Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1595/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. Z. i J. Z. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. i J. Z. z dnia [...] marca 2014r. o rozłożenie na raty należności w kwocie 25.000,00 złotych z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r., ustalił dla K. i J. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 złotych.

W dniu [...] marca 2014r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek zobowiązanych z dnia [...] marca 2014r. o rozłożenie na raty należności z tytułu wskazanej wyżej opłaty legalizacyjnej. K. i J. Z. uzasadnili swój wniosek trudną sytuacją materialną i złym stanem zdrowia.

Wojewoda [...] rozpatrując przedmiotowy wniosek podkreślił, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza możliwość zastosowania - w związku z odesłaniami

z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 59g ust. 5 tej ustawy - przepisu art. 67a ustawy Ordynacji podatkowej. Nakaz odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej nie obejmuje zatem przepisu art. 67a tej ustawy. Dalej Wojewoda wskazał, że takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana w art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje

w prawie budowlanym.

Zaznaczył, że opłata legalizacyjna nie jest środkiem represyjnym i nie ma też charakteru kary administracyjnej. Opłaty legalizacyjnej nie cechuje też przymusowość, a co za tym idzie inwestor, w stosunku do którego ustalona została opłata legalizacyjna decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu

o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.). Prawo budowlane przewiduje

w tym przypadku sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

W przypadku zaś kary za odstąpienie od projektu, występuje sankcja przymusowości jej uiszczenia, bowiem zgodnie z art. 59 g ust. 3 Prawa budowlanego w przypadku jej nieuiszczenia podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podstawową funkcją kary jest zatem represja za naruszenie przepisów prawa.

Tymczasem, w przypadku opłaty legalizacyjnej strona postępowania uzyskuje uprawnienie (legalizacja samowoli budowlanej), którego realizacja zależy od dobrowolnego wniesienia takiej opłaty. Opłata legalizacyjna ze swej istoty nie staje się zaległością podatkową, a tym samym nie podlega egzekucji, a nieuiszczenie jej

w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Stwierdził, iż brak jest podstaw stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień.

Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach: II FSK 116/12, II FSK 183/12, II FSK 184/12, II FSK 490/12, II FSK 647/12, II FSK 794/12, II FSK 868/12, II FSK 2072/12, II FSK 2481/12 oraz II FSK 113/12 w których wskazano, iż próba odmiennej interpretacji analizowanej regulacji prawnej podważałaby sens opłaty legalizacyjnej, a tym samym – racjonalność poczynań prawodawcy. Skuteczne wystąpienie z wnioskiem

o udzielenie ulgi z art. 67a Ordynacji podatkowej oznaczałoby usankcjonowanie obejścia ustanowionych rygorów prawnych dotyczących legalizacji samowoli budowlanych. Zainteresowany musi wobec tego liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej (przywrócenie stanu zgodności z prawem), albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu.

W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że wskazany wyżej przepis nie ma zastosowania do należności z tytułu opłat legalizacyjnych, a zatem nie jest możliwe udzielanie ulg w ich spłacie.

Z uwagi na fakt, iż obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają umocowania do merytorycznego rozpatrywania wniosków o zastosowanie ulg w spłacie należności

z tytułu opłat legalizacyjnych, Wojewoda [...] uznał, iż postępowanie administracyjne w sprawie wniosku K. i J. Z. z dnia [...] marca 2014r. nie może zostać wszczęte. Stwierdził, iż brak jest podstawy prawnej pozwalającej na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. Z tego też względu nie mógł dokonać analizy stanu faktycznego i nie mógł odnieść się do ustawowych przesłanek ważnego interesu strony i interesu publicznego (art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej). Wojewoda podkreślił, iż stwierdzenie w fazie wstępnej postępowania administracyjnego braku podstawy prawnej do merytorycznego załatwienia sprawy wyłącza tzw. uznanie administracyjne i powoduje, iż organ nie dysponuje innym sposobem rozstrzygnięcia niż wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] dostrzegł trudną sytuację osobistą zobowiązanych i jest świadom skutków indywidualnych mogących powstać w przypadku nieuregulowania opłaty legalizacyjnej wyjaśnił, że możliwość udzielania ulg w spłacie opłat legalizacyjnych musi być jednakże w sposób jednoznaczny rozstrzygnięta przepisami prawa. Brak unormowania w tym zakresie powoduje, iż nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku K. i J. Z. co do istoty sprawy i uzasadnia podjęcia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania

w trybie art. 61 a kpa.

Po rozpatrzeniu zażalenia K. Z. i J. Z. na ww. postanowienie, Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na wstępie uzasadnienia postanowienia Minister wyszczególnił akty prawne podejmowane w sprawie tj.:

- postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ustalające J. Z. i K. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 za legalizację samowolnej budowy budynku inwentarsko – gospodarczego,

- postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie organu powiatowego,

- decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2009r., nr [...] odmawiająca umorzenia opłaty legalizacyjnej,

- decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009r.,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 831/10 oddalający skargę K. i J. Z. na ww. decyzję Ministra Finansów,

- decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia

[...] marca 2010r. nr [...] nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku,

- decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[...] maja 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji,

- postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. i J. Z. o rozłożenie na raty należności w kwocie 25.000,00 złotych z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...].

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia organu

I instancji z dnia [...] marca 2014r. Minister Finansów uznał, że argumentacja Wojewody [...] o braku podstawy prawnej do udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej jest prawidłowa, niemniej jednak uwadze organu I instancji umknął fakt, iż w chwili obecnej w przedmiotowej sprawie ustalona opłata legalizacyjna utraciła swój byt prawny, w związku z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

Minister Finansów powołał przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego i wskazał że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wypowiadają się wprost na temat dalszego bytu opłaty legalizacyjnej po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Niemniej jednak, w sytuacji w której jednym z warunków zalegalizowania samowoli budowlanej jest uiszczenie stosownej opłaty, uznać trzeba, iż inwestor, który nie dokonuje przynajmniej częściowej jej zapłaty odstępuje tym samym od legalizacji popełnionej samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na legalizacje samowoli budowlanej, jednakże nie została uiszczona opłata legalizacyjna. Niespełnienie tego wymogu powoduje, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora.

Zdaniem Ministra racjonalnym jest zatem stanowisko, zgodnie z którym należy uznać, iż z chwilą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inwestor traci uprawnienie do legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Skoro zatem K. i J. Z. utracili uprawnienie do zalegalizowania samowoli budowlanej w tym wniesienia ustalonej opłaty, to tym samym nie może toczyć się postępowanie dotyczące tej opłaty, brak jest bowiem przedmiotu postępowania. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż żądanie stron przywrócenia możliwości uregulowania opłaty legalizacyjnej skierowane zostało do niewłaściwego organu. Wyjaśnił, że Wojewoda nie ma bowiem uprawnień pozwalających na ustalenie opłaty legalizacyjnej. Wyłączne uprawnienia w tej kwestii przysługują właściwym organom nadzoru budowlanego. Nadto organ II instancji zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż niewykonanie w całości nakazu rozbiórki orzeczonego ostateczną i prawomocną decyzją, lecz domaganie się legalizacji obiektu, którego inwestor dobrowolnie nie rozebrał, pragnąc uchylić się od prowadzenia przez organ nadzoru

budowlanego postępowania egzekucyjnego w administracji jest okolicznością, która powinna być oceniana jako nadużycie prawa przez inwestora. Powołał wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012r. sygn. akt II SA/Ke 557/12.

Niezależnie od faktu, iż w sprawie brak jest przedmiotu rozpoznania

w postępowaniu administracyjnym Minister Finansów stwierdził, iż Wojewoda [...] słusznie uznał, że brak jest również podstawy prawnej pozwalającej na udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej.

W dalszej części uzasadnienia Minister Finansów podzielił argumentację przyjętą przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2014r. opisanym wyżej. Podkreślił, że do opłaty legalizacyjnej nie stosuje się zawartego w art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Minister wyjaśnił, iż wprawdzie ustawa Prawo budowlane w art. 49 ust. 2 wskazuje, iż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, jednakże mając na uwadze charakter opłaty legalizacyjnej wyłączona jest możliwość udzielania wobec opłaty ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej. Za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż instytucja kary za odstępstwo od projektu budowlanego przewidziana w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego oraz opłata legalizacyjna unormowana art. 49 ust. 2 tej ustawy pełnią zupełnie odmienne cele i funkcje w prawie budowlanym.

Na koniec w uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, tj. nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie uwzględnienia ważnego interesu stron, interesu publicznego, naruszenie art. 7 , 77 § 1 i 80 kpa wyjaśnił, iż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym,

a nie merytorycznym.

Reasumując Minister Finansów stwierdził, iż postanowienie Wojewody [...] co do swojej istoty jest słuszne i prawidłowe oraz zostało oparte na właściwej podstawie prawnej. Niemniej jednak stwierdził, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest niepełne, bowiem odnosiło się wyłącznie do jednej kwestii (braku podstawy prawnej) stanowiącej podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Minister wskazał jednak, iż jest to samoistna okoliczność wyłączająca możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, Minister Finansów nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], a nieistotne dla sprawy uchybienie w postaci niepełnego uzasadnienia uzupełnił w uzasadnieniu podjętego postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wnieśli K. i J. Z. wnosząc o jego uchylenie

i wydanie orzeczenia wraz z uzasadnieniem wskazującym Ministrowi podstawy prawne do wydania pozytywnej dla nich decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów zawartych we wniosku.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1

i § 3 i art. 80 kpa.

Skarżący podnieśli, iż w zaskarżonym postanowieniu zawarto jedynie informację

o braku możliwości rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej. Nie zawarto żadnego sformułowania w kwestii nałożonej na wnioskodawców grzywny. Wskazali, iż nie odniesiono się także do kwestii przywrócenia terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej w terminie poprzez przywrócenie terminu do jej wniesienia.

Zdaniem skarżących dopuszczalność odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej może znaleźć uzasadnienie w aspekcie

"odpowiedniego" stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Skarżący podkreślili, iż możliwość stosowania ulg i umorzeń w uiszczaniu opłaty pozwalałoby na skorzystanie przez inwestorów z legalizacji samowoli.

Skarżący wskazali, iż w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie, organ nadzoru zobowiązany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Następnie skarżący podnieśli, iż po upływie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej następuje utrata uprawnienia do skorzystania z możliwości uiszczenia tej opłaty, a po stronie organu nadzoru budowlanego aktualny staje się obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Zdaniem skarżących skutkuje to ograniczeniem, a często wyłączeniem realnej możliwości skorzystania z legalizacji samowoli budowlanej przez mniej zamożnych wnioskodawców. Skarżący zaznaczyli, że nieuiszczenie tak wysokiej opłaty

w bardzo krótkim terminie nie wynika z braku poszanowania prawa i niezrozumienia wagi naruszonych przez nich przepisów ale jest spowodowane niemożliwością zgromadzenia wymaganej kwoty pieniężnej w tak krótkim czasie. Skarżący podali, iż są osobami schorowanymi, znajdującymi się trudnej sytuacji finansowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. Minister Finansów utrzymał w mocy rozstrzygniecie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku K. i J. Z. z dnia [...] marca 2014r. o rozłożenie na raty należności w kwocie 25.000,00 złotych z tytułu opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...].

Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.). W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W sprawie niniejszej w ocenie Sądu zaistniały okoliczności stanowiące przyczynę odmowy wszczęcie postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia [...] marca 2014r. o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej.

W pierwszym rzędzie należy wyjaśnić chronologiczny przebieg postępowania.

Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł z tytułu samowolnie wybudowanego budynku inwentarsko-gospodarczego w m. [...] na działce nr ew. [...]. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008r. K. i J. Z. zwrócili się z wnioskiem o umorzenie w całości opłaty legalizacyjnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej, zaś Minister Finansów utrzymał w mocy to rozstrzygniecie decyzją z dnia [...] lutego 201or.

Konsekwencją tych decyzji i nieuiszczenia przez skarżących opłaty legalizacyjnej był wydany w dniu [...] marca 2010r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w [...] nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010r.

W tej sytuacji słusznie podkreślił Minister Finansów , iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r.

Słusznie organ odwoławczy podniósł ,iż z chwilą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inwestor traci uprawnienie do legalizacji samowolnie zrealizowanej budowy. Skoro zatem skarżący utracili uprawnienie do zalegalizowania samowoli budowlanej w tym wniesienia ustalonej opłaty z chwilą wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, to tym samym nie może toczyć się postępowanie dotyczące tej opłaty, brak jest bowiem przedmiotu postępowania.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określonych w art. 49 ust. 1 ww. ustawy otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu (art. 49 ust. 1). Odstępując w nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. od bezwzględnego stosowania rozbiórki samowolnie wzniesionych obiektów, ustawodawca pozostawił więc sprawcy samowoli budowlanej wybór skutków nierespektowania przepisów Prawa budowlanego. Podmiot ten może podporządkować się wynikom postępowania legalizacyjnego, wnieść opłatę i zachować wybudowany obiekt jako odpowiadający wymaganiom prawa.

Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza bowiem postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego). Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej.

Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Powyższe wskazuje na to, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusowości. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Przy czym, istotne jest także to, że w przypadku odstąpienia od legalizacji i nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Prawo budowlane wyraźnie przewiduje w takiej sytuacji sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Przypomnieć przy tym trzeba, iż w myśl art. 49 ust. 2, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1 (tj. do kar, o których mowa w art. 59f ust. 1), stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.

Zatem, analizując zakres odesłania zawartego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, należało mieć na uwadze, iż przepis ten dotyczy opłaty legalizacyjnej pozbawionej charakteru przymusowości, a nadto, że odsyła on do przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym wskazuje, iż przepisy dotyczące ww. kar mają odpowiednie (a nie dosłowne) zastosowanie do opłaty legalizacyjnej. Nie wszystkie więc regulacje przewidziane w przepisach dotyczących kar będą miały zastosowanie na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej. Należy przy tym podkreślić, iż opłata legalizacyjna nie odpowiada żadnej z cech podatku, a obowiązek jej wniesienia nie jest tożsamy z obowiązkiem podatkowym ze względu na brak cechy przymusowości.

W efekcie, po rozważaniu zakresu odesłania przewidzianego w art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i uwzględnieniu charakteru opłaty legalizacyjnej należało przyjąć, że przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 67a Ordynacji podatkowej (na zasadzie odesłań przewidzianych w ww. przepisach Prawa budowlanego), nie mają zastosowania do wskazanej opłaty.

Zaprezentowany pogląd nie jest odosobniony w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co słusznie także zwrócił uwagę Minister Finansów. W wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II FSK 183/12 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, iż "Konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania – w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 59g ust. 5 tej ustawy – przepisu art. 67a Ordynacji podatkowej; nakaz odpowiedniego stosowania działu III drugiej z wymienionych ustaw nie obejmuje więc przepisu art. 67a". Nadto, w analogicznej co do przedmiotu sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wydał w dniu 23 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II FSK 113/12), postanowienie informujące Ministra Finansów o istotnych naruszeniach prawa, polegających na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, w oparciu o art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z odesłaniami z art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w wyniku błędnego zinterpretowania zakresu wspomnianych odesłań. Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzały bowiem umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, iż zaskarżone w sprawie postanowienie Ministra Finansów i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody jest prawidłowe. Organy te słusznie bowiem przyjęły, że brak jest podstawy prawnej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej. To zaś uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyć przy tym trzeba, iż przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w cyt. art. 61a § 1 k.p.a., rozumieć należy takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Ta ostatnia sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i w pełni uzasadniała wydanie postanowienia na mocy art. 61a § 1 Kodeksu. Skoro bowiem brak jest przepisu, na mocy którego organ mógłby do opłaty legalizacyjnej zastosować ulgi przewidziane w Ordynacji podatkowej dla zobowiązań podatkowych, to wniosek złożony w takim zakresie nie mógł skutkować uruchomieniem postępowania administracyjnego. Dodać trzeba, iż organy administracji publicznej, stosowanie do art. 6 k.p.a. mają obowiązek działać na podstawie i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Obowiązujące przepisy prawa nie stwarzają zaś umocowania do rozpoznania wniosku w sprawie umorzenia bądź rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej.

Z tych też powodów skargę należało uznać za nieuzasadnioną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).