Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1563/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 453/11 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz R. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 453/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Jak wynika z akt sprawy Rada Miasta Krakowa w dniu [...] listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W dniu 25 listopada 2010 r. ogłoszono ww. uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 605 poz. 4788. Ponadto w dniu [...] grudnia 2010 r. organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym znak: nr [...] stwierdził nieważność § 13 ust. 3 pkt 6, § 14 ust. 3 pkt 7, § 15 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu.

Pismem z dnia 9 lutego 2011 r. R. G. wniósł do Rady Miasta Krakowa wezwanie do usunięci naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 17 lutego 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę Rady Miasta Krakowa, wskazując, że wraz z żoną jest właścicielem nieruchomości położonej w K., utworzonej z działek nr [...]obręb [...]. Skarżący podniósł, że w dniu 5 stycznia 2011 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowego terenu. Postępowanie to zostało wszczęte ponieważ w miejscowym planie nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod uprawy rolne (R), mimo iż zarówno w studium, w poprzednim planie, jak i w decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczono na przedmiotowej nieruchomości zabudowę. Przeznaczenie takie w zaskarżonej uchwale powoduje, iż skarżący nie jest w stanie zagospodarować nieruchomości w sposób uprzednio zamierzony i wynikający z wydanych decyzji administracyjnych. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza art. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, 7, 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wprowadzenie ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej. Dodatkowo wprowadzenie ograniczenia możliwości zainwestowania nieruchomości prowadzi do naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego sprzeczność jest oczywista, co oznacza, że Rada Miasta Krakowa poświadczyła nieprawdę w uchwale stwierdzającej zgodność projektu planu ze studium, czym naruszyła przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Skoro zatem nieprawdziwa jest uchwała o zgodności projektu planu ze studium, doszło do istotnego naruszenia procedury sporządzenia planu.

W skardze wskazano również, że uchwała w wersji przyjętej przez Radę Miasta Krakowa nigdy nie była wyłożona do publicznego wglądu, nigdy nie była uzgodniona ani zaopiniowana przez organy współdziałające, a Prezydent Miasta Krakowa uniemożliwił uprawnionym podmiotom złożenie uwag do projektu, mimo iż treść uchwały zmieniła się w stopniu istotnym. Wobec tego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego całej uchwały, albowiem nie sposób jest ograniczyć skutków naruszenia trybu wyłącznie do jakiejś jej części. Skoro bowiem wadliwy jest tryb przyjęcia uchwały, podjęta w wyniku wadliwego trybu uchwała nie może być niewadliwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę R. G.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i domaga się stwierdzenie jej nieważności w całości podnosząc zarzut istotnego naruszenia procedury planistycznej, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna.

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 557/11 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 557/11 była cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu gospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", a Sąd rozpoznający tę sprawę stwierdził, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz właściwości organów. (...) Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej www.bip.krakow.pl jednoznacznie wynika, iż w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym planem, ale wręcz przeciwnie zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". (...) W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. Rady Miasta Krakowa nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a." Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej – o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ. Lex nr 250245). Zasadne jest stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Sąd podkreślił, że przepisy obowiązującego prawa dają podstawy do składania w różnym czasie przez szeroki katalog legitymowanych podmiotów skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to z regulacji w myśl których każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy bądź powiatu (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w przypadku województwa aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (co nie jest ograniczone żadnym terminem) – zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Zwłaszcza uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są przedmiotem licznych skarg składanych w różnych terminach. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok SN z 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, Lex nr 74492; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011).

W ocenie Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 557/11 skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", będącej przedmiotem niniejszej skargi, ma zatem ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 557/11 wskazuje, że Sąd administracyjny rozpoznając w tej sprawie skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a. poddał ocenie legalności tryb podjęcia przedmiotowej uchwały, zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przestrzeganie właściwości organów i oddalając skargę stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały oparciu o treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu analiza całości dokumentacji procedury planistycznej prowadzi do wniosku, że nie miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, jak i naruszenie właściwości organów. Wszystkie etapy procedury planistycznej przeprowadzono zgodnie z treścią art. 17-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] kwietnia 2007 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" z dnia [...] września 2007 r. ukazało się w prasie w dniu 14 września 2007 r., a Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach UMK. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem nr [...] rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnienia, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia (zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy). Następnie zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 maja do 4 czerwca 2009 r., a dyskusja publiczna odbyła się w dniu 12 maja 2009 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zostały rozpatrzone Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Rozpatrzona została również uwaga skarżącego R. G. Uwaga ta jednak nie została uwzględniona w związku ze stanowiskiem Lasów Państwowych Nadleśnictwo Myślenice z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...] uniemożliwiającym realizację zabudowy na działkach nr [...] i [...]. W dniu [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, Zarządzeniem nr [...] przekazał Radzie Miasta Krakowa projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" do uchwalenia. W dniu 16 grudnia 2009 r. zostały przegłosowane poprawki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" i w konsekwencji tego ponowiona została procedura planistyczna w niezbędnym zakresie związanym ze zmianami wynikającymi z wprowadzenia poprawek, a zmodyfikowany projekt planu po wprowadzeniu zmian został przesłany właściwym jednostkom w celu zajęcia przez nie stanowiska (wydania opinii i uzgodnień). W dniu 23 lipca 2010 r. zostało opublikowane Ogłoszenie i Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w zakresie wprowadzonych zmian wynikających z przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa poprawek wniesionych do projektu planu w stosunku do działek nr: [...] i [...] obręb [...], tj. działek nie należących do skarżącego. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu odbyło się w dniach od 2 do 30 sierpnia 2010 r. Jak wynika z załącznika protokołu z dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu 16 sierpnia 2010 r. skarżący brał udział w dyskusji publicznej i zabierał w niej głos. Uwagi złożone podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Krakowa Zarządzeniem nr [...]r. z dnia [...] września 2010 r. Badana była również uwaga do projektu planu złożona przez skarżącego – nie została jednak zakwalifikowana jako uwaga ze względu na zakres ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Następnie, w dniu 14 października 2010 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa. W dniu [...] listopada 2010 r. Rada Miasta Krakowa przyjęła Uchwałę nr [...]. Sąd podkreślił, że stanowisko skarżącego nie zostało uwzględnione z przyczyn merytorycznych (przy pierwszym wyłożeniu) oraz z przyczyn formalnych (przy drugim wyłożeniu), nie jest to jednak okoliczność wskazująca na naruszenie procedury planistycznej, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że organ planistyczny nie jest zobowiązany do uwzględnienia uwag składanych do projektu planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Radę Miasta Krakowa art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Sąd podniósł, że organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. (zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.), czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu, ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały (§ 1 pkt 1 zaskarżonego planu) – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 pkt 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie – jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami Studium gminnego Miasta Krakowa wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium. Z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżącego położone są w terenach oznaczonych symbolem R (tereny rolnicze) o podstawowym przeznaczeniu pod grunty orne, sady i ogrody, łąki i pastwiska, cieki i rowy melioracyjne, zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, oraz przeznaczeniu uzupełniającym pod ciągi piesze oraz szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, podziemne i nadziemne urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jeżeli nie ma możliwości ich przeprowadzenia poza terenami R. Plan przewiduje również, że w granicach terenów R obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów kubaturowych, w tym również obiektów tymczasowych, dopuszcza się przebudowę i nadbudowę bez możliwości rozbudowy istniejącej zabudowy (§ 20 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały).

Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium, to działki skarżącego położone są w terenie oznaczonym symbolem MN, tj. terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, w których główną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, a głównymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego są: realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną, porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych, przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów, kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych, uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

W ocenie Sądu zestawienie ustaleń zaskarżonego miejscowego planu dla terenów R z ustaleniami studium dla terenów MN mogłoby prowadzić do wniosku o niezgodności ustaleń planu z postanowieniami studium, gdyby nie pozostałe ogólne postanowienia studium zawarte w rozdziale Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów. Zgodnie z tymi postanowieniami, dla określonych w studium kategorii terenów "określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej a także programów aktywizacji. Granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium". Ponadto przyjęto w studium, że "do wszystkich kategorii użytkowania mają zastosowania ustalenia przyjęte w Studium dla stref: miejskiej (w tym obszaru śródmieścia) i przedmieść, ochrony sylwety Miasta oraz ochrony i kształtowania krajobrazu, ochrony wartości kulturowych, kształtowania systemu przyrodniczego, a także standardów parkowania i obsługi komunikacyjnej". W punkcie 1 rozdziału 4.2 Studium – "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy" zawarto ustalenia, zgodnie z którymi "w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg. Wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych". Wreszcie w podpunkcie zatytułowanym "Zapewnienie spójności planów miejscowych ze Studium" w rozdziale 5.1 postanowiono, że "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania (o której mowa w rozdziale 4.2. pkt 1. "Granica terenów przeznaczonych do zabudowy") a także linii rozgraniczających pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium". Zacytowana wyżej treść Studium prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Krakowa uchwalając w 2003 r. nadal obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nadała studium – zgodnie z istotą tego aktu planistycznego – charakter ogólny i kierunkowy, a granicom kategorii zagospodarowania terenów – w tym zwłaszcza pomiędzy terenami otwartymi, a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania - nadano znaczenie jedynie orientacyjne i przewidziano możliwość ostatecznego korygowania tych granic w planach miejscowych. Konsekwencją dopuszczalności zmiany w planie linii rozgraniczających tereny jest również dopuszczalność zmiany funkcji terenu przewidzianych w planie miejscowym w stosunku do tych, które określono w studium. Przy tym odstępstwa dopuszczalne w planie nie mogą być dowolne, skoro ich warunkiem jest "realizacja zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonych dla Krakowa w studium, a w szczególności: nienaruszalności najcenniejszych elementów sytemu przyrodniczego, nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium". Wobec takich regulacji studium odstępstwa w zakresie wytyczenia terenów o określonym przeznaczeniu w treści planu miejscowego nie mogą być traktowane jako niezgodne ze studium w sytuacji, gdy organ planistyczny wykaże, że odstępstwa te znajdują uzasadnienie w wartościach wynikających z zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności wynikają z potrzeby nienaruszalności elementów sytemu przyrodniczego". W niniejszej sprawie objęcie w zaskarżonym planie miejscowym m.in. działek skarżącego przeznaczeniem R, mimo że w Studium działki te znajdują się w terenach MN znajduje przede wszystkim uzasadnienie w wiążącym postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nieuzgadniającym przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową, a także w negatywnej opinii tego organu znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że ustalenia studium nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla terenów, na których znajdują się działki skarżącego ustaleń przewidujących zakaz zabudowy mieszkaniowej, a przeznaczenie tych obszarów pod tereny rolne R z zakazem zabudowy znajduje uzasadnienie w treści uzgodnienia kompetentnego organu, a zatem ustalenia przyjęte w miejscowym planie nie mają charakteru dowolnego. W sytuacji, gdy organ planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wymóg "nie naruszania ustaleń studium" rozluźnia relacje pomiędzy studium gminnym a planem miejscowym w stosunku do istniejącego w poprzednim stanie prawnym wymogu zgodności obydwu aktów planistycznych. Nawet jednak w stanie prawnym przewidującym obowiązek zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium w orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium.

Sąd podkreślił, że postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nieuzgadniającego przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową podkreślić należy, że art. 24 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że organy właściwe rzeczowo i miejscowo uzgadniają, na swój koszt projekt planu miejscowego, a uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta – według art. 24 ust. 2 w jego brzmieniu obowiązującym na tym etapie procedury planistycznej, w której ustawodawca przewidział konieczność uzyskania uzgodnień właściwych organów – może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie. Oznacza to, że ostateczne, a nawet prawomocne postanowienie właściwego organu o odmowie uzgodnienia projektu planu nie musi więc oznaczać, że nie doszło do uzgodnienia projektu planu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie przewidział automatyzmu w postaci sankcji nieważności za naruszenie trybu postępowania w związku z wydaniem w toku procedury planistycznej prawomocnego postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu planu. Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. wydane na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i m.in. art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest postanowieniem wydanym przez organ właściwy. Określono w nim również warunki uzgodnienia oraz powołano właściwą podstawę prawną uzasadniającą ich określenie. Oznacza to, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. było dla organów planistycznych wiążące. Ustawodawca nie wykluczył możliwości kwestionowania treści postanowienia w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odsyłając w tym zakresie do regulacji art. 106 k.p.a., a w konsekwencji dopuszczając złożenie zażalenia na takie postanowienie, a następnie również skargi do sądu administracyjnego. Drogą kwestionowania treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie była zatem najpierw droga zażaleniowa do organu wyższej instancji, a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie kwestia zaskarżalności postanowienia w przedmiocie zajęcia stanowiska przez inny organ w toku procedury planistycznej jest niejednolicie oceniana w orzecznictwie NSA (przyjmuje się m.in., że postanowienie takie może zaskarżyć wyłącznie gmina jako podmiot dysponujący władztwem planistycznym – wyrok NSA z 15 października 2008 r., II OSK 1210/07), to jednak w związku z brzmieniem art. 24 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. w kontekście konstytucyjnej zasady prawa do sądu, nie jest dopuszczalne pozbawienie zaskarżenia tego rodzaju postanowień przez osoby, których interes prawny lub uprawnienie postanowienie to narusza.

Zdaniem Sądu, skoro postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zostało zaskarżone, uzyskało ono najpierw walor ostateczności, a potem również prawomocności. W konsekwencji postanowienie to stało się dla organów planistycznych wiążące i zdeterminowało treść planu w sposób wykluczający dopuszczalność zabudowy terenów, na których położone są działki skarżących. Podkreślenia przy tym wymaga okoliczność, iż stanowisko wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nie miało charakteru niewiążącej opinii, lecz stanowiło uzgodnienie projektu planu. Forma uzgodnienia traktowana jest w orzecznictwie i doktrynie jako silna forma współdziałania o charakterze wiążącym. W tym stanie rzeczy organ planistyczny został zgodnie z normami obowiązującego prawa ograniczony w zakresie przysługującego mu władztwa planistycznego i nie był władny uwzględnić stanowiska skarżącego w kwestii przeznaczenia jego nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Tym samym nie są zasadne zarzuty kierowane pod adresem organu planistycznego "wprowadzenia ograniczenia własności, które nie ma jakiegokolwiek celu godziwego i jest nieproporcjonalne do jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej", skoro treść ustaleń planistycznych w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżącego została zdeterminowana postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta Krakowa – jak twierdzi skarżący – dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w konsekwencji do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego.

Zdaniem Sądu uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności skarżącego. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. użytkować teren m.in. jako grunty orne, sady i ogrody, łąki i pastwiska), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 roku, nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego związanego z ochroną środowiska, na jaki powołuje się organ planistyczny w kontekście stanowisk (uzgodnień i opinii merytorycznych organów), jest uzasadniona. W ocenie Sądu niezasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Skarżący podnosi, że przy sporządzaniu zaskarżonego aktu nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia terenu, w tym również mającego swe źródło w decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, nie oznaczają jednak nielegalności zaskarżonego planu. Analiza ustaleń planu – dla terenów na których znajdują się działki skarżącego oraz wyników poszczególnych etapów procedury planistycznej (opinii i uzgodnień) – wykazuje jednak, że ingerencja w prawo własności skarżącego była uzasadniona interesem publicznym a zatem legalna. Wykluczenie możliwości zabudowy gruntów należących do skarżącego należy uznać za zgodne z prawem w sytuacji, gdy organ planistyczny zobligowany był uwzględnić stanowisko wyrażone w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na konsekwentnie wyrażane w toku całej procedury planistycznej wnioski i opinie Nadleśniczego Nadleśnictwa Myślenice działającego również z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie wskazujące na konieczność wprowadzenia w planie zapisów, zgodnie z którymi minimalna odległość pomiędzy granicą gruntów leśnych (wszystkich form własności) a granica nowych terenów przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe i inne wynosi 30 m i w takiej odległości od lasu powinna być poprowadzona linia rozgraniczająca tereny przewidziane na cele budowy oraz grunty leśne (wniosek z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]) bądź nieprzekraczalna linia zabudowy (pismo z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], pismo RDOŚ w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...]).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 557/11 wiąże Sąd w tym sensie, iż "przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały", której dotyczy skarga, a w konsekwencji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie zarzutów skargi;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszania zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza w sposób bezprawny interesu prawnego skarżącego;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 4 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne zastosowanie polegające na zastosowaniu, mimo iż zgodnie z powołanym art. 4 ust. 1 do procedury planistycznej należało zastosować przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. i w konsekwencji naruszenie tego samego przepisu w brzmieniu sprzed wejścia w życie przedmiotowej ustawy polegające na niezastosowaniu i przyjęciu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego, a wystarczy by nie naruszał ustaleń studium i dalej niewłaściwe zastosowanie przedmiotowego przepisu polegające na przyjęciu, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest sprzeczny ze Studium co do nieruchomości skarżącego;

4. art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie ponowienie czynności wskazanych w art. 17 tej ustawy, w odniesieniu do poprawek powodujących, iż plan wyłożony jest inny od planu uchwalonego nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu skutkującym stwierdzenie nieważności;

5. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego;

6. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności, w sposób przyjęty przez plan, jest proporcjonalne i nie narusza istoty prawa własności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od stwierdzenia, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało błędnie skonstruowane, poza tym nie wynika z niego jednoznacznie, z jakiego powodu została oddalona skarga, na co trafnie zwraca się również uwagę w skardze kasacyjnej (s. 7).

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powołanej dalej jako u.s.g. Powyższy przepis (art. 101 ust. 1 u.s.g.) stanowi lex specialis w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 50 p.p.s.a., zgodnie z którym legitymację skargową – uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (...). Stwierdzenie przez sąd administracyjny braku legitymacji skargowej powoduje oddalenie skargi. Badanie przez sąd, czy wnoszący skargę posiada legitymację skargową, powinno mieć miejsce na początku rozpoznawania danej sprawy, gdyż brak takiej legitymacji stanowi samodzielną podstawę oddalenia skargi bez jej merytorycznej oceny.

W niniejszej sprawie Sąd powinien na wstępie ustalić, czy skarżący ma legitymację skargową, a więc czy zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 14-16) natomiast nie wynika jednoznacznie, czy R. G. ma w tej sprawie legitymację skargową, czy nie ma takiej, chociaż to jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Można tylko domyślać się, że Sąd uznał, że skarżący posiada legitymację skargową, skoro dalej kontynuuje Sąd rozważania w tej sprawie podnosząc kolejny argument przemawiający za oddaleniem skargi. Ten stan niepewności, przez brak jednoznacznego stanowiska w przedmiocie legitymacji skargowej skarżącego, odmiennie odebrał pełnomocnik skarżącego, trafnie formułując zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2.1.

Kolejną okolicznością zdaniem Sądu, przemawiającą za oddaleniem skargi jest to, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (s. 17 uzasadnienia wyroku), gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 557/11 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wydającego zaskarżony wyrok w ww. sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani sprzeczności pomiędzy studium a zaskarżonym planem, a jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku przedmiotem zaskarżenia była cała uchwała Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

W związku z powyższym, biorąc pod uwagę poglądy wyrażone w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w takim przypadku nie można już powtórnie poddać kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", ponieważ zgodnie z art. 170 p.p.s.a., wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 557/11 ma moc wiążącą. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym kwestia ta nie może być już w ogóle badana i sądy w późniejszych postępowaniach muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Tym samym zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, prawomocne oddalenie przez WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 557/11 skargi na uchwałę Rady M. Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] ma ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w tej sprawie.

W odniesieniu do powyżej przedstawionego stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do wiążącego charakteru prawomocnych orzeczeń (art. 170 p.p.s.a.), co do zasady należy zgodzić się z tym poglądem, jednak nie można go przyjąć bezkrytycznie w odniesieniu do uchwał o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nawet jeśli uwzględni się brzmienie art. 134 § 1 p.p.s.a., co trafnie podkreśla się w zarzucie skargi kasacyjnej, zamieszczonym w pkt 1.1.

W niniejszej sprawie aby można mówić o skutkach wynikających z art. 170 p.p.s.a., należałoby wykazać, że pomiędzy sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 557/11 a rozpoznaną zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r., II SA/Kr 453/11, zachodzi całkowita tożsamość przedmiotowa i podmiotowa, czego oczywiście w tym przypadku nie ma, bo wspólny jest tylko akt zaskarżenia – uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2010 r. Natomiast w obu tych przypadkach uchwała była zaskarżana przez różne podmioty, naruszenie interesów prawnych, które miało różny charakter, bowiem dotyczyło różnych nieruchomości, jak i różnych części i postanowień zaskarżonego planu miejscowego. Nie można więc przyjmować, że rozstrzygnięcie WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 557/11, pomimo że jest prawomocne, w kwestiach zgodności planu miejscowego ze studium, czy też przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wiążące w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., gdyż pod względem podmiotowym i przedmiotowym są to dwie różne sprawy. Z faktu, że wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. oddalono skargę, co w okolicznościach tej sprawy mogło być zgodne z prawem, nie można wyciągać wniosku, że takie same rozstrzygnięcia muszą zapaść we wszystkich następnych sprawach ze skarg na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., niezależnie od tego kto wnosi skargi, jakich nieruchomości dotyczą i które postanowienia planu miejscowego (uchwały) są skarżone, z uwagi na skutki wynikające z art. 170 p.p.s.a. Przyjęcie takiego poglądu byłoby całkowitą fikcją sądowej kontroli, o której mowa w art. 184 (zdanie drugie) Konstytucji RP, ponadto zamykałoby to drogę do sądu zagwarantowaną wszystkim w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Możliwości jakie daje sądowi pierwszej instancji przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. w stosunku do skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności jeżeli chodzi o uchwały o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w praktyce orzeczniczej są niewykonalne, bowiem nigdy nie można orzekając w jednej sprawie rozstrzyganej jako pierwsza, przewidzieć wszystkich stanów faktycznych, które mogą być przedmiotem skarg, różnych innych podmiotów na ten sam akt (uchwała o planie miejscowym) wnoszonych w przyszłości. Uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest zazwyczaj tak obszernym aktem pod względem objętościowym i obszaru, którego dotyczy, zawierającym część opisowa i graficzną, dotyczącą nieokreślonej liczby podmiotów, których interesy prawne lub uprawnienia mogą być naruszone tym aktem, że nie sposób wręcz przyjąć, że Sąd pierwszej instancji korzystając z możliwości jakie stwarza art. 134 § 1 p.p.s.a., skontroluje cały ten akt pod każdym względem, mając na uwadze ewentualne naruszenia interesów prawnych i uprawnień wszystkich potencjalnych skarżących. Mając na uwadze powyższe rozważania, trudno więc w tym przypadku przyjąć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 557/11, na zasadzie art. 170 p.p.s.a. wiąże w niniejszej sprawie Sąd, uniemożliwiając jej merytoryczne rozpoznanie i obligując do oddalenia skargi R. G. Tym samym należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zamieszczone w pkt 1.1, 1.2 oraz pkt 2.2.

Niezależnie od powyższej konkluzji w kwestii przyjęcia przez Sąd, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r. wiąże Sąd w niniejszej sprawie i obliguje do oddalenia skargi R. G., niezrozumiałe całkowicie są dalsze rozważania Sądu sprawiające wrażenie, że mimo wszystko Sąd rozpoznaje merytorycznie sprawę zgodnie z zarzutami skargi, jednocześnie wykazując, że zarzuty te są nieuzasadnione w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie (uzasadnienie zaskarżonego wyroku od s. 21).

Powyższe rozważania powodują całkowitą konsternację bowiem nie wiadomo z jakich powodów w końcu została oddalona skarga, czy z powodu braku legitymacji skargowej (art. 101 ust. 1 u.s.g.), czy z powodu mocy wiążącej wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2011 r., II SA/Kr 557/11 (art. 170 p.p.s.a.), czy też z braku podstaw merytorycznych do uwzględnienia skargi R. G., czy wreszcie z wszystkich tych przyczyn łącznie. Trafnie w związku z powyższym podnosi się w skardze kasacyjnej (s. 7), że Sąd pierwszej instancji naruszył zasady rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej, a w szczególności zasady sporządzania uzasadnienia wyroku, rozpoznając (od strony 21 uzasadnienia wyroku) sprawę "wyłącznie uzupełniająco". Co by to nie miało znaczyć, nie można rozpoznawać merytorycznie sprawy, skoro w ocenie Sądu są przeszkody procesowe bądź inne, uniemożliwiające jej rozpoznanie. Należy zgodzić się z poglądem skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji w tym przypadku jest niekonsekwentny, bowiem "mimo przyjęcia prejudykatu uniemożliwiającego rozpoznanie zarzutów skargi i jej uwzględnienie, zarzuty te jednak rozpoznaje".

Sąd kasacyjny, chcąc być konsekwentnym w swych dotychczasowych rozważaniach i ocenie zaskarżonego wyroku, nie widzi możliwości i potrzeby rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących tej części zaskarżonego wyroku, która została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji "wyłącznie uzupełniająco", ponieważ już na tym etapie należało dojść do wniosku, że sprawa kwalifikuje się do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.