Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1931/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit b i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 11 ust 1, art 17
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
article: art 9, art 72 ust 1
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art 28, art 104 par 1, art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2394/11 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości pod budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. W. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 180 /sto osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 2394/11 oddalił skargę T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r., nr [...] na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości położonych w Krakowie w dzielnicy [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że powyższe zezwolenie nie miało cech decyzji administracyjnej, tym samym nie można domagać się stwierdzenia jego nieważności. Ponadto, wnioskodawczyni nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji do żądania wszczęcia takiego postępowania, gdyż zezwolenie to nie kreowało żadnych praw i obowiązków dla jej poprzedników prawnych, a tym samym dla niej.

Podstawę prawną powołanego zezwolenia Ministra Górnictwa stanowił dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Regulował on materię realizacji planów narodowych, zwłaszcza inwestycyjnych, wymagających prawa rozporządzania określonymi terenami. Zgodnie z art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać niezbędnej na ten cel nieruchomości w trybie określonym w art. 3, byli uprawnieni do nabycia nieruchomości od osób fizycznych i prawnych niebędących wykonawcami planów gospodarczych. Dlatego też, wykonawcy planów mieli w tej sytuacji obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Wydanie tego zezwolenia poprzedzone było jednak obowiązkiem uzyskania - ze strony ubiegającego się o zezwolenie na nabycie nieruchomości - szeregu dokumentów, co wynikało z art. 7 ust. 3 dekretu. I tak, wykonawca narodowego planu gospodarczego zobligowany był uzyskać: 1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, stwierdzające jednocześnie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku; 2) odpis opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej; 3) zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej, co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku; 4) plan lub szkic sytuacyjny nieruchomości z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic.

Udzielenie zezwolenia właściwego ministra na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości ustalało jedynie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu, nie dały wyniku, bądź też, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku. Zezwolenie to nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości (parceli [...]), lecz nadawało pewne uprawnienia jednostce gospodarki uspołecznionej – tu Instytutowi [...] w K. Uprawnienie to przejawiało się w możliwości złożenia wniosku o wyrażenie zgody, przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, na nabycie nieruchomości. Po otrzymaniu tej zgody, wykonawca narodowego planu gospodarczego miał możliwość nabycia nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. W oparciu o zezwolenie Przewodniczącego wykonawca planu był zobowiązany wezwać posiadacza nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości objętej zezwoleniem za cenę, którą zgodnie z przepisami dekretu wykonawca planu określił, a jego organ naczelny zatwierdził. Przepis art. 8 dekretu przewidywał 15 dniowy termin do dokonania wezwania na zawarcie umowy o nabycie nieruchomości. Niezawarcie w tym terminie umowy dawało uprawnienie wykonawcy planu do nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Biorąc więc po uwagę przebieg i charakter czynności, zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a w przypadku braku zgody właściciela na jej sprzedaż do jej wywłaszczenia, podniesienia wymaga, iż zezwolenie z [...] lipca 1954 r. nie spełniało zarówno cech decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), jak również w art. 104 § 2 kpa. Zgodnie z art. 72 ust. 1 w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często jak zajdzie potrzeba, zgodnie zaś z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. O tym, że zezwolenie Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. miało cechy decyzji administracyjnej nie przesądza także przywoływana przez skarżącą uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08. Przeciwnie, mówi się tam o czynnościach poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a nie o odrębnym postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym postępowanie wywłaszczeniowe. Tak więc, zarówno zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku o nabycie nieruchomości, jak i zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez wykonawcę planu gospodarczego określonej nieruchomości było elementem poprzedzającym ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Stanowiły one więc jeden z etapów postępowania wywłaszczeniowego, uregulowanego przepisami omawianego dekretu, bez którego nie mogłoby ono dojść do skutku, jednakże bez wątpienia nie było to odrębne postępowanie administracyjne.

Nie ma racji skarżąca, że w wyroku z 5 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o tym, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1955 r., poprzedzone zezwoleniem Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. zapadało w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Sąd ten stwierdził jedynie, że przesłanka niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie była oceniana w postępowaniu wywłaszczeniowym, lecz jeszcze przed jego wszczęciem, co znalazło wyraz w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1955 r. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 17 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez jego błędne nieuwzględnienie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia z [...] lipca 1954 r., nie było odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie elementem postępowania wywłaszczeniowego.

Skoro zezwolenie Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach poprzedników prawnych T. W., tzn. nie kształtowało w sposób bezpośredni ich sytuacji prawnej w zakresie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, to nie miało cech decyzji administracyjnej. Oznacza to brak podstaw do uruchomienia kontroli zezwolenia z [...] lipca 1954 r. w trybie nieważnościowym. W konsekwencji, T. W. nie miała również legitymacji procesowej do wszczęcia tego rodzaju postępowania, gdyż zgodnie z art. 28 kpa podstawowym kryterium uznania podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. Istoty interesu prawnego należy upatrywać zaś w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17.06.2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej. W sprawie niniejszej zezwolenie z [...] lipca 1954 r. było adresowane do danej jednostki organizacyjnej podporządkowanej Ministrowi Górnictwa, a zatem nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach innych osób, w szczególności właścicieli nieruchomości.

Od powyższego wyroku T. W. złożyła skargę kasacyjną na podstawie art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania - przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 17 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. nie było odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie elementem postępowania wywłaszczeniowego,

2) art. 11 ust. 1 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. błędne niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. nie znajdowały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym i art. 104 § 1 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi i uznanie, że zezwolenie Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. nie było decyzją administracyjną, pomimo że w myśl wspomnianych przepisów obowiązuje domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne oddalenie skargi wobec uznania, że skoro zezwolenie nie miało cech decyzji administracyjnej, to brak podstaw do kontroli zezwolenia w trybie nieważnościowym, podczas gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ukształtowane jest przedmiotowo szeroko i dotyczy wszystkich decyzji administracyjnych, w tym także nawet nieostatecznych, postanowień a nawet w określonych przypadkach czynności materialno-technicznych,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 9 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym i art. 28 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną zawężającą wykładnię i błędną wykładnię pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym oraz błędne uznanie, że poprzednicy prawni T. W. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. i nie byli stroną tego postępowania, bowiem wspomniane zezwolenie nie kształtowało ich sytuacji w sposób bezpośredni podczas gdy orzeczenie to kształtowało ich sytuację w sposób bezpośredni, a w konsekwencji, iż T. W. jako ich spadkobierczyni ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydanej w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:

Ad 1) zezwolenie, jakie Minister Górnictwa udzielił Instytutowi [...] w K. posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej - rozstrzyga władczo i jednostronnie w sprawie możliwości wywłaszczenia nieruchomości i wydane zostało w odrębnym postępowaniu niebędącym częścią postępowania wywłaszczeniowego.

Jak wynika z art. 17 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, do którego to wniosku jest on obowiązany dołączyć miedzy innymi zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o którym mowa w art. 5 wspomnianego dekretu. Wydanie zezwolenia przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego następuje zatem nie w postępowaniu wywłaszczeniowym, ale przed wszczęciem tego postępowania, w odrębnym postępowaniu. Zatem zezwolenia Ministra Górnictwa na złożenie wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o wydanie zezwolenia o którym mowa w art. 5 dekretu nie można uznać za element jednego postępowania wywłaszczeniowego. Stanowisko to potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, gdzie wskazano, że "wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było poprzedzane m.in. takimi czynnościami jak zezwolenie na nabycie nieruchomości, na podstawie art. 4 i 5 dekretu". Stanowisko powyższe potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2009 r., I SA/Wa 1447/08, wydany w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej poprzedzonej zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1955 r., Nr [...] wydanym m.in. w oparciu o zezwolenie Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r., nr [...], w którym stwierdzono, że "zarzut skarżącej dotyczący tego, iż przed wywłaszczeniem nieruchomości nie zbadano, czy jest ona niezbędna dla celów wywłaszczenia nie może być podnoszony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta została rozstrzygnięta prawomocnym zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1955 r., a więc w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego".

Tym bardziej nie sposób twierdzić, że postępowanie w którym Minister Górnictwa wydał przedmiotowe zezwolenie było jednym z elementów jednego postępowania wywłaszczeniowego. Zatem nie jest ono nieokreślonym i nieznanym prawu administracyjnemu elementem poprzedzającym decyzję o wywłaszczeniu, lecz decyzją administracyjną kończącą osobne postępowanie administracyjne. Całkowicie błędne jest wywodzenie braku cech decyzji administracyjnej wspomnianego zezwolenia poprzez powołanie się na "alternatywny tryb nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej", tj. czynności dokonywane w ramach tzw. procedury przedwywłaszczniowej. Niezależnie bowiem od charakteru tego postępowania poprzedzającego wywłaszczenie organ zawsze, celem wywłaszczenia nieruchomości w drodze decyzji, musiał uzyskać wspomniane zezwolenie. "Alternatywność" wspomnianego trybu nie ma zatem żadnego znaczenia dla oceny charakteru zezwolenia Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r.

Ad. 2) W myśl art. 11 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym i rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 342 ze zm.). Do procedury wydawania wspomnianego zezwolenia zastosowanie miały zatem przepisy o postępowaniu administracyjnym, bo brak było przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2004 r., I SA 1348/02.

Ad. 3) i 4) Zgodnie z art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym "W toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często jak tego zajdzie potrzeba". Natomiast art. 104 § 1 kpa stanowi, że "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej."

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie zresztą podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale takie przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r. OPS 6/98 ONSA 1999/1 poz. 3 oraz wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r. SA/Wr 730/87 ONSA 1988/1 poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 31 sierpnia 1984 r. SA/Wr 430/84 OSPiKA 1986/9-10 poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 kpa zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r. II SA 1329/97 ONSA 1998/4 poz. 137)" (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 - ONSA 2000, nr 2, poz. 54).

"Trafny jest pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r. OPS 6/98 (ONSA 1999/1 poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r. OPK 24/99 (ONSA 2000/2 poz. 54), że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tytko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela" "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z 15 listopada 1999 r. trafnie podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej" (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2001 r., OPK 10/01).

Zezwolenie Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r., nr [...] posiada zaś wskazane wyżej cechy, w związku z czym należy uznać, iż jest decyzją administracyjną. Stanowisko, że zezwolenie takie należy uznać za decyzję administracyjną znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2004 r., I SA 1348/02. W kontekście przywołanego wyroku podniesiono, że nie wynika z niego w żaden sposób, iż nie można stwierdzić nieważności takiego zezwolenia, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosił się do kwestii możliwości wznowienia postępowania i tylko w tym zakresie, uznając że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ma charakter decyzji incydentalnej, uznał, iż brak podstaw do wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Nawet gdyby uznać, że zezwolenie takie miało charakter decyzji incydentalnej, to niewątpliwie skoro była to decyzja administracyjna, to może być ona przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności.

Jak wskazano w doktrynie: Na podstawie art. 137 tekstu pierwotnego KPA sankcja nieważności dotyczyła wyłącznie decyzji administracyjnej i jej wszystkich rodzajów, tzn. ostatecznych, nieostatecznych, prawomocnych lub nieprawomocnych (Iserzon, Komentarz, s. 267). Pierwsza zmiana zakresu stosowania przepisów o nieważności decyzji miała miejsce w toku nowelizacji z 1980 r., a to na skutek uregulowania odsyłającego w odniesieniu do ugody i postanowienia o jej zatwierdzeniu. Do ugody i postanowienia o jej zatwierdzeniu (odmowie zatwierdzenia) należało stosować odpowiednio przepisy dotyczące decyzji (art. 122), a więc również przepisy regulujące nadzwyczajne tryby postępowania (Borkowski, Komentarz, s. 218). Zmianę zakresu stosowania sankcji nieważności o znaczcie szerszym rozmiarze wprowadził art. 61 pkt 2 NSAU nadający nowe brzmienie art. 126. Zgodnie z nim do postanowień, od których służy zażalenie, stosuje się m.in. przepisy art. 156-159, wydając stosowne postanowienia (zamiast decyzji). Przepis art. 126 przy odesłaniu do art. 156-159 nie zastrzega odpowiedniości ich stosowania do postanowień, ale wynika to z całej formuły przepisu i z materii w nim unormowanej. Nie wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji można byłoby wprost odnieść do postanowień, bo np. niektóre z nich są kierowane nie do stron, a do innych uczestników postępowania.

W niektórych przepisach Rozdziału 13 Działu II KPA występuje określenie charakteru decyzji, do których one się odnoszą, a w innych go nie ma. W art. 154, 155, 161 stanowi się, że wzruszeniu podlegają decyzje ostateczne, a pozostałe przepisy dotyczą "decyzji", w tym również przepis art. 156. Oznacza to, że stwierdza się nieważność decyzji nieostatecznych oraz ostatecznych, a zważywszy na przepis art. 269, odnosi się to również do decyzji prawomocnych i nieprawomocnych. (...)

Stwierdzenie nieważności postanowień może nastąpić - jak w przypadku decyzji - zarówno w terminie do wniesienia zażalenia, jak też po ich weryfikacji na skutek zażalenia(...)

Przeszkody w stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej nie stanowi to, że została ona wydana na podstawie przepisów PostAdmR, albowiem istnieje ciągłość regulacji prawnej postępowania administracyjnego" (por. B. Adamiak., J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, w zbiorze Legalis, w komentarzu do art. 156 KPA, pkt. II, teza 1, 2, 3).

Ad. 5) Minister Gospodarki uznał, że poprzednicy prawni T. W. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. i nie byli stroną tego postępowania, ponieważ wedle organu wspomniane zezwolenie nie kształtowało ich sytuacji w sposób bezpośredni, lecz jedynie pośrednio. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ skoro postępowanie to w zakresie nim objętym co do istoty przesądzało przesłankę wywłaszczenia nieruchomości, to bezpośrednio dotykało sfery prawnej właściciela nieruchomości.

Przypomnieć trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2009 r. wskazał, że: "zarzut skarżącej dotyczący tego, iż przed wywłaszczeniem nieruchomości nie zbadano, czy jest ona niezbędna dla celów wywłaszczenia nie może być podnoszony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta została rozstrzygnięta prawomocnym zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1955 r., a więc w postępowaniu odrębnym od postępowania wywłaszczeniowego". Postępowanie to i zezwolenie w nim wydane dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery prawnej skarżącej, bowiem stoi ono na przeszkodzie zakwestionowaniu przez skarżącą prawidłowości wywłaszczenia. Ponadto stanowisko Sądu wedle którego "pośredni" wpływ na sferę prawną właściciela nieruchomości oznacza, że nie jest on stroną postępowania wywierającego taki wpływ oznacza błędną i zawężającą wykładnię pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym.

Żaden przepis prawa, a w szczególności art. 9 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym i art. 28 kpa nie ujmuje w ten sposób (tak wąsko) kwestii legitymacji, wprost przeciwnie zakres legitymacji ujęty jest szeroko. Nawet zatem gdyby hipotetycznie i błędnie uznać, że orzeczenie to nie kształtowało sytuacji poprzedników prawnych T. W. w sposób bezpośredni, a jedynie w sposób pośredni, to i wówczas należałoby uznać, że byli oni stronami tego postępowania, a w konsekwencji, iż T. W. jako ich spadkobierczyni ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydanej w tym postępowaniu.

Ponadto zauważono, że nawet gdyby hipotetycznie i błędnie uznać, że poprzednicy prawni T. W. nie byli stronami wspomnianego postępowania, to nie oznacza to jeszcze automatycznie, iż skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r. Jej legitymację należy bowiem oceniać na gruncie obecnego postępowania, a nie tylko i wyłącznie poprzez ocenę legitymacji jej poprzedników prawnych w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję Ministra Górnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom, np. art. 17 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych składa się z kilku ustępów, dlatego też zarzut naruszenia tego przepisu sformułowany bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej należy uznać za nieprawidłowy, z kolei art. 11 tego dekretu nie został podzielony na ustępy, tymczasem wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie jego ust. 1. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie, a zatem jest ona dopuszczalna. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy podnieść, że w ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 363/97, w którym wskazano, że legalność innego zezwolenia - Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydanego w trybie art. 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. - jako "niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu", podlega ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jest adekwatny w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, taki sam charakter, tj. czynności warunkującej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie zaś decyzji administracyjnej - ma także zezwolenie właściwego ministra, wydane na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wniosku o wydanie zezwolenia na podstawie art. 5 dekretu na nabycie nieruchomości.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2009 r., I SA/Wa 1447/08, Sąd wskazując, że "zarzut skarżącego dotyczący tego, iż przed wywłaszczeniem nieruchomości nie zbadano, czy jest ona niezbędna dla celów wywłaszczenia nie może być podnoszony w niniejszym postępowaniu. Kwestia ta została rozstrzygnięta prawomocnym zezwoleniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1955 r.", przesądził, że zezwolenie to jest decyzją administracyjną kończącą odrębne od wywłaszczeniowego - postępowanie administracyjne, należy uznać, że skarżący nie zrozumiał stanowiska zawartego w tym wyroku. W przywołanym wyroku z 5 lutego 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że przesłanka niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie była oceniana w postępowaniu wywłaszczeniowym, lecz jeszcze przed jego wszczęciem, co znalazło wyraz w przedmiotowym zezwoleniu. Dlatego też należało uznać, że postępowanie w przedmiocie wydania tego zezwolenia nie było odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie jedną z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stosownie do postanowień zawartych w art. 7 ust. 3 dekretu.

Konsekwencją uznania, że przedmiotowe zezwolenie nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie, że do jego weryfikacji nie ma zastosowania tryb określony w art. 156 i n. kpa, jest konstatacja, że skarżąca T. W. nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z [...] lipca 1954 r., nr [...], ponieważ w obowiązującym prawie nie ma przepisu, który by ją uprawniał do wystąpienia z takim żądaniem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.