Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 249/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1 pkt 1, art. 92 c
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 720/18 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od (...) na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1467 (tysiąc czterysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 720/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie ze skargi M. P. (zwany dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwany dalej: organ) z dnia 31 lipca 2018 r., nr BP.501.677.2018.1091.BD2.4320, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. P. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr WITD.DI.0152.II0068/9/18, wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200, dalej: u.t.d.), Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Bydgoszczy nałożył na przedsiębiorcę M. P. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną w łącznej wysokości 5850 zł za stwierdzone w czasie kontroli drogowej w dniu 30 listopada 2017 r. naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym o rejestrowaniu aktywności oraz czasie pracy i odpoczynku kierowców. W trakcie przesłuchania kierujący pojazdem M. S. zeznał, że swoją kartę kierowcy wylogowywał z tachografu i nie rejestrował czasu pracy za zgodą i wiedzą spedytora, z powodu nieprawidłowej organizacji zleceń transportowych.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. W ocenie strony do naruszenia doszło wyłącznie w wyniku działań kierowcy, które wynikały z osobistych przesłanek i nie były możliwe do przewidzenia przez przedsiębiorcę. Strona prawidłowo realizuje i nadzoruje pracę zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców, o czym może świadczyć dokumentacja zebrana przez organ w czasie kontroli oraz podczas postępowania administracyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., nr BP.501.677.2018.1091.BD2.4320, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 b u.t.d.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję GITD złożył skarżący. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 107, art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, argumentując, że w sytuacji gdy zamiarem strony było wykazanie istnienia okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenia, o których mowa w art. 92b i 92 c u.t.d., należało uwzględnić wniosek o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania w charakterze świadka spedytora oraz przesłuchanie strony na okoliczność prawidłowej organizacji pracy kierowców. Wniosek zawarty w piśmie z dnia 28 lipca 2018 r. dotyczył istotnych dla sprawy okoliczności, a strona postępowania dysponuje określoną swobodą w zakresie wyboru środków dowodowych. W ocenie Sądu I instancji uchybieniem procesowym jest założenie z góry, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie będzie miało wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy. Odmowa uwzględnienia wniosku dowodowego może nastąpić jedynie w sytuacji określonej w art. 78 § 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu I instancji stronie postępowania należy umożliwić wykazanie istnienia okoliczności o których mowa w w.w. przepisach u.t.d, przy czym może to nastąpić nie tylko poprzez dowody z dokumentów, ale również za pomocą osobowych źródeł dowodowych. W tych okolicznościach WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem procedury administracyjnej tj. art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 kpa.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając wyrokowi mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji na skutek mylnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego, uniemożliwiając stronie wykazanie istnienia okoliczności, o których mowa w art. 92b i 92c u.t.d. przez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania spedytora i strony, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy i okoliczności sprawy były wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego i uznania, że nie wystąpiły okoliczności zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, a zawnioskowane dowody nie zawierały okoliczności, na potwierdzenie których miałyby zostać przeprowadzone, a ponadto były nieistotne dla rozstrzygnięcia, gdyż byłyby przeprowadzone na okoliczności stwierdzone już innymi dowodami w tym m.in. dowodami z dokumentów.

2. Art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak możliwości jednoznacznego ustalenia przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję w zakresie wpływu braku przesłuchania spedytora i strony dla ustalenia okoliczności sprawy i rozstrzygnięcia, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w sposób pewny i niepozostawiąjący wątpliwości wskazuje na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a Sąd I instancji całkowicie pominął wyjaśnienie motywów uchylenia decyzji organu II instancji na skutek braku przesłuchania spedytora i strony zakładając niejako z góry, że wniosek strony z automatu powinien być przeprowadzony.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z 13 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne, dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Rozpatrywana skarga kasacyjna sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości poglądu Sądu, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. o rejestrowaniu aktywności kierowcy, czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku stwierdził, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie w zakresie ustaleń faktycznych dotyczących zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy i w konsekwencji niezastosowanie art. 92b i art. 92c u.d.p. było wadliwe z powodu nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy zatem oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, że z powodu nieprzeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu decyzja ta była niezgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie jej na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że skarżący nie podnosił żadnych uwag i zastrzeżeń co do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego zarówno kontroli pojazdu strony, jak i naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowcy. Należy więc stwierdzić, że nie podważano zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu organu o prawidłowości dokonanych w tym zatem zakresie ustaleń faktycznych, co uzasadniało przyjęcie ich za podstawę do wydania decyzji w rozpatrywanej sprawie oraz zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny przesłanek dotyczących naruszeń związanych z przejazdem, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną.

Odnosząc się natomiast do zarzutu mylnego przyjęcia przez Sąd, że w tej sprawie doszło do nieprawidłowego nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania spedytora i strony, a przez to uniemożliwienia stronie wykazania istnienia okoliczności przewidzianych w art. 92b oraz art. 92c u.d.p., należy na wstępie wskazać, że art. 92b ust. 1 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że "Nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.".

Z kolei art. 92c ust. 1 u.d.p. przewidywał, że "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.".

Zakres tych przepisów jest szerszy, jednak w tej sprawie spór dotyczy jedynie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego okoliczności faktycznych związanych z prawidłową organizacją pracy kierowców w przedsiębiorstwie skarżącego.

Należy podkreślić, że stanowiący podstawę wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy, która ma charakter obiektywny (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest ona uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (zob. np. wyrok NSA z 10 października 2019r., sygn. akt II GSK 3116/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Z tego punktu widzenia system sankcji przewidzianych przez przepisy u.t.d. stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną. Z powyższego jednoznacznie wynika, że za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Art. 92a ust. 1 u.t.d ustanawia zatem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Z tego powodu, co do zasady, bez znaczenia pozostają okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przewoźnika.

Ustawodawca umożliwił wprawdzie obalenie tego domniemania w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiły przesłanki pozwalające uznać, że doszło do obalenia tego domniemania, co zdaniem NSA zasadnie stwierdził organ.

Przewidziana w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanka "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem pojęciem "nieostrym", którego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest kwestią prawidłowego zastosowania powyższego przepisu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Ustawodawca wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L nr 102, str. 1), który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę regulacji zawartych w tych rozporządzeniach unijnych. I tak, art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).

Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono przykładowo: poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia przez organ art. 75 §1 k.p.a, który przewiduje, że "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny", ani do naruszenia art. 78 § 1 i 2 k.p.a., które przewidują, że "Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy", a "Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy."

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy zaniechały ustalenia okoliczności wskazanych w art. 92b i 92c u.t.d. Brak przesłanek przewidzianych w tych przepisach, które uwolniłyby skarżącego od sankcji, został już przez organ ustalony innymi dowodami niż wnioskowany dowód z przesłuchania spedytora i strony. Podkreślić należy, że skarżący nie był ograniczony w swoich prawach do udziału w postępowaniu administracyjnym, miał cały czas możliwość aktywnego udziału w tym postępowaniu, mógł składać wnioski, wyjaśnienia i oświadczenia. Z tej możliwości zresztą skarżący korzystał, składając w toku postępowania pisemne stanowisko. Nadto zaś należy zwrócić uwagę, że skarżący ani w odwołaniu ani też w skardze nie powoływał się na okoliczności dotyczące przesłanek z art. 92b i 92c u.t.d., których nie mógł podnieść sam w postępowaniu administracyjnym, a które można byłoby ustalić jedynie na etapie formalnego przesłuchania go jako strony. Dowód z przesłuchania strony ma charakter posiłkowy i jest przeprowadzany jedynie wówczas, gdy pozostały jeszcze w sprawie wątpliwości. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła. Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony nie było niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy i organ miał podstawy, by nie uwzględnić tego wniosku dowodowego.

W ocenie NSA także zarzut Sądu dotyczący niezasadnego zaniechania przeprowadzenia dowodu w przesłuchania spedytora uznać należy za niezasadny. Wobec prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, nie było potrzeby prowadzenia dalszego postępowania dowodowego na okoliczność właściwej organizacji pracy.

W postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16). W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśniania okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązki te nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1214/17, LEX nr 2456039).

W ocenie NSA taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, co zasadnie stwierdził organ. W szczególności w odwołaniu skarżący sam przyznał, że miał wiedzę o wcześniejszym nienależytym wykonywaniu obowiązków przez kierowcę oraz o braku dbałości o powierzone mu przez przedsiębiorcę mienie. Zasadnie organ wyprowadził z tego wniosek o braku dbałości przez przedsiębiorcę o właściwą organizację pracy oraz o braku nadzoru nad zatrudnianymi przez niego kierowcami, skoro tolerował on takie zachowanie kierowcy i nie wyciągnął konsekwencji. Jeżeli zatem organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to miał podstawy do nieuwzględnienia żądania strony przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i spedytora. W tej sprawie złożony przez skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodów wynikał z samego tylko negowania przez niego stanowiska organu, co uzasadniało odmowę jego uwzględnienia przez organ (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., II OSK 2700/15). "Odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie uzasadnia uwzględnienia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonej decyzji" (wyrok NSA z 17 marca1986 r., III SA 1160/85, ONSA 1986/1, poz. 19).

Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego mają usprawiedliwione podstawy. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że organizacja i wykonywanie przewozów w obszarze działalności przedsiębiorstwa skarżącego odbywały się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, co musiało skutkować brakiem przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., uwalniających od odpowiedzialności skarżącego jako wykonującego przewóz. Brak też podstaw, by uznać, że wystąpiły przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki zwalniające go od odpowiedzialności, tj. okoliczności nadzwyczajne, niespodziewane, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których nie byłby w stanie przewidzieć doświadczony i profesjonalny podmiot, organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności. W tym zakresie nie było podstaw do przyjęcia, że zgodnie ze starannością właściwą dla profesjonalnego podmiotu zostały podjęte działania, które zapobiegłyby tego rodzaju sytuacji w praktyce. Tym samym w ocenie NSA doszło do naruszenia przez Sąd wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z tego powodu zasługiwał na uwzględnienie wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji uchylił zaskarżony wyrok w całości.

Ponieważ istota sprawy była dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za zasadne rozpoznać skargę i orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - w punkcie drugim sentencji oddalił ją jako niezasadną.

O kosztach postępowania sądowego zasądzonych od skarżącego na rzecz organu, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej w kwocie 117 zł i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu w kwocie 1350 zł, orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2015 r. poz. 1804).