Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 455/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 10 i ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1 i par. 3, art. 77 par. 1, art. 107 par.1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 133 par. 1 w zw. z art. 54 par. 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2021 roku sprawy ze skargi M. K.-B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] numer [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] numer [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] w przedmiocie odmowy M. K.-B. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 do 30 listopada 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 7 stycznia 2021 r. M. K.-B. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r. W złożonym wniosku strona wskazała jako przeważający rodzaj prowadzonej działalności działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z.

28 stycznia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wydał decyzję, w której odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r., gdyż z rejestru REGON oraz bazy CEIDG wynikało, że przeważającą działalnością prowadzona przez stronę na dzień 30 września 2020 r. była działalność oznaczona kodem 14.13.Z, który nie spełnia warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.

M. K.-B. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że prowadzona przez nią działalność polega na sprzedaży detalicznej odzieży (kod PKD 47.71.Z) i jest to przeważający rodzaj jej działalności. Dodała, iż rozpoczynając prowadzenie działalności w 2009 r. zajmowała się produkcją odzieży i wybrała kod PKD 14.13.Z. Jednak w listopadzie 2019 r. przeniosła swój sklep do Centrum Mody w N. i od tego momentu zajmowała się tylko sprzedażą detaliczną sukien wizytowych. Nadmieniła, że faktycznie wykonywała przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z. 8 listopada 2019 r. dokonała zmiany wpisu do CEIDG dopisując dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej w N. i jako przeważający rodzaj działalności wykonywanej w tej lokalizacji podała kod 47.71.Z. W ocenie strony spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania jej wnioskowanego zwolnienia, gdyż na dzień 30 września 2020 r. prowadziła działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z (była to faktycznie wykonywana przez stronę działalność), dane zawarte w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. zostały skorygowane i są zgodne z faktycznie wykonywaną działalnością. Strona przedłożyła wydruk z Bazy Internetowej REGON (stan danych na dzień 31 stycznia 2021 r.) oraz kopię wniosku o zmianę wpisu w CEIDG z 8 listopada 2019 r. Z kolei 29 grudnia 2020 r. strona dokonała zmiany rodzaju przeważającej działalności gospodarczej na kod 47.71.Z.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z [...].

Przytaczając treść art. 31zq ust. 8 oraz art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.) – dalej "ustawa COVID-19" oraz treść art. 5 ust. 1 pkt 8 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1291, ze zm.) organ wyjaśnił, iż wskazanie przeważającego rodzaju prowadzonej działalności określa największy udział w przychodach ze sprzedaży lub ze świadczenia usług, natomiast pozostałe kody PKD określają pozostałe czynności, które przedsiębiorca wykonuje, ale nie są jego główną działalnością. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt I 1632/14 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "istnieje domniemanie, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe, w związku z powyższym organy orzekające w sprawie są związane treścią wpisu do CEIDG i nie mogą poczynić własnych ustaleń, odmiennych niż dane w nim zawarte.". Oceny spełnienia warunku, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) organ dokonuje na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na 30 września 2020 r. Kod PKD w CEIDG musiał być zgłoszony do 30 września 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że na podstawie danych dostępnych w CEIDG oraz rejestrze REGON organ ustalił, że na dzień 30 września 2020 r. przeważający rodzaj prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej to kod PKD 14.13.Z. Kod ten nie widnieje na liście wskazanych branż, które mogą skorzystać z umorzenia składek.

Na ostateczną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M. K.-B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności poprzez niewykazanie czy wniosek skarżącej z dnia 8 listopada 2019 r. o zmianę wpisu w CEIDG został uwzględniony oraz odstąpienie przez organ od merytorycznego rozpoznania czy skarżąca na dzień 30 września 2020 r., w jednostce lokalnej w N. ul. A. [...] prowadziła przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z

2) art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o odmowie prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 listopada do 30 listopada 2020 r., podczas gdy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wymagane do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji

z 28 stycznia 2021 r., w sytuacji, gdy organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien był ją uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec o zwolnieniu skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r.

Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z [...] oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powołana jako: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie zaznaczyć jeszcze należy, że stosownie do art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, jakie przekazane zostały przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny co do zasady nie przeprowadza własnego postępowania wyjaśniającego, a uwzględniając postępowanie wyjaśniające organu i dokonane przez ten organ ustalenia faktyczne, ogranicza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu i poprzedzającego je postępowania administracyjnego.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę wydania kontrolowanych decyzji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, w wersji aktualnej na dzień złożenia przez skarżącą wniosku tj. 7 stycznia 2021 r., na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2l.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.O4.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r." wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Jednocześnie w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 zastrzeżono, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji powodem odmowy przyznania skarżącej zwolnienia z opłacenia należnych składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r., było podanie we wniosku z dnia 7 stycznia 2021 r. kodu PKD 47.71.Z, jako przeważającej działalności gospodarczej, niezgodnego z kodem ujawnionym w rejestrze REGON.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, zgodnie z którym, zawarte w art. 31zo ustawy COVID-19 sformułowanie "prowadzona na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności" odnosi się do faktycznie (rzeczywiście) prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika przedmiotowych składek. Inne rozumienie tego pojęcia mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w rejestrze REGON kod wymieniony w art. 31zo ustawy COVID-19, mimo że faktycznie nie prowadził takiej działalności gospodarczej na dzień założenia wniosku, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania (por. m. in. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20 i z dnia 13 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 304/21; WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 189/21; WSA w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 140/21 i z dnia 5 maja 2021 r. o sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r. I SA/Rz 255/21 oraz I SA/Rz 214/21, WSA w Łodzi z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 320/21 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. o sygn. akt II UK 142/12 (publ. w: OSNP 2013/21-22/260) i z dnia 23 listopada 2016 r. o sygn. akt II UK 402/15 (LEX nr 2183487), oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Sąd pragnie zauważyć, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. 2015, poz. 2009; zwane dalej: "rozporządzeniem") W § 9 rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej – do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Z kolei w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm.) wskazano, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Powyższa regulacja wręcz wymaga od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.

O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 nie można pomiąć przedstawionego wyżej znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela także wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko zgodnie z którym w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego miało nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (por. wyroki WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 roku sygn. akt I SA/RZ 214/21 i I SA/Rz 255/21, wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2021 roku sygn. akt V SA/Wa1178/21, WSA w Szczecinie z 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21 dostępne w CBOSA).

Podkreślić trzeba, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31 zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (art. 43 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.) i są dla organu wiążące. Jednak zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu, a przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w kontrolowanym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Powyższe oznacza, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID-19, jako przeważającą, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON. Obalenie domniemania polegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona bezwzględnie od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne.

W realiach rozpatrywanego przypadku, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca zaoferowała organowi materiał dowodowy mający w jej ocenie potwierdzić, że przeważającym rodzajem prowadzonej przez nią działalności jest działalność polegająca na sprzedaży detalicznej odzieży oznaczona kodem PKD 47.71.Z, wskazanym we wniosku. Skarżąca oświadczyła, że rozpoczynając prowadzenie działalności w 2009 r. zajmowała się produkcją odzieży i wybrała kod PKD 14.13.Z. Jednak w listopadzie 2019 r. przeniosła swój sklep do Centrum Mody w N. i od tego momentu zajmowała się tylko sprzedażą detaliczną sukien wizytowych. Nadmieniła, że faktycznie wykonywała przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z. Wyjaśniła, że 8 listopada 2019 r. dokonała zmiany wpisu do CEIDG dopisując dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej w N. i jako przeważający rodzaj działalności wykonywanej w tej lokalizacji podała kod 47.71.Z. Oświadczyła także, że działalność prowadzona w N. stała się głównym źródłem jej dochodów z prowadzonej działalności.

Tymczasem organ de facto ograniczył postępowanie dowodowe w sprawie wyłącznie do sprawdzenia wpisu skarżącej w rejestrze REGON z dnia 30 listopada 2020 r. nie dokonując żadnej oceny przedstawionych przez stronę dowodów pod kątem spełnienia przez skarżącą warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. W ocenie sądu organ nie próbował wyjaśnić w toku postępowania jaki rodzaj działalności prowadzonej przez stronę ma charakter przeważający, nie rozpatrzył i nie poddał ocenie informacji przedstawionej przez skarżącą, że od 8 listopada 2019 r. wnioskodawczyni dokonała zmiany wpisu do CEIDG dopisując dodatkowe stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej w N., gdzie jako przeważający rodzaj działalności wykonywanej w tej lokalizacji podała kod 47.71.Z. Jednocześnie organ nie wziął pod uwagę twierdzeń strony, że działalność w N. jest głównym źródłem jej dochodów. Zatem w istocie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza co do rodzaju faktycznie wykonywanej przez skarżącą działalności będącej działalnością przeważającą. Organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy skarżąca prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 47.71.Z wskazanym we wniosku czym naruszył, w sposób istotny, przepisy postępowania, co miało niewątpliwie znaczenie dla wyniku sprawy.

W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w sprawie przedmiotowej ulgi było prowadzone na zasadach określonych w przepisach k.p.a, w tym w szczególności w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakazują organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany poprzez nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, również przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Reasumując wskazać należy, że w ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę, niniejszą pomoc, o jakiej mowa w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonej w tych przepisach jako przeważająca, a jedynie działalność taką mają zarejestrowaną. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełnia konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki ustawodawca zamierzał osiągnąć omawianą regulacją w ramach tzw. Tarczy Antykryzysowej. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana. Przy wykładni ocenianych przepisów nie można tracić z pola widzenia także tego, że wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę w jakiej to następowało, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania.

Jak już wcześniej zasygnalizowano, w zaskarżonej decyzji odmowę przyznania pomocy uzasadniono tym, że skarżąca w swoim wniosku wskazała na prowadzenie "przeważającej działalności gospodarczej" oznaczonej kodem PKD 47.71Z, który to kod jak wywiódł organ nie jest zgodny z rejestrem REGON. Kod przeważającej działalności w rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r. to według organu kod 14.13.Z, który nie uprawnia do zwolnienia z opłacanych składek.

Biorąc pod uwagę zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy znajdujący się w przekazanych do sądu aktach administracyjnych, jak i przedstawioną przez ZUS w zaskarżonej decyzji argumentację, w ocenie sądu orzekającego w rozstrzyganej sprawie, wydanie wobec skarżącej decyzji odmownej, było co najmniej przedwczesne. Sąd doszedł bowiem do przekonania, że w sprawie niezbędne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżąca faktycznie wykonywała działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej odzieży pod kodem PKD 47.71.Z, który to kod PKD uprawniał przedsiębiorcę do skorzystania z prawa do omawianego zwolnienia. Decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ocenić należało zatem jako naruszające art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przedwcześnie przyjął, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że strona spełnia kryterium prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności według PKD wskazanych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19. Jednocześnie, zdaniem sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 bowiem z jego językowego brzmienia przepisu wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na dzień złożenia wniosku, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi w nim kodami.

Rozpatrując ponownie wniosek strony organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy, dotyczące wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, wyczerpująco rozpatrzy cały materiał dowodowy, w tym dowody przedstawione wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ewentualnie nowe dowody zaoferowane przez stronę, aby w rezultacie powtórnie ocenić spełnienie przez skarżącą przesłanek przedmiotowego zwolnienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

d.j.