Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 171/01
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2001-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 128, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 95 poz. 602
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
article: art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, art. 22-25, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Rada gminy nie może powołać jednostki organizacyjnej do orzekania o odpowiedzialności radnych za naruszenie ich obowiązków, w tym w szczególności "sądów koleżeńskich" lub sądów honorowych".

TEZY

Rada gminy nie może powołać jednostki organizacyjnej do orzekania o odpowiedzialności radnych za naruszenie ich obowiązków, w tym w szczególności "sądów koleżeńskich" lub sądów honorowych".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2001 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 14 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Gminy L. z dnia 27 listopada 2000 r. (...) i (...) w sprawie zmian w składzie osobowym Sądu Koleżeńskiego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą (...) Rady Miejskiej L. z dnia 27 listopada 2000 r., podjętą w sprawie zmian w składzie osobowym Sądu Koleżeńskiego na podstawie par. 10 Statutu L. uchwalono: par. 1/ odwołuje się radną Zofię Ś. ze składu osobowego Sądu Koleżeńskiego, w związku ze złożoną rezygnacją; par. 2/ wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady; par. 3/ uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Uchwałą (...) Rady Miejskiej L. z dnia 27 listopada 2000 r., podjętą w sprawie zmian w składzie osobowym Sądu Koleżeńskiego na podstawie par. 10 Statutu L. uchwalono: par. 1/ powołuje się radnego Antoniego D. do składu osobowego Sądu Koleżeńskiego; par. 2/ wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady; par. 3/ uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 grudnia 2000 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Wojewoda D. stwierdził nieważność wyżej wskazanych uchwał uzasadniając, że przedmiotowe uchwały podjęte zostały z istotnym naruszeniem art. 23-25 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z par. 1 uchwały (...) odwołuje się ze składu Sądu Koleżeńskiego radną Zofię Ś., zgodnie natomiast z par. 1 uchwały (...) powołuje się radnego Antoniego D. do składu osobowego Sądu Koleżeńskiego. Organ nadzoru wskazuje, że obydwie uchwały podjęte zostały na podstawie par. 10 Statutu L., który stanowi, że w sprawie naruszenia przez radnego podstawowych obowiązków wynikających z przyrzeczenia, właściwym dla rozpatrzenia jest Sąd Koleżeński wybrany przez Radę, którego regulamin uchwala Rada.

Radny gminy nabywa mandat w wyniku wyborów powszechnych. O fakcie wyboru informuje radnych gminna komisja wyborcza wydając im zaświadczenia o wyborze /art. 128 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zm./. Artykuł 190 ust. 1 ordynacji wskazuje pięć przypadków wygaśnięcia mandatu radnego, a w konsekwencji przewiduje, iż poza wymienionymi przypadkami nie można pozbawić radnego mandatu. Postanowienia art. 23-25 ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że w sprawowaniu mandatu radny gminy jest niezależny. To od jego woli zależy wybór sposobu sprawowania mandatu. Możliwość sprawowania mandatu uzależniona została wyłącznie od złożenia ślubowania. Ocena pracy radnego została przewidziana wyłącznie na płaszczyźnie politycznej i przyznana wyłącznie jego wyborcom. Dokonać jej zatem można tylko i wyłącznie w formie odbywających się co cztery lata wyborów. Tym samym uznać należy, że ani rada gminy, ani jej przewodniczący, ani żaden z powołanych przez radę organów /komisji rady/, ani też żaden inny podmiot bądź organ nie mają prawa weryfikować zachowania się radnego w zakresie naruszenia przez niego jego obowiązków wynikających ze sprawowanego mandatu. Dlatego też, zdaniem Wojewody, nie istnieje podstawa prawna dla powoływania do życia specjalnych organów, których przedmiotem działalności ma być ocena zachowania się radnego. Uznać zatem należy, jak konkluduje organ nadzoru, że zawarty w Statucie L. zapis par. 10 przyjęty został z istotnym naruszeniem prawa postanowień art. 23 - 25 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji za niezgodne z prawem uznać należy również uchwały dotyczące składu osobowego Sądu Koleżeńskiego. Organ nadzoru dodaje, że negatywnej oceny legalności uchwał (...) oraz (...) nie zmienia fakt, iż organ nadzoru w przepisanym trybie nie stwierdził nieważności par. 10 Statutu L. W razie bowiem zbiegu regulacji ustawowej i regulacji prawa miejscowego pierwszeństwo na zawsze regulacja ustawowa. Pomimo zatem funkcjonowania w obrocie prawnym par. 10 Statutu Legnicy nieważność uchwał (...) oraz (...) należało orzec z powodu ich istotnej sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina L. Zdaniem skarżącego stanowisko organu nadzoru jest błędne. Przepis par. 10 Statutu L. stwierdza, że w sprawie naruszenia przez radnego podstawowych obowiązków wynikających z przyrzeczenia, właściwym do rozpatrzenia jest Sąd Koleżeński wybrany przez Radę, którego regulamin uchwala Rada. Powyższy zapis ani uchwała ustalająca regulamin Sądu Koleżeńskiego zdaniem strony skarżącej nie naruszają żadnego unormowania prawnego w zakresie ograniczenia statusu radnego, jego praw i obowiązków, czy sposobu sprawowania mandatu wynikających z ustawy o samorządzie gminnym czy też ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików samorządowych. Działalność Sądu Koleżeńskiego, w tym jego rozstrzygnięcia należy rozpatrywać w kategoriach etyczno-moralnych a nie w kategorii sformalizowanego organu uprawnionego do prawnego działania w zakresie oceny zachowania radnego. Mając powyższe na uwadze skarżąca wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie zarzucając, że żadna ustawa nie dała Radzie Miejskiej podstaw do powołania takiego organu jak Sąd Koleżeński. Powołując go zatem oraz dokonując zmian w jego składzie Rada Miejska naruszyła przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to przepisy nie przewidują żadnych dodatkowych organów gminy poza radą i zarządem oraz żadnych dodatkowych organów rady gminy poza komisjami rady. Rada Miejska nie miała zatem żadnych podstaw prawnych dla powołania do życia nieprzewidzianego w prawie organu - Sądu Koleżeńskiego, co potwierdził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 1994 r. /I SA 2480/93 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 1994 nr 4-5 poz. 176/, w którym stanął na stanowisku, iż utworzenie organu doradczego bez podstawy prawnej jest sprzeczne z prawem. Fakt, iż działanie Sądu sprowadzi się wyłącznie do oceny etyczno-moralnej podstawy radnego Rady Miejskiej L. nie ma żadnego znaczenia. Oznacza to po prostu przyznanie Sądowi Koleżeńskiemu tego właśnie typu kompetencji. Z punktu widzenia istnienia podstawy prawnej funkcjonowania Sądu Koleżeńskiego takie samo znaczenie można by przypisać przyznanie Sądowi również innych kompetencji, np. do wnioskowania o usunięcie danego radnego z komisji Rady Miejskiej. Stąd wniosek o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Tę konstytucyjną zasadę konkretyzują w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, upoważniając radę gminy do określenia w statucie gminy jej organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Ponadto art. 5 przywołanej ustawy umożliwia radzie gminy tworzenie w drodze uchwały jednostek pomocniczych, tj. sołectw, dzielnic, osiedli i innych, do realizacji ustawowych zadań przypisanych gminie.Z kolei według artykułu 21 ust. 1 - oprócz komisji obligatoryjnych - rada gminy może powoływać także stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy.

Przywołane unormowania wskazują na znaczną autonomię jednostki samorządu terytorialnego w zakresie tworzenia struktur organizacyjnych służących wykonywaniu zadań i kompetencji podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Również rada gminy uzyskała swobodę powoływania komisji pomocnych w realizacji zadań związanych zarówno z kompetencjami ogólnymi gminy, jak i z uwzględnieniem specyfiki działalności konkretnej jednostki samorządu terytorialnego.

Już wykładnia językowa wymienionych wcześniej regulacji pozwala zauważyć, że w kręgu jednostek organizacyjnych gminy, mających charakter pomocniczy mogą zostać utworzone tylko takie, które mają bezpośredni związek z zadaniami nałożonymi na samorząd terytorialny. W zbiorze takich jednostek nie sposób byłoby się dopatrywać form organizacyjnych nie spełniających tego warunku. Rozumowanie to odnieść można w pełni do tworzenia przez radę gminy komisji fakultatywnych do określonych zadań.

W zakresie zadań przypisanych gminie ustawodawca pomieścił wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Do kategorii tych spraw nie należy odpowiedzialność radnego za naruszenie "podstawowych obowiązków wynikających z przyrzeczenia", którą miałby realizować sąd koleżeński, wybrany przez radę gminy. Z tego też względu nie ma podstaw prawnych do powoływania odrębnej jednostki organizacyjnej pełniącej funkcję quasi-jurysdykcyjną względem radnego, który działał wbrew złożonemu ślubowaniu.

Wniosek taki znajduje potwierdzenie również w przepisach ustrojowych dotyczących radnych gmin. Artykuły od 23 do 25 ustawy o samorządzie terytorialnym określają status radnych w gminie, ich prawa i obowiązki. W regulacjach tych również nie przewidziano możliwości powołania przez radę gminy jednostki organizacyjnej do orzekania o odpowiedzialności radnych za naruszenie ich obowiązków, w tym w szczególności "sądów koleżeńskich" lub "sądów honorowych".Nie bez znaczenia przy ocenie zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wydaje się być i to, że ustawodawca, dopuszczając tworzenie w korporacjach zawodowych, stowarzyszeniowych organów orzekających w sprawach odpowiedzialności za naruszenie zasad etyki zawodowej wyraźnie przewiduje taką możliwość /zob. np. art. 140 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji/.

Reasumując - nie sposób przyjąć, aby podstawę prawną dla powołania Sądu Koleżeńskiego stanowiły przepisy ustawy regulujące bezpośrednio prawa i obowiązki radnych.

Nie można również uznać, aby podstawę taką stanowił przepis art. 40 ust. 2, w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych. Skoro nie ma podstaw do utworzenia Sądu Koleżeńskiego, to nie ma także podstaw prawnych do wydawania w tym zakresie przepisów gminnych.

Jeśli zatem nie było ani w dacie uchwalania statutu gminy, ani w dacie podjęcia uchwał o jego zmianach, podstaw prawnych do powołania Sądu Koleżeńskiego, to tym samym nie było także podstaw do uchwalania zmian w jego składzie osobowym.W takim stanie rzeczy należy podzielić zawartą w zaskarżony m akcie nadzoru argumentację prawną i w konsekwencji stwierdzić brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego trafnie eliminującego niezgodne z prawem uchwały Rady Gminy Ś.

Z powyższych względów na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak na wstępie.