Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 14/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 5c
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwalę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 14 maja 2014 r. nr XXXVII/742/14 w przedmiocie powołania Rady Seniorów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej podjęła w dniu 14 maja 2014 r. uchwałę nr XXXVII/742/14 w sprawie powołania Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza oraz przyjęcia jej statutu.

W skardze wniesionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako niezgodnej z art. 5c ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.-dalej "u.s.g.").

W uzasadnieniu przytoczył art. 5 c u.s.g. oraz stwierdził, że przepis ten obliguje radę gminy – w przypadku woli powołania Rady Seniorów - do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Wobec tego, rada gminy w przedmiotowym akcie powinna zawrzeć dwie materie - to jest: materię stanowiącą o zawiązaniu - organu gminnego - Rady Seniorów oraz materię statutową. Obie te materie zaś - stosownie do wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady poprawnego prawotwórstwa, stosowanej przy redagowaniu aktów prawa miejscowego - powinny być sformułowane w sposób zwięzły, jednoznaczny i precyzyjny. Materia statutowa Rady Seniorów zatem ma określać - zgodnie z delegacją ustawową - tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania, a materia o utworzeniu Rady powinna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu. Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała składa się z części właściwej oraz z załącznika do niej - statutu Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza określającego tryb wyborów Rady oraz zasady działania Rady. W ocenie Wojewody ustalając w części właściwej uchwały regulacje dotyczące głównego celu powołania Rady Seniorów (§ 1 ust. 2 uchwały), obszarów jej działania (§ 2 uchwały) oraz jej zadania (§ 3 uchwały). Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową. Wskazał, iż cel, obszary działania Rad Seniorów oraz ich zadania nie mieszczą się w pojęciu "tryb powoływania członków Rady oraz zasady jej działania". Wobec bowiem wyraźnego określenia w ustawie celu powoływania Rad Seniorów (wskazującego zakres działania Rad Seniorów), którym jest "sprzyjanie solidarności międzypokoleniowej i tworzenie warunków do pobudzania aktywności osób starszych w społeczności lokalnej" – uznał, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania" swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Dodał, że Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej określając obszary działania Rady oraz jej zadania sprowadziła zakres działania takiej Rady jedynie do podejmowania określonych akcji na rzecz osób starszych. Natomiast z art. 5c ust. 1 u.s.g. wynika, że zasadniczym celem powoływania powyższego organu gminy jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej. Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że: "Rady te będą reprezentować interesy i potrzeby starszych mieszkańców wobec władz samorządowych i brać udział w formułowaniu oraz przekazywaniu opinii i stanowisk dotyczących nie tylko strategicznych, ale i bieżących planów rozwoju gminy. Rada ta będzie praktycznym realizatorem (...) prawa osób starszych do współdecydowania o tym, jak gmina ma funkcjonować, wyglądać, czemu służyć, na jakie programy i inwestycje wydawać środki budżetowe". W założeniu ustawodawcy, spektrum działania Rady Seniorów miało być bardzo szerokie i właściwie zbieżne z zakresem działania gminy,. tym samym unormowania zawarte w § 1 ust. 2 § 2 i § 3 uchwały, stanowią sprzeczną z powyższym przepisem ustawy marginalizację spraw właściwych do Rady Seniorów. Jednocześnie, zdaniem Wojewody § 1 ust. 3 uchwały, o następującym brzmieniu: "rada ma charakter opiniodawczy, konsultacyjny, doradczy i inicjatywny dla władz Miasta.", należy uznać za sprzeczny z prawem, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 ustawy, według którego gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny. W tym zakresie podniósł, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej.

Zastrzeżenia organu nadzoru budziły również regulacje zawarte w Załączniku do uchwały, którym Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej nadała Radzie Seniorów Statut. Zdaniem Wojewody w art. 5c ust. 4 i ust. 5 u.s.g. ustawodawca nie upoważnił Rady do określania "wieku" osób starszych tymczasem w § 2 ust. 3 Statutu Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza, Rada postanowiła, że "W skład Rady mogą być powołani wyłącznie mieszkańcy Dąbrowy Górniczej, którzy najpóźniej w dniu wyborów ukończyli 60 rok życia, zwani dalej "seniorami"." Natomiast art. 5c ust. 4 u.s.g. stanowi, że gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Tym samym tworzenie takiego katalogu ponownie, dodatkowo w drodze aktu niższego rzędu i w sposób sprzeczny z ustawą Wojewoda uznał za istotne naruszenie prawa. Ponadto stwierdził, że wprowadzenie powyższym przepisem uchwały ograniczenia w postaci konieczności uzyskania przez kandydata na członka Rady odpowiedniego wieku również stoi w sprzeczności (choć z innych powodów) z przepisem art. 5c ust. 4 u.s.g. - który takich ograniczeń wiekowych nie zawiera. Tak więc mogłoby się zdarzyć, że osoba ubiegająca się o kandydaturę w Radzie Seniorów - z powodu np.: sprawowania przedstawicielstwa w organizacji pozarządowej działającej na rzecz osób starszych - mimo, że spełnia przesłanki ustawowe - nie mogłaby - z powodu braku odpowiedniego wieku wymaganego uchwałą (aktem podustawowym) - w skład tej Rady być powołaną. Zdaniem Wojewody uchwała ma zapewniać osobom starszym - w sposób bezpośredni, bądź pośredni - czynny udział w wykonywaniu zadań publicznych przez gminę, poprzez możliwość doradzania jej organom, występowania do nich z określoną inicjatywą, czy też konsultowania, bądź opiniowania projektów aktów przez nich wydawanych. Celem tej uchwały jest obywatelska aktywizacja powyższej grupy społecznej.

Wojewoda wskazał, że z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 2 ust. 4 pkt a i pkt b 6 Statutu, przewidujące, że w skład Rady Seniorów wchodzi 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i 1 przedstawiciel Rady Miejskiej, w przypadku niespełnienia wymogu, o którym mowa w § 2 ust. 3 najstarszego radnego z członków Rady Miejskiej, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych art. 5c ust. 4 u.s.g. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu uchwały stwierdził, że nie sposób organów gminy pojmować w kategoriach osobowych i uznawać, że Rada Miejska to organizacja osób starszych, czy organizacja działająca na rzecz osób starszych, a Prezydent Miasta to osoba starsza (pomijając już fakt, że wcale taką osobą być nie musi) - co mogłoby uzasadniać powołanie "ich przedstawicieli". Gdyby z kolei spojrzeć na przepis ten od innej strony i rozumieć przedstawicielstwo Rady Miejskiej i Prezydenta Miasta jako prawo tych organów do desygnowania - spośród osób uprawnionych ustawowo - członków Rady Seniorów, to i tak regulacje te - z uwagi na brak dookreślenia trybu wyboru takich członków - byłyby niekompletne, a tym samym niezgodne z prawem. Czynią one bowiem uchwałę w tym zakresie niewykonalną.

Rada Miasta Dąbrowa Górnicza w Statucie, podjęła próbę uregulowania "trybu wyboru członków Rady Seniorów". Określiła ona skład liczbowy Rady Seniorów, przyznała jednocześnie określonym podmiotom prawo do desygnowania swych przedstawicieli, a także zawarła pewne szczątkowe regulacje dotyczące sposobu wyboru tych członków przez reprezentowane podmioty. Uregulowania uchwały w tym zakresie są jednak niepełne i sprzeczne z prawem, co więcej "tryb" ten prawie wcale nie został uregulowany.

Rada Miejska w § 3 ust. 1 Statutu określiła, iż: "Seniorzy biorący udział w wolnym naborze, będą wybierani przez komisję, która stanowić będzie Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza na podstawie Formularzy Zgłoszeniowych". Zdaniem Wojewody regulacja ta jest powierzchowna i cząstkowa, a co za tym idzie nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia "trybu wyboru członków" Rady Seniorów. Nie określono przede wszystkim kryteriów wyboru członków tej Rady spośród zgłaszających się osób. Co więcej sformułowanie "..będą wybierani przez komisję, która stanowić będzie Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza.." rozumiane może być dwojako, tzn., że to sama Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ową komisją, bądź Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ustanawiać tę komisję. Wojewoda uznał takie konstruowanie przepisów uchwały, będącej aktem prawa miejscowego za niedopuszczalne. Wojewoda podkreślił również, że nie kwestionuje samej kompetencji Rady Gminy do powoływania w ramach określania trybu wyborów Rady Seniorów komisji, która wyboru tego dokona. Niemniej jednak kompetencję do określenia trybu tego wyboru ustawodawca wyraźnie powierzył Radzie Gminy.

Wojewoda stwierdził dalej, że w zaskarżonej uchwale brak jest regulacji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia Rady Seniorów, co niewątpliwie ma wpływ na możliwość jej wykonania.

Podkreślił, że zgodnie z § 4 Statutu uprawnionym m.in. do ustalenia terminu posiedzenia i zwołania posiedzenia jest Przewodniczący Rady Seniorów, jednakże Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego oraz Sekretarza wybiera rada w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej połowy składu Rady (§ 4 ust. 2 Statutu). Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, iż niezbędne jest zamieszczenie w Statucie Rady Seniorów regulacji dotyczącej pierwszego posiedzenia Rady, na którym dokonany zostanie wybór Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego - podmiotów uprawnionych m.in. do zwołania kolejnych posiedzeń i prowadzenia obrad Rady.

Wojewoda zakwestionował również przewidziane w Statucie stanowisko Sekretarza Rady i celowość jego tworzenia, zwłaszcza, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym stanowiska Sekretarza Rady nie wprowadzają. Zauważył przy tym, że Rada Seniorów może przed każdym posiedzeniem ustalić do pomocy Przewodniczącemu Rady sekretarza obrad, ale w ocenie organu nadzoru, zbyt daleko idącym rozwiązaniem jest przewidziane w Statucie powołanie Sekretarza Rady. Wojewoda podkreślił, że w przepisie § 5 ust. 2 Statutu Rady Seniorów Rada Miasta Dąbrowa Górnicza postanowiła, iż do kompetencji sekretarza należy sporządzanie protokołów jej posiedzeń. Ten przepis Statutu nie koresponduje z przepisem § 17 ust. 4 Statutu, w myśl którego "Obsługę administracyjną, w tym przechowywanie dokumentacji prowadzi właściwa komórka organizacyjna Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej", z czego należy wnioskować, iż w praktyce obsługę Rady Seniorów prowadzić będzie wydział (biuro) wskazane w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Miasta Dąbrowa Górnicza.

Wobec tego Wojewoda stwierdził, że regulacje dotyczące trybu wyborów członków Rady Seniorów są byt powierzchowne, cząstkowe i jako takie niewystarczające, aby uznać, że prawidłowo realizują delegację ustawową. Wskazał, że nieprawidłowe unormowanie dotyczące składu i trybu wyborów członków Rady Seniorów, rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, a tym samym uzasadnia konieczność orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że argumenty Wojewody są nietrafne, wynikają z niewłaściwej interpretacji art. 5c ust 5 u.s.g., regulacji zawartych w uchwale oraz wzajemnie sprzeczne. Zdaniem Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej Wojewoda zbyt daleko ingeruje w jej samodzielność jako organu stanowiącego.

Stwierdziła, że określenie w § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały miało na celu nadanie konkretnej treści regulacji ustawowej art. 5c ust. 1 i ust. 2 u.s.g., które bardzo ogólnie traktują o zadaniach i kompetencjach rad seniorów. Wbrew twierdzeniom Wojewody nie wykroczono poza ramy ustawowe ani też nie "zmarginalizowano" spraw właściwych dla Rady Seniorów. Jednocześnie zacytowała obszerne fragmenty uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz.1318) wprowadzającej art. 5c u.s.g. stwierdzając, że zamiarem ustawodawcy było przekazanie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego również uprawnienia do określenia kompetencji rad seniorów. Stwierdziła, że intencją ustawodawcy było aby rady seniorów były narzędziem do wypowiedzi środowiska osób starszych na tematy związane a działalnością gminy ale z punktu widzenia osób starszych i z punkty widzenia ich potrzeb. Zdaniem Rady Miejskiej § 2 i § 3 uchwały stanowią realizację postulatów ustawodawcy, a podkreślenie w przepisach uchwały roli seniorów czy ich potrzeb jest uzasadnione skoro istotą regulacji art. 5c u.s.g., jest delegacja do powołania rady seniorów jako organu reprezentującego interesy tej grupy mieszkańców gminy. Rada Seniorów w Dąbrowie Górniczej zachowuje zatem prawo do wypowiadania się w ważnych dla środowiska osób starszych działań gminy. Uchwała w § 1 ust. 2 jasno określiła, że "Głównym celem Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza, zwanej dalej "Radą", jest służenie seniorom poprzez reprezentowanie ich interesów wobec władz Miasta" i poprzez pryzmat tego przepisu należy dokonywać wykładni § 2 i § 3 uchwały. Wprowadzenie do uchwały § 2 i § 3 miało na celu doprecyzowanie (ale nie ograniczenie) bardzo ogólnikowego ustawowego określenia celów powołania Rady Seniorów, skoro ustawodawca z nie określił konkretnych zadań rady seniorów, poprzestając na dość ogólnych sformułowaniach celu jej powołania (art. 5c ust. 1 i ust. 3 u.s.g.). Zdaniem Rady przy braku określenia w ustawie przedmiotu działania danej jednostki, podmiotu czy organu, naturalnym miejscem na regulacje konkretnych zadań czy kompetencji powinien być akt powołujący do życia ów organ czy jednostkę.

W opinii Rady Miejskiej wolą ustawodawcy było w tym przypadku umożliwienie organowi stanowiącemu gminy doprecyzowanie kompetencji rady seniorów, a zarzut Wojewody jakoby 2 i § 3 uchwały zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że § 1 ust.3 uchwały niedopuszczalnie modyfikuje brzmienie art. 5 ust .3 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska stwierdziła, że dodanie określenia "opiniujący" w niczym nie narusza brzmienia art. 5 c ust.3 ustawy i nie wpływa na rozszerzenie zadań rady seniorów.

Zdaniem Rady Miejskiej uznanie, iż § 1 ust. 3, § 2 i § 3 uchwały zostały podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej może oznaczać jedynie stwierdzenie nieważności w zakresie wzmiankowanych przepisów uchwały a nie uchwały w całości, skoro zdaniem Wojewody dla funkcjonowania rady seniorów wystarczająca jest treść art. 5c ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Miejska uznała również za bezzasadne zarzuty Wojewody sformułowane w stosunku do Statutu Rady Seniorów stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Nie zgodziła się z poglądem Wojewody, że wprowadzenie cenzusu wieku dla członków Rady Seniorów jest bezprawne. Stwierdzono, ze przyjęcie poglądu Wojewody wypaczyłoby samą istotę i sens powołania Rady Seniorów bowiem przy braku cenzusu wieku teoretycznie mogłoby się zdarzyć, że w jej skład wchodziłyby osoby nie mogące być uznane za starsze. Skoro ustawodawca jako cel regulacji postawił utworzenie kolegialnego ciała składającego się z osób starszych a sam nie zdefiniował "osoby starszej" pozostawiając jednocześnie regulację trybu wyboru członków decyzji rady gminy, to należy uznać, że zgodnym z ustawą jest wprowadzenie dolnej granicy wieku dla członkowstwa w radzie seniorów.

Rada Miejska uznał za nietrafny argument Wojewody jakoby cenzus wieku mógłby uniemożliwić udział w Radzie Seniorów przedstawicielom podmiotów działających na rzecz osób. Starszych, a Wojewoda zdaje się mylić osoby uprawnione do reprezentacji danego podmiotu z przedstawicielem podmiotu w Radzie Seniorów. Ustawodawca nie narzuca aby w radach seniorów zasiadały osoby uprawnione do reprezentacji organizacji działających na rzecz osób starszych. Podmioty działające na rzecz osób starszych, mimo cenzusu wieku w nie zostają ograniczone w wyborze swoich przedstawicieli do rad seniorów.

Odnosząc się do zarzutów Wojewody w zakresie członków Rady Seniorów wybranych przez Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza oraz Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej Rada Miejska stwierdziła, że statut w § 4 ust 4 pkt a i b nadaje prawo wyboru dla Prezydenta Miasta dwóch członków Rady spośród osób uprawnionych ustawo i statutowo - czyli osób starszych, mających skończone 65 lat w dacie wyboru. Zbyt daleko idącym jest wymaganie Wojewody aby doprecyzować tryb wyboru takich członków.

Rada zauważyła, że wbrew twierdzeniom Wojewody tryb wyboru członków Rady Seniorów został uregulowany w Statucie, bowiem w § 2 ust. 2 wskazano, że skład osobowy Rady Seniorów jest powoływany w drodze zarządzenia przez Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza. W ust. 3 określono skład Rady Seniorów. W § 3 ust. określono tryb wyboru członków z tzw. wolnego naboru czyli kandydatów, którzy sami zgłaszają swoje kandydatury legitymując się poparciem 20 mieszkańców miasta. Wbrew twierdzeniom Wojewody w § 3 ust. 1 jednoznacznie wskazano, Seniorzy wybierani będą przez komisję która stanowić będzie (a nie "stanowiona będzie przez") Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza czyli komisją wybierającą członków rady spośród kandydatów z wolnego wyboru będzie Rada Pożytku Publicznego. Przyjęty zaskarżoną uchwałą tryb wyboru pozwala na sprawny i szybki wybór członków rady co stanowi realizację postulatu wynikającego z art. 5c ust. 5 u.s.g.

Odnośnie zarzutu braku regulacji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia Rady Seniorów, Rada Miasta stwierdziła, że kwestię zasad działania rady seniorów ustawodawca pozostawił do decyzji radzie gminy, a wobec konsultacyjnego charakteru Rady Seniorów nie jest potrzebne narzucanie sformalizowanych reguł działania. Przy braku regulacji statutowej pierwsze zebranie Rady Seniorów w Dąbrowie Górniczej nastąpiło poprzez porozumienie jej członków co do terminu i miejsca odbycia pierwszego posiedzenia gdzie nastąpił wybór Przewodniczącego, jego Zastępcy oraz Sekretarza Rady. Ustalenie terminu pierwszego posiedzenia przez samych członków Rady Seniorów nie łamie przepisów prawa.

Rada Miasta podkreśliła, że w jej ocenie ingerencja Wojewody w ustalenie stanowiska Sekretarza Rady Seniorów jest zbyt daleka, a celowość jego utworzenia nie może być przedmiotem skargi i nie można we wskazanym zakresie doszukać się naruszenia prawa bowiem brak jest przepisu prawa zabraniającego utworzenia stanowiska Sekretarza Rady Seniorów, a zatem nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie. Również za bezzasadny uznała podnoszony przez Wojewodę zarzut, że § 5 ust. 2 Statutu stoi w sprzeczności z jego § 17 ust. 4 i wyjaśnił różnicę w rozumieniu pojęć obsługa administracyjną i sporządzenie protokołu.

Końcowo Rada Miasta wskazała, że regulacje zakwestionowane przez Wojewodę w skardze znajdują się także w uchwałach rad gmin z terenu woj. śląskiego i mimo, że zawierały identyczne regulacje, jak w rozpatrywanej sprawie to nie stały się one przedmiotem rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody lub skarg kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast na podstawie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej w skrócie P.p.s.a)., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu organu gminy, określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594 zwanej dalej "u.s.g."). Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 tej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 14 maja 2014 r. nr XXXVII/742/14 w sprawie powołania Rady Seniorów Miasta Dąbrowa Górnicza oraz przyjęcia jej statutu– stwierdzić należało, że uchwała ta – stanowiąca akt prawa miejscowego - w sposób istotny narusza prawo, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na przedmiot uchwały, przytoczyć należało art. 5 c u.s.g., według którego, Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (ust. 2), która ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny (ust. 3).Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku (ust. 4). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (ust. 5).

Zasadnie zatem organ nadzoru wskazał, że przepis ten upoważnia radę gminy do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Materia statutowa Rady Seniorów zatem ma określać – zgodnie z delegacją ustawową – tryb wyboru członków Rady i zasad jej działania, a materia o utworzeniu Rady winna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu.

Wobec tego stwierdzić należało, że ustalając w § 1 ust. 2, § 2 i § 3 uchwały główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Miejska wykroczyła poza delegację ustawową.

Jak bowiem trafnie wskazał organ nadzoru uchwała w części zawierającej regulacje stanowiącej o zawiązaniu organu gminnego –Rady Seniorów- zawiera również regulacje w zakresie celu powołania., obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadania, co nie mieści się w pojęciu "powołania rady seniorów" ani też w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania".

Zasadnie organ nadzoru podniósł, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania", który należy do materii statutowej, swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie.

Uwzględnić również należało zarzut skargi, że § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały, według którego "rada ma charakter opiniodawczy, konsultacyjny, doradczy i inicjatywny dla władz Miasta.", jest sprzeczny z prawem, z uwagi na powtórzenie i modyfikację art. 5c ust. 3 ustawy, zgodnie z którym gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny.

W tym zakresie trafnie organ nadzoru podniósł, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i normowanej tymi przepisami. Podzielić także należało ocenę skarżącego, że tego rodzaju wady legislacyjne stanowią istotne naruszenie prawa.

Uwzględnić również należało zarzuty organu nadzoru dotyczące zawężenia obszarów działania Rady Seniorów oraz zakresu jej działania. Uregulowania te pozostają w sprzeczności z art. 5c ust. 1 u.s.g., który jasno określa, że zasadniczym celem powoływania powyższego organu gminy jest obywatelska aktywizacja osób starszych w społeczności lokalnej. Ponadto rada gminy narusza art. 5c ust. 4 u.s.g., na mocy którego, rada gminy uprawniona jest do uregulowania trybu wyboru członków rady seniorów i zasad działania rady seniorów, z zatem kwestii organizacyjnych.

Słusznie, w ocenie Sądu, organ nadzoru zakwestionował § 2 ust. 3 definiującego pojęcie "seniora" jako osoby "najpóźniej w dniu wyboru ukończyli 60 rok życia" (nie jak błędnie wskazano w odpowiedzi na skargę 65 lat) oraz ust. 4 a i b Statutu, określającego podmioty mogące być powołane do Rady Seniorów i wprowadzającego jednocześnie cenzus ich wieku z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów przewidujące, że w skład Rady Seniorów wchodzi 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i 1 przedstawiciel Rady Miejskiej, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych w art. 5c ust. 4 u.s.g.

Sad również podziela wyrażony przez organ nadzoru, że z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźnie w nim określony i zamknięty katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów, niezgodne z prawem jest uregulowanie przepisu § 2 ust. 4 pkt a i pkt b 6 Statutu, przewidujące, że w skład Rady Seniorów wchodzi 1 przedstawiciel Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza i 1 przedstawiciel Rady Miejskiej, w przypadku niespełnienia wymogu, o którym mowa w § 2 ust. 3 najstarszego radnego z członków Rady Miejskiej, a więc przedstawiciele podmiotów nie przewidzianych art. 5c ust. 4 u.s.g.

Rada Miasta Dąbrowa Górnicza w Statucie, podjęła próbę uregulowania "trybu wyboru członków Rady Seniorów". Określiła ona skład liczbowy Rady Seniorów, przyznała jednocześnie określonym podmiotom prawo do desygnowania swych przedstawicieli, a także zawarła pewne szczątkowe regulacje dotyczące sposobu wyboru tych członków przez reprezentowane podmioty. Uregulowania uchwały w tym zakresie są jednak niepełne i sprzeczne z prawem, co więcej "tryb" ten prawie wcale nie został uregulowany.

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie zarzucił, że regulacje zaskarżonej uchwały w zakresie "trybu" są nieprawidłowe, bowiem "tryb" ten nie został w pełni uregulowany. I tak w przepisie § 3 ust. 1 Statutu, określenie trybu wyborów seniorów w wolnym naborze pozostawiono komisji, na podstawie Formularzy Zgłoszeniowych, natomiast np. nie określono kryteriów wyboru członków tej Rady spośród zgłaszających się osób. Zasadnie Wojewoda stwierdził, że sformułowanie "..będą wybierani przez komisję, która stanowić będzie Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza.." rozumiane może być dwojako, tzn., że to sama Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ową komisją, bądź Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ustanawiać tę komisję. Wskazana regulacja jest powierzchowna i cząstkowa i nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określenia "trybu wyboru członków" Rady Seniorów. Nie określono przede wszystkim kryteriów wyboru członków tej Rady spośród zgłaszających się osób. Co więcej sformułowanie "..będą wybierani przez komisję, która stanowić będzie Rada Działalności Pożytku Publicznego Miasta Dąbrowa Górnicza..." rozumiane może być dwojako, tzn., że to sama Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ową komisją, bądź Rada Działalności Pożytku Publicznego będzie ustanawiać tę komisję.

Słusznie również Wojewoda zauważył że w zaskarżonej uchwale brak jest regulacji dotyczącej zwołania pierwszego posiedzenia Rady Seniorów, co niewątpliwie ma wpływ na możliwość jej wykonania. Rada Miasta przyznała w odpowiedzi na skargę, że pierwsze posiedzenie Rady Seniorów odbyło się nieformalnie poprzez porozumienie jej członków co do terminu i miejsca odbycia pierwszego posiedzenia gdzie nastąpił wybór Przewodniczącego, jego Zastępcy oraz Sekretarza Rady. Powyższe wskazuje na istotne braki Statutu w zakresie określenia trybu wyboru członków Rady Seniorów.

Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe unormowanie dotyczące składu i trybu wyborów członków Rady Seniorów, rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, a tym samym uzasadnia konieczność orzeczenia o stwierdzeniu jej nieważności w całości.

W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które uzasadniało stwierdzenie jej nieważności.

Sąd zauważa również, odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii braku konsekwencji organu nadzoru, gdyż podobne regulacje jak w zaskarżonej uchwale znajdują się innych uchwałach rad gmin woj. Śląskiego, które nie były przez Wojewodę kwestionowane, że przed tutejszym Sądem zawisły sprawy ze skarg Wojewody na uchwały w sprawie powołania Rad Seniorów.

Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, okoliczność, że od dnia jej podjęcia upłynął okres dłuższy niż jeden rok, nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wobec tego - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.