Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1940/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. W. i J. W. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2016 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Pana P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...].01.2016 r., nakazującej właścicielom - Państwu A. i A. T. oraz Panu P. S. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 4,65 m x 24,92 m, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...]– uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane:

1. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...], opracowanego przez mgr inż. K. P., sporządzonego w części architektonicznej przez mgr inż. arch. M. K. (upr. nr [...]) i konstrukcyjnej przez mgr inż. J. K. (upr. nr [...]).

2. udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie w/w obiektu,

3. nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]w dniu [...].09.2014 r. na wniosek Pana J. W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...].

W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].11.2014 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...]znajduje się rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach rzutu 24,92 m x 5,40 m. Budynek konstrukcji murowano - drewnianej.

PINB w [...]postanowieniem Nr [...]z dnia [...].03.2015 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...].

Organ powiatowy decyzją Nr [...]z dnia [...].03.2015 r. nałożył na właścicieli - Państwa A. i A. T. oraz Pana P. S. obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Następnie przy piśmie z dnia [...].10.2015 r. inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację.

PINB w [...]postanowieniem Nr [...]z dnia [...].11.2015 r. wezwał właścicieli - Państwa A. i A. T. oraz Pana P. S. do usunięcia braków w projekcie budowlanym zamiennym spornej rozbudowy.

Następnie w wyniku oceny przedłożonej dokumentacji PINB w [...] decyzją Nr [...]z dnia [...].01.2016 r. nakazał właścicielom - Państwu A. i A.T. oraz Panu P. S. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o nieregularnym kształcie rzutu dającym się wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 4,65 m x 24,92 m, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...].

Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożył Pan P. S. reprezentowany przez radcę prawnego T. W..

Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestorzy roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzili na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...]Nr [...]z dnia [...].09.1983 r., zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...]w miejscowości [...]. Według projektu zagospodarowania działki stanowiącego integralny załącznik do w/w decyzji przedmiotowa rozbudowa została zaprojektowana od zachodniej strony istniejącego budynku mieszkalnego i winna mieć wymiar rzutu 4,40 m x .7,25 m. Wewnątrz rozbudowy zaprojektowane zostały dwa pomieszczenia pełniące funkcję pokoju. Projektowana wysokość rozbudowy wynosiła 5,35 m mierząc od poziomu przyległego terenu do spodu pokrycia dachowego, zaś wysokość pomieszczeń w świetle wynosiła 2,50 m.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].11.2014 r. organ I instancji ustalił, że na działce oznaczonej nr ewid. [...]obręb [...], położonej w miejscowości [...]znajduje się rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach rzutu 24,92 m x 5,40 m. Budynek konstrukcji murowano - drewnianej. Od strony południowej budynku na całej jej szerokości istnieje ściana murowana częściowo z pilastrami ceglanymi. Ponadto od strony południowej na całej szerokości budynku znajduje się okap dachowy z obróbką blacharską oraz otwór uchylny z wypełnieniem z pustaków szklanych. Wewnątrz budynku wydzielone się trzy pomieszczenia pełniące funkcję gospodarczą, dwie kuchnie, dwie łazienki, pięć pokoi, holi, dwie sienie. Wysokość pomieszczeń w świetle jest zmienna i wynosi 2,25 m + 2,45m. Wysokość części wyższej rozbudowy wynosi 5,35 m mierząc od poziomu przyległego terenu do poziomu kalenicy głównej, zaś części niższej 3,54 m. Od strony południowej budynku na sąsiedniej działce o nr ewid. [...] dokonano odkrywek ścian fundamentowych gdzie zaobserwowano brak izolacji pionowej a na części budynku z dachem jednospadowym nie można było dokonać odkrywek, gdyż w tym miejscu znajduje się warstwa betonu. W trakcie kontroli zaobserwowano m. in. korozję biologiczną, wilgoć oraz rysy na ścianie południowej budynku, zmurszenia faktury malarskiej, spękania tynków zewnętrznych.

Inwestorzy w trakcie budowy przedmiotowego obiektu dokonali odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji Nr [...]polegającego na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, długości, szerokości powstałej poprzez zmianę wymiarów rzutu projektowanej rozbudowy.

Organ dalej wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy;

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) (uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi".

Organ II instancji podkreslił, że art. 36a Prawa budowlanego wskazuje jednoznacznie, że został wprowadzony w celu dyscyplinowania procesu inwestycyjnego. Inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i odstępstw, jeśli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to także prowadzić do powstania innej, nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/05 wskazał, iż "Kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu". Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt. II SA/Kr 535/11 "To, czy w danym przypadku odstąpienie od projektu , zostanie uznane za " istotne odstąpienie"; zależy od okoliczności sprawy. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny, winien decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Brak jest uzasadnienia dla twierdzenia, że identyczna modyfikacja parametrów wskazanych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego może być uznana za istotną niezależnie od układu konkretnych okoliczności faktycznych zaistniałych w rozpoznanej przez organ sprawie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw, organ nie może poprzestać na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany".

W wyniku oceny przedłożonej dokumentacji (wymaganej decyzją Nr [...]) organ I instancji decyzją Nr [...]z dnia [...].01.2016 r. nakazał właścicielom - Państwu A. i A. T. oraz Panu P. S. obowiązek dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Brak przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego spowodowało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]zobligowany został do zastosowania trybu przewidzianego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją cytowanego artykułu w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że rozwiązania przyjęte w dokumentacji zamiennej nie spełniają warunków wynikających z:

- § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), w zakresie dotyczącym lokalizacji na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego w tym jego rodzaju i wielkości źródła czerpania wody,

- § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), w zakresie dotyczącym jednoznacznego odczytania części opisowej i rysunkowej przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Część rysunkowa projektu budowlanego zamiennego nie uwzględnia warunków ochrony przeciwpożarowej dla przedmiotowego obiektu,

- § 12 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia zakresie usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, tj. w ścianie! południowej budynku znajduje się otwór okienny wypełniony pustakami co narusza ustalenia wynikające z § 12 omawianego rozporządzenia oraz § 232 ust. 6 pod względem zapewnienia odporności ogniowej przedmiotowego otworu, -

- § 72 ust. 1 w/w rozporządzenia w zakresie wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w pokojach w budynku mieszkalnym, która winna wynosić 2,50 m. Zdaniem organu powiatowego przedłożony projekt budowlany zamienny w sposób jednoznaczny i precyzyjny nie określa robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia wysokości pomieszczeń do wysokości określonej w omawianym przepisie,

- § 235 ust. 2 w/w rozporządzenia w zakresie przyjętych w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań dotyczących wyposażenia przedmiotowego obiektu w ścianę oddzielenia p.poż, która nie spełnia warunków określonych w w/w przepisie ponieważ część graficzna nie uwzględnia zastosowania pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60.

Z uwagi na zarzuty podnoszone w odwołaniu przez inwestora organ wojewódzki pismem z dnia [...].03.2016 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia odwołania z dnia [...].02.2016 r. poprzez uzupełnienie projektu budowlanego zamiennego.

Następnie inwestorzy w dniu [...].05.2016 r. przedłożyli 4 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu.

Z przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że poprawiono część rysunkową projektu zagospodarowania działki i jego część opisową oraz część rysunkową projektu architektoniczno - budowlanego oraz opis techniczny z rzutami budynku i jego przekrojami.

W opisie technicznym omawianego projektu budowlanego zamiennego oraz projektu zagospodarowania działki będącego jego załącznikiem wskazano usytuowanie urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, jego rodzaj i wielkość źródła czerpania wody, tj. woda do zewnętrznego gaszenia pożaru z hydrantu 080 naziemnego do 75 m od budynku. W ocenie [...]WINB omawiany projekt budowlany zamienny w sposób wystarczający określa roboty budowlane, które należy wykonać w celu doprowadzenia wysokości pomieszczeń do wysokości określonej w przepisach techniczno - budowlanych. Ponadto dokonano poprawy przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego w zakresie wyposażenia przedmiotowego obiektu w ścianę oddzielenia p.poż, spełniającego warunki określone w § 235 ust; 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690).

W związku z powyższym zdaniem [...]WINB przedłożony projekt budowlany odpowiada przepisom i możliwe jest jego zatwierdzenie.

Wypełniając dyspozycję art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ II instancji stwierdził, że rozwiązania przyjęte w projekcie zamiennym nie naruszają uzasadnionych i chronionych przepisami interesów osób trzecich i czynią zadość warunkom określonym w przepisach techniczno - budowlanych i przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano, że zgodnie z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...]zatwierdzonego uchwalą Nr [...]Rady Miasta [...]z dnia [...].10.2014 r. działka nr ewid. [...]położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dopuszczono na niej maksymalną wysokość 12 metrów i 3 kondygnacji, minimalna powierzchnia biologicznie czynna winna wynosić 40% oraz nakazano zapewnienie co najmniej 1 miejsca parkingowego na lokal mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że według omawianego projektu budowlanego zamiennego rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego powierzchnia biologicznie czynna wynosi 482,41 m2, tj. 62,02%, natomiast po wykonaniu wskazanych j robót w zamiennym projekcie budowlanym, wysokość części wyższej rozbudowy -j 5,40 m mierząc od poziomu przyległego terenu do poziomu kalenicy głównej, zaś części niższej 3,52 m. Ponadto na działce nr ewid. [...]zaplanowano jedno miejsce postojowe. Inwestorowi nie można zatem w tym zakresie zarzucać naruszenia przepisów prawa w kontekście art. 35 ust. 1 pkt Prawa budowlanego.

Oceniając projekt w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, że rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym naruszają § 12 ust. 1 pkt 4 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zdaniem organu II instancji wypełnienie otworu okiennego luksferami w południowej ścianie budynku jest wystarczające z punktu widzenia wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej i nie można takiej ściany traktować jako posiadającej otwory okienne. W ocenie [...]WINB otwory okienne można wypełnić również materiałem o odpowiedniej odporności ogniowej.

Zdaniem organu odwoławczego przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Projektant i architekt mgr inż. arch. M. K. (urp. [...]), opracowujący projekt mgr inż. K. P. oraz mgr inż. J. K. (upr. nr [...]) złożyli oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Odnosząc się do zarzutów Państwa E. i J. W. zawartych w piśmie z dnia [...].02.2015 r. dotyczących braku spełnienia wymogów klasy odporności ogniowej REI 60 ściany zewnętrznej budynku od strony południowej wskazano, że poprawiony przez inwestorów projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązła i określa roboty budowlane, które inwestorzy muszą wykonać w celu spełnienia warunków określonych w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Oceny czy inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym zamiennym organ powiatowy dokona na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. W. i J. W..

Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 pkt 3 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji w której z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia, co winno skutkować zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 48 ust. 1 pkt Pb,

2. art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 rv poz. 23 ze zm.), dalej Kpa, poprzez błędne uznanie, że należało uchylić zaskarżoną decyzję organu powiatowego Nr [...]z dnia [...]stycznia 2016 r., znak: [...], i orzec o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, podczas gdy nie istniały podstawy do zatwierdzenia zamiennej dokumentami projektowej,

3. art. 7 Kpa i art. 77 Kpa w zw. z art. 36a Pb poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych związanych z zakresem i kwalifikacją wykonanych robót budowlanych, a co miało wpływ na zastosowany przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania,

4. art. 80 Kpa w zw. z art. 51 ust. 4 i art. 35 Pb, poprzez niepełną ocenę zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania, że inwestorzy przedłożyli odpowiadający przepisom projekt budowlany zamienny, który w rzeczywistości nie spełnia wymogów umożliwiających jego zatwierdzenie,

6. art. 107 § 3 Kpa poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia, w tym w zakresie odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżących na etapie postępowania odwoławczego co do nieprawidłowości dotyczących przedmiotowej inwestycji i występujących w projekcie budowlanym zamiennym,

7. art. 10 Kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień po przedłożeniu przez inwestorów uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowana w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Stosując przedstawione wyżej kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego, jako, że przepisy te rzutują na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Na wstępie podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych odrębnie w szczególnym przepisie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Wniesienie odwołania przenosi, zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zważyć przy tym również należy, że organ odwoławczy - stosownie do art. 136 k.p.a. uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego.

Przypomnieć należy, że organ II instancji przeprowadził postepowanie dowodowe uzupełniające w znacznym stopniu i w rezultacie orzekł odmiennie niż organ I instancji. Nie zgodził się na rozbiórkę spornego obiektu, zatwierdził natomiast projekt budowlany zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Podkreślić trzeba, że decyzja ta zapadła na skutek odwołania jednego ze współwłaścicieli budynku. Natomiast skarżący byli usatysfakcjonowani decyzją organu I instancji.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z art. 10 § 2 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Zasada ta nabiera szczególnej wagi w okolicznościach niniejszej sprawy. Po pierwsze dlatego, że postępowanie dowodowe uzupełniono o poprawiony projekt budowlany zamienny, a po drugie z uwagi na treść decyzji, która diametralnie zmienia rozstrzygnięcie w sprawie.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że Skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, naruszając tym samym przepis art. 10 k.p.a., w myśl którego organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, nie wynika, aby umożliwiono Skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zawarte w art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie - przed wydaniem decyzji - jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1239/08, z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa1153/09, z dnia 1 lipca 1999 r. IV SA 595/99 - LEX nr 47888).

Zważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie powszechnie zostało przyjęte, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia.

Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., lecz także przepis art. 81 k.p.a., w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana zza udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W tym miejscu dodać należy, że ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje na to, że naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. nie zawsze jest podstawą do uchylenia decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 747/14 "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy."

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że strona skarżąca należycie wykazała wpływ tego uchybienia na przebieg postepowania. Wskazała, na fakt, że nie mogła odnieść się do prawidłowości poprawionego i następnie zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego.

W odniesieniu do tego zagadnienia powołała się na uwagi do projektu sporządzone przez osobę posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, w których zwarto szereg zastrzeżeń co do jego treści. Wskazano mianowicie, że projekt budowlany zamienny wskazuje jedynie elementy i ogólne wymagania dla ściany, które należy wykonać aby dostosować ścianę od strony południowej budynku do wymagań przeciwpożarowych (wysunięcie 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku), ale nie przewiduje jakie roboty budowlane należy w związku z tym wykonać. Ponadto w ocenie składających skargę roboty budowlane przewidziane w projekcie zamiennym będą się wiązać z rozbiórką części obiektu i jej pobudowaniem od podstaw. Analiza istniejącego stanu obiektu z założeniami projektowymi może prowadzić do wniosku, że ściana przeciwpożarowa i dach będą musiały zostać wybudowane od nowa (w dokumentacji zamiennej wskazane są inne materiały z których wybudowana jest ściana i inne przekroje elementów więźby dachowej niż są w rzeczywistości), a taki zakres robót powinien znaleźć szczegółowe odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej (na podstawie której roboty budowlane będą kontynuowane). Podkreślono wskazania opracowania, z których wynikało, że "Ściana od strony południowej posadowiona w ostrej granicy z działką nr [...]w części wykonana jest z gazobetonu i otynkowana, a w części mieszkalnej wykonana jest z cegły wapienno - piaskowej gr. 12 cm z filarkami 25 x 25 cm w odstępach ok. 2,5 m. (...) Ściana ta nie ma wieńca. (...) Na rysunkach w projekcie budowlanym zamiennym w przekrojach poprzecznych ściany są jednorodne grubości 24 cm z wieńcami i ogniomurem. W projekcie zamiennym nie uwzględniono również istniejących filarków. Dach w granicy: krokwie o zróżnicowanym przekroju (...) oparte na ścianie i wysunięte poza obrys ściany (...). W części budynku od strony południowo - zachodniej znajduje się okap dachowy z podbitką drewnianą. Na rysunkach w projekcie budowlanym zamiennym pokazano krokwie o przekroju 8 x 24 cm oparte na belce drewnianej 8 x 16 cm przytwierdzonej do wieńca w ścianie". W powyższym opracowaniu wskazano także na inne nieprawidłowości dotyczące projektu budowlanego zamiennego w kontekście istniejącego stanu obiektu, m.in. w zakresie naruszenia granic nieruchomości skarżących.

Zdaniem Sądu wątpliwości te są uzasadnione a podnoszone zastrzeżenia mają istotny wpływ na ocenę prawidłowości opracowanego a następnie zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego.

Prawidłowo zawiadomieni przez organ odwoławczy Skarżący o zebraniu całego materiału dowodowego, możliwości się z nim zapoznania oraz możliwości odniesienia się do niego pozwolił by organowi ocenić zasadność zarzutów a w rezultacie podjąć w zgodzie z zasadami procesowymi ostateczne rozstrzygnięcie.

Podsumowując tę część Sąd stoi na stanowisku, że naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 k.p.a. prze organ II instancji w realiach rozpoznawanej sprawy uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od tego w ramach zaleceń dla organu podczas ponownego rozpoznania sprawy Sąd pragnie wyrazić stanowisko, co do tego, że § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zabrania sytuowania otworów okiennych w ścianie w odległości mniejszej niż 4 m niezależnie od tego czym te okna są wypełnione. W związku z tym pozostawienie w projekcie budowlanym zamiennym uchylnego otworu okiennego wypełnionego luksferami nie jest zgodne w ww. normą.

Zdaniem Sądu organy nie dość wnikliwie oceniły też charakter samowoli budowlanej. W szczególności nie poczyniły stosownych rozważań co do tego, czy przedmiotowe roboty stanowiły odstępstwo od zatwierdzonego projektu czy też zrealizowano zupełnie inny obiekt.

Organ II instancji poza przytoczeniem stosownego orzecznictwa nie podjął próby odniesienia jego tez do realiów sprawy.

W ocenie Sądu niewątpliwie porównanie zatwierdzonego obiektu ze zrealizowanym musi skłaniać do zastanowienia czy to ciągle ten sam budynek.

Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, stąd Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązany był uchylić decyzję organu II instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.