Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 81/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 124
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant starszy asystent Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 595/11 w sprawie ze skargi K. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2) zasądza od K. S. i S. S. na rzecz Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 595/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi K. S., Stanisława S. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu Gorzowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia 1 kwietnia 2011 r. Starosta Gorzowski, na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części stanowiącej obszar 834 m2, nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,8353 ha, dla której Sąd Rejonowy w Gorzowie Wlkp. prowadzi księgę wieczystą nr [...], położonej w W. gm. K., będącej własnością K. i S.małżonków S., poprzez zezwolenie Polskiemu Górnictwu Naftowemu i Gazownictwu S.A. w Warszawie Oddział w Zielonej Górze (dalej zwanego w skrócie PGNiG) na założenie i przeprowadzenie przez opisaną nieruchomość odcinka gazociągu DN300 wraz z kablem światłowodowym o długości 56,9 m, przebiegającego od wschodniej granicy działki w kierunku północno-zachodnim, w odległości około 32 m od północno-wschodniego narożnika działki i w odległości 64 m od północno-zachodniego narożnika działki, równolegle do istniejącego gazociągu DN500, w odległości 5,1 m do 7,1 m po stronie północno-wschodniej gazociągu, na głębokości około 1,3 m, wykonanego częściowo przewiertem, pod drogą na działce, zgodnie z mapą obrazującą przebieg trasy gazociągu i grunty projektowane do ograniczonego użytkowania, która stanowi integralną część decyzji.

Ponadto w pkt 2-4 decyzji Starosta Gorzowski zobowiązał Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w Warszawie Oddział w Zielonej Górze do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, wskazał, iż jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Jednocześnie organ orzekł, że zezwolenie obejmuje w szczególności prawo wstępu na nieruchomość

w celu wykonania prac montażowych oraz w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii, a nadto, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż realizacja budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 wraz z kablem światłowodowym, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. (uchwała nr XLV/342/10 Rady Gminy K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. opubl. Dz.Urz.Woj.Lubuskiego Nr 51, poz. 731 z dnia 11 czerwca 2010 r.). Wnioskodawca określił przebieg gazociągu, jego usytuowanie na nieruchomości, szerokość strefy kontrolowanej oraz pasa montażowego, wskazał, że zajęcie nieruchomości nastąpi na czas około 8 miesięcy od chwili rozpoczęcia robót, co będzie miało miejsce najpóźniej do dnia 31 marca 2012 r.

Starosta Gorzowski wskazał, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obydwa warunki konieczne dla uzyskania zgody na ograniczenie prawa własności, tj. planowana inwestycja, która stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rokowania, w wyniku których strony nie doszły do porozumienia w sprawie zajęcia nieruchomości pod planowaną inwestycję.

Od powyższej decyzji K. S. i L.S. wnieśli odwołanie.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta Gorzowski w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w sprawie zostały spełnione warunki uzyskania zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wynikające z przepisu art. 124 u.g.n. zostały spełnione.

Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyli K. i S. S.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, treść obu decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają przepis art. 124 u.g.n., jak i przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że dyspozycja art. 124 ust.1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość. Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości.

Sąd podkreślił, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych

z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej.

Sąd zważył, iż organy obu instancji trafnie przyjęły, iż został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami.

Jednakże pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rzetelnych rokowań, w ocenie Sądu obie wydane w niniejszej sprawie decyzje dotknięte są wadami, które Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu.

Zdaniem Sądu, przed wydaniem decyzji organy administracji nie dokonały bowiem wszystkich niezbędnych ustaleń.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. Rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie wystarczy odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, który w konsekwencji zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Organ administracji wchodzi w przysługujące właścicielom prawa do nieruchomości bez ich zgody. Sąd podkreślił, że ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. W trakcie postępowania opartego o art. 124 ust.1 u.g.n. nie można rozważać ani kwestionować charakteru inwestycji czy jest to inwestycja celu publicznego ani też innego, niż przewidziane w decyzji lokalizacyjnej usytuowanie inwestycji. Ustalenia te są wiążące zarówno dla organu jak i dla stron.

Sąd uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nie mogą odnieść oczekiwanego skutku zarzuty skarżących dotyczące ustalenia przebiegu gazociągu przez ich nieruchomość, w zakresie jaki jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty co do planu miejscowego skarżący podnosili na etapie procedury jego uchwalania, na co wskazuje treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. Sąd wskazał, że o ile zatem w przedmiotowym postępowaniu właściciel nieruchomości nie może już kwestionować zasadności ustalonego w miejscowym planie przebiegu inwestycji, to jednakże jego uzasadniony interes w postępowaniu toczącym się w trybie art. 124 u.g.n. wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości ograniczony do niezbędnego minimum.

W ocenie sądu, stanowisko organu stwierdzające, że ograniczenie sposobu korzystania z części działki nr K., stanowiącej własność skarżących, na wniosek inwestora nastąpiło zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej inwestycji uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. nr XLV/342/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. jest co najmniej przedwczesne.

Sąd podkreślił, iż ocenie organu ma podlegać nie tylko to, czy wniosek inwestora jest zgodny z ustaleniami planu, ale czy zaproponowany przebieg inwestycji w ramach ustaleń planu, jest najmniej uciążliwy z punktu widzenia interesu właściciela nieruchomości. Jeżeli zatem możliwe jest ustalenie różnego przebiegu gazociągu przez konkretną nieruchomość lub poza granicami danej nieruchomości należy takie warianty poddać analizie. Organ winien w uzasadnieniu decyzji wskazać przesłanki ustalenia określonego sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Zdaniem Sądu wymogów tych nie spełnia zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.

Sąd stwierdził, że załączniki nr 1 i 2 do wypisu z dnia 8 listopada 2010 r. z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, znajdujące się w aktach administracyjnych zawierają legendy jednakże w szczególności odczytanie załącznika Nr 2 przy braku oznaczeń kolorystycznych znacznie utrudnia jednoznaczną identyfikację przedstawionego obszaru i jego zagospodarowania. Ponadto fakt, iż wspomniane załączniki stanowią jedynie wyrysy z map, i to sporządzone w wąskim ujęciu nie sposób jednoznacznie określić możliwości usytuowania przebiegu gazociągu poza obszarem działki skarżących. Przykładowo z załącznika nr 1 wynika, iż "granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" obejmują wyłącznie teren działki nr K., co budzi istotne wątpliwości, wobec wymogów planów miejscowych i treści cytowanych ustaleń tego planu, jednakże brak jest możliwości zweryfikowania tej okoliczności na podstawie akt sprawy. To z kolei budzi także wątpliwości co do techniki sporządzenia wyrysu z planu oznaczonego jako załącznik nr 2, który nadto stwarza trudności w odczytaniu jego ustaleń z powodu przedłożenia go w technice dwukolorowej, przy braku opisania poszczególnych elementów w sposób umożliwiający ich rozróżnienie bez uwzględnienia kolorów. Z porównania obu załączników wynika, iż działka nr K. została na nich oznaczona poprzez obramowanie żółtym kolorem. Z porównania tego wynika również, iż uchwała nr XLV/342/10 z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie K. obejmuje jedynie część nieruchomości skarżących, która w nowym planie oznaczona została symbolem UX,G.

Sąd stwierdził, że opis przebiegu gazociągu przez nieruchomość skarżących, zawarty w decyzji organu I instancji stanowi powielenie treści opisu przebiegu trasy wskazanej we wniosku inwestora. W uzasadnieniu decyzji Starosta Gorzowski nie dokonał analizy zgodności przebiegu gazociągu przez przedmiotową nieruchomość z ustaleniami planu miejscowego, z uwzględnieniem wymogu jak najmniejszej uciążliwości dla sposobu korzystania z danej nieruchomości. Organ stwierdzając, że "wniosek inwestora jest zgodny z ustaleniami planu", nie wskazuje jednak, które ustalenia planu w tym zakresie analizował. Nie można bowiem uznać za takową analizę przytoczenia jedynie wybiórczo przepisów z części tekstowej planu miejscowego, wskazujących według organu ograniczenia dla terenów, przez które przebiega gazociąg.

Sąd wskazał, iż uregulowania zawarte w § 6 oraz § 3 planu zagospodarowania nie kreują podstaw do określenia przebiegu gazociągu przez tereny objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie K. uchwalonego przez Radę Gminy K. w dniu 28 kwietnia 2010 r.

Sąd podkreślił, iż w samym planie zagospodarowania lub w decyzji lokalizacyjnej nie jest bowiem możliwe określenie zakresu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jego ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, a także wykazanie zgodności określonego sposobu ograniczenia z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej.

Cytując ustalenia planu miejscowego, Sąd wskazał, że nie określają one jednoznacznie przebiegu gazociągu, poza określeniem, iż powinien on przebiegać w sąsiedztwie istniejących gazociągów, co do których zmianę przebiegu również dopuszcza. W konsekwencji wobec tak znacznej rozbieżności w tym zakresie pomiędzy wnioskodawcą i skarżącymi właścicielami nieruchomości, organy administracji orzekające winny samodzielnie, zgodnie z ustaleniami planu określić przebieg inwestycji celu publicznego przez konkretną nieruchomość uwzględniając związane z tym minimalizowanie obciążeń dla właścicieli nieruchomości, a nie wyłącznie interes ekonomiczny inwestora. W kontekście powyższych ustaleń planu rozważenia i jednoznacznego stwierdzenia wymaga możliwość ustalenia przebiegu gazociągu z ominięciem przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli ustalenia planu (załączniki graficzne wyznaczające teren objęty planem) nie dają takiej możliwości, należy uzupełnić postępowanie w celu ustalenia przebiegu gazociągu zgodnie z wymogami planu, z uwzględnieniem zminimalizowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W szczególności należy ponownie przeprowadzić rozprawę administracyjną i zobowiązać do udziału w niej przedstawicieli obu stron postępowania o spornych interesach.

Sąd wskazał także, iż w toku rokowań poprzedzających uchwalenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych oraz w ramach rokowań prowadzonych po wejściu w życie tego aktu, jak również w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących nr K. konsekwentnie zwracali oni uwagę na specyfikę prowadzonej na tej nieruchomości działalności gospodarczej, ograniczenia w planowanym rozwoju i rozbudowie obiektów na nieruchomości. Skarżący podnosili, że obecnie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości związane są z przebiegającym przez nieruchomość gazociągiem DN500 (strefa podstawową po 32,5 m). Podkreślali również, iż gazociąg ten wybudowany został kilkadziesiąt lat temu i według ich wiedzy w niedługim okresie może zostać wyłączony z eksploatacji. Ta okoliczność w ocenie skarżących zmieni całkowicie możliwość zagospodarowania ich działki, bowiem wygaśnie też strefa kontrolowana tego gazociągu. Tą okolicznością skarżący argumentowali w toku rokowań wolę poprowadzenia gazociągu DN300 nie w bezpośrednim sąsiedztwie obecnie biegnącego gazociągu DN500, lecz wzdłuż granicy nieruchomości. Zważyć przyjdzie, iż z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę jako dowód przeprowadzonych rokowań także wynika, iż uwzględniał on i proponował skarżącym możliwość odmiennego przebiegu gazociągu niż wskazany we wniosku o wydanie decyzji, w trybie art. 124 u.g.n.

Ponadto wobec treści zapisu § 13 ust. 7 planu w kontekście zarzutów skarżących organ winien tę okoliczność ustalić, w szczególności zwrócić się do operatora sieci DN500 o wskazanie, czy i kiedy planuje wyłączenie tego gazociągu z eksploatacji (przybliżony okres). Powyższa informacja, mimo, iż nie uzależni rozstrzygnięcia sprawy od zaistnienia tej przesłanki, to może przyczynić się do "zbliżenia" stanowiska stron przedmiotowego postępowania co do przebiegu gazociągu przez nieruchomość K., przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości.

Tymczasem, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji, orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżących okoliczności te zupełnie pominęły, nie dokonały jakichkolwiek własnych ustaleń w zakresie przebiegu gazociągu w inny sposób niż proponowany przez inwestora realizującego inwestycję celu publicznego.

Sąd stwierdził, że organy nie dokonały analizy i nie przedstawiły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć rozważań w tym zakresie. W ocenie Sądu, brak jest uzasadnienia dla tak dowolnego ograniczenia sposobu korzystania przez właścicieli z nieruchomości. Czyni to również widocznym zasadność tezy nierozważenia przez Starostę Gorzowskiego i Wojewodę Lubuskiego interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. Sąd zważył, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum.

Sąd wskazał także, iż sentencja decyzji z dnia 1 kwietnia 2011 r. jest wadliwie sformułowana i polega na bezpodstawnym rozszerzeniu zakresu orzekania, przekazanego przez ustawodawcę staroście w drodze decyzji, o której mowa w art., 124 ust. 1 u.g.n. Wynikający z treści normy art. 124 ust.1 u.g.n. wymóg ścisłego określenia zakresu czasowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, nie daje podstaw, w ocenie Sądu do zaakceptowania orzekania przez organ na tej podstawie o ograniczeniu sposobu korzystania jedynie z "części nieruchomości stanowiącej obszar (...)". Decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta może ograniczyć sposób korzystania z danej nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości inwestycji celu publicznego (ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń), na określonej części nieruchomości. Wymóg ścisłego i jednoznacznego określenia przebiegu inwestycji i powierzchni nieruchomości zajętej pod daną inwestycję oraz zakresu uszczuplenia władztwa właściciela nie oznacza, że w tej decyzji starosta przesądza w jakim zakresie inwestycja ta rzeczywiście ograniczy właścicielowi dotychczasowy sposób korzystania z jego nieruchomości.

Analiza akt sprawy, w szczególności uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organy administracji publicznej nie poddały tej kwestii jakiejkolwiek analizie, a pkt 1 sentencji decyzji Starosty Gorzowskiego stanowi jedynie powielenie treści wniosku inwestora. Sąd podkreślił także, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości nr K. regulują dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe ustalenie, czy część nieruchomości, której sposób korzystania ograniczył organ I instancji oznacza zatem tę część spornej nieruchomości, która w miejscowym planie z dnia 28 kwietnia 2010 r. przeznaczona jest pod przebieg gazociągu, czy też jedynie określoną przez inwestora i obliczoną cześć powierzchni działki, która ma być zajęta pod budowę i powadzenie gazociągu wraz z ograniczeniami w użytkowaniu.

Sąd wskazał, że w ust. 1 art. 124 ustawodawca jednoznacznie określił zakres orzeczenia starosty w przedmiotowej decyzji, jego rozszerzenie jest więc pozbawione podstawy prawnej. Nadto niedopuszczalne jest powtarzanie w indywidualnych aktach stosowania prawa (decyzjach administracyjnych) norm przepisów powszechnie obowiązujących, które kreują dla ich adresatów określone obowiązki z mocy samego prawa. Wobec powyższego rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji decyzji Starosty Gorzowskiego jest niedopuszczalne, jako sprzeczne z art. 124 ust. 1 u.g.n. Podobnie brak jest podstaw do orzekania przez starostę w drodze decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uczynił to w pkt 3 i 4 sentencji decyzji z dnia 1 kwietnia 2011 r.

Reasumując Sąd stwierdził, iż organy administracji pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie gwarancji ochrony słusznego interesu strony i analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżącej, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naruszenie to polegało także na niedopuszczalnym rozszerzeniu zakresu orzekania uregulowanego w ust. 1 art. 124 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w Warszawie.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o przesłanki nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. przez uznanie, że treść obu decyzji oraz przebieg postępowania w sprawie naruszają art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a, poprzez:

a) zawężenie postępowania do rozważenia interesu właścicieli i nierozważenie interesu uczestnika postępowania i interesu społecznego, występujących w sprawie;

b) nierozważanie możliwości uchylenia decyzji organów drugiej i pierwszej instancji w części i uchybienie przez to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja organu I instancji spełnia wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. i art. 107 k.p.a. Przebieg gazociągu przez nieruchomość ustalono jednoznacznie i zgodnie z prawem. Wskazano, że nie może budzić wątpliwości, iż rozstrzygnięcie Starosty Gorzowskiego dotyczy, tej części działki nr K., dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nrXLV/342/10.

PGNiG podniosła, iż granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmują wyłącznie teren działki nr K. i rozważanie usytuowania gazociągu poza tą działką jest bezprzedmiotowe.

Zdaniem PGNiG brak kolorowej mapy uwidaczniającej przebieg sieci gazowych, stanowiącej załącznik do uchwały Nr XLV/342/10 nie powodował zatem braku możliwości zweryfikowania prawidłowości decyzji administracyjnej na podstawie akt sprawy i nie mógł być powodem do uchylenia decyzji administracyjnej.

Ponadto wskazano, że ominięcie działki nr K. jest niemożliwe zarówno z przyczyn technicznych, jak i ekonomicznych. Wiązałoby się to z koniecznością zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmianą, projektów i potrzebą negocjacji z kolejnymi właścicielami. Spowodowałoby to poniesienie dodatkowych wysokich kosztów i odsunęłoby termin realizacji całej inwestycji polegającej na budowie gazociągu, a także największej inwestycji PGNiG S.A. - budowy Kopalni Ropy Naftowej i Gazu Ziemnego LMG, do której uruchomienia w 2012 r. niniejszy gazociąg jest niezbędny. Straty z tego tytułu obciążałyby nie tylko PGNiG, ale również instytucje zlokalizowane w Gorzowie Wlkp. i Kostrzynie, które zmuszone byłyby do poszukiwania innych źródeł zasilania w gaz.

Skarżąca spółka zarzuciła także, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na ochronie interesu właściciela nieruchomości, nie biorąc pod uwagę, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Sąd nie rozważył interesu społecznego, co w rezultacie doprowadziło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego leżących u podstaw kontrolowanej decyzji administracyjnej, a w szczególności art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto Sąd stwierdzając, że "rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji decyzji Starosty jest niedopuszczalne, jako sprzeczne z art. 124 ust. 1 u.g.n." oraz, iż "brak jest podstaw do orzekania przez starostę w drodze decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uczynił to w pkt 3 i 4 sentencji decyzji" - powinien był rozważyć uchylenie decyzji w tych częściach, a w pozostałym zakresie skargę oddalić. Decyzja w pkt 2 — 4 rozstrzygała bowiem o różnych kwestiach, które dały się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i S. S. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia i dlatego podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy podkreślić, iż niezrozumiałe są rozważania Sądu I instancji dotyczące znajdujących w aktach sprawy wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zdaniem Sądu I instancji są nieczytelne i nie można ocenić, czy prawidłowo orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Należy stwierdzić, iż na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, w szczególności wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w Gminie K. oraz z części tekstowej tego planu, Sąd I instancji był w stanie zweryfikować prawidłowość zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że Uchwała Nr XLV/342/10 Rady Gminy K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie K. stanowi akt prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego Nr 51 poz. 731 z dnia 11 czerwca 2010 r., wobec czego Sąd I instancji winien znać jej treść z urzędu, a w przypadku jakiekolwiek wątpliwości co do treści powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł je wyjaśnić w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że Sąd uznając, że nie jest w stanie dokonać oceny czy sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości jest zgodny z planem jest co najmniej przedwczesne, bowiem Sąd mając obowiązek sięgnięcia do planu źródłowego opublikowanego w dzienniku urzędowym, nie uczynił tego.

Również rozważania Sądu I instancji dotyczące różnego przebiegu gazociągu są bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przebiegu sieci gazowych w gminie K. jednoznacznie wynika, że gazociąg DN300 przebiega przez nieruchomość skarżących K. i nie ma możliwości jego ominięcia, bowiem plan zagospodarowania przestrzennego na tym odcinku nie obejmuje innych działek. Wskazać należy, iż przebieg gazociągu został wyraźnie zaznaczony na planie zagospodarowania przestrzennego, jak również obszar, który obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego jest zaznaczony. Zatem w takiej sytuacji trudno czynić zarzut organom, iż nie rozważyły czy przedmiotowy gazociąg może przebiegać przez inne działki.

Nadto kwestie samego przebiegu gazociągu przez nieruchomość skarżących były przedmiotem rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielami nieruchomości. Skarżący konsekwentnie nie wyrażali zgody na jego umiejscowienie na ich działce. Ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji pomiędzy PGNiG a właścicielami nieruchomości wynika, iż propozycje składane przez inwestora nie zostały przyjęte przez skarżących. W sprawie były przeprowadzone również rozprawy administracyjne, które także nie doprowadziły do porozumienia pomiędzy inwertorem a właścicielami nieruchomości. Ponadto podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące ustalenia przebiegu gazociągu przez działkę K. były już rozpatrywane przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie zostały uwzględnione, na co wskazuje treść załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. Wskazać należy, że skarżący również w postępowaniu przed organem I instancji konsekwentnie nie wyrażali zgody na umiejscowienie gazociągu na ich nieruchomości. Ponadto dodać trzeba, że wykorzystanie istniejącego korytarza technicznego gazociągu DN500 znajdującego się na działce skarżących do lokalizacji gazociągu DN300 nie powoduje dodatkowych ograniczeń w możliwościach zagospodarowania terenu wzdłuż gazociągów, co jest korzystne dla właścicieli nieruchomości. Należy także podkreślić, że skarżący nabyli nieruchomość z istniejącym już na niej gazociągiem DN500. Twierdzenia skarżących, iż gazociąg DN500 będzie w przyszłości wyłączony z eksploatacji nie może mieć decydującego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, istniejący gazociąg był eksploatowany.

Należy także stwierdzić, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i zobowiązaniu do udziału w niej przedstawicieli obu stron nie znajduje podstaw w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać bowiem trzeba, iż kodeks ten nie przewiduje środków przymusu w stosunku do strony postępowania. Strona posiada uprawnienie uczestniczenia w rozprawie administracyjnej, natomiast nie ma ona takiego obowiązku, który pod przymusem państwowym można by w jakikolwiek sposób egzekwować, nawet w przypadku dopuszczenia dowodu z przesłuchania stron, o czym stanowi art. 86 k.p.a.

Zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący stanowiska Sądu I instancji co do treści decyzji. Należy stwierdzić, iż można rozważać, czy w zaskarżonej decyzji powinny znaleźć się pkt 2-4, które stanowią powtórzenie treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże dopuszczalne jest stanowisko, że nie ma zakazu zamieszczania w sentencji rozstrzygnięć, które mają jedynie charakter informacyjny. Można także prezentować pogląd, tak jak uczynił to Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcia te są zbędne. Jednakże, żeby móc z tej przyczyny uchylić decyzję, to Sąd musi wykazać, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czego w niniejszej sprawie jednak nie uczynił. Natomiast jeżeli Sąd I instancji uznał, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to winien zastosować ust. 2 § 1 art. 145 p.p.s.a. Odnośnie zaś rozstrzygnięcia o sposobie ograniczenia korzystania z nieruchomości, to wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ bardzo szczegółowo je określił a fakt, że przychylił się w tym zakresie do wniosku inwestora nie oznacza nieprawidłowości, o ile jest to zgodne z planem miejscowym.

Reasumując wskazać należy, iż rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien dokonać wnikliwej oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, biorąc m. in. pod uwagę obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.