Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 226/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego D.O., po rozpoznaniu w dniu 26 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 301/16 w sprawie ze skarg J.I. i J.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie punktu 1, 3 i 4 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 301/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skarg J.I. i J.N. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta [...], stwierdził nieważność paragrafu 1 ustęp 2 zaskarżonej uchwały, odrzucił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

J.I. i J.N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. skargę na uchwałę Rady Miasta [...] , dalej jako "Rada Miasta", nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta [...], dalej jako "Gmina", skarżąc ją w całości.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako "u.s.g."), w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 i art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej jako "u.g.n."). W § 1 pkt 1 podwyższyła do 8% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, a w § 1 pkt 2 podwyższała do 15% ceny nieruchomości stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi z wyłączeniem pracowni artystycznych.

W dniu 29 lutego 2016 r. skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Wezwanie zostało doręczone organowi w dniu 2 marca 2016 r. Odpowiedź organu odmawiająca uwzględnienia wezwania została doręczona skarżącym w dniu 27 kwietnia 2016 r.

Wskutek powyższego, we wniesionej skardze zarzucono, że zaskarżona uchwała narusza przepisy prawa materialnego w postaci: (1) art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na podwyższeniu stawki procentowej opłaty rocznej tj. z 3% do wysokości 15%, w sposób dowolny, rażąco przewyższający najwyższą, ustawowo przewidzianą stawkę procentową opłaty rocznej (3%); (2) art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 72 ust. 3 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem kategorii nieruchomości ustalonej bez związku z celem, na jaki nieruchomości zostały oddane w użytkowanie wieczyste, lecz w odniesieniu do sposobu ich zagospodarowania; (3) art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności, zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wskutek ustalenia podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej nie względem wszystkich, lecz jedynie niektórych nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.

Skarżący wskazali, że są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonej w S przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz są właścicielami lokali, stanowiących odrębne nieruchomości, położonych w budynku posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego przysługujące wnioskodawcom ujawniono w księdze wieczystej w dniu 5 czerwca 2014 r. Według skarżących przy uwzględnieniu treści art. 76 ust. 1 zd. 2 u.g.n. zaskarżona uchwała wprost naruszyła ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem kształtuje wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, których są użytkownikami wieczystymi, na poziomie 15% ceny nieruchomości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga częściowo jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w zakresie wynikającym z jej § 1 ust. 2.

W uzasadnieniu Sąd I instancji, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazał, że oceniając wpływ kwestionowanej uchwały na uprawnienia i obowiązki skarżących jako użytkowników wieczystych nieruchomości doszedł do wniosku, iż nie są oni legitymowani do kwestionowania przed sądem jej postanowień określających stawkę opłaty rocznej od użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych, ujętych w § 1 ust. 1 uchwały, gdyż skarżący nie są użytkownikami wieczystymi gruntu pod takimi obiektami. Skarżący przyznali to na rozprawie w dniu 28 września 2016 r., wskazując jedynie na interes publiczny w zaskarżeniu tego postanowienia uchwały. Z braku spełnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących przez § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Sąd w tym zakresie skargę odrzucił.

Natomiast obaj skarżący są użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w S. ul. [...] zabudowanych budynkiem z wyodrębnionymi lokalami użytkowymi, których skarżący są właścicielami. Są również z tego tytułu współużytkownikami części działki nr [...]. Tym samym skarżący byli w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, oraz są nadal, użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych budynkiem, w którym wyodrębnione zostały lokale użytkowe służące prowadzeniu działalności gospodarczej i z tego tytułu zobowiązani są do ponoszenia rocznych opłat za użytkowanie wieczyste. Zatem zdaniem Sądu I instancji mogli oni wnieść skargę na § 1 ust. 2 uchwały. Bezpośrednio ich dotyczy podwyższona stawka opłaty rocznej w wysokości 15% ceny nieruchomości, która determinuje obciążenia roczne z tytułu użytkowania wieczystego i tym samym kształtuje sytuację prawną. W ocenie WSA, postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie stawki opłaty rocznej od nieruchomości gruntowych pod lokalami użytkowymi, z wyłączeniem pracowni artystycznych, naruszają interesy prawne skarżących, uprawniając ich do zainicjowania kontroli legalności przedmiotowej uchwały w tym zakresie przed sądem administracyjnym. Również z punktu widzenia dyspozycji art. 76 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., określającego czasowe ramy dopuszczalności podwyższenia stawki procentowej, nie można mieć wątpliwości, że ustalenie stawki w kwestionowanej uchwale mogło dotyczyć skarżących, tym bardziej, że zaskarżona uchwała uchylała poprzednią uchwałę nr [...] z dnia [...] utego 1998 r.

Przechodząc do kontroli legalności uchwały we wskazanej części WSA przywołał przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2016 poz. 380 ze zm.), dalej jako "k.c.", art. 238 k.c. oraz przepisy art. 67-81 u.g.n. Użytkownik wieczysty jest obowiązany uiszczać opłaty roczne od chwili konstytutywnego wpisu tego prawa w księdze wieczystej. Sama opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez uprawnionego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu Skarbu Państwa lub samorządu, w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a zwłaszcza przez umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jednakże opłata ta nie może z pewnością prowadzić do zwrotu właścicielowi jej równowartości w postaci opłat z tytułu użytkowania, albowiem w zamian użytkownik uzyskuje wyłącznie prawo do korzystania z nieruchomości, w tym rozporządzania i pobierania pożytków, a nie prawo własności.

Wysokość opłat za użytkowanie wieczyste określa art. 72 u.g.n. Ustawodawca uzależnił wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Mając na uwadze art. 76 ust. 1 u.g.n., Sąd stwierdził, że ustawa ta nie wprowadza żadnej bariery przy podwyższaniu stawki procentowej opłaty rocznej, jednakże możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej nie oznacza ani konieczności podwyższenia, ani możliwości nieograniczonego podwyższenia.

Zdaniem WSA założeniem ustawodawcy było, ażeby pierwsza opłata była wyższa niż każda następna. Z tym założeniem natomiast nie da się pogodzić interpretacji przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. upoważniającego do podwyższenia opłat, która prowadziłaby do ustalenia stawek opłaty rocznej w wysokości równej bądź wyższej nawet od dolnej granicy pierwszej opłaty. Tym samym w ocenie WSA działanie rady jako sprzeczne z art. 76 ust. 1 u.g.n. należało uznać za nieważne. Celem wnoszenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest bowiem zapewnienie właścicielowi godziwego wynagrodzenia za korzystanie z jego własności, a nie zapłata całej ceny nieruchomości w stosunkowo krótkim czasie. Dopuszczalne wyjątkowo odejście od maksymalnej stawki ustawowej przewidzianej w art. 71 ust. 3 pkt 5 u.g.n. wynoszącej w niniejszej sprawie 3% ceny nieruchomości i jej podwyższenie, powinno być odpowiednio umiarkowane i szczegółowo uzasadnione w uchwale, a nie dowolne.

Ustawodawca przewidział zróżnicowanie wysokości stawek opłat rocznych od użytkowania w zależności od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Uchwałodawca w zaskarżonej uchwale poprzestał na skategoryzowaniu dwóch rodzajów nieruchomości. Taka redakcja uchwały rady gminy podjętej w ramach kompetencji określonej w art. 76 ust. 1 u.g.n. pozostaje w sprzeczności z tym przepisem i w związku z dyspozycją art. 72 ust. 3 u.g.n. Zaskarżona uchwała operuje kategorią nieruchomości pod lokalami użytkowymi, co ze względu na szerokie rozumienie tego pojęcia pozwala na włączenie w jej zakres nieruchomości wskazanych w art. 72 ust. 3 pkt 1-4a u.g.n., wobec których ustawodawca nie przewidział możliwości podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej w trybie art. 76 ust. 1 u.g.n. Nie ma bowiem wątpliwości, że lokal użytkowy może być wykorzystywany również na cele działalności sportowej czy turystycznej. Oznacza to, że rada miasta podejmując zaskarżoną uchwałę przekroczyła przyznane jej w art. 76 ust. 1 u.g.n. uprawnienia. W tym stanie sprawy, WSA w Gdańsku orzekł jak na wstępie.

Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Miasta [...], zaskarżając go w zakresie pkt 1 oraz 3 i 4 oraz wnosząc o jego uchylenie we wskazanej powyżej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, a także zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, które skutkowało uznaniem przez Sąd, że skarżący J.I. I J.N. posiadali interes prawny w zaskarżaniu uchwały Rady Miasta z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy;

2. art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 Konstytucji RP, co doprowadziło do wytyczenia przez Sąd pozaustawowych przesłanek ustalania wysokości stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gminnych, co narusza samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, która wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność;

3. art. 76 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd do przekonania, że podwyższenie stawki procentowej na mocy uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nastąpiło przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym skarżących – J.I. i J.N.;

4. art. 76 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej t.j. z 3% do 15%, nastąpiło w sposób dowolny, a zatem doszło do naruszenia prawa;

5. art. 76 ust. 1 u.g.n. w zw. z art, 72 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że ustalenie podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej względem nieruchomości nastąpiło bez związku z celem, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, a zatem doszło do naruszenia prawa.

Wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało nie odrzuceniem przez Sąd skargi J.I. I .J.N. na paragraf 1 ustęp 2 Uchwały Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy, pomimo faktu, iż skarżący nie legitymowali się interesem prawnym do zaskarżenia w/w aktu;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., co doprowadziło do sytuacji, w której uzasadnienie orzeczenia WSA w Gdańsku nie pozwala jednoznacznie ustalić przestanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, jak również zawiera nieścisłości odnoszące się do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku WSA zarzutów.

J.I. i J.N. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ich ocenie skarga kasacyjna stanowi polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem WSA w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. upatrując naruszenia tych przepisów w niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że skarga J.I. i J.N. na § 1 ust. 2 ww. uchwały powinna zostać odrzucona z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżących. Zarzut ten jest jednak wtórny do zarzutu zawartego w pkt II. 2 petitum skargi – tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stawianego pod adresem uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, z którego nie można odczytać przesłanek, jakimi kierował się Sąd badając przesłanki dopuszczalności skargi, wydając zaskarżone rozstrzygniecie, jak i z uwagi na nieścisłości w ustaleniach stanu faktycznego. Uzasadniając ww. zarzuty wskazano, że skarżący J.I. i J.N. nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały Rady Miasta [...]. Uchwała ta bowiem nie ustalała wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w stosunku do skarżących. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, określiły ją wcześniejsze uchwały obowiązujące w dacie oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste poprzednikom prawnym skarżących. Podkreślano, że stawki procentowe ustalone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta nie mogą być stosowane odnośnie nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie takiej uchwały.

Zagadnienie dotyczące możliwości podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste zostało uregulowane w art. 76 u.g.n. Ustawodawca w powyższym przepisie upoważnił odpowiednią radę lub sejmik do podwyższenia stawki opłaty jedynie wobec tzw. pozostałych nieruchomości gruntowych (w myśl art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.), tj. takich nieruchomości gruntowych, które objęte są najwyższą stawką opłaty rocznej w wysokości 3% ceny nieruchomości. Podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej może jednak nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Jak słusznie wskazują E. Klat – Górska i L. Klat – Wertelecka w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2015: "Ewentualne wejście w życie zarządzenia lub uchwały, podwyższających stawki procentowe opłat za nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste, już w okresie trwania użytkowania wieczystego pozostaje bez znaczenia dla wysokości opłat wnoszonych przez danego użytkownika wieczystego i jego ewentualnych następców prawnych. Podwyższenie zatem maksymalnej stawki ustawowej może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tzn. może dotyczyć wyłącznie nieruchomości, które dopiero będą oddane w użytkowanie wieczyste, po dacie wprowadzenia podwyżki. Tym samym jeśli podwyższenie stawki ma objąć określoną nieruchomość, to stosowna uchwała o ustaleniu wyższej stawki procentowej w stosunku do pozostałych nieruchomości gruntowych oddawanych w użytkowanie wieczyste musi wejść w życie przed oddaniem danej nieruchomości w użytkowanie wieczyste (tak WSA w Olsztynie w powołanym wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r., II SA/Ol 327/12)".

Z powyższego unormowania wynika zatem, że kluczową okolicznością, wymagającą wyjaśnienia jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem skargi, było jednoznaczne ustalenie czy skarżący mogli skutecznie wnieść skargę na uchwałę Rady Miasta [...] dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], a więc czy mieli interes prawny i czy został on naruszony przez unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wskazać w tym miejscu należy, że podniesiony w podstawie zarzutu zawartego w pkt II.2 skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, iż uzasadnienie orzeczenia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15 (CBOSA), zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola przedmiotowej sprawy wykazała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest bowiem pełnego ustosunkowania się do wskazanej wyżej kwestii, dotyczącej odpowiedzi na pytanie czy w niniejszej sprawie skarżący byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i uruchomienia kontroli aktu prawa miejscowego w tym trybie.

Niewątpliwie Sąd I instancji badał dopuszczalność wniesienia skargi w tej sprawie w kontekście przesłanki wynikającej z art.101 u.s.g. tj. naruszenia interesu prawnego skarżących przez kontrolowaną uchwałę. Co zresztą doprowadziło WSA do prawidłowego stwierdzania, że skarżący, jako współużytkownicy wieczyści gruntu pod lokalami użytkowymi, nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu § 1 pkt 1 uchwały, który odnosi się do stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych garażami wolnostojącymi, szeregowymi oraz usytuowanymi w budynkach mieszkalnych.

Kardynalne jednak znaczenie ma również jednoznacznie ustalenie legitymacji skarżących do wniesienia skargi w zakresie § 1 pkt 2 uchwały z dnia [...]stycznia 2009 r. nr [...]. Niestety WSA ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący "byli w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, oraz nadal są użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej budynkiem, w którym wyodrębnione są lokale użytkowe służące prowadzeniu działalności gospodarczej." Sąd nie wyjaśnił dlaczego uważa, że § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ma zastosowanie do skarżących, a w konsekwencji narusza ich interes prawny. Fakt, że są oni użytkownikami wieczystymi gruntu pod budynkiem z wyodrębnionymi lokalami użytkowymi oraz, że bezpośrednio dotyczy ich "podwyższona stawka opłaty rocznej w wysokości 15% ceny nieruchomości, która determinuje obciążenia roczne z tytułu użytkowania wieczystego i tym samym kształtuje sytuację prawną" nie oznacza jeszcze, że naruszenie ich interesu prawnego wynika z treści zaskarżonej uchwały.

Kontrola dopuszczalności wniesienia skargi wymagała zestawienia ze sobą dwóch prostych do ustalenia faktów: daty powstania prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości gruntowej oraz daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy Miasta [...]. Tym samym należało w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że podwyższona stawka 15% z tytułu użytkowania wieczystego wskazana w zaskarżonej uchwale miała zastosowanie w świetle brzmienia art.76 u.g.n. do skarżących.

Niestety takich dokładnych ustaleń WSA zabrakło, a w szczególności nie wynikają one z uzasadnienia wyroku i nie sposób stwierdzić czym kierował się Sąd stwierdzając dopuszczalność wniesienia skargi w trybie art.101 u.s.g. w przedmiotowej sprawie oraz przechodząc do jej merytorycznego rozpoznania. Zwłaszcza, że skarżąca kasacyjnie twierdzi, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (wraz z wyodrębnieniem lokali użytkowych) nastąpiło w 1997 r. (lokal [...]) i w 1999 r. (lokal [...]) i miały do nich zastosowanie odpowiednio uchwały: z [...] listopada 1993r., nr [...] i z [...] lutego 1998r., nr [...] ustalające m.in. taką podwyższoną stawkę procentową opłaty rocznej, a nie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] stycznia 2009r. Ma to kluczowe znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia. Brak ustaleń w przedmiotowym zakresie stanowi o wadzie uzasadnienia mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

W takim stanie sprawy jak wyżej przedstawiono, niewątpliwie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 3 i 4 oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji powinien szczegółowo wyjaśnić w kontekście brzmienia art. 76 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. legitymację J. I i J.N. do wniesienia skargi w niniejszej spRawie. Niewątpliwie wymaga to również wykazania się stosowną aktywnością przez Gminę Miasta [...]. Ustalenia i wnioski we wskazanym wyżej zakresie muszą znaleźć się w uzasadnieniu wyroku w sposób w odpowiadający wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji uwzględnienia zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego wydane zostało na zasadzie art. 206 p.p.s.a. uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek.