Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 463/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

W dniu 8 lipca 2019 r. M. C. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką nad synem D. C. Do wniosku strona załączyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o waloryzacji emerytury (wysokość świadczenia do wypłaty 935,00 zł miesięcznie).

Decyzją z dnia [...]. nr [...] organ pierwszej instancji odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ma ona ustalone prawo do emerytury.

Strona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniosła, że od 41 lat sprawuje opiekę nad synem i ma wypracowaną emeryturę w wysokości 935 zł. Wnioskodawczyni wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w wielkości różnicy między kwotą 1.583 zł, a kwotą przysługującej jej emerytury .

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej u.ś.r. ) oraz treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) tej ustawy, wskazującego na negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało za zasadną odmowę przyznania przez organ pierwszej instancji świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż strona ma ustalone prawo do emerytury. Wskazało, że takie rozstrzygnięcie ma oparcie w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Brak jest bowiem regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, że organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca podniosła zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W tym zakresie skarżąca wywodziła, że została ustanowiona opiekunem prawnym syna, który jest osobą niepełnosprawną od urodzenia w stopniu znacznym i wymaga całodobowej opieki, jest on od niej uzależniony we wszystkich dziedzinach życia. Według skarżącej jest oczywiste, że jej nakład pracy związanej z pełnieniem funkcji opiekuna jest czasochłonny i znaczny, otrzymuje ona emeryturę w wysokości 935 zł na rękę, podczas gdy świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.583 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 lutego 2020 r. sygn.. akt IV SA/Wr 430/19 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ustalić, na jakiej podstawie prawnej i z jakich powodów skarżąca uzyskała prawo do wcześniejszej emerytury i czy faktycznie powodem była opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem. Następnie należy ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o kwotę wcześniejszej emerytury. Organy powinny mieć na uwadze to, że prawidłowo zinterpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do przypadku skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Innymi słowy, organ przyjmie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. sygn.. akt I OSK 1416/20 oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd kasacyjny przyznał rację sądowi pierwszej instancji, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. NSA nie podzielił jednak sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego, przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji. Należy umożliwić osobie uprawnionej wybór jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Decyzją z dnia [...] nr [...] organ pierwszej instancji: w punkcie I. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 8 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., a w punkcie II. przyznał stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości 1.971 zł miesięcznie. Organ wskazał, że w dniu 12 stycznia 2021 r. strona dostarczyła decyzję ZUS o wstrzymaniu emerytury od 1 stycznia 2021 r. W związku z tym, że w okresie od lipca 2019 r. do grudnia 2020 r. strona pobierała emeryturę należało odmówić świadczenia pielęgnacyjnego w tym okresie, natomiast od 1 stycznia 2021 r. należało bezterminowo ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu strona wskazała, że odwołuje się "od decyzji GOPS punkt I" i wniosła o dokonanie wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 8 lipca 2019 r. do 21 grudnia 2020 r. Strona wyjaśniła, że do końca 2020 r. nie mogła zrzec się emerytury, ponieważ byłaby pozbawiona środków do życia. Jednocześnie strona wskazała, że "do punktu II nie wnoszę sprzeciwu".

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcia zawarte w zakwestionowanej decyzji są podzielne, dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji w części.

Według SKO w rozpatrywanej sprawie, rozstrzygnięcie jest niepodzielne. Decyzją nie załatwiono dwóch odrębnych spraw administracyjnych, nadających się do rozstrzygnięcia oddzielnymi decyzjami, dlatego kwestionowanie wyłącznie punktu I rozstrzygnięcia decyzji jest niedopuszczalne. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego w pierwszej instancji kwestionowaną decyzją jest jedna sprawa administracyjna – przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w dniu 8 lipca 2019 r. (organ gminy nie decydował o przyznaniu kilku uprawnień, a jednego na okres determinowany obowiązującymi przepisami prawa). Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe w postępowaniu odwoławczym. SKO nie może postanowić wyłącznie o początkowej dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium zauważyło, że wnioskodawczyni nie zareagowała na wezwanie SKO z dnia 15 marca 2021 r. wyjaśniające, że odwoływanie się wyłącznie od punktu I rozstrzygnięcia w decyzji jest niedopuszczalne. W tej sytuacji, odwołanie strony jest niedopuszczalne z przyczyny przedmiotowej, bowiem zostało wniesione od "części" niepodzielnej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wyjaśniła, że w GOPS otrzymała informację, że powinna wyraźnie wskazać, który punkt decyzji kwestionuje, aby odwołanie było skuteczne. Kierując się informacją otrzymaną w GOPS, wystosowała do SKO odwołanie od punktu I decyzji, ponieważ sprzeciw od dwóch punktów decyzji mógłby spowodować zawieszenie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi na zawieszenie pobierania emerytury, rodzina skarżącej (niepełnosprawni w stopniu znacznym mąż i syn, niezdolni do samodzielnej egzystencji) byłaby pozbawiona większości środków do życia i nie osiągnęłaby minimum niezbędnego do egzystencji. Emerytura męża jest bowiem bardzo niska.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jego uchylenia.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ zdaniem organu strona zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji w części (punkt I rozstrzygnięcia – odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 8 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r.).

Przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12, CBOSA). Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą zatem wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m. in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2746/15, wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2061/20 CBOSA).

Należy zgodzić się z SKO, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r. składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. data początkowa świadczenia, jego wysokość, okres, na jaki przyznaje się świadczenie. Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia. W tym kontekście, termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe w postępowaniu odwoławczym. SKO nie może orzec na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i postanowić wyłącznie o początkowej dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – przepis ten wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i jednocześnie orzeczenia co do istoty w tym samym zakresie. Nie sposób również przyjąć, że w niniejszej sprawie może być wydana przez organ odwoławczy decyzja częściowa. Orzeczenie takie zapaść by mogło tylko w sytuacji, gdyby sprawa była podzielna i można by z niej wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1085/20).

Jednakże z treści odwołania skarżącej z dnia 28 stycznia 2021 r. wynika, że skarżąca zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji w całości. Mianowicie skarżąca nie zgodziła się z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2021 r. i zażądała przyznania jej tego świadczenia od 8 lipca 2019 r., tj. od momentu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast wskazanie przez skarżącą w odwołaniu: "odwołuję się od decyzji GOPS punkt I" i "do punktu II nie wnoszę sprzeciwu" jest konsekwencją dwupunktowej konstrukcji rozstrzygnięcia, sformułowanego przez organ pierwszej instancji. Mianowicie organ pierwszej instancji w punkcie I. odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 8 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., a w punkcie II. przyznał stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo w wysokości 1.971 zł miesięcznie. To organ pierwszej instancji podzielił rozstrzygnięcie na orzeczenie o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 8 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r. oraz na orzeczenie o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2021 r. bezterminowo. Jak wiarygodnie wyjaśniła skarżąca w skardze do WSA, kierując się informacją otrzymaną w GOPS, wystosowała do SKO odwołanie od punktu I decyzji, ponieważ sprzeciw od dwóch punktów decyzji mógłby spowodować zawieszenie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Skarżąca w treści odwołania jasno wyraziła niezadowolenie z przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od 1 stycznia 2021 r., a nie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia.

Należy też zauważyć, że istotna jest treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna i wyodrębnione z kontekstu poszczególne sformułowania. Odwołanie sporządzone przez skarżącą osobiście, która nie posiada ani wiedzy ani wykształcenia prawniczego odzwierciedlało wolę wyeliminowania, jej zdaniem, błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości.

Kolegium w sposób nieuzasadniony stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej z naruszeniem art. 134 k.p.a. W konsekwencji, organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie skarżącej i ustalić, od jakiej daty przysługuje skarżącej świadczenie pielęgnacyjne, czy dopiero od 1 stycznia 2021 r. czy też od dnia złożenia wniosku w organie pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.