Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 265/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 29 listopada 2021 r. H. W. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. W. Do wniosku strona załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia 5 maja 2021 r., zaliczające matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności od 14 kwietnia 2021 r. (niepełnosprawność istnieje od 5 kwietnia 2021 r.) oraz stwierdzające konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji wskazał, że niepełnosprawność matki wnioskodawcy istnieje od 75 roku życia. Niepełnosprawność nie powstała więc przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez nieuwzględnienie, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Strona zarzuciła również przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej nie miało miejsca w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ponieważ matka nie wymaga opieki. Wnioskodawca wskazał, że jest jedyną osobą, która może opiekować się matką, która nie może samodzielnie egzystować z uwagi na niestabilność ruchową.

W odpowiedzi na wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wnioskodawca wyjaśnił w piśmie z dnia 2 marca 2022 r., że od 30 kwietnia 2007 r. nie podjął żadnej pracy na podstawie umowy o pracę z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką. Podejmował jedynie prace dorywcze, nie wiążące czasowo do wykonywania pracy. Cały czas poszukuje pracy dorywczej, czasowo umożliwiającej opiekę nad matką. Opiekę nad matką sprawował jeszcze przed 30 kwietnia 2007 r., ponieważ matka jest osobą schorowaną po wielu wypadkach, ale obecnie brak jest dokumentacji medycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia 16 marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że wniosek strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być rozpoznany z pominięciem niekonstytucyjnej normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to pociąga za sobą konieczność oceny warunków spełnienia kryteriów ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez odwoływania się do kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wnioskodawca nie spełnia jednak przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskodawca w dalszym ciągu podejmuje dorywcze zajęcia zarobkowe, a także – co przyznał w swoim pisemnym oświadczeniu – cały czas poszukuje pracy i skłania się do takich ofert, które czasowo pozwolą podjąć prace nie kolidujące z opieką nad matką. Wnioskodawca nie zrezygnował z pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką i w dalszym ciągu deklaruje poszukiwanie prac dorywczych. Poza tym, ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy ustało z dniem 30 kwietnia 2007 r., a więc powodem niepodejmowania zatrudnienia nie jest konieczność sprawowania opieki nad matką, której niepełnosprawność istnieje dopiero od 5 kwietnia 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy z uwagi na konieczność sprawowania bezpośredniej stałej opieki nad matką ze względu na jej stale pogarszający się stan zdrowia nie jest on w stanie podjąć zatrudnienia. Skarżący wyjaśnił, że z załączonej do skargi dokumentacji medycznej matki wynika, iż od szeregu już lat cierpi ona na poważne schorzenia, a jej stan zdrowia i sprawności systematycznie się pogarsza. Matka już w 1980 r. doznała rozległego oparzenia, m. in. klatki piersiowej i powłok brzusznych. W kolejnych latach była też wielokrotnie leczona szpitalnie na oddziałach chirurgicznych, ortopedycznych, jak również w poradni neurologicznej. W 1998 r. przeszła złamanie wieloodłamowe nasady bliższej kości ramieniowej prawej z przemieszczeniem, stwierdzono u niej również niedowład nerwu pośrodkowego prawego. Z tego powodu była leczona szpitalnie. Z uwagi na urazy, których doznała oraz przebyte schorzenia już w 1996 r. została zaliczona do II grupy inwalidzkiej. Stan zdrowia matki uległ dalszemu znacznemu pogorszeniu wskutek doznanego w dniu 5 kwietnia 2021 r. złamania podkrętarzowego uda prawego z przemieszczeniem, co wymagało leczenia operacyjnego – zespolenia kości gwoździem krętarzowym Zimmera. Ten wypadek stał się podstawą do zaliczenia matki do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z kolei w dniu 3 listopada 2021 r. z uwagi na duszności i słabość matka została przewieziona do szpitala (szpitalny oddział ratunkowy), gdzie stwierdzono u niej infekcję COVID – 19. Infekcję ciężko przeszła, co jeszcze bardziej odbiło się na jej stanie zdrowia i ogólnej sprawności. Skarżący z uwagi na doznane przez matkę urazy i przebyte schorzenia, co doprowadziło do jej stanu niepełnosprawności, opiekował się nią od szeregu lat. W związku z koniecznością stałego rozszerzania zakresu opieki, skarżący od 2007 r. nie był w stanie kontynuować stałego zatrudnienia, ponieważ większość własnej aktywności musiał poświęcić opiece nad matką. Podejmował jedynie prace dorywcze, niekolidujące z opieką nad matką. Stan ten utrzymywał się do 2021 r. Wskutek złamania nogi matka wymaga teraz stałej, całodobowej opieki, którą może zapewnić tylko skarżący. Obecnie skarżący nie jest w stanie podejmować nawet prac dorywczych, a SKO błędnie zinterpretowało pisemne oświadczenie skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie pozostaje istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad matką a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a więc czy istotnie skarżący nie podejmuje lub zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

Wskazać trzeba, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA. Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Opieka będąca przesłanką prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie.

Należy też zaznaczyć, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organów, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji swojej matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki. Organ zakwestionował natomiast związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący (45 lat) zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką (76 lat). Z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 5 maja 2021 r. wynika, że niepełnosprawność u matki istnieje od 5 kwietnia 2021 r., a więc od dnia w którym skarżąca doznała złamania podkrętarzowego uda prawego. Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano 05 – R, czyli schorzenia narządu ruchu. Natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 14 kwietnia 2021 r.

Z przedłożonej w załączeniu do skargi do WSA dokumentacji medycznej wynika, że matka skarżącego przebywała na oddziale szpitalnym w okresie: od 22 stycznia 1980 r. do 7 lutego 1980 r. – założono wyciąg elastyczny międzyszczękowy, od 7 lutego 1980 r. do 5 marca 1980 r. z powodu oparzenia II i III stopnia klatki piersiowej, powłok brzusznych i pośladków, od 1 czerwca 1998 r. do 10 czerwca 1998 r. z powodu złamania wieloodłamowego nasady bliższej kości ramiennej prawej z przemieszczeniem, od 5 kwietnia 2021 r. do 9 kwietnia 2021 r. z powodu złamania podkrętarzowego prawej kości udowej (zalecono chodzenie o kulach) oraz w dniu 3 listopada 2021 r. z powodu infekcji COVID – 19. Poza tym matka strony leczona jest w poradni neurologicznej z powodu niedowładu lewej ręki – uraz ręki w 1983 r. oraz przez lekarza rodzinnego.

Nie znajduje więc potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenie skarżącego zamieszczone w skardze do WSA, że matka została zaliczona do II grupy inwalidzkiej już w 1996 r. Wprawdzie do skargi zostały załączone zaświadczenia lekarskie o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności/komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia z dnia 28 lutego 1996 r. i 26 lutego 2000 r., ale nie przedłożono orzeczenia zaliczającego matkę strony do jednej z grup inwalidztwa. W zaświadczeniach tych zaznaczono, że matka strony nie wymaga opieki innej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji.

Jeżeli chodzi o aktywność zawodową skarżącego to z załączonych do akt administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że skarżący zatrudniony był od 1 września 1993 r. do 30 września 1994 r. w Spółdzielni [...] (uczeń), od 1 października 1994 r. do 31 sierpnia 1995 r. w Zakładzie [...] (uczeń – umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego uczestnika OHP), od 1 maja 1996 r. do 31 maja 1996 r. (umowa zlecenia – sprzedaż okularów przeciwsłonecznych), od 2 września 1996 r. do 4 listopada 1996 r. w Przedsiębiorstwie "[...]" (umowa o pracę), od 13 października 1997 r. do 30 kwietnia 1998 r. w Szkole Podstawowej nr [...] (umowa o pracę), od 25 sierpnia 2003 r. do 13 września 2003 r. w Zakładzie Budowlano – Konserwatorskim (umowa o pracę), od 17 lutego 2004 r. do 3 listopada 2005 r. w Fabryce [...] (umowa o pracę), od 1 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. w Spółdzielni Pracy "[...]" (umowa o pracę).

Skarżący udokumentował łączne zatrudnienie przez okres 4 lat i 10 miesięcy, w tym 2 lata w okresie nauki w Szkole Zasadniczej Zawodowej. Ostatnie zatrudnienie ustało w dniu 30 kwietnia 2007 r.

Natomiast niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 5 kwietnia 2021 r., a więc od dnia w którym skarżąca doznała złamania podkrętarzowego uda prawego. Zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności od tego czasu matka strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazywane przez stronę wcześniejsze urazy i schorzenia (oparzenie, złamanie kości ramiennej prawej ręki, niedowład lewej ręki) wystąpiły przed 2007 r., a więc w okresie dzieciństwa skarżącego i następnie podejmowania pracy.

Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, że niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia miało związek przyczynowy z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Mając na uwadze powyższe ustalenia w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie dwie z trzech przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącego i jego matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Natomiast, jak zasadnie uznał organ, odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki - to jest brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.

W ocenie Sądu, SKO zasadnie uznało, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego wynika z innych przyczyn i nie jest konsekwencją sprawowania opieki nad matką. U skarżącego również przed 2007 r. występowały dłuższe przerwy w zatrudnieniu (nawet kilkuletnie) i jak powyżej wykazano nie były one związane z opieką nad matką, która nie legitymowała się wówczas orzeczeniem o niepełnosprawności.

Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego. Należy podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu dla osób niepodejmujących zatrudnienia. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością dorosłych dzieci, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W związku z tym należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych skarżącemu nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art.17 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem jak słusznie uznały organy, odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem przez niego opieki nad niepełnosprawną matką. Prawidłowo oceniono, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką.

Nieuzasadnione zatem są zarzuty odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.