Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 442/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi J. N., H. G., J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących: J. N., H. G., J. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

U podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Aktem notarialnym z dnia [...] października 1987 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył nieruchomość oznaczoną nr geod. [...] o powierzchni 170 m2 oraz [...] o powierzchni 67 m2, stanowiącą własność L. R., za kwotę 118.500.00 zł, pod budownictwo mieszkaniowe wysokie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili następcy prawni byłej właścicielki: J. K., A. K., H. G. oraz J. N. We wniosku wskazano, iż pismem z [...] lipca 2014 r. znak [...] Burmistrz B. poinformował ich o zamiarze zbycia działek oznaczonych nr geod. [...] zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...]: 1) uznał, że nieruchomość położona w B. (obręb nr [...]) przy ul. [...], oznaczona numerami geodezyjnymi działek: [...] o powierzchni 0,0069 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0165 ha), [...] o powierzchni 0,0012 ha (powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0067 ha), stanowiąca własność Gminy Miejskiej B., dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia; 2) dokonał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul., oznaczonej numerami geodezyjnymi działek: [...] o powierzchni 0,0069 ha, [...] o powierzchni 0,0012 ha, na rzecz: J. K., A. K., H. G., J. N. po 1/4 części; 3) odstąpił od ustalenia wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej B. zwaloryzowanego odszkodowania; 4) ustalił stosownie do art. 96 ust. Ib ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), że w niniejszym przypadku ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzone w dniu [...] lipca 2015 r. oględziny nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi działek [...] oraz zgromadzony materiał dowodowy wskazują, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Przejęta na własność Skarbu Państwa w 1987 roku nieruchomość była bowiem przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wysokie. Tymczasem jak ustalono, na części tej nieruchomości, zagospodarowanej jako ogród przydomowy posesji zlokalizowanej pod adresem [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany stąd też tą część organ uznał za zbędną na cel przejęcia. Na pozostałej części działek nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, co potwierdza obecność elementów infrastruktury bezpośrednio związanej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. W zaistniałych okolicznościach został dokonany stosowny podział działek oznaczonych numerami [...] w wyniku którego wydzielone zostały zbędne na cel wywłaszczenia, przeznaczone do zwrotu działki oznaczone numerami: [...] o powierzchni 0,0069 ha, [...] o powierzchni 0,0012 ha. Uzasadniając z kolei odstąpienie od ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy B. Starosta wyjaśnił, że w zebranych aktach brak jest dowodu potwierdzającego wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na rzecz byłej właścicielki L. R. lub jej następców prawnych.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli następcy prawni byłej właścicielki nieruchomości: H. G., J. K., oraz J. N. wskazując, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją w części dotyczącej odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej nr geod. [...]. Zdaniem wnoszących odwołanie również te nieruchomości nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia i powinny zostać zwrócone na rzecz byłych właścicieli. Skarżący wnieśli także o wypłatę odszkodowania za niezwrócone części nieruchomości wraz z odsetkami.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniosła również Gmina Miejska B., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy w ten sposób, że odstąpiono od ustalenia kwoty odszkodowania należnego odwołującemu w związku z dokonanym zwrotem części nieruchomości; 2) art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż poprzednim prawny wnioskodawców nie otrzymał ceny sprzedaży za nabytą przez Skarb Państwa nieruchomość na podstawie wyłącznie oświadczeń wnioskodawców, nie będących stroną umowy sprzedaży i traktujących o wypłacie odszkodowania, nie zaś zapłacie ceny za sprzedaż; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia; 4) art. 140 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odstąpienie od ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości oraz zobowiązania do zwrotu na rzecz Gminy Miejskiej B. zwaloryzowanego odszkodowania. Powołując się na te zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie pkt 3 zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda P. po rozpatrzeniu w/w odwołań decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że z załączonej do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2015 r. dokumentacji wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość częściowo wchodzi w skład posesji jednego z wnioskodawców (działka nr geod. [...] o pow. 0.0069 ha) lub nie jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (działka nr geod. [...] o pow. 0.0012 ha). Stąd też zasadne było orzeczenie o ich zwrocie na rzecz następców prawnych byłej właścicielki. Pozostała część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, albowiem działki nr geod. [...] zagospodarowane są jako ulica osiedlowa o nawierzchni asfaltowej, pas trawnika, pod którym przebiega linia energetyczna niskiego napięcia zasilająca oświetlenie uliczne oraz chodnik i trawnik z nasadzeniami wzdłuż bloku mieszkalnego. Południowa część wywłaszczonej nieruchomości, położona pomiędzy zwracaną działką nr geod. [...], a działką nr geod. [...], stanowi otoczenie budynku śmietnika i porośnięta jest trawą. Natomiast w części północnej działka nr geod. [...] o pow. 0,0003 ha stanowi trawnik wzdłuż ulicy osiedlowej. Na podstawie tych okoliczności organ odwoławczy przyznał rację organowi I instancji, że nie było podstaw do zwrotu całości wywłaszczonej nieruchomości, albowiem nabyte na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczone obecnie nr geod. [...] zostały wykorzystane zgodnie z celem, na jaki zostały przejęte. Inwestycja związana z budową budynków mieszkalnych przy ul. [...] została zrealizowana w całości wraz z towarzyszącą infrastrukturą, zaś na częściach działkach nr geod. [...], które nie podlegają zwrotowi, znajduje się sieć deszczowa, sanitarna, energetyczna, ciepłownicza oraz droga dojazdowa utwardzona asfaltem niezbędna do obsługi budynków mieszkalnych. W takim stanie faktycznym brak było podstaw do zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w zakresie przesłanej do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zaś zgromadzone w sprawie dowody są wystarczające do oceny stanu faktycznego w sprawie. Inwestycje stanowiące cel wywłaszczenia zostały zrealizowane na działkach oznaczonych nr geod. [...], a więc poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy nie mogą skutecznie dochodzić zwrotu tejże nieruchomości. W tym zakresie Wojewoda P. uznał decyzję organu I instancji za prawidłową.

Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziło natomiast odstąpienie przez organ I instancji od ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz podmiotu, który nabył na własność zwracane nieruchomości. W tym zakresie organ przypomniał treść art. 140 § 1 u.g.n., wskazując że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości pociąga za sobą obowiązek zwrotu uprzednio otrzymanego odszkodowania. W niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził co prawda postępowanie na okoliczności ustalenia, czy takie odszkodowanie rzeczywiście zostało byłej właścicielce wypłacone, a po ustaleniu braku dokumentów potwierdzających zapłatę ceny sprzedaży nieruchomości na rzecz byłej właścicielki, odstąpił od ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu nieruchomości. Z taką interpretacją nie zgodził jednak Wojewoda P. wskazując, iż brak jest podstaw do uzależnienia zwrotu odszkodowania od jego faktycznego wypłacenia w niniejszej sprawie. Podkreślił, że zwracana nieruchomość została nabyta na podstawie umowy cywilnoprawnej, zgodnie z którą zapłata ceny za nieruchomość miała nastąpić w terminie dwóch tygodni od dnia podpisania umowy. Jeżeli więc nie doszłoby do zapłaty ceny, sprzedającej przysługiwałoby wobec nabywcy roszczenie cywilnoprawne. Przyjmując zaś , iż cena za sprzedaną nieruchomość rzeczywiście nie została wypłacona, sprzedająca lub jej następcy prawni mieli możliwość (w określonym terminie) wystąpić z powództwem cywilnym przeciwko kupującemu o zapłatę. Złożone zaś w sprawie oświadczenia następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości dotyczące niewypłacenia na jej rzecz ceny sprzedaży nie mogą – zdaniem organu odwoławczego - stanowić dowodu w sprawie, albowiem mogli oni co najwyżej oświadczyć, iż oni sami takiej zapłaty nie otrzymali. Na tej podstawie Wojewoda P. uchylił w całości decyzję pierwszoinstancyjną zalecając, aby organ I instancji jeszcze raz przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił kwotę zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy B., zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli J. K., J. N. oraz H. G. zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 8, 75, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez (1) przeprowadzenie postępowania w sposób wywołujący brak zaufania do organ państwa, (2) niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zarazem nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz Skarżących przy wydawaniu orzeczenia, (3) rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości na korzyść organu bez dogłębnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także niezbadanie w sposób rzetelny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, czy L. R. otrzymała stosowną wypłatę należnego odszkodowania za nieruchomość, z której została wywłaszczona, (4) dokonanie oceny dowodów w sposób całkowicie dowolny i w konsekwencji bezpodstawne ustalenie, że doszło do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości, która to okoliczność w żaden sposób nie znajduje potwierdzę-w zebranym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, (6) nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesiony w odwołaniu, dotyczących oceny materiału dowodowego przez organ I instancji.

Skarżący podnieśli też, iż uwagi na niezapłacenie poprzednikowi prawnemu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, wnosili o przyznanie im odszkodowania, co zostało przemilczane przez organy wydające w niniejszej sprawie decyzje.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej jako: p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. 1369) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem.

Rozpoznając niniejszą sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z nieco innych przyczyn niż w niej podniesiono.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżoną decyzją Wojewoda P. uchylił w całości – na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję S. z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekającą w kwestii wniosku J. K., A. K., H. G. oraz J. N. o zwrot przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], stanowiącej własność L. R. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Starosty B. składała się zaś z czterech punktów. Każdy z nich dotyczył odrębnej kwestii to jest: ustalenia zbędności nieruchomości o nr [...] na cel wywłaszczenia (pkt 1), orzeczenia o zwrocie działek o numerach ewidencyjnych: [...] (pkt 2), odstąpienia od ustalenia wysokości oraz zobowiązania do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy B. (pkt 3) i zatwierdzenia podziału nieruchomości celem wydzielenia z niej określonych działek (pkt 4). W związku z tym nie ulega wątpliwości, że decyzja organu I instancji, którą została uchylona zaskarżoną decyzją Wojewody P., była decyzją podzielną. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny, decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej (przejętej na rzecz Skarb Państwa) nieruchomości i zwrocie odszkodowania ma charakter podzielny (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1143/13, z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 798/08, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA oraz Ewa Bończak-Kucharczyk - Komentarz do art. 140 u.g.n. System Informacji Prawnej LEX). Powyższe jest o tyle istotne, albowiem J. K., H. G. oraz J. N. zaskarżyli do Sądu Wojewódzkiego wyżej wskazaną decyzję Wojewody jedynie w części dotyczącej braku zwrotu działki o nr [...], Gmina Miejska B. w części dotyczącej kwestii "zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania", a zatem tyko w zakresie pkt 3 decyzji Starosty B. Tymczasem Wojewoda P. uchylił decyzję Starosty B. w całości, a zatem wyszedł poza granice odwołania. W ocenie Sądu przepisy k.p.a. pomimo, iż nie normują tego wyraźnie, dopuszczają zaskarżenie decyzji w części, która da się wyodrębnić jako samodzielne rozstrzygnięcie. Zakres zaskarżenia zależy bowiem od woli strony. Ta jednak powinna być wyrażona jasno, bo zasadą jest zaskarżenie całej decyzji i rozpatrzenie całej sprawy w obu instancjach. Rozpatrzenie zaś odwołania poza jego granicami, a więc również w części niezaskarżonej, jest działaniem z urzędu i czyni decyzję odwoławczą w tym zakresie jako rażąco naruszającą prawo. W przedmiotowej, zdaniem Sądu, organ odwoławczy błędnie ustalił granice zaskarżenia decyzji organu I instancji, albowiem żadna ze stron wnoszących odwołanie nie kwestionowała zwrotu działek o nr ewidencyjnych: [...].

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda P. błędnie zastosował też dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu pierwszej instancji i kierując sprawę do ponownego rozpoznania pomimo braku spełnienia przesłanek ww. regulacji prawnej. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Taka treść omawianego przepisu funkcjonuje od 11 kwietnia 2011 r. na skutek ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). W związku z treścią znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a., ustawowym warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procesowych oraz – stanowiące konsekwencję tego naruszenia – 2) zaniechanie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności faktycznych sprawy w stopniu wykraczającym poza uprawnienia organu odwoławczego, o których mowa w art. 136 k.p.a. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy (por. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, Lex nr 1575600).

Nie budzi też wątpliwości, że omawiane rozstrzygnięcie kasacyjne może być zastosowane, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis ten z kolei przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie przewidziane w art. 136 k.p.a., wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Szczegółowa argumentacja w tym zakresie powinna być zawarta w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

W judykaturze utrwalone jest także stanowisko, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (vide art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1619/14, wraz z orzecznictwem przywołanym w jego uzasadnieniu, dostępny w CBOSA).

Nie budzi zatem wątpliwości, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną ogranicza się tylko do oceny dotyczącej potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika także, aby organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielenia wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może wręcz zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie sprostał opisanym wyżej wymaganiom i nie wykazał w kontrolowanej decyzji kasacyjnej, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak już bowiem zaznaczono, organ odwoławczy korzystając z rozstrzygnięcia kasacyjnego obowiązany jest wykazać w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kodeks postępowania administracyjnego wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje przywołany już wcześniej art. 136 k.p.a., wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W niniejszej sprawie Wojewoda P. nie uzasadnił w żaden sposób okoliczności sprawy, które w jego ocenie wypełniałyby opisane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. co do tego, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności nie wynika z zaskarżonej decyzji, aby organ II instancji dopatrzył się w postępowaniu naruszeń przepisów postępowania i to w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie, czy też aby stwierdził potrzebę przeprowadzenia w całości lub w znacznej części czynności wyjaśniających istotnych dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, nie kwestionował ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, prawidłowości przeprowadzonego postępowania i kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten Wojewoda P. uznał za wystarczający, skoro na jego podstawie wyraził ocenę prawną co do konieczności ustalenia przez organ I instancji kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miejskiej B.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje natomiast, że organ odwoławczy dokonał własnej oceny prawnej co do zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji i wyraził odmienne od tego organu stanowisko w zakresie braku podstaw do uzależnienia zwrotu odszkodowania od jego faktycznego wypłacenia. Tymczasem zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko wskazanie okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wskazówki zawarte w decyzji kasacyjnej nie mogą przesądzać też o treści decyzji, gdyż uczyniłoby to iluzorycznymi gwarancje procesowe stron (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 539/10, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 636/12 i I SA/Gd 637/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2017 r., II SA/Sz 1237/15 – wszystkie dostępne CBOSA). Wskazówki organu odwoławczego nie mogą mieć również merytorycznego charakteru, co oznacza, że nie można sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ I instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt

I SA/Wr 94/12, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie uchylił się od obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, że obowiązek tak nakłada na niego art. 15 k.p.a. Powyższe było efektem wydania decyzji kasacyjnej z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienie skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postępowaniu organ II instancji winien zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania dokonać ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie – a więc mając na uwadze materiał dowodowy zgormadzony przez organ pierwszej instancji, podniesione przez stronę zarzuty odwołania, ale również ewentualne nowe okoliczności faktyczne i prawne (które mogły się pojawić w sprawie). Jeżeli w wyniku powyższych czynności organ stwierdzi, że stan faktyczny sprawy jest jasny i pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy – ewentualnie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego – winien podjąć rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym (w razie konieczności po wcześniejszym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 136 k.p.a.). W przeciwnym wypadku, organ będzie miał na uwadze, że decyzję kasacyjną może wydać tylko w sytuacjach przewidzianych prawem (opisanych w niniejszym wyroku), szczegółowo uzasadniając spełnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i wykazując brak podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 ww. ustawy