Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 891/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 28 art. 145 art. 148
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2,3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania J. K. reprezentowanego przez K. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając decyzję GINB wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], odmówił uchylenia, po wznowieniu postępowania na wniosek J. K., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], pozwolenia na rozbiórkę starego mostu i budowę nowego mostu przez [...] w miejscowości [...], w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113 wraz z budową i rozbiórką mostu objazdowego na działkach o nr ew. [...] obręb [...]. Przyczyną podjęcia przez Wojewodę powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., na podstawie której J. K. oparł swoje żądanie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...]. Organ wojewódzki ustalił, że J. K. nie jest stroną postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją.

Po rozpatrzeniu wniesionego w terminie odwołania J. K. i analizie akt sprawy GINB stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud".), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt. 20 Pr. bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Objęta pozwoleniem na budowę inwestycja polega na rozbiórce starego i budowie nowego mostu przez [...] w miejscowości [...], DK nr [...] km 88+113 wraz z budową i rozbiórką mostu objazdowego (projekt budowlany - część opisowa, str. 4, pkt. 1.2 "Przedmiot opracowania"). J. K. wywodzi swój interes prawny w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. z prawa własności do działek nr ew. [...] i [...].

Ponadto, podniósł on w odwołaniu, że "w związku z prowadzoną budową - rozbiórką starego i budową nowego mostu przez [...] w [...] ze względu na likwidację zjazdu (...) z drogi krajowej nr [...] i lokalizację w tym miejscu mostu dojazdowego na nasypach, ja jak również pozostali właściciele 20 innych działek, zostaliśmy pozbawieni jedynego dostępu do drogi publicznej i możliwości normalnego korzystania ze swoich działek. Nie wyznaczono żadnego alternatywnego dojazdu do naszej drogi wewnętrznej".

Z projektu zagospodarowania terenu oraz danych zawartych na portalu [...] wynika, że działka o nr ew. [...] oddzielona jest od drogi krajowej nr [...] działką o nr ew. [...] Natomiast działka o nr ew. [...] oddzielona jest od drogi krajowej nr [...] działkami o nr ew. [...] i [...]. W ramach projektowanej inwestycji został zlikwidowany zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr ew. [...].

Z treści pism J. K. wynika, że ze zlikwidowanego zjazdu na działce o nr ew. [...], korzystano "zwyczajowo".

Z treści księgi wieczystej nr [...], wynika że na działce o nr ew. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], nie została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na rzecz właściciela działek o nr ew. [...] i [...]. Z akt sprawy, nie wynika również aby J. K. posiadał jakikolwiek tytuł prawny uprawniający do przejeżdżania przez działkę o nr ew. [...].

W toku postępowania odwoławczego GUNB pismem z dnia 16 września 2016 r., i z dnia 4 października 2016 r., zwrócił się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z zapytaniem czy wyrażał właścicielowi działki o nr ew. [...] zgodę na korzystanie z działki o nr ew. [...] w celu dostępu o drogi publicznej (droga krajowa nr [...]). W odpowiedzi Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] (pismo z dnia 17 października 2016 r.,) wskazał, że "most oraz powstałe drogi zwyczajowe (zjazdy) są terenem ogólnodostępnym. Dyrektor RZGW w [...] opiniował kwestię konieczności zachowania istniejących, zwyczajowych zjazdów z mostu na [...] (...) Sugerowano nowe rozwiązanie zjazdu (...) poza obrębem działki nr [...] obręb [...]".

Ponadto, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Zarząd Zlewni w [...] w piśmie z dnia 7 października 2016 r. wskazał, że "nigdy nie wyrażał zgody właścicielowi działki o nr ew. [...] na korzystanie z działki o nr ew. [...] w celu dostępu do drogi publicznej".

Pismem z dnia 24 października 2016 r., GUNB zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie informacji, czy Wojewoda [...] udzielał pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane dotyczące zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr ew. [...]. W piśmie z dnia 15 listopada 2016 r., [...] Urząd Wojewódzki wskazał, że Wojewoda [...] "nie udzielał pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane dotyczące zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr ew. [...]".

Następnie GINB pismami z dnia 24 listopada 2016 r., i z dnia 23 grudnia 2016 r., zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] o udzielenie informacji czy i na jakiej podstawie były realizowane roboty budowlane dotyczące zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr ew. [...], oraz przesłanie oryginałów bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji administracyjnych wydanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a dotyczących ww. zjazdu. W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] (pismo z dnia 21 grudnia 2016 r.) wskazała, że "w ciągu ostatnich dziesięciu lat nie wydała żadnych decyzji administracyjnych dotyczących zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr ew. [...]".

GINB stwierdził więc w tak ustalonym stanie sprawy, że J. K. nie posiadał oraz nie posiada aktualnie tytułu prawnego do działki o nr ew. [...], zaś korzystnie z tej działki jak również z istniejącego (faktycznie) zjazdu z drogi krajowej nr [...], przez wnioskodawcę miało jedynie charakter faktyczny a nie prawny.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej może dotyczyć tylko sytuacji, gdy dostęp ten ma charakter prawny, a nie faktyczny. Nie można wymagać od inwestora aby projektując obiekt uwzględniał i zapewniał dostęp do drogi publicznej osobom, które nie mają żadnego tytułu do gruntów, po jakich przejeżdżają lub planują przejeżdżać. Nie można także uznać, że z powodu faktycznego wykorzystywania jakiegoś terenu dla dojazdu, osoba dojeżdżająca ma tytuł do domagania się honorowania i zabezpieczenia jej tego dojazdu. Źródłem roszczeń w tym zakresie nie jest stan faktyczny, lecz prawny, wówczas można mówić o interesie prawnym w sprawie.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie, co oznacza, że prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy też aktu administracyjnego.

GINB przywołał też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10), że możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pogląd mówiący o tym, iż możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania Naczelny Sąd Administracyjny zawarł także m.in. w wyrokach z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08.

W związku z powyższym interes prawny J. K. nie wynikał zdaniem GINB z podnoszonej okoliczności, tj. likwidacji zjazdu faktycznego ("zwyczajowego") z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr ew. [...]. Jak bowiem zostało wskazane powyżej tylko posiadane prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej dla działki o nr ew. [...] i [...] skutkowałoby posiadaniem przez J. K. interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...].

W ocenie GINB pozbawienie dotychczasowego "zwyczajowego" dostępu do drogi publicznej, może świadczyć jedynie o posiadaniu interesu faktycznego (a nie prawnego) w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do argumentacji odwołującego się, podnoszonej w toku postępowania, GINB wyjaśnił, że fakt, iż dana działka jest nieogrodzona, ogólnodostępna oraz jest "własnością państwową służącą ogółowi", zaś korzystanie z niej nie wymaga "pozwolenia na przejście", nie oznacza, że każdy podmiot, który z tej działki korzysta faktycznie (przechodzi, przejeżdża), będzie stroną postępowań w sprawach dotyczących tejże działki. Brak jest również przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, który by w związku z przedmiotową inwestycją wprowadzał ograniczenia w zagospodarowaniu działek stanowiących własność skarżącego o nr ew. [...] i [...].

W związku z powyższym J. K. nie może przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane gdyż nie jest żadnym z podmiotów określonych w tym przepisie, tj. inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Dlatego też przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., stanowiąca podstawę wniosku J. K., nie zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.

Zgodnie zaś z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. odmowa uchylenia decyzji następuje jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdzi, iż brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy przepisu art. 145 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r..

Z tą decyzją nie zgodził się pełnomocnik J. K., K. K., który pismem datowanym na 16 marca 2017 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. decyzję, nie oznaczając jednak zakresu zaskarżenia. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał ponadto w skardze, czego się domaga.

Z uzasadnienia skargi wynika, że J. K., podobnie jak inni właściciele działek nad [...], "nie został powiadomiony o planowanej inwestycji i nie miał możliwości wcześniej dochodzić skutecznie swoich praw w przedmiotowej sprawie jako strona postępowania administracyjnego. O całym przedsięwzięciu dowiedział się dopiero wiosną 2016 r., po rozpoczęciu robót budowlanych. Wtedy to inwestor zagrodził właścicielom działek, w tym J. K. jedyny legalny dostęp do drogi publicznej, ustawiając na zjeździe z drogi krajowej [...] betonowe zapory. W prawdzie na żądanie J. K. przywrócono terminy i Wojewoda [...] podjął postępowanie, które jednak zaraz zakończono decyzją z dnia [...].07.2016 r. znak [...], uznając, że J. K. nie może być stroną w przedmiotowym postępowaniu. W rezultacie nie zostały uwzględnione wnioski J. K. o odtworzenie zlikwidowanego w wyniku samowoli budowlanej zjazdu, wyznaczenie alternatywnej drogi jako dostępu do drogi publicznej, natomiast sam zjazd został ostatecznie zlikwidowany".

W trwającym postępowaniu administracyjnym (J. K. odwołał się od decyzji Wojewody [...][...]) skarżący miał przytaczać "szereg argumentów popartych przepisami ustaw, świadczącymi o bezprawnie zlikwidowanym zjeździe jako obiekcie budowlanym, pozbawieniu jedynego legalnego dostępu do drogi publicznej i tym samym stworzenia zagrożenia dla ludzi i mienia, uniemożliwienia korzystania ze swojej własności - działki nr [...] i [...], oraz bezsprzecznie wskazującymi na to, iż powinien być uznany za stronę postępowania".

W ocenie pełnomocnika skarżącego, J. K. posiada przymiot strony, jako właściciel działek [...] i [...] (działka [...] jest drogą użytkowaną przez wszystkich działkowiczów, łączącą się z wewnętrzną drogą przebiegającą częściowo przez działkę [...], która to droga wewnętrzna wybiegała bezpośrednio na zlikwidowany bezprawnie zjazd z drogi krajowej [...], będący jedynym dostępem do drogi publicznej).

Działka nr [...] - własność Skarbu Państwa, zarządzana przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] - nie jest działką prywatną lecz terenem ogólnodostępnym, jest to szlak wodny - [...] ciągnący się przez kilka kilometrów między jeziorami [...] i [...]. Nie ma tam żadnych urządzeń hydrotechnicznych lub innych, brak jest jakichkolwiek zakazów wstępu, ponieważ są to zwykłe nieużytki. RZGW zajmuje się statutowo gospodarką wodną.

Przedmiotowy fragment części lądowej działki [...] został przejęty przez zlewnię RZGW w [...] w 2001 r., a więc przynajmniej kilkadziesiąt lat później niż powstał zjazd i droga wewnętrzna prowadząca do terenów rolnych, leśnych oraz działek. W żaden sposób RZGW wcześniej nie wykonywał władztwa nad nieruchomością.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, pozbawione uzasadnienia było kierowanie zapytań przez GINB do RZGW, czy ten wyrażał zgodę na przejście przez działkę nr [...]. W fazie planowania inwestycji, dyrektor RZGW informował o konieczności zachowania zjazdu z drogi krajowej [...] jako dostępu do drogi publicznej dla właścicieli działek, sugerując inwestorowi w razie konieczności likwidacji zjazdu, jego nowe usytuowanie - przedłużenie drogi - działki [...]. Poinformowano też, że zjazd nie należy do RZGW i nie może nim dysponować. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, inwestor sugestie te zlekceważył, podobnie jak informację Burmistrza [...], który również zaznaczał, że likwidacja zjazdu będzie oznaczała pozbawienie działkowiczów dostępu do drogi publicznej.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że "bezprawne zadysponowanie i likwidacja przez inwestora zjazdu jako obiektu budowlanego, dodatkowo stanowiącego dostęp do drogi publicznej, czego zabraniają przepisy, ewidentnie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, naruszając interes prawny J. K. i innych właścicieli działek. Między innymi naruszono przepisy art. 29 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych (obowiązek odbudowy istniejących wcześniej zjazdów, w przypadku budowy lub przebudowy drogi), art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawa budowlanego (nakazujący poszanowanie interesów innych osób, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej), a przede wszystkim uniemożliwiono korzystanie ze swoich własności J. K. (i innym), to gwarantuje w art. 64 Konstytucji PR, tak więc zachodzą tu przesłanki art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego".

Zjazd z drogi krajowej [...] nad [...] wraz z drogą z niego prowadzącą do terenów rolniczych i leśnych oraz działek, powstał jeszcze przed II Wojną Światową. GINB zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o udzielenie Informacji, czy udzielano pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej [...] na działkę nr ewid. [...], a następnie kolejnymi pismami z zapytaniem, czy i na jakiej podstawie były realizowane roboty budowlane dotyczące wym. zjazdu.

Pełnomocnik stwierdził, że powyższe świadczyło, że organ dąży do stwierdzenia nielegalności powstania zjazdu. Odpowiedzi były negatywne. GDDKiA w odpowiedzi zaznaczył, że dokumentacja przechowywana jest przez 10 lat, co jest sprzeczne z obowiązkiem ewidencjonowania i przechowywania dokumentacji technicznej obiektów budowlanych (w tym mostów, zjazdów i dróg) przez cały okres istnienia obiektu (art. 63 Pr. bud.). Nie wzięto też pod uwagę informacji, że już po przejęciu zarządu na drogę krajową [...] przez GDDKiA, zjazd był co najmniej dwa razy remontowany. Ostatni remont zjazdu był wykonany na przełomie lat 2011/2012, co potwierdzają zdjęcia z internetowego geoportalu. Roboty te powinny być odnotowane w obowiązkowej książce obiektu budowlanego wraz z załącznikami (dokumentacją techniczną). W książce obiektu budowlanego powinny znaleźć się wpisy z corocznych i 5-cio letnich przeglądów technicznych obiektów budowlanych, tj. dróg, mostów i zjazdów. "Przypuszczalnie GDDKiA zataiła tę informację, co zdarzało się jej już na etapie projektowania inwestycji, kiedy zatajono potrzebę zachowania zjazdu (informacje Burmistrza [...] i RZGW). Nie ulega wątpliwości, że zjazd został wykonany profesjonalnie, zgodnie ze sztuką budowlaną, co świadczy że powstał legalnie, za wiedzą i zgodą GDDKiA".

Pełnomocnik zwrócił tez uwagę, że zwroty "zwyczajowy zjazd", "zwyczajowa droga" nie mogą dowodzić nielegalności tych obiektów.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 4 maja 2017 r. J. K. poinformował, że K. K. nie będzie jego pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym i poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, natomiast skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że GINB dokonał prawidłowej kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

1. Wskazana przez skarżącego w piśmie z dnia 5 maja 2016 r. (będącym wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia GDDKiA pozwolenia na rozbiórkę starego mostu i budowę nowego mostu przez [...] w miejscowości [...], w ciągu drogi krajowej nr [...] i zatwierdzenia projektu budowlanego) podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. dotyczy takiego stanu rzeczy, w którym strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ I instancji, w uzasadnieniu swej decyzji błędnie wskazał wprawdzie pismo skarżącego, z którego wynika przyczyna, dla której żąda wznowienia postępowania (organ podał pismo z 9 maja 2015 r.), tym niemniej nie miało to w sprawie znaczenia.

Podstawa wznowienia postępowania, wynikająca z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. jest pochodną zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organa administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jeżeli więc osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną, choć powinna, gdyż postępowanie dotyczyło jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.) to w postępowaniu nadzwyczajnym może zakwestionować wadliwie wydaną decyzję poprzez żądanie wznowienia postępowania.

Respektowanie przez organ administracji publicznej zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. oznacza konieczność zapewnienia wszystkim uprawnionym podmiotom czynnego udziału podczas całego postępowania, od chwili jego wszczęcia, aż do zakończenia (w tym zwłaszcza ustosunkowania się do całego zebranego materiału dowodowego). W razie bowiem uzyskania przymiotu ostateczności decyzji organu I instancji, wydanej z pominięciem udziału w postępowaniu strony, orzeczenie byłoby wadliwe. Wadliwość taka z kolei nakazywałaby eliminację z obrotu prawnego decyzji, ale już w trybie nadzwyczajnym - i to niezależnie od tego, czy była korzystna, czy niekorzystna dla osoby bez swej winy niebiorącej udziału w postępowaniu.

2. Organ, do którego wpływa wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeżeli jest właściwy rzeczowo i miejscowo, bada na wstępie to, czy występują przesłanki do formalnego wznowienia postępowania. Tymi przesłankami są: ostateczny charakter decyzji rozstrzygającej sprawę; wystąpienie jednej z podstaw wznowienia postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.. Pozytywny wynik takiego badania nakazuje organowi wznowić postępowanie w celu zbadania, czy wskazana przez stronę podstawa wznowieniowa w rzeczywistości powoduje, że wydana w sprawie decyzja ostateczna jest wadliwa. Ten etap postępowania to tzw. stadium wszczęcia postępowania.

Podstawa wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. opiera się więc na dwóch przesłankach: fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu i braku winy strony. Obie te okoliczności musi zbadać organ rozpoznający sprawę po jej formalnym wznowieniu. Jak podkreśla się w literaturze, w wypadku ustalenia jednej z podstaw wznowienia postępowania "prowadzi to do otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyznaczone są granicami załatwienia sprawy decyzją ostateczną. W trybie wznowienia postępowania organ nie ma kompetencji do załatwiania sprawy w zakresie, który nie był przedmiotem postępowania zwykłego (głównego). Podstawą materialnoprawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy są przepisy prawa materialnego, na podstawie których organ rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w postępowaniu zwykłym. Nie jest zatem dopuszczalna w tym trybie zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia (...)" – tak np. R. Hauser w: Prawo procesowe administracyjne System Prawa Administracyjnego Tom 9 pod red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Andrzej Wróbel, prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa, 2017. Jest to kolejne stadium postępowania, tzw. postępowanie rozpoznawcze.

Badanie przesłanek, o których była mowa, obejmuje z natury rzeczy konieczność ustalenia przez organ, czy podmiot na którego żądanie wznowiono postępowanie, rzeczywiście powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją.

W związku z tym, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wznowił postępowanie, to postępowanie rozpoznawcze dotyczyło już badania wystąpienia wskazanej przez skarżącego przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda [...] prawidłowo jednak doszedł do przekonania, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i pozwolenie na budowę nowego mostu przez [...] w miejscowości [...], w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113 wraz z budową i rozbiórką mostu objazdowego. Poprawnie więc organ II instancji takie ustalenie uznał za zgodne z prawem i wynikające z ustalonego stanu faktycznego. GINB dodatkowo wzmocnił w tym zakresie uzasadnienie prawne organu I instancji i uczynił to, dokonującej właściwej analizy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący za przejaw oddziaływania przedmiotowej inwestycji (art. 3 pkt. 20 Pr. bud.) poczytuje natomiast fakt likwidacji zjazdu z drogi krajowej [...] na działkę nr ewid. [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, przez co – jak twierdzi - został pozbawiony dostępu do drogi publicznej z jego działek gruntu o nr ewid. [...] i [...]. W rzeczywistości więc, skarżący wywodzi własny interes prawny z art. 140 kodeksu cywilnego i twierdzi, że naruszono jego prawo własności nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] (i ewentualnie [...]) poprzez usunięcie dostępu do drogi publicznej, a więc, że inwestycja miała wpływ na jego nieruchomość.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że o naruszeniu prawa materialnego (własności), z którego skarżący wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, można mówić wyłącznie wówczas, jeżeli prawo to zostaje uszczuplone na skutek odjęcia uprawnienia, które danej osobie przysługiwało prawnie. Skarżący natomiast nigdy nie miał prawnego dostępu do drogi publicznej, stanowiącej drogę krajową nr [...]. Taki dostęp miał właściciel działki nr ewid. [...]– Skarb Państwa. Zjazd z ww. drogi prowadził bowiem na nieruchomość o nr ewid [...].

To, że skarżący - poprzez działkę nr ewid. [...] – mógł do czasu likwidacji zjazdu dostać się z drogi krajowej na swoje nieruchomości nie było wykonywaniem prawa w postaci zagwarantowanego i legalnego dostępu do drogi publicznej, ale wyłącznie posiadaniem tej części działki [...], po której przejeżdżał lub przechodził.

Z tej też przyczyny nie można również zasadnie twierdzić, że w wyniku nienależytego zaprojektowania (budowy) obiekt budowlanego jako całości oraz jego poszczególnych części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, nastąpiło uchybienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżącego, w tym zapewnienie mu dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud.). Skarżący takiego dostępu nigdy nie posiadał, gdyż nie miał tytułu władania nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...], na teren której zlikwidowany zjazd prowadził.

Nie jest okolicznością istotną dla sprawy, że właściciel działki nr ewid. [...]w żaden sposób nie manifestował swego władztwa nad nieruchomością (np. poprzez jej ogrodzenie), przez co – jak określa to skarżący – była ona ogólnodostępna. Istotnym jest to, że żadna z nieruchomości skarżącego nie miała prawnie przysługującego tej właśnie nieruchomości dostępu do drogi publicznej.

Nota bene, z akt sprawy wynika, że brak jest dowodu, z którego wynikałoby, że taki prawnie przysługujący dostęp miała i działka nr ewid. [...]. Wręcz przeciwnie, z korespondencji urzędowej, powołanej przez organ w uzasadnieniu decyzji (ale też i stwierdzeń skarżącego) wynika, że legalność samego zjazdu jest wątpliwa i był on "zwyczajowy", a nie prawny, zaś zarządca nieruchomości nr ewid [...] (Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]) oświadczył w piśmie z 19 sierpnia 2016 r., że zjazd ten nie był z nim uzgadniany, jest zwyczajowy i nie został wybudowany przez RZGW.

Posiadający w zarządzie nieruchomość nr ewid [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Zarząd Zlewni w [...] wprost oświadczył w piśmie z 7 października 2016 r., że nie zezwalał skarżącemu na korzystanie z tej nieruchomości w celu dostępu do drogi publicznej. Skarżącemu nie przysługiwał więc żaden tytuł prawny do korzystania z nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej nr ewid. [...]. Jego nieruchomości nie były też nieruchomościami władnącymi (służebność przejazdu i (lub) przechodu), korzystanie to nie wynikało też ze stosunku zobowiązaniowego lub prawno rzeczowego.

Skoro więc nie można uznać, że nieruchomość (lub nieruchomości) skarżącego kiedykolwiek miały jakikolwiek prawny dostęp do drogi publicznej, to nie można było również uznać, że jego nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, wyznaczonym wpływem usunięcia zjazdu z drogi krajowej. Z tej też przyczyny skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania o pozwolenie na budowę.

4. Wyjaśnić też należy, że przedmiotem postępowania, wznowienia którego domagał się skarżący, nie było pozwolenie na rozbiórkę zjazdu z drogi publicznej, ale rozbiórka starego mostu i budowa nowego mostu przez [...] w miejscowości [...], w ciągu drogi krajowej nr [...] w km 88+113 wraz z budową i rozbiórką mostu objazdowego na działkach o nr ew. [...] obręb [...]. Jak wynika z części opisowej projektu budowlanego (pkt. 1.2 – 1.3) roboty budowlane dotyczyły wyłącznie obiektu mostowego, natomiast z decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] października 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że planowana inwestycja zamyka się w obrębie działek o nr ewid. [...] w [...], z tym że w odniesieniu do działki nr [...] jest to jej część, stanowiąca koryto cieku wodnego. Z tej też decyzji wynika, że "zakres planowanych inwestycji zawierał się będzie w obrębie pasa drogowego. Nie planuje się zajęcia działek innych, niż działki, na których znajduje się pas drogowy, przy czym prace związane z budową mostu prowadzone będą nad działką o nr [...] ([...])". Z opisu inwestycji wynika, że pas drogowy ma zostać uporządkowany. Udzielone pozwolenie wodno prawne dotyczy rozbiórki obiektu mostowego (jako urządzenia wodnego).

Jak wynika z części opisowej projektu architektoniczno budowlanego (cz. B, pkt. 3.7.2.) w wykazie istniejących obiektów budowlanych nie został wymieniony żaden zjazd z drogi krajowej.

Również i dlatego skarżący nie miał więc przymiotu strony w postepowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego mostu, gdyż oddziaływanie obiektu ograniczone było (z natury rzeczy) do nieruchomości, na których wykonywane były roboty budowlane i w żaden sposób nie wprowadzało ograniczeń skarżącemu możliwości zagospodarowania nieruchomości, stanowiących jego własność.

Z załączonej do projektu budowlanego mapy dla celów projektowych wynika też wprost, że działka skarżącego nr ewid. [...] nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej, działka [...] w ogóle nie została ujęta w tej mapie. Mapa wskazuje też, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – droga gruntowa przebiega przez działkę nr ewid. [...] i nie po działce [...], ale wzdłuż południowej granicy działki nr ewid. [...], kończy się zaś brukowanym wyjazdem na drogę krajową. Powyższe potwierdza pismo GDDKiA z dnia 31 maja 2016 r. i z 6 czerwca 2016 r., z którego wynika ponadto, że na działce nr ewid [...] nie ma żadnej drogi, zaś zaznaczone zjazdy miały za zadanie obsługę [...].

5. Skoro więc zezwolona rozbiórka i budowa mostu nie spowodowała żadnej zmiany stanu prawnego w zakresie zarzucanym przez skarżącego i nie wprowadzały ograniczeń w możliwości zagospodarowania własnych nieruchomości skarżącego, to tym bardziej niezasadnym jest twierdzenie J. K., że budowa mostu naruszyła jego uzasadnione interesy, w tym poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud.). Nie jest bowiem obowiązkiem inwestora tworzenie takiego dostępu, jeżeli wcześniej go nie było.

6. Opisywane przez skarżącego okoliczności mogą natomiast uzasadniać istnienie po stronie skarżącego interesu faktycznego, który jednakże nie jest tożsamy z interesem prawnym i z którego nie można wywodzić skutków w postaci legitymacji strony do udziału w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym.

7. Dlatego też GINB, w sposób wynikający z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., w trzecim stadium postępowania, stadium rozstrzygnięcia prawidłowo utrzymał w mocy poprawną decyzję Wojewody [...]. Jeżeli bowiem organ, w wyniku czynności rozpoznania, stwierdzi, że postępowanie nie było dotknięte ciężkimi, kwalifikowanymi wadliwościami procesowymi, kończy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania decyzją o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.).

8. Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.