Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1885/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 183, 174, 145 § 1 pkt 1 lit. c, 3 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 27 ust. 1 i 2, 8 ust. 5 pkt 2, 9 ust. 1b
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
article: 28, 61 a § 1, 7, 8, 77, 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2539/12 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2539/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. K. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wnioskiem z 11 października 2011 r. wystąpił o wszczęcie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 1999 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] września 1999 r.) w sprawie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,8730 części gruntu o pow. 250 m² oznaczonego jako działka ewidencyjna nr 120/2 w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w Warszawie przy ul. W. 43 na rzecz G. S. w 1/3 części, A. M. F. w 1/3 części i R. S. w 1/3 części – wszyscy niepodzielnie.

Wnioskodawca podniósł, że w wyniku błędnych decyzji pozbawiony został prawa do wykupu lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. W. 43 w Warszawie, w którym mieszka wraz z rodziną od lutego 1946 r. Mimo przeznaczenia przez Gminę Warszawa-Centrum do sprzedaży lokali w opisanym budynku, ze względu na roszczenia, odmówiono mu możliwości wykupu na własność lokalu, jak to uczynili inni lokatorzy. W sprawie jest wiele niejasności będących naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...]października 2012 r. [nr [...]] odmówiło wszczęcia przedmiotowego postępowania uznając, że A. K. nie ma przymiotu strony postępowania, gdyż nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją; nie posiadał i nie posiada tytułu prawnorzeczowego do gruntu, o którym decyzja ta rozstrzyga. Wysuwane przez wnioskodawcę roszczenia o przeniesienie prawa do gruntu w związku z ewentualnymi uprawnieniami do lokalu mieszalnego stanowią jedynie o interesie faktycznym.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił A. K., podnosząc, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem inne co do istoty postępowanie niż to, w którym decyduje się o prawach i obowiązkach stron. Jest to zatem nowa sprawa i krąg uczestniczących w niej stron winien być ustalony od nowa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, uznało zasadność własnego rozstrzygnięcia z [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskodawca winien wykazać swój interes prawny w sprawie o zniesienie dotychczasowej decyzji. Obowiązany jest wykazać, że ma legitymację strony, a to oznacza konieczność wykazania, że jego prawa jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 [ze zm.], dalej dekret). A. K. nie wykazał posiadania interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1999 r. Wskazana przez wnioskodawcę okoliczność, tj. ewentualne nabycie praw do gruntu w związku z wykupieniem najmowanego lokalu jako zdarzenie przyszłe, nie stanowi o interesie prawnym wnioskodawcy. A. K. posiada co prawda interes faktyczny w "zwalczaniu" kwestionowanej decyzji, nie posiada jednak legitymacji do bycia stroną postępowania stosownie do treści art. 28 kpa, gdyż decyzja Prezydenta nie dotyczy wprost jego praw i obowiązków. Zgodnie z doktryną i utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Organ wskazał na treść wyroku NSA z 8.6.2010 r., I OSK 1082/09, zgodnie z którym fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania powoduje wydanie decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza, że organ nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania, jednak nie oznacza, że ma on obowiązek szczegółowej analizy i uzasadnienia braku wystąpienia każdej z tych przesłanek w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania na wniosek.

W konsekwencji przedstawionego stanowiska organ postanowieniem z 31 października 2012 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia opisanego postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. K., kwestionując stanowisko organu o nieposiadaniu przez niego przymiotu strony. W uzasadnieniu skargi wskazał, że gdyby Kolegium uzasadniając, że skarżący nie jest stroną postępowania (art. 28 kpa) użyło tych samych podstaw prawnych wobec osób, którym zwrócono nieruchomości w budynku położonym przy ul. W. 43 okazałoby się, że i oni nie są stroną w sprawie. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a zatem z chwilą zawarcia umowy notarialnej zobowiązującej do przeniesienia własności nieruchomości (art. 597 § 1 w zw. z art. 157 § 2 kc) nabywca ma interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej tej nieruchomości. Wobec czego organ administracji, któremu treść tej umowy była znana gdyż zrezygnował z prawa pierwokupu, miał obowiązek traktować nabywcę jako stronę w rozumieniu art. 10 § 1 kpa. Dodatkowo skarżący przytoczył treść art. 509 § 2 kc i art. 29 "pkt" [winno być "lit."] a dekretu z dnia 21 grudnia 1946 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu [Dz. U. nr 4, poz. 27] wskazując, że - jak z powyższego wynika - nabycie nieruchomości przy W. 43 nie jest ważne. A. K. podniósł nadto fakt nieważności aktu notarialnego nr [...], mocą którego A. Z., nie posiadając pełnomocnictwa E. S., nabył na jego rzecz 1/4 nieruchomości. Pomijając w/w były Prezydent m.st. Warszawy Paweł Piskorski oddał całą nieruchomość spadkobiercom E. S.. Do aktu notarialnego dołączone jest zezwolenie organu finansowego na przepisanie praw własności oraz na sprzedaż. Zezwolenie to jest ważne do dnia [...] czerwca 1954 r., a sprzedaż drugiej części 1/4 nieruchomości nastąpiła 2 lata później po terminie udzielonego zezwolenia. Dotyczy to aktu notarialnego rep. nr. [...] z dnia [...] lutego 1956 r. Jednocześnie jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 1999 r., jedynymi przesłankami negatywnego dla byłego właściciela lub jego następców prawnych rozstrzygnięcia mogły być tylko i wyłącznie: niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego lub też brak posiadania nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu lub nie złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w określonym w dekrecie terminie. W aktach sprawy znajduje się pismo z Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia 9 sierpnia 1947 r. wskazujące, że sytuacja budynku frontowego przy ul. W.43 nie jest sprzeczna z opracowywanym projektem zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy - budynek frontowy jest przewidziany do odbudowy na stałe, a oficyny do wyburzenia. Zatem skarżący uważa, że oficyny wewnętrzne nie powinny być zwrócone, gdyż decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1951 r. dotycząca tej części nieruchomości nie była dotknięta kwalifikowaną wadliwością. Przy ocenie legalności decyzji kontrolowanej w trybie przepisów stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru bierze pod uwagę wyłącznie stan prawny i faktyczny z daty wydania badanej decyzji. Żadne zdarzenia prawne i faktyczne zaistniałe po dacie wydania decyzji nie mogą mieć znaczenia dla oceny czy wydana wcześniej decyzja jest dotknięta którąś z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z uwagi na powyższe SKO winno ograniczyć się do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością. Jest to nie tylko dopuszczalne ale również zgodne z zasadami ogólnymi kodeksu i winno być regułą działania nadzoru. Zdaniem skarżącego przedstawione okoliczności świadczą jednoznacznie, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej decyzji, a ustanowienie przez Prezydenta m. st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 dekretu. Z tego względu winno nastąpić stwierdzenie nieważności tej decyzji. Odmowa przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu mieści się w wachlarzu rozstrzygnięć przewidzianych art. 7 dekretu. Za przejęcie mienia na rzecz Skarbu Państwa zostało przyznane prawo do odszkodowania. Wbrew argumentom Kolegium także uzasadnienie powołanego orzeczenia mogło stanowić podstawę odmowy wydania pozytywnej decyzji. Wyraźnie w nim bowiem stwierdzono, że znajdujący się na gruncie budynek odbudowany został przez Spółdzielnię Administracyjno-Mieszkaniową [...]. Nieruchomość nie znajdowała się zatem w użytkowaniu i posiadaniu wnioskodawczyń, a jest to jeden z podstawowych warunków ubiegania się o uprawnienie wynikające z art. 7 dekretu. Skarżący zaznaczył, że jego wniosek z dnia 16 lipca 2012 r. nie został odrzucony przez Prezydenta m. st. Warszawy, który kierując sprawę do dalszego rozpatrzenia stał się stroną postępowania administracyjnego z urzędu zgodnie z art. 61 § 1 kpa. Zatem stroną postępowania administracyjnego jest urząd, zgodnie z art. 28 kpa i z tego względu, wniosek winien być rozpatrzony i ponownie wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy P. Piskorskiego z [...] września 1999 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej skargi sprowadza się do oceny, czy skarżący A. K. ma przymiot strony w zakresie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu wydanej postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu.

Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa winien wynikać dla danej osoby z prawa materialnego, co niejednokrotnie podkreślał w swych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, stroną są osoby będące uczestnikami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Inne podmioty mogą mieć przymiot strony tylko wówczas, gdy wykażą, że decyzja oddziałuje na ich interes prawny. Interes ten może być wywodzony jedynie z przysługującego zainteresowanemu tytułu prawnorzeczowego, ponieważ tylko taki tytuł prawny może doznawać ograniczeń wskutek omawianej decyzji. Każdy inny tytuł prawny, jak również tylko posiadanie przedmiotu orzekania, w żaden sposób nie jest kształtowane przez omawianą decyzję w sferze prawnej, a jedynie w sferze faktycznej. Z przysługiwania zaś interesu faktycznego nie wynika jakiekolwiek prawo, na które omawiana decyzja miałaby oddziaływać.

Skarżący A. K. nie legitymuje się takim tytułem. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący skutecznie wykazał, że ma przymiot strony w oparciu o przepisy dekretu. Nadto skarżącemu nie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do zajmowanego lokalu. Nie ulega wątpliwości, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji z [...] września 1999 r. Nie wynika także, by taki tytuł prawny przysługiwał mu obecnie. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to taki interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialne prawa administracyjnego skoro decyzja administracyjna jest ich władczą konkretyzacją. Nie jest dowodem posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie, dążenie do wykupu zajmowanego przez skarżącego lokalu w budynku położonym w Warszawie przy ul. W. 43. W związku z powyższym skarżący ma jedynie interes faktyczny a nie interes prawny, co nie upoważnia go do występowania w postępowaniu o stwierdzenie kwestionowanej decyzji jako strona tego postępowania. Również okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości nie mają znaczenia dla oceny czy stronie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa czy też nie.

W ocenie Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że zarówno w postępowaniu administracyjnym jak też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżący nie wykazał się interesem prawem do przedmiotowej działki. Skoro skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego w zainicjowaniu wnioskowanego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta. st. Warszawy z [...] września 1999 r., to należy uznać, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego na gruncie przedmiotowego postępowania są bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł A. K. reprezentowany przez radcę prawnego Z. J. zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 kpa przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu faktu, że właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie administracyjnym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 w zw. z art. 106 art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa przez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego zbadania sprawy przez Sąd I instancji, który winien był zbadać w pełnym zakresie zgodność z prawem działania organu I i II instancji, w konsekwencji oddalenie skargi strony skarżącej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez ustalenie przez Sąd I instancji, że postanowienia organu administracji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszają prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez niewłaściwe zastosowanie przez oddalenie skargi;

II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw;

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Art. 174 ppsa statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odmienności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, aprobowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 634, nb 5, 6).

Istotą zarzutów skargi kasacyjnej jest zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, że skarżący nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1999 r. w sprawie ustanowienia na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,8730 części przedmiotowego gruntu, i brak przymiotu strony w takim postępowaniu. Zarzut ów został sporządzony niestarannie – art. 28 kpa nie dzieli się na ustępy, nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 28 "ust. 2" kpa (s. 2 skargi kasacyjnej). Skarżący nie jest "właścicielem nieruchomości", a wyłącznie najemcą lokalu mieszkalnego, ubiegającego się uprzednio o nabycie prawa własności tego lokalu mieszkalnego wraz z nabyciem udziału w gruncie. Niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa nie mogło polegać "na nieuwzględnieniu faktu, że właściciel nieruchomości jest stroną postępowania w procesie administracyjnym", skoro skarżący takim "właścicielem nieruchomości" nie był i nie jest.

Mimo że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia art. 28 kpa w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), w orzecznictwie i w piśmiennictwie utrwalonym jest pogląd, że art. 28 kpa, mimo że znajduje się w ustawie procesowej, jest przepisem prawa materialnego (przykładowo – wyrok NSA z: 12.7.2005 r., I OSK 1261/04, Lex 190713; 27.6.2006 r., I OSK 641/05, Lex 266347, akceptowane przez H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222, przypis 20; wyrok NSA z: 7.6. 2013 r., I OSK 2226/12; 9.5.2013 r., II GSK 330/12; 26.6.2014 r., I OSK 2910/12; postanowienie NSA z: 22.11.2012 r., I OSK 2719/12; 13.11.2012 r., I OSK 2633/12). Zarzut ten winien być podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, na którego sferę prawną - z uwagi na obowiązywanie konkretnego przepisu prawa materialnego - oddziaływuje w sposób bezpośredni akt prawny, wydany w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w kontrowanej sprawie. Najem lokalu może, w sensie prawnym, obciążać nieruchomość, na której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 659 § 1 i art. 678 § 1 w zw. z art. 680 Kodeksu cywilnego i art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uol), najemca uprawniony jest tylko do używania objętego stosunkiem najmu lokalu w zamian za czynsz. Samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje ani automatycznym wygaśnięciem stosunku najmu, ani nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień. To, że w następstwie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wynajmujący (lub osoba, która w jego prawa wstąpi) będzie mógł skorzystać z przysługujących mu uprawnień i wypowiedzieć wysokość czynszu (art. 8a ust. 1 uol) bądź umowę najmu, co w dalszej kolejności skutkować może rozwiązaniem stosunku najmu, czy powstaniem kwestii rozliczeń z tytułu nakładów poczynionych na lokal, świadczy jedynie o interesie faktycznym najemcy w sprawie ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na gruncie nieruchomości warszawskiej bądź w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

Roszczenie o zwrot nakładów (art. 226 § 1 w zw. z art. 224 § 1 kc), czy roszczenia odszkodowawcze, choć tematycznie istotnie są powiązane z przedmiotową nieruchomością, nie dotyczą bezpośrednio, ani jej stanu prawnego, ani też nie wpływają na prawa najemcy lokalu do tej nieruchomości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwaloną linię orzeczniczą, przyjętą w sądownictwie administracyjnym, że jedynie legitymowanie się przez dany podmiot prawem o charakterze rzeczowym, pozwala na uznanie go za stronę postępowania, prowadzonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu (wyrok NSA z: 2.2.1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997/4/83, z aprobującą glosą J. Zimmermanna; 8.2.2006 r., I OSK 427/05; 8.2.2007 r., I OSK 110/06; 29.4.2010 r., I OSK 858/09; 8.7.2010 r., I OSK 1192/09; 13.10.2010 r., I OSK 1717/09; 31.3.2011 r., I OSK 798/10; 1.1.2015 r., I OSK 1751/13; 4.3.2015 r., I OSK 2055/13, cbosa).

Ponieważ skarżący kasacyjnie nie miał i nie ma żadnego prawa rzeczowego do spornego gruntu, położonego w Warszawie przy ul. W. 43, ani do lokalu znajdującego się w budynku posadowionym na tym gruncie, bo przysługuje mu - jako najemcy - jedynie prawo o charakterze obligacyjnym, nie ma on interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 nr 114, poz. 946) w zw. z art. 28 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, ograniczeń w zakresie korzystania z jakich konstytucyjnych praw i wolności się dopatruje (s. 2 pkt 2 petitum i s. 4 akapit 1 i 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Postępowanie regulowane ustawą (in casu –postępowanie nieważnościowe), w stosunku do decyzji zapadłej w którymkolwiek z odrębnych postępowań administracyjnych, na podstawie rozlicznych regulacji administracyjnoprawnych, zawiera odrębne regulacje prawne, z którymi ustawodawca wiąże istnienie interesu prawnego. Brak jakichkolwiek podstaw by uznać, że w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stosunków prawnorzeczowych (art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu), ustrojodawca z uwagi na wzgląd na ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wymagał, by interes prawny miały także podmioty, które powołują się jedynie na regulacje prawne dotyczące stosunków zobowiązaniowych. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnia, by zasada bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji (nie wskazując – których), mogła wpłynąć na odmienną wykładnię art. 28 kpa. W żaden sposób nie uzasadnia, jak norma prawa dekodowana z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, mogłaby skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 w zw. z art. 106 "art. 106" [zbędnie powtórzony] § 3 w zw. z art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i art. 80 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie są wszystkie zdarzenia prawne, które nastąpiły od 1945 r. odnośnie przedmiotowej nieruchomości, jak oczekiwał tego uczestniczący w rozprawie dnia 8 kwietnia 2015 r. skarżący.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu były jedynie postanowienia organu nadzoru, podjęte na podstawie art. 61a § 1 kpa. Art. 61a kpa, dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, dalej ustawa z 3 grudnia 2010 r.), w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania."

Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Tym samym organ nadzoru nie mógł badać faktów, przywołanych przez skarżącego, które mogłyby być istotne dla rozstrzygania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] września 1999 r. (co skarżący na rozprawie dnia 8 kwietnia 2015 r. ujął słowami "SKO winno stosować całe prawo, a nie wybiórczo"). Sąd I instancji trafnie uznał, że Kolegium prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, skoro żądanie wniosła osoba niebędąca stroną. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 1999 r., jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok NSA z: 17.6.2005 r., OSK 1534/04; 5.4.2006 r., I OSK 725/05; 2.10.2009 r., II OSK 1501/08; 10.3.2010 r., II GSK 433/09; 28.3.2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7.3. 2013 r., VII SA/Wa 1771/12, cbosa). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że stronami postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1, 2, 3 dekretu, są jedynie osoby będące uczestnikami postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, bądź osoby, które dysponują tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skarżący, jako najemca lokalu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. To, że skarżący spotkał się z odmową możliwości wykupu lokalu, którego jest najemcą, ze względu na roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli, nie powoduje zaistnienia po stronie najemcy interesu prawnego w kontrolowanej sprawie. W doktrynie wskazuje się, że nawet to, że toczy się postępowanie w sprawie dotyczącej własności wynajmowanego lokalu, nie powoduje zaistnienia interesu prawnego po stronie najemcy (J. Zimmermann – op. cit. s. 204). Skarżący na rozprawie dnia 8 kwietnia 2015 r. jednoznacznie oświadczył, że "zdaje sobie sprawę, że nie ma legitymacji strony, ale niniejsza sprawa jego dotyczy, ponieważ płaci większy czynsz o ponad 500 zł". Tymczasem ochrona przed nadmiernym czynszem przysługuje w postępowaniu przed sądem powszechnym, na podstawie art. 8 ust. 5 pkt 2 i art. 9 ust. 1b uol. Wzrost wysokości czynszu po stronie skarżącego, stanowi o jego interesie faktycznym, a nie prawnym, w kontrolowanej sprawie.

Z przyczyn wyżej przedstawionych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Osoba, która nie ma interesu prawnego, umożliwiającego zainicjowanie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, może zwrócić się do prokuratora, który jest uprawniony do występowania ze stosownymi wnioskami w postępowaniu administracyjnym, o podjęcie stosownych działań (wyrok NSA z 4.3.2015 r., I OSK 2055/13). Z wyjaśnień skarżącego wynika, że obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się sprawa z udziałem Prokuratora Okręgowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej owej nieruchomości, a skarżący oczekuje rozstrzygnięcia w owej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.