Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 324/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.145 §1 pkt 1 lit. c, art.190, art.200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.80, art.11, art.107 §3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.21 ust. 2 i ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2008r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: Kierownik Biura) wpłynął wniosek skarżącej K. P. o przyznanie płatności ONW za 2008 r. We wniosku zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni 55,03 ha.

Podczas kontroli w gospodarstwie w dniu [...] grudnia 2008r. stwierdzono, że działka rolna A na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działki rolne C i D są w rzeczywistości mniejsze niż zadeklarowano. Wnioskodawczyni wezwana do wyjaśnień dokonała częściowej korekty wniosku, jednak co do działki nr [...], potwierdziła prawidłowość zgłoszonej powierzchni.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010r. organ I instancji przyznał płatności do powierzchni mniejszej niż deklarowana, tj. zgodnej z ustaleniami kontroli dokonanej w dniu [...] grudnia 2008 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2010r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w związku z pominięciem ustaleń kontroli z dnia [...] grudnia 2008r. co do działki rolnej C usytuowanej na działce ewidencyjnej nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010r. Kierownik Biura włączył do dokumentacji sprawy przekazane mu drogą administracyjną dokumenty dotyczące zezwolenia na wycinkę drzew oraz rekultywację części działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011r. Kierownik Biura w związku ze zmianą miejsca zamieszkania przez wnioskodawczynię przekazał sprawę do Biura Powiatowego ARiMR w P. zgodnie z właściwością.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ponownie rozpatrując sprawę, odmówił K. P. przyznania płatności ONW za 2008r., z powodu umyślnego zawyżenia o 0,85 ha powierzchni działek uprawnionych do płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.P. wniosła o uchylenie decyzji jako rażąco naruszającej prawo.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że w wyniku kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2008 r. ujawniono następujące nieprawidłowości:

1. na działce rolnej A (ewidencyjna nr [...]) powierzchnia zadeklarowana do płatności 18,50 ha, stwierdzona – 17,65 ha;

2. na działce rolnej C (ewidencyjna nr [...]) powierzchnia zadeklarowana do płatności 1,35 ha, stwierdzona – 1,11 ha;

3. na działce rolnej D (ewidencyjna nr [...]) powierzchnia zadeklarowana 12,15 ha, stwierdzona – 11,75 ha;

4. na działkach rolnych D oraz F niespójność.

Organ odwoławczy podkreślił, że ze szkicu z kontroli na działce ewidencyjnej nr [...] wynika, iż znajdują się tam powierzchnie zadrzewione/zakrzaczone. Zdjęcie ortofotomapy, które wykonano 10 sierpnia 2004 r. potwierdza ten stan. Powierzchnia zadrzewień wykazana w kontroli na miejscu jest natomiast większa niż ta, którą wnioskodawczyni wykazała na załączniku graficznym. Poza tym organ I instancji w toku postępowania uzyskał dokumenty potwierdzające, że strona, mimo posiadania wiedzy o istniejącej w roku złożenia wniosku (tj. 2008) powierzchni zadrzewionej na działce ewidencyjnej nr [...], powierzchnię tę włączyła do powierzchni działki rolnej A. O tym fakcie świadczą dokumenty uzyskane z Urzędu Gminy w R. oraz Starostwa Powiatowego w P., a wśród nich decyzje z dnia [...] listopada 2006r. i [...] marca 2009r. dotyczące zgody na usunięcie drzew i krzewów z działki nr [...]. Z dokumentacji sprawy wynika, że na działce nr [...] znajdowały się obszary zadrzewione i zakrzaczone istniejące w 2006 r. i następnie w 2009 r. Nadto strona występowała z wnioskami o rekultywację działki nr [...] oraz usunięcie drzew i krzewów począwszy od 2006 r.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że strona zgłosiła we wniosku o przyznanie płatności ONW za 2008 r. powierzchnie nieuprawnione do płatności i miała tego świadomość, natomiast fakt ten pozwalał na zakwalifikowanie przedeklarowania powierzchni na działce nr [...] o 0,85 ha jako działania celowego, stwierdzonego w toku kontroli na miejscu z dnia [...] grudnia 2008 r.

Co więcej, złożona w dniu [...] maja 2011r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ I instancji zmiana do wniosku, co do wycofania części działek rolnych A, C i D, odnośnie których kontrola z dnia [...] grudnia 2008 r. wykryła nieprawidłowości, nie mogła zostać uwzględniona na podstawie obowiązujących przepisów tj. art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli [...] – Dz.U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243, bowiem została dokonana po poinformowaniu rolnika przez organ o istniejących nieprawidłowościach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco dla niej krzywdzącej i bardzo rygorystycznej. Zdaniem skarżącej decyzja nie uwzględnia w całości materiału dowodowego.

W wyniku rozpoznania sprawy, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn.akt 1846/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał na prawidłowość ustaleń organów. Podkreślił, iż skarżąca objęła wnioskiem także zadrzewioną i zakrzaczoną część działki nr [...]. Okoliczność tę potwierdzają protokoły oględzin działki nr [...] z dnia [...] maja 2006r. oraz z dnia [...] września 2006r., wniosek o dofinansowanie rekultywacji, a także o udzielenie zezwolenia na usunięcie krzewów wraz z załączonym szkicem obszarów zakrzewionych. Wnioski skarżącej spotkały się z akceptacją organów, gdyż decyzjami z dnia [...] listopada 2006r. i [...] marca 2009r. zezwolono jej na usunięcie z działki nr [...] krzewów z powierzchni 0,76 ha oraz drzew i krzewów z powierzchni 0,14 ha.

Sąd podkreślił, iż skarżąca wiedziała, że część działki nr [...] nie jest użytkowana rolniczo, a mimo to także i tę część wskazała jako uprawnioną do przyznania płatności. Dowody, o których wyżej mowa, miały niewątpliwie większą wartość i moc niż zeznania świadków, których przesłuchanie sugerowała skarżąca. Osobowe źródła dowodowe nie mogą bowiem stanowić istotnej przeciwwagi dla dowodów z dokumentów, chyba że wiarygodność tych ostatnich została podważona. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie. Organy miały zatem uzasadnione podstawy, aby przy ustalaniu stanu faktycznego oprzeć się na tychże dokumentach. Stąd też twierdzenie skargi jakoby w postępowaniu nie uwzględniono materiału dowodowego, w tym zeznań świadków jest bezzasadne.

W ocenie Sądu, potwierdzeniem prawidłowości rozstrzygnięć organów jest ponadto zmiana do wniosku z dnia [...] maja 2011r., którą skarżąca chciała wycofać część powierzchni zadeklarowanych działek. Zmiana ta nastąpiła jednak po wykryciu nieprawidłowości przez organ, zatem nie mogła być skuteczna.

Nie zgadzając się z wyrokiem Sądu I instancji skarżąca K. P. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267), dalej: "k.p.a." w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w granicach zarzutów sformułowanych w skardze, z pominięciem innych faktów i wniosków płynących z dokumentacji sprawy;

II. prawa materialnego:

1. art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 74 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006", poprzez akceptację zastosowania tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawie przez organ, mimo braku zaistnienia ustawowych przesłanek jego zastosowania.

Uzasadniając zarzuty kasatorka stwierdziła, że ani protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. ani decyzje zezwalające na wycinkę drzew i krzewów z działki nr [...] nie dają podstaw do poczynienia ustaleń, iż powierzchnia 0,85 ha działki nr [...] nie była użytkowana rolniczo w 2008 r. a strona miała świadomość tego faktu.

Kasatorka podkreśliła, że protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. zawierał błędy co do daty wysiewu poplonu, z których potem organ kontroli wycofał się. Korekta wniosku złożona w dniu [...] maja 2011r. spowodowana była dezorientacją wnioskodawczyni, do jakiej doprowadziły ją przedłużające się postępowania i mnożące się podejrzenia ze strony organu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013r. sygn.akt II GSK 1318/12 uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na trafność zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niewystarczająco wnikliwe zbadanie, czy dokonane przez organ ustalenia dotyczące umyślnego zawyżenia powierzchni działki rolnej nr [...] są prawidłowe i czy nie były poczynione z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008r. określa zawyżenie powierzchni działki A na działce nr [...] o 0,85 ha, jednak nie precyzuje sposobu pomiaru ani nie określa bliżej, na czym przedeklarowanie polegało. NSA zauważył, że protokół zawiera minimum informacji, w rubryce "uwagi inspektorów terenowych" nie ma treści merytorycznych (s. 11), zaś zapis o spóźnionym wysiewie gorczycy i związanym z tym błędzie "W16" okazał się nieprawdziwy i został sprostowany przez jednostkę kontrolującą w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011r. Do protokołu nie dołączono żadnych zdjęć, które wskazywałyby na stan upraw na działce nr [...] a w rubryce "szkic" (s. 17) brak wpisu, (szkicu), na który powołuje się organ i Sąd I instancji. Protokół ten nie wskazuje na zadrzewienie i zakrzaczenie działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że protokół kontroli jest dokumentem urzędowym i jest dowodem tego, co w nim zostało stwierdzone, jednak jego treść musi być jasna i jednoznaczna i nie może pozostawiać pola do domysłów, zaś protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. wymogów tych nie spełnia.

Zdaniem NSA, organ powołując się na dokumentację związaną z zezwoleniem na wycinkę drzew i rekultywacją fragmentu działki ewidencyjnej nr [...] nie przeprowadził wnikliwego zbadania tych dowodów. Sąd I instancji bezkrytycznie to zaakceptował. NSA wyraził pogląd o jedynie pozornej zbieżności materiałów dotyczących wycinki drzew i krzewów oraz powierzchni działki rolnej na działce ewidencyjnej nr [...] objętej uprawą w 2008 r.

Reasumując NSA wskazał, iż Sąd I instancji powinien raz jeszcze przeanalizować akta sprawy i skontrolować, czy rzeczywiście ze zgromadzonych dokumentów można w sposób pewny wysnuć wniosek, że powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności ONW na działce nr [...] została zawyżona w ten sposób, że zgłoszony został do płatności fragment objęty wycinką i rekultywacją w 2006 r., który nie był jeszcze gruntem rolnym w 2008 r. Tylko takie ustalenie pozwala na uznanie, że wnioskodawczyni świadomie zawyżyła powierzchnię we wniosku pomocowym. Natomiast samo stwierdzenie drobnych a nieumyślnych nieprawidłowości i przedeklarowanie o mniej niż 3% powierzchni nie pociąga za sobą żadnych sankcji oczywiście oprócz tego, że płatność przyznana jest do powierzchni stwierdzonej.

Za zasadny uznano także drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zastosowanie art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 wymaga wykazania przez organ umyślnego dopuszczenia przez rolnika do nieprawidłowości polegającej na zawyżeniu obszaru zadeklarowanego. Jedynie wykazanie zamierzonego działania rolnika, tj. działania polegającego na świadomym zawyżeniu powierzchni i w celu uzyskania wyższych niż nienależne dopłat poddane jest bardzo surowej sankcji w postaci wykluczenia z dopłat niezależnie od rozmiaru zawyżenia. Jeżeli zatem nie jest jednoznaczne ani samo zawyżenie powierzchni uprawnionej do dopłat ani okoliczności potwierdzające świadomość rolnika, zastosowanie art. 16 należy uznać za nieuprawnione a w każdym razie przedwczesne.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., sygn.akt II GSK 1318/12 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej K.P.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż przyznawanie płatności ONW regulowane jest ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz.173). Zgodnie z art. 21 ust. 2 powołanej ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś zgodnie z art. 21 ust. 3 tej ustawy strony są obowiązane przedstawiać dowody i dawać wyjaśnienia zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny, takie uregulowanie ustawowe nakłada na wnioskodawcę obowiązek większej aktywności w postępowaniu dowodowym niż wedle uregulowań k.p.a., jednak nie zwalnia organu od wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i przestrzegania zasad praworządności. W świetle powyższego, to organ ma udowodnić wnioskodawczyni zarówno fakt zawyżenia powierzchni zgłoszonej do dopłat jak i umyślność tego działania.

Jak wynika z akt administracyjnych, przypisanie wnioskodawczyni umyślnego zawyżenia powierzchni rolnych deklarowanych do płatności ONW w 2008r. organ oparł na protokole z kontroli przeprowadzonej na działce wnioskodawczyni dnia [...] grudnia 2008r. oraz na dokumentacji związanej z zezwoleniem na wycinkę drzew i rekultywacją fragmentu działki ewidencyjnej nr [...].

Odnosząc się do protokołu z kontroli wskazać należy, że nie jest on jednoznaczny, gdy chodzi o informacje z niego wynikające dotyczące powierzchni będących w dobrej kulturze rolnej, która to informacja ma znaczenie decydujące dla płatności ONW. Celem kontroli było sprawdzenie, czy wnioskodawczyni wykonuje zobowiązania z pakietu rolnośrodowiskowego. Do tych zobowiązań należało wysianie na zdeklarowanej powierzchni plonu głównego (owies) oraz poplonu (gorczyca) w terminach prawem określonych. Protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008 r. określa zawyżenie powierzchni działki A na działce nr [...] o 0,85 ha, jednak nie precyzuje sposobu pomiaru ani nie określa bliżej, na czym przedeklarowanie polegało. Protokół zawiera minimum informacji, w rubryce "uwagi inspektorów terenowych" nie ma treści merytorycznych, zaś zapis o spóźnionym wysiewie gorczycy i związanym z tym błędzie "W16" okazał się nieprawdziwy i został sprostowany przez jednostkę kontrolującą w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. Do protokołu nie dołączono żadnych zdjęć, które wskazywałyby na stan upraw na działce nr [...] a w rubryce "szkic" brak wpisu (szkicu), na który powołuje się organ. Protokół ten nie wskazuje na zadrzewienie i zakrzaczenie działki nr [...].

Wobec powyższego należy zauważyć, że protokół kontroli z dnia [...] grudnia 2008r. jest dokumentem urzędowym i jako taki nie powinien pozostawiać wątpliwości co do treści w nim zawartych. Tymczasem ww. protokół nie spełnia tych wymogów.

Ponadto organ powołał się na dokumentację związaną z zezwoleniem na wycinkę drzew i rekultywacją fragmentu działki ewidencyjnej nr [...]. Jednakże wnikliwa analiza tych materiałów nie pozwala na wysunięcie tak jednoznacznych wniosków jak poczynił to organ.

Usuwanie drzew i krzewów oraz rekultywacja działki nr [...] przebiegało dwuetapowo. Dnia [...] września 2006 r. Starosta P. wydał decyzję określającą zakres, sposób i termin zakończenia rekultywacji na działce nr [...], w której nakazał zakończenie rekultywacji technicznej terenu objętego wycinką do dnia 30 czerwca 2007 r. oraz zakończenie rekultywacji biologicznej do dnia 31 grudnia 2009 r. Z decyzji tej nie wynika, by rekultywacja nie mogła być przeprowadzona wcześniej. Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. zezwolił na usunięcie krzewów z działki nr [...]. Omawiane działania dotyczyły powierzchni 0,76 ha. W aktach brak jednak informacji, czy i kiedy wycinka i rekultywacja została przeprowadzona, zaś wnioskodawczyni twierdzi, że przystąpiła do działania od razu jesienią 2006 r., a już w 2007 r. działka po usunięciu krzewów była objęta uprawą. Organ nie przesłuchał jednak zgłoszonych przez wnioskodawczynię świadków, którzy mogliby przyczynić się do usunięcia tych niejasności. Zauważyć należy, że szkice sytuacyjne dotyczące miejsca usuwania krzewów w 2006 r. są nieprecyzyjne, a właściwie orientacyjne i mogą świadczyć jedynie o miejscu, z którego miały być usuwane krzewy. Natomiast ortofotomapa z dnia 8 sierpnia 2004 r. odzwierciedla stan sprzed likwidacji sadu i sprzed wycinki drzew na podstawie decyzji z 2006 r. zatem nie ma znaczenia dla ustalenia najistotniejszej w sprawie okoliczności, tj. czy w 2008 r. teren objęty wycinką był już objęty uprawą, czy też nadal był zadrzewiony i zakrzaczony. Na tej podstawie można bowiem ocenić, czy jest uzasadnione ustalenie organu, że w 2008 r. tereny objęte wycinką, na podstawie decyzji sprzed półtora roku, tj. z listopada 2006 r., ciągle jeszcze nie były w dobrej kulturze rolnej i nie kwalifikowały się do płatności ONW oraz, czy przedeklarowanie powierzchni stwierdzone kontrolą na miejscu z [...] grudnia 2008 r. dotyczyło tych samych terenów na działce nr [...], których dotyczyły decyzje o wycince i rekultywacji. Dalsze działania związane z usuwaniem drzew i krzewów na działce nr [...] miały miejsce na początku 2009 r., a decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wójt Gminy R. zezwolił na wycinkę drzew i krzewów z powierzchni 0,14 ha. Skarżąca twierdzi, że chodziło o drzewa i krzewy wzdłuż rowów granicznych. Dowodów przeciwnych brak. Należy zatem rozważyć, czy ta decyzja miała jakiekolwiek znaczenie dla ustalenia umyślnego zawyżenia powierzchni uprawnionej do dopłat w szczególności w świetle treści § 4 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie można w sposób pewny wysnuć wniosku, że powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności ONW na działce nr [...] została zawyżona w ten sposób, że zgłoszony został do płatności fragment objęty wycinką i rekultywacją w 2006 r., który nie był jeszcze gruntem rolnym w 2008 r. Tylko takie ustalenie pozwala na uznanie, że wnioskodawczyni świadomie zawyżyła powierzchnię we wniosku pomocowym. Natomiast samo stwierdzenie drobnych a nieumyślnych nieprawidłowości i przedeklarowanie o mniej niż 3% powierzchni nie pociąga za sobą żadnych sankcji oczywiście oprócz tego, że płatność przyznana jest do powierzchni stwierdzonej.

Jedynie wykazanie zamierzonego działania rolnika, tj. działania polegającego na świadomym zawyżeniu powierzchni i w celu uzyskania wyższych niż nienależne dopłat poddane jest bardzo surowej sankcji w postaci wykluczenia z dopłat niezależnie od rozmiaru zawyżenia (art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006). Jeżeli zatem nie jest jednoznaczne ani samo zawyżenie powierzchni uprawnionej do dopłat, ani okoliczności potwierdzające świadomość rolnika, zastosowanie przez organ art. 16 należy uznać za nieuprawnione a w każdym razie przedwczesne.

Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, Sąd wskazuje, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę winien przestrzegać zasad ogólnych dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących istoty sprawy, w tym wniosku o przesłuchanie świadków. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, z czym mamy do czynienia w niniejszym przypadku.

Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek, na które powołuje się skarżąca. Przed wydaniem decyzji Dyrektor Oddziału zapewni ma żądanie skarżącej czynny udział w postępowaniu.

Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.