Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4280/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23b ust. 5, ust. 3, art. 23f ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 2, art. 3, art. 5 pkt 11
journal: Dz.U. 2014 poz 1645
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kuba sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 467/15 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. Spółki z o.o. w K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej we W. kwotę 235 (dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 467/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w K. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie obciążenia kosztami z tytułu badania oraz sporządzenia opinii z badania sprawdzającego automatu do gier o niskich wygranych, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że funkcjonariusze Urzędu Celnego w L. przeprowadzili w dniu [...] grudnia 2009 r. kontrolę urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której – w drodze eksperymentu – odtworzyli możliwość gry na automacie o niskich wygranych SUPER BANK znajdującym się w punkcie gier: S. spółka jawna, ul. [...], w G., należącego do A. Spółki z o.o. Eksperyment wykazał, że kontrolowany automat umożliwia grę za stawkę wyższą niż dopuszcza art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh). W związku z tym Naczelnik Urzędu Celnego w L. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji wspomnianego automatu.

W toku postępowania organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy opinię biegłego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C. z dnia 20 września 2010 r., uzyskaną w prowadzonym równolegle postępowaniu karnoskarbowym, w którym zajęto sporny automat, potwierdzającą ustalenia kontroli oraz opinię z dnia [...] stycznia 2015 r. z badania sprawdzającego tego samego automatu, przeprowadzonego przez Izbę Celną w P. – Jednostkę Badającą.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., Naczelnik Urzędu Celnego w L. obciążył stronę skarżącą kosztami badania sprawdzającego automat do gier oraz sporządzenia opinii z dnia [...] stycznia 2015 r. z badania sprawdzającego tego automatu, przeprowadzonego przez Jednostkę Badającą upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych – Izbę Celną w P.

Zaskarżonym postanowieniem, Dyrektor Izby Celnej we W. utrzymał w mocy to orzeczenie.

A. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: ppsa), wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało zbadanie zasadności zarzutu skargi kwestionującego posiadanie przez Laboratorium Izby Celnej w P. - jako jednostkę badającą - upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielonego przez Ministra Finansów na podstawie art. 23f ust. 1 ugh.

Sąd I instancji przywołał treść przepisów art. 23f ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 6 ugh i wywiódł, że jednostka badająca działa na podstawie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udzielanego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jednostce badającej, spełniającej wymienione w tych przepisach warunki ustawowe, na jej wniosek. Do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ustawie (jednostka taka powinna miedzy innymi legitymować się certyfikatem akredytacji udzielonym przez Polskie Centrum Akredytacji).

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że akredytacja powinna obejmować przeprowadzanie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a nie jakiekolwiek badania. Zakres akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...], na którą powołał się organ jako na jedyną akredytację tej jednostki, obejmuje natomiast zakres badań chemicznych chemikaliów, wyrobów chemicznych, materiału roślinnego podejrzanego o obecność substancji psychoaktywnych, wyrobów konsumpcyjnych przeznaczonych dla ludzi – w tym żywności, tekstyliów. Badania właściwości fizycznych chemikaliów, wyrobów chemicznych, wyrobów konsumpcyjnych przeznaczonych dla ludzi – w tym żywności, tekstyliów. Z powyższego WSA wywiódł brak akredytowanej specjalizacji Laboratorium Badawczego w dziedzinie badania automatów i urządzeń do gier, w której przeprowadzono sporne badania techniczne.

Stanowisko skarżącej – jak wskazał WSA - znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz.935 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające przyznały, że Laboratorium Izby Celnej w P. posiada jedynie certyfikat akredytacji Nr [...], którego zakres nie obejmuje badań urządzeń elektronicznych, mechanicznych, elektromechanicznych, jakimi na podstawie definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych są automaty do gry (art. 2 ust. 3). Organy te przyjmują, że – w świetle obowiązującego porządku prawnego – do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier wystarczy jakakolwiek akredytacja, a prawnie istotne są jedynie takie kwestie, jak umiejętność stosowania niezbędnych metod badawczych, posiadanie wymaganego sprzętu i dysponowanie fachowym personelem. Jest to zdaniem Sądu pogląd nieznajdujący oparcia w obowiązującym prawie. Ugh wbrew twierdzeniom organu, nie ma charakteru autonomicznego, stąd pojęcia akredytacji lub certyfikatu akredytacji użyte w art. 23f ugh należy zatem rozumieć tak, jak to jest zdefiniowane w ustawie o systemie zgodności.

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęto pod rządami ugh, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Ustawa ta została znowelizowana przez ustawę z dnia 26 maja 2011 roku o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779; dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej noweli, podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi, upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier uznaje się za jednostki badające upoważnione do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, zgodnie z przepisami art. 23f ugh (art. 12 ust. 1). Taką jednostką było Laboratorium Badawcze Izby Celnej w P., któremu Minister Finansów udzielił w dniu [...] kwietnia 2011 r. upoważnienia do przeprowadzania badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych.

Laboratorium to, tak jak inne podmioty upoważnione przez Ministra Finansów do badań automatów i urządzeń do gier, było jednak obowiązane do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, to znaczy do dnia 14 lipca 2012 r., dokumentu określonego w art. 23f ust. 2 pkt 1 ugh, czyli certyfikatu akredytacji. Z akt sprawy wynika, że Izba Celna w P. przedłożyła Ministrowi Finansów pismem z dnia [...] października 2011 r. poświadczoną notarialnie kopię certyfikatu akredytacji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Certyfikat ten nie obejmował swym zakresem badania automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych ani szerszej kategorii urządzeń elektronicznych, mechanicznych czy elektromechanicznych.

W takiej sytuacji, znalazł zastosowanie przepis art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, według którego, w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 wygasa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Przedłożenie ministrowi certyfikatu akredytacji przedmiotowo niezwiązanego z badaniem automatów i urządzeń do gier nie stanowiło więc według Sądu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej. Pociągnęło to za sobą taki skutek, że upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielone przez Ministra Finansów Laboratorium Badawczemu Izby Celnej w P. wygasło z końcem dnia 14 lipca 2012 r. Z przepisu art. 12 ust. 3 wynika, że skutek ten nastąpił z mocy prawa (ex lege). W konsekwencji Minister Finansów był obowiązany przez ustawę do wykreślenia przedmiotowego laboratorium z prowadzonej przez siebie listy upoważnionych jednostek, lecz tego nie uczynił.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, o tym, czy dany podmiot posiada status jednostki badającej, nie decyduje wpis na liście umieszczonej na stronie internetowej ministerstwa, lecz wskazana regulacja prawna. Udzielenie upoważnienia przez Ministra Finansów jest czynnością materialnotechniczną, na podstawie którego dokonuje on wyboru jednostek umocowanych do prowadzenia odpowiednich badań. Umieszczenie na stronie internetowej wykazu jednostek badających, upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, stanowi zaś wyłącznie akt wewnętrzny, informujący o tym, jakie jednostki uzyskały status jednostki badającej.

W tym stanie rzeczy opinia z dnia [...] stycznia 2015 r., poprzedzona badaniami, była sporządzona przez jednostkę nieuprawnioną, nieposiadającą formalnie stwierdzonych kompetencji specjalnych, wymaganych do badań automatów i urządzeń do gier, potwierdzonych odpowiednim certyfikatem akredytacji.

W rezultacie Sąd uznał, że brak legalnego upoważnienia przez Laboratorium Badawcze Izby Celnej w P. do badań technicznych automatów do gry uzasadniał uwzględnienie skargi. Mając na względzie istotną wadę, którą było obarczone postępowanie przeprowadzone przez organy celne w rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał, że bez jej usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania przy udziale jednostki upoważnionej do badania automatów do gry, nie jest możliwe zgodne z prawem obciążenie podmiotu eksploatującego taki automat kosztami badania sprawdzającego automatu do gier.

Ponadto z treści przepisu art. 5 oraz Preambuły rozporządzenia nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszącego się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. UE Nr L 218 z dnia 13 sierpnia 2008 r., s. 30; dalej: rozporządzenie nr 765/2008) Sąd I instancji wywiódł, że akredytacja stanowi urzędowe, autorytatywne potwierdzenie kompetencji technicznych do wykonywania zadań szczególnych, bo polegających na ocenie i zapewnieniu zgodności produktów z określonymi wymaganiami. W związku z tym jednostki oceniające zgodność powinny być wysoce wiarygodne i cieszyć się zaufaniem. Gwarancją tej wiarygodności i zaufania ma być certyfikat akredytacji, potwierdzający posiadanie przez jednostkę oceniającą odpowiednich kwalifikacji technicznych. Certyfikat akredytacji – dokument potwierdzający posiadanie odpowiednich kwalifikacji technicznych może spełniać swą funkcję gwarancyjną jedynie w zakresie kompetencji sprawdzonych i potwierdzonych w tym certyfikacie przez jednostkę akredytującą. W świetle tych regulacji prawnych certyfikat nie jest zatem i nie może być traktowany jako wiarygodne potwierdzenie kompetencji do wykonania jakichkolwiek czynności polegających na ocenie zgodności. Ustawa o systemie zgodności definiuje w art. 5 pkt 11 pojęcie akredytacji przez odesłanie do art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 765/2008. Według tego przepisu akredytacja oznacza poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz – w stosownych przypadkach – wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne dla realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd nakazał organom uwzględnić poczynione uwagi i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej we W., wnosząc o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 w zw. z art. 151 ppsa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia przez uznanie, że poprzedzające jego wydanie postępowanie zostało dotknięte istotną wadą, a mianowicie naruszeniem przez organy art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), polegającym na przeprowadzeniu postępowania przy udziale jednostki nieposiadającej upoważnienia do badania automatów do gier o niskich wygranych, co w konsekwencji doprowadziło do obciążenia skarżącej kosztami badania sprawdzającego bez podstawy prawnej, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi, z uwagi na okoliczność, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia do żadnych uchybień proceduralnych nie doszło, albowiem organy celne podjęły wszelkie niezbędne działania pozwalające na ustalenie, że zostały spełnione warunki formalne określone w art. 23b ust. 5 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh) uzasadniające wydanie spornego postanowienia,

2. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 23f ust. 2 pkt 1 ugh w zw. z art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 roku o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779; dalej: ustawa zmieniająca), polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego i uznaniu, że Laboratorium Celne Izby Celnej w P. nie dysponowało ważnym upoważnieniem do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, podczas gdy w dacie przeprowadzenia badania spornego automatu wskazana jednostka badająca takie upoważnienie posiadała,

3. art. 134 § 1 ppsa, polegające na niedopuszczalnym podważeniu uprawnień jednostki badającej w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania, co stanowi wyjście poza granice rozpoznawanej sprawy,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 12 ust. 2 i ust. 3 ustawy zmieniającej w zw. z art. 23f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23f ust. 2 pkt 1 ugh, poprzez błędną wykładnię, której konsekwencją było uznanie, że upoważnienie udzielone Laboratorium Celnemu Izby Celnej w P. do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wygasło w związku z brakiem odpowiedniego certyfikatu akredytacji, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wskazana jednostka w dacie przeprowadzania badań spornego automatu legitymowała się wymaganym upoważnieniem,

2. art. 23f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 23f ust. 2 pkt 1 ugh, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że certyfikat akredytacji, którym winna legitymować się jednostka badająca, musi obejmować swym zakresem badanie automatów lub urządzeń do gier i sporządzanie opinii technicznych lub też szerszą kategorię urządzeń elektronicznych, mechanicznych czy elektromechanicznych, podczas gdy ani wskazane przepisy, ani żadne inne regulacje zawarte w ugh nie wymagają, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację,

3. art. 23f ust. 6 ugh poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ujęcie w podanym do publicznej wiadomości wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier prowadzonym przez Ministra Finansów, nie jest wystarczającą przesłaną do uznania, że badanie sprawdzające zostało przeprowadzone przez jednostkę badającą spełniającą wymogi określone w art. 23b ust. 3 ugh, ,

4. art. 23b ust. 5 ugh poprzez jego niezastosowanie, w związku z uznaniem w niniejszej sprawie nie było podstaw do obciążenia skarżącej kosztami badania sprawdzającego z uwagi na okoliczność, że badanie to nie zostało przeprowadzone przez jednostkę badającą upoważnioną do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, czego wymaga regulacja zawarta w art. 23b ust. 3 ugh.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Poza sporem, zgodnie z art. 23b ust. 5 ugh, w przypadku potwierdzenia w wyniku badania sprawdzającego, że automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie, koszty badania sprawdzającego obciążają podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie.

Treść przytoczonej regulacji wskazuje zatem jednoznacznie, że prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu – i obciążenie na jego podstawie podmiotu eksploatującego automat lub urządzenie kosztami badania sprawdzającego - ma miejsce wówczas, gdy w stanie faktyczny sprawy wynik badania potwierdza, że automat lub urządzenie nie spełnia ustawowych warunków.

Bezspornie nadto do przeprowadzenia badania, o którym mowa w art. 23b ust. 5 ugh, uprawniona jest – w myśl art. 23b ust. 3 powołanej ustawy – wyłącznie jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Kwestię upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier ugh reguluje w art. 23f.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, w szczególności sformułowane w pkt I ppkt 1 i w pkt II ppkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej, skutecznie podważają stanowiące istotę sporu stanowisko Sądu I instancji, że Laboratorium Badawcze Izby Celnej w P. - przedkładając akredytację przedmiotowo niezwiązaną z badaniem automatów i urządzeń do gier - nie wykonało obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej ugh, co skutkowało wygaśnięciem z mocy prawa upoważnienia tej jednostki do badań.

Sporna - w świetle podstaw kasacyjnych - kwestia, czy upoważniona przez Ministra Finansów jednostka (w rozpoznawanej sprawie Laboratorium Celne Izby Celnej w P.) była uprawniona do badania automatów o niskich wygranych z uwagi na brak "stosownej zakresowo" akredytacji, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i na tym tle - mimo początkowej rozbieżności - ukształtowało się jednolite orzecznictwo.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone np. w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1773/14 czy z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3575/16.

Trzeba wskazać, że stosownie do art. 23f ust. 1 ugh, upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki:

1) posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European cooperation for Accreditation Multilateral Agreement);

2) zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;

3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię, w szczególności nie są osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostają z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

W myśl art. 23f ust. 2 ugh, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności wymienione w tym przepisie w pkt 1-4.

Z kolei stosownie do regulacji zawartej w ust. 6 Minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier.

Podzielić należy pogląd, że powołane przepisy, w szczególności unormowanie zawarte w art. 23f ust. 1 pkt 1 – ani żaden inny przepis tej ustawy - nie wprowadzają wymogu, aby jednostka ubiegająca się o udzielenie upoważnienia przedstawiła sprecyzowaną zakresowo akredytację. Uzasadnione jest wyprowadzenie takiego wniosku wprost z treści art. 23f ust. 1 pkt 1 ugh, według którego wymaga się od jednostki badającej jedynie posiadania akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji lub innego podmiotu wymienionego w tym przepisie. Ustawodawca nie doprecyzował przecież jaka to ma być akredytacja, w szczególności jaki ma być jej zakres, czy też jakiej normy zharmonizowanej wymagania ma spełniać jednostka oceniająca zgodność lub ewentualnie jakie dodatkowe wymagania ma spełniać jednostka.

Podstawowym aktem krajowym regulującym problematykę akredytacji jest ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1645 ze zm.). Jej celem, określonym w art. 2, jest (1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska, (2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, (3) tworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Istotne znaczenie przy ocenie zgodności danych produktów mają (1) przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania dotyczące wyrobów, (2) przepisy oraz normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności, które łącznie tworzą system oceny zgodności (art. 3 wskazanej ustawy).

Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 11 wyjaśnia również pojęcie akredytacji czyniąc to poprzez odesłanie do definicji wskazanej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia 765/2008. Stosownie do jego treści, "akredytacja" to poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Stosownie do powyższego, aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki.

W kontekście powyższego zasadnie w orzecznictwie wskazano na normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jaka ma zastosowanie względem laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów. Określa ona wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Zaznaczyć zatem należy, iż otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań, tak jak określa to norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005. O ile więc istnieje norma zharmonizowana ustanawiająca procedurę oceny jaki podmiot może zostać uznany, z uwagi na posiadane kompetencje, za laboratorium badawcze, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzega żadnej szczególnej normy (wspólnotowej czy krajowej), regulującej procedurę badania automatów do gier o niskich wygranych, zwłaszcza zaś w kontekście niespełniania przez tenże automat wymogów ustawowych co do maksymalnych stawek zakładów i wygranych oraz gwarancji nienaruszalności systemu trwałej rejestracji działania automatu przyjętych w polskiej ustawie o grach i zakładach wzajemnych.

Skład orzekający przychyla się też do poglądu, że nie do przyjęcia jest teza, aby racjonalny ustawodawca, określając w art. 23f ust. 1 pkt 1 ugh wymóg posiadania akredytacji przez jednostkę badającą, nie określiłby przynajmniej zakresu wymaganej akredytacji, a w razie potrzeby także innych elementów, gdyby chodziło mu o zakresowe "dopasowanie" akredytacji do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a w szczególności badań sprawdzających automatów o niskich wygranych. Trafnie podnosi się bowiem, że jest zbyt duże pole wyboru dziedzin w jakich takie badania mogłyby być przeprowadzone, albo przynajmniej można byłoby postulować przeprowadzanie badań. Z przepisów ustawy o grach hazardowych nie wynika zatem obowiązek przedstawienia Ministrowi Finansów akredytacji dopasowanej zakresowo do charakterystyki badań koniecznych do przeprowadzenia efektywnych badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Wynika z nich natomiast obowiązek przedstawienia akredytacji wydanej przez podmioty wymienione w art. 23f ust. 1 pkt 1 ugh. Posiadanie takiej akredytacji uznać należy za swoistego rodzaju wstępny warunek ubiegania się o upoważnienie. Przedstawienie akredytacji, niezależnie od zakresu badań, których dotyczy, pozwala na stwierdzenie, że jednostka aplikująca o upoważnienie, spełnia podstawowe wymogi organizacyjne dla jednostek posiadających akredytację. Tylko takie jednostki, w pewien sposób wstępnie wyselekcjonowane, mogą ubiegać się o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Całkowicie trafna jest teza, że za taką wykładnią wymienionego przepisu przemawia treść art. 23f ust. 1 pkt 2 ugh. Zgodnie z nim mianowicie zdolność jednostek do tak specjalistycznych badań, jakich ma dotyczyć upoważnienie, jest sprawdzana przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mającego - zgodnie z wymienionym przepisem - obowiązek ocenić, czy aplikująca jednostka zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym. Gdyby zakres akredytacji miał dotyczyć badań pozwalających na przeprowadzenie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, to wówczas samodzielne badanie przez ministra okoliczności wymienionych w art. 23f ust. 1 pkt 2 ugh byłoby zbędne.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że ustalenia stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym poczyniono na podstawie wyniku badań przeprowadzonych przez upoważnioną jednostkę.

Zasadnie więc w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono, że Sąd ten niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, błędnie uznając, iż postępowanie przeprowadzone przez organy obarczone było wadą.

Niezasadne są zaś zarzuty naruszenia art. 134 § 1 ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa.

Wbrew wywodom organu wnoszącego skargę kasacyjną wypowiedzenie się w kwestii oceny upoważnienia jednostki badającej do przeprowadzenia badań technicznych automatów i urządzeń do gier nie przekracza granic sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 ppsa. Ocena w tym zakresie mieści się bowiem w ramach oceny dowodu – kluczowego dla ustaleń faktycznych czynionych, celem zastosowania art. 23b ust.5 w zw. z ust. 3 ugh.

Art. 141 § 4 ppsa określa wymogi uzasadnienia wyroku. Uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FSP 8/09 przesądzono, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy – jak już wyżej wskazano - w sprawie nie miał miejsca. Prawidłowość oceny ustalonego stanu faktycznego sprawy nie może być natomiast skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Mając na uwadze całokształt poczynionych rozważań uznać należało, że podstawy kasacyjne usprawiedliwiały wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przedstawionego wyżej stanu sprawy, w szczególności co do oceny przeprowadzonego w sprawie badania, nie powinno budzić wątpliwości, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Umożliwia to zastosowanie w sprawie art. 188 ppsa i rozpoznanie skargi.

Oddalenie skargi wniesionej do WSA we Wrocławiu uzasadnia fakt, że do obciążenia skarżącej spółki kosztami badania sprawdzającego na podstawie art. 23b ust. 5 ugh doszło wobec ustalenia, że wynik badania sprawdzającego - przez upoważnioną jednostkę badającą - potwierdził, że automat nie spełniał warunków określonych w ustawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 ppsa orzekł jak w pkt. 1 i 2 wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) wydano na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 207 pkt 2 ppsa. W sprawie okolicznością uzasadniającą odstąpienie od zasądzenia zwrotu części kosztów postępowania był analogiczny stan faktyczny i prawny kilku rozpoznawanych na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. spraw.