Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1964/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1, 2, 3, 3a i 5, art. 10 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5, ust. 6 i 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewoda na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż., obejmującej teren działek nr [...], [...] obręb geodezyjny Kokanin oraz części działek nr [...], [...] i 298 obręb geodezyjny Kokanin, gmina Ż. 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna prawem; 2. zasądza od Gminy Ż. na rzecz skarżącego Wojewoda kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 09 maja 2019 r. Rada Gminy Żelazków (dalej jako "Rada Gminy") podjęła Uchwałę nr VI/41/2019 (zwaną dalej "Uchwałą") w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żelazków, obejmującej teren działek nr 294/1, 294/2 obręb geodezyjny Kokanin oraz części działek nr 297/17, 297/30 i 298 obręb geodezyjny Kokanin, gmina Żelazków (zwanej dalej "Zmianą Studium"), która weszła w życie z dniem podjęcia (§ 5 Uchwały).

Pismem z 06 marca 2020 r. (znak: KN-I.0552.19.2020.16) Wojewoda Wielkopolski (zwany dalej "Wojewodą" lub "Skarżącym"), reprezentowany przez r.pr. Elżbietę Ściesielską, zaskarżył w całości Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniósł o stwierdzenie jej nieważności – ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od strony przeciwnej, tj. Gminy Żelazków (zwanej też dalej "Gminą"), na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor – wskazawszy, że Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 20 maja 2019 r. – stwierdził, że w jego ocenie uchwała został podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "studium"). Analizując bowiem zgodność sporządzonego bilansu z regulacjami art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 . o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") należy, zdaniem Skarżącego, wskazać, co następuje:

- z pkt 24.8 tekstu jednolitego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żelazków woj. wielkopolskie" (zwanego dalej "Studium", stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały) wynika, że w bilansie zapotrzebowania na nowe tereny inwestycyjne została przeanalizowana zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, jednak ze względu na dogodną lokalizację w sąsiedztwie miasta Kalisza, Zmiana Studium obejmuje uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej zabudową jednorodzinną oraz zabudową wielorodzinną i usługami. Należy zatem przyjąć, że określone w bilansie zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dotyczy również możliwości wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej. W Studium wyznaczono maksymalne w skali Gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w wielkości 68 390 m2;

- w pkt. 7.2.1 opracowania "Potrzeby i możliwości rozwoju Gminy Żelazków" (zwanego dalej "Bilansem") obliczono chłonność terenów wyznaczonych w obowiązującym Studium, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Przedmiotowe obliczenia nie obejmowały obszarów objętych obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.").

Odnosząc się do tego parametru Skarżący wytknął, że zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 u.p.z.p. szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a nie obszarów wyznaczonych pod zabudowę w dotychczasowym studium. Niemniej, biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa Zmiana Studium jest częściowa – jej zakres obejmuje wyznaczenie w stosunku do dotychczasowego Studium nowego terenu zabudowy (przed zmianą: teren upraw polowych), powyższe uchybienie nie jest istotne, gdyż jeśli w dotychczasowym studium wyznaczone są tereny zabudowy poza terenami zwartymi, to zmiana ich nie obejmuje, zatem należy je uwzględnić w ramach chłonności (zmiana punktowa nie może zostać dokonana w oderwaniu od bilansu reszty studium nieobjętej zmianą). Zgodnie z Tabelą nr 14 Bilansu tak rozumiana chłonność wynosi dla terenu MN 51 480 m2.

- w pkt 7.2.2 Bilansu obliczono chłonność terenów zwartej zabudowy objętych planami miejscowymi – dla obszarów MN i MN/U w wielkości 12 360 m2 (Tabela nr 16) oraz chłonność pozostałych terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę – dla obszarów MN i MN/U w wielkości 11 880 m2 (Tabela nr 17). Suma chłonności terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w planach wynosi zatem 24 240 m2, co zostało przedstawione w Tabeli nr 18 Bilansu.

- w Bilansie finalnie nie wskazano wartości różnicy pomiędzy zapotrzebowaniem na nową zabudowę mieszkaniową, a sumą chłonności ww. obszarów, wskazano jedynie, że zapotrzebowanie przekracza chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych (o 44 150 m2 – obliczenie własne autora skargi) oraz w Studium (o 16 910 m2 – obliczenie własne autora skargi).

- zgodnie z metodologią wynikającą z ustawy oraz przyjętą w Bilansie (obliczona chłonność w obowiązującym Studium nie obejmuje chłonności w obowiązujących planach) należałoby więc zsumować wartości chłonności 51 480 m2 (studium) i 24 240 m2 (plany), otrzymując łączną chłonność o wartości 75 720 m2 – czyli przekraczającą zapotrzebowanie (68 390 m2).

W podsumowaniu Skarżący stwierdził, że Gmina nie powinna dokonać przedmiotowej Zmiany Studium w kierunku wyznaczenia nowego terenu zabudowy mieszkaniowej na terenie położonym poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę poza obszarami zwartej zabudowy. Tymczasem w trakcie trwającego postępowania nadzorczego Wójt Gminy Żelazków (zwany też dalej "Wójtem") wyjaśnił, że w projekcie Zmiany Studium wprowadza się teren M2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, o powierzchni 17,8 ha, co daje powierzchnię użytkową w wielkości 199 360 m2. Biorąc pod uwagę ustalenia Studium oraz ww. wyjaśnienia Wójta, autor skargi stwierdził, że w Studium przy wyznaczaniu nowych terenów zabudowy mieszkaniowej nie uwzględniono wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, gdyż poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz poza obszarami przeznaczonymi w planach miejscowych pod zabudowę zostały wyznaczone tereny, dla których określono kierunki umożliwiające realizację zabudowy mieszkaniowej, i to w ilości znacznie przekraczającej zapotrzebowanie określone w Bilansie. Nieuwzględnienie wyników bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi zaś o naruszeniu przepisów art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co uzasadnia konieczność stwierdzenia przedmiotowej Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt, działając w imieniu Gminy Żelazków - Rady Gminy Żelazków, wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w kwestionowanym Bilansie określono maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na powierzchnię użytkową zabudowy mieszkaniowej, powiększoną o 30% wynosi około 85 488 m2, z czego 68 390 m2 powierzchni użytkowej będzie w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i 17 098 m2 powierzchni użytkowej mieszkania będzie w zabudowie zagrodowej. Nadto przewiduje się, że 117 osób założy działalność gospodarczą, w wyniku czego maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę usługową i produkcyjną będzie wynosić około 163 800 m2. Natomiast w zakresie powierzchni użytkowej, zapotrzebowanie na nową zabudowę usługową i produkcyjną będzie wynosić 905 000 m2 powierzchni użytkowej. Mając na uwadze niepewność procesów rozwojowych zwiększono zapotrzebowanie na nową zabudowę usługową i produkcyjną o 30%, tj. do 1 176 500 m2 powierzchni użytkowej. W projekcie Zmiany Studium wprowadzono teren M2 o powierzchni ok. 17,8 ha. Przy założeniu wskaźnika powierzchni użytkowej na poziomie 0,7, liczby kondygnacji: 4 (jako uśredniona pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną i usługową) oraz powierzchni zabudowy 40% (nie została ona określona w Studium, dlatego na potrzeby rozpoznania powierzchni użytkowej przyjęto charakterystyczny dla tego typu terenów wskaźnik), powierzchnia użytkowa wynosi 199 360 m2. Mając na uwadze powyższe, Wójt stwierdził, że powierzchnia przeznaczona w Studium pod zabudowę usługową jest zgodna z wynikami przeprowadzonego Bilansu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy Żelazków wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W niniejszej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło 20 maja 2019 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr VI/41/2019 Rady Gminy Żelazków z dnia 09 maja 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żelazków, obejmującej teren działek nr 294/1, 294/2 obręb geodezyjny Kokanin oraz części działek nr 297/17, 297/30 i 298 obręb geodezyjny Kokanin, gmina Żelazków – w zaskarżonym przez Wojewodę zakresie, tj. w całości.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ściśle: zmiany studium), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, nie będącym wszakże aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Rozpoznawszy zaś – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem, że uchwała jest niezgodna z prawem), sąd administracyjny dokonuje przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, dostępne w CBOSA).

Zarzuty podniesione w skardze Wojewody dotyczą wyłącznie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium.

Przystępując do ich merytorycznej analizy, należy zauważyć na wstępie, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p."). Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei, jak stanowi art. 9 ust. 3a u.p.z.p., zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

Ostatnio wskazany przepis wymienia w sposób niewyczerpujący uwarunkowania, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu studium. W szczególności – zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. – w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne,

b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego,

c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji – w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – w studium określa się m.in., uwzględniające ww. bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Zgodnie zaś z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy – bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.

Działania, o których mowa w cytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p., mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu iteracyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium (odpowiednio też: zmiany studium), bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – w tym sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę w sposób wadliwy (bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz), tudzież nierzetelne oszacowanie chłonności obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 lub 3 u.p.z.p. – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma znaczenie szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 09.01.2018 r., II OSK 1608/17, CBOSA). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2916/16, CBOSA). Analogiczny skutek będzie miało zwykle także oparcie treści studium na bilansie wadliwie sporządzonym.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd analiza zaskarżonej Uchwały oraz przedłożonych akt sprawy wykazała bowiem zasadność generalnego zarzutu Wojewody, że w świetle ujętych w Bilansie danych wyjściowych dotyczących maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę oraz chłonności terenów wyznaczonych pod zabudowę w Studium oraz w obowiązujących m.p.z.p., Gmina nie powinna dokonać przedmiotowej Zmiany Studium w kierunku wyznaczenia nowego terenu zabudowy mieszkaniowej.

Wprowadzone zaskarżoną Uchwałą zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żelazków woj. wielkopolskie", przyjętego uchwałą Nr VIII/51/99 Rady Gminy w Żelazkowie (z późn. zm.), zostały ujęte w rozdziałach 24 (pt. "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego zmiany Studium") i 25 (pt. "Ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego zmiany Studium") ujednoliconego tekstu Studium, stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały.

W pkt 25.1. tego załącznika wskazano, że analizowana Zmiana Studium "dotyczy wprowadzenia na teren opracowania zabudowy mieszkaniowej, która obejmie tereny przeznaczone w obowiązującym Studium (...) pod tereny upraw polowych na kompleksach gleb o najlepszych walorach uprawowych – wyłączone z zabudowy. Obszar objęty zmianą Studium wynosi ok. 17,8 ha. Na terenie oznaczonym symbolem M2 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej, w opracowywanej zmianie Studium możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Lokalizację oraz zakres zabudowy usługowej należy określić na etapie sporządzenia miejscowego planu, przy czym powinny być to usługi towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, w tym np. usługi kultury, oświaty, handlu, biurowe."

Powołując się na odrębne opracowanie pt. "Potrzeby i możliwości rozwoju gminy Żelazków", w pkt 24.8 załącznika nr 1 do Uchwały wskazano, że z ww. opracowania wynika, iż "na terenie gminy Żelazków maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażone w powierzchni użytkowej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 68 390 m2, dla zabudowy zagrodowej wynosi 17 089 m2 oraz dla zabudowy usługowej i produkcyjnej wynosi 1 176 500 m2. Chłonność terenów w gminie Żelazków wyrażona w powierzchni użytkowej w planach miejscowych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 24 240 m2, dla zabudowy zagrodowej wynosi 6 840 m2 oraz dla zabudowy usługowej i produkcyjnej wynosi 616 800 m2. Chłonność terenów w gminie Żelazków wyrażona w powierzchni użytkowej w studium dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 51 480 m2, dla zabudowy zagrodowej wynosi 171 720 m2 oraz dla zabudowy usługowej i produkcyjnej wynosi 419 117 m2."

Dalej w referowanym pkt 24.8 wyjaśniono, że bilans zapotrzebowania na nową zabudowę obliczono według wzoru: "maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę – chłonność terenów w gminie Żelazków wyrażona w powierzchni użytkowej w planach miejscowych lub w studium = bilans zapotrzebowania na nową zabudowę".

W konsekwencji przyjęto, że bilans zapotrzebowania na nową zabudowę, w podziale na poszczególne funkcje, wynosi:

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczonej dalej symbolem "MN"):

68 390 m2 (maksymalne zapotrzebowanie na ww. zabudowę, oznaczone dalej symbolem "ZMN") – 24 240 m2 (chłonność terenów pod zabudowę MN wyznaczonych w planach miejscowych, oznaczona dalej symbolem "CMNp") = 44 150 m2 (bilans "cząstkowy" dla zabudowy MN na terenach wyznaczonych w planach miejscowych, oznaczony dalej symbolem "BMNp");

68 390 m2 (maksymalne zapotrzebowanie ZMN) – 51 480 m2 (chłonność terenów pod zabudowę MN wyznaczonych w studium, oznaczona dalej symbolem "CMNs") = 16 910 m2 (bilans "cząstkowy" dla zabudowy MN na terenach wyznaczonych w studium, oznaczony dalej symbolem "BMNs").

Na tej podstawie uznano, że na terenie Gminy istnieje zapotrzebowanie na wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – tak w planach miejscowych (o powierzchni użytkowej równej BMNp), jak i w studium (o powierzchni użytkowej równej BMNs) – w łącznym wymiarze, jak należy rozumieć: BMN = BMNp + BMNs = 61 060 m2.

Jednocześnie wyjaśniono, że w bilansie zapotrzebowania na nowe tereny inwestycyjne została przeanalizowana zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, "jednak ze względu na dogodną lokalizację w sąsiedztwie miasta Kalisza, uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zabudową wielorodzinną i usługami, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny obszaru oraz okolicy".

- dla zabudowy zagrodowej (oznaczonej dalej symbolem "RM"):

17 098 m2 (maksymalne zapotrzebowanie na ww. zabudowę, oznaczone dalej symbolem "ZRM") – 6 840 m2 (chłonność terenów pod zabudowę RM wyznaczonych w planach miejscowych, oznaczona dalej symbolem "CRMp") = 10 258 m2 (bilans "cząstkowy" dla zabudowy RM na terenach wyznaczonych w planach miejscowych, oznaczony dalej symbolem "BRMp");

17 098 m2 (maksymalne zapotrzebowanie ZRM) – 171 720 m2 (chłonność terenów pod zabudowę RM na terenach wyznaczonych w studium, oznaczona dalej symbolem "CRMs") = -154 620 m2 (bilans "cząstkowy" dla zabudowy RM na terenach wyznaczonych w studium, oznaczony dalej symbolem "BRMs").

Na tej podstawie uznano, że na terenie Gminy istnieje zapotrzebowanie na wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę zagrodową, ale tylko w planach miejscowych (o powierzchni użytkowej równej BRMp).

- dla zabudowy usługowej i produkcyjnej (oznaczonej dalej symbolem "UP"):

1 176 500 m2 (maksymalne zapotrzebowanie na ww. zabudowę, oznaczone dalej symbolem "ZUP") – 616 800 m2 (chłonność terenów pod zabudowę UP wyznaczonych w planach miejscowych, oznaczona dalej symbolem "CUPp") = 559 700 m2 (bilans "cząstkowy" dla zabudowy UP na terenach wyznaczonych w planach miejscowych, oznaczony dalej symbolem "BUPp");

1 176 500 m2 (maksymalne zapotrzebowanie ZUP) – 419 117 m2 (chłonność terenów UP wyznaczonych w studium, oznaczona dalej symbolem "CUPs") = 757 383 m2 (bilans "cząstkowy" dla zabudowy UP na terenach wyznaczonych w studium, oznaczony dalej symbolem "BUPs").

Na tej podstawie uznano, że na terenie Gminy istnieje zapotrzebowanie na wyznaczenie nowych terenów pod zabudowę usługową i produkcyjną – tak w planach miejscowych (o powierzchni użytkowej równej BUPp), jak i w studium (o powierzchni użytkowej równej BUPs) – w łącznym wymiarze, jak należy rozumieć: BUP = BUPp + BUPs = 1 317 083 m2.

Już to ostatnie równanie – w świetle którego obliczone łączne zapotrzebowanie na nową zabudowę o funkcji UP jest wyższe niż założone maksymalne zapotrzebowanie na taką zabudowę w skali Gminy (sic!) – jasno pokazuje, że zastosowany przy Zmianie Studium sposób ustalania (obliczania) bilansu terenów jest błędny. Zdaniem Sądu narusza on w sposób ewidentny dyspozycję art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p., w świetle którego – jak trafnie podniesiono w skardze – chłonność obu ww. kategorii terenów, tj. przeznaczonych pod określoną zabudowę (i) w planach miejscowych oraz (ii) w studium, sumuje się i dopiero te sumę odejmuje od określonego maksymalnego zapotrzebowania na zabudowę o danej funkcji w skali gminy. W konsekwencji prawidłowo "skalkulowany" bilans (w oparciu o dane wyjściowe zawarte w Studium) w niniejszej sprawie przedstawiałby się następująco:

- dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej:

BMN = ZMN – (CMNp + CMNs) = 68 390 m2 – (24 240 m2 + 51 480 m2) = -7 330 m2.

- dla zabudowy zagrodowej:

BRM = ZRM – (CRMp + CRMs) = 17 098 m2 – (6 840 m2 + 171 720 m2) = -161 462 m2.

- dla zabudowy usługowej i produkcyjnej

BUP = ZUP – (CUPp + CUPs) = 1 176 500 m2 – (616 800 m2 + 419 117 m2) = 140 583 m2.

W świetle powyższych obliczeń oraz dyspozycji art. 10 ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. należy stwierdzić, że prawidłowo sporządzony bilans terenów – i to w oparciu o dane wyjściowe wprost zaczerpnięte ze zmienianego Studium – w ogóle nie uzasadnia wyznaczania nowych terenów zabudowy mieszkaniowej na obszarze Gminy, a w szczególności na objętym Zmianą Studium terenie oznaczonym symbolem M2.

W świetle ww. bilansu jako uzasadnione można by jedynie ocenić wyznaczenie w ramach Zmiany Studium nowych terenów zabudowy usługowej i produkcyjnej, ale nie w takim wymiarze, jak to przyjęto w Uchwale. Teren oznaczony symbolem M2 liczy bowiem około 17,8 ha (tj. ok. 178 000 m2), gdy tymczasem powierzchnia "brakującej" zabudowy usługowej i produkcyjnej wynosi, jak wynika z powyższego bilansu, znacznie mniej, bo 140 583 m2. Poza tym z ww. bilansu wynika również, że w ramach Zmiany Studium dopuszczalne byłoby wyznaczenie terenów zabudowy wyłącznie usługowej lub produkcyjnej, gdy tymczasem w dokonanej Zmianie Studium przesądzono, że zabudowa usługowa może jedynie "towarzyszyć" zabudowie mieszkaniowej (zob. pkt 25.1. załącznika nr 1 do Uchwały), która na terenie M2 ma być funkcją "wiodącą" (zob. pkt 24.8. załącznika nr 1 do Uchwały).

Wszystko to oznacza, że zaskarżona Zmiana Studium została sporządzona z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p. – co już uzasadniało orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej Uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, trafne okazały się również pozostałe zarzuty skargi, z tym że należy zgodzić się z Wojewodą, iż wytknięte w nich wady Studium oraz Zmiany Studium, z przyczyn wskazanych w skardze, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wyrażonej wyżej oceny odnośnie do istotnej wadliwości zaskarżonej Uchwały nie może zmienić argumentacja odpowiedzi na skargę, w której podjęto próbę "ratowania" sporządzonego bilansu przez zwiększenie, określonego w Studium, maksymalnego w skali Gminy zapotrzebowania na nową zabudowę (w ramach każdej z wymienionych funkcji zabudowy) o 30%, mające, w ocenie Wójta, wynikać z "niepewności procesów rozwojowych".

Wypada wobec tego zauważyć, że możliwość takiej "korekty" zapotrzebowania wyraźnie dopuszcza art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., w myśl którego określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę m.in. "niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30%". Co tu jednak szczególnie istotne, na tej podstawie owego zwiększenia zapotrzebowania o określony procent, zdeterminowany niepewnością procesów rozwojowych, można dokonać jedynie w studium (odpowiednio: w zmianie studium), i to w nawiązaniu do zawartych w nim analiz, a nie – tak, jak w niniejszej sprawie – dopiero w odpowiedzi na skargę dotyczącą studium, a więc w sposób wyłącznie motywowany względami taktyki procesowej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym – w ocenie Sądu – owa wadliwość dotyka niepodzielnie całej Uchwały.

Ponieważ jednak od dnia podjęcia zaskarżonej Uchwały – która nie jest aktem prawa miejscowego i która terminowo została przedłożona organowi nadzoru – upłynął już ponad rok, to mając na uwadze dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona Uchwała jest niezgodna z prawem (pkt 1 sentencji wyroku).

Orzeczenie innej treści byłoby w tym przypadku nieadekwatne (por. wyroki NSA: z 14.04.2011 r., I OSK 12/11; z 14.11.2018 r., II OSK 2733/16 – CBOSA).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego, ustalone według stawek minimalnych, na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.