Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 641/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 7 i 8, art. 31zy ust. 1, art. 15zzs ind. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: wraz ze zm. Dz. U. 713, § 10 ust. 1-2a, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 7, 8 § 1, art. 11, 78 § 1, art. 76 § 1 i § 3, art. 79a, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 239 § 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. odmówił K. Z. (dalej "Strona", "Skarżący") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od 01 marca do 30 kwietnia 2021 r.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Zakład wskazał art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. - dalej "ustawa COVID-19") w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 i § 10 ust. 1-2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U.2021. poz. 371 i 713 – dalej "rozporządzenie COVID-19") oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423, ze zm.).

Zakład, po przytoczeniu brzmienia § 10 ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia COVID, wskazał, że podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w rejestrze CEIDG oraz w rejestrze REGON jako kod przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r., który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec oraz kwiecień 2021 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z dnia [...].06.2021 r., Skarżący, wnosząc o przyznanie zwolnienia ze składek ZUS za miesiąc marzec i kwiecień 2021 r., zarzucił Organowi błędne ustalenie stanu faktycznego co do Jego sytuacji oraz błędną interpretację art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19.

Skarżący wyjaśnił, że prowadzi działalność gospodarczą od 30 czerwca 2009 r. i od tego dnia jest wspólnikiem spółki cywilnej Z. (Regon: [...][...]). Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. dokonał zmiany w CEiDG statusu swojej działalności i od tego momentu prowadzi działalność tylko i wyłącznie w formie spółki cywilnej. Spółka Z. jako rodzaj przeważającej działalności w systemie REGON ma kod PKD: 56.10.A (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). W ramach tej działalności Skarżący prowadzi restaurację o nazwie "R. C." przy ulicy [...] w S.. W 2019 r. spółka cywilna osiągnęła przychód w kwocie [...]zł, a w 2020 r. tylko [...] zł. Spadek przychodów z roku na rok wyniósł 59 % . Mimo, że Skarżący prowadzi działalność tylko i wyłącznie w ramach spółki cywilnej, spółka płaci składki za pracowników, a każdy wspólnik płaci składki za siebie. Skarżący nadmienił, że spółka cywilna za pracowników uzyskała zwolnienie ze składek ZUS za okres [...] - [...]. Według Skarżącego, ZUS automatycznie odmawia zwolnienia ze składek i świadczenia postojowego. Zwolnienie ze składek było przedłużane i Skarżący składał wnioski cały czas o zwolnienie za okres od [...] do [...] . Co miesiąc przysługuje mu zwolnienie w kwocie [...]zł . Skarżący podniósł przy tym, że otrzymał wyrok z Sądu o sygn. akt I SA/Sz 296/21 uchylający podobną decyzję o zwolnienie ze składek za [...].

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

ZUS wyjaśnił, że w oparciu o ujawnione dane ustalono, że na dzień 31 marca 2021 r. przeważająca działalność, którą prowadził Skarżący według kodu PKD, to kod 46.17.Z (działalność agentów zajmujących się sprzedażą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych), który nie stanowi podstawy i nie uprawnia do zawnioskowanego zwolnienia. Skarżący przyznaje, że sam opłaca składki na własne ubezpieczenie, a nie spółka cywilna, której jest wspólnikiem. ZUS wskazał, że od obowiązku opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne wspólników spółki cywilnej należy odróżnić obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne pracowników. W praktyce Zakładu, w takiej sytuacji spółka cywilna traktowana jest jako odrębny od wspólników płatnik składek. Spółka taka posiada w Zakładzie własne konto (inne niż konta poszczególnych wspólników) i jest na tym koncie przez Zakład rozliczana.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt. lit. a) - c) P..p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyli decyzję w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U.2020.1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca ma siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 oraz § 10 ust. 1-2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U.2021. poz. 371 i 713 – dalej "rozporządzenie COVID-19")

Przepis art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19 zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów - w celu przeciwdziałania COVID-19 - do określenia w drodze rozporządzenia innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Rada Ministrów, korzystając z tego uprawnienia, wydała w dniu 19 stycznia 2021 r. rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021r., poz.152), a następnie rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021r., poz. 371). Rozporządzenie to zostało zmienione na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021r., poz. 713). Zmiana ta polegała m.in. na dodaniu w § 10 ust. 2a w brzmieniu:

"2a. Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,

2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.".

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, podkreślić w szczególności należy, że ustawodawca wymaga w art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 – w skrócie "K.p.a.") by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne.

Z kolei przepis art. 107 § 3 K.p.a. wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne

- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z przytoczonej regulacji wynika więc, że uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok procesu myślowego organu, który doprowadził do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, jasne wyartykułowanie procesu decyzyjnego w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z kluczowych gwarancji realizacji zasady przekonywania przewidzianej w art. 11 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi również jedną z gwarancji realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie posiada uprawnień (nie zastępuje organu) do wskazywania za organ motywów uzasadnienia podjętej decyzji. Właściwie sporządzone uzasadnienie wymaga zatem logicznego i spójnego przedstawienia przez organ stanowiska, z którego jednoznacznie wynikają motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz "suchych" faktów i norm prawnych. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia ma przekonać adresata decyzji o rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z obowiązującym prawem, a w dalszej kolejności ma umożliwić pogłębioną kontrolę sądu i ocenę rozumowania organu.

Sąd, w wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził, że decyzja wykazuje w powyższym zakresie istotne braki. Zakład przytoczył jedynie treść § 10 ust. 2a pkt 1 oraz § 11 pkt 4 rozporządzenia COVID-19, po czym stwierdził, że podany we wniosku kod PKD (którego Zakład nie wskazał) nie został potwierdzony w rejestrze CEIDG oraz w rejestrze REGON jako kod przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r., który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za marzec 2021 r. i kwiecień 2021 r. Organ jednakże nie wskazał, jaki kod przeważającej działalności na dzień 31 marca 2021 r. posiada według niego Skarżący.

Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie jest niedopuszczalne, nie zawiera bowiem ani podstawy faktycznej, ani też niezbędnej wykładni przepisów prawa, stanowiących podstawę podjętego na niekorzyść strony rozstrzygnięcia wniosku, ani też analizy koniecznej w procesie subsumpcji (kwalifikacji prawnej), czyli przyporządkowania stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa materialnego. Z uzasadnienia jedynie jasno wynika, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.

Przypomnieć zatem należy pogląd, który Sąd podziela, a mianowicie, że z naruszeniem prawa mamy do czynienia także wtedy, gdy w istotnej dla strony sprawie staje się ona adresatem rozstrzygnięcia opatrzonego niejasnym i lakonicznym uzasadnieniem. Zwrócić należy także uwagę, że prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą zastąpić wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji spełniającego powyższe wymogi czyni w konsekwencji przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie. Sąd uważa jednak za stosowne, aby wskazać, że wprawdzie w myśl § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2020 r., jednakże danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, bez weryfikacji realiów występujących w sprawie w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego, tutaj, w szczególności w oderwaniu od faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę przeważającej działalności gospodarczej, ta bowiem okoliczność ma istotne znaczenie dla nabycia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz.U. z 2020 r., poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r., II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r., II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

Podkreślić należy, że wyrażenie "przeważająca działalność gospodarcza" wyjaśnia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009). W § 9 tego rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu.

Dlatego, dokonując wykładni przepisów dotyczących zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek, nie można pominąć ww. znaczenia okoliczności przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność/prawidłowość wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W świetle powyższego należy uznać, że pomoc, o jakiej stanowi ustawa COVID oraz rozporządzenie COVID, nie powinna trafiać do podmiotów, które de facto nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej natomiast przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku formalnego zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności uprawniającej do zwolnienia, rzeczywiście taki rodzaj działalności w badanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie, wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie do celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacją ulgową przewidzianą dla przedsiębiorców. Poprzestanie na formalnej ocenie treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON, nie dosyć, że może nie odpowiadać stanowi faktycznemu, to w efekcie mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których rzeczywiście została skierowana.

Nie można również tracić z pola widzenia, że przepisy ustawy COVID-19 mają na celu m.in. łagodzenie skutków społeczno-gospodarczych związanych z występowaniem epidemii COVID-19 przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane sukcesywnie przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, do którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby przez aktualizację danych w rejestrach.

Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela stanowisko zaprezentowane już m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 372/2, zgodnie z którym wyłącznie językowy rezultat wykładni § 10 rozporządzenia COVID (w rozpoznawanej sprawie będzie to ust. 2a) prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanym przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W ocenie Sądu, danych zawartych w rejestrze REGON nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu przeważającego rodzaju prowadzonej działalności, jeżeli wnioskujący podważa prawidłowość tych danych. Przedsiębiorca może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, jednakże nie zmienił on w istocie obowiązujących przepisów regulujących proces dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Nie oznacza to oczywiście, że przedsiębiorca nie ma obowiązku na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym co do danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r., I SA/Sz 955/20). Brak jednak ujawnienia przez przedsiębiorcę zmiany danych we właściwych rejestrach nie może stanowić dla organu jedynej podstawy do ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie, do czego organ jest zobowiązany z mocy prawa (art. 7 K.p.a.). Tylko bowiem dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w konkretnej sprawie stanowi podstawę faktyczną rozpoznania wniosku, czyli rozstrzygnięcia meritum sprawy.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach K.p.a. (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ustawy COVID i § 10 rozporządzenia COVID-19 mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. (art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla organu wiążące, lecz przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 K.p.a., czego Zakład nie dostrzegł rozpoznając wniosek o zwolnienie. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą i przeważającą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD uprawniających do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może podważyć w sposób niebudzący wątpliwości aktualność wpisu w stosownym rejestrze odnośnie do stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Każdy dokument urzędowy korzysta z domniemania prawnego co do jego prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (art. 76 § 1 K.p.a.). Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość obalenia tego domniemania (art. 76 § 3 K.p.a.), które polega na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru REGON. Domniemanie to może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi.

Nadto, co jest szczególnie istotne w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.). Przepis ten stanowi doprecyzowanie zawartej w art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a konkretnie wynikającego z niej obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Przepis także nie ogranicza norm określonych w art. 8 – 10 oraz art. 77 K.p.a., lecz stanowi ich uzupełnienie.

Zdaniem Sądu, ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć normy postępowania przewidzianej w art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). Jeżeli zaś strona złoży wnioski dowodowe, w tym podważające dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 K.p.a. Katalog dowodów jest otwarty i w celu wykazania profilu rzeczywiście prowadzonej działalności gospodarczej, Skarżący może przedstawić organowi wszelkie dodatkowe dowody, z których wynikałoby spełnienie warunków do wnioskowanego zwolnienia, w tym okoliczności, które przedstawiła w skardze. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą. Sąd ten bada jedynie, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, odpowiadają prawu w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw i w związku z tym nie ma uprawnień do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o co w skardze wniósł Skarżący, to bowiem należy do zakresu uprawnień ZUS.

Poza tym - co istotne w badanej sprawie - Organ nie kwestionuje okoliczności podniesionej w skardze przez Skarżącego, że prowadził On i nadal prowadzi wyłącznie działalność gospodarczą w ramach Z. S.C. K. Z., M. Z. oraz, że przeważająca działalność tej spółki jest objęta kodem PKD: 56.10.A.Taki też rodzaj działalności prowadzonej przez Skarżącego wynika z rejestru REGON, co potwierdzają także dane wynikające z CEDIG, załączone do akt administracyjnych sprawy. Dane te jednoznacznie wskazują, że prowadzona przez Skarżącego działalność gospodarcza jako wspólnika Z. s.c. objęta jest kodem 56.10.A., zaś oparcie się przez organ wyłącznie na danych z REGON i CEDIG dotyczących Skarżącego jako indywidualnego przedsiębiorcy, mimo że nie wykonywał on w ogóle działalności gospodarczej poza ww. spółką cywilną, było nieuprawnione.

Wobec tego, skoro nie kwestionowano spełnienia pozostałych warunków zwolnienia określonych w cytowanym wyżej przepisie § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19, brak było podstaw do odmowy Skarżącemu zwolnienia z obowiązku opłacania składek ubezpieczeniowych za marzec i kwiecień 2021 r., i z tego też powodu Organ, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia tego przepisu.

Nadto, Sąd zwraca uwagę, że jest to kolejna sprawa ze skargi Skarżącego w podobnym stanie faktycznym, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób, który nakazywał wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, w szczególności przez brak wykazania przez Organ podstaw do odmowy zwolnienia z obowiązku uiszczania składek.

W tym stanie sprawy, mając na uwadze wskazane uchybienia, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę z wniosku Skarżącego o zwolnienie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. - uwzględniając wiążącą go sądową ocenę prawną sprawy, stosownie do art. 153 P.p.s.a. - przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, weryfikując dane zawarte w REGON i CEDIG. Organ zgromadzi materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania tego wniosku, a następnie wyczerpująco go rozpatrzy pod kątem spełnienia przesłanek niezbędnych do nabycia prawa do zwolnienia, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zakład w szczególności weźmie przy tym pod uwagę, czy faktycznie prowadzona przez Skarżącego w formie spółki cywilnej przeważająca działalność odpowiada działalności przewidzianej w wyżej zacytowanym § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID, stanowiącej podstawę faktyczną do nabycia prawa do zwolnienia.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że Skarżący w skardze stwierdził, iż od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą wyłącznie w ramach spółki cywilnej, co potwierdza odpowiedni status wpisu w CEIDG. Co więcej, we wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania składek Skarżący wskazał, że działa wyłącznie jako wspólnik spółki cywilnej Z., posiadającej NIP [...], działającej pod firmą "R. C.". Oznacza to, że rozpatrując ponownie sprawę, Organ nie powinien opierać się wyłącznie na danych z REGON dotyczących jednoosobowej działalności Skarżącego, z pominięciem działalności faktycznie przez Niego wykonywanej tylko w ramach spółki cywilnej. Zobowiązany jest więc zweryfikować prawdziwość danych zawartych w REGON co do faktycznie prowadzonej przez Skarżącego w formie spółki cywilnej przeważającej działalności.

Zwrócić przy tym nadto należy uwagę, że spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, a więc nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, gdyż jako podmiot praw i obowiązków występują osoby będące jej wspólnikami, a nie sama spółka. Spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą ani osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, gdyż żaden przepis ustawy takich przymiotów jej nie nadaje. Nie może być zatem kwalifikowana ani jako osoba prawna, ani też jako tzw. ułomna osoba prawna (art. 331 K.c.). Innymi słowy, spółka cywilna jest jednostką organizacyjną nieposiadającą podmiotowości prawnej, którą jednak tworzą jej wspólnicy, prowadzący działalność we własnym imieniu i wspólnie realizujący określony cel gospodarczy, na podstawie umowy o współpracę. Tym samym, jeżeli przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą tylko w formie spółki cywilnej, zaś z danych CEIDG czy REGON nie wynika przewidziana w rozporządzeniu COVID przeważająca działalność według PKD uprawniająca do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, ale w rzeczywistości taką przeważającą działalność prowadzi w ramach spółki cywilnej, to każdy jej wspólnik jest uprawniony złożyć wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, o ile działalność tej spółki spełnia pozostałe warunki w zakresie uzyskania zwolnienia. Istotną bowiem okolicznością w kontekście materialnych przesłanek koniecznych do nabycia prawa do zwolnienia jest ustalenie, czy wnioskodawca faktycznie prowadzi przeważającą działalność uprawniającą zgodnie z przepisami prawa do zwolnienia, nie zaś forma prawna prowadzenia tej działalności. Rzeczą natomiast Organu rozpoznającego wniosek jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w kontekście przesłanek koniecznych do przyznania wnioskodawcy zwolnienia, czego w rozpoznawanej sprawie Organ zaniechał.

O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, Skarżący był bowiem zwolniony z obowiązku ich uiszczenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. i nie był zastępowany przez zawodowego pełnomocnika.

Z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), zgodnie z zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącej Wydziału I w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie z dnia 02 września 2021 r., o czym poinformowano strony, wskazując na możliwość przedłożenia dodatkowego stanowiska w sprawie.

Wyżej powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl