Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 781/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R. T. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 26 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2014r. nr [...] znak nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. T. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł tytułem samowolnie wybudowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości P., gmina L., woj. [...] budynku rekreacji indywidualnej.

W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny:

Działka ewidencyjna numer [...], położona w miejscowości P. stanowi własność B. T., budynek zlokalizowany na w/w działce, objęty postępowaniem administracyjnym, użytkowany jest na cele rekreacji indywidualnej, pozostaje we władaniu R. T., który jest inwestorem robót budowlanych wykonanych przy w/w budynku.

W dniu 28.09.2004 r. B. T. zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonywania robót budowlanych obejmujących: "wymianę pokrycia dachu budynku mieszkalnego, dobudowę budynku gospodarczego o powierzchni 34.90 m2, mierzonej w rzucie wykonanej jako konstrukcja drewniana z bali, o stropie drewnianym, pokrytego dachem dwuspadowym jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, wykonanie pomostu komunikacyjnego przed budynkiem o szer. 1,20 m jako szkieletowego stalowego przebytego balami drewnianymi". Z dołączonych do wniosku dokumentów (szkiców opracowanych w skali 1:100) wynika, że na przedmiotowej działce - w dacie opracowywania dokumentacji technicznej, tj. we wrześniu 2004 r. – istniał budynek o następujących parametrach: długość: 10,12 m; szerokość: 8,00 m; wysokość: 4.80 m. Ponadto budynek ten był parterowy z poddaszem nieużytkowym. Objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy miał zostać wykonany od strony północno - wschodniej budynku i o wymiarach rzutu poziomego 4,36 x 8,00 m, natomiast podest od strony południowo - wschodniej. Do przedmiotowego zgłoszenia Starosta decyzją z dnia 13.10.2004 r., znak: [...] wniósł sprzeciw, wskazując w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, że po zweryfikowaniu treści zgłoszenia i załączonych szkiców, stwierdzono że "zamierzone roboty budowlane kwalifikują się jako rozbudowa budynku mieszalnego o pomieszczenie gospodarcze i pomost stalowy. W związku z czym, wymienione w zgłoszeniu roboty budowlane, nie mogą

być zwolnione, z uwagi na art. 29 w/w ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (...)".

Decyzją z dnia 17.01.2005 r., znak: [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: ..Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego " na działce nr [...] obr. P., gmina L.".

W dniu 16.09.2005 r. Pani B. T. wystąpiła do Starosty o udzielenie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...] w P. wraz z przyłączami infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia 18.10.2005 r. Starosta odmówił B. T. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (rozbudowę i przebudowę) budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami infrastruktury technicznej na działce ew.nr [...] w miejscowości P., gmina L., powiat [...], woj. [...]. Zgodnie z inwentaryzacją budowlaną (karta nr [...]) stanowiącą załącznik do projektu budowlanego dołączonego do wniosku na działce istniał budynek o następujących parametrach: długość 10,09 m, szerokość: 8,00 m; wysokość: 5.35 m; kąt nachylenia połaci dachowej: 37° i 20°. W dalszej części dokumentacji (ekspertyza techniczna karta nr [...]) widniało, iż "faza koncepcji architektoniczno - konstrukcyjna nie przewiduje przebudowy istniejącej części budynku mieszkalnego w poziome parteru, lecz rozbiórkę części gospodarczej, która jest w złym stanie i połączenie go z projektowaną częścią budynku mieszkalnego w jedną całość. Rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego ma służyć celom mieszkalnym. Rozwiązanie komunikacyjne następuje przez wykonanie nowego wejścia od strony południowej i zachodniej, w części nowobudowanej budynku. Całość pokrywać będzie dach dwuspadowy (...) Projektowaną rozbudowę planuje się wykonać na odrębnych ławach fundamentowych (...) ". Zgodnie z częścią rysunkową projektu architektoniczno- budowlanego i projektu zagospodarowania działki (karta nr [...]) część istniejącą, podlegającą rozbudowie i przebudowie stanowić miała część budynku o wymiarach rzutu poziomego 5,07 x 9,79 m.

W dniu 10.10.2005 r. B. T. zgłosiła w Starostwie Powiatowym zamiar wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zakres robót budowlanych obejmował: "wymianę istniejącego pokrycia dachowego z dachówki cement. na blachę i docieplenie budynku"

R. T. jako inwestor wykonanych robót oświadczył, że w 2006 r. w celu uniknięcia zniszczenia tego budynku, z uwagi na jego zły stan techniczny, przystąpił do robót budowlanych obejmujących wymianę poszycia dachowego, elewacji, okien i drzwi, docieplenia, odwodnienia. W trakcie wykonywanych robót budowlanych w jego ocenie nie uległy zmianie charakterystyczne parametry tego budynku, tj. długość, szerokość, wysokość, kubatura itp. Odnosząc się do treści projektu opracowanego w sierpniu 2005 r. wyjaśnił, że w części od strony północno -- wschodniej istniały fundamenty, jako pozostałość po części gospodarczej starego budynku (dotyczy to części wg. projektu zagospodarowania 4,50 x 10,00 m). Nie ingerował w te fundamenty. Były to fundamenty kamienne; w 2005 r. dokonał ich poprawy, częściowo nadlewając betonem. W części od strony północno -zachodniej (dot. części 3, 73 x 10,89 m wg projektu) istniało pomieszczenie gospodarczo — warsztatowe. W 2006 r. dokonał częściowej wymiany ścian tego budynku - elementy drewniane tych ścian zastąpił nowymi elementami drewnianymi. W trakcie tych robót wykonana została podmurówką pod ścianami (...) ".

Organ ustalił, że zakres wykonanych przy przedmiotowej inwestycji robót budowlanych obejmował rozbiórkę części istniejącej budynku od strony północno - zachodniej o wymiarach rzutu poziomego 2,75 x 10,09 m, pozostawiając część budynku o wymiarach rzutu poziomego 5,25 x 10,09 m. Dodatkowo wykonana została rozbiórka więźby dachowej budynku. Następnie od strony północno -- wschodniej, północno - zachodniej, południowo -zachodniej i południowo - wschodniej wybudowane zostały nowe ławy fundamentowe, na których wykonane zostały nowe ściany konstrukcyjne - zewnętrzne. Ponadto nad częścią nową i istniejącą wykonane zostały ściany poddasza - tworząc w ten sposób drugą kondygnację nadziemną (poddasze użytkowe). Całość przykryta została dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym. Przeprowadzone w terenie czynności kontrolne potwierdziły, iż budynek stanowi jedną całość konstrukcyjno -użytkową. Zakres wykonanych przez inwestora - Pana R. T. robót budowlanych doprowadził do powstania budynku o następujących parametrach technicznych: liczba kondygnacji nadziemnych: 2 (parter i poddasze użytkowe); długość 15,70 m; szerokość 10,00 m: wysokość ok. 8,07 m; kąt nachylenia połaci dachowych 40°. Podkreślono że zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych potwierdza dodatkowo stan wykończenia ścian wewnętrznych budynku (boazeria).

Zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych co zostało szczegółowo omówione w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24.06.2014 r. - stanowi rozbudowę istniejącego budynku, która w świetle treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. nr 2016.290 – dalej "p.b.") winna zostać poprzedzona pozwoleniem na budowę wydanym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 24.06.2014 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości P., gmina L. przy budowie budynku rekreacji indywidualnej, z równoczesnym nałożeniem na inwestora R. T. obowiązku przedłożenia dokumentów i opracowań określonych w art ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane, takich jak zaświadczenie Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku planu miejscowego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenie o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k-[...]). Zastosowana sankcja wobec prowadzonych robót budowlanych, jak również nałożony w/w postanowieniem obowiązek, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu w/w postanowienia - wynikał z faktu ustalenia przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przystąpienia przez inwestora do robót budowlanych przy w/w obiekcie w sposób określony w art. 48 ust. 1, a mianowicie bez wymaganego w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane - art. 28 -pozwolenia wydanego przez organ administracji architektoniczno–budowlanej. Inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego (sporządzonego przez mgr inż. arch. Z. Ś. - nr upraw. [...], mgr inż. J. H. - nr upraw. [...], tech. elektryka J. W. - nr upraw. [...]) wraz z zaświadczeniem Wójta Gminy (karta [...] projektu budowlanego) oraz oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (k-[...]), które następnie, po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji przez PINB ], zostało uzupełnione (k-[...]).

Organ wskazał dalej, że w przypadku legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co zachodzi w rozpatrywanej sprawie, do obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 wskazanej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Oznacza to, że oplata legalizacyjna stanowi iloczyn pięćdziesięciokrotności stawki opłaty ("s"), współczynnika kategorii obiektu budowlanego ("k") i współczynnika wielkości obiektu budowlanego ("w"). Stawka opłaty ("s"), o której mowa w w/w art. 59 f ust. 1 określana jest na podstawie ust. 2 wskazanego artykułu i wynosi 500,00 zł. Współczynniki kategorii obiektu budowlanego ("k") i wielkości obiektu budowlanego zostały określone przez ustawodawcę w załączniku do ustawy w zależności od kategorii obiektu budowlanego. Dla obiektu będącego przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego - budynek gospodarczy (kategoria III w/w załącznika - inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie) współczynnik kategorii obiektu ("k") równy jest 1,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu ("w") wynosi 1,0. Wobec powyższego wysokość opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2 za samowolną budowę budynku letniskowego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego wynosi 25.000,00 zł = 50 x 500,00 (stawka opłaty "s") x 1,0 (współczynnik kategorii obiektu "k") x 1,0 (współczynnik wielkości obiektu "w").

Na skutek zażalenia R. T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 26 listopada 2015r. znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego, wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2016.290, dalej: p.b.) obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce. Zasada ta została ograniczona przez ust. 2 przywołanego artykułu, który nakazuje, by organy nadzoru budowlanego, w przypadkach, gdy możliwe jest doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, przedsięwzięły procedurę legalizacyjną. W art. 48 ust. 2 p.b. określono czynności, zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, które mogą zostać podjęte, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc w pierwszym rzędzie organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w sprawie wskazane powyżej okoliczności. Dopiero w razie stwierdzenia łącznego ich zaistnienia, co jest równoznaczne ze spełnieniem wstępnych warunków legalizacji, organ ten wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tym przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych. Przedłożenie w zakreślonym terminie wszystkich żądanych dokumentów należy w świetle art. 48 ust. 5 p.b. traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. W art. 49 p.b. uregulowane zostały dalsze czynności wykonywane w ramach postępowania zmierzającego do zalegalizowania samowoli budowlanej. I tak organ nadzoru budowlanego zobligowany jest ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym organ bada kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie przez inwestora opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy pozwoleniu na budowę, jak również, czy projekt wykonała osoba legitymująca się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Jeśli w trakcie oceny projektu budowlanego na gruncie art. 49 ust. 1pkt 1 - 3 organ nie stwierdził naruszeń, w drodze postanowienia ustala opłatę legalizacyjną, której uiszczenie w terminie przez zobowiązanego, skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy ukończonej. Mając na uwadze powyżej opisany tryb postępowania, odnoszący się do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB prawidłowo wykonał czynności wskazane przepisami ustawy Prawo budowlane. Nadto organ stwierdził, że opłata legalizacyjna została ustalona prawidłowo, z tym tylko, że budynek został określony jako "budynek rekreacji indywidualnej"; tym niemniej zaliczony został do tej samej, tj. III kategorii obiektów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, wskazano, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują sytuacji, w której inwestor narusza przepisy na skutek tzw. "naruszenia zgłoszenia budowlanego". Należy wskazać, że inwestor w dniu 5 maja 2014 r. złożył obszerne oświadczenie dotyczące zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych (k-[...]), w którym między innymi wskazał, że częściowo rozebrał istniejące ściany, które następnie odbudował. Wykonanie robót budowlanych, polegających na rozbiórce części obiektu budowlanego, a następnie, wykonaniu w to miejsce ponownie takiej samej części obiektu budowlanego, stanowi odbudowę obiektu budowlanego lub jego części, na którą inwestor winien uzyskać decyzję pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, inwestor nie legitymuje się dokumentem pozwolenia na budowę na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych w budynku na działce nr [...] w P. W związku z tym. brak jest podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do zmiany kwalifikacji wykonanych przez niego robót budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył inwestor R. T. W skardze zarzucił nieprawidłową kwalifikację wstrzymania prowadzonych robót budowlanych i określenie ich jako "samowolnie wybudowanie budynku rekreacji indywidualnej". W obu postanowieniach nie wzięto pod uwagę kwestii zasadniczej, a mianowicie faktu iż przed rozpoczęciem prac remontowych dokonał, zgodnie z obowiązującym prawem ich zgłoszenia (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, elewacji, dachu itd.-załączone w aktach sprawy) i wobec braku sprzeciwu ze strony P l N B, po 30 dniach rozpoczął prace. Dodać należy iż budynek (ok.150-letni) był w bardzo złym stanie (załączona ekspertyza wraz ze zdjęciami) i kolejna zima (wtedy jeszcze bardzo śnieżna) groziła zawaleniem się dachu ze starej zużytej i kruszącej się dachówki cementowej oraz papy. Po przystąpieniu do wcześniej zgłoszonych robót, okazało się że część ścian jest tak zgnita wskutek wieloletniego braku izolacji i odwodnienia, że po prostu same uległy zupełnej degradacji i wymagały, w sposób naturalny, uzupełnienia a nie jak nadinterpretuje jego wypowiedź z dnia 5.05.2014r. WINB, twierdząc że to inwestor rozebrał istniejące ściany. W ocenie inwestora całość tego postępowania wyczerpuje treść art.50 ust.1 pkt.3 Ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane i to stanowi jego wniosek, aby tak zostało to zakwalifikowane.

Nadto skarżący wskazywał na długotrwałość postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki wiaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie przypomnieć należy, że art. 48 i 49 p.b. reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej, która ma miejsce wówczas, gdy obiekt budowlany bądź jego część jest w budowie bądź została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (tak Z.Niewiadomski w: Prawo budowlane z komentarzem, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015r., str. 482). Postępowanie legalizacyjne składa się z 3-ch etapów. W pierwszym etapie, o ile wystąpią przesłanki do dokonania legalizacji, określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. – właściwy organ wydaje postanowienie określone w art. 48 ust. 2 p.b. i nakłada na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust. 3 p.b. W drugim etapie organ ocenia spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których wyżej mowa od strony formalnej i merytorycznej, przy czym przedłożenie w terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W trzecim etapie organ, zgodnie z art. 49 ust. 1 bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. W efekcie pozytywnego badania następuje wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, na które przysługuje zażalenie. Stwierdzić należy, że: "Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 p.b. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 p.b. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. VII SA/Wa 1595/12, LEX nr 1338814).

Skarżący w skardze nie podnosi w ogóle zarzutów co do wysokości opłaty legalizacyjnej, a jedynie kwestionuje fakt jej nałożenia. Powyższe wywody prowadzą jednakże do wniosku, że skarżący mógł zawrzeć w skardze dotyczącej postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej – zarzuty dotyczące ustaleń prowadzących do nałożenia tejże opłaty, tak więc podlegają one rozpoznaniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi, że iż przed rozpoczęciem prac remontowych skarżący dokonał, zgodnie z obowiązującym prawem, ich zgłoszenia. Wymaga to przypomnienia ustaleń faktycznych organów nadzoru w tej kwestii. Otóż pierwsze zgłoszenie robót z dnia 27 września 2004r. dokonane przez B. T. dotyczyło dobudowy budynku gospodarczego do istniejącego budynku mieszkalnego, wykonania pomostu komunikacyjnego oraz przekrycia dachu budynku mieszkalnego; jednakże co do tego zgłoszenia został wystosowany sprzeciw przez Starostę w dniu 13 października 2004r. ([...]-k.[...] akt I inst.). Z dokumentów projektowych dołączonych do zgłoszenia wynikało, że istniejący budynek mieszkalny ma długość 10,12 m, szerokość 8 m, a wysokość 4,80 m i posiada tylko jedną, parterową kondygnację (k.[...] i [...]akt I inst.). Projektowana od strony wschodniej dobudowa budynku gospodarczego miała wymiary 4,36 dł. i 8 m szerokość (k.103 i 101). Sprzeciw zgłoszono, gdyż zakwalifikowano prace jako rozbudowę budynku mieszkalnego, co wymagało pozwolenia budowlanego.

W dniu 17 stycznia 2005r. B. T. uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w P. dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce. Powstał projekt budowlany, z którego wynikało, że powierzchnia istniejącego budynku mieszkalnego przed planowaną rozbudową to 49,63 m2, zaś jego rozbudowa od strony wschodniej ma powiększyć powierzchnię o 86,05 m2, czyli do 135,68 m2. Na szkicu projektu zagospodarowania działki znajdującym się w ramach projektu budowlanego zaznaczono część mającą być dobudowaną jako "1" (k.[...]), zaś na szkicu rzutu parteru wskazano, że część istniejąca ma długość 10,89m, zaś część ewentualnie dobudowana – 4,50m, czyli projektowana długość budynku po rozbudowie to 15,39 m, natomiast szerokość to 10 m (k.[...]). Zaprojektowano drugą kondygnację, zaś wysokość budynku miała sięgnąć 8,07 m ( przekrój pionowy k.[...]). Niemniej decyzją z dnia 18 października 2005r. [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P., ze względu na fakt, że na terenie nieruchomości znajdował się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (wiata) –k.[...].

Ostatecznie B. T. dokonała skutecznie zgłoszenia remontu istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P., polegającego na wymianie istniejącego pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachę i docieplenia budynku – w dniu 10 października 2005r. Do zgłoszenia dołączono mapę sytuacyjno – wysokościową, z której wynika bez wątpliwości, że chodziło oczywiście o budynek w jego pierwotnej wersji (bez części projektowanej do rozbudowy - k.[...]).

Jak wynika z powyższego, inwestorzy mogli dokonać jedynie wymiany pokrycia dachowego oraz docieplić istniejący budynek. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów nadzoru, zakres wykonanych przy przedmiotowej inwestycji robót budowlanych obejmował rozbiórkę części istniejącej budynku od strony północno - zachodniej o wymiarach rzutu poziomego 2,75 x 10,09 m, pozostawiając część budynku o wymiarach rzutu poziomego 5,25 (szer.) x 10,09 (dł.) m. Dodatkowo wykonana została rozbiórka więźby dachowej budynku. Następnie od strony północno -- wschodniej, północno - zachodniej, południowo -zachodniej i południowo - wschodniej wybudowane zostały nowe ławy fundamentowe, na których wykonane zostały nowe ściany konstrukcyjne - zewnętrzne. Ponadto nad częścią nową i istniejącą wykonane zostały ściany poddasza - tworząc w ten sposób drugą kondygnację nadziemną (poddasze użytkowe). Całość przykryta została dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym. Przeprowadzone w terenie czynności kontrolne potwierdzają, iż budynek stanowi jedną całość konstrukcyjno -użytkową. Zakres wykonanych przez inwestora R. T. robót budowlanych doprowadził do powstania budynku o następujących parametrach technicznych: liczba kondygnacji nadziemnych: 2 (parter i poddasze użytkowe); długość 15,70 m; szerokość 10,00 m: wysokość ok. 8,07 m; kąt nachylenia połaci dachowych 40°(szkic –k.[...]). Powoduje to konieczność stwierdzenia, że de facto został postawiony budynek dwukondygnacyjny, poprzez częściową rozbiórkę, a następnie przebudowę i rozbudowę. Z poprzedniej konstrukcji zachowała się jedynie wewnętrzna parterowa część budynku na długości 10,09 m (z istniejącej obecnie długości 15,70m) i szerokości 5,25m (szkic –k.[...], zdjęcia –k.[...]). Zatem ustalenia te, potwierdzone oczywistym materiałem zdjęciowym, całkowicie zaprzeczają twierdzeniom inwestora, który oświadczył w trakcie postępowania przed organem I instancji, że w trakcie robót budowlanych nie uległy zmianie parametry budynku w postaci długości, szerokości, wysokości czy kubatury (k.[...]). Podobnie, nie sposób przyjąć w świetle dokonanych ustaleń za prawdziwe twierdzeń zawartych w skardze, że po przystąpieniu do wcześniej zgłoszonych robót (czyli jak wskazano wyżej - remontu dachu i ocieplenia) inwestor jedynie uzupełnił zgnite ściany; w świetle podanych faktów jest to twierdzenie kuriozalne.

W efekcie stwierdzić trzeba, że prawidłowo oceniły organy obu instancji, że prace, wykonane zgodnie z oświadczeniem inwestora w latach 2005/2008, w powyższym zakresie (rozbudowy) wymagały, zgodnie z ówczesnymi przepisami, decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 28 i 29 p.b. pozwolenia na budowę wymagała bowiem budowa budynku mieszkalnego, przy czym zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. przez budowę rozumie się także jego rozbudowę, a więc zmianę powierzchni zabudowy i kubatury budynku, jego długości, wysokości i szerokości (por. co do pojęcia rozbudowy przykładowo wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2016r., II OSK 2484/14, Lex nr 2083529). Gdyby natomiast zakwalifikować dokonane prace jako wykonanie de facto nowego budynku przy wykorzystaniu części konstrukcji poprzedniego (zachowana część parterowa o wymiarach 10,09m / 5,25m), to byłaby to odbudowa, a więc także budowa w świetle definicji z art. 3 pkt 6 p.b (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 stycznia 2016r., II SA/Op 484/15, Lex nr 1981272). W efekcie wnioski co do wymogu pozwolenia na budowę są identyczne. Przytoczyć nadto można wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r. II OSK 2492/13, LEX nr 1982805: "Z art. 3 pkt 6 p.b. wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego".

Skoro zatem dokonane skutecznie zgłoszenie obejmowało jedynie remont dachu polegający na wymianie pokrycia oraz docieplenie budynku, oznacza to, że omawiana rozbudowa i nadbudowa oraz odbudowa budynku została dokonana bez pozwolenia na budowę, a zatem w sposób samowolny.

Drugim zagadnieniem poruszonym w skardze jest kwestia zastosowania przez organy odpowiedniego trybu związanego z dokonaną samowolą. Co do tego skarżący stwierdził, że w jego ocenie winien mieć zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W efekcie wdrażany jest tzw. tryb naprawczy określony w art. 51 p.b. Istotnym jest zatem określenie, kiedy ma zastosowanie art. 50 p.b. Otóż z zestawienia art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 p.b. wynika, że przepis art. 50 znajduje zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b., czyli że w hipotezie art. 50 ust. 1 mieszczą się obiekty nie wymagające pozwolenia ani zgłoszenia, względnie chodzi o takie roboty budowlane, które wymagają pozwolenia albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 p.b. Należy jeszcze raz przypomnieć, że "z art. 3 pkt 6 p.b. wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego" –tak wyrok NSA II OSK 2492/13, LEX nr 1982805.

Co do szczególnego przypadku z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. na który powołuje się skarżący, to wedle niego, fakt skutecznego zgłoszenia wymiany pokrycia dachu i ocieplenia budynku, oraz wykonanie w miejsce tego prac polegających na rozbudowie, odbudowie i nadbudowie budynku miałby się kwalifikować jako wykonanie prac "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1" w świetle tego przepisu. Jest to oczywiście interpretacja nie do przyjęcia w świetle brzmienia przepisów i dokonanych ustaleń. Inwestor w październiku 2005r. dokonał zgłoszenia remontu dachu i ocieplenia, jednocześnie w tym samym niemal czasie uzyskując decyzję odmowną w kwestii uzyskania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P. Następnie w kolejnych latach do roku 2008 zrealizował prace, na które nie uzyskał zezwolenia, czyli rozbudowę, nadbudowę i odbudowę budynku mieszkalnego, w zakresie mniej więcej odpowiadającym projektowi budowlanemu, którego zatwierdzenia odmówiono. Jest zatem oczywistym, że inwestor miał pełną świadomość wykonania przedmiotowych prac wbrew prawu, w warunkach samowoli. W tej sytuacji nie ma mowy o kwalifikacji tychże prac jako przekraczających uzyskane pozwolenie na remont. O takiej sytuacji wspomina Z.Niewiadomski w: Prawo budowlane z komentarzem, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015r (str.539) następująco: " Nie można jednak całkowicie wykluczyć możliwości zastosowania art. 48, jeśli inwestor dokonał wprawdzie zgłoszenia, ale z zamiarem obejścia przepisów wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli strona zgłosi wykonanie remontu i na tej podstawie wykona rozbudowę, przebudowę bądź odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuści się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48, bowiem zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od odbudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa

(wyrok NSA z 21 listopada 2006r. II OSK 1375/07, Legalis)". Nie może zatem budzić wątpliwości prawidłowość oceny zastosowania art. 48 p.b. w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował wskazane przepisy, co wobec uzupełnienia wymaganej dokumentacji projektowej przez inwestora, traktowanego jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 p.b.) doprowadziło do wdrożenia wspomnianego wcześniej etapu trzeciego procesu legalizacji, to jest wyznaczenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 49 ust. 1 p.b. Ponieważ opłata została ustalona prawidłowo, brak podstaw do kwestionowania skarżonego postanowienia.

Z tych przyczyn skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a.