Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 304/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz P. G. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 59 ust. 1. art. 60 ust. 1. art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) po rozpoznaniu odwołania P. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z [...] r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] położonej w L. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, organ administracji, przystępując do ustalania, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, przeprowadza analizę i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ dodał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Kolegium podniosło następnie, że w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji, stosownie do § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust. 1); granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, wytyczając zgodnie z prawem obszar analizowany równy trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, tj. 258 m (86 m x 3). Organ zapewnił przy tym stronom czynny udział w postępowaniu.

Zdaniem organu odwoławczego, o wydaniu decyzji odmownej przesądziło niespełnienie przez wnioskowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa, sprecyzowanego w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co znajduje oparcie w "Analizie uwarunkowań zagospodarowania terenu". Skutkowało to odstąpieniem przez organ pierwszej instancji od dalszej analizy w zakresie parametrów nowej zabudowy.

Odnosząc się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Kolegium stwierdziło nieścisłości w zakresie numeracji i zagospodarowania działek pomiędzy opisem stanu zainwestowania (pkt V analizy) a podsumowaniem analizy (pkt VIII analizy) i jej załącznikiem graficznym (k. 53 akt). W opisie stanu zainwestowania od strony północo-wschodniej dla działki nr [...] opisanej jako skład materiałów budowlanych oznaczono zabudowę parterowym budynkiem magazynowym. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika jednak, że działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...], z czego działki [...], [...], [...], a obecnie już także działka nr [...] (dane ze strony www.geoportal.[...]eu), zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, zaś dla działki [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy dla zespołu budynków wielorodzinnych. Powyższa nieścisłość, zdaniem Kolegium, nie ma jednak wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia - organ pierwszej instancji ujął rzeczywisty sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości zarówno w części graficznej analizy, jak i w jej części opisowej, co znalazło wyraz w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Kolegium podkreśliło, że podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie należy upatrywać w braku nieruchomości podobnych w obszarze analizowanym, ale w ich usytuowaniu względem działki objętej wnioskiem (druga linia zabudowy względem ul. [...], a co za tym idzie, brak bezpośredniego dostępu do tej ulicy) oraz bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy biurowo – magazynowo - usługowej, generującej potencjalne uciążliwości, a więc znajdującej się w kolizji z zabudową planowaną.

Kolegium wyjaśniło, że celem normy zawartej w art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającej zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji w świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że nieruchomości zlokalizowane wzdłuż ul. [...] bezpośrednio do niej przylegające, tworzą ciąg zabudowy magazynowo – biurowo - usługowej (vide: załącznik graficzny do analizy urbanistycznej - k. 53 akt, dokumentacja zdjęciowa - k. 26-28 akt). Nie ma wśród nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem organu, planowana zabudowa musi być do pogodzenia z zabudową już istniejącą, tak, aby obie funkcje mogły współistnieć w przyszłości, zaś nowa zabudowa nie ograniczała tej już istniejącej. Odwołujący, formułując zarzuty odwołania, skupił się, zdaniem Kolegium, na bliskości zabudowy mieszkaniowej, nie wspomniał jednak o bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji w postaci skupu złomu o powierzchni prawie 0,70 ha (dane wg geoportal.[...]eu). W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że współistnienie tego rodzaju funkcji zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie nie będzie możliwe, powodując niezadowolenie przyszłych mieszkańców bloku i ograniczenia w funkcjonowaniu istniejącej działalności.

Powyższej konstatacji, zdaniem Kolegium, nie zmienia fakt lokalizacji na działkach nr [...], [...], [...], i [...], położonych na północ od terenu inwestycji, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Działki te oddalone są od samej ulicy [...], tworząc drugą linię zabudowy, na tyłach zabudowy magazynowo – biurowo - usługowej i dostępne są poprzez drogę wewnętrzną - ulicę H. W. (własność Gminy L.), stanowiącą również łącznik z ulicą D.. Sposób skomunikowania tych działek z ulicą Z. oraz ich umiejscowienie wskazuje na utworzenie swoistej enklawy zwartej zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie objęta wnioskiem działka, a także działki [...] i [...], na których znajduje się szkoła zawodowa, a w szczególności towarzyszące jej boisko, stanowią swoisty bufor łagodzący potencjalne niedogodności wynikające z prowadzonej na działce nr [...] działalności w postaci skupu złomu. Planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działce nr [...] takiego buforu mieć nie będzie.

Kolegium wyjaśniło, że na wskazaną powyżej ocenę nie ma wpływu także podnoszona przez odwołującego okoliczność, że dla działki nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, bowiem analiza urbanistyczna obejmuje wyłącznie istniejący nie zaś projektowany stan zagospodarowania terenu. Organ podkreślił ponadto, że zabudowa ta, jeśli powstanie, wpisze się w istniejące już osiedle mieszkaniowe na tyłach obecnej zabudowy magazynowo – biurowo – usługowej bez bezpośredniego sąsiedztwa działalności utrudniającej jej funkcjonowanie.

Kolegium podniosło końcowo, że utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, miało na uwadze, że nowa zabudowa nie zachowuje zastanego w danym terenie ładu przestrzennego (ładu istniejącego wzdłuż ul. [...]). Planowana inwestycja nie może bowiem obiektywnie i bezkolizyjnie koegzystować z obecną już na tym terenie funkcją magazynowo – usługowo - biurową, a tym samym, wobec niespełniania zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji, zasadnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł P. G., zaskarżając ją w całości i zarzucając:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

a/ jego niewłaściwą wykładnię i arbitralne nałożenie przez organy dodatkowych wymogów, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. przyjęcie, że podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy może być usytuowanie nieruchomości podobnych w obszarze analizowanym względem nieruchomości objętej wnioskiem (druga linia zabudowy względem ulicy [...] przy braku bezpośredniego dostępu do tychże nieruchomości z ulicy [...]) w sytuacji, gdy wymagania ładu przestrzennego chronione są poprzez zachowanie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. wystąpienie w obszarze analizowanym co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zaś ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;

b/ jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że brak "dobrego sąsiedztwa" w przypadku planowanej inwestycji, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wynika z lokalizacji wzdłuż ulicy [...], na działkach bezpośrednio do tej ulicy przylegających, ciągu zabudowy magazynowo -biurowo-usługowej, w którym nie występują budynki mieszkalne wielorodzinne, a także z uwagi na lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji skupu złomu i mogące powstać w przyszłości "niezadowolenie przyszłych mieszkańców bloku i ograniczenia w funkcjonowaniu istniejącej działalności", w sytuacji, gdy kwestia oddziaływania istniejącej zabudowy na zabudowę projektowaną podlega ocenie w ramach ewentualnego kolejnego etapu procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, a nadto warunek kontynuacji funkcji jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy nowa zabudowa stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej z uwagi na usytuowanie nieruchomości podobnych w obszarze analizowanym wyłącznie w drugiej linii zabudowy względem ulicy [...], w sytuacji, gdy możliwe było dla nieruchomości objętej wnioskiem inne, wynikające z analizy urbanistycznej, określenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji i nawiązanie położeniem do tej linii np. do lokalizacji budynków o funkcji biurowo-usługowej względem ulicy [...].

W związku z powyższym skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z [...] r., znak: [...] i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta L..

Według skarżącego, organy zastosowały nadmiernie zawężającą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i pojęcia "dobrego sąsiedztwa". Jego zdaniem, pomimo przytoczenia tez orzecznictwa dotyczących szerokiego rozumienia "działki sąsiedniej" oraz "dobrego sąsiedztwa" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium tez tych jednak nie stosuje. Uzasadnieniem decyzji odmownej organ ten czyni arbitralnie nałożone, dodatkowe wymogi w postaci usytuowania nieruchomości podobnych w obszarze analizowanym względem nieruchomości objętej wnioskiem (druga linia zabudowy względem ulicy [...], przy braku bezpośredniego dostępu do tychże nieruchomości z ulicy [...]). Poprzez opisane wymogi SKO w L. próbuje niejako ograniczyć ocenę istnienia dobrego sąsiedztwa do obszaru położonego wzdłuż ulicy [...] i bezpośrednio do tej ulicy przylegającego, który według wyników analizy zabudowany jest budynkami usługowo-biurowo-magazynowymi. W ocenie skarżącego, skoro planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, tj. zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, to warunek kontynuacji funkcji należy uznać za spełniony.

Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy w sposób wadliwy nie zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Skoro z treści analizy wynika, że budynki o funkcji tożsamej z zamierzoną inwestycją w obszarze analizowanym zlokalizowane są wyłącznie w drugiej linii zabudowy względem ulicy [...], to uzasadnione mogło być inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy i nawiązanie jej przebiegiem np. do lokalizacji budynków o funkcji biurowo-usługowej względem ulicy [...]. Lokalizacja zabudowy mieszkaniowej w drugiej linii zabudowy nie uzasadnia zatem wydania decyzji odmownej.

Skarżący podniósł, że kwestia oddziaływania istniejącej zabudowy na zabudowę projektowaną podlega ocenie w ramach ewentualnego kolejnego etapu procesu inwestycyjno - budowlanego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy. To w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę badaniu podlega spełnienie warunków technicznych przez projekt zagospodarowania działki, jak również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Osią sporu w niniejszej sprawie jest uznanie przez organy obu instancji, że wnioskowana przez P. G. inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co stanowiło samodzielną i wystarczającą przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

W pierwszej kolejności należy przytoczyć istotną z punktu widzenia kontroli zaskarżonej decyzji zasadę prawa do zabudowy, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Stosownie zaś do powołanego wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w oparciu o wyniki analizy przygotowanej na podstawie przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie obszar poddany tej analizie został wyznaczony prawidłowo jako trzykrotna szerokość frontu objętej wnioskiem działki (3x86m=258m), co stanowi wypełnienie dyspozycji § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które obligują organ do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (ust. 1), przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Organ pierwszej instancji w treści "Wyników analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" wskazał m. in., że w sąsiedztwie objętego wnioskiem terenu od strony północno-wschodniej znajduje się działka nr [...] zabudowana parterowym budynkiem magazynowym. Tymczasem, co zauważył i skorygował organ odwoławczy, z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...], z czego działki [...], [...], [...] oraz działka nr [...] (www.geoportal.[...].eu) zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Zatem bezspornie wymienione działki, znajdujące się w wyznaczonym prawidłowo przez organ pierwszej instancji obszarze analizowanym, są zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi.

Dostrzegając tę okoliczność, organ odwoławczy uznał ją jednak za nieistotną, nie mającą wpływu na ocenę prawidłowości odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. Kolegium przyjęło bowiem, że "działki te oddalone są od samej ulicy [...], tworząc drugą linię zabudowy, na tyłach zabudowy magazynowo – biurowo - usługowej i dostępne są poprzez drogę wewnętrzną - ulicę H. W. (własność Gminy L.), stanowiącą również łącznik z ulicą D.. Sposób skomunikowania tychże działek z ulicą Z. oraz ich umiejscowienie wskazuje na utworzenie swoistej enklawy zwartej zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie objęta wnioskiem działka, a także działki [...] i [...], na których znajduje się szkoła zawodowa, a w szczególności towarzyszące jej boisko, stanowią swoisty bufor łagodzący potencjalne niedogodności wynikające z prowadzonej na działce nr [...] działalności w postaci skupu złomu. Planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na działce nr [...] takiego buforu mieć nie będzie".

Błąd organu drugiej instancji zawarty w powyższym wywodzie polega na tym, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na linię zabudowy (zabudowa na tyłach ul. [...], w drugiej linii) nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającej zasadę "dobrego sąsiedztwa", dokonując oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ obowiązany jest do poczynienia ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W przepisie tym istnieje jedynie warunek, by co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z regułą kontynuacji. Nie stanowi takiego warunku zaplanowanie inwestycji w tej samej linii zabudowy, co istniejące budynki, nawiązujące do niej funkcją i cechami.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, że objęta wnioskiem inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego byłaby realizowana w innej linii zabudowy niż już istniejące w obszarze analizowanym budynki tego rodzaju, Kolegium wprowadziło dodatkowe kryterium ustalenia warunków zabudowy, co w sposób oczywisty narusza zarówno ogólnosystemową zasadę działania organu na podstawie i w granicach ustaw, jak i zasadę prawa do zabudowy określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Powyższe potwierdza dyspozycja § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne niż w ust. 1 wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie do treści tego przepisu, oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, prawodawca dał organowi upoważnienie do wyznaczenia innej linii zabudowy, nie wprowadzając w istocie żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że znajduje to oparcie w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W tym miejscu ubocznie należy podnieść, że kształtowanie charakteru zabudowy (ulicowa, pasmowa) na terenie gminy mieści się w granicach kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania zasad zagospodarowywania i zabudowy, co winno nastąpić w drodze uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie może podlegać rozważaniu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, gdyż stanowiłoby to nieuprawnione dalsze ograniczenie prawa do zabudowy.

Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że planowana zabudowa stanowiłaby odrębną enklawę zabudowy, ponieważ sam fakt usytuowania jej w drugiej linii zabudowy nie przesądza, że będzie ona oddzielona od zabudowy już istniejącej.

Nieznane normie zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest również przyjęte przez Kolegium kryterium "niezadowolenia przyszłych mieszkańców spowodowane bezpośrednim sąsiedztwem skupu złomu oraz zabudowy biurowo – magazynowo - usługowej, generującej potencjalne uciążliwości i ograniczenia w funkcjonowaniu istniejącej działalności". Kwestia ta nie podlega badaniu na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczy, by chociaż jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Niezależnie od oceny tak sformułowanej normy ustawowej, nie ma podstaw prawnych, by odmawiać ustalania warunków zabudowy z uwagi na ewentualne przyszłe negatywne oddziaływanie inwestycji na otoczenie i odwrotnie.

W konsekwencji przyjęcie przez organy obu instancji, że inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na fakt, że planowana jest w drugiej linii zabudowy, a nadto narusza ład urbanistyczny, uchybia w sposób istotny normie art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę Sądu dotyczącą ścisłej wykładni przesłanek ustalenia warunków zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.

.