Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 604/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 77 par 1, art 15 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K.N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 4 marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu z siedzibą w [...] z dnia 26 września 2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 7 maja 2013 r. [...]złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2013 r., w którym do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) zgłoszone zostały działki rolne (od A do N) o łącznej powierzchni 52,92 ha.

W dniach pomiędzy 4 - 7 listopada 2013 r. - po uprzednim powiadomieniu o planowanych czynnościach - w gospodarstwie przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, na okoliczność której sporządzono raport, do którego załączniki stanowiły szkice z pomiaru poszczególnych działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii oraz stwierdzoną w terenie uprawą jak również dokumentacja fotograficzna. Poza powyższą kontrolą w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została również kontrola w zakresie wzajemnej zgodności w obszarach: przestrzegania minimalnych norm dobrej kultury rolnej, obszarze A - Środowisko oraz obszarze B - Zdrowie publiczne, zdrowie roślin oraz minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, podczas której nie stwierdzono nieprawidłowości wpływających na płatność.

W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że powierzchnia stwierdzona do płatności wynosiła 50,46 ha. Ponadto w powierzchni działek rolnych zgłoszonych do wniosku stwierdzono następujące nieprawidłowości: DR52-Stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53- Stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania; DR37-ldentyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS; DR22- Działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których prowadzona jest jedna uprawa, jako jedną działkę rolną); DR50-Granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku; DR13+ Zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej; DR13- Zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej.

W dniu 4 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której przyznał płatność w kwocie [...] zł. Wskutek złożonego przez stronę odwołania, ww. decyzja została uchylona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzji [...]wydanej w dniu 3 czerwca 2014 r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem rozpatrzenia wniosku strony o przesłuchanie jej samej, pełnomocnika i świadka.

Do przeprowadzenia wnioskowanego dowodu o przesłuchanie świadka [...] - z udziałem strony i dwóch pełnomocników - doszło w dniu

18 sierpnia 2014 r. w Urzędzie Gminy [...]. Świadek zeznał, iż wskutek ustnego zlecenia ze strony [...], wykonał koszenie międzyrzędzi i wymianę uszkodzonych drzewek w terminach 11 -12 października 2013 r. oraz

6 listopada 2013 r., jednakże na zadeklarowanych we wniosku działkach rolnych nie był obecny w terminie kontroli ARiMR. Odnośnie do uprawy położonej na działce ewidencyjnej 183 (tj. działce rolnej C z wniosku o pow. zadeklarowanej 16,40 ha jabłoni domowej) świadek stwierdził, iż znajdujące się na jej obszarze drzewka były częściowo uszkodzone, a sama działka nie była w całości użytkowana rolniczo lecz była utrzymywana zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej. Świadek uznał działkę za spójną a nie podzieloną na dwie części. Oceniając stan jabłonek wykorzystanych do uzupełnienia obsady świadek stwierdził z kolei, iż drzewka posiadały wysokość ok. 1 m i średnicę pnia powyżej 8 mm, a pozostałe niepodlegające wymianie również posiadały wymagane parametry. W związku z tym, że zarówno strona, jak i jej pełnomocnik czynnie uczestniczyły w przesłuchaniu świadka, organ odstąpił od przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania.

W dniu 26 września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której przyznał wsparcie w kwocie [...] zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i odmówił Uzupełniającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO).

Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż na powyższe orzeczenie wpłynęła okoliczność ustalenia w kontroli na miejscu powierzchni stwierdzonych działek rolnych o wartościach mniejszych niż zgłoszone we wniosku - a ponadto - konieczność zmniejszenia należnej płatności UPO w związku z decyzją wykonawczą Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającą przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za 2013 r.

W przypadku działki rolnej K położonej na działce ewidencyjnej 119 z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni (1,17 ha) wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,02 ha. Po przeprowadzonej weryfikacji wniosku po kontroli na miejscu na 2013 r., w związku z zastosowanym na działce rolnej C kodem DR 22 (brak spójności działki), w dniu 26 lutego 2014 r. wystosowano do rolnika wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie beneficjent podtrzymał swoją deklarację spójności działki rolnej C wyrysowując na załączniku wydrukowanym z systemu przez pracownika BP przesmyk łączący działkę rolną w jedną całość i na potwierdzenie tego napisał oświadczenie. Kierownik Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w [...] mając za dowód protokół z czynności kontrolnych wraz z wyrysem pomiarów działek rolnych oraz pismo z dnia 23 stycznia 2014 r., z którego wynikało, że obszar, w środkowej części działki rolnej C w dniu kontroli nie był użytkowany rolniczo oraz przesmyk łączący obie części działki w jej północnej części wspomniany przez [...] nie występował, uznał, że w tym czasie działka ta nie stanowiła spójnego obszaru. W konsekwencji oświadczenie złożone w BP dnia 26 lutego 2014 r. nie zostało uznane, a działkę rolną podzielono na podstawie pomiarów wykonanych przez pracowników ZOR ARiMR podczas wykonywania czynności kontrolnych w terenie na działkę rolną C(10,05 ha) i O (4,39 ha).

W ocenie organu I instancji, kontrola w gospodarstwie [...] [...], która odbyła się w 2013 r. została przeprowadzona prawidłowo a raport z czynności kontrolnych uznano, jako wiarygodny dowód w postępowaniu administracyjnym. Reasumując Kierownik Biura Powiatu ARiMR z siedzibą w [...] analizując ponownie zebrany materiał dowodowy nie odnalazł przeważających argumentów, które mogłyby być podstawą do przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. w pełnej wysokości.

Organ dokonał następnie wyliczenia płatności, wskazując, że początkowa kwota JPO wynosiła [...] zł. Jednakże powyższa kwota została zmniejszona ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która wyniosła 4,8751 %. W związku z powyższym kwota JPO została pomniejszona o [...] zł. Następnie, mając na uwadze, że łączna kwota przyznanych stronie płatności bezpośrednich po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości wyniosła [...] zł, co przy kursie wymiany euro [...] zł stanowiło kwotę [...] euro, organ do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości [....] euro zastosował współczynnik korygujący w wysokości [...]%. Całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wyniosła [....] euro, z czego proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wyniosła [....] zł, co stanowiło [...] euro i o tę kwotę została pomniejszona kwota JPO. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła [...] zł.

Odnosząc się do uzupełniającej płatności obszarowej organ I instancji wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych kwalifikowana do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosiła [...] ha. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa organ wyliczył kwotę UPO, wskazując, iż początkowa kwota uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [....] zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowane zmniejszenia o kwotę [...] zł, co stanowiło [...] euro, skutkiem czego była odmowa przyznania UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej zmianę i przyznanie wnioskowanych płatności, wskazując przepisy prawa, którym w jej ocenie uchybił organ I instancji. Strona uznała również określone w kontroli granice działek C i D za błędne a samą kontrolę za nierzetelną. Po raz kolejny zawnioskowała również o jej przesłuchanie oraz ustanowionego pełnomocnika wskazując przy tym na ograniczenie prawa do zgłoszenia powyższego wniosku wynikające z faktu, iż organ I instancji nie poinformował Strony o okoliczności zebrania materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Po rozpoznaniu sprawy w postepowaniu odwoławczym organ II instancji wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miały ustalenia kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach 4-18 listopada 2013 r., podczas których weryfikacji poddano działki rolne deklarowane do płatności JPO i UPO. Wiarygodność danych z kontroli odnośnie ustalonego stanu faktycznego została zweryfikowana i opisana przez Wykonawcę kontroli - Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w raporcie z czynności kontrolnych, udokumentowana zdjęciami i szkicami pomiarowymi. Pozostałe dowody uwzględnione w sprawie zostały złożone do akt postępowania przez stronę oraz w wyniku złożonych wniosków dowodowych, w tym o przesłuchanie świadka przeprowadzającego określone czynności agrotechniczne na gruntach gospodarstwa.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że sformułowane w odwołaniu zarzuty co do ustaleń kontroli odnośnie działki C, podniesione przez stronę dwukrotnie poprzez zastrzeżenia do wyników kontroli rolnośrodowiskowej ze szczególną starannością zostały rozpatrzone przez Wykonawcę kontroli - Biuro Kontroli na Miejscu przy [...] Oddziale Regionalnym ARiMR [...]. Z odpowiedzi udzielonych producentowi w pismach z dnia 23 stycznia i 20 lutego

2014 r. wynikało, iż kwestia ustaleń kontroli dla działki C została stronie szczegółowo wyjaśniona. Wykonawca kontroli uzasadnił okoliczność wyłączenia podmokłej części działki z powierzchni kwalifikowanej podlegającej płatności twierdząc, iż powierzchnia niewykoszona i bez nasadzeń nie mogła zostać uwzględniona w pow. stwierdzonej działki C. Z kolei za prawidłowo przyjętą granicę powierzchni zmierzonej przez inspektorów uznano pomiar uprawy wykraczający poza granice ewidencyjne działki 183, albowiem kontroli powierzchni winien podlegać zwarty obszar gruntu z jedną uprawą. Tak też pomiaru dokonano dla działki C, jednakże w decyzji organu I instancji - z uwagi na przypisane działce kody DR22 i DR50 -organ w sposób prawidłowy dokonał jej podziału na dwie działki rolne C i O o powierzchniach stwierdzonych odpowiednio 10,05 ha i 4,39 ha.

Postąpiono tak, bowiem zgodnie ze wskazaniem kontroli oraz późniejszymi wyjaśnieniami do zastrzeżeń i określonym dla działki maksymalnym kwalifikowanym obszarem uprawnionym do płatności ustalonym zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.1.2009, str. 16-99), powierzchnia uprawy jabłoni domowej znajdująca się w dwóch rozdzielonych przez obszar podmokły, niewykoszony i bez nasadzeń jabłoni wyniosła 14,44 ha,

Jak wynikało ze zgromadzonego w niniejszej sprawie dowodu w postaci tabelarycznego zestawienia stwierdzonych w toku kontroli na miejscu powierzchni upraw zlokalizowanych - poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - również na gruntach działek ewidencyjnych sąsiadujących bezpośrednio z gruntami zgłoszonymi we wniosku, w przypadku jabłoni położonej na działce C, inspektorzy terenowi ustalili, iż uprawa ta w dniu kontroli znajdowała się również na działkach ewidencyjnych o nr 182 (obszar 0,1770ha), 181 (obszar 0,2031 ha) oraz 184 (obszar 0,0003ha). Powierzchnia jabłoni położona na zadeklarowanej we wniosku działce 183 (choć w dwóch rozłączonych miejscach) wyniosła 14,44ha, stąd też taki właśnie obszar uznany został za stwierdzony dla działki C podzielonej na C i O.

Organ nie podzielił stanowiska strony, która stwierdziła, iż błędy przy pomiarze i zakwalifikowaniu działki C jako niespójnej powstały z powodu znajdujących się w posiadaniu Agencji nieaktualnych podkładów sprzed 2010 r. Wskazał, iż kontrolę w gospodarstwie [...] przeprowadzono metodą inspekcji terenowej a nie poprzez fotointerpretację obrazów satelitarnych czy zdjęć rolniczych stosowaną w kontroli na miejscu przeprowadzanej metodą foto. Kontrolę przeprowadzoną metodą inspekcji terenowej charakteryzuje konieczność weryfikacji gruntów poprzez bezpośrednią obecność inspektorów na obszarze działek z odbiornikiem GPS, z wykorzystaniem którego dokonywany jest pomiar powierzchni kwalifikowanej.

Przedstawiony w postępowaniu odwoławczym dowód w postaci informacji geodety o ustalonej powierzchni działki 183 z uprawą jabłoni na obszarze 16,40ha (czyli powierzchni zgodnej z zadeklarowaną we wniosku) to dowód, którego organ nie uwzględnił w postępowaniu. Organ stwierdził, iż informacja z dnia 11 kwietnia 2014 r. powstała po kontroli ARiMR i przeprowadzonym przez stronę uzupełnieniu plantacji w listopadzie 2013 r. Uznanie obszaru uprawy, ustalonego przez inspektorów w dniach 4 - 5 listopada i przed przeprowadzonym w dniach 7 i 12 listopada, uzupełnieniem za nieprawidłowy, stanowiłoby o niestaranności organu przy wyczerpującej, łącznej ocenie wszystkich zgromadzonych dowodów. Potwierdzenie powierzchni 16,40 ha z dnia 11 kwietnia 2014 r. zdaniem organu dowodziło, iż strona w należyty sposób przygotowała uprawę do kolejnego r. zobowiązania rolnośrodowiskowego, który rozpoczął się w dniu 15 marca 2014 r.

Wydając decyzję, organ rozpatrzył również dowód z przesłuchania [...], który przesłuchany w związku z wykonaniem zabiegów agrotechnicznych na gruntach strony w dniu 18 sierpnia 2014 r. złożył w tej sprawie wyjaśnienia. Organ wskazanemu dowodowi nie przyznał waloru wiarogodności, albowiem dla wyjaśnionych przez świadka okoliczności np. co do oceny drzewek nie podlegających wymianie, które uznał za spełniające normy, organ nie uzyskał potwierdzenia w dokumentacji z kontroli. Natomiast na zdjęciach udokumentowano liczne drzewka niekwalifikowane, dla których łączna liczba ustalona na działkach B i C wyniosła 3.245 sztuk.

Odnośnie spójności obszaru działki 183, dla której świadek wskazał na istnienie obszarów wyłączonych i jej spójny charakter, na podstawie przeprowadzonej analizy załącznika graficznego, szkicu pomiarowego, zdjęć z kontroli i wyrysu, którego dokonał świadek brak było podstaw dla potwierdzenia tego zeznania. Opis miejsca łączącego dwa pola działki 183 w jedno, określony na wyrysie przez świadka jako "przesmyk" to teren niewykoszony, bez nasadzeń jabłoni. Brak było zatem, w ocenie organu, podstaw do tego by został on zakwalifikowany do powierzchni jabłoni i wpływający na możliwość uznania obu powierzchni z tą uprawą w jeden.

Odnośnie działki D, dla której powierzchnia stwierdzona była mniejsza (3,47ha) od zadeklarowanej (3,90ha) i wynikała z uwzględnienia wyłącznie obszaru z jabłonkami i po wykluczeniu powierzchni zalesionej (w tym położonej w jej północno - zachodnim narożniku), którą strona uwzględniła w obrysie działki D brak było podstaw do obalenia ustaleń kontroli. Jak wynikało ze zdjęcia [...] wykonanego wzdłuż wyłączonej części działki D teren niezakwalifikowany to grunt nieużytkowany rolniczo, niepodlegający dopłatom. Strona, która w odwołaniu sformułowała zarzut co do błędnego pomiaru działki, ze swej strony nie przedłożyła dowodów potwierdzających zarzuty, aby na ich podstawie wykazać niezgodność ustaleń organu co do powierzchni zatwierdzonej do płatności z rzeczywistym obszarem uprawnionym do pomocy.

Ustosunkowując się do zarzutu strony o nieprawidłowym sposobie jej powiadomienia o kontroli, związanym z przekazaną stronie telefoniczną informacją w dniu rozpoczęcia czynności, co bezpośrednio wpłynęło na brak możliwości uczestniczenia pełnomocnika w pierwszym dniu jej realizacji, organ wyjaśnił, że kontrola na miejscu w gospodarstwie [...] odbyła się zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1237/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316/65 z dn. 02-12-2009r.). W związku z przeprowadzoną w tym samym czasie kontrolą w zakresie Programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez producenta od

2011 r., z uwagi na zakres tej kontroli obejmującej poza weryfikacją powierzchni kwalifikowanej do wsparcia i sposobu użytkowania gruntów, Agencja obowiązana była do kontroli dokumentacji rolnośrodowiskowej prowadzonej przez Beneficjenta Programu, w tym Planu działalności rolnośrodowiskowej, Rejestru działań agrotechnicznych czy Dokumentacji przyrodniczej ornitologicznej. Do przeprowadzenia kontroli w tym zakresie obecność rolnika była niezbędna i stanowiła podstawowy powód do zawiadomienia rolnika o kontroli.

Oceniając zarzut odwołania odnośnie błędów przy powiadomieniu rolnika o kontroli z punktu widzenia jego zasadności, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił uwagę, iż w przypadku płatności bezpośrednich obowiązek powiadomienia o kontroli nie istnieje. Obecność rolnika do weryfikacji gruntów z wniosku nie jest konieczna, albowiem w żaden sposób brak jego udziału przy kontroli obszarowej nie uniemożliwia skontrolowania gruntów z wykorzystaniem odbiornika GPS. Tak też stało się w niniejszej sprawie, iż pomimo powiadomienia rolnika o kontroli w dniu jej rozpoczęcia, rozpoczęto weryfikację zadeklarowanych obszarów (konkretnie działek C, D, E), dla których - poza działką D -działania kontrolne kontynuowano również w dniu następnym.

Z powyższych przyczyn, zaistniała sytuacja związana z powiadomieniem rolnika o kontroli zdaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie czyniła podstaw do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i pełnomocnika. Organ ocenił, iż kontrolę w pierwszym i kolejnych dniach zrealizowano prawidłowo, dowodem czego był raport z kontroli, szkice pomiarowe i obszerna dokumentacja fotograficzna.

Odnośnie postępowania organu I instancji w zakresie zastosowania współczynnika korygującego dla JPO i odmowy Uzupełniającej Płatności Podstawowej na skutek zastosowania tzw. modulacji płatności (zmniejszenia płatności uzupełniającej o 10% wskutek stwierdzenia, iż kwota płatności bezpośrednich przewyższa [...] euro), Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy zastosował modulację, w stosunku do płatności za rok 2013. Organ wskutek ustalenia, iż całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wyniosła [...] euro, obowiązany był do zmniejszenia wsparcia o cała, naliczoną producentowi kwotę UPO w wysokości [...] zł, co stanowiło [...] euro.

Podsumowując powyższe rozważania, organ II instancji stwierdził, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przepisów warunkujących przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], rozstrzygając o przyznaniu płatności w kwocie [...] zł, wydał decyzję zgodną z obowiązującym prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając jej:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwanej: "k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez uwzględnienie jako podstawy decyzji jedynie wyników kontroli z pominięciem dowodów i okoliczności wskazywanych przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności argumentom strony podniesionym w toku postępowania a dotyczącym m. in. błędnego określenia granic działek,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło stronie złożenie stosownych środków dowodowych.

Dodatkowo wyłącznie decyzji organu II instancji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 34 i art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpoznana albo zmieniona poprzez przyznanie kwoty pełnej płatności,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w niniejszej sprawie (w przypadku, gdy organ uznał, że istnieją wątpliwości w tym zakresie i są ku temu przesłanki) uzupełniającego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Dodatkowo wyłącznie decyzji organu I instancji zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia

30 listopada 2009r., art. 7 i art. 10 a w powiązaniu z art. 132 i art. 11 rozporządzenia Radcy (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. poprzez nieprzyznanie płatności w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem (przyznanie płatności w części) w okolicznościach uzasadniających przyznanie pełnej kwoty płatności,

W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z tym, że w niniejszej sprawie organ rozpatrzył wszystkie istniejące w sprawie dowody, z których wyprowadzenie wniosków uzasadniających orzeczenie o pomniejszeniu wsparcia podlegającego wypłacie było możliwe, konieczne i zgodne z obowiązującym prawem ponieważ organ odwoływał się zawsze jedynie do protokołu kontroli, który był od samego początku przez skarżącego podważany, zarówno pod względem formalnym przeprowadzenia kontroli - brak powiadomienia mnie o kontroli, jak i pod względem wyników odbiegających od stanu rzeczywistego.

Następnie skarżący podniósł, że organ uznał, że działka C podzielona powinna zostać na 2 części, podczas gdy z żadnych dowodów z przeprowadzonej kontroli nie wynikało, że kontrola w zakresie ustalenia rozdzielności działki C potwierdzała te okoliczności. Natomiast zarówno zeznania świadka jak i wskazania strony potwierdzają fakt utrzymywania plantacji na całej działce. Potwierdza to również wyliczenie geodety z 2014 r. (tożsame z wyliczeniem z wcześniejszych lat) jak i załączone mapy obecnych upraw, które są tożsame z uprawami występującymi w 2013 r. Jak podkreślił skarżący, na tej działce w części północnej zwężenia między działkami istniały nasadzenia (obszar nie jest podmokły jak obszar, który został przez skarżącego wyłączony z uprawy na tej działce) - drzewka, które nie pozwalały na podzielenia plantacji na dwie części.

Ponadto organ nie przyznał waloru wiarygodności zeznaniom świadka z uwagi na fakt pewnych sprzeczności z dokumentacją z kontroli. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że zeznania te były potwierdzeniem pozostałych zebranych w sprawie dowodów takich jak dowodu zakupu kwalifikowanych nasadzeń, dokumentów świadczących o terminach nasadzeń czy też wyjaśnień strony.

Organ wskazał również, że nie wykazano niezgodności w odniesieniu do granic działki D. W odniesieniu do powyższego skarżący podniósł, że fakt istnienia podmokłego terenu zostałby potwierdzony w ramach jego zeznań i pełnomocnika oraz wynika z map znajdujących się w posiadaniu organu.

W ocenie skarżącego, dodatkowe postępowanie wyjaśniające miało charakter pozorny jak również niepełny, organ przesłuchał jedynie świadka bez przesłuchania strony i pełnomocnika. Organ co prawda przywołał w uzasadnieniu decyzji zeznania świadka i wyjaśnienia strony, jednak nie zostały one uwzględnione i ocenione w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, mimo że świadek ten potwierdził okoliczności wskazywane przez stronę. Świadek, który posiadał znaczne doświadczenie w realizacji upraw drzewek, potwierdził, że drzewka sadzone i wymieniane na działce były drzewkami spełniającymi wymogi jakościowe. Powyższe potwierdzone również zostało w wyjaśnieniach strony i w dokumentacji nasadzeń (paszporty drzewek). Organ w żaden realny sposób nie odniósł się jednak do zeznań świadka, nie przeprowadził logicznego połączenia zebranych w sprawie dowodów sprowadzając swoje twierdzenia de facto jedynie do oceny protokołu z kontroli.

Zdaniem skarżącego, szczególną uwagę należało zwrócić na błędne określenie przez organ obszaru działki C w związku z czym należało dokonać stosownej analizy posiłkując się wskazanym w informacji geodety z dnia 30 maja 2011 r. obszarze użytków rolnych działki, które obejmują [...] ha (19,68 ha - 0,86 ha lasu- 1,55 obszaru nienadającego się do upraw = [...] ha). We wniosku obszar wskazany jako podlegający zagospodarowaniu został dodatkowo pomniejszony do wielkości [...] ha. Powyższe zostało również potwierdzone przez świadka w ramach jego przesłuchania. W toku kontroli stwierdzono, z czym skarżący nie zgodził się, obszar nieobkaszany - obszar ten obejmował nieznaczną część działki i zdaniem organu prowadził do podziału upraw na dwa osobne obszary. W odniesieniu do granic działki C skarżący wskazał, że granica działki C (czarna linia na mapie) na podkładzie, który znajduje się w aktach sprawy wchodzi w jezdnię (zachodnia granica działki) a ponadto znajduje się na działce las, którego już w tamtym czasie nie było. Granice działki C powinny być przesunięte na okoliczność czego załączył poprawne wykonane granice z obecnego roku.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił, że granice działki zostały określone na nieaktualnych już w dacie kontroli podkładach (sprzed 2010 r.), co również mogło wpłynąć na błędne określenie rzeczywistej uprawy na działce, np. poprzez ustalenie błędnych obszarów faktycznie występujących utrudnień w uprawie (np. istnienie obszarów podmokłych). W ramach dokonanych obmiarów i nanoszenia ich na mapy działki zostały błędnie określone granice działki C co wynikało w sposób bezpośredni z analizy znajdujących się w aktach sprawy materiałów - mapy poglądowe. Nie było możliwe, by (jak to wynika z kontroli organu) sadzić drzewka na drodze w asfalcie. Granice działki zostały przesunięte w ten sposób, że na zdjęciach znajdowały się one na środku drogi sąsiadującej z działką (SW część mapy) i w odniesieniu do rzeczywistego terenu były w całości przesunięte w stronę południową. Powyższe powodowało, że dokonywane badania obszaru zagospodarowanego przez skarżącego w zakresie, w jakim zostały wykonane poza granicami naniesionymi na mapę pozostając w sprzeczności z rzeczywistymi granicami działki, wpływały na nieprawidłowe ustalenie powierzchni upraw. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do tych zarzutów, natomiast określenie granic uprawy na środku drogi było sprzeczne z podstawowym założeniem organu, że kontrola obszaru była dokonywana ściśle po granicach upraw.

Ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynikało, iż obmiary działek były wykonywane jedynie z wykorzystaniem samochodu - ślady widoczne na zdjęciach nie pokrywają się jednak z granicami działki widocznymi w terenie (okoliczność tą mogą potwierdzić osoby biorące udział w przeprowadzonej kontroli). Powyższe dotyczyło również działki D, której pomiar nie mógł być wykonany prawidłowo jedynie z uwzględnieniem pomiarów przy użyciu samochodu z uwagi na podmokły charakter części obszaru na granicach działki. Ponadto, wyłączenie obszaru podmokłego nie powinno obejmować powierzchni, która powoduje rozłączenie działki na dwa obszary. Powierzchnie użytkowane i zajmowane pod nasadzenia oraz obkaszane obejmowały spójny obszar połączony na północy przesmykiem co nie zostało ustalone w trakcie kontroli - na co skarżący zwróciłby uwagę, gdyby był obecny podczas kontroli. Na dowód powyższego do akt sprawy zostały załączone zdjęcia a powyższe okoliczności mogły zostać potwierdzone przez skarżącego i jego pełnomocnika. Powyższe okoliczności zostały również potwierdzone przez świadka.

Dodatkowo symptomatyczna w zakresie nierzetelnej oceny kontroli, była ocena działki F, która to działka jest otoczona drogą z każdej strony i nie ma możliwości wystąpienia zarzucanych nieprawidłowości (DR 50, DR 52). Zdaniem skarżącego jest to jaskrawy przykład nieprawidłowości przy kontroli. Ustalony rzeczywiście obszar podczas kontroli (czerwone granice) wkraczają na obszar granic dróg, na którym nie ma możliwości prowadzenia upraw (czarne granice wokół działki). Nie jest możliwe, by (jak to wynika z kontroli organu) sadzić drzewka na drodze. Powyższe spowodowane może być przesunięciem granic podczas nanoszenia wyników kontroli bądź nieumiejętnym przeprowadzeniem samej kontroli. Nieprawidłowości takie w jednoznaczny sposób występujące na działce F występują również na pozostałych kontrolowanych działkach.

Końcowo skarżący podniósł, że nie został poinformowany o okoliczności zebrania w sprawie materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, czym organ naruszył art. 10 k.p.a. Po zebraniu w niniejszej sprawie materiału dowodowego i zapoznaniu się z aktami postępowania w celu wyjaśnienia jakichkolwiek wątpliwości wyraziłby wolę zgłoszenia dowodów w postaci przesłuchania strony i pełnomocnika oraz świadka - właściciela szkółki owocowej oraz ewentualnie opinii biegłego na okoliczność przedłużonego okresu wegetacyjnego w 2013 r. Powyższe potwierdziłoby np. fakt, że w dniu 4 listopada 2013 r. pełnomocnik strony nie była obecna podczas kontroli, co zostało wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - powoływanej dalej również jako p.p.s.a. - uchyla go lub stwierdza jego nieważność, albo stwierdza wydanie go z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W świetle powyższych kryteriów uznać należało, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięcia Dyrektora Regionalnego Oddziału ARiMR [...] utrzymującego w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznaniu skarżącemu [...] [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ze względu na stwierdzenie że zadeklarowana powierzchnia całkowita działki rolnej jest większa od powierzchni całkowitej stwierdzonej (działki C i D) przy jednoczesnym braku spójności działki C polegającym na błędnym zadeklarowaniu dwóch działek rolnych, niesąsiadujących ze sobą, na których jest prowadzona jedna uprawa jako jedną działkę rolną.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na podniesione w skardze dotyczące m.in. niewłaściwej oceny dokumentu w postaci raportu z kontroli, braku odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także braku przeprowadzenia dowodu z zeznań strony i jej pełnomocnika, wskazać należy na odrębności postępowań administracyjnych związanych z przyznawaniem rolnikom między innymi płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o ustawę z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że kwestia przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej, w tym również w pomniejszonej wysokości, jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 21 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, na co wskazał również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Powyższe reguły stanowią powtórzenie zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, która odzwierciedlają postanowienia art. 7 k.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Warto tu przypomnieć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego.

Z ustanowionej w Konstytucji RP i wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, co oznacza, że tak organ I instancji, jak i organ II instancji mają obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego i rozpatrzonego przez organ pierwszej instancji oraz zbadania ustaleń poczynionych przez ten organ. W wyniku przeprowadzonej oceny organ odwoławczy może określić zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Oczywistym jest, iż organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, w jakim zakresie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy załatwianej sprawy. W przypadku, gdy materiał dowodowy został w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w pierwszej instancji zebrany w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać ponownej jego oceny i wydać orzeczenia co do istoty sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, iż postępowanie wyjaśniające organu I instancji obarczone jest nieznacznymi brakami, zobligowany jest w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zlecić jego wykonanie organowi I instancji.

Zatem zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprowadza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady także orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej w spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu. Organ winien przy tym pamiętać, iż wskazania faktów, które uznaje za udowodnione nie może zastąpić opisem postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji.

Podsumowując zatem wskazać należy, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Ponadto w sytuacji takiej jak występująca w rozpoznawanej sprawie, czyli wydania przez organ pierwszej instancji decyzji po uchyleniu przez organ odwoławczy wcześniej wydanej decyzji w tym samym przedmiocie, na organie drugiej instancji spoczywa obowiązek dokonania kontroli wykonania przez organ pierwszej instancji zaleceń o jakich mowa art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Wynik tej kontroli powinien także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że już we wniesionym odwołaniu od po raz pierwszy wydanej w rozpoznawanej sprawie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 4 marca 2014 roku, rolnik zwracał uwagę na błędne w jego ocenie określenie przez organ obszaru i granic działki C, co miało wpływ na ilość nasadzeń stwierdzonych na tej działce. Strona wskazała także na informację geodety z dnia 30 maja 2011 roku, z której wynika, że użytki rolne na tej działce obejmują 17,27 ha, we wniosku obszar podlegający zagospodarowaniu został dodatkowo pomniejszony dodatkowo do wielkości 16,40 ha. Zdaniem strony nawet po pomniejszeniu o obszar nieobaszany (10x20m), nie mogła powstać różnica z obszarem zgłoszonym przez rolnika właśnie ze względu na owo dodatkowe pomniejszenie do 16,40 ha. Ponadto w odwołaniu wskazano, że w ramach dokonanych obmiarów i nanoszenia na mapy granice działki C ostały określone w sposób błędny, gdyż znajdują się na środku drogi sąsiadującej z działką (część SW mapy) i w odniesieniu do rzeczywistego terenu są w całości przesunięte na stronę południową.

Rozpoznając sprawę na skutek wniesienia przez stronę powyższego odwołania organ drugiej instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia jakie podjął organ pierwszej instancji, z uwagi na co i w związku z wnioskiem strony o przesłuchanie trzech osób organ odwoławczy skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z zaleceniem przeprowadzenia ponownej szczegółowej analizy dowodów w zakresie kwalifikowalności działek rolnych A, B, C, D, E i F zadeklarowanych we wniosku do przyznania płatności. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu dotyczącego błędnego określenia granicy działek.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z zeznań świadka W. W., przytoczył w uzasadnieniu decyzji ich treści i wskazał, że: "w związku z tym, że Strona i Pełnomocnik czynnie uczestniczyły w przesłuchaniu, organ odstąpił od przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania". W żaden sposób organ ten nie odniósł się do zarzuconej w odwołaniu kwestii powierzchni działek.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona powtórzyła wcześniejsze swoje zarzuty dotyczące błędów w określeniu powierzchni działek C i D, dodatkowo podnosząc, że granice działki zostały określone na nieaktualnych już w dacie kontroli podkładach (sprzed 2010 r.), co również mogło wpłynąć na błędne określenie rzeczywistej uprawy na działce.

Odpowiadając na powyższy zarzut organ drugiej instancji uznał go za nieprawidłowy i wskazał, że za prawidłowo przyjętą granicę powierzchni zmierzonej przez inspektorów uznano pomiar uprawy wykraczający poza granice ewidencyjne działki 183, albowiem kontroli powierzchni powinien podlegać obszar gruntu objęty jedną uprawą, tak też pomiaru dokonano.

Organ wskazał też, że: "Jak wynikało ze zgromadzonego w niniejszej sprawie dowodu w postaci tabelarycznego zestawienia stwierdzonych w toku kontroli na miejscu powierzchni upraw zlokalizowanych - poza gruntami działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku jako położenie konkretnych działek rolnych - również na gruntach działek ewidencyjnych sąsiadujących bezpośrednio z gruntami zgłoszonymi we wniosku, w przypadku jabłoni położonej na działce C, inspektorzy terenowi ustalili, iż uprawa ta w dniu kontroli znajdowała się również na działkach ewidencyjnych o nr 182 (obszar 0,1770ha), 181 (obszar 0,2031 ha) oraz 184 (obszar 0,0003ha). Powierzchnia jabłoni położona na zadeklarowanej we wniosku działce 183 (choć w dwóch rozłączonych miejscach) wyniosła 14,44 ha, stąd też taki właśnie obszar uznany został za stwierdzony dla działki C podzielonej na C i O."

Tym samym organ nie odniósł się w żaden sposób do konkretnego zarzutu strony odnoszącego się do umiejscowienia prowadzonej przez niego uprawy na działce drogowej nr 182 ani też do twierdzenia o ewentualnym "przesunięciu" granicy działki przy nanoszeniu jej na mapę. Zawarł jedynie ogólne sformułowania o prawidłowości dokonanej kontroli i powtórzył dane wynikające z raportu kontroli. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędów przy pomiarze i zakwalifikowaniu działki C jako niespójnej powstałych z powodu znajdujących się w posiadaniu Agencji nieaktualnych podkładów sprzed 2010 r., organ wskazał, że kontrolę w gospodarstwie [...] przeprowadzono metodą inspekcji terenowej a nie poprzez fotointerpretację obrazów satelitarnych czy zdjęć rolniczych stosowaną w kontroli na miejscu przeprowadzanej metodą foto. Kontrolę przeprowadzoną metodą inspekcji terenowej charakteryzuje konieczność weryfikacji gruntów poprzez bezpośrednią obecność inspektorów na obszarze działek z odbiornikiem GPS, z wykorzystaniem którego dokonywany jest pomiar powierzchni kwalifikowanej. Jednak zarzuty skarżącego nie dotyczyły metody przeprowadzenia kontroli, a naniesienia wyników kontroli na mapy. Do tej kwestii organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, pomimo tego, że na mapach załączonych do protokołu kontroli zwłaszcza w odniesieniu do działek C i F, jednoznacznie widać umiejscowienie przez inspektorów działek stwierdzonych częściowo na działkach drogowych. Dodatkowo wskazać należy, że o tyle, o ile nieuwzględnienie przez organ odwoławczy przedstawionego w postępowaniu odwoławczym dowodu w postaci informacji geodety z dnia 11 kwietnia 2014 r. o ustalonej powierzchni działki 183 z uprawą jabłoni na obszarze 16,40 ha, jako powstałego po kontroli ARiMR i przeprowadzonym przez stronę uzupełnieniu plantacji w listopadzie 2013 r., uznać należy za zasadne, o tyle dalej zawarte stwierdzenie, iż: "Uznanie obszaru uprawy, ustalonego przez inspektorów w dniach 4 - 5 listopada i przed przeprowadzonym w dniach 7 i 12 listopada, uzupełnieniem za nieprawidłowy, stanowiłoby o niestaranności organu przy wyczerpującej, łącznej ocenie wszystkich zgromadzonych dowodów.", należy uznać za sprowadzające się do twierdzenia o niemożliwości podważenia stanowiska zajętego przez organ, a tym samym z samej istoty niewłaściwe. Jeżeli bowiem ocena organu wprawdzie łączna i wyczerpująca okazałaby się oceną nieprawidłową, wówczas organ odwoławczy r mach ponownego rozpatrzenia sprawy powinien dokonać oceny prawidłowej, ta prawidłowa ocena, zwłaszcza poparta uzupełniającym materiałem dowodowym może doprowadzić do uznania obszaru uprawy ustalonego przez inspektorów za nieprawidłowy. Raport z czynności kontrolnych nie jest bowiem dowodem niepodważalnym. Natomiast stwierdzenie, że: "Potwierdzenie powierzchni 16,40 ha z dnia 11 kwietnia 2014 r. zdaniem organu dowodziło, iż strona w należyty sposób przygotowała uprawę do kolejnego roku zobowiązania rolnośrodowiskowego, który rozpoczął się w dniu 15 marca 2014 roku.", należy uznać za cokolwiek dowolne i nie odnoszące się do przedmiotu postępowania jakim jest płatność na 2013 rok.

W ocenie sądu przedstawiony powyżej sposób oceny przez organ drugiej instancji istotnej w rozpoznawanej sprawie kwestii powierzchni działek rolnych i prawidłowości dokonanych ich pomiarów, nie może być uznany za realizację zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie II SA/Ol 257/14).

Ponadto z uzasadnieniu organu drugiej instancji nie wynika, czy organ ten dokonał kontroli wypełnienia przez organ pierwszej instancji zaleceń zawartych w uprzednio wydanej decyzji uchylającej z dnia 3 czerwca 2014 r. Kontrola ta jest o tyle istotna, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 czerwca 2014r. jednoznacznie wskazano, że uchylenie decyzji nastąpiło w związku ze zgłoszeniem w odwołaniu wniosku o przesłuchanie trzech osób. Tymczasem organ pierwszej instancji przesłuchał jedynie w charakterze świadka [...], organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wobec braku przesłuchania strony i jej pełnomocnika zalecenia organu odwoławczego zostały wypełnione czy też nie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji rozpozna w sposób prawidłowy zarzuty odwołania dotyczące niewłaściwie stwierdzonej powierzchni działek odnosząc się do występujących a wskazanych powyżej nieścisłości dotyczących umiejscowienia działek rolnych na działkach ewidencyjnych będących drogami. Ponadto organ wskaże w uzasadnieniu, czy w jego ocenie organ pierwszej instancji wypełnił zalecenia zawarte w decyzji z dnia 3 czerwca 2014 roku.

Wobec okoliczności, że dla określenia wysokości płatności ONW zasadnicze znaczenie ma prawidłowe ustalenie powierzchni działek, a tej właśnie kwestii dotyczyły zauważone powyżej uchybienia zaskarżonej decyzji, w ocenie sądu jako przedwczesne należy na tym etapie ocenić rozważania dotyczące nieprawidłowości w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady oraz niespełniania odpowiednich wymagań przez materiał szkółkarski.

Orzeczenie o kosztach zapadło na postawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: opłata od skargi w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym określone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz.490).