Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2844/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 136, 137, art 9a
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. M., M. B., M. Z. i L. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) z [...] lipca 2015 r., Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 poz. 782, dalej: u.g.n.) po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. M., M. B., M. Z. i L. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) reprezentowanych przez adwokata G. H. od decyzji Starosty L. (dalej: organ I instancji, Starosta) nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. [...] w rejonie ulic [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...] o pow. [...] ha, aktualnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

W decyzji z [...] lipca 2015 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W wyniku rozpatrzenia wniosku T. M., M. B., M. Z. i L. M., Starosta w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. [...] w rejonie ulic [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako część działki nr [...] o pow. [...] ha, aktualnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...].

Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nie przysługuje, gdyż przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

W odwołaniu od tej decyzji T. M., M. B., M. Z. i L. M. reprezentowani przez adwokata G. H., zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie przedmiotowych działek, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji w decyzji nr [...] z [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że działki ewidencyjne nr [...] z obr. [...] stanowią własność Miasta W. i pozostają obecnie w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o.

Wpis prawa użytkowania wieczystego został dokonany na wniosek z 2 października 1997 r. Natomiast działki nr [...] z obrębu [...] objęte są księgą wieczystą [...], której dział "Spis prawa związanych z własnością" zawiera wpis - "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym oraz stanowiące odrębną własność budynki - okres użytkowania 5 grudzień 2089 r." oraz "Miasto W.", które wpisano jako właściciela i dysponenta prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda powołując się na treść art. 29 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), wskazał, że wpis prawa użytkowania wieczystego ma moc wsteczną i obowiązuje od chwili złożenia wniosku. Skoro wniosek o wpis został złożony przed 1 stycznia 1998 r. to nie budzi wątpliwości organu, że na przedmiotowych działkach zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego i ujawnione przed 1 stycznia 1998 r.

Na decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

a. art. 229 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że w odniesieniu do działek nr: [...] zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, skoro prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione po 1 stycznia 1998 r.;

b. błędne uznanie, iż w zakresie części nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] zachodzą przesłanki określone w art. 229 u.g.n., skoro wskutek likwidacji [...] w likwidacji - w dniu 1 stycznia 1998 r. prawo użytkowania wieczystego nie przysługiwało osobom trzecim

c) naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki zwrotu w sytuacji, gdy nie wykazano, że:

* realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat;

* cel wywłaszczenia został zrealizowany w ciągu 10 lat od wywłaszczenia

- cel, na który wywłaszczono nieruchomość, został zrealizowany na całej

powierzchni nieruchomości, podczas gdy byłe [...] w W. nie znajdują się na spornej nieruchomości, lecz na sąsiednich wywłaszczonych nieruchomościach;

d) naruszenie przepisów postępowania; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., art. 8, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z 126 k.p.a.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...];

2. stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu;

3. oddalił skargę w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości

położonej w W. w rejonie ulic [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...];

4. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 330 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji błędnie została powołana data wydania tego wyroku, zamiast "21.01. 2015 r." , powinno być 7 listopada 2014r.

W uzasadnieniu wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14 Sąd stwierdził, że zasadą polskiego prawa cywilnego jest, że samo przejście użytkowania wieczystego czy ograniczonego prawa rzeczowego na właściciela powoduje jego wygaśnięcie (konfuzja). W przedmiotowej sprawie nie sposób jednak przyjąć, że w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkowanie wieczyste przysługiwało osobie trzeciej. W księdze wieczystej Kw nr [...] w dziale "Spis prawa związanych z własnością zawiera wpis – "działka gruntu w użytkowaniu wieczystym oraz stanowiące odrębną własność budynki – okres użytkowania 05.12.2089" oraz "Miasto W. wpisano jako właściciela i dysponenta prawa użytkowania wieczystego". W takiej sytuacji Wojewoda [...] błędnie zastosował art. 229 u.g.n., co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu, pomimo niezbadania przesłanek dopuszczalności zwrotu określonych w art. 137 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie w odniesieniu do działek opisanych w pkt 3 uzasadnienia prawnego konieczne było dokonanie przez Wojewodę oceny, czy działki są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pomimo podniesienia takiego zarzutu w odwołaniu, organ odwoławczy w ogóle się do niego nie odniósł, co stanowi naruszenie art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zweryfikuje ustalenia Starosty L. o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odniesienie się do zarzutów odwołania. Przy czym należy podkreślić, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w przedmiotowej sprawnie nie ma znaczenia, czy cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Organ II instancji w decyzji z [...] lipca 2015 r. wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w zakresie w jakim utrzymywała w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. orzekającą o odmowie zwrotu działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...] stała się prawomocna. Organ odwoławczy powołał się także na treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem Wojewody, dokonane przez organ I instancji ustalenia wykazują bezspornie, że części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M. oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako nr [...], na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę [...].

Ze stanowiącego załącznik do decyzji Zarządu Miasta W. nr [...] z [...] stycznia 1997 r. Wykazu budynków znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia [...] wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia [...] znajduje się wiele budynków, budowanych począwszy od 1951 r. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że [...] była stale modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe aż do 1975 r. Za bezzasadny Wojewoda uznał zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji publicznej w terminach określonych w rzeczonym przepisie pomimo jej nieukończenia jako całości w terminach tam opisanych jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji wykluczone jest uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 u.g.n.

W piśmie z 28 sierpnia 2015 r. strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. została zaskarżona w całości, a decyzja Starosty L. Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. została zaskarżona w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w rejonie ulic [...].

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

- art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez błędne uznanie, iż nie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., w rejonie ulic [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], a poprzednio stanowiącej część działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą [...], o pow. [...] ha, zwaną dalej "Nieruchomością", w sytuacji gdy:

1. na Nieruchomości nie zrealizowano celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, a w szczególności w żaden sposób nie wykazano powyższego, w sytuacji gdy [...] (wcześniejsza nazwa [...]) nie została zlokalizowana na Nieruchomości, lecz na sąsiednich wywłaszczonych nieruchomościach albo

2. Nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

oraz naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania tj.:

2. art. 7, art. 77§ 1 oraz art. 80 k.p.a., tj. zasady praworządności oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracyjny poprzez:

- zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących, zaniechanie zebrania całości materiału dowodowego dotyczącego Nieruchomości

-brak ustalenia dokładnego stanu faktycznego dotyczącego Nieruchomości, w szczególności nie ustalenia czy na Nieruchomości faktycznie wybudowano jakiekolwiek obiekty lub infrastrukturę wchodzącą w skład [...] (wcześniejsza nazwa [...]), a nadto kiedy ewentualnie rozpoczęto prace na Nieruchomości związane z realizacją celu na który została ona wywłaszczona,

- powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na stan faktyczny ustalony dla innych nieruchomości, a nie tej będącej przedmiotem niniejszego postępowania,

3. art. 8 k.p.a. statuującego zasadę pogłębiania zaufania, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa.

W skardze wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., oraz uchylenie w zaskarżonej części poprzedzającej ją decyzji Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. , w której organ utrzymał w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r.

W ocenie Sądu, sentencja decyzji organu II instancji jest częściowo błędna. Powinna ona utrzymywać w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr: [...] z obrębu [...] zgodnie z treścią pkt 3 sentencji wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14. Powyższe uchybienie nie mało jednak zdaniem Sądu, istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec uwzględnienia treści tego wyroku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wobec treści wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14 decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2013 r. w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. orzekającą o odmowie zwrotu działek ewidencyjnych nr [...] z obr. [...] stała się prawomocna.

Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a, orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. Ponadto, zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Rozważając zatem niniejszą sprawę na tle przepisu art. 153 p.p.s.a. należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej, a z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z przepisu tego wynika zaś bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zatem zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach.

W wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14 Sąd uznał, że odrębnie należy ocenić sytuację prawną działek: [...]. W ocenie Sądu, wyrażonej w tym wyroku, w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do ww. działek konieczne było dokonanie przez Wojewodę oceny, czy działki są zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy został zobowiązany do zweryfikowania ustalenia Starosty L. o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odniesienia się do zarzutów odwołania. Sąd jednocześnie podkreślił, że świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia, czy cel został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie uwzględnił skargi, gdy decyzja Wojewody [...] nie naruszyła art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi przedstawionych w piśmie z 28 sierpnia 2015 r. wskazać należy, że w niniejszej sprawie wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1953 r. znak: [...], wydanym na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197).

Według art. 1 tego dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "Wykonawcą narodowych planów gospodarczych może być uznana każda osoba prawna, która realizuje zadania objęte planem społeczno-gospodarczym rozwoju kraju. Dotyczy to zatem wszystkich jednostek gospodarki uspołecznionej oraz jednostek organizacyjnych zrównanych z jednostkami gospodarki uspołecznionej przez kodeks cywilny, a także organizacji zawodowych". (zob. W. Ramus, Przekazywanie nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, Warszawa 1973, s.179).

Wskazać należy, że pojęcie przekazania nie było w obowiązujących przepisach unormowane jednolicie. Miało ono dwojaki, zupełnie odmienny charakter. Mogło oznaczać po prostu przekazanie administracyjnego zarządu zgodnie z art. 128 § 2 k.c. w ramach wykonywania własności państwowej albo przenoszenie na określone podmioty gospodarki uspołecznionej określonych uprawnień majątkowych do korzystania przez te jednostki z wydzielonych składników mienia ogólnonarodowego lub innego mienia społecznego. Pierwsze ustawowe sprecyzowanie pojęcia prawnego "przekazanie" zawierał uchylony w 1958 r. dekret z 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu rozporządzenie z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354) obowiązujące dotychczas w bardzo ograniczonym zresztą zakresie, określiło, iż przekazywanie w zależności od charakteru podmiotu, na rzecz którego ma być przekazana nieruchomość i podmiotu w którego posiadaniu jest nieruchomość podlegają przekazaniu mogło nastąpić na własność, w zarząd i użytkowanie lub na własność czasową.

Zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uzna, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki jej nabycia. Jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - na wniosek właściwego ministra -równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości (art. 6 dekretu).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w katach sprawy wynika, że na podstawie zezwolenia z [...] grudnia 1949 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę [...] w W., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę [...], położonych na [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w skład których wchodziła m. in. nieruchomość, będąca własnością J. M., oznaczona jako działka nr [...], pod nazwą [...]o powierzchni [...] ha.

We wniosku z 22 marca 1950 r. [...] wystąpiły do Wojewody [...] o zezwolenie na natychmiastowe objęcie opisanych w zezwoleniu z [...] grudnia 1949 r. nieruchomości oraz odjęcie prawa własności nieruchomości obecnym właścicielom i przekazanie ich [...] na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Z wniosku tego wynika, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, w ramach 6-letniego narodowego planu gospodarczego, zrealizowanych miało zostać szereg inwestycji, w tym: budowa [...] oraz innych budowli związanych z potrzebami fabryk.

Podnieść należy, że przekazanie nieruchomości jednostce państwowej lub organizacji społecznej, uprawnionej do korzystania z tej formy dostarczania nieruchomości mogło być dokonane, podobnie jak wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność prywatną, tylko w wypadkach, gdy dana nieruchomość była ubiegającemu się o przekazanie (wywłaszczenie) niezbędna do realizacji jego zadania konkretnie określonego w rocznym lub wieloletnim planie gospodarczym. W ten sposób zagadnienie to było uregulowane w pierwszym podstawowym akcie ustawowym o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, jakim był dekret z 26 kwietnia 1949 r. (zob. W. Ramus, Przekazywanie nieruchomości...., s. 48). Jako podstawowy cel i zarazem kryterium dopuszczalności nabywania i przekazywania nieruchomości dekret z 26 kwietnia 1949 r. ustanowił niezbędność nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych. Nieco bliżej pojęcie niezbędności określiło rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r., stanowiąc w § 3, że nieruchomość niezbędną do wykonania narodowego planu gospodarczego jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio wykonaniu tego planu.

Wojewoda [...] w orzeczeniu z [...] kwietnia 1950 r. znak: [...], zezwolił [...] na objęcie nieruchomości, będących przedmiotem toczącego się postępowania wywłaszczeniowego.

Na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1953 r. znak: [...] wywłaszczono na rzecz Państwa dla [...] (następcy [...]) szereg nieruchomości, w tym działkę nr [...], stanowiącą część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą [...] o powierzchni [...] ha. Według J. Starościaka, "przeplatanie się różnych prawnych form działalności zakładów, jak i przedsiębiorstw powoduje, że w niektórych wypadkach ścisłe zakwalifikowanie pewnej instytucji do kategorii zakładu czy przedsiębiorstwa może nasuwać trudności. Trudność tę potęguje niejednolita terminologia legislacyjna oraz wieloznaczność terminu «zakład» w języku potocznym" (zob. J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 53). W orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej W. z [...] sierpnia 1953 r. znak: [...] orzeczono o przyznaniu odszkodowania za ww. nieruchomości.

Po wywłaszczeniu nieruchomość, była przedmiotem obrotu, w tym na podstawie decyzji Zarządu W. nr [...] z [...] stycznia 1997 r. znak: [...] w likwidacji z siedzibą w W. (dalej: [...]) nabyła 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej m. in. jako działki ewid. [...] z obrębu [...].

Wbrew zarzutowi strony skarżącej organy administracji wykazały, że na ww. nieruchomości powstały obiekty budowlane wchodzące w skład przedmiotowego [...]. Wskazać należy, że cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia.

Wskazać należy, że z dokumentów archiwalnych pozyskanych w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wynika, że działka objęta niniejszym postępowaniem wchodziła w skład terenu położonego na [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego zezwoleniem z [...] grudnia 1949 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 4 i 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zezwoliła [...] w W. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie, pod budowę [...], nieruchomości położonych na [...] o łącznej powierzchni [...] ha, w skład których wchodziła nieruchomość stanowiąca własność J. M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha z nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] kwietnia 1953 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa dla [...] (następcy [...], co wynika z pism byłego Ministerstwa Budownictwa Miast i Osiedli z 9 sierpnia 1952 r. znak [...], które wpłynęło do Prezydium Rady Narodowej w W. 2 listopada 1952 r. oraz 23 grudnia 1952 r., znak [...]) szeregu nieruchomości położonych na terenie wsi [...] w granicach administracyjnych [...] Rady Narodowej [...], między innymi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność J. M. (poz. 1 orzeczenia). Z treści orzeczenia wynika, że wywłaszczone nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1953 r., znak [...] orzeczono o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone prawomocnym orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. Dla wywłaszczonych nieruchomości założono księgę wieczystą Kw nr [...], w dziale I wpisano: "Nieruchomość, położona w W. [...] stanowiąca teren budowlany nr: [...], oraz reszta działek nr nr [...]- o pow. [...] hektarów [...] arów [...] metr. kw.", w dziale II: "Właściciel SKARB PAŃSTWA - [...]" (poświadczony skrócony odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z [...] czerwca 1986 r.).

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość – dawna działka nr [...] znajduje się w obrębie terenu, na którym wybudowano ogół budynków oraz infrastrukturę [...]. Materiał dowodowy sprawy i dokonane ustalenia wykazują, że części działek ewidencyjnych nr nr [...] wszystkie z obrębu [...], których właścicielem jest Miasto W., położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha.

Skoro zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to wywłaszczonej nieruchomości, ani w całości ani w części nie można uznać za zbędną na cel, na który została wywłaszczona. Zdaniem Sadu, wyprowadzony przez organy administracji wniosek, że sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jest bowiem prawidłowy. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego dokonane przez organ I instancji ustalenia wykazują bezspornie, że części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] położone są na terenie nieruchomości wywłaszczonej od J. M. oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...], na którym wybudowano ogół budynków i infrastrukturę [...]. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Przy tym zbędność na cele wywłaszczeniowe należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.

Na terenie przedmiotowej nieruchomości, w ramach 6-letniego narodowego planu gospodarczego, zrealizowanych miało zostać szereg inwestycji, w tym: budowa [...] oraz innych budowli związanych z potrzebami fabryk. Zważyć tu należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy [...] musiała ze swej istoty obejmować nie tylko wykonanie samych budynków produkcyjnych, obiektów usługowych, i innych obiektów przemysłowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tej [...].

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie sposób zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości objętych wnioskiem skarżących o zwrot nie może być analizowany w oderwaniu od zagospodarowania i wykorzystania całości terenu wywłaszczonego pod budowę obiektów byłych [...] w W., których następcą były [...], a następnie [...].

Należy zgodzić się z organami obu instancji, że budowa opisanych zakładów (kompleks budynków i urządzeń) nie mogła polegać tylko na wybudowaniu hali produkcyjnej, ale również na budowie i realizacji innych budowli i urządzeń, dróg wewnętrznych, placów składowych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania całego kompleksu fabryk i wytwórni.

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, że na terenie wywłaszczonych nieruchomości zrealizowano szereg oddziałów, zakładów i wytwórni m. in.: [...] - orzeczenie nr [...] z [...] października 1956 r.; [...] - pozwolenie na wykonanie robót budowlanych z [...] lipca 1991 r.; zakład [...] - decyzja z [...] stycznia 1972 r. o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych związanych z rozbiórką elementów hali produkcyjnej jak i robót zabezpieczających w zakładzie; [...].

Z materiału dowodowego sprawy wynika zatem, że [...] była ciągle modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe, aż do 1975 r. Według Sadu, przy ocenie realizacji celu publicznego za jaki uznano budowę opisanych zakładów w ramach [...], należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków produkcyjnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tej [...] (szereg oddziałów, zakładów i wytwórni).

Z treści załącznika do decyzji Zarządu Miasta W. Nr [...] z [...] stycznia 1007 r. obejmującego wykaz budynków znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia [...] wynika, że na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia [...] znajduje się wiele budynków, które były budowane od początku 1951 r. Wojewoda wyraźnie stwierdził, że [...] była stale modernizowana i rozbudowywana o kolejne zakłady przemysłowe aż do 1975 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że z art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137, w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany.

Organ II instancji odnosząc się w decyzji z [...] lipca 2015 r. do zarzutów przedstawionych w odwołaniu wskazał, że bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że częściowa realizacja inwestycji publicznej w terminach określonych w rzeczonym przepisie pomimo jej nieukończenia jako całości w terminach tam opisanych jest wystarczająca do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i w konsekwencji wykluczone jest uznanie nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ww. ustawy.

Organ II instancji powołał się na pogląd utrwalony w orzecznictwie, według którego ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzaniem ich do obrotu prawnego. Zgodnie z zaleceniem Sądu wyrażonym w wyroku z 7 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 174/14, organ odwoławczy zweryfikował ustalenia Starosty L. o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozważył także zasadność zarzutów strony skarżącej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11.

Wskazać należy, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko organu II instancji, że nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], objęta decyzją Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. została wywłaszczona decyzją z [...] kwietnia 1953 r. (wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r.), na której w dniu złożenia wniosku o zwrot (w niniejszej sprawie w dniu 31 marca 2009 r.), nie później niż w dniu 22 września 2004 r. (czyli w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej brzmienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.) zrealizowany został cel wywłaszczenia, jak ustalono w decyzji Starosty L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r., a podstawą nabycia nieruchomości przez Miasto W. (jednostkę samorządu terytorialnego) był art. 37 ust. 1 ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. nr 48 poz. 195) czyli akt wydany po dniu 27 maja 1990 r.

Okoliczność oddania od dnia [...] kwietnia 2009 r. (na okres 25 lat - do dnia [...] kwietnia 2034 r.) działek ewidencyjnych nr [...] w dzierżawę spółce [...] Sp. z o. o. na podstawie aktu notarialnego z [...] kwietnia 2009 r. (Rep. A nr [...]) nie niweczy skutków terminowego zainwestowania nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1584/13, LEX nr 1773549).

Zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel. Po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, obecny właściciel gruntu (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) ma bowiem prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi, ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 173/13, LEX nr 1769222).

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze wskazać należy że nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 136 ust. 1 i 3 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie Sądu, organy słusznie uznały, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., w rejonie ulic [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], a poprzednio stanowiącej część działki nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej pod nazwą [...], o pow. [...] ha. Organy obu instancji wykazały, że na ww. nieruchomości zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie nie można też mówić o tym, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do dalszych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego należy stwierdzić, że organy obu instancji w toku kontrolowanego przez Sąd postępowania wywiązały się z obowiązków nałożonych na te organy wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy oraz prawidłowo uzasadniły swoją decyzję. W świetle powyższych wywodów również zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. są niezasadne, bowiem organy, w oparciu o pełny materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.