Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 710/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156, art. 10, art 49, art. 15, art, 11, art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 75 ust. 6, art. 60 pkt 2, art. 71 ust.2 pkt 2, art. 74 ust. 3, art. 30, art. 33 ust. 1 pkt 5, 7, 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi R. D., A. G., W. K., E. K., H. O., J. Z., J. M., M. Z., M. G., W. K., R. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących R. D., W. K., R. K., J. M. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących E. K. i W. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej H. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 6. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M. G. i A. G. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ" lub "organ odwoławczy) uchylił pkt 1.3.1 i pkt 2 oraz pkt 3 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] realizowanego w wariancie I" i orzekł merytorycznie w tym zakresie a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013r. znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ" lub "organ I instancji"), po przeprowadzeniu postępowania z wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] realizowanego w wariancie I"

Od w/w decyzji odwołanie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" lub "organ odwoławczy") wnieśli : A. G., M. G., W. K., H. O., R. K., A. D., R. D., S. K., J. K., Z. K., M. Z., J. Z., R. T., J. M., E. K., W. K., I. M. T., D. L., E. S., Stowarzyszenie [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Organ odwoławczy po rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. uchylił zaskarżone orzeczenie w pkt 1.3.1. , w pkt 2 i pkt 3 i w tym zakresie orzekł:

" 1.3.1

[...]

2. Nakładam obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o których mowa w art. 72 ust.1 pkt 1, 10 ustawy ooś, w szczególności w zakresie:

• zweryfikowania parametrów i lokalizacji planowanych urządzeń podczyszczania wód opadowych i roztopowych spływających z projektowanej drogi,

• wyznaczenia miejsc usytuowania baz materiałowych i parku maszynowego; w sytuacji ich lokalizacji na terenach o zwiększonej możliwości zanieczyszczenia wód podziemnych, rozważyć konieczność wprowadzenia dodatkowych środków mających na celu zabezpieczenie wód podziemnych przed przedostawaniem się do nich zanieczyszczeń,

• przeanalizowania kwestii związanej z koniecznością wykonania ewentualnych odwodnieni terenu, w sytuacji zaistnienia konieczności odwodnienia wykopów budowlanych, należy wprowadzić środki mające na celu zminimalizowanie skutków związanych z planowanym odwodnieniem.

3. Nakładam obowiązek przedstawienia analizy po realizacyjnej w zakresie dotyczącym oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia. Analizę należy wykonać po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania, a jej wyniki przedstawić odpowiedniemu organowi w terminie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. W ramach analizy należy wykonać pomiary kontrolne oddziaływań akustycznych obejmujące tereny w sąsiedztwie przedmiotowego odcinka drogi podlegające ochronie akustycznej, m.in. w następujących punktach:

[...]

W przypadku niedotrzymania standardów jakości środowiska należy zastosować odpowiednie dodatkowe zabezpieczenia. Przy stwierdzeniu przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu należy przedstawić rozwiązania zabezpieczające tereny chronione przed ponadnormatywnym oddziaływaniem akustycznym. W sytuacji, w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania."

a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania uznał, że zapis pkt 1.3.1 dot. ekranów akustycznych oznaczonych literami od "b" do "k" wymaga doprecyzowania, gdyż brak wskazania przynajmniej orientacyjnego kilometraża ekranów akustycznych zaplanowanych do realizacji przy nowym przebiegu drogi nr [...], podważałby sens postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przerzucałby ciężar ustaleń w zakresie rodzaju i skuteczności rozwiązań chroniących środowisko na organy administracji architektoniczno-budowlane. Zakres dokonanej w tym punkcie reformacji rzutował również, zdaniem organu, na celowość powtórnej analizy kwestii związanej z parametrami i lokalizacją zaplanowanych, ekranów akustycznych na etapie ponownej oceny. Z tego względu organ odwoławczy uznał, iż nie ma konieczności ich powtórnej weryfikacji na etapie ponownej oceny, co znalazło odzwierciedlenie w pkt [...] sentencji decyzji.

W tym samym punkcie [...] mając na względzie konieczność doprecyzowania informacji dotyczących m.in. parametrów i lokalizacji planowanych urządzeń służących do podczyszczania wód opadowych i roztopowych spływających z projektowanej drogi, miejsc usytuowania baz materiałowych i parku maszynowego oraz właściwego zabezpieczenia terenów o zwiększonej możliwości zanieczyszczenia wód podziemnych, jak również ewentualnych odwodnień wykopów budowlanych, organ drugiej instancji dokonał reformacji zapisu zawartego w decyzji organu I instancji kierując się zasadą przezorności zawartą w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska (jt.Dz.U. 2013 poz. 1232 – dalej "Poś") – i uznając, iż z racji braku możliwości przewidzenia skutków związanych z w/w kwestiami na etapie właściwej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, konieczne jest ich zweryfikowanie na etapie ponownej oceny, przeprowadzanej w toku postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U z 2013r poz.1235 z późn. zm. – dalej "ustawa ooś").

GDOŚ uznał również, kierując się zasadą przezorności, że wykaz punktów pomiarowych zawarty w pkt [...] zaskarżonej decyzji wymaga rozszerzenia o pkt zlokalizowany przy ul. [...]w [...]. Mimo bowiem braku wskazania, na etapie przeprowadzanej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, ponadnormatywnych oddziaływań w zakresie hałasu na tereny zlokalizowane po stronie wschodniej planowanej drogi nr [...] (tereny pomiędzy ul. [...] i ul. [...] z [...] – teren zabudowy wymagającej ochrony akustycznej), na wysokości jej przebiegu wiaduktem nad linią kolejową, zdaniem GDOŚ powyższa kwestia wymaga ponownej weryfikacji na etapie eksploatacji przedmiotowej drogi.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się w tym w szczególności wyjaśnił i podkreślił że:

- w ocenie organu odwoławczego RDOŚ przy rozpoznawaniu sprawy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a. Wskazywana przez odwołujących się konieczność wezwania inwestora do doprecyzowania zakresu przedsięwzięcia nie znajduje uzasadnienia w świetle przedmiotowej sprawy. We wniosku inwestor wskazał bowiem, że wnosi o wydanie decyzji dla przedsięwzięcia pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]", kwalifikowanego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym zakres planowanego przedsięwzięcia jest doprecyzowany w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do wniosku z dnia [...] sierpnia 2012r. W karcie tej inwestor wskazał prace jakie będą konieczne do wykonania w ramach realizacji planowanej inwestycji, m. in. konieczność zabezpieczenia i przebudowy kolidujących z zamierzonym przedsięwzięciem, zwłaszcza na terenach zabudowy, istniejących sieci infrastruktury technicznej tj. gazociągu, kanalizacji sanitarnej, wodociągu, napowietrznej linii energetycznej SN i NN, kabli energetycznych, telekomunikacyjnych oraz oświetlenia ulicznego. Powyższe zdaniem organu wskazuje, iż organ I instancji posiadał informacje na temat zakresu prac objętych wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012r. Tym samym organ I instancji nie miał podstaw do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a. co czyni zarzut podniesiony w tym zakresie za niezasadny.

- nie został naruszony zapis art. 19 k.p.a., gdyż zgodnie z zapisem art. 75 ust. 6 ustawy ooś, RDOŚ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy przedsięwzięcie choć w części będzie realizowane na terenach zamkniętych a planowana inwestycja w części będzie wchodziła na teren zamknięty. W konsekwencji zdaniem GDOŚ brak jest podstaw by uznać, iż w analizowanej sprawie doszło do naruszenia dyspozycji art. 19 k.p.a. a co za tym idzie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

- zdaniem organu odwoławczego w świetle przedstawionych przez inwestora oraz Burmistrza [...] wyjaśnień w zakresie rozbieżności co do wielkości zakładanego natężenia ruchu na planowanej drodze, oraz przy uwzględnieniu, że zawarte w raporcie ooś dla przedmiotowej inwestycji prognozy ruchu zostały wykonane w oparciu o najbardziej aktualne dane: wyniki Generalnego Pomiaru Ruchu z 2010r., jak również wskaźnik Produktu Krajowego Brutto, zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw by podważać wiarygodność wskazanych danych co do natężania ruchu na w/w drodze.

-nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 7,8,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Podjęte bowiem przez ten organ działania zarówno w celu wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego (pisma kierowane do inwestora z dnia [...] kwietnia 2013r. i z [...] czerwca 2013r.), jak również zapewnienia udziału stron i społeczeństwa w postępowaniu (obwieszczenie z dnia [...] października 2013r.) wskazują, iż organ ten dochował wymogów stawianych przez przepisy. Nadto w zaskarżonym orzeczeniu organ wskazał i wyjaśnił podstawę prawna decyzji oraz zawarł stanowisko w zakresie składanych przez strony postulatów w trakcie postępowania.

- zdaniem organu odwoławczego niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 66 ustawy ooś bowiem analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności raportu ooś oraz wyjaśnień złożonych w załączeniu do pisma z dnia [...] października 2014r., jednoznacznie wykazała, iż raport o oddziaływaniu na środowisko z jego uzupełnieniami spełnia, w ocenie organu drugiej instancji, wymogi stawiane w art. 66 ustawy ooś

- zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż organ po wpłynięciu wszystkich pism, nie powtórzył etapu związanego z zawiadomieniem stron o możliwości ponownego zapoznania się z aktami sprawy, zdaniem organu jest niezasadny w świetle faktu, iż strony postępowania mają prawo wglądu w dokumentację sprawy przez cały czas trwania postępowania, a nie tylko w wyznaczonych przez właściwy organ administracji okresach. Organ wskazał przy tym, że duża część pism, która wpłynęła do organu pierwszej instancji na przełomie października i listopada 2013 r., pochodzi od stron, które skutecznie wniosły odwołania od decyzji. Powyższe wskazuje że zarzucane organowi uchybienie nie uniemożliwiło stronom dokonania konkretnych czynności procesowych, co czyni wskazany zarzut bezzasadnym.

- za niezasadny organ uznał zarzut dotyczący niezapewnienia udziału społeczeństwa, bowiem mimo że w tym zakresie doszło do uchybienia wymogom art. 3 ust. 1 pkt 11c ustawy ooś, to nie doszło do zaburzenia istoty procedury udziału społeczeństwa, a tym samym zawężenia kręgu zainteresowanej sprawą społeczności, bowiem jak wykazała analiza akt sprawy w okresie przeznaczonym na składanie uwag przez społeczeństwo wpłynęły liczne uwagi i wnioski złożone przede wszystkim przez mieszkańców domów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przebiegu drogi nr [...]. Organ wskazał również, że niepowtórzenie przez organ pierwszej instancji postępowania z udziałem społeczeństwa, pomimo wpłynięcia w trakcie jego trwania pisma wyjaśniającego od inwestora nie rzutowała na prawidłowość tego etapu postępowania, gdyż informacje przedstawione w piśmie inwestora z dnia [...] czerwca 2013r. powielały w dużej mierze dane zawarte w raporcie ooś dla przedmiotowej inwestycji, pismo to zostało w organie złożone w dniu [...] lipca 2013r. a zatem społeczeństwo miało jeszcze 10-dniowy okres tj. do dnia [...] lipca 2013r. na zapoznanie się z jego treścią. Zaistniała sytuacja, zdaniem organu odwoławczego, nie wywarła żadnych negatywnych skutków na przebieg tego etapu postępowania a z racji merytorycznej treści tego pisma nie wpłynęła ona również na dezinformację zainteresowanej społeczności.

- za bezzasadny organ uznał również zarzut dot. naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o ooś podkreślając, iż w wypadku m. in. dróg publicznych, do których kwalifikuje się przedmiotowa inwestycja, ustawodawca odstąpił od obowiązku badania zgodności lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zdaniem organu kwestia ta nie ma istotnego znaczenia.

- niezasadny jest również zarzut dot. braku przeprowadzenia konsultacji społecznych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, i tym samym naruszenie zapisów Konwencji z Aarhus. Zdaniem organu skoro bowiem zapisy dyrektywy 85/337/EWG zostały w pełni przetransponowane do prawodawstwa polskiego w postaci obowiązującej ustawy ooś, a postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji zostało przeprowadzone zgodnie z jej wskazaniami, to brak jest podstaw by uznać, iż w jego trakcie doszło do naruszenia Konwencji z Aarhus szczególnie, że organ w trakcie prowadzonego postępowania zapewnił społeczeństwu termin (21 dni) na zapoznanie się z dokumentacją i złożenie uwag.

- organ I instancji nie naruszył art. 37 ustawy ooś bowiem uwagi i wnioski społeczeństwa w tym m.in skarżących zostały przez organ I instancji rozpatrzone co wynika z uzasadnienia decyzji str. [...] gdzie zawarte zostały informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Organ wskazał przy tym że fakt, iż zgłoszone wnioski nie zostały rozpatrzone zgodnie z intencją skarżących, nie jest przesłanką do stwierdzenia nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, w zakresie naruszenia dyspozycji art. 37 ustawy ooś.

- organ odwoławczy uznał również, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżących o skierowanie raportu ooś sporządzonego dla przedmiotowej inwestycji, pod ocenę Krajowej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko bowiem w ocenie GDOŚ zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie rodzi wątpliwości w zakresie interpretacji zawartych w nim danych, także w zakresie wariantowania przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił, że wszelkie nieścisłości zostały na etapie postępowania odwoławczego przez niego wyjaśnione, tym samym brak jest przesłanek, by w przedmiotowej sprawie zwracać się do organu opiniodawczo-doradczego Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jakim jest Krajowa Komisja do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko, o zajęcie stanowiska w tym zakresie. Wyjaśniono również, że skierowanie wniosku o zajęcie stanowiska przez Krajową Komisję do Spraw Ocen Oddziaływania na etapie postępowania dwuinstancyjnego byłoby zasadne jedynie w sytuacji zaistnienia w sprawie spornych i trudnych do wyjaśnienia kwestii, co nie miało miejsca w analizowanej spawie.

- powołując się na przepis art. 66 ustawy ooś organ wskazał, że ustawodawca w przepisie tym określił jakie elementy powinien zawierać raport ooś. W katalogu tym nie wymieniono jednak obowiązku przedstawienia w formie tabelarycznej elementów fauny i flory w odniesieniu do form ochrony, o których wspominają skarżący. Analiza raportu ooś pozwoliła natomiast na ustalenie, że w dokumentacji na str. [...] została przedstawiona charakterystyka środowiska przyrodniczego w rejonie inwestycji z uwzględnieniem szaty roślinnej oraz fauny tam występującej.

Niezgadzajac się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: R. D., A. G., W. K., E. K., H. O., J. Z., J. M., M. Z., M. G., W. K., R. K., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej:

1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, bez podstawy prawnej oraz to że była ona niewykonalna w dniu jej wydania przy trwałym charakterze niewykonalności, co należy kwalifikować jako wady nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1,2,5 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania,

-art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania,

- art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dowolne ocenienie na podstawie części materiału dowodowego, czy wszystkie okoliczności zostały udowodnione oraz niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji,

- art. 30 w zw. z art. 33 ust.1 pkt 5, 7 i ust. 2 ustawy ooś, poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W uzasadnieniu szczegółowo uzasadniono podniesione zarzuty w szczególności podkreślając, iż organ II instancji poza wskazaną we wniosku o wydanie decyzji budową i rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...], objął również przebudowę gazociągu średniego ciśnienia i napowietrznej linii elektroenergetycznej NN i SN przy czym żadne z tych inwestycji nie jest, zdaniem skarżących powiązana technologicznie z budowaną i przebudowywaną drogą. Nadto planowana inwestycja nie znajduje się chociażby częściowo na terenie zamkniętym. Tym samym organem rzeczowo właściwym zgodnie z art. 75 ust.1 pkt 4 ustawy ooś do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt burmistrz lub prezydent miasta a nie regionalny dyrektor ochrony środowiska. Wskazano, że wiele spośród nałożonych przez organ I instancji w sentencji decyzji warunków jest nieprecyzyjnych i ogólnikowych, co należy kwalifikować jako decyzję niewykonalną. Za warunki takie należy uznać warunki określone w pkt: 1.2.1. (sąsiedztwo), 1.2.2. (możliwie największa odległość), 1.2.3. (możliwie nisko emisyjnie i najkorzystniejsze parametry akustyczne), 1.2.4. (w miarę możliwości i zoptymalizować wykorzystanie), 1.2.5 (należyty porządek), 1.2.8 (sprzęt sprawny technicznie, konserwowany w prawidłowy sposób), 1.2.9 (sposób oszczędny i zapewniający ochronę środowiska gruntowo-wodnego), 1.2.11 (szczególne środki ostrożności), 1.2.12 (w przypadku wystąpienia, odpowiednie sorbenty, uprawniony podmiot), 1.2.15 i 1.2.16 (w przypadku konieczności), 1.2.19 (dobry stan techniczny, wysoka sprawność systemu), 1.2.25 (uprawnieni odbiorcy), 1.2.30 (najmniej szkodzący), 1.2.33 (szczególna ostrożność).

Skarżący uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. wskazali że zdecydowaną większość uzasadnienia decyzji zajmuje analiza podniesionych w odwołaniu zarzutów i opis prowadzonego postępowania dowodowego ukierunkowanego na obalenie tych zarzutów. Natomiast całkowicie marginalną rolę zajmuje w uzasadnieniu decyzji m. in. ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności raportu ooś. Nadto organ II instancji uzupełnił materiał dowodowy w bardzo szerokim zakresie i uchylił decyzję organu I instancji i orzekł na nowo w kilku kwestiach, co również narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, a nadto nie umożliwił – po uzupełnieniu materiału dowodowego – społeczeństwu zapoznania się z dokumentacją uzupełniającą nadesłaną przez inwestora.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w treści skarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn.zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Sąd po rozpoznaniu sprawy doszedł do przekonania, iż skarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, choć nie ze wszystkimi zarzutami podniesionymi w skardze należy się zgodzić.

Na wstępie, mając na względzie, że najdalej idącymi zarzutami są zarzuty nieważności tj. wydanie decyzji przy spełnieniu przesłanki z pkt [...] art. 156 k.p.a. w myśl których odpowiednio: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, bez podstawy prawnej, była niewykonalna w dniu jej wydania przy czym niewykonalność miała charakter trwały, Sąd zobligowany jest rozpoznać te zarzuty w pierwszej kolejności.

Po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, iż zarzuty podniesione w tym zakresie są niezasadne. Skarżona decyzja nie jest bowiem dotknięta żadną z wymienionych przesłanek nieważnościowych. Należy bowiem wskazać, że:

• skarżona decyzja została wydana przez organy właściwe w sprawie, gdyż w przepisie art. 75 ust. 6 ustawy ooś, jednoznacznie wskazano, że w przypadku przedsięwzięcia realizowanego w części na terenie zamkniętym dla całego przedsięwzięcia decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie, ze znajdującego się w aktach wypisu uproszczonego z ewidencji gruntów dla działki nr ew. [...], położonej na terenie miasta [...], przez którą ma przebiegać planowana inwestycja wynika, że jest to grunt będący w użytkowaniu [...] (właściciel nieustalony). Z kolei w decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Min. Infrastruktury i Rozwoju poz. [...]), wskazana wyżej działka o nr ew. [...] została ujęta jako teren zamknięty (załącznik do decyzji tom [...], poz. [...]). Tym samym nie ulega wątpliwości, że regionalny dyrektor ochrony środowiska posiadał kompetencje do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. A zatem zarzut co do braku właściwości rzeczowej po stronie RDOŚ i GDOŚ jest niezasadny, gdyż nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej przez organy wydające w sprawie decyzje. Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, że jeżeli przedsięwzięcie składa się z kilku zamierzeń budowlanych, to nie jest uzasadnione ograniczanie rozpoznania sprawy jedynie do przedsięwzięcia głównego, pozostawiając jednocześnie analizę przedsięwzięć towarzyszących odrębnym postępowaniom w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja pn. "Budowa i rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w [...]" obejmuje swoim zakresem również zabezpieczenie i przebudowę kolidujących z zamierzonym przedsięwzięciem, zwłaszcza na terenach zabudowanych, istniejących sieci infrastruktury technicznej tj. gazociągu średniego ciśnienia, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wodociągu, napowietrznej linii energetycznej SN i NN, kabli energetycznych, telekomunikacyjnych, oświetlenia ulicznego oraz infrastruktury kolejowej i taki też zakres inwestycji został objęty kartą informacyjną załączoną do wniosku oraz raportem ooś, którego ustalenia znalazły swe odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji. Należy przy tym dodać, odnosząc się do zarzutu, iż sieci te nie są powiązane technologicznie z budową i przebudową drogi wojewódzkiej, że zarzut ten jest niezasadny. Skoro bowiem planowana budowa i przebudowa drogi powoduje konieczność przebudowy w/w infrastruktury, gdyż kolidują one z przedsięwzięciem, to tym samym w zakresie dokonania koniecznej przebudowy infrastruktury jest to przedsięwzięcie powiązane technologicznie z budową i przebudową drogi. Nie jest bowiem możliwe przeprowadzenie planowanego przedsięwzięcia bez tej przebudowy.

• organ w podstawie prawnej wskazał obowiązujące przepisy ustaw ooś, które jednoznacznie określają, iż planowana inwestycja jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 60 pkt 2 w zw. z art. 71 ust.2 pkt 2 ustawa ooś w zw. z § 3 pkt 60 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko-Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.). Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Taka podstawa bowiem istnieje w obowiązujących przepisach prawa.

• brak jest podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z decyzją niewykonalną. Niewątpliwie niektóre z zapisów zawartych w skarżonej decyzji mogą być uznane za mało precyzyjne i w tym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę winien mieć to na uwadze. Jednakże co do zasady Sąd uznaje, że na tym etapie postepowania nie jest możliwe w decyzji jednoznaczne przesądzenie i określenie np. poprzez wskazanie konkretnych parametrów określonych rozwiązań. Nie jest to możliwe, w szczególności z uwagi na fakt, że na tym etapie postępowania dokładne rozwiązania i parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia nie są jeszcze znane. Inwestor szczegółowy projekt architektoniczno-budowalny zawierający rozwiązania techniczne jest bowiem zobligowany przedłożyć dopiero na etapie ubiegania się o decyzję budowlaną lub decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Stąd za prawidłowe należy uznać nałożenie w pkt [...] decyzji obowiązku określającego, że inwestor ma dokonać zweryfikowania i doprecyzowania tych elementów na etapie ponownej oceny. Ocena ta bowiem będzie musiała być dokonana na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Za niezasadny, Sąd uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. – poprzez nieustalenie kręgu stron. Jak wynika bowiem z akt sprawy w tym w szczególności z dokumentów określających przebieg planowanego przedsięwzięcia oraz jego oddziaływania – wszystkie podmioty, których nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania zostały uznane za strony tego postępowania, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów oraz mapy z obszarem oddziaływania planowanej inwestycji – załącznik do wniosku) i co należy uznać za prawidłowe. Nadto strony poprzez stosowne obwieszczenia (zgodnie z przepisem art.74 ust.3 ustawy ooś w zw. z art. 49 k.p.a.), były informowane m. in. o czynnościach podejmowanych w sprawie przez organ jak również o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie, z czego – jak wynika z akt – korzystały. Zauważyć również wypada, że nie jest prawdziwe twierdzenie skarżących, że nie mieli oni możliwości zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym w tym w szczególności z nadesłanymi dodatkowymi wyjaśnieniami do raportu ooś przez inwestora w odpowiedzi na żądanie organu z dnia [...] września 2014r. znak: [...]. Nalży bowiem zauważyć, że wyjaśnienia inwestora do raportu ooś wpłynęły do organu w dniu [...] października 2014r. (karta [...]), natomiast zawiadomienie wyznaczające przed wydaniem decyzji termin stronom do zapoznania się z aktami sprawy nosi datę [...] października 2014r. i wysłane ono zostało do stron za zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz zamieszczone zostało w formie obwieszczenia (zwrotne potwierdzenia odbioru przy kartach [...] akt).

Sąd uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że do uznania, iż wskazana zasada została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (v. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992r. sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd zauważa, że aczkolwiek w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia organ odwoławczy nie zawarł pełnej ponownej analizy sprawy, tym nie mniej wydając skarżone orzeczenie z dnia [...] grudnia 2014r. GDOŚ wskazał w treści uzasadnienia, że opiera się na materiale dowodowym zebranym w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak również na wyjaśnieniach uzyskanych od inwestora na etapie postępowania odwoławczego, uznając iż zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny pod względem merytorycznym i stanowi wystarczającą podstawę do prawidłowego rozpoznania sprawy. Wskazał i wyjaśnił również, że analiza zebranego materiału dowodowego spowodowała konieczność zmiany w pewnym zakresie decyzji organu I instancji oraz w uzasadnieniu skarżonej decyzji odniósł się także do zarzutów podnoszonych w odwołaniach szczegółowo wyjaśniając swoje stanowisko w tym zakresie. Zauważenia przy tym wymaga okoliczność, że aby móc odnieść się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w odwołaniach organ musiał dokonać dokładnej i pełnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.

Reasumując w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie naruszył przy rozpoznawaniu sprawy zasady wynikającej z art. 15 k.p.a.

Analizując jednak niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarżący słusznie podnoszą, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy wymogów art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz ust. 2 ustawy ooś, poprzez naruszenie zasad dotyczących prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa. Zgodzić się bowiem należy ze skarżącymi, że skoro RDOŚ uzyskał dodatkowe wyjaśnienia od inwestora odnoszące się do raportu ooś i danych tam wskazanych w zakresie natężenia ruchu, to winien był powtórzyć procedurę z udziałem społeczeństwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż skoro organ uzyskał dodatkowe obszerne informacje i wyjaśnienia do raportu ooś dotyczące m. in. prognoz ruchu dla roku 2016 i 2025, metodyki, sposobu i czasu przeprowadzania badań poszczególnych gatunków fauny i flory, planowanej wycinki drzew na trasie przebiegu drogi, braku kilometraża podanego dla planowanego rozmieszczenia ekranów akustycznych, braku naniesienia na załączniku graficznym rozkładu izofon, które w rezultacie stanowiły podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia to brak powtórnego przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa wskazuje na naruszenie wskazanych wyżej przepisów. Zauważyć w tym miejscu wypada, że w niniejszej sprawie, w trakcie prowadzonego postępowania z udziałem społeczeństwa, które miało miejsce od [...] czerwca 2013r. do [...] lipca 2013r., w dniu [...] lipca 2013r. do organu wpłynęły istotne wyjaśnienia z punktu widzenia raportu ooś. Tak wiec nie wszyscy mogli się z nimi zapoznać (osoby, które wcześniej zapoznały się z dokumentacją nie miały świadomości, że po zapoznaniu się przez nie z dokumentacją wpłynęły dodatkowe materiały związane z raportem ooś). Podobna sytuacja miała również miejsce w postępowaniu odwoławczym, gdzie na żądanie organu inwestor składał dodatkowe wyjaśnienia odnoszące się do raportu ooś (karta [...]). Sąd wskazuje w tym miejscu, iż nie podziela poglądu organu, że wskazane pismo miało jedynie charakter wyjaśnień, które nie mogą być traktowane jako źródło danych na temat planowanego przedsięwzięcia. Skoro bowiem przedłożone wyjaśnienia w istocie precyzowały informacje zawarte w raporcie ooś, to stanowiły one uzupełnienie braków merytorycznych tego raportu. Nadto stanowiły one podstawę do wydania decyzji reformacyjnej przez ten organ.

Sąd zauważył również, że skarżona decyzja organu odwoławczego w ogóle nie odnosi się do zgłoszonych w postepowaniu pierwszo instancyjnym uwag, wniosków i opinii społeczeństwa mimo, że w świetle zapisów ustawy ooś (art. 37) winny się one stać przedmiotem analizy organów. Wyniki tej analizy winny zostać natomiast wskazane w decyzjach tych organów, w szczególności decyzji kończącej postępowanie. Tymczasem o ile w decyzji organu I instancji znajduje się odniesienie do zgłoszonych uwag, wniosków i opinii społeczeństwa (tabela nr [...] i [...] decyzji organu I instancji), to w decyzji organu odwoławczego mimo, iż całość postepowania podlega powtórnemu rozpatrzeniu, brak jest nawet wzmiankowania o nich.

Sąd wskazuje również, na podnoszoną zarówno przez społeczeństwo jak i strony postępowania (np. pismo z [...] lipca 2013r. A. S. i P. S., z dnia [...] października 2013r. D. L., z [...] października 2013r. I. M. (brak nr kart akt adm.) kwestię, jakoby realizacja alternatywnego rozwiązania przebiegu planowanego przedsięwzięcia, w stosunku do zakładanego przez Inwestora, wiązała się z mniejszą ingerencją w środowisko, w tym w szczególności była mniej uciążliwa dla środowiska. O ile tak jest (organ winien to wstępnie ocenić), kwestia ta nie może być kwalifikowana jako bez znaczenia. Konieczna jest bowiem wstępna identyfikacja wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska. W takim przypadku organ winien wskazać albo, że realizacja alternatywnej propozycji nie jest możliwa z przyczyn obiektywnych - np. uwarunkowań technicznych (stanowisko w tym zakresie może być sformułowane np. w świetle informacji od inwestora) albo odnieść się, co do meritum, czy w istocie alternatywne rozwiązanie byłoby korzystniejsze, a jeżeli tak – jakie racjonale względy (ekonomiczne społeczne inne) przemawiają przeciw jego realizacji, jako wariantu wiążącego dla inwestora w decyzji środowiskowej (z poszanowaniem zasady wskazanej w art. 81 ust. 1 ustawy o ocenach). Tymczasem w tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że "Obligacja inwestora do uwzględnienia wariantu proponowanego przez skarżących, a polegającego m.in. na pozostawieniu istniejącego przebiegu drogi nr [...] i zastosowaniu środków pozwalających na dotrzymanie standardów jakości środowiska w jej otoczeniu, mijałaby się z założeniami inwestora względem celowości realizacji nowego przebiegu drogi nr [...]. Nadmienić w tym miejscu należy, iż istniejący przebieg drogi wojewódzkiej nr [...] przez centrum miasta [...] przechodzi w bardzo bliskim w sąsiedztwie zabudowań m.in. zabudowy jedno- i wielorodzinnej, szkoły i przedszkola, gdzie ze względu na zbyt małą odległość zabudowy od krawędzi jezdni, konieczność zapewnienia dostępu do posesji (co kilka metrów zlokalizowane są bezpośrednie wjazdy z [...] [...] na posesje) oraz widoczność na skrzyżowaniach, nie ma technicznych możliwości zastosowania skutecznych ekranów akustycznych. W konsekwencji zupełnie niezasadnym byłoby rozważanie proponowanego przez skarżących rozwiązania".

Wypada jednak zauważyć, iż wśród wniosków i uwag oraz propozycji zgłaszanych w tym zakresie był również wariant, który został wpisany do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...], który wyprowadza przebieg drogi wojewódzkiej [...] z miasta [...]. W zakresie tego proponowanego wariantu organ się w ogóle nie wypowiedział, mimo iż jest on wskazywany jako najkorzystniejszy zarówno dla mieszkańców [...] jak i środowiska.

Przy czym zauważyć należy, iż trafnie wskazuje organ, że to inwestor wskazuje preferowane przez niego rozwiązania wraz z uzasadnieniem ich wyboru (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o ocenach). Jednak rolą postępowania w sprawie ocen oddziaływania jest poszukiwanie rozwiązań racjonalnie godzących interesy inwestora oraz potrzebę ochrony zasobów środowiska (w tym np. krajobrazu, zadrzewień, akustyki, powietrza, fauny i flory).

Brak zatem wnikliwego rozważenia wskazanej kwestii mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Problematyka ochrony środowiska nie musi mieć wprawdzie znaczenia przesądzającego przy wyborze rozwiązań realizacyjnych, lecz aby można było uznać, że zaakceptowane rozwiązanie jest prawidłowe, muszą być wcześniej rozpoznane w sposób pełny wszystkie uwarunkowania – potrzebna jest pełna analiza wpływu na środowisko i możliwych do zastosowania środków minimalizujących ten wpływ (także w formie rozwiązań alternatywnych).

Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu (art. 11 i 107 § 3 K.p.a.), należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach administracyjnych przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (patrz tak samo wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, 1717/10, 261/11 - dostępne w CBOSA).

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w tym w szczególności art. 7,8, 11, 77 § 1, 80 a tym samym również art. 107 § 3 k.p.a, oraz art. art. 30 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 i 7 oraz ust. 2 ustawy ooś, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dawało to zatem podstawę do jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie w przedmiocie kosztów oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.