Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2222/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1319/14 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. H. na decyzję Kujawsko – Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i akt sprawy wynika, że prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1490 ze zm.) postępowanie naprawcze dotyczyło stwierdzonych w toku realizacji inwestycji odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty R. z [...] lipca 2010 r. o udzieleniu A. S. pozwolenia na nadbudowę budynku wraz z dobudową schodów oraz jego przebudowę (wykonanie fundamentu i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej) – kategoria obiektu XVII – na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Wodnej [...]. Decyzja o udzieleniu tego pozwolenia na budowę ostatecznie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. Skarga na ww. decyzję Wojewody została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 263/12, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku - odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2014 r. o sygn. akt II OSK 45/13.

W związku ze stwierdzonymi odstępstwami od ww. pozwolenia na budowę z [...] lipca 2010 r. organ, po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego, zobowiązał inwestorkę do wykonania projektu zamiennego i opinii technicznej, a także wykonania określonych robót. Organ odwoławczy uchylił tą decyzję w części odnoszącej się do terminu wykonania nałożonych obowiązków, ustalając go do dnia 30 kwietnia 2013 r., w pozostałej części natomiast utrzymał ją w mocy.

W wyniku skargi A. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 309/13 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. zalecając organom prawidłowe ustalenie rzeczywistego zakresu i stanu wykonanych robót budowlanych. W wyroku tym Sąd wskazał, że bezsporna jest okoliczność wykonywania przez inwestora robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Polecił przeprowadzić oględziny, rozważyć dopuszczenie biegłego i dokonać oceny każdego ze stwierdzonych odstępstw co do jego charakteru. Wskazując na konieczność odniesienia się przez organ do przedkładanych w toku postępowania pism skarżącej, Sąd stwierdził także, że jej oczekiwania co do skontrolowania zgodności budowy obiektu z wcześniejszymi decyzjami o pozwoleniu na budowę są niezasadne.

Po wyroku Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2014 r. nałożył na inwestora – A. S., obowiązek dostarczenia wymienionych w nim dokumentów. Organ zlecił także biegłemu rzeczoznawcy budowlanemu wykonanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej ze szczególnym uwzględnieniem ilości, sposobu montażu i lokalizacji w ścianach zewnętrznych słupów wzmacniających oraz wykonanej konstrukcji stropu nad parterem.

W rezultacie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z [...] lipca 2014 r. nakazał inwestorce - A. S.:

1. sporządzić i przedłożyć, w terminie do dnia 31 października 2014 r., projekt budowlany zamienny nadbudowy budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku,

2. wykonanie, w terminie do 31 października 2014 r., robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanej nadbudowy do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu mieczy w celu zmniejszenia rozpiętości płatwi stolcowych i usztywnienia ścianek stolcowych lub wykazać obliczeniowo w projekcie budowlanym zamiennym, iż są one niepotrzebne.

W uzasadnieniu organ wskazał na wyniki oględzin oraz stwierdzone odstępstwa na podstawie sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inwentaryzacji i ekspertyzy. Ustalił, że dokonano odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. w zakresie: konstrukcji nadbudowy budynku, kompozycji architektonicznej elewacji budynku i dachu budynku, przy czym jednoznacznie przesądził, które z nich mają charakter odstępstw istotnych , a które – nieistotnych.

Organ wskazał ponadto, że zlecona ekspertyza wykazała szereg wadliwych rozwiązań konstrukcyjnych projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty R. z dnia [...] lipca 2010 r., co dotyczy zwłaszcza przyjętych w projekcie rozwiązań konstrukcyjnych ustroju nośnego nadbudowy budynku nad częścią drewnianą, które nie zapewniają bezpieczeństwa konstrukcji zarówno na etapie wykonania jak i normalnej eksploatacji budynku.

Dokonując oceny wykonanych odstępstw organ stwierdził, że w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji konieczne jest sporządzenie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie robót budowlanych polegających na montażu dodatkowych elementów więźby dachowej tj. mieczy lub wykazanie obliczeniowo, że są one niepotrzebne. Następnie szczegółowo przeanalizował wymiary budynku, porównując je z rozwiązaniami przewidzianymi w dokumentacji projektowej.

Organ podkreślił także, że kwestia legalności budynku była kilkakrotnie poddawana kontroli zarówno przez organy administracji jak i sądy administracyjne (wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 263/12, NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 45/13). Podał, że do zakończenia robót pozostały jeszcze pewne prace (m.in. schody zewnętrzne z poziomu terenu na poziom poddasza), a dopiero po wykonaniu projektu budowlanego zamiennego i wykonaniu nakazanych robót organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego będzie mógł wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2014 r. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lipca 2014 r.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji odnośnie do zakresu i wagi odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przeanalizował rozmiary przebudowywanego budynku w kontekście rozwiązań projektowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym postępowaniu jest rozpatrywana sprawa dotycząca realizacji robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę wydanym przez Starostę R. w dniu [...] lipca 2010 r. Ocena tego pozwolenia na budowę została dokonana w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 263/12 (skarga kasacyjna od tego wyroku została przez NSA odrzucona) i jest prawomocna. Zarzuty podnoszone przez odwołującą dotyczące legalności powstania obiektu czy sposobu jego wcześniejszego użytkowania oraz przebiegu granicy pomiędzy posesjami inwestora i odwołującej, nie mogą być rozpatrywane w obecnym postępowaniu.

Organ zwrócił uwagę, że na budynek stanowiący podstawę realizowanej obecnie nadbudowy wcześniej wydana była decyzja Burmistrza Miasta R. z [...] czerwca 1997 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz decyzja z [...] sierpnia 2002 r. na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gastronomicznego (decyzje były wydawane dla poprzedniego inwestora – A. R.). Decyzje te znajdują się w obiegu prawnym: Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z [...] września 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1997 r., a decyzją z [...] października 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] sierpnia 2002 r. Wskutek odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzje Wojewody i przekazał mu sprawy do ponownego rozpatrzenia; ponownie rozpatrując sprawy organ postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. zawiesił postępowanie do czasu stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] czerwca 1997 r., natomiast decyzją z [...] sierpnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Z kolei zarzut odwołującej dotyczący samowolnej budowy ww. obiektu budowlanego, który następnie podlegał rozbudowie i nadbudowie rozpatrzony został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., który postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji – postanowieniem z [...] października 2013 r., a skarga wniesiona od tegoż postanowienia została oddalona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1588/13.

W skardze do sądu administracyjnego A. H. wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zawieszenie legalizacji samowolnej rozbudowy do czasu rozstrzygnięcia postępowań legalizacyjnych dla budynku pierwotnego i rozpatrzenia wniosków skarżącej oraz dowodów na rażące naruszenia prawa w stosunku do budynku pierwotnego. Skarżąca podniosła, że postępowanie naprawcze powinno oceniać cały istniejący budynek. W jej ocenie zaś, organ pomija istotne w sprawie okoliczności, wybiórczo opisując niektóre naruszenia.

W dalszej części skargi wskazano na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno – budowlanymi.

Skarżąca zarzuciła także, że budynek przekracza granicę jej nieruchomości, na co nie wyrażała zgody. Podkreśliła, że sposób użytkowania budynku został zmieniony w latach 1997 – 2000. Poświadczając nieprawdę, że obiekt jest lokalem gastronomicznym użytkowano go bez zezwolenia. Ten sam sposób użytkowania kontynuują obecni właściciele budynku.

Co do decyzji o warunkach zabudowy skarżąca podniosła, że została ona sfałszowana. Oryginalna decyzja o warunkach zabudowy nie ustalała możliwości rozbudowy do granicy działki. Fałszerstwo polegało na dorysowaniu w decyzji dwóch prostokątów do granicy działki skarżącej.

Skarżąca podniosła także, że organ pominął jej wniosek o zawieszenie postępowania. Wskazała również na toczące się postępowanie o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2010 r.

W dalszych pismach procesowych skarżąca podtrzymywała swoje stanowisko, a ponadto dołączyła decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z [...] lutego 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza R. z [...] czerwca 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do tej decyzji i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego i gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i w nawiązaniu do zarzutów i argumentacji skarżącej wskazując na inne, toczące się w odniesieniu do przedmiotowego budynku, postępowania.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na wstępie uznał za celowe zwrócenie uwagi na wielość toczących się w związku z przedmiotowym obiektem postępowań oraz umiejscowienie wśród nich postępowania zakończonego obecnie skarżoną decyzją. Zauważył, że – jak wynika z akt administracyjnych oraz znanych stronom i Sądowi z urzędu wyroków dotyczących przedmiotowego budynku – obecny kształt obiektu nie został uformowany w toku jednej, ale poprzez wykonanie kilku inwestycji budowlanych.

Mianowicie, w miejscu przedmiotowego budynku, na działce, która obecnie jest oznaczona nr [...], istniał obiekt budowlany o innych, mniejszych niż obecnie rozmiarach. Przy tym obiekcie prowadzono kilkukrotnie roboty budowlane. Pierwotna bryła budynku (istniejąca przed 1997 r.) uległa zmianie w wyniku robót prowadzonych w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] czerwca 1997 r. zatwierdzającą projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do tej decyzji i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Następnie, Burmistrz Miasta R. decyzją z [...] sierpnia 2002 r. wydał pozwolenie na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku. Pismem z 28 lipca 2008 r. obecni właściciele – A. i C. S., złożyli Staroście R. zgłoszenie zamiaru wykonana robót budowlanych polegających m.in. na remoncie dachu budynku przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej, wymianie okien i drzwi oraz ociepleniu ścian zewnętrznych i uzupełnienia tynku zewnętrznego. W wyniku kolejnego wniosku A. S. z 3 grudnia 2007 r. Starosta R. wydał decyzję z [...] lipca 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku (wykonanie fundamentu i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej) – kategoria obiektu XVII – na działce nr [...] położonej w R. przy ul. Wodnej [...]. To w ramach tego procesu inwestycyjnego doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę (tj. od decyzji z [...] lipca 2010 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z [...] grudnia 2011 r.), w rezultacie czego organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę naprawczą. Elementem postępowania naprawczego jest z kolei obecnie zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lipca 2014 r., którą to decyzją nakazano inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego.

Przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym zainicjowany obecną skargą A. H. określony jest zakresem, w jakim orzekał organ w ww. decyzji z [...] września 2014 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega wyłącznie zgodność z obowiązującymi przepisami działalności organów nadzoru budowlanego w sprawie prowadzenia na działce nr [...] przy ul. Wodnej [...] w R. robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę udzielonego ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją Starosty R. z [...] lipca 2010 r.

Poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie pozostają natomiast kwestie stanowiące zasadniczą część podnoszonych w skardze zarzutów, dotyczących wadliwości innych ostatecznych orzeczeń, jak też zgodności z prawem innych prowadzonych przy obiekcie robót budowlanych, tj. robót budowlanych prowadzonych przed wejściem do obrotu prawnego ww. pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2010 r.

W tym względzie należy zauważyć, że skarżąca w odrębnych postępowaniach kwestionuje legalność każdego z procesów inwestycyjnych, w wyniku których powstawały kolejne "wersje" obiektu usytuowanego na obecnej działce nr [...]. Postępowania te jednak, według stanu na dzień wydania decyzji zaskarżonej obecną skargą, nie doprowadziły do stwierdzenia, że obiekt w kształcie, w jakim stanowi podstawę obecnie prowadzonego procesu inwestycyjnego, został wzniesiony nielegalnie.

Następnie Sąd szczegółowo i chronologicznie opisał kolejne postępowania inicjowane przez skarżącą, a zmierzające do usunięcia z obrotu prawnego kolejnych decyzji zatwierdzających dokumentację projektową i udzielających pozwoleń na poszczególne etapy procesu inwestycyjnego lub też uruchamiających procedurę weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego wykonanych w ramach tych pozwoleń robót budowlanych.

W szczególności, skarżąca w odrębnych postępowaniach prowadzonych w trybie o stwierdzenie nieważności kwestionuje legalność pozwoleń na budowę z 1997 r. i z 2002 r. Sąd wskazał, że w momencie wydania zaskarżonej obecnie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2014 r. postępowania te nie były jeszcze zakończone ostatecznymi decyzjami. Skarżąca dołączyła wprawdzie do jednego z pism procesowych decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji (pozwolenia na budowę) z [...] czerwca 1997 r., jednakże decyzja Wojewody została wydana [...] lutego 2015 r., tj. po wydaniu zaskarżonej w obecnym postępowaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (z [...] września 2014 r.), co oznacza że nie mogła być brana pod uwagę przy jej wydawaniu.

Podsumowując wywody w tym zakresie Sąd stwierdził, że w momencie rozstrzygania kontrolowanej obecnie przez Sąd sprawy nie zostały usunięte z obrotu prawnego decyzje, na mocy których wzniesiono na działce noszącej obecnie nr [...] obiekt budowlany w kształcie, który stanowił podstawę do prowadzenia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] lipca 2010 r. Nie zostało także stwierdzone, że tak ukształtowany obiekt jest wynikiem samowoli budowlanej. W wyroku z 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 632/11 Sąd, uchylając decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2011 r., utrzymującą w mocy pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., wskazał, iż zezwolenie na planowaną nadbudowę budynku wymaga uprzedniego zbadania, czy podstawa nadbudowy tj. obiekt pierwotny nie stanowił samowoli budowlanej. Wydana po tym wyroku, w wyniku ponownego postępowania, decyzja Wojewody z [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. została uznana przez tutejszy Sąd za zgodną z prawem. Oddalając wniesioną na tą decyzję skargę A. H. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 263/12) uznał za prawidłową ocenę Wojewody, że budynek, który ma być rozbudowany (i nadbudowany) na podstawie pozwolenia na budowę (z dnia [...] lipca 2010 r.) - nie jest samowolą budowlaną.

Podsumowując Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut skargi, iż obecnie toczące się postępowanie powinno dotyczyć całego budynku znajdującego się na działce nr [...]. Zgodne z prawem jest ograniczenie zakresu prowadzonego obecnie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego wyłącznie do tego zakresu robót, które zostały podjęte po wydaniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2010 r.

W tej sytuacji najistotniejsze znaczenie ma treść wyroku z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 309/13, wypowiadającego się w zakresie prowadzonego postępowania naprawczego, które to postępowanie, kontynuowane po ww. wyroku, doprowadziło do wydania obecnie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako P.p.s.a.). Zarówno prowadzące postępowanie naprawcze organy nadzoru budowlanego, jak kontrolujący ich postępowanie Sąd są związani wskazaniami zawartymi w wyroku z 3 lipca 2013 r.

Dokonując zatem w powyższych uwarunkowaniach oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa i została wydana w sposób respektujący stanowisko zawarte w wyroku z 3 lipca 2013 r.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym orzeczeniu organy nadzoru budowlanego ustaliły szczegółowo zakres i stan wykonanych robót budowlanych poprzez oględziny (z 30 października 2013 r. k. 51-56 akt organu odwoławczego) oraz poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego – rzeczoznawcy budowlanego w zakresie konstrukcji i ustrojów budowlanych, który sporządził ekspertyzę budowlaną dotyczącą oceny stanu technicznego wykonanych elementów budynku w trakcie rozbudowy i nadbudowy budynku wraz z inwentaryzacją budowlaną i oceną zgodności z projektem budowlanym. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ, stosownie do wskazań zawartych w ww. wyroku, ustalił szczegółowo zakres istniejących odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] lipca 2010 r. oraz dokonał ich oceny w oparciu o kryterium istotności, prawidłowo jako podstawę tej oceny przyjmując treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Także zgodnie ze wskazaniami ww. wyroku organ wskazał na zakres robót koniecznych do wykonania w przypadku braku możliwości wykazania w sporządzonym projekcie budowlanym, że istniejąca konstrukcja nie wymaga ich wykonania (warunkowy obowiązek wykonania mieczy w celu zmniejszenia rozpiętości płatwi stolcowych i usztywnienia ścianek stolcowych).

W odniesieniu do zarzutów dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku Sąd stwierdził, że ustalenia i ocena organów są prawidłowe. Sąd zważył, że organ ustalając dotychczasowy sposób użytkowania budynku był związany dotychczas wydanymi, pozostającymi w obrocie prawnym decyzjami, gdyż odmienne ustalenia oznaczałyby wyjście poza ramy niniejszego postępowania. Dotyczy to w szczególności pozwolenia na budowę z [...] lipca 2010 r., które wprost określiło kategorię budynku podlegającego rozbudowie i nadbudowie tj. kategorię XVII obejmującą zgodnie z załącznikiem do ustawy – Prawo budowlane "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe". Organ zasadnie zatem odwołując się do treści ww. decyzji oraz wyników dokonanych oględzin ustalił, że tak określony sposób użytkowania budynku w wyniku robót budowlanych prowadzonych po wydaniu pozwolenia na budowę z [...] lipca 2010 r. nie uległ zmianie.

Odnośnie do położenia przedmiotowego budynku, w tym jego nadbudowanej części, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił w oparciu o zgromadzone dokumenty geodezyjne, iż pomimo kolejnych podziałów nieruchomości i towarzyszących im zmian w numeracji działek, nie zmienił się uwidoczniony w dokumentacji geodezyjnej przebieg granicy nieruchomości inwestorów z nieruchomością skarżącej na odcinku, przy którym posadowiony jest przedmiotowy budynek.

Za zasadny Sąd uznał jedynie zarzut skarżącej, iż organ odwoławczy nie podjął rozstrzygnięcia w kwestii jej wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wszystkich "postępowań legalizacyjnych" dotyczących przedmiotowego budynku. Wobec jednak jego niezasadności uchybienie to nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania.

W skardze kasacyjnej A. H. zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na prowadzeniu postępowania naprawczego w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, w stosunku do której zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, tj. pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1997 r., które utraciło walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu, co w konsekwencji doprowadziło do obrazy dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy przyjęciu, iż doszło do rażącego naruszenia prawa,

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy prowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę w stosunku do której zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności, tj. ww. pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1997 r., stanowi o rażącym naruszeniu prawa uzasadniającym wydanie rozstrzygnięcia eliminującego zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego,

3) naruszenie innych przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewypowiedzenie się co do wniosku skarżącej w przedmiocie żądania zawieszenia postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) P.p.s.a w zw. z art. 141 § 1 pkt 4 zd. 1 P.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 78 k.p.a., 80 k.p.a., 107 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, materializujące się w odstąpieniu od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kierowanie się wyłącznie interesem inwestorki z pominięciem słusznego interesu skarżącej, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie jego oceny w oparciu o okoliczności uznane przez organ administracji, a w konsekwencji i przez orzekający Sąd, za udowodnione na podstawie niepełnego i niespójnego materiału dowodowego, pomimo sygnalizowania toczących się równolegle postępowań o charakterze prejudycjalnym.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podstaw argumentowano, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] czerwca 1997 r. decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lutego 2015 r. prowadzone postępowanie naprawcze obarczone jest wadliwością rażącego naruszenia prawa. Wskazywano na prejudycjalny charakter postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1997 r. i konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wnosił o jej oddalenie. Do pisma z dnia 28 września 2015 r. organ dołączył ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. o uchyleniu decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lutego 2015 r. i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1997 r.

Oddalenia skargi kasacyjnej domagał się również uczestnik postępowania C. S., który poinformował m. in. o nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2708/15 oddalającym skargę A. H. na ostateczną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1997 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Wszystkie one bowiem zostały skonstruowane w oparciu o błędne założenie, a mianowicie, że stwierdzenie nieważności jednej z decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym przypadku decyzji z [...] czerwca 1997 r. na podstawie której zrealizowany został w obecnym kształcie budynek inwestora skutkuje nieważnością decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym prowadzonym w związku z istnieniem odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego kolejną -trzecią z rzędu - decyzją o pozwoleniu na rozbudowę obiektu z dnia [...] lipca 2010 r. Stanowisko to jest błędne i to nie tylko z tego względu, że jak wynika z akt sprawy po wniesieniu skargi kasacyjnej ostatecznie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. ale przede wszystkim z powodu jego merytorycznej niepoprawności nieuzasadnionej przepisami prawa powołanymi w podstawach skargi. Przepisy art. 36 a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego wskazują, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszczalne jest po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nieistotne zaś odstąpienie takiej decyzji o zmianie nie wymaga. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy jest podstawą do prowadzenia postępowania określanego w piśmiennictwie i judykaturze mianem naprawczego w przypadku istotnych odstępstw dokonanych przez inwestora bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36 a ust. 1. Zatem treść tych przepisów nie daje podstaw do wywiedzenia, że stwierdzenie nieważności jednej z decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje nieważnością decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym prowadzonym w związku z odstępstwami od projektu zatwierdzonego kolejną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jest to pogląd niczym nie uzasadniony. W sytuacji gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie istniejący kształt budynku, czy jak określił to Sąd I instancji, kolejna jego "wersja" powstała w wyniku trzech odrębnie realizowanych inwestycji na podstawie odrębnych decyzji, to stwierdzenie nieważności jednej z nich nie wywoła automatycznego skutku nieważności wobec pozostałych, co więcej nie spowoduje też przyjęcia, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej i to co do całości, jak również w odniesieniu do tej jego części, która była objęta nieważnym pozwoleniem na budowę. W orzecznictwie przesądzono, że w przypadku zrealizowania budowy w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie na podstawie przepisów art. 51, gdyż taka budowa nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 (por. A. Gliniecki [w] Prawo budowlane, Komentarz, Wielkie Komentarze, LexisNexis, Wydanie 2, s. 692 i powołane tam orzecznictwo). Zatem ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r., o ile byłoby ono ostateczne, mogłoby co najwyżej spowodować wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, ale wyłącznie w odniesieniu do tej części budynku lub tych robot budowlanych, które objęte były pozwoleniem na budowę z [...] czerwca 1997 r. i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Postępowanie naprawcze bowiem prowadzone jest w takim zakresie w jakim została wydana i następnie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia odstępstw od projektu budowlanego postępowanie naprawcze ogranicza się do tych odstępstw i robót, które obejmowało pozwolenie na budowę zatwierdzające ten projekt. Zatem nawet, gdyby decyzja z [...] czerwca 1997 r. została ostatecznie i prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, w dalszym ciągu nie przesądziłoby to o słuszności argumentacji skargi kasacyjnej. Co najwyżej zaistniałaby podstawa do wszczęcia postępowania naprawczego, którego zakresem jednak byłyby objęte wyłącznie roboty budowlane, będące przedmiotem decyzji z [...] czerwca 1997 r. Przedmiot tego ewentualnego postępowania naprawczego stanowiłby zatem zupełnie odrębną od niniejszego postępowania sprawę administracyjną.

Przedmiotem natomiast niniejszego postępowania, na co wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w postępowaniach przed organami administracji, jak i przed Sądem I instancji, jest kwestia zgodności z obowiązującymi przepisami działalności organów nadzoru budowlanego w sprawie prowadzenia na działce nr [...] przy ul. Wodnej [...] w R. robót budowlanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę udzielonego ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją Starosty R. z [...] lipca 2010 r. Poza zakresem kontroli Sądów w niniejszej sprawie pozostają więc kwestie związane z wadliwością innych ostatecznych orzeczeń, jak też zgodności z prawem innych prowadzonych przy obiekcie robót budowlanych, a więc w szczególności robót budowlanych prowadzonych w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] czerwca 1997 r. W konsekwencji też, w żadnym razie ewentualna nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1997 r. nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, będącym przedmiotem niniejszego postępowania. Jego przedmiotem, co słusznie podkreślał Sąd I instancji, były wyłącznie odstępstwa od decyzji z [...] lipca 2010 r. Inne prowadzone postępowania dotyczące robót budowlanych wykonanych w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie mają charakteru prejudycjalnego w stosunku do niniejszego postępowania, tak więc wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie zachodziła potrzeba jego zawieszania.

Podobnie, w ocenie Sądu II instancji, wszystkie wyżej opisane zarzuty naruszenia prawa procesowego są chybione. Zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie sposób odnieść do kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, gdyż jak wskazano powyżej, kanwą ich sformułowania jest – niezgodne ze stanem faktycznym - przeświadczenie skarżącej o nieważności pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1997 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawidłowo i szczegółowo ocenił materiał dowodowy w niniejszej sprawie, opierając tą ocenę na prawidłowych ustaleniach organów obu instancji, uzupełnionych w sposób określony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 lipca 2013 r. w sprawie II SA/Bd 309/13 i zgodnie z wynikającymi z niego wytycznymi. Ustalenia te znalazły odniesienie do prawidłowo zakreślonego przedmiotu niniejszego postępowania, uwzględniającego wiążące w niniejszej sprawie wytyczne ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 lipca 2013 r. Jednocześnie, prawidłowo Sąd ocenił zarzuty skargi, dając wyraz tej ocenie w uzasadnieniu orzeczenia.

W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.