Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 295/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i S. małżonków B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 792/06 w sprawie ze skargi J. i S. małżonków B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz J. i S. małżonków B. kwotę 600 ( słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę wniesioną przez J. i S. małż. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], którą to decyzją nakazano S. i J. małż. B. wykonanie rozbiórki nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w T..

W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika, że J. i S. małż. B. wykonali samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczęte w [...] roboty budowlane polegające na nadbudowie istniejącego budynku o wymiarach 6,1 m x 13,90 m, w którym znajdują się pomieszczenia gospodarcze na cele socjalne oraz do suszenia drewna. Jednocześnie organy stwierdziły, że nie ma podstaw do zalegalizowania samowoli, ponieważ dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję wnieśli J. i S. małżonkowie B..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że inwestorzy – J. i S. małż. B. wykonali roboty budowlane polegające na rozebraniu ścian drewnianej części budynku (od strony północnej), murowanych ścian szczytowych nad stropem oraz dachu, a następnie pobudowaniu ścian murowanych w miejscu rozebranych dotychczasowych ścian drewnianych, wykonaniu stropu nad jednym z pomieszczeń znajdujących się na parterze, nadbudowaniu ścian zewnętrznych nad całym budynkiem, wykonaniem stropu nad nadbudowaną drugą kondygnacją budynku wynoszącą 2,4 m oraz wykonaniu konstrukcji dachu z pokryciem z blachy ocynkowanej, powiększając budynek do rozmiarów 6,1 m x 13,9 m.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji roboty wykonane przez skarżących stanowiły w istocie budowę i wymagały pozwolenia właściwego organu, jednak skarżący nie posiadali stosownego pozwolenia, a więc należało nakazać rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podzielił też stanowisko organów administracyjnych, że w sprawie niemożliwa była legalizacja budowy, ponieważ nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a skarżący w dacie wszczęcia postępowania tj. w dniu [...] nie posiadali ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bowiem o wydanie takiej decyzji skarżący wystąpili dopiero w dniu [...], zaś w dniu [...] organ umorzył postępowanie w tym przedmiocie jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu nie ma znaczenia w niniejszej sprawie okoliczność wybudowania na sąsiedniej działce innych budynków o konstrukcji podobnej, jaką zastosowali skarżący realizując przedmiotowe roboty budowlane.

Wskazując powyższe okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i S. małż. B., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:

1. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja obarczona była szeregiem błędów natury materialnoprawnej i formalnoprawnej, które zaakceptowane zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a polegały w szczególności na:

- niezastosowaniu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego w nowym brzmieniu od dnia 11 lipca 2003 r. z którego wynika, iż nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu możliwe jest dopiero po ustaleniu braku możliwości dokonania jego legalizacji;

- naruszeniu art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - głównie w zakresie pominięcia zbadania okoliczności czy przedmiotowy budynek realizowany przez inwestorów (małżonków B.) spełnia wymagania techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

- sprzeczności zaskarżonej decyzji z art. 4 Prawo budowlane zgodnie z którym każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami;

- naruszeniu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i uznanie, że nieposiadanie przez inwestora, w dniu wszczęcia postępowania, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, uniemożliwia przeprowadzenie procesu legalizacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić do ustalenia, że tylko naruszenie przepisów techniczno - budowlanych, w przypadku prowadzenia budowy obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia, skutkuje niemożliwością jego legalizacji;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona uchybieniami niewymienionymi w skardze i w tym zakresie pominięcie, że obydwie zaskarżone decyzje w sposób rażący naruszają prawo materialne tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i w efekcie uznanie, iż w okolicznościach faktycznych sprawy nie można przeprowadzić postępowania legalizacyjnego, podczas gdy z brzmienia w/w przepisu wynika, że organ w pierwszej kolejności winien ustalić czy nie zachodzą warunki do legalizacji samowoli budowlanej, a na przeszkodzie legalizacji samowoli nie może stać okoliczność, iż inwestor w dniu wszczęcia postępowania nie posiadał, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, albowiem decyzja ta nie może stanowić substytutu planu zagospodarowania przestrzennego, a ma jedynie charakter deklaratoryjny; organ zaś z mocy w/w przepisów zobowiązany jest do badania czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem;

c) art. 135 p.p.s.a. poprzez pomięcie okoliczności, że konsekwencją w/w uregulowania jest nałożenie na sąd administracyjny obowiązku wyjścia poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, co więcej Sąd administracyjny powinien z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie tego przepisu, bowiem zdaniem skarżących zarówno decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowla z dnia [...] jak i decyzja ją poprzedzająca tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] obarczone były błędem naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane -poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pomimo, że w niniejszej sprawie były ku temu podstawy - zaskarżone decyzje bowiem były obarczone uchybieniami natury proceduralnej, które można byłoby zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczącą przyjęcia, że brzmienie w/w przepisu wyłącza możliwość przeprowadzenia decyzji legalizacyjnej w przypadku, gdy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiadał, w chwili wszczęcia postępowania, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu winna prowadzić do ustalenia, że brak decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może stanowić przeszkody dla postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej; a organ winien przede wszystkim ustalić czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli tak, to właściwy organ jest obowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie na wypadek niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu co do naruszenia przez Sąd orzekający przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy wniósł o:

2. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], a nadto o:

3. zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów autor kasacji podniósł, iż okolicznością, która zadecydowała o wadliwości przedmiotowego rozstrzygnięcia i tym samym doprowadziła do naruszenia art. 151 p.p.s.a. było pominięcie przez Sąd okoliczności, że organy obydwu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego w szczególności art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący podkreślili, iż nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. W ocenie autora kasacji skoro decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego, a jedynie przesądzają o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem, to nie mogą być traktowane jako substytut miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji stanowić wyłącznej podstawę ewentualnej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a w konsekwencji brak decyzji nie może stanowić przeszkody dla postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżących analiza sprawy winna doprowadzić Sąd do przekonania, że w toku prowadzonego przed organami obu instancji postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia prawa materialnego, jak również dopuszczono się szeregu naruszeń przepisów postępowania, z których każde, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, Sąd powinien uznać, że uchylenie obu decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu cytowanego wyżej art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić wyjaśnieniem, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przyjmowała pierwotnie zasadę, że sankcją za samowolę budowlaną jest rozbiórka obiektu. Art. 48 wymienionej ustawy stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie wskazany w kasacji art. 49 ustawy wprowadzał wyjątek od przedstawionej zasady ogólnej. W myśl art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu, nie można było nakazać rozbiórki, przy zaistnieniu warunku w tej normie wskazanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli jednak właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, przepis art. 48 stosowany był odpowiednio (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego).

Z kolei ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726 ze zm.) zawęziła zakres określonych w art. 49 ust. 1 wyjątków od zasady, że sankcją za samowolę budowlaną jest rozbiórka obiektu, wprowadzając dodatkową przesłankę stosowania wymienionego przepisu. W myśl art. 49 ust. 1 w nowym brzmieniu, właściwy organ nie mógł nakazać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowa regulacja prawna weszła w życie 24 grudnia 1997 r.

Kolejną zmianę rozważanych przepisów wprowadziła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718; dalej: ustawa z 27 marca 2003 r.). Ustawodawca złagodził wówczas sankcje za samowolę budowlaną, rozszerzając zakres wyjątków od zasady, że w razie samowoli budowlanej właściwy organ wydaje nakaz rozbiórki obiektu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. wprowadziła możliwość legalizacji budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę po spełnieniu warunków w niej przewidzianych. Nowe regulacje prawne zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 10 maja 2003 r. i weszły w życie z dniem 11 lipca 2003 r.

Następne zmiany omawianych przepisów prawa budowlanego zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888; dalej: ustawa z 16 kwietnia 2004 r.). Ustawodawca zmienił wówczas m.in. przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, dopuszczając wyraźnie taką legalizację w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku warunkiem legalizacji budowy była jej zgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 48 ust. 2ustawy Prawo budowlane). Stwierdzić należy, iż porządek planistyczny na danym obszarze wyznaczają przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. –dalej zwanej u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie jednak braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, przy uwzględnieniu regulacji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa.

Trafnie wskazano we wniesionej kasacji na uchybienie regulacji wskazanej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z brzmienia bowiem przepisów ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu wynika, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tak więc nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.

Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do brzmienia tych przepisów nie można pozbawić inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa, o której mowa: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W kontekście uwag wyżej przedstawionych nie może być uznana za prawidłową prezentowana w zaskarżonym wyroku interpretacja przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a sprowadzająca się do tego, iż skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie, na którym brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, a inwestor nie posiadał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to brak jest też podstaw do przeprowadzenie procesu legalizacyjnego.

Wadliwa interpretacja przytoczonej normy art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane doprowadziła do zakwestionowania przez Sąd pierwszej instancji podstaw do możliwości zastosowania w niniejszej sprawie regulacji w tym przepisie określonych.

Zasadny jest też zarzut kasacji dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tegoż przepisu w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., a sprowadzające się do zaniechania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, głównie w zakresie pominięcia zbadania okoliczności czy przedmiotowy budynek realizowany przez inwestorów spełnia wymagania techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien rozważyć przesłanki art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w kontekście zasad postępowania i przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

Mając przedstawione wyżej okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.