 7 i 10, § 48 ust. 4 pkt 7) Rada Miasta narzuciła określony sposób podziału niektórych działek ewidencyjnych, podczas gdy tymi ustaleniami Rada Miasta Bydgoszczy jedynie dopuszcza dokonanie podziału,

d) że Rada Miasta wprowadzając ograniczenia dotyczące zakazu podziałów przekroczyła upoważnienia ustawowe, podczas gdy regulacje te związane są z obowiązkiem ustawowym uwzględniania wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków a podstawą ich wprowadzenia były wymagania Organu Ochrony Zabytków zawarte w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 czerwca 2008 r. (zawarte w załączniku Nr 5 do skargi Wojewody), które to wymagania Sąd całkowicie pominął.

Ponadto Sąd pominął i nie dokonał oceny uzgodnień organów ochrony zabytków:

- Wojewody

- Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

e) że Rada Miasta Bydgoszczy ustaleniami zapisów zawartych w § 26 pkt 8 lit. d uchwały przesądziła o rozbiórce zabytkowych budynków, podczas gdy tym zapisem jedynie dopuszczono przesunięcie linii rozgraniczającej tereny 31.MW-U i 49.KD-D,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez naruszenie zasad uzasadniania wyroku, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło wyjaśnień zaskarżonego organu, pominięto istotne dokumenty i okoliczności sprawy, w niepełny sposób wyjaśniono stan sprawy, pominięto wyjaśnienia dotyczące:

a) rozstrzygnięcia Rady Miasta Bydgoszczy uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) treści prognozy skutków finansowych oraz wyjaśnień pełnomocnika dotyczących zerowej stawki procentowej (stanowisko z dnia 22 listopada 2012 r.),

c) stanowiska Służby Ochrony Zabytków – zawartego w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 13 czerwca 2008 r.,

d) braku uzasadnienia dla stwierdzenia, że uchwała nie podlega wykonaniu.

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzając nieważność uchwały w całości, zamiast ewentualnie w części,

4) art. 152 p.p.s.a. bowiem poprzez jego błędną wykładnię orzeczono o wstrzymaniu wykonania uchwały mimo, że przedmiotowa uchwała "nie podlega wykonaniu", ale po opublikowaniu "obowiązuje" jako prawo miejscowe.

II. naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 u.p.z.p., według której każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego musi być rozpatrzona indywidualnie, poddana indywidualnemu głosowaniu, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały,

b) poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., a także poprzez pominięcie regulacji zawartych w § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uznanie, iż ustalenie w planie "zerowej" stawki procentowej stanowi obejście bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej,

c) poprzez niewłaściwą interpretację przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez dokonanie wykładni przepisów art. 3 pkt 12 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w oderwaniu od pozostałych przepisów tej ustawy oraz pominięciu regulacji przepisów art. 4 pkt 1-2, art. 7 pkt 4, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., skoro nie uwzględniono przy orzekaniu obowiązków uwzględniania w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym obowiązku ochrony historycznych podziałów własnościowych i historycznych układów urbanistycznych,

d) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne polegające na pominięciu regulacji art. 1, art. 10 ust. 1a oraz art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i pominięcie przy orzekaniu obowiązku uwzględnienia w planie miejscowym wymagań z zakresu gospodarowania wodami,

e) poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na zastosowaniu wykładni art. 1 ust. 1 pkt 2 w oderwaniu od pozostałych regulacji tej ustawy, pominięcie art. 4 pkt 3a, art. 95 oraz błędne zastosowanie art. 93 ust. 1 i 2, z pominięciem art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 2 pkt 12 u.p.z.p., skutkiem czego Sąd błędnie wywiódł, iż regulacje zawarte w zaskarżonym planie miejscowym dotyczące podziałów na działki budowlane naruszają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami,

f) poprzez pominięcie przy orzekaniu regulacji art. 15 ust. 1 u.p.z.p., skutkiem czego Sąd błędnie wywiódł, iż Rada Miasta Bydgoszczy wprowadzając w planie miejscowym regulacje dotyczące podziałów nieruchomości, przekroczyła upoważnienia ustawowe dot. podziałów nieruchomości, zastrzeżone wyłącznie do właściwości Prezydenta Miasta,

g) poprzez błędne przyjęcie regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie w wyroku, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasad i do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w całości.

Pismem z dnia 30 stycznia 2013 r. pełnomocnik Rady Miasta Bydgoszczy uzupełnił złożoną skargę kasacyjną w zakresie brakujących wniosków. Zwrócił się zatem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko – Pomorski wniósł o oddalenie tej skargi w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nieważności całej zaskarżonej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 stycznia 2012 r., nr XXI/397/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy. Uznać należy, że pomijając znaczące dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy dokumenty znajdujące się w aktach (co stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a.), bądź też niewłaściwie je oceniając Sąd dokonał wadliwej oceny zaskarżonego aktu orzekając, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., o jego nieważności w całości.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że - jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej: u.p.z.p.) – naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia prawa z jakim powołany przepis wiąże konieczność stwierdzenia nieważności postanowień studium, czy też planu miejscowego, w sposób szczególny powinna być rozważana przy ocenie naruszeń trybu procedowania nad tymi aktami, gdzie decydujące znaczenie powinien mieć wpływ danego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego.

Powyższe uwagi mają szczególne znaczenie przy ocenie zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Istotne dla rozstrzygnięcia wynikłej w niniejszej sprawie kwestii jest użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "jednocześnie", które dotyczy momentu w jakim następuje uchwalenie planu miejscowego oraz rozstrzygnięcie o sposobie uwzględnienia uwag do projektu planu, jak również sposób podejmowania w tej kwestii rozstrzygnięć. W ocenie Sądu I instancji rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Poddanie w niniejszej sprawie pod głosowanie Rady listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy stanowiącej załącznik do projektu planu, w ocenie Sądu I instancji, stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Z takim stwierdzeniem, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób się zgodzić. Nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, wobec braku precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stanął na stanowisku, że nie w każdym przypadku podjęcie uchwały o zatwierdzeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z jednoczesnym rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, stanowić będzie wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Na gruncie niniejszej sprawy dodatkowo zauważyć należy, że – jak wynika z protokołu sesji Rady Miasta Bydgoszczy odbytej w dniu 25 stycznia 2012 r. (strona 90 i n.) – propozycja głosowania indywidualnego nad każdą uwagą była na sesji Rady dyskutowana. Przeciwnicy takiego procedowania akcentowali, że uwagi stanowią załącznik do projektu uchwały, podejmując więc plan załącznikiem nr 2 rozstrzyga się o odrzuceniu uwag. W głosowaniu nad wnioskiem o oddzielne rozpatrywanie uwag, powyższy wniosek (głosami 6 "za" i 16 "przeciw") nie przeszedł. Tym niemniej, wypada podkreślić, że radni mogli się w tej kwestii wypowiedzieć. Zauważyć również należy, że zawierający wykaz 52 uwag załącznik nr 2 do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w Bydgoszczy w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie Rady o braku ich zasadności, pozwalając radnym na zapoznanie się z proponowanym stanowiskiem.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały.

Przechodząc następnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 36 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., a także poprzez pominięcie regulacji zawartych w § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) i uznanie, iż ustalenie w planie "zerowej" stawki procentowej stanowi obejście bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy dotyczących ustalenia i pobierania renty planistycznej, w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, iż powoływane w tym zakresie rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej wysokości stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 311/10, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1247/05, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1041/06, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 100/06). W tym zatem zakresie przepis powołanego rozporządzenia nie może stać się punktem odniesienia, czy też wzorcem kontroli dokonywanej przez Sąd w odniesieniu do ustaleń wysokości stawek opłaty planistycznej.

Dokonując zatem oceny przyjętego przez Sądu I instancji stanowiska w odniesieniu do powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślić należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii ustalenia w planie zerowej stawki procentowej przewidzianej dla opłaty planistycznej nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wykładnię przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 12 u.p.z.p. dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1430/10. W wyroku tym Sąd wywiódł, że rada gminy ma obowiązek wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 tej ustawy ustalić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowe opłaty planistycznej tylko w przypadku, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4 tej ustawy, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Jeżeli zatem oczywiste jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie, to gmina nie ma obowiązku ustalania dla terenów, na których znajdują się te nieruchomości stawki opłaty planistycznej. Podobny pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10.

W niniejszej sprawie Sąd przy wyjaśnieniu tych kwestii pominął treść pisma Rady Miasta z dnia 22 listopada 2012r., w którym zawarto wyjaśnienia co do przyczyn przyjęcia zerowej stawki procentowej dla części terenów objętych planem. Brak uwzględnienia przez Sąd I instancji argumentów zawartych w piśmie znajdującym się na karcie 106 akt sądowych, w kontekście powyższej konkluzji, czyni niepełną dokonaną przez Sąd w tej mierze ocenę, a tym samym za zasadny uznać należy podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Stwierdzić ponadto należy, nie przesądzając kwestii prawidłowości przyjętych w tej mierze ustaleń, że jako wadliwe należałoby uznać przyjęcie stawki zerowej w sytuacji, gdyby nieaktualne na danym terenie okazały się przyjęte założenia o braku wzrostu wartości nieruchomości. Wówczas można byłoby rozważyć stwierdzenie wadliwości postanowień planu odnoszących się do tych konkretnie oznaczonych terenów. Powyższe uchybienie nie może stanowić o naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Jednocześnie wywieść należało, że bez poczynienia pełnych rozważań, tak z odniesieniem się do dokumentów planistycznych jak i złożonych przez organ gminy wyjaśnień nie jest możliwe przyjęcie wadliwości regulacji z powodu zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej.

Kolejną wadliwością zaskarżonej uchwały dostrzeżoną przez Sąd I instancji, do której odnosi się skarga kasacyjna, było wprowadzenie przez Radę Miasta Bydgoszczy regulacji dotyczących zasad i warunków podziału nieruchomości oraz wprowadzenie zakazu podziału. Sąd stwierdził, że kwestie podziałów nieruchomości zastrzeżone zostały do kompetencji organu wykonawczego, wobec czego Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe ustalając w § 12 uchwały zasady i warunki podziału nieruchomości oraz narzucając określony sposób podziału niektórych działek (przykładowo Sąd wskazał na § 19 pkt 5, § 29 pkt 7 i 10, § 48 ust. 4 pkt 7 uchwały).

Z takim twierdzeniem, jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, zgodzić się nie można. Uwzględniając bowiem przepisy art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. zaznaczyć należy, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości oraz określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Tymczasem Sąd wziął pod uwagę w pierwszej kolejności przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej: u.g.n.), z których wynika, że ustawa ta określa zasady podziału nieruchomości i zasady scalania i podziału nieruchomości. Z powyższego zestawienia przepisów obu obowiązujących ustaw (u.p.z.p. i u.g.n.), nie można jednak wyciągać wniosku, że przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu oraz jego interpretacji pierwszeństwo mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź że przepisy te wzajemnie się wykluczają. Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika podstawowa zasada, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął wykładnię opartą na odwróconym rozumieniu powyższego przepisu, iż ust. 2 art. 93 u.g.n. określa zakres rozumienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Należy też zwrócić uwagę na ust. 4 art. 93 u.g.n., zgodnie z którym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który to również jest właściwym organem do sporządzenia projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.).

Wobec powyższego kwestionowane przez Sąd przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące podziałów nieruchomości w żadnym przypadku nie naruszają podziału kompetencji między radą gminy i jej organ wykonawczy. Plan miejscowy jako akt prawa miejscowego stanowi dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i dla wszystkich innych podmiotów, od uchwalenia i wejścia w życie, akt powszechnie obowiązującego prawa, do wykonania którego zobligowany jest organ wykonawczy gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.).

Należy też zauważyć, że wprowadzenie zakazów podziałów lub wytyczania przebiegu dopuszczalnych podziałów w zaskarżonej uchwale o planie miejscowym, było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonywanych uzgodnień. W piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r. (k. 11 akt administracyjnych) Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. zaznaczył, że większość terenu planu miejscowego objęta jest wpisem do rejestru zabytków w ramach wpisu obszarowego Starego Miasta w Bydgoszczy oraz wpisu Wyspy Młyńskiej i objęta strefą "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefa "B" ochrony konserwatorskiej. Decyzja o uznaniu dzielnicy Starego Miasta w Bydgoszczy za zabytek (wpis do rejestru zabytków województwa bydgoskiego nr 324), została też przedłożona Sądowi (karta 47 akt sądowych). Powyższych okoliczności Sąd w zaskarżonym wyroku nie wziął w ogóle pod uwagę, co zasadnie podnosi się w pkt I.1d skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że zabytkowy charakter terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym implikował konieczność uwzględnienia zarówno przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tymczasem Sąd przy dokonywaniu oceny zapisów § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały nie uwzględnił silnej relacji pomiędzy przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisami ustawy – Prawo budowlane, która to zależność wyraźnie wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Zauważyć ponadto należy, że uwzględniając charakter terenu objętego zaskarżonym planem, w § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały zawarto postanowienia o konieczności dokonywania uzgodnień i uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków przy dokonywaniu różnego typu robót budowlanych, które należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Sąd przy dokonywaniu oceny powyższego zapisu skoncentrował się tylko na tym, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wskazując, że rada objęła powyższym obowiązkiem inne, nowe okoliczności, które nie zostały objęte dyspozycją powołanego przepisu. Takie zapatrywanie należy uznać za wadliwe. Należy choćby zauważyć, że zgodnie z pkt 2 ww. art. 36 ust. 1 takiego pozwolenia wymaga również wykonywanie robot budowlanych w otoczeniu zabytku. Podkreślić ponadto należy, że dla pełnego w tym zakresie zrozumienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koniecznym jest uwzględnienie również innych przepisów ustawy o ochronie zabytków (...) ilekroć odwołują się do prawa budowlanego, robót budowlanych, co pośrednio ma wpływ na rozumienie przepisów ustawy planistycznej i tym samym na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 6, 7, 8, 10, 12, 13, art. 5 pkt 2, 3, art. 6 ust. 1 pkt 1b i 1c, art. 7 pkt 4, art. 9 ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 1, 2, art. 19, art. 20, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 25 ust. 1 pkt 2, 3, art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, 5, art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 10, 11, ust. 8, art. 43 pkt 1, 2, 4, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 3, art. 49 ustawy o ochronie zabytków). W tym przypadku Sąd I instancji kwestionując zapis § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały, nie wziął pod uwagę, że w powyższym zakresie Wojewódzki Konserwator Zabytków w powołanym wyżej piśmie z dnia 13 czerwca 2008 r. zaznaczył, że wymagane jest uzgadnianie i uzyskanie pozwolenia właściwego konserwatora zabytków na wszelką działalność inwestycyjną, podziały geodezyjne, zmiany sposobu użytkowania, remonty, modernizacje, adaptacje, uzupełnienia zabudowy (...). Na uwagę zasługuje fakt, że organ ten wykonuje swoje zadania w imieniu wojewody (art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków), co też nie jest bez znaczenia w przypadku kiedy skargę wnosi wojewoda. Brak uwzględnienia przez Sąd powyższego stanowiska organu świadczy o trafności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Podkreślić w tej mierze również należy, że stanowisko Konserwatora Zabytków zostało nadesłane w związku z uzgodnieniami, o jakich mowa w art. 17 pkt 7 u.p.z.p., które zgodnie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a., tak więc po spełnieniu określonych warunków, jakie musi spełniać projekt planu przedstawiony do uzgodnienia. Uzgodnienie zaś jest najsilniejszą formą współdziałania organów, wiążącą organ, który zwrócił się do innego organu o uzgodnienie, co do stanowiska (warunku) zajętego przez organ uzgadniający. Również art. 23 u.p.z.p. obliguje organy uzgadniające projekt planu miejscowego, w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu planu, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji.

Nie można zgodzić się z sądem I instancji, iż sama treść § 26 pkt.8 lit. d uchwały przesądza o konieczności rozbiórki budynków. W istocie bowiem brzmienie tej normy nie zawiera przypisywanej mu treści. Ma rację skarżący kasacyjnie, iż przepis ten dopuszcza jedynie przesunięcie orientacyjnej linii rozgraniczającej tereny, celem poszerzenia pasa drogowego, ściśle określając granice przesunięcia.

W świetle powyższych rozważań należy uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., brak było bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Rację ma skarżący kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. w sposób, o którym mowa w art. 174pkt.2 p.p.s.a. W istocie bowiem sąd I instancji wbrew swemu obowiązkowi nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Rozważając dopuszczalność ustalenia zerowej stawki procentowej opłaty planistycznej w §16 uchwały pominął wyjaśnienia Rady Miasta Bydgoszczy złożone w sądzie 23 listopada 2012 r.

Z kolei za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia wskazywanej normy w pozostałym, przedstawionym w skardze kasacyjnej zakresie. W istocie bowiem o naruszenia tej normy nie stanowi wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę odmiennego poglądu niż wskazywany w uzasadnieniu, o ile kwestionowane rozważania w tym względzie są w nim zawarte. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania. Nieuzasadnionym pozostaje zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Brak jest bowiem przeszkód, aby zakaz wykonania zaskarżonego aktu lub czynności w przypadku uwzględnienia skargi zastosować wobec wyroków odnoszących się do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego będących aktami prawa miejscowego. Powyższe stwierdzenie potwierdzają wyroki NSA z: 29 września 2010 r., I OSK 1029/10, 25 lutego 2011 r., I OSK 1964/10, 20 lipca 2011 r., II OSK 857/11, 26 września 2012 r., I OSK 1345/12.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż przepisy prawa dopuszczają zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu sprzedaży nieruchomości. Akt ten kształtuje politykę przestrzenną na terenie gminy. Winien zawierać ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu, określenie sposobów jego zagospodarowania, warunków zabudowy ( art. 3, 4 ust.1, 15 ust.1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Normy regulujące przedmiot aktu planistycznego nie zawierają postanowień, które stanowić mogłyby

podstawę do zamieszczenia w planie regulacji odnoszących się do obrotu cywilnoprawnego i związanych z nim przesunięć majątkowych odnośnie objętych nim terenów.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a