Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2251/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1250/16 w sprawie ze skargi E.U. i K.U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w [...] solidarnie na rzecz E.U. i K.U. kwotę 406,20 zł (czterysta sześć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi E.U. i K.U. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją Starosty Tarnobrzeskiego z dnia [...] 2016 r.

Uchylone decyzje dotyczyły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla spółki A. S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej [...][...] A. na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym A., jednostka ewidencyjna N.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r., poz. 718) poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, poprzez uznanie, że niewyjaśnionym jest zakres inwestycji,

- naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu, że organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę winny dokonać prawidłowych ustaleń, mając na względzie, że brak podstaw prawnych do nakładania na inwestora dalszych obowiązków;

2) na podstawie naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) poprzez:

- naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany jest sprzeczny z wydaną decyzją lokalizacyjną oraz poprzez przyjęcie, że dokonana przez organy ocena inwestycji wyłącznie na podstawie "Kwalifikacji przedsięwzięcia" złożonej przez inwestora A. S.A. w sposób oczywisty narusza art. 7 K.p.a. i art. 75 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy przedłożony dokument został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i jego wiarygodność nie budzi wątpliwości,

- naruszenie art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt, § 3 ust. 2 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016, poz. 71) poprzez nałożenie obowiązku ustalania przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności "kierunku (azymutu) głównej wiązki promieniowania anteny, ani jej pochylenia (tilt), maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania, możliwości zmiany kierunku wiązki promieniowania (na skutek działania ludzi i sił natury) bądź przyjętych zabezpieczeń (rozwiązania techniczne) przed możliwą ingerencją ludzi i działaniem sił natury (np. silne wiatry), odległość na jaką urządzenie może emitować pola elektromagnetyczne (równoważna moc promieniowania izotropowo) uwzględniając dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, efekt kumulacyjny samych anten określenie mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny",

- naruszenie art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, dalej P.o.ś.) w zakresie wykładni pojęcia "miejsca dostępne dla ludności".

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli E.U. i K.U., wnosząc o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 2 lipca 2017 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, iż w pełni podziela wykładnię przepisów prawa zastosowaną w zaskarżonym wyroku.

Na rozprawie kasacyjnej w dniu 18 lipca 2019 r. stawili się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki, E.U. i K.U. oraz Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...].

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. E.U. i K.U. wnosili o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko zawarte w pisemnej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Taka zaś sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Przechodząc do oceny złożonej skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zasadniczą przesłanką rozstrzygnięcia Sądu I instancji było stwierdzenie rozbieżności pomiędzy decyzją lokalizacyjną, a zatwierdzonym projektem budowlanym, będących jednocześnie wewnętrznymi rozbieżnościami w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a polegających na tym, iż do zatwierdzenia został przedłożony projekt budowlany stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...]w miejscowości A. gm. N., także w części dotyczącej zagospodarowania działki wskazano miejscowość A. dz. nr ewid. [...] gm. N., natomiast projekt architektoniczno-budowlany dotyczył miejscowości T.

W ocenie Sądu I instancji powyższe rozbieżności nie pozwalały zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę w istniejącym kształcie, skoro projekt architektoniczno-budowlany dotyczący konstrukcji Stacji Bazowej Telefonii Cyfrowej poza opisem projektowanej konstrukcji odnoszącym się głównie do przyjętych we wskazanych Eurokodach zasad i reguł projektowania konstrukcji stalowych, odnosi się również do dokumentacji geotechnicznej. Dokonując oceny projektowanej inwestycji pod kątem lokalizacji, warunków gruntowo-wodnych wzięto pod uwagę, co wynika wprost z treści projektu, lokalizację stacji bazowej w miejscowości T., podczas gdy projekt zagospodarowania działki dotyczył miejscowości A., co odpowiadało treści wniosku.

Powyższe rozbieżności przesądzały o uchybieniu przez organy wymogom art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z powodu braku zgodności projektu z wydaną decyzją lokalizacyjną dotyczącą inwestycji w miejscowości A. oraz o uchybieniu wymogom określonym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez niewydanie postanowienia w tym trybie w celu usunięcia stwierdzonej w projekcie budowlanym wewnętrznej sprzeczności co do miejsca inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji uchybienie to samodzielnie przesądzało przy tym o konieczności uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Tego poglądu prawnego Sądu I instancji nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, gdzie wprawdzie postawiono między innymi oznaczony nr 2 tiret pierwsze zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany jest sprzeczny z wydaną decyzją lokalizacyjną, jednakże zarzutu nie uargumentowano ograniczając się jedynie do gołosłownego stwierdzenia, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest nieprzekonująca, projekt budowlany jest zgodny z decyzją lokalizacyjną, a z projektem budowlanym tożsamy jest projekt architektoniczno-budowlany.

W chaotycznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano nadto, że stawiane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zarzuty dotyczące dokumentacji projektowej odnoszą się do kwestii drobnych, którym przypisywane jest istotne znaczenie, jednakże również tej tezy w żaden sposób nie uzasadniono oraz nie wskazano, jakie wadliwości dokumentacji projektowej skarżący kasacyjnie uznaje za błahe. Powyższe jest o tyle istotne, że Sąd I instancji, poza wskazaniem na rozbieżności pomiędzy decyzją lokalizacyjną, a projektem architektoniczno-budowlanym oraz na wewnętrzną niespójność zatwierdzonego projektu budowlanego, podniósł także inne zarzuty pod adresem dokumentacji projektowej, w tym dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem istnienia bądź braku przesłanek do uznania je za przedsięwzięcie mogące zawsze względnie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakresu występowania ponadnormatywnego natężenia pola elektromagnetycznego.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym polegać miał błąd w wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 popełniony przez Sąd I instancji, w tym w szczególności na czym polegać miało wadliwe odkodowanie treści normy prawnej z tego przepisu i jak winna być jego prawidłowa wykładnia, jak też na czym polegać by miało wadliwe zastosowanie tego przepisu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej zdaje się przy tym sugerować, iż uchybienie Sądu I instancji polegać miało nie tyle na niewłaściwej wykładni bądź zastosowaniu wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego, lecz na błędnym uznaniu, że w ogóle zaistniały rozbieżności pomiędzy decyzją lokalizacyjną, a zatwierdzonym projektem budowlanym, co oznacza, iż zarzut ten odnosi się nie do naruszenia przepisu prawa materialnego, lecz do błędu w poczynionych przez Sąd ustaleniach faktycznych dotyczących kontrolowanej sprawy.

Zauważyć jednakże należy, iż ewentualna próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skuteczna podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., czego jednakże w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. W zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego oznaczonym nr 2 tiret 1 infine zamieszczono wprawdzie odwołanie się do art. 7 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., jednakże ze sposobu skonstruowania tegoż zarzutu wynika, że naruszenia tych przepisów K.p.a. autor skargi kasacyjnej dopatruje się wyłącznie w błędnym przypisaniu ich naruszenia organom przez Sąd I instancji.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano by precyzyjnie określone przez Sąd I instancji rozbieżności pomiędzy lokalizacją inwestycji wskazaną w decyzji lokalizacyjnej oraz części projektu budowlanego dotyczącej zagospodarowania działki, a projektem architektoniczno-budowlanym, faktycznie nie istniały, względnie by miały charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Nie podjęto także próby podważenia ustaleń Sądu I instancji, względnie konwalidowania zaistniałego w projekcie budowlanym błędu.

Taki sposób skonstruowania i uzasadnienia kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, która jest przecież sformalizowanym środkiem procesowym sporządzanym przez profesjonalistę (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Już tylko powyższa okoliczność przesądzała o tym, iż wniesiona skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczna, albowiem ujmując rzecz nieco kolokwialnie "przechodziła obok" zasadniczego problemu występującego w sprawie i to niezależnie od tego, iż pozostałe wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji były częściowo błędne.

Trafnie zakwestionowano bowiem w skardze kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji, iż co do zasady nie jest dopuszczalne dokonanie przez organy oceny inwestycji wyłącznie na podstawie "Kwalifikacji przedsięwzięcia" złożonej przez inwestora.

Z tak daleko idącą tezą nie można się zgodzić, albowiem "Kwalifikacja przedsięwzięcia" przedkładana przez inwestora jest dokumentem prywatnym, który stanowi dowód w sprawie i zgodnie z art. 80 K.p.a. – jak każdy inny dowód winien być poddany swobodnej ocenie organu. Aby ocena ta miała charakter swobodny, a nie dowolny organ winien w pierwszym rzędzie ocenić, czy dana kwalifikacja jest wewnętrznie spójna, nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi na pierwszy rzut oka brakami, jest kompletna i czy odpowiada przedsięwzięciu, pozwolenia na budowę którego postępowanie dotyczy.

W sytuacji gdy pod adresem dokumentu prywatnego przedłożonego przez inwestora nie sposób skonstruować racjonalnych zarzutów pozwalających podważyć jego wiarygodność lub przydatność dowodową brak jest przesłanek, do negowania jego wartości i przeprowadzania na objęte nim okoliczności innych dowodów.

Jak wskazano już powyżej organ musi jednakże poddać tą kwalifikację ocenie i wypowiedzieć się w uzasadnieniu decyzji dlaczego zgadza się z taką kwalifikacją planowanej inwestycji.

Organ nie może natomiast bezkrytycznie oprzeć się na sporządzonej na zlecenie inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia i ograniczyć się jedynie do powołania się na zawarte w niej wnioski.

Powyższe oznacza równocześnie, iż tak ocena organu, jak i kwalifikacja przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora podlegają następnie kontroli ze strony sądu administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż stanowisko Sądu I instancji, iż dokonana przez organy ocena przedsięwzięcia pod kątem istnienia bądź braku przesłanek do uznania je za przedsięwzięcie mogące zawsze względnie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko była wadliwa, jest prawidłowe, aczkolwiek błędnie uzasadnione.

Uchybienie organów orzekających w sprawie nie polegało bowiem na samym oparciu się na kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora, lecz na braku samodzielnej oceny przydatności dowodowej tej kwalifikacji, co skutkowało przeoczeniem oczywistych braków, którymi była ona obarczona, powodujących, że dokument ten pozbawiony był wartości dowodowej w kontrolowanej sprawie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż sporządzona na zlecenie inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia dołączona do projektu budowlanego ogranicza się wyłącznie do problematyki dotyczącej kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwalifikacja ta sporządzona została dla 6 anten dyfuzyjnych o wskazanych w niej mocach zawieszonych na 3 azymutach z pochyleniem wynoszącym 10º, na wysokościach podanych z tolerancją do 1 metra.

Mimo wskazania tolerancji wysokości zawieszenia w części rysunkowej kwalifikacji wykreślono jedynie pojedyncze osie głównych wiązek promieniowania, co samo w sobie przesądza o wadliwości tegoż dokumentu. Skoro bowiem autor kwalifikacji założył dopuszczalność różnego co do wysokości zawieszenia anten, to oczywistym jawi się, że kwalifikacja winna uwzględniać osie głównych wiązek promieniowania wyznaczone dla krańcowych dopuszczalnych miejsc zawieszenia anten. Jest bowiem faktem notoryjnym i nie wymagającym wiedzy specjalistycznej z jakiejkolwiek dziedziny, w tym geometrii, iż inna wysokość od powierzchni ziemi punktu początkowego odcinka pochylonego pod określonym kątem skutkować musi innym przebiegiem tegoż odcinka, względem powierzchni gruntu.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w przeciwieństwie do dokumentu zatytułowanego jako "Kwalifikacja przedsięwzięcia" sam przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawiera jakichkolwiek zapisów tak co do mocy poszczególnych anten jakie mają być zastosowane w inwestycji, jak i co do możliwych pochyleń tych anten (tzw. tiltów).

To właśnie pochylenie anteny wyznacza zaś przebieg osi głównej wiązki promieniowania, której jej moc ma znaczenie dla zakwalifikowania przedsięwzięcia pod jako zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko, ze względu na odległość miejsc dostępnych dla ludności.

Skoro zaś przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawiera wiążącego inwestora określenia tych parametrów (to jest mocy anten i tzw. tiltu), to sporządzona dla określonych parametrów anten kwalifikacja przedsięwzięcia nie jest przydatna dla określenia czy przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i co za tym idzie czy dla danej inwestycji nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stąd też choć za zbyt daleko idący uznać należy sformułowany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wymóg, by przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania anteny każdorazowo uwzględniać maksymalną możliwą moc urządzenia oraz maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), to racjonalnym jawi się wymóg by kwalifikacja przedsięwzięcia odpowiadała parametrom przedsięwzięcia wskazanym w projekcie. Ewentualne zastosowanie anten o większej mocy, względnie zmiana ich pochylenia poza wartości przyjęte w zatwierdzonym projekcie stanowiłoby bowiem odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym i rodziłoby skutki przewidziane w odpowiednich regulacja ustawy Prawo budowlane.

W sytuacji natomiast, gdy w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, którego dysponentem jest przecież wyłącznie inwestor, nie określono wskazanych wyżej kluczowych parametrów anten a jedynie ich typ - a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - zasadnym jawi się oczekiwanie, że kwalifikacja przedsięwzięcia uwzględniać będzie maksymalne możliwe do zastosowania moce anten oraz cały możliwy zakres ich pochyleń, co winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji.

Pamiętać przy tym trzeba, iż dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może więc mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można powiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości graniczne, uzasadniające przyjęcie poszczególnych wskazywanych w rozporządzeniu odległości od miejsc dostępnych dla ludności. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania pozwalającą na kwalifikowanie jej jako nieodziaływującą nawet potencjalnie znacząco na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się stworzy moc znacznie przekraczającą wartości graniczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 708/15, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; z dnia 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 801/14; z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 708/15, z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1494/15 i z dnia 10 maja 2018 r., sygn. II OSK 2877/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1570/18, z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1809/16, z dnia 1 lipca 2018 r., sygn. II OSK 907/18 z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 262/19- wszystkie dostępne w CBOSA).

Nie ma przy tym wątpliwości, iż żadnemu z wskazanych powyżej wymogów oceniana łącznie z przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym kwalifikacja przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora nie sprostała, czego - z naruszeniem wskazanych przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. - nie dostrzegły orzekające w sprawie organy.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż od problematyki dotyczącej kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), odróżnić należy proces badania rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązującą normę określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (szerzej na ten temat zob. J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 54).

Rozporządzenie to wyznacza dopuszczalne poziomy promieniowania elektromagnetycznego, co oznacza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, winien dokonać sprawdzenia czy planowana inwestycja nie będzie generowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące dla danego obszaru normy, nadto na podstawie tego właśnie rozporządzenia przeprowadzane są kontrole emisji dla funkcjonujących już urządzeń.

Dokonując oceny inwestycji w oparciu o rozporządzenie z 30 października 2003 r. organ administracji bada wielkość pola magnetycznego - określonego w trzech wymiarach w przestrzeni - stanowiącego w istocie wynik oddziaływania całej inwestycji. Rozporządzenie ustala bowiem jedynie maksymalne dopuszczalne poziomy pól magnetycznych o określonych częstotliwościach w środowisku w miejscach dostępnych dla ludności i dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie – inaczej niż w przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. – parametry instalacji wytwarzających te pola.

Zagadnienie dotyczące tego jaka jest wielkość tego oddziaływania (pól magnetycznych) ma zatem charakter ustaleń faktycznych, co oznacza, że rozstrzygnięcie czy ustalenia czynione w tym zakresie dla inwestycji dopiero planowanej winny uwzględniać kumulację oddziaływania poszczególnych anten emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, ma charakter wiedzy fachowej niezbędnej dla poczynienia tych ustaleń w sposób obiektywnie prawdziwy, a nie wykładni jakichkolwiek przepisów prawa.

Odrębności i niezależności tych dwóch aspektów inwestycji, to jest kryteriów kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" oraz rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na obszary sąsiednie, co wiązać się może z występowaniem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, nie zauważyły orzekające w sprawie organy, o czym świadczą chociażby zapisy na stronie 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji, gdzie odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących natężenia pola elektromagnetycznego organ odwołał się do przekrojów pionowych z kwalifikacji przedsięwzięcia dotyczących usytuowania osi głównych wiązek promieniowania względem miejsc dostępnych dla ludności, jako rzekomo wskazujących na niewystępowanie w obszarze zabudowań odwołujących się ponadnormatywnych poziomów natężenia pola elektromagnetycznego.

Zauważyć zaś należy, iż dowodów pozwalających na poczynienie ustaleń w zakresie ewentualnych ponadnormatywnych poziomów natężenia pola elektromagnetycznego zabrakło w zgromadzonym w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym materiale dowodowym, na co trafnie, aczkolwiek lakonicznie wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku Sąd I instancji.

Jak wskazano bowiem już wyżej tzw. kwalifikacja przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora w ogóle nie odnosi się do kwestii występowania pól magnetycznych o poziomach gęstości mocy większych od 0,1 W/m², zaś tak projekt budowlany jak i uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje jedynie, że obszar pola o poziomach gęstości mocy większych od 0,1 W/m² emitowanego przez projektowany obiekt radiokomunikacyjny został przedstawiony w formie graficznej na rysunku Z-01 projektu budowlanego. Na rysunku tym, uwidoczniono zaś tylko rzuty poziome obszarów o ponadnormatywnym poziomie promieniowania o wartości nie mniejszej niż 0,1 W/m², które to obszary dla azymutu anten wynoszącego 210º i 310º obejmują budynki mieszkalne jednorodzinne.

W aktach kontrolowanej sprawy administracyjnej brak natomiast jakiegokolwiek opracowania pozwalającego na zweryfikowanie znajdującego się na stronie 8 projektu budowlanego zapisu, iż pola elektromagnetyczne aktywne biologicznie (S >0,1 W/m²) wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, czyli jak się można jedynie domyślać ponad istniejącą zabudową mieszkaniową.

Takiego sposobu ustalania zasadniczych, z punktu widzenia mieszkańców zabudowy położonej w obszarze oddziaływania inwestycji, okoliczności faktycznych nie sposób zaaprobować, co także w tym zakresie pozwala na podzielenie stanowiska Sądu I instancji, iż postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Co za tym idzie za nieskuteczne uznać należy podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty oznaczone jako nr 2 tiret pierwsze in fine i nr 2 tiret drugie, albowiem, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, które jednakże zostało skorygowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż nie można dopatrywać się naruszenia przez sąd administracyjny przepisów art. 6 i 8 K.p.a. w przyjęciu odmiennej niż proponowana przez skarżącą kasacyjnie wykładni przepisów prawa materialnego oraz wskazaniu organom kierunku uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Przypomnieć bowiem należy, iż sądy administracyjne procedują wyłącznie w oparciu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie stosują wprost przepisów K.p.a., a jedynie kontrolują prawidłowość ich stosowania przez organy administracji.

Stąd też za oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji tych przepisów poprzez udzielenie organom na podstawie art. 153 P.p.s.a. wskazań co do dalszego toku postępowania. Ocena ta znajduje zastosowanie także do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1 tiret drugie, gdzie podniesiono analogiczne naruszenie przez Sąd I instancji tych przepisów K.p.a.

Odnosząc się do oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2 tiret trzecie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazać należy, iż jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a który to pogląd aprobuje również skład orzekający w niniejszej sprawie, przez określenie miejsc dostępnych dla ludności o jakich stanowi norma art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w kontekście oddziaływania na nie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13, z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13, z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 3083/15 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć miejsca, gdzie choćby potencjalnie może powstać zabudowa zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Powyższe stanowisko uzasadnione jest zakresem uprawnień przysługujących właścicielowi gruntu. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (art. 143 zd. 1 K.c.). Dla ustalenia miary przestrzennego zasięgu własności gruntu - we wnętrzu ziemi i w przestrzeni powietrznej, tj. pionowego zasięgu własności nieruchomości gruntowej – prawodawca zastosował zatem funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. O przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza przy tym sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. III CK 129/04, Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52).

Skoro według art. 143 K.c. własność gruntu rozciąga się również na przestrzeń nad powierzchnią gruntu, to wyłącznie właściciel nieruchomości gruntowej jest uprawniony do korzystania z przestrzeni powietrznej nad jego gruntem. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem nie może naruszać granic nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. To zaś oznacza, że inwestor przez realizację zamierzeń inwestycyjnych na własnej nieruchomości nie może ograniczać bądź pozbawiać właścicieli nieruchomości sąsiednich możliwości korzystania z przysługującej im własności gruntu. Dotyczy to tak dotychczasowego korzystania, jak i przyszłego korzystania z gruntu, oczywiście w granicach przysługującego prawa własności i obowiązującego systemu prawa, w tym porządku prawnego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Z powyższego wynika, że kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Należy ocenić bowiem, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi. W tym zaś celu niezbędne jest odniesienie się do możliwej zabudowy na terenach sąsiednich.

Dalej wskazać należy, iż jeśli przepis nie określa cezury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska chodzi nie tylko o miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego, czy też wydania decyzji przez właściwy organ, ale także w przyszłości.

Za nieuprawniony należy zatem uznać prezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć jedynie miejsca dostępne dla ludzi przy stanie zagospodarowania terenu istniejącym w dniu kwalifikowania przedsięwzięcia emitującego promieniowanie elektromagnetyczne.

W związku powyższym również ten zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za bezzasadny.

Odnosząc się do oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1 tiret pierwsze zarzutu niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. wskazać należy, iż także on nie zasługiwał na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż nie mógł zostać uwzględniony zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., albowiem przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W kontrolowanej sprawie WSA w Rzeszowie regulacji tej w ogóle nie stosował, albowiem nie stwierdzał nieważności zaskarżonej decyzji. Również autor skargi kasacyjnej nie wskazał, by w sprawie zachodziły przesłanki do podjęcia wskazanego w tym przepisie rozstrzygnięcia, które zostały przez Sąd I instancji pominięte. W tej sytuacji wskazanie tegoż przepisu jako wzorca kontroli kasacyjnej jawi się zupełnie niezrozumiałym i wskazującym na brak należytej staranności w przygotowaniu sformalizowanego pisma procesowego jakim jest skarga kasacyjna.

Tak z treści zarzutu, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika także w czym jej autor dopatruje się naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 151 P.p.s.a. stanowiącego, iż w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zauważyć trzeba, iż do samoistnego naruszenia tegoż przepisu o charakterze wynikowym może dojść wyłącznie w sytuacji, gdy sąd I instancji stwierdzi zaistnienie przesłanek dla oddalenia skargi, lecz podejmie inne rozstrzygnięcie, względni oddali skargę, mimo stwierdzenia przesłanek dla jej uwzględnienia. Żadna z tego rodzaju sytuacji w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Tak z konstrukcji zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako nr 1 tiret pierwsze, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś jednoznacznie, iż autor skargi kasacyjnej za pomocą tego zarzutu usiłował zakwestionować nie sposób sporządzenia uzasadnienia, lecz poczynione przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne i będące ich następstwem zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Z analogicznych powodów za bezzasadny uznać należało zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 1 tiret drugie. Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie usiłował bowiem zakwestionować nie brak w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazań co do dalszego postępowania, stanowiących obligatoryjny element wyroku uwzględniającego skargę, lecz treść tych wskazań, co mogłoby być skutecznie zakwestionowane jedynie poprzez wskazanie przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, z którymi wytyczne te są sprzeczne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. Zasądzona kwota objęła stosownie do art. 205 § 1 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a., zwrot kosztów podróży w wysokości kosztów przejazdu skarżących E.U. i K.U. własnym samochodem z ich miejsca zamieszkania do Naczelnego Sądu Administracyjnego.