Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 727/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6141 Państwowe szkoły wyższe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1 pkt 33, art. 71
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Sztuk Pięknych im. Władysława Strzemińskiego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1327/12 w sprawie ze skargi Akademii Sztuk Pięknych im. Władysława Strzemińskiego w Łodzi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 kwietnia 2012 r. nr DEK/2068/12 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej treści § 513 w sprawie zmian w statucie uczelni oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Akademii Sztuk Pięknych im. Władysława Strzemińskiego w Łodzi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 kwietnia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej treści § 513 statutu uczelni.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia 2 lutego 2012 r. Senat Akademii Sztuk Pięknych im. Władysława Strzemińskiego w Łodzi dokonał zmiany § 513 statutu uczelni w następujący sposób:

Ustęp 1 otrzymał brzmienie: Czynne prawo wyborcze przysługuje:

1) nauczycielom akademickim zatrudnionym w Akademii jako podstawowym miejscu pracy zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy;

2) pracownikom niebędącym nauczycielami akademickimi zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy;

3) studentom oraz doktorantom.

Ustęp 2 pkt 1 otrzymał brzmienie: Bierne prawo wyborcze przysługuje nauczycielom akademickim, którzy:

a) są zatrudnieni w uczelni jako podstawowym miejscu pracy co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy oraz

b) nie ukończyli sześćdziesiątego piątego roku życia, a w przypadku osób posiadających tytuł profesora - siedemdziesiątego roku życia."

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 64, poz. 1365 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały w zakresie wprowadzającym powyższą zmianę, wskazując, że jest ona niezgodna z art. 71 ust. 4 tej ustawy. Przyznaje bowiem prawa wyborcze nauczycielom akademickim zatrudnionym w Akademii jako podstawowym miejscu pracy, gdy stosownie do treści art. 71 ust. 4 ww. ustawy w publicznych uczelniach artystycznych oraz w artystycznych podstawowych jednostkach organizacyjnych innych uczelni publicznych czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje także pracownikom zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy, a bierne prawo wyborcze - pracownikom zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy, którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Akademia Sztuk Pięknych podniosła zarzut naruszenia art. 71 ust. 4 i art. 36 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 107 § 1 § 3 kpa. Skarżąca podniosła, iż art. 71 ustawy stanowi zwartą regulację i zawarta w nim norma ust. 4, dotycząca publicznych uczelni artystycznych, powinna być odczytywana wraz z poprzedzającymi ją ustępami, w tym zwłaszcza z ust. 1 pkt 2 i 3. Wprowadzone zmiany § 513 statutu uwzględniają całą treść tego przepisu. Zatem przyznanie praw wyborczych nauczycielom akademickim zatrudnionym w Akademii jako podstawowym miejscu pracy co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy jest zgodne z ustawą. W skardze zakwestionowano także uczynienie adresatem zaskarżonej decyzji Rektora Akademii, a nie samej Akademii, gdyż Rektor jest jedynie organem uczelni, a decyzja dotyczy Akademii, a nie jej organu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uregulowanie zawarte w ust. 4 stanowi lex specialis w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych art. 71 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Wykładnia takiego przepisu musi przede wszystkim uwzględniać jego specyfikę. Przepis ten jest adresowany wyłącznie do uczelni artystycznych oraz artystycznych podstawowych jednostek organizacyjnych innych uczelni publicznych. Określa on odrębne, w porównaniu z innymi uczelniami, kryteria biernego i czynnego prawa wyborczego do organów uczelni artystycznych. Zgodnie z nim nauczyciel akademicki w publicznej uczelni artystycznej prawa powyższe posiada, gdy jest zatrudniony w tej uczelni co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy. Natomiast wymóg, aby dana uczelnia artystyczna stanowiła jego podstawowe miejsce pracy (jak to jest w przypadku uczelni nieartystycznych – art. 71 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy) nie jest konieczny.

Sąd I instancji zauważył, że przyczyny uzasadniające inne uregulowanie zasad wyborczych do organów uczelni artystycznych znajdują swoje uzasadnienie w strukturach kształcenia – małe grupy studentów, konieczność indywidualnego trybu kształcenia oraz specyfika przedmiotów wykładanych w uczelniach artystycznych, co powoduje konieczność zatrudniania wysokiej klasy specjalistów na niepełne etaty.

Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał uczynienie adresatem zaskarżonej decyzji Rektora Akademii, gdyż znajduje to uzasadnienie w treści art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w myśl którego to rektor uczelni jest organem, na którym spoczywa obowiązek reprezentowania uczelni na zewnętrz.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Akademia Sztuk Pięknych podniosła zarzut:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 71 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i uznanie niezależności normy zawartej w ust. 4 w stosunku do ust. 1 – 3;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:,

a) art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię,

b) art. 71 ust. 1-3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie,

c) art. 107 § 1 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie,

d) art. 107 ust. 3 kpa w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie,

e) art. 36 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przepisy art. 71 ust. 1 – 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym nie pozwalają na przyznanie praw wyborczych pracownikom zatrudnionym w ASP jako dodatkowym miejscu pracy, a więc łączących zatrudnienie w ASP z zatrudnieniem w innej uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Przepisy te nakazują natomiast przyznać te prawa osobom zatrudnionym w ASP (jako podstawowym miejscu pracy) co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy. Podstawowym miejscem pracy jest tylko uczelnia zatrudniająca nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 33 ustawy), a w przypadku uczelni artystycznych - przynajmniej w połowie wymiaru czasu pracy. Czym innym jest z kolei zatrudnienie w dodatkowym miejscu pracy. Przepis art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym wprowadza wyjątek jedynie w zakresie wymiaru czasu pracy, nie zaś dodatkowego zatrudnienia. Zatem decyzja Ministra sprowadza się do jednostronnego władczego rozstrzygnięcia, w którym minister wykreował istnienie przesłanki, której nie ma w przepisie. Tym samym brak było przesłanek do zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 36 ust. 1 i 2 ustawy. Analiza norm zawartych w art. 71 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym prowadzi bowiem do wniosku, że treść § 513 statutu uczelni jest zgodna z art. 71 ust. 4 ustawy. Skarżąca stwierdziła również, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się w wyroku do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego treści decyzji. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organu wydane zostało z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, który wskazuje, co powinno zawierać uzasadnienie decyzji. Tymczasem organ nie wskazał właściwie żadnego z elementów wymienionych w tym przepisie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wskazał ponadto w decyzji jej adresata, lecz jedynie osobę otrzymującą decyzję - prof. G. C., Rektora Akademii. Tymczasem Rektor tylko reprezentuje uczelnię jako osobę prawną i nie jest stroną tego postępowania, a zatem nie jest podmiotem, do którego powinna być skierowana decyzja administracyjna. W świetle powyższego należy uznać, że zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Powołując powyższe argumenty w ramach podstaw kasacyjnych skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 z późn. zm.) – zwanym dalej ustawą, statut uczelni publicznej określa skład kolegium elektorów oraz tryb wyboru jego członków, tryb wyboru organów jednoosobowych, przedstawicieli do organów kolegialnych oraz osób pełniących inne funkcje z wyboru, z zachowaniem następujących zasad: czynne prawo wyborcze przysługuje nauczycielom akademickim zatrudnionym w uczelni jako podstawowym miejscu pracy, pracownikom niebędącym nauczycielami akademickimi, studentom oraz doktorantom (pkt 2), a bierne prawo wyborcze przysługuje nauczycielom akademickim zatrudnionym w uczelni jako podstawowym miejscu pracy, którzy nie ukończyli sześćdziesiątego piątego roku życia, a w przypadku osób posiadających tytuł profesora - siedemdziesiątego roku życia, pracownikom niebędącym nauczycielami akademickimi, zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, studentom oraz doktorantom (pkt 3).

Zgodnie zaś z art. 71 ust. 4 ustawy w publicznych uczelniach artystycznych oraz w artystycznych podstawowych jednostkach organizacyjnych innych uczelni publicznych czynne i bierne prawo wyborcze przysługuje także pracownikom zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy, a bierne prawo wyborcze - pracownikom zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy, którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego

W ocenie autora skargi kasacyjnej unormowanie zawarte w ust. 4 art. 71 ustawy, odnoszące się do uczelni artystycznych, oznacza, że zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze przysługuje wyłącznie nauczycielom akademickim zatrudnionym w uczelni jako podstawowym miejscu pracy, a odmienność unormowania w stosunku do zasad ogólnych określonych w ust. 1 sprowadza się do tego, że w uczelni artystycznej podstawowe miejsce pracy może oznaczać również pracę nie na pełny etat, ale co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawa wyborcze w uczelniach artystycznych mają wyłącznie nauczyciele akademiccy, dla których uczelnia to podstawowe miejsce pracy, przy czym nie musi być to praca w pełnym wymiarze czasu pracy, jak ma to miejsce w uczelniach zwykłych.

Pogląd ten nie zasługuje na akceptację. Zasadą, określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, jest przyznanie prawa wyborczego (czynnego i biernego) nauczycielom akademickim zatrudnionym w uczelni jako podstawowym miejscu pracy. Definicja legalna podstawowego miejsca pracy zawarta została w art. 2 ust. 1 pkt 33 ustawy, w myśl którego za podstawowe miejsce pracy należy uważać uczelnię albo jednostkę naukową, w której nauczyciel akademicki lub pracownik naukowy jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, wskazaną w akcie stanowiącym podstawę zatrudnienia jako podstawowe miejsce pracy, z tym zastrzeżeniem, że w tym samym czasie podstawowe miejsce pracy może być tylko jedno. Poza sporem musi zatem pozostawać fakt, że podstawowe miejsce pracy nauczyciela akademickiego musi oznaczać pracę wyłącznie w pełnym wymiarze czasu pracy. Wobec powyższego zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 71 ust. 4, która zmierza do wykazania, że w uczelniach artystycznych nauczyciele akademiccy mogą być zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy i mimo tego uczelnia ta będzie dla nich podstawowym miejscem pracy jest nieprawidłowa.

Skoro zatem w myśl art. 74 ust. 4 ustawy prawa wyborcze w uczelniach artystycznych przysługują także pracownikom zatrudnionym co najmniej w połowie pełnego wymiaru czasu pracy, to w żaden sposób nie można w statucie uczelni wprowadzać niedającego się pogodzić z art. 2 ust. 1 pkt 33 ustawy warunku, aby mimo niepełnego etatu uczelnia była dla tych nauczycieli podstawowym miejscem pracy.

Dodatkowo wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 33 ustawy podstawowe miejsce pracy musi być też wskazane jako takie w akcie stanowiącym podstawę zatrudnienia i w tym samym czasie może być tylko jedno. Oznacza to, że nie jest wykluczona sytuacja, aby nauczyciel akademicki zatrudniony był na drugiej bądź kolejnej uczelni w pełnym wymiarze czasu pracy. Jednakże podstawowym miejscem pracy będzie tylko ta uczelnia (zwykła, zawodowa bądź artystyczna), w której nauczyciel taki jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy i które będzie wprost wskazane w akcie stanowiącym podstawę zatrudnienia jako podstawowe. Tym samym wykluczone jest wskazanie w takim akcie stanowiącym podstawę zatrudnienia nauczyciela akademickiego, że uczelnia (bez znaczenia czy artystyczna czy inna) jest podstawowym miejscem pracy w sytuacji pracy w niepełnym wymiarze czasu.

Takiej wykładni art. 71 ust. 4 ustawy nie przeczy treść powoływanego w skardze kasacyjnej ust. 3 tego samego artykułu. Stosownie do jego brzmienia w publicznych uczelniach zawodowych czynne prawo wyborcze przysługuje także nauczycielom akademickim zatrudnionym w uczelni jako dodatkowym miejscu pracy. Przepis ten oznacza wyłącznie tyle, że w takich uczelniach prawa wyborcze posiadają (oprócz nauczycieli, dla których jest to podstawowe miejsce pracy) także nauczyciele zatrudnieni w pełnym wymiarze czasu pracy, ale dla których uczelnia nie jest podstawowym miejscem pracy, jak też nauczyciele zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy (co wprost oznacza, że nie jest to ich podstawowe miejsce pracy).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia o całkowitej odrębności art. 71 ust. 4 ustawy (niewątpliwie wadliwie skonstruowanego), który zawiera normy o charakterze lex speciali w stosunku do tych zawartych w poprzedzających je jednostkach redakcyjnych. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 71 ust. 4 ustawy spójnikiem "także" nadaje normie charakter uzupełniający w stosunku do regulacji zawartej w ust. 1 art. 71 ustawy. W wyniku odstąpienia od kryterium podstawowego miejsca pracy, w przypadku uczelni artystycznych, o pracowników zatrudnionych co najmniej w połowie pełnego wymiaru pracy rozszerzeniu uległ bowiem krąg osób, którym przysługuje czynne i bierne prawo wyborcze.

Tym samym prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, będący organem właściwym w myśl art. 36 ust. 2 w związku z art. 33 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy, w sposób legalny stwierdził nieważność uchwały Senatu uczelni, opierając się na art. 36 ust. 1 ustawy. Stosownie do jego brzmienia Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie nie mogły zatem odnieść oczekiwanego rezultatu. Skoro bowiem uchwała Senatu o zmianie statutu odnośnie do § 513 statutu uczelni okazała się sprzeczna z przepisami ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, to organ w tym zakresie prawidłowo zastosował normę art. 36 ust. 1 ustawy.

Nie można również podzielić zastrzeżeń autora skargi kasacyjnej w stosunku do uzasadnienia decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zawiera ono bowiem wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ wskazał, które zapisy statutu są sprzeczne z ustawą i w tej części stwierdził ich nieważność.

Ponadto za niezrozumiałe wydaje się podtrzymywanie przez autora skargi kasacyjnej stanowiska, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie i w związku z tym należy stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Oczywiste jest bowiem, że stroną postępowania jest sama uczelnia, posiadająca osobowość prawną (art. 12 ustawy), a nie jej rektor. Jednakże już Sąd I instancji wyjaśnił w zaskarżonym wyroku, że skoro w myśl art. 66 ust. 1 ustawy rektor kieruje działalnością uczelni i reprezentuje ją na zewnątrz, to doręczenie decyzji rektorowi właśnie oznacza, że trafiła ona do właściwego adresata. Uczelnia ma wprawdzie osobowość prawną, ale musi przecież działać przez swoje organy, jak każda osoba prawna. Doręczenie decyzji rektorowi uczelni musi w tej sytuacji oznaczać, że została ona doręczona uczelni jako stronie postępowania.

Mając na uwadze powyższe nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji i nie dopatrzył się naruszeń powodujących konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego, musiał na podstawie tego przepisu skargę oddalić.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.