Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1217/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 1024/16 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Zarządu Powiatu [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 1 marca 2017 r., sygn. II SA/Ke 1024/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zaskarżona uchwała nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora została podjęta w dniu [...] czerwca 2015 r., kiedy to pozostawała w obrocie prawnym wcześniej podjęta przez Zarząd Powiatu [...] uchwała Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., odwołująca z tym dniem ze stanowiska dotychczasowego dyrektora. Nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora została stwierdzona przez organ nadzoru dopiero rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2015 r. Stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej u.s.p.), dopiero z chwilą doręczenia tego rozstrzygnięcia z mocy prawa nastąpiło wstrzymanie wykonania zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] sierpnia 2015 r. stało się prawomocne dopiero z chwilą odrzucenia przez WSA w Kielcach skargi Zarządu Powiatu (postanowieniem z 10 listopada 2015 r., które uprawomocniło się 12 grudnia 2015 r.). Tak więc nie może budzić żadnych wątpliwości, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie zachodziły żadne przeszkody prawne do jej podjęcia. W tej bowiem dacie stanowisko Dyrektora Ośrodka nie było obsadzone. Generalne stwierdzenie, że uchwała, co do której stwierdzono jej nieważność, od początku nie wywołuje żadnych skutków doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy taki akt pociąga za sobą nie tylko skutki w sferze prawa administracyjnego, ale także w innych sferach, w szczególności w stosunkach pracowniczych. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest zarówno aktem administracyjnym, jak i czynnością z zakresu prawa pracy. Stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora nie spowodowało automatycznie przywrócenia dotychczasowego dyrektora na to stanowisko. Jak wynika z dołączonych do akt wyroków Sądu Rejonowego w Starachowicach, Wydziału Pracy z 23 lutego 2016 r. oraz Sądu Okręgowego w Kielcach z 6 października 2016 r., dotychczasowy dyrektor nie został przywrócony do pracy na stanowisku dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie było żadnych przeszkód prawnych do jej podjęcia, bowiem stanowisko dyrektora Ośrodka nie było obsadzone, brak jest podstaw do przyjęcia, że Zarząd Powiatu podejmując uchwałę naruszył prawo w sposób skutkujący koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Okoliczność, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jako orzeczenie deklaratoryjne wywołuje skutki ex tunc, nie powoduje nieważności uchwały w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Ośrodka.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i stwierdzenie, że uchwała Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w O. została wydana z naruszeniem prawa lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1/ prawa materialnego:

a/ art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) i art. 79 ust. 1 u.s.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawidłowe i zgodne z prawem jest ogłaszanie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, w której stanowisko to pozostaje już obsadzone, a osoba je zajmująca nie została odwołana w rozumieniu administracyjnoprawnym;

b/ art. 82 ust. 2 u.s.p. przez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy w dacie orzekania zaskarżoną uchwałę należało ocenić jako podjętą z naruszeniem prawa;

2/ przepisów postępowania:

a/ art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez wykroczenie w przeprowadzanej kontroli poza kryterium legalności i odwołanie się w tym zakresie do skutków z zakresu prawa pracy, rozstrzygniętych wyrokami sądów powszechnych - sądów pracy, przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.p. szkołą kieruje osoba, której powierzono stanowisko dyrektora. Procedura powierzenia stanowiska dyrektora wymaga, stosownie do art. 36a ust. 2 u.s.p. przeprowadzenia konkursu, w którym wyłoniony zostanie kandydat na stanowisko dyrektora. Wyłonionemu w ten sposób kandydatowi służy roszczenie o powierzenie stanowiska. Konsekwencją ogłoszenia konkursu jest wybór kandydata, który na podstawie tego wyboru może skutecznie ubiegać się o powierzenie stanowiska. Aby mówić o celowości i legalności ogłaszania konkursu na stanowisko dyrektora, wymagane jest istnienie szkoły lub placówki, w której takie stanowisko pozostaje nieobsadzone, albo na skutek upływu kadencji (art. 36a ust. 13 u.s.p.), albo wskutek odwołania (art. 38 ust. 1u.s.p.). W innym wypadku dojdzie do sytuacji, w której powierzeniem stanowiska dyrektora w tożsamym czasie będą legitymować się dwie osoby, co jest niedopuszczalne wobec jednoosobowości stanowiska.

Wojewoda nie podzielił poglądu Sądu I instancji, że podjęcie uchwały o ogłoszeniu konkursu na dyrektora szkoły przed wydaniem przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały odwołującej dotychczasowego dyrektora szkoły sprawia, iż ogłoszenie o konkursie było prawidłowe. Konsekwencją takiego stanowiska jest ryzyko naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającego zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Z zasadą tą nie daje się pogodzić pogląd, że zgodnym z prawem jest akt lub czynność, których podstawą podjęcia jest akt lub czynność niezgodna z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy znamienny jest również fakt, że Wojewoda [...] możliwość oceny uchwały odwołującej dotychczasowego dyrektora (z dnia [...] maja 2015 r.) uzyskał dopiero w dniu [...] lipca 2015 r., a zatem już po podjęciu uchwały o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Wojewoda zaznaczył, że nie poddał Sądowi I instancji do oceny stosunku pracowniczego, ten bowiem podlega kognicji sądów powszechnych - sądów pracy. Stąd też wszelkie odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do orzecznictwa mającego za przedmiot stosunek pracy nie są trafne. Prywatnoprawna bądź publicznoprawna kwalifikacja aktu powierzenia stanowiska w praktyce nie ma wpływu na konstatację, że postępowanie konkursowe poprzedzające tę czynność ma zdecydowanie charakter publicznoprawny, a więc wszelkie rozstrzygnięcia w związku z jego przebiegiem powinny podlegać kontroli sądów administracyjnych.

Bez znaczenia dla oceny prawnej w sprawie pozostaje też treść wyroków sądów pracy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OSK 968/13, "w niektórych sprawach z zakresu systemu oświaty źródłem zmian w stosunkach pracowniczych jest nie wolna wola pracodawcy, ale akty z zakresu administracji publicznej, podlegające w pierwszej kolejności nadzorowi wojewody, a także podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych podejmowanych przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 36a ust. 1 u.s.o., nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej." Stanowisko Sądu I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu dotychczasowego dyrektora ze stanowiska nie doprowadziło do jego przywrócenia na to stanowisko, wymyka się spod zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Kryterium oceny uchwały organu powiatu stanowi jej zgodność z prawem, nie zaś skutki w zakresie prawa pracy, podlegające kognicji sądów powszechnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podzielił stanowisko Sądu I instancji, że nie było przeszkód do podjęcia kwestionowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w granicach złożonych zarzutów skarga kasacyjna skarga nie podlegała uwzględnieniu.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Jako pierwszy podlegał rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, tego rodzaju zarzut może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej p.u.s.a.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Niewątpliwie uchwała zaskarżona do Sądu I instancji mieści się w zakresie rzeczowej właściwości sądów administracyjnych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można także wnosić, aby sąd zastosował inne kryterium kontroli, niż zgodność z prawem. Sąd powołał przepisy prawa publicznego, które w jego ocenie przesądzają o legalności działania Zarządu Powiatu. Kwestia skutków rozstrzygnięcia nadzorczego dla dopuszczalności podjęcia kwestionowanej uchwały wymagała rozważenia przez Sąd I instancji z tego względu, że została podkreślona w skardze Wojewody, w której kwestionowano fakt zwolnienia stanowiska dyrektora ośrodka, skoro uchwała o jego odwołaniu została usunięta z obrotu prawnego. Odniesienie się przez sąd do argumentów skargi z powołaniem orzecznictwa sądów powszechnych czy orzeczeń sądów pracy wydanych wobec uczestnika postępowania nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze należy wyjaśnić, że dla sprawy nie mógł mieć znaczenia fakt, akcentowany przez Wojewodę, że uchwała zarządu powiatu z [...] maja 2015 r., nr [...] o odwołaniu ze stanowiska dyrektora ośrodka została organowi nadzoru przedłożona na jego wezwanie dopiero [...] lipca 2015 r., a zatem już po powzięciu kwestionowanej uchwały nr [...]. Okoliczność ta niewątpliwe jest źródłem powstałego stanu faktycznego, nie stanowi jednak naruszenia prawa. Przepis art. 78 ust. 1 u.s.p. dotyczy wyłącznie obowiązku przedłożenia uchwał rady powiatu i brak jest analogicznej regulacji dotyczącej uchwał zarządu powiatu lub podstawy do rozciągnięcia stosowania art. 78 ust. 1 u.s.p. w odniesieniu do uchwał zarządu powiatu.

Założenie przyjęte w skardze kasacyjnej bazuje na tezie, że stwierdzenie nieważności uchwały o odwołaniu dyrektora niweczy skuteczność wszelkich kolejnych uchwał związanych z powołaniem innej osoby na to stanowisko. Jednocześnie jednak Wojewoda nie wskazuje instrumentu prawnego, który uzasadniałby stwierdzanie nieważności kolejno następujących po sobie uchwał tylko z tego powodu, że usunięciu z obrotu prawnego podlegała pierwsza z nich. Każda z uchwał podlega weryfikacji z punktu widzenia przesłanek legalności. Badając tę legalność należy wziąć pod uwagę art. 80 ust. 1 u.s.p. Przepis ten jest punktem wyjścia rozważań Sądu I instancji. Skarga kasacyjna regulację tę pomija, wobec czego prezentowany obraz stanu prawnego jest niepełny, a argumentacja pozbawiona skuteczności. Skutki wynikające z przepisu art. 80 ust. 1 u.s.p. były już natomiast przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z 12 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 2079/17, z 10 lipca 2018, sygn. I OSK 2782/17). Zwrócono w nich uwagę na znaczenie tego, czy kolejne uchwały dotyczące procesu obsadzania stanowiska dyrektora szkoły były podejmowane przed, czy po doręczeniu zarządzenia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały o odwołaniu dyrektora.

W niniejszej sprawie stan faktyczny nie jest wątpliwy, zaskarżona uchwała o ogłoszeniu konkursu została podjęta [...] czerwca 2015 r., zaś zarządzenia nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] o odwołaniu dotychczasowego dyrektora zostało wydane [...] sierpnia 2015 r. i po tej dacie doręczone. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymało jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Oznacza to, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nr [...] z [...] czerwca 2015 r. poprzedzająca ją uchwała o odwołaniu dyrektora nie podlegała wstrzymaniu, wywoływała skutki prawne, wobec czego stanowisko dyrektora nie było obsadzone. Stan ten otwierał drogę do podjęcia uchwał zmierzających do wyboru dyrektora na opróżnione stanowisko.

Z tego względu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 82 ust. 2 u.s.p. W dacie orzekania Sąd I instancji bynajmniej nie miał podstaw do przyjęcia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważność. Sąd administracyjny bada wszak legalność kontrolowanego aktu na dzień jego podjęcia, wedle stanu faktycznego i prawnego wówczas istniejącego, a nie wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Wojewoda nie wskazał przepisu prawa, który mógłby zwalniać Sąd I instancji ze wskazanej zasady.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 36a ust. 1 i 2 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.o. i art. 79 ust. 1 u.s.p. Jak wyżej wyjaśniono, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały stanowisko dyrektora nie było obsadzone. Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie korelują ze stanem faktycznym sprawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.