Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 133/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi M. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2021 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 29 lipca 2021 roku, Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 714,- zł (słownie: siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 7 lipca 2020 r. M. sp. j. z siedzibą w O. (zwana dalej "Spółką" lub "Skarżącą") reprezentowana przez pełnomocnika – adw. T. P. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Gminy O. z dnia 9 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Wójta Gminy O. z dnia 7 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Ta miała polegać na budowie hali magazynowej o wysokości 45 m oraz szerokości elewacji frontowej 65 m, a także wielkopowierzchniowej hali kompletacji o szerokości elewacji frontowej 130 m oraz wysokości 16 m. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania administracyjnego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Spółka wskazała, że o wydanej decyzji dowiedziała się w wiadomości mailowej, w której przedłożono kopię decyzji o pozwoleniu na budowę tejże inwestycji. Z jej treści dowiedziano się o wydaniu decyzji ostatecznej o środowiskowych uwarunkowaniach.

Jak wskazała Spółka jest ona właścicielem okolicznych działek. Realizacja tak dużej inwestycji z pewnością będzie oddziaływać na jej nieruchomości, a więc bezsprzecznie przysługiwał jej status strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Spółka występowała wcześniej jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Inwestor zakłada budowę dwóch dużych hal, których eksploatacja będzie generować hałas. Dodatkowo ma powstać plac manewrowy, a więc nie da się uniknąć ponadnormatywnej emisji hałasu.

Poza żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego, Spółka wniosła także o wstrzymanie decyzji Burmistrza Gminy O. z dnia 9 stycznia 2020 r. (zwanej dalej "decyzją z 2020 r.") oraz o jej uchylenie.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] Burmistrz Gminy O. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z 2020 r.

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. pełnomocnik Spółki wniósł ponaglenie żądając stwierdzenia, że Burmistrz dopuścił się rażącej bezczynności.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2020 r. [powinno być 2021 r. – uw. Sądu] nr [...] Burmistrz odmówił wstrzymania wykonania decyzji z 2020 r.

W wyniku rozpoznania zażalenia od postanowienia organu I instancji, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO [...]", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Dnia 15 czerwca 2021 r. udział w postępowaniu zgłosił pełnomocnik C. sp. z o.o. z siedzibą w O. (zwanej dalej "inwestorem") – r. pr. M. I..

Decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz odmówił uchylenia decyzji z 2020 r. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowano stan faktyczny sprawy. Burmistrz stwierdził, że istotnie Spółka nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z 2020 r. To postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem inwestora, który wniósł o zmianę decyzji Wójta Gminy O. dotyczącej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wniosek inwestora o zmianę decyzji Wójta Gminy O. został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P.. Wszystkie te podmioty zgodnie uznały, że realizacja planowanej inwestycji nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Burmistrz podniósł, że decyzja z 2020 r. została wydana w trybie art. 155 k.p.a. Nie jest to podstawa przeprowadzenia weryfikacji wydanej decyzji z 2020 r., ale tego czy zmiana odpowiada interesowi społecznemu lub słusznemu interesowi strony i czy ta wyraża zgodę na zmianę tej decyzji. Nie jest istotne to, że Spółka brała udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. To jest inne postępowanie prowadzone na innej podstawie prawnej.

Planowana inwestycja znajduje się w odległości 180 m od granicy działek, na których będą ulokowane hale inwestora.

W terminowo wniesionym odwołaniu Spółka zakwestionowała decyzję organu I instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia art. 155 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez:

1) błędne przyjęcie, że organ w postępowaniu zakończonym decyzją z 2020 r. nie był zobowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania, a mógł oprzeć się tylko na kręgu stron błędnie ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 października 2016 r., pomimo, że postępowanie zakończone decyzją z 2020 r. dotyczyło przedsięwzięcia o innych parametrach technicznych oraz znajdującego się na innym terenie niż przedsięwzięcie co do którego Wójt Gminy O. wydał swoją decyzję w 2016 r.;

2) błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność Spółki nie są dotknięte jakimkolwiek oddziaływaniem inwestycji, co do której organ ustalał środowiskowe uwarunkowania zgody na jej prowadzenie i w konsekwencji przyjęcie, że Spółka nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z 2020 r.;

3) ograniczenie badania kręgu stron do wskazań projektanta inwestycji, podczas gdy organ w ramach postępowania zobowiązany jest samodzielnie ustalić, czy właściciel danej nieruchomości ma przymiot strony.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że wbrew poglądowi Burmistrza, decyzja z 2020 r. miała charakter istotnie merytoryczny, ponieważ doszło w niej do zmiany lokalizacji inwestycji, charakteru planowanego przedsięwzięcia oraz parametrów obiektu budowlanego. Prowadząc postępowanie z art. 155 k.p.a. należało ustalić krąg stron postępowania, czego Burmistrz nie uczynił. Takie zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala w zasadzie na każdorazową zmianę decyzji ostatecznej, co nie może mieć miejsca. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. determinuje konieczność zachowania tożsamości podmiotowej sprawy administracyjnej. Nie jest wykluczone wskazanie nowych stron postępowania, które powinny być uwzględnione w ostatecznie zakończonym postępowaniu. Decyzja z 2020 r. wprowadziła istotne zmiany w planowanej inwestycji, a więc jest to inna inwestycja, której parametry nie zostały w żaden sposób opatrzone komentarzem Spółki, do czego miała prawo.

Spółka nie zgodziła się także z poglądem organu I instancji co do zakresu oddziaływania. Rozmiary planowanej inwestycji są tak duże, że nie może być mowy o braku oddziaływania. Chodzi o każde oddziaływanie, a nie ponadnormatywne.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji zrelacjonował stan faktyczny w uzasadnieniu swojej decyzji. Stwierdził, że na podstawie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247, zwanej dalej "u.i.ś.") zmiana decyzji środowiskowej jest dopuszczalna. Odpowiednio stosuje się przepis art. 155 k.p.a.

Zmiana decyzji ma charakter procesowy i nie może następować w oderwaniu od przepisu art. 155 k.p.a. Ten przepis doznaje ograniczenia co do wyrażenia zgody, w pozostałym zakresie znajduje pełne zastosowanie.

Kolegium stoi na stanowisku, tak jak organ I instancji, że nadzwyczajne postępowanie z art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko tych kwestii, które zostały już rozstrzygnięcie, niczego ponad to. Musi być zachowany ten sam stan faktyczny i prawny co w decyzji ostatecznej. Dotyczy to także stron postępowania administracyjnego.

Nieruchomości Spółki znajdują się w odległości od 160 do 400 m od granicy działki, na której będzie realizowana planowana inwestycja. Z tego względu nie było przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i nie może być w postępowaniu nadzwyczajnym o zmianę decyzji z 2020 r. na podstawie art. 155 k.p.a.

Pełnomocnik Skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję SKO [...] w całości. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:

1) art. 87 u.i.ś. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zmiany decyzji nie było obarczone wadą, podczas gdy Burmistrz w postępowaniu zakończonym decyzją z 2020 r. zaniechał stosowania przepisów działu V u.i.ś.;

2) art. 155 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a.:

a) błędne przyjęcie, że organ w postępowaniu zakończonym decyzją z 2020 r. nie był zobowiązany do ustalenia kręgu stron postepowania, a mógł oprzeć się tylko na kręgu stron błędnie ustalonym w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 października 2016 r., pomimo, że postępowanie zakończone decyzją z 2020 r. dotyczyło przedsięwzięcia o innych parametrach technicznych oraz znajdującego się na innym terenie niż przedsięwzięcie co do którego Wójt Gminy O. wydał swoją decyzję w 2016 r.,

b) błędne przyjęcie, że działki stanowiące własność Skarżącej nie są dotknięte jakimkolwiek oddziaływaniem inwestycji, co do której organ ustalał środowiskowe uwarunkowania zgody na jej prowadzenie i w konsekwencji przyjęcie, że Skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z 2020 r.;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 28 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ograniczenie badania kręgu stron do wskazań inwestora, podczas gdy organ w ramach postępowania zobowiązany jest samodzielnie ustalić, czy właściciel danej nieruchomości ma przymiot strony.

Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do zmiany decyzji środowiskowej stosuje się dział V. i VI. u.i.ś. Tymczasem organ administracji publicznej ograniczył się do zmiany decyzji ostatecznej bez przeprowadzenia postępowania merytorycznego.

Inwestor wystąpił ze swoim wnioskiem o zmianę parametrów, charakteru oraz położenia inwestycji. Były to zatem zmiany o charakterze materialnym, stąd konieczne było przeprowadzenie postępowania. Powołując się na orzecznictwo, Skarżąca wskazała, że zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do jakichkolwiek zmian merytorycznych. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącej, powinno dojść do uchylenia decyzji z 2020 r. Nie mogła ona wprowadzać zmian w decyzji Wójta Gminy O. z 2016 r.

Kolegium pominęło także Skarżącą podczas badania kręgu stron postępowania. W tym zakresie Skarżąca powtórzyła swoją argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji Burmistrza.

SKO [...] ograniczyło się także do analizy oświadczenia o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomości Skarżącej. Organ sam powinien ustalić kto poza inwestorem jest stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji stwierdził niezasadność zarzutów, dlatego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dniu rozprawy wyznaczonej na dzień 29 czerwca 2022 r. wpłynęło pismo o obszernej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zdecydował się na odroczenie rozprawy celem wnikliwego zapoznania się ze stanowiskiem pełnomocnika inwestora.

W piśmie złożonym w dniu 29 czerwca 2022 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi. Inwestor podzielił stanowisko SKO [...]. Uznał bowiem, że nie było podstaw do wywodzenia dla siebie interesu prawnego, skoro Skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej, a także decyzji zmieniającej – decyzji z 2020 r. Ponadto jej zmiana nie doprowadziła do zmiany w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i żadne inne nieruchomości.

Inwestor wskazał, że stroną postępowania wywołanego wnioskiem z powołaniem na przepis art. 155 k.p.a. jest tylko ta strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Z ostrożności procesowej, inwestor podniósł, że w razie nietrafności jego stanowiska, Skarżąca i tak nie mogłaby być stroną postępowania z uwagi na brzmienie art. 74 ust. 3a u.i.ś. Odległości, jakie dzielą inwestycję a granice działek należących do Skarżącej są na tyle duże, że nie może dojść do uznania, że jej nieruchomości będą znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym bardziej, że wszystkie organy opiniujące uznały, iż nie ma potrzeby sporządzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Już to przesądza, zdaniem inwestora, o braku oddziaływania w rozmiarach, które uzasadniałyby konieczność włączenia innych stron. Zdaniem inwestora, działki Skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, szczególnie znacznego oddziaływania.

Inwestor nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącej o oddziaływaniu akustycznym i spalinowym. W toku postępowania przedstawiono dokument o nazwie "Analiza oddziaływania na klimat akustyczny", w którym dowiedziono o braku emisyjności ponadnormatywnej. Dokument ten odwołuje się do opracowań naukowych i fachowej literatury, co dowodzi, że rozstrzygnięcie SKO [...] nie było oparte na dowolnie zebranym materiale dowodowym. Dzięki temu, oddziaływanie inwestycji będzie "zamykać się" w ramach działki inwestycyjnej, której właścicielem jest inwestor. Ustalenia wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia posiadają szczególną moc dowodową. Chociaż jest to dokument prywatny, to zostały w nim przedstawione wiadomości poparte wiedzą fachową. Skarżąca chcąc zakwestionować te ustalenia, powinna sama przedłożyć drugą opinię. Tylko podważenie tych ustaleń ustaleniami własnymi, popartymi wiedzą fachową może wywołać pożądany dla niej skutek.

Inwestycja nie będzie ograniczała także nasłonecznienia. Ruch pojazdów samochodowych, wbrew obawom Skarżącej, nie będzie większy, co wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia. Ruch samochodowy istnieje nie tylko przez wzgląd na prowadzoną działalność, ale także obecność dróg szybkiego ruchu – droga krajowa nr [...].

W odniesieniu do zastosowania działu V. i VI. u.i.ś. inwestor wskazał, że ma to miejsce wyłącznie, gdy dochodzi do zmian w zakresie oddziaływania inwestycji w toku postepowania o zmianę decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Po odroczeniu rozprawy z dnia 29 czerwca 2022 r., skierowano sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem skargi jest decyzja SKO [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z 2020 r. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że istota niniejszej sprawy opiera się o instytucję zmiany decyzji, która jest instytucją nadzwyczajną. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych, która jest elementem szerszej zasady, jaką jest pewność prawa. Ta zaś stanowi składnik zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro mowa jest o instytucji nadzwyczajnej, nieuprawnionym jest stosowanie przepisów w ten sposób, że dojdzie do przyjęcia wykładni rozszerzającej. Jest to niedopuszczalne (exceptiones non sunt extendendae). Teoria prawa podkreśla, że jeżeli dana norma prawna stanowi wyjątek od zasady prawnej, która także jest normą prawną, to norma będąca wyjątkiem nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca (wykładnia literalna). Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że każda instytucja prawna o charakterze nadzwyczajnym musi być stosowana wprost. Dotyczy to także zmiany decyzji, o czym mowa w art. 155 k.p.a. Tę okoliczność podniosły organy administracji publicznej (rozpoznawczy oraz odwoławczy), a także inwestor w swojej odpowiedzi na skargę. Stanowisko to co do zasady jest prawidłowe, jednakże należy mieć na względzie przepisy, jakie zostały wyeksponowane w skardze – art. 87 u.i.ś. Powołany przepis stanowi: "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Powołany przepis odsyła zatem do instytucji zmiany decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a. i całego reżimu, jaki z tego wynika. Ustawodawca wprowadził jednak zastrzeżenie co do zgody na zmianę decyzji, a także obowiązek uwzględnienia przepisów działu V. i VI. u.i.ś. Nie może być tak, że poprzez tak sformułowany nakaz, organ administracji publicznej pominie obowiązek postępowania.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej, w trybie zwykłym. Celem takiego postępowania jest ocena czy okoliczności wymienione w tych przepisach przemawiają za zmianą decyzji ostatecznej (porównaj wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2753/18, dostępny w CBOSA). Należy jednak uwzględniać również przepisy prawa materialnego, skoro taka jest wola prawodawcy. Warto zwrócić uwagę w szczególności na dział V. u.i.ś. Dokonując wykładni systemowej wewnętrznej, można z łatwością spostrzec, że w tym dziale został umiejscowiony przepis art. 74 ust. 3a u.i.ś., który wyznacza kto jest stroną postępowania administracyjne w sprawie o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Ustawodawca wskazuje zatem, z uwagi na zawarty w tytule u.i.ś. udział społeczeństwa w sprawach dotyczących środowiska, jego stanu i oddziaływania na nie, że jego wolą jest, aby zmiana decyzji środowiskowej również została poddana kontroli społecznej poprzez czynny udział w postępowaniu administracyjnym również nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a.

Argumentacja organów obu instancji jest nieprawidłowa. Również stanowisko uczestnika postępowania – inwestora nie może być potraktowane za odpowiadające prawu.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym, Skarżąca trafnie podnosi, że Burmistrz rozpoznając sprawę administracyjną w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miał obowiązek stosować przepisy działu V. oraz VI. u.i.ś.

Sąd podziela pogląd, że wydanie rozstrzygnięcia o zmianie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia poprzedza ponowne merytoryczne postępowanie, które ma uwzględniać odpowiednie stosowania art. 155 k.p.a., oraz to, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Komentarz do art. 87, [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, pod red. K. Gruszeckiego, LEX/el. 2020).

Przepis art. 155 k.p.a. nie wskazuje przesłanek dla określenia stron postępowania. W konsekwencji ustalenie kręgu podmiotów posiadających interes prawny w sprawie o zmianę decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia winno następować w oparciu o te same reguły, co w postępowaniu zwykłym.

Analiza akt administracyjnych ujawnia, że wniosek o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpłynął do Urzędu Miejskiego Gminy O. w dniu 7 lipca 2020 r. Zgodnie z aktualną na dzień złożenia tego wniosku treścią art. 74 ust. 3a u.i.ś. na datę złożenia wniosku stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten należy rozumieć:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 1-4 ustawy z dnia 19 lipca 2019 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019, poz. 1712 ze zm.) do spraw wszczętych na podstawie u.i.ś. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2019 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednak przepisy art. 63, art. 64 ust. 1 i 3a, art. 65, art. 74 ust. 3b-3h, art. 84 ust. 1 i 1a oraz art. 86 stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przez organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostają w mocy. Z kolei do uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustaw zmienianych w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, a także do wznowienia postępowania dotyczącego takiej decyzji, organem właściwym pozostaje odpowiednio organ, który ją wydał, albo organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, nie pozwala przyjąć stanowiska, że organy wywiązały się z opisany powyżej obowiązków z poszanowaniem art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3a pkt 1-3 u.i.ś.

Burmistrz przyjmując błędne założenia, co do treści/wykładni art. 155 k.p.a., a po nim SKO [...] w ogóle nie przeprowadził rozpoznania okoliczności sprawy, a tym samy nie dokonał ich oceny w kontekście przesłanek prawnych stanowiących o interesie prawnym Skarżącej w sprawie dotyczącej zmiany decyzji z 2020 r.

Kolegium powinno przyjąć, iż kwestia zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinna zostać oceniona w kontekście treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3a u.i.ś. W istocie, ograniczyło ocenę legitymacji Skarżącej do tytułu prawnego do nieruchomości oraz położenia tej nieruchomości względem terenu planowanej inwestycji wyliczając przy tym odległości, jakie je dzielą..

Podnieć zatem należy, że opisana powyżej ocena Kolegium nie został w żadnym zakresie odniesiona do charakteru planowanego przedsięwzięcia i parametrów planowanej inwestycji (rozmiaru i rodzaju planowanej inwestycji) przedstawionych w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę/inwestora.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że także rozstrzygnięcie organu II instancji jest obarczone istotną wadą procesową, bo nie zawiera ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej w zakresie tego czy w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia na nieruchomości skarżącego zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska. W uzasadnieniu decyzji nie został określony/rozpoznany ani zasięg, ani rodzaj oddziaływania przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie. Stąd też ocena o braku ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącej, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem, wymyka się jakiejkolwiek weryfikacji w zakresie materialnoprawnej legalności wydanego rozstrzygnięcia, bo taka kontrola musiałaby zostać poprzedzona wyręczeniem organu administracji publicznej z obowiązku poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie oraz ich oceny prawnej.

Sąd nie podziela sugestii Kolegium, co do tego, że Skarżąca nie wywiązała się z ciężaru procesowego wskazania okoliczności stanowiących o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w terminologii skarżonego organu "wykazania po swojej stronie istnienia interesu prawnego".

Sugestie Kolegium są całkowicie nieuzasadnione w kontekście treści wniosku o wznowienie postępowania. Skarżąca wskazała, że jest właścicielem nieruchomości, odwołała się do parametrów planowanego przedsięwzięcia, dowiodła własnego interesu prawnego na gruncie przepisów u.i.ś., k.p.a. oraz przepisów prawa cywilnego.

Zasadność oczekiwań Skarżącej potwierdzona została postanowieniem Burmistrza o wznowieniu postępowania administracyjnego. Ten akt zaktualizował obowiązki procesowe skarżonych organów w zakresie zbadania materialnoprawnych warunków uznania Skarżącej za stronę postępowania w sprawie wydania/zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei ustalenie stanu faktycznego oraz ocena, czy postępowanie zakończone decyzją dotyczyło interesu prawnego Skarżącej, to obowiązki procesowe organów administracji publicznej, a prawidłowa realizacja tych obowiązków warunkuje legalność korzystania z kompetencji określonej przepisem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Należy mieć na względzie, że ustawodawca poprzez treść art. 87 u.i.ś. daje możliwość innym stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzącym do zmiany decyzji ostatecznej. Warto przy tym odnieść się do odpowiedzi na skargę złożonej w dniu rozprawy w dniu 29 czerwca 2022 r. Konieczność uwzględnienia przepisu art. 74 ust. 3a u.i.ś. została już wyłożona, ale należy odnieść się do dalszych twierdzeń tam podniesionych. Inwestor zaznaczył, że i tak nie może być mowy o uznaniu Skarżącej za stronę postępowania. Na tę okoliczność przedstawiono bardzo szeroką analizę. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że być może jest tak, że inwestor ma rację. Jednakże to czy tak jest, jest obowiązkiem organu administracji publicznej, a nie uczestnika postępowania. To organ administracji publicznej, w myśl art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Strona, aktywnie biorąc udział w postępowaniu może podsuwać takie wnioski, jednakże to na organie spoczywa cały ciężar wyjaśnienia tego, czy Skarżąca jest, czy nie jest stroną postępowania. Na ten moment, decyzja SKO [...] nie poddaje się ocenie, ponieważ bez przeprowadzenia stosownego postępowania uznano brak legitymacji prawnej do udziału w postępowaniu, kiedy wynika ona z art. 73 ust. 3a w związku z art. 87 u.i.ś. oraz w związku z art. 155 k.p.a.

Na marginesie, Sąd zaznacza, że analogiczna sprawa została podobnie rozstrzygnięta przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...]. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela to stanowisko i przyjmuje jako własne.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz uzna, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie rozstrzyganej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest określenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną w takiej sprawie administracyjne jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Zazwyczaj owo oddziaływanie dotyczy nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musi to pozostawać regułą. Istotne znaczenie ma bowiem charakter i rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które wpływać mogą na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym danego podmiotu świadczyć może prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty zawierały uzasadnioną argumentację, która nie pozwala pozostawić zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza (pkt I. sentencji).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 714 zł, na co złożyło się: 200 zł – wysokość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 34 zł – opłata od pełnomocnictw (pkt II. sentencji wyroku).