Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1026/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. , w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1604/13; po ponownym rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2013 r., znak: [...]; odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2010 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2013r..

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po przytoczeniu treści art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 ilipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) - wskazał, że kwestionowany budynek zaprojektowany został w granicach działki inwestycyjnej nr ew. [...]. której szerokość wynosi 7 m., co potwierdza projekt zagospodarowania terenu. Ponadto, ze znajdującej się na str. 1 opisu technicznego informacji wynika, że powierzchnia użytkowa projektowanego budynku wynosić będzie 268,2 m przy czym powierzchnia usług wynosić ma 70,7 m2 tj. 26,4% powierzchni całkowitej budynku. W tej sytuacji planowany budynek będzie miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W konsekwencji stwierdził, że kwestionowane przedsięwzięcie zostało zaprojektowane zgodnie z treścią ww. § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych.

W ocenie GINB z projektu budowlanego spornej inwestycji nie wynika, aby zaprojektowana została ona niezgodnie z pozostałymi wymogami zawartymi w przepisach warunków technicznych, w szczególności § 13, 57 i 60 (dotyczących zapewnienia dostępu do naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi) oraz § 271 i następnych (dotyczących ochrony pożarowej projektowanych budynków.

Podał także, że przeznaczenie projektowanego budynku mieszkalno - usługowego zgodne jest z przeznaczeniem przewidzianym dla terenu inwestycyjnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...], poz. [...]).

GINB zwrócił uwagę, że wprawdzie w dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane brak jest numeru działki, której dotyczy to oświadczenie, to jednak wskazanie w nim daty i numeru aktu notarialnego na mocy którego inwestorzy nabyli działkę nr ew. [...] i fakt, że powyższe dane znajdują potwierdzenie w KW powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż powyższe naruszenie wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Organ uznał także, że nie znajduje potwierdzenia w projekcie budowlanym zarzut dotyczący zaprojektowania spornej inwestycji niezgodnie z § 28 ust. 2 warunków technicznych poprzez odprowadzanie wód opadowych z działki inwestycyjnej na działki sąsiednie. Stwierdził, że z dołączonej przez skarżącą opinii sporządzonej przez dr inż. [...] z dnia [...] września 2012 r., wynika jedynie możliwość zalewania nieruchomości odwołującej się w przypadku wystąpienia nadmiernej ilości w rynnach zaplanowanych na kwestionowanym budynku. Tymczasem ewentualne zalewanie działki odwołującej się spowodowane niewłaściwym wykonaniem przez inwestora odpowiednich zabezpieczeń (rynien) może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu nieważnościowym toczącym się w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto podniósł, że zaprojektowanie rynien oraz rur spustowych poza granicami działki inwestycyjnej wprawdzie jest niezgodne z wymaganiami dotyczącymi sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi (o których mowa w § 12 warunków technicznych), jednakże uchybienie to także nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ wskazał na możliwość zastosowania art. 151 Kodeksu cywilnego.

Po rozpatrzeniu skargi [...] na powyższą decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r.

Sąd I. instancji stwierdził, że GINB nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim uwadze organu odwoławczego uszło dokładne ustalenie charakteru obiektu będącego przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...]. Z treści ww. decyzji wynika, że jej przedmiotem był budynek mieszkalno-usługowy. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB dokonał analizy procentowego przeznaczenia powierzchni spornego obiektu na cele usługowe (26,4% powierzchni), z czego wywiódł, iż będzie on miał charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem zarówno z powierzchni spornego obiektu, jego kubatury, a w szczególności z opisu zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy sporny obiekt ma właśnie charakter budynku jednorodzinnego. Wprawdzie procentowy udział usług w całkowitej powierzchni budynku świadczy jednoznacznie o przewadze jego mieszkalnego charakteru. Niemniej jednak nie przesądza to jeszcze w świetle zatwierdzonego projektu o tym, że budynek ten ma charakter jednorodzinny. Co więcej z opisu projektu budowlanego wynika, że może on mieć właśnie charakter wielorodzinny. W opisie do projektu zagospodarowania terenu wskazano (jednoznacznie, że “Opracowanie niniejsze zawiera projekt techniczny architektury budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]". Sąd podkreślił, że w samej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że obiekt budowlany zakwalifikowany został do kategorii XVII, czyli kategorii obejmującej m. in. budynki handlu gastronomii i usług (na decyzji dokonano dopisu “4 mieszkania").

i Zdaniem Sądu I. instancji nie ulega wątpliwości, że ustalenie, czy sporny budynek ma charakter jednorodzinny, czy też wielorodzinny ma kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy weryfikowana w trybie nadzoru decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Będzie to miało bowiem zarówno wpływ na ustalenie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].02.1998r., nr [...], poz. [...]), oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Z treści ww. przepisów miejscowego planu wynika jednoznacznie, że w zabudowie szeregowej, w bezpośrednim sąsiedztwie (nieruchomości dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa i to dostosowana do już istniejących zabudowań.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez [...] oraz [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną. NSA stwierdził, że organ nie ustalił charakteru przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił bowiem charakter inwestycji jedynie na podstawie analizy procentowego przeznaczenia powierzchni inwestycji na cele usługowe i mieszkaniowe. Organ w żaden sposób nie ustalił ilości wydzielonych lokali mieszkalnych. Treść art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlanie nie pozostawia wątpliwości, iż aby budynek spełniał wymogi budynku jednorodzinnego musiałby dopuszczać wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych bądź składać się z jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Fakt, iż lokal usługowy nieprzekracza 30% powierzchni całkowitej budynku nie oznacza, że inwestor zwolniony jest ze spełnienia drugiego warunku tj. iż w przypadku wydzielenia jednego lokalu użytkowego w budynku może znajdować się jedynie jeden lokal mieszkalny.

Zdaniem NSA brak wyjaśnienia powyższej kwestii uniemożliwił zbadanie, czy inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zawartym w uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] jak również z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) a tym samym czy decyzja starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2913 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym, za zasadne należało uznać stanowisko Sądu I. instancji, że w przedmiotowej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2013 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2010 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że będąc związany wyrokiem Sądu przeanalizował ponownie sprawę nie orzekając co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy, mając na uwadze, że naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sporna inwestycja została zaplanowana na nieruchomościach położonych na obszarze objętym postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z v.02.1998 r., Nr [...], poz. [...]). Obszar na którym znajduje się działka nr ew. [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem - 1 MNU. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszar 1 MNU stanowi teren istniejących 6 działek zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej z usługami handlu i rzemiosła nieuciążliwego.

Stwierdził też, że z projektu budowlanego wynika, iż budynek został zaprojektowany jako wielorodzinny. Projekt przewiduje, że budynek będzie trzykondygnacyjnym z poddaszem użytkowym. Z przekroju A-A w skali 1:100 (nr rys. 9 na str. 29 projektu) oraz rzutów kondygnacji wynika, że w budynku przewidziano samodzielny lokal użytkowy na parterze oraz część mieszkalną (dostosowaną do wydzielenia 4 lokali) na wyższych kondygnacjach. Ponadto w części opisowej projektu budowlanego wskazano, że jest to budynek wielorodzinny.

Mając na uwadze powyższe w ocenie GINB przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie można mówić, że naruszenie to ma charakter rażący bowiem o rażącym naruszeniu prawa może być mowa tylko wtedy gdy jest ono oczywiste i wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ocenie GINB w analizowanym przypadku powyższe uchybienie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, których doniosłość przemawiałaby za wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po pierwsze przedmiotowy budynek, jakkolwiek odbiega gabarytami od budynku Skarżącej, to jednak, w przeciwieństwie do budynku Skarżącej, nawiązuje on wielkością i formą do pozostałych budynków znajdujących się w obszarze 1MNU (zob. widok ul. [...] w aktach sprawy GINB). Wobec powyższego z całą pewnością nie narusza on ładu przestrzennego w sposób, który nie może być zaakceptowany w świetle zasad praworządnego państwa.

Po drugie, z treści prowadzonej dla ww. nieruchomości Księgi Wieczystej [...] wynika, że do dnia dzisiejszego nie dokonano wyodrębnienia lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Powyższe w istocie oznacza, że budynek ten użytkowany jest jako budynek jednorodzinny z częścią usługową.

Po trzecie, rozmiary projektowanego budynku (powierzchnia użytkowa - 268,20 m2; powierzchnia zabudowy - 121,47 m2; kubatura - 683,90 m2) nie odbiegają od wymiarów budynków powszechnie spotykanych w zabudowie jednorodzinnej.

Po czwarte, powierzchnia całkowita lokalu użytkowego jest mniejsza niż 30% powierzchni całkowitej budynku, co również jest charakterystyczne dla budynku jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, w ocenie GINB, nie sposób uznać, że zaprojektowanie budynku wielorodzinnego a nie jednorodzinnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że zarzut podnoszony w odwołaniu, dotyczący zaprojektowania przedmiotowego budynku z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie GINB, przepis ten nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy budynek usytuowany jest w granicy na mocy § 12 ust. 2 rozporządzenia, jak miało to miejsce w analizowanej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do usytuowania projektowanego budynku względem budynku Skarżącej. Wskazał, że powyższy przepis ma bowiem zastosowanie do budynków jednorodzinnych, natomiast jak wynika z akt sprawy budynek Skarżącej nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz budynkiem usługowym ("pawilon usługowy o branży rybnej" - zob. decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] marca 1983 r. - w aktach organu podstawowego; widok ul. [...] w aktach sprawy GINB).

Wobec tego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w odwołaniu, dotyczącego zaprojektowania spornej inwestycji niezgodnie z przepisem § 28 ust. 2 warunków technicznych poprzez odprowadzanie wód opadowych z działki inwestycyjnej na działki sąsiednie zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znajduje on potwierdzenia w projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...].08.2010 r., nr [...], znak: [...].

[...] w skardze wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r., którą utrzymuje w mocy wydaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2013 r., ponieważ decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. rażąco narusza prawo .

Skarżąca podniosła, że opisywana inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1997 r.,nr. [...], z naruszeniem art. 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a więc niezgodnie z art.35 ust.1,pkt 1 i 2 prawa budowlanego.

Zdaniem Skarżącej naruszenie jest zawsze naruszeniem a złamanie przepisów jest zawsze złamaniem przepisów i lekceważący stosunek GINB do prawa jest dla niej rażący.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba jednak zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, w wyroku z dnia 8.10.2015 r. sygn. akt II OSK 270/14 stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony (oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyla. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa (stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może (być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. (Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania (z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r" V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910).

Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi zatem nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2013 r., znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].08.2010 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr ew. [...], przy ulicy [...] w [...].

Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana, instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodzić się również trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.).

W takim zatem kontekście Sąd dokonał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dochodząc do wniosku, że nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji Starosty [...].

Jak już stwierdzono wyżej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji stwierdzenia nieważności wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane.

Niewątpliwie decyzja Starosty [...] narusza miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 1998 r., nr [...], poz. [...]).

Ta oczywistość naruszenia prawa nie jest jednak wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą."(por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013, sygn. akt II GSK 1941/11).

W ocenie organu odwoławczego decyzja o pozwolenia na budowę nie wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze ponieważ sporna inwestycja nie narusza istniejącego ładu architektonicznego w istniejącej zabudowie szeregowej . Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy budynek, jakkolwiek odbiega gabarytami od budynku Skarżącej, to jednak, w przeciwieństwie do budynku Skarżącej, nawiązuje on wielkością i formą do pozostałych budynków znajdujących się w obszarze 1MNU (zob. widok ul. Targowej w aktach sprawy GINB). Wobec powyższego z całą pewnością nie narusza on ładu przestrzennego w sposób, który nie może być zaakceptowany w świetle zasad praworządnego państwa. Sąd ten pogląd organu w pełni podziela tym bardziej, że rozmiary projektowanego budynku (powierzchnia użytkowa - 268,20 m2; powierzchnia zabudowy - 121,47 m2; kubatura - 683,90 m2) nie odbiegają od wymiarów budynków powszechnie spotykanych w zabudowie jednorodzinnej.

Biorąc ponadto pod uwagę, że powierzchnia całkowita lokalu użytkowego jest mniejsza niż 30% powierzchni całkowitej budynku, co również jest charakterystyczne dla budynku jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, uznać, że zaprojektowanie takiego budynku nie powinno się kwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd podzielił również stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ocenie pozostałych zarzutów Skarżącej w tym zarzutu zaprojektowania przedmiotowego budynku z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych.

W ocenie Sądu, przepis ten nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy budynek usytuowany jest w granicy na mocy § 12 ust. 2 rozporządzenia, jak miało to miejsce w analizowanej sprawie. Organ słusznie zwrócił uwagę, że § 12 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, nie znajduje zastosowania w odniesieniu do usytuowania projektowanego budynku względem budynku Skarżącej. Wskazał, że powyższy przepis ma bowiem zastosowanie do budynków jednorodzinnych, natomiast jak wynika z akt sprawy budynek Skarżącej nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz budynkiem usługowym.

Reasumując Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazał możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutki gospodarcze lub społeczne decyzji.

Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także prawa materialnego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718 j.t.) orzekł jak w sentencji.