Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1758/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2012 r sprawy ze skargi A.M. i W.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Z akta sprawy wynika, że dnia 20 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. przeprowadził z urzędu kontrolę mieszkania nr [...] w budynku przy ul. [...] i [...] nr [...] w W.. W trakcie tej kontroli ustalono, że mieszkanie to jest użytkowane jako kancelaria notarialna (na tą okoliczność sporządzono zdjęcia), a obecna przy oględzinach właścicielka budynku A. M. oświadczyła, że wcześniej mieszkanie to było objęte przedmiotem szczególnego trybu najmu lokali mieszkalnych, adaptacja na potrzeby kancelarii notarialnej została przeprowadzona prawidłowo i nie powoduje to zmian w zakresie dopuszczalności korzystania z obiektu oraz instalacji technicznych, a ponadto, że w dniu 31 sierpnia 2009 r. dokonano do Starostwa Powiatowego zgłoszenia robót polegających na wzmocnieniu stropu. Prace adaptacyjne dotyczące lokalu na parterze zostały zakończone we wrześniu 2009 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r., na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie mieszkania zlokalizowanego na parterze od strony południowo-zachodniej użytkowanego jako kancelaria notarialna i nałożył na właścicieli budynku (A. i W. M.) obowiązki wynikającego z art. 71 ust. 2 Prawa budowanego. Organ ten wskazał, że właściciele nie dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania ww. mieszkania na lokal usługowy. Wyznaczono 30-dniowy termin wykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków.

Na to postanowienie zażalenie wnieśli skarżący podnosząc, że wprawdzie dokonano zmiany użytkowania mieszkania na lokal usługowy, ale nie każda zmiana użytkowania wymaga zgłoszenia w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Dokonania zgłoszenia wymaga tylko taka zmiana, która powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Odnośnie mieszkania nr [...] żadna z ww. przesłane nie zachodzi, a tym samym nie ma podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania. Sam organ I. instancji nie wyjaśnił, jakie to okoliczności uzasadniały wszczęcie tego postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31 marca 2010 stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia 23 listopada 2009 r. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 marca 2010 r. A. i W. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 688/10 skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny.

Po wydaniu tego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do 19 lutego 2011 r.) i zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

Ponieważ nawet w tym terminie zobowiązano nie wykonali nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z 28 lutego 2011 r. nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania nr 1 w budynku nr [...] przy ul. [...] i [...] w W.. W uzasadnieniu wskazano, że właściciele nie wykonali obowiązków wynikających z wydanego 23 listopada 2009 r. i w związku z tym wydano decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Zaadoptowane pomieszczenie posiada odrębne wejście od strony ul. [...] i [...], posiada wydzieloną część sanitarną i socjalną. W lokalu tym została wymieniona stolarka okienna i drzwiowa, wymieniono posadzki, wykonano instalacje wodno-kanalizacyjną i elektryczną.

Na tą decyzję odwołanie wnieśli skarżący podnosząc, że wydana decyzja jest niezgodna z przepisami Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, że wymieniony w decyzji zakres prac nie uzasadnia uznania, że miała miejsce zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Skarżący przyznali, że wymienili stolarkę okienna, ale jej wymiana stanowi tylko bieżącą konserwację. Lokal ten już wcześniej był wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną a więc zarzut ich wykonania jest nieprawdziwy. Powołano się na postępowania już poprzednio prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące tego budynku, w ramach których organ ten ustalał również zakres robót wykonywanych w tym budynku i tym mieszkaniu. Wskazano, że decyzją z dnia 7 stycznia 2009 r. znak [...] umorzono postępowanie dotyczące prac budowlanych wykonywanych w budynku nr [...] i w tej decyzji organ ten stwierdził, że wykonywane prace nie wymagały ani uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

Prace polegające na wymianie posadzek, wykonaniu gładzi gipsowej mają charakter prac konserwacyjnych i ich zakres nie wymaga dokonania zgłoszenia. Tak samo prace polegające na malowaniu ścian, wymianie armatury łazienkowej, zlewu i baterii oraz malowaniu podłóg. Sama skarżąca w toku kontroli w październiku 2009 r. oświadczyła, że tak wykonane prace nie spowodowały zmiany obciążeń konstrukcyjnych, zagrożenia przeciwpożarowego, ani nie uzasadniały dokonanie zgłoszenia w przypadku opisanym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Działalność kancelarii notarialnej nie powoduje zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska. Tym samym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, ponieważ sama zmiana przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na niemieszkalny, od września 2005 r. taką zmianą nie jest. Tym samym oparcie zaskarżonej decyzji o arbitralne ustalenia, narusza art. 7 i 77 K.p.a.

W aktach sprawy jest decyzja z 7 stycznia 2009 r. z treści której wynika, że przeprowadzono kontrole części piwnic budynku nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji jest stwierdzenie, że organ nie stwierdził innych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Po otrzymaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał organowi I. instancji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie lokalizacji przedmiotowego budynku oraz dowodów potwierdzających stan własności tego budynku.

W toku postępowania odwoławczego zgromadzono dodatkowo materiał dowodowy wskazujący, że w 2008 r. S. P. oświadczył o dalszym zamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku nr [...] i wezwał skarżących jako właścicieli do zapewnienia dostaw energii elektrycznej i wody do tego lokalu (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 33). Zgromadzono dodatkowo pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2008 r. stwierdzające możliwość przywrócenia do korzystania z lokali mieszkalnych nr [...] i [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] i [...] w W. (akta administracyjne, tom II, karta nr 32). Ww. pisma zostały wydane w związku z odrębnym postępowaniem prowadzonym w zakresie wstrzymania robót budowlanych na sąsiedniej działce, które mogły niekorzystanie wpływać na stan techniczny budynku nr [...].

W aktach sprawy jest również decyzja Wojewody [...] z 22 października 2008 r. z treści której wynika, że została ona wydana w wyniku rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2008 r. znak [...] zgłaszającej sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na parterze i pierwszym piętrze na pomieszczenia biurowe w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w W.. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję zgłaszającą sprzeciw (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 40). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgłaszając zmianę sposobu użytkowania zgłaszający dołączyli projekt budowlany zawierający, między innymi, uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy. Wyjaśniono, że trafnie dokonano zgłoszenia sprzeciwu, ponieważ odrębna decyzją zakazano jakiekolwiek korzystanie z budynku nr [...] w związku ze stanem robót na działce sąsiedniej i w chwili, w której oddziaływanie sąsiedniej inwestycji nie będzie zagrażać stanowi budynku nr [...] – inwestor będzie mógł dokonać skutecznie kolejnego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania.

Jak wynika również z akta sprawy odrębnie było prowadzone postępowanie z wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą, między innymi budowę lukarn dachowych, przebudowę, podbudowę polegającą na podbiciu fundamentów i zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku nr [...]. Starosta [...] decyzją z dnia 12 maja 2009 r. udzielił pozwolenia na budowę, ale na skutek odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 listopada 2009 r. uchylił tą decyzję Starosty o udzieleniu pozwolenia na budowę (akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 43). Decyzja Wojewody z 5 listopada 2009 r. została uchylona przez Sąd administracyjny wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 79/10).

Decyzją z dnia 5 września 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i W. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2011 r., znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ podał, że niniejsze rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: w związki z robotami budowlanymi prowadzonymi na działkach nr [...] i [...] w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał w dniu 20 czerwca 2008 r. oględzin i stwierdził, że nastąpiło uszkodzenie budynku nr [...]. W tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję, znak: [...], którą na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane i art. 108 K.p.a. nakazał "...opróżnić budynek położony na działkach nr [...], [...], [...] w W. przy ulicy [...] i [...]".

Następnie pismem z dnia 28 lipca 2008 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dopuścił do użytkowania lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] i [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tego pisma, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 września 2008 r. znak [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 22 października 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 lipca 2008 r. znak: [...], "o sprzeciwie wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na parterze i pierwszym piętrze na pomieszczenia biurowe w budynku zlokalizowanym w miejscowości W., na działce nr [...]".

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał dnia 20 października 2009 r. "kontroli robót budowlanych oraz użytkowania budynku przy ul. [...] i [...]". Stwierdził, że w lokalu nr [...] budynku są prowadzone roboty wykończeniowe "zamontowano stolarkę drzwiową, wykonano posadzkę - parkiet. Zaplecze sanitarne, socjalne. Przystosowano do prowadzenia kancelarii notarialnej. W chwili kontroli kancelaria była czynna". A. M. oświadczyła, że "Prace adaptacyjne dotyczące lokalu od strony południowo-zachodniej na parterze zostały zakończone we wrześniu 2009 r. (...) działalność nie spowodowała zmiany obciążeń konstrukcyjnych zmiany zagrożenia p.pożarowego, ani innych okoliczności przewidzianych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego".

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał "użytkowanie mieszkania w części parteru od strony południowo-zachodniej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], przy ul. [...] i [...] w W.. .." i nałożył na A. i W. M. obowiązek przedłożenia "w terminie do 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego". Postanowienie doręczono stronom dnia 30 listopada 2009 r.

Na to postanowienie wniesiono zażalenie i postanowieniem z dnia 31 marca 2010 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2009 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 688/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. i W. M. na postanowienie WINB z dnia 31 marca 2010 r.

W dniu 28 lutego 2011r., na podstawie art. 71a ust.4 ustawy Prawo budowlane organ I. instancji wydał zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu której stwierdził m.in., że: "W związku z nieprzedlożeniem w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów tut. Inspektorat obowiązany jest na zasadzie art. 71a ust. 4 nakazać właścicielowi tj: Państwu A. i W. M. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu - mieszkania [...] w części parteru od strony południowo-zachodniej budynku zlokalizowanego na działce nr [...].. ".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzupełnił materiał dowodowy w trybie art. 136 K.p.a. o aktualny wyrys z ewidencji gruntów oraz kopie z mapy sytuacyjno-wysokościowej. Z mapy ewidencyjnej wynika, że część północna budynku przy ul. [...] i [...] w W. leży częściowo na działkach nr [...] i nr [...]. Pozostałą część budynku, w tym część niniejszym postępowaniem leży na działce nr [...] w W..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania administracyjnego organ I. instancji zapewnił gwarancje procesowe stronom postępowania, które brały udział we wszystkich stadiach postępowania, a także miały możliwość wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów i materiałów i były powiadomione przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zgodnie z art. 10 K.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił ustalenia organu I instancji, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.

Organ podał, że zebrany materiał dowodowy, a nawet treść odwołania potwierdza, że właściciele obiektu, po wydaniu sprzeciwu przez Starostę [...] z dnia 30 lipca 2008 r., utrzymanego w mocy przez Wojewodę [...], nie dokonali ponownego zgłoszenia w Starostwie Powiatowym zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...], czyli nie wykonali obowiązku wynikającego z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przypomniano, że właściciele uzyskali decyzję o pozwoleniu na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na piętrze na pomieszczenia biurowe. Uzyskane pozwolenie nie obejmowało jednak lokalu nr [...]. Fakt istnienia kancelarii notarialnej, w miejscu gdzie istniało wcześniej mieszkanie nr [...], został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie udowodniony w sposób bezsporny w toku kontroli w dniu 20 października 2009 r.

Organ podniósł, że mieszkanie nr [...] w budynku przy ul. [...] i [...] samowolnie zmieniono w lokal usługowy, który jest miejscem pracy. W ten sposób zdaniem tutejszego organu w części obiektu podjęto działalność zmieniającą warunki pracy, a ściślej - stworzono określone warunki pracy. Zaistniała zatem przesłanka do prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowania w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji wydał w dniu 23 listopada 2009 r. postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którym stworzył możliwość legalizacji dokonanej zmiany sposobu użytkowania. W tym postanowieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m.in. wyznaczył termin 30 dni na dostarczenie przez A. i W. M. "dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego". Niestety w postanowieniu błędnie pouczono o możliwości wniesienia zażalenia, co jednak, zdaniem tutejszego organu, nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Zgodnie, bowiem z art. 143 K.p.a.: "Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione". Zatem nawet gdyby przysługiwało zażalenie na to postanowienie to i tak obowiązek winien być wykonany.

A. i W. M. odebrali ww. postanowienie w dniu 30 listopada 2009 r., zatem termin dostarczenia dokumentów upłynął z dniem 30 grudnia 2009 r. Z treści ww. decyzji Wojewody [...] z dnia 22 października 2008 r., znak: [...], wynika, że wraz ze zgłoszeniem "zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na parterze i pierwszym piętrze na pomieszczenia biurowe w budynku zlokalizowanym w miejscowości W., na działce nr [...]" przedłożono: "projekt budowlany'', z uzgodnieniami - w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy". Można uznać, że A. i W. M. dysponowali dokumentami żądanymi w postanowieniu z dnia 23 listopada 2009 r. lub większością tych dokumentów.

Organ stwierdził, że A. i W. M. nie wykonali jednak obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia, nie wnieśli też o wstrzymanie wykonania postanowienia ani o zmianę terminu wykonania obowiązku. Zatem słusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zastosował przepis art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane i nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwlekał z wydaniem zaskarżonej decyzji. W efekcie skarżona decyzja zapadła dopiero w dniu 28 lutego 2011 r.

W niniejszej sprawie pewne wątpliwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego budziły ustalenia, co do lokalizacji obiektu. Zostały one częściowo wyjaśnione w trybie art. 136 K.p.a. Organ zapoznał się także z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 79/10, który także dotyczy przedmiotowego budynku. Na podstawie treści tego wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że podobnie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej, także tutejszy organ "nie posiada żadnych kompetencji do ustalania przebiegu granic między nieruchomościami, ani rozstrzygania konfliktów, które znajdują swoje źródło w ewentualnych nieprawidłowościach w przebiegu granic wynikających z przedstawianych przez strony postępowań map". W kontekście dowodów wskazywanych w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazanie w orzeczeniu zaskarżonej decyzji na działkę nr [...] jako lokalizację przedmiotowego obiektu, tutejszy organ uznał zatem za uzasadnione.

Odnosząc się do treści odwołania organ wyjaśnił, że wykonanie przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 23 listopada 2009 r., znak: [...], które zmierzało do legalizacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania części obiektu. Jednak z treści odwołania wynika, że skarżący nie uznali zasadności prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w niniejszej sprawie i nie zamierzali wykonywać obowiązków nałożonych na nich ww. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., co niejako przesądziło o wydanym rozstrzygnięciu. Uzasadnienie prawne orzeczenia zaskarżonej decyzji zostało uzupełnione w niniejszej decyzji.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r. A. M. i W. M. zaskarżyli decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 września 2011 r. znak: [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zakwestionowanej decyzji zarzucili:

- naruszenie art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez niezasadne przyjęcie, że dokonano zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się na parterze w budynku numer [...] przy ulicy [...] i [...] w W. od strony południowo-zachodniej,

- naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. w związku z art.77 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, umożliwiającego wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia,

- sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, poprzez stwierdzenie, że: w części budynku numer [...], oznaczonej jako lokal numer [...], podjęto działalność zmieniającą warunki pracy, w przedmiotowym lokalu została wymieniona stolarka okienna i drzwiowa; wykonano instalacje wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną, właściciele obiektu po sprzeciwie Starosty [...] z dnia 1 lipca 2008 r., nie dokonali ponownego zgłoszenia zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu numer [...].

W uzasadnieniu skarżący podtrzymali argumentację zawartą we wcześniejszych pismach, w tym w odwołaniu wskazując, że opisany zakres prac budowlanych nie uzasadniał przyjęcia, że nastąpiła jakakolwiek zmiana wynikająca z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przynajmniej nie wykazały tego organy administracji. Wskazali, że dysponują protokołami pomiaru instalacji elektrycznej z lipca 2008 r. i opinią z tego okresu dotyczącą sieci wodno-kanalizacyjnej i z tych pism wynika, że sieci te są sprawne. Podnieśli, że decyzją z dnia 7 stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby jakiekolwiek prace budowlane w budynku nr [...] wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Argument, że w lokalu nr [...] stworzono warunki pracy nie może uzasadniać obowiązku dokonania zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu, bo art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mówi o zmianie warunków pracy, a nie stworzeniu nowych warunków pracy. Do skargi dołączono opis techniczny budynku nr [...], z treści którego wynika, że cały budynek (parter i piętro) ma charakter użytkowy, ilość pracowników ustalono na 1-3 osoby, określono klasę odporności ogniowej. Z ekspertyzy dołączonej do skargi wynika, że po dokonaniu oględzin gołym okiem stwierdzono, że stan stropu nad piwnicami jest wystarczająco dobry, aby przejąć obciążenia w pomieszczeniach wynikających ze zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnych na użytkowe. Uznano, że stron jest wytrzymały i to z rezerwą.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Badając pod tym względem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 września 2011 r. znak: [...] utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 28 lutego 2011 r. znak [...], mocą której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania mieszkania w części parteru od strony południowo-zachodniej budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w W. przy ul. [...] i [...] będącego własnością A. i W. M., użytkowanego obecnie jako kancelaria notarialna. Decyzje te są zgodne z prawem.

Istotą sporu między skarżącymi a organem administracji ([...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.) jest ustalenie, czy w przypadku dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń przeznaczonym na potrzeby mieszkalne na pomieszczenia przeznaczone na potrzeby działalności biurowej lub biurowo-usługowej (kancelaria notarialna), wymagane było uprzednie dokonanie zgłoszenia.

Poza sporem jest bowiem, że mieszkanie zlokalizowane w południowo-zachodniej części budynku nr [...] na poziomie parteru (oznaczone jako nr 1) jest przystosowane i wykorzystywane na potrzeby kancelarii notarialnej. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy i żadna ze stron tego nie kwestionuje.

Nie ulega również wątpliwości, że skarżący podjęli próbę dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania mieszkania na cele niemieszkalne, ale na takie zgłoszenie został wniesiony sprzeciw i decyzję o sprzeciwie podtrzymał organ II. Instancji. Skarżący będący zarazem właścicielami budynku nr [...] (w którym znajduje się przedmiotowa kancelaria notarialna zajmująca pomieszczenia byłego mieszkania) nie ponawiali procedury zgłoszeniowej i przystosowali pomieszczenia mieszkalne na potrzeby kancelarii notarialnej.

Niewątpliwie należy stwierdzić, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten wykaz poprzedził zwrotem rozumie się w szczególności. Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej wymaga uzasadnienia podjętej decyzji.

Według art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu polega na tym, że zmiana obiektu budowlanego mieszkalnego na obiekt biurowy, w którym są wykonywane czynności kancelaryjno-biurowe wiąże się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie określonym art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego tj. bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy (wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części) a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu.

Zgodnie z § 2 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem, przepisy tego rozporządzenia stosuje się, między innymi, przy zmianie sposobu użytkowania budynków lub części tych budynków.

Stosownie do § 3 pkt 6 rozporządzenia, pod pojęciem budynku użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny. Analogicznie część danego budynku przeznaczona na ww. potrzeby będzie zaliczana do kategorii użyteczności publicznej.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że pomieszczenia zajęte na potrzeby kancelarii notarialnej spełniają cechę części budynku zaliczanego do kategorii użyteczności publicznej. Nie jest to tożsama kategoria z mieszkaniem, które również jest odrębnie zdefiniowanie w § 3 pkt 9 ("mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego").

Przepisy rozporządzenia odrębnie określają warunki techniczne obejmujące budynki użyteczności publicznej (np. § 16 – odrębne warunki dojścia do takiego budynku; § 42- sposób umiejscowienia i wielkość furtek; § 56- zakres wyposażenia w instalacje; § 68- wymiary schodów; § 74- poziom podłóg; § 75 – wymiary drzwi; § 84 i 85 – wymagania higienicznosanitarne; § 116 i 121 - instalacje wodociągowe zimnej i ciepłej wody; § 163- instalacje gazowe; § 180a i 186 – instalacje elektryczne; § 209 – przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej; § 328 i 329 – oszczędność egerii i izolacyjność cieplna oraz inne normy dotyczące budynków użyteczności publicznej (np. normy PN-B-03430:1983 i PN-B-03430:1983/Az3:2000 do § 147 ust. 1 rozporządzenia). Sąd powołał ww. przepisy celem wykazania, że korzystanie z pomieszczeń o przeznaczeniu użyteczności publicznej regulowane jest częściowo odrębnymi wymaganiami technicznymi niż korzystanie z mieszkań.

Również zmiana przeznaczenia pomieszczeń z funkcji mieszkalnej na cele użyteczności publicznej zmienia wielkość lub układ obciążeń. Dlatego też zmiana sposobu użytkowania mieszkania na cele niemieszkalne w zakresie objętym tą sprawą wymagała uprzedniego zgłoszenia. Sama skarżąca wyraźnie oświadczyła w czasie kontroli mającej miejsce 20 października 2009 r., że część prac polegała na wzmocnieniu stropu w związku z zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze (akta administracyjne, karta nr 8).

W związku z tym zasadnie organy administracyjne w tej sprawie nakazały skarżącym jako właścicielom i zarazem inwestorom robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń – spełnienie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ pomieszczenia w budynku nr [...] w W. przy ul. [...] i [...] były użytkowane na cele kancelarii notarialnej, zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego organ I instancji miał obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego (budynku).

Zgodnie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Takie postanowienie zostało w sprawie wydane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem dnia 23 listopada 2009 r. nałożył ww. obowiązki (akta administracje sprawy, karta nr 10). Stosownie do art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ww. ustawy, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania - właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Taką właśnie decyzję podjął w tej sprawie organ I. instancji (decyzja z dnia 28 lutego 2011 r.).

Sąd nie podziela zarzutów skargi. Przede wszystkim skarżący podnoszą, że nie każda zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń objęta jest procedurą zgłoszeniowa uregulowaną art. 71 -71a Prawa budowlanego. Sąd tego argumentu nie może uznać w tej sprawie za zasadny. Już organy administracyjne w tej sprawie wskazywały, że taka zmiana (z pomieszczeń zamieszkania na pomieszczenia przeznaczone na kancelarię notarialną) skutkuje w szczególności zmianą warunków w zakresie świadczonej pracy w tych pomieszczeniach przez pracowników, co nie miało miejsca w poprzednim sposobie korzystania z tych pomieszczeń. Potwierdzili to sami skarżący dołączając do skargi opis techniczny pomieszczeń z którego wynika, że ilość pracowników zatrudnionych będzie wynosiła od 1 do 3 osób (akta sądowe sprawy, karta nr 11). Z opisu tego wynika klasa odporności ogniowej (E3-60), wyposażenie kondygnacji w sprzęt przeciwpożarowy. Z tego opisu wynika również, że cały budynek nr [...] został przeznaczony na cele inne niż mieszkaniowe. Dodatkowo do skargi dołączono ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynku, z której wynika że, cytat "Po dokonaniu oględzin gołym okiem stwierdzono, że stan techniczny stropu nad piwnicami – strop [...] z cegły - jest wystarczająco dobry, aby przejąć obciążenia w pomieszczeniach wynikające ze zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnych na pomieszczenia biurowe. Wytrzymałość stropu z rezerwą, obciążenie 300 kN/m2 co jest wystarczające dla tego typu pomieszczeń. Rozpiętość łuków nośnych wynosi 3m. Powyższy stan również dotyczy I piętra. Stan techniczny stropów nad piwnicami i piętrem jest zadowalający. Wiek budynku określa się na ok. 150 lat.". Z tak sporządzonej ekspertyzy można tylko wywnioskować, że strop ten będzie w stanie przejąć obciążenia wynikające ze zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Ekspertyza ta jest tak bardzo ogólna, że nie pozwala nawet na ocenę, jaki typ stropu [...] został wykonany, jakie jest zbrojenie tego stropu (czy w ogóle ono jest?), nie ma również jakichkolwiek obliczeń matematycznych na obciążenie i wytrzymałość tego stropu, który już obecnie jest bardzo rzadko stosowany. W ocenie Sądu skarżący dokonują niewłaściwej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ich ocenie zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń ma miejsce wówczas, gdy na skutek tej zmiany naruszono istniejące przepisy techniczne w zakresie nowego sposobu korzystania z pomieszczeń. Skarżący konsekwentnie przedkładali organom administracji opinie i ekspertyzy wykazujące, że tak dokonana zmiana nie powoduje naruszenia obowiązujących przepisów technicznych. W ocenie Sądu art. 71 Prawa budowlanego nakładający obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie dotyczy tylko przypadków, w których nowe użytkowanie będzie naruszało przepisy i normy techniczne dotyczące danej kategorii obiektów. Każda zmiana sposobu użytkowania, która prowadzi do zmiany parametrów wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinna być poprzedzona dokonanym zgłoszeniem. Dotyczy to również sytuacji, w której nowy sposób korzystania z dotychczasowych pomieszczeń spełnia warunki techniczne właściwe do nowego sposobu użytkowania, ale zarazem odmienne od warunków wynikających z poprzedniego sposobu użytkowania. Już sama zmiana tych warunków nakłada obowiązek dokonania zgłoszenia.

Sąd również przychyla się do stanowiska organów administracji, zgodnie z którym w razie dokonania takiej zmiany to inwestor winien przedłożyć dokumenty (ekspertyzy) wykazujące zarówno okoliczności dotyczące zmiany parametrów w zakresie objętych art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i wielkość (współczynniki) tych zmian. To nie organ ma wykazywać jakie to parametry nowego sposobu użytkowania zostały naruszone bądź przekroczone. Skoro zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia uwarunkowane jest, między innymi, dołączeniem przez inwestora zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi (art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), to również na etapie postępowania prowadzonego na skutek dokonania zmiany sposobu użytkowania bez zgłoszenia inwestor ma wykazać, jaki skutek spowodowało dokonanie tej zmiany w zakresie podstawowych danych technicznych objętych art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaniechanie przez skarżących tych czynności w tej sprawie doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji.

Niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. w zakresie naruszenia zasady prawdy obiektywnej i braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Skarżący w tym zakresie w szczególności podnoszą, że część wykonanych prac nie jest objęta obowiązkiem dokonania zgłoszenia (np. wymiana posadzki, wykonanie gładzi, montaż stolarki okiennej, malowanie, itp.), a ponadto, że w sprawie zakończonej decyzją z dnia 7 stycznia 2009 r. organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, aby były w budynku prowadzone prace objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd nie podziela tych zarzutów. Organy administracji zebrały wystarczający materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygniecie sprawy. Decyzją z dnia 7 stycznia 2009 r. (akta administracyjne, karta nr 3) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót w budynku przy ul. [...] i [...] nr [...] w W., ale z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor przeprowadził kontrolę części piwnic budynku i stwierdzono wykonanie wykopu w jednej z piwnic i jego zasypanie oraz nie stwierdzono innych robót wymagających zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu fakt wydania decyzji z 7 stycznia 2009 r. nie stanowi przeszkody przed prowadzeniem postępowania w tej sprawie i to z kilku powodów. Po pierwsze, kontrola wszczynająca postępowanie w tej sprawie miała miejsce 20 października 2009 r. a wiec 9 miesięcy po wydaniu ww. decyzji i w czasie tej kontroli ustalono (tak podała skarżąca A. M.), że prace zostały rozpoczęte po 31 sierpnia 2009 r. (wzmocnienie stropu) i prace adaptacyjne pomieszczeń na cele kancelarii notarialnej zostały zakończone we wrześniu 2009 r. Przedkładane przez skarżących dokumenty dotyczące kontroli instalacji elektrycznej i wodno-kanalizacyjnej na lipiec 2008 r. jednoznacznie wskazują, że w tym okresie były to mieszkania (protokół z przeglądu instancji, karty nr 2 i 1 akt administracyjnych). Tym samym nie można uznać, ze stan faktyczny w dacie wydawania decyzji w tej sprawie był identyczny również w dacie 7 stycznia 2009 r. Niewątpliwie był to inny stan faktyczny. Po drugie, z uzasadnienia samej decyzji z 7 stycznia 2009 r. wynika, że w istocie organ wówczas dokonał oględzin części piwnic. Po trzecie, umorzenie postępowania nie prowadzi do powagi rzeczy osądzonej.

Rację mają skarżący wskazując, że samo malowanie ścian, wymiana (co do zasady) stolarki, czy położenie na ściany gładzi nie jest objęte obowiązkiem dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Jednakże w tej sprawie nie chodzi o ocenę dokonanych prac w trybie art. 28 i 29 Prawa budowlanego. Ta sprawa obejmuje ocenę zmiany sposobu użytkowania danych pomieszczeń a to, jakie prace budowlane zostały podjęte celem dokonania zmiany sposobu użytkowania nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Istotnym jest dokonanie samej zmiany sposobu użytkowania z naruszeniem art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Stanowisko zajęte przez Sąd w tej sprawie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1918/09, opub. w LEX nr 746848).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa a skarga skarżących nie jest zasadna.

W związku z tym, stosując art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddalił.