Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 807/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6156 Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa na rzecz Ziemi z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem znak [...] z [...] czerwca 2016 r. Burmistrz Gminy K. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając na podstawie art. 123 § 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o niedopuszczeniu Towarzystwa na rzecz [...] z siedzibą w O. (dalej jako: wnioskodawca, skarżący, stowarzyszenie) do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie tymczasowej przegrody piętrzącej wodę na rzece [...] w km 425+950 na działkach nr [...] i nr [...], położonych w Ś., gmina K. oraz na działce nr [...], położonej w A., gmina M..

Organ I instancji wskazał, że wnioskiem z 6 czerwca 2016 r. stowarzyszenie, powołując się na swoje cele statutowe oraz interes społeczny, wniosło

o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ś. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie tymczasowej przegrody piętrzącej wodę na rzece [...] w km 425+950 w Ś., gmina K. (znak sprawy [...].).

Burmistrz wywiódł, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31

§ 1 pkt 2 k.p.a. Wówczas organ administracji powinien badać, czy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawia za tym interes społeczny. Ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa na organizacji domagającej się udziału w postępowaniu.

Burmistrz wskazał, iż stowarzyszenie brało udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie tymczasowej przegrody piętrzącej wodę na rzece [...]

w km 425+950 (znak sprawy: [...]). Na etapie tego postępowania wnioskodawca przedstawiał uwagi i swój pogląd odnośnie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ prowadzący postępowanie dokonał rozstrzygnięcia w tej sprawie i uwzględnił wszystkie wnioski stowarzyszenia, które stały się elementem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Wniosek złożony przez stowarzyszenie w ramach postępowania lokalizacyjnego zawiera argumenty, będące już przedmiotem merytorycznej oceny przez organ na etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto w złożonym wniosku stowarzyszenie nie wykazało żadnych nowych dowodów uzasadniających jego udział w postępowaniu lokalizacyjnym (służącym realizacji celów tego postępowania). Wywiódł, że w postępowaniu lokalizacyjnym swoboda uznania organu jest ograniczona. W takim postępowaniu zadaniem organu jest zbadanie, czy inwestor spełnia warunki ściśle określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, zwana dalej: u.p.z.p.). Wszystkie z tych warunków zostały spełnione w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji pod nazwą "Budowa tymczasowej przegrody rzeki [...] w km 425+950 dla potrzeb ujęcia wody chłodzącej w [...] sp. z o.o.". W ramach postępowania organ dokonał już wszystkich uzgodnień wymaganych przepisami prawa i ustalił stan faktyczny.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw prawnych, które uzasadniałyby dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony.

W zażaleniu wniesionym na powołane postanowienie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zażalonego postanowienia w całości i dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a oceniając, że organ nieprawidłowo odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału skarżącego w postępowaniu, pomimo że za wnioskiem przemawia interes społeczny, a żądanie jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zacytował treść art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem dopuszczenia do udziału

w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek. Niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że organ administracji odmówi żądaniu organizacji. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie występuje pierwsza z wymienionych

w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. cele statutowe stowarzyszenia uzasadniają dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 1, 2 i 6 Statutu stowarzyszenia, jego celami są: zachowanie, ochranianie i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego, upowszechnianie wiedzy oraz podejmowanie przedsięwzięć z zakresu przyjaznych środowisku metod ochrony przeciwpowodziowej i zwiększania naturalnej retencji.

W ocenie Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodziła druga przesłanka wymieniona w art. 31 § 1 k.p.a., warunkująca dopuszczenie do udziału

w postępowaniu wnioskodawcy na jego żądanie, tj. nie przemawia za tym interes społeczny. Uzasadniając swoje żądanie w tym zakresie skarżący wskazał we wniosku, że za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, przejawiający się w dążeniu do osiągnięcia celów statutowych, między innymi poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, związanych z działaniami ingerującymi w środowisko naturalne (§ 8 ust. 2 pkt 22 Statutu), który to udział przyczyni się do zachowania i ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Planowana budowla będzie źródłem zagrożeń środowiskowych, bowiem realizacja przegrody wpłynie negatywnie na 6 obszarów Natura 2000 (...), położonych powyżej planowanego progu, w górnym biegu [...], których przedmiotem ochrony jest łosoś atlantycki. Będzie stanowić barierę migracyjną dla tych ryb, podążających z morza na tarliska w dorzeczu górnej [...]. Lokalizacja planowanej przy progu przepławki jest nieprawidłowa z uwagi na jej bliskie sąsiedztwo z wylotem ścieków termicznych

z elektrowni; pióropusz zanieczyszczeń termicznych i chemicznych z elektrowni utrudni lub całkowicie uniemożliwi zimnolubnym gatunkom ryb (np. łososiom, trociom) znalezienie wlotu do przepławki, co uczyni ją zupełnie nieskuteczną. Ponadto inwestycja będzie kolejną przegrodą migracyjną na trasie wędrówek tarłowych łososi i troci, stąd jej negatywne wpływy na środowisko będą oddziaływać w sposób skumulowany z oddziaływaniami innych istniejących przegród: we W. na [...], w O. i C. na [...], w D. na [...] czy w S. na [...]. Każda przegroda piętrząca zatrzymuje na trasie wędrówek tarłowych część populacji ryb wędrownych, które nie odnalazły lub nie pokonały przepławki, stąd gdy populacja ma do pokonania kilka przegród, to na tarlisko dociera jedynie nikły jej procent. Sporna inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na stan/potencjał wód powierzchniowych, a tym samym może doprowadzić do nieosiągnięcia celów środowiskowych zawartych w Planie gospodarowania wodami dorzecza [...]. Inwestycja zmieni stosunki wodne, od których uzależnione są siedliska ptaków, chronionych w ramach obszaru Natura 2000 " [...]".

Stowarzyszenie wywiodło, że współpracuje z ekspertami z wielu dziedzin związanych z ochroną środowiska i posiada specjalistyczną wiedzę przyrodniczą

o procesach przyrodniczych zachodzących w ekosystemie doliny [...], a tym samym potrafi ocenić zagrożenia wynikające z funkcjonowania wykonanej budowli. Podało, że według art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa się warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego budowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Udział wnioskodawcy w postępowaniu przyczyni się do lepszego rozpoznania sprawy, w tym właściwego określenia warunków środowiskowych, o których mowa w ww. przepisie, a tym samym będzie odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Wskazało także, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej obarczony jest istotnym brakiem formalnym, bowiem nie dołączono do niego ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja środowiskowa, którą posiada inwestor, na obecnym etapie postępowania nie jest ostateczna, a jedynie opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, nie może być zatem podstawą do uzyskania innych decyzji. Wniosek stowarzyszenia i jego udział w postępowaniu przyczyni się do obrony interesu społecznego naruszonego wszczęciem postępowania, obarczonego tym brakiem formalnym.

Organ odwoławczy zauważył, że podobne argumenty skarżący powołał

w zażaleniu, podnosząc, że za dopuszczeniem wnioskodawcy do postępowania przemawiają jego cele statutowe i interes społeczny. Skarżący wskazał w tym zakresie, że wykonanie budowli zagraża środowisku przyrodniczemu, zaś jednym

z elementów określanych w decyzji lokalizacyjnej są warunki ochrony środowiska, stąd jego udział przyczyni się do właściwego określenia tych warunków, a tym samym będzie odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym.

Zdaniem Kolegium, argumentacja wniosku nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy celami działania stowarzyszenia a przedmiotem postępowania, do którego dopuszczenia żąda w powiązaniu z interesem społecznym. Brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Oceniło, że przedmiotowe przedsięwzięcie z uwagi na jego charakter (rodzaj) oraz lokalizację nie jest przedsięwzięciem merytorycznie trudnym z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, budzącym konflikty społeczne. Stowarzyszenie winno także uprawdopodobnić, że jego udział przyczyni się do lepszego wypełnienia przez prowadzone postępowanie administracyjnego jego celów, czego nie wykazało. Kolegium stwierdziło, że argumenty wnioskodawcy sprowadzają się w głównej mierze do tego, że wykonanie przedmiotowej inwestycji zagraża środowisku przyrodniczemu. Tymczasem w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (do których zalicza się przedmiotowa inwestycja) nie przeprowadza się oceny planowanej inwestycji na środowisko. Ocena taka jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (która realizowana jest przed postępowaniem o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego określa warunki

i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz jego zabudowy, wynikające

z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie upoważnia natomiast, wbrew stanowisku wnioskodawcy, do określania środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji, jak ma to miejsce

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem, przedstawione przez stowarzyszenie argumenty związane z zagrożeniami planowanej inwestycji dla środowiska nie uzasadniają, iż za jej udziałem w niniejszym postępowaniu przemawia interes społeczny.

Organ odwoławczy ocenił, że stanowisko skarżącego o negatywnym wpływie spornej inwestycji na środowisko nie znalazło potwierdzenia podczas postępowania w zakresie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia,

w którym stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko spornej inwestycji. Ponadto, w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji uzyskano pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w W.. Organ ten stwierdził, iż oddziaływanie przedsięwzięcia nie powinno powodować znacząco negatywnego wpływu na cele ochrony obszarów podlegających z mocy ustawy ochronie przyrody.

Także zarzut wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o nieostateczną decyzję środowiskową, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, nie stanowi

w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnienia dla wystąpienia interesu społecznego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącego, iż do wniosku

o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor powinien przedłożyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznał jednak, iż decyzja Burmistrza Nr [...] z [...] maja 2016 r., stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, stała się ostateczna w dniu wydania przez Kolegium decyzji znak [...] z [...] lipca 2016 r. (utrzymującej ją w mocy). Zatem, naruszenie to nie miało wpływu na wynik postępowania.

Kolegium stwierdziło, iż udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania na podmioty niemające interesu prawnego,

a legitymujące się jedynie interesem faktycznym. Organizacja powinna wykazać, jakie posiada "kwalifikacje" do występowania w danej, konkretnej sprawie. Musi istnieć merytoryczne powiązanie między przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji społecznej.

W niniejszej sprawie stowarzyszenie żadnej z tych okoliczności nie wykazało. Same cele statutowe tożsame z przedmiotem danej sprawy są niewystarczające, zaś udział organizacji, która ma tylko w statucie wpisany cel ładu przestrzennego, a nie przedstawia żadnych w tej mierze realnych osiągnięć, jest zbędny.

W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż podane przez skarżącego okoliczności nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi stowarzyszenia a jego interesem społecznym w dopuszczeniu do udziału

w przedmiotowym postępowaniu.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym sprawa nie została dwukrotnie merytorycznie rozpatrzona;

2. art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że za wnioskiem skarżącego o dopuszczenie do postępowania nie przemawia interes społeczny, podczas gdy skarżący konkretnie i szczegółowo uzasadnił występowanie interesu społecznego w swoim wniosku, a w konsekwencji nieprawidłową odmowę dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że we wniosku wskazał argumenty wykazujące spełnienie przesłanek dopuszczenia do postępowania w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a., tj. zgodność celów statutowych z przedmiotem postępowania oraz występowanie interesu społecznego. Natomiast Burmistrz, odmawiając dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania, nie rozpatrzył merytorycznie wniosku skarżącego. Nie zbadał, czy za wnioskiem skarżącego przemawiają interes społeczny i zgodność celów statutowych, a tym samym nie rozpatrzył przesłanek dopuszczenia skarżącego do postępowania. W postanowieniu organu I instancji znajdują się co prawda teoretyczne rozważania dotyczące interesu społecznego, ale nie zostały one odniesione do wniosku stowarzyszenia, a więc występują niejako w oderwaniu od tej konkretnej sprawy. Jedyne odniesienie do argumentacji wnioskodawcy Burmistrz zawarł w końcowej części uzasadnienia postanowienia stwierdzając, że skoro stowarzyszenie zostało dopuszczone do postępowania w sprawie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach i nie przedstawiło nowych dowodów uzasadniających udział w postępowaniu lokalizacyjnym, to zbędny jest jego udział

w tym drugim postępowaniu. Organ I instancji błędnie przyjął, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie decyzji środowiskowej wyklucza udział tej organizacji w postępowaniu lokalizacyjnym. Konsekwencją takiego stanowiska było zaniechanie rozpatrzenia przesłanek dopuszczenia organizacji do postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. Organ nie zbadał i nie przedstawił argumentacji co do wystąpienia lub niewystąpienia przesłanek: celów statutowych i interesu społecznego, a tym samym nie rozpatrzył merytorycznie wniosku skarżącego i nie ocenił istoty sprawy.

W ocenie skarżącego, zaniechanie przez organ I instancji dokonania merytorycznej oceny wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 31 k.p.a. nie mogło być zastąpione dokonaniem takiej oceny dopiero przez organ odwoławczy. Skarżący został tym samym pozbawiony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji zarzuty dotyczące niespełnienia przesłanki interesu społecznego może zwalczać dopiero na poziomie skargi do Sądu. Taka sytuacja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy winien był uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., bowiem konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, zaś zaniechanie oceny przesłanek z art. 31 k.p.a. naruszało przepisy postępowania.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia Kolegium stwierdzającego, że za dopuszczeniem wnioskodawcy do postępowania administracyjnego nie przemawia interes społeczny, bowiem nie uprawdopodobniono, że udział stowarzyszenia przyczyni się do lepszego wypełnienia celów postępowania, skarżący podał, że organ odwoławczy nie przeanalizował wszystkich argumentów w tym zakresie. Podniósł, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, argumentując wystąpienie przesłanki interesu społecznego, wskazywał, że budowa planowanego progu piętrzącego zaburza założenia ładu przestrzennego w krajobrazie przyrodniczym koryta [...], bowiem w pobliskim sąsiedztwie nie ma żadnych podobnych progów przegradzających dolinę [...]. Argument ten dotyczy wprost zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 art. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprawdzie zasada dobrego sąsiedztwa jest przesłanką przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak kwestia ta ma istotne znaczenie także w niniejszej sprawie.

W ocenie skarżącego, organy nieprawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, zatem dla progu piętrzącego powinna być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Inwestycja będąca przedmiotem sporu nie należy do żadnej kategorii celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Budowa urządzenia wodnego piętrzącego wodę nie jest uznawana za cel publiczny.

Stowarzyszenie podało również, że w interesie społecznym jest, aby inwestycje, które są lokalizowane na terenie nieobjętym miejscowym planem, zachowywały zasady ładu przestrzennego, w tym przede wszystkim zasadę dobrego sąsiedztwa. Przesłanka ta musiałaby być oceniana przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej dla omawianej inwestycji, gdyby tylko organy prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie. Skarżący, otrzymując odmowę dopuszczenia do postępowania przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został pozbawiony możliwości wykazania, że inwestycja nie realizuje celów publicznych, tymczasem wykazanie tego faktu było niewątpliwie w interesie społecznym. Tego właśnie interesu nie dostrzegł organ odwoławczy nieprawidłowo przyjmując, że interes społeczny nie przemawia za udziałem skarżącego w postępowaniu.

Skarżący powoływał się także na bardziej ogóle wskazania dotyczące interesu społecznego, jak zagrożenia środowiskowe związane z realizacją inwestycji. Wskazał, że celem jego udziału w postępowaniu jest dbałość o przyrodę, w tym pomoc organowi w sformułowaniu właściwych warunków ochrony środowiska

w decyzji lokalizacyjnej. W tym sensie udział stowarzyszenia w postępowaniu przyczyniłby się do lepszego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji odpowiadał wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą

w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia prawidłowości odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniu

w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie tymczasowej przegrody piętrzącej wodę na rzece [...]

w km 425+950 na działkach nr [...] i nr [...], położonych w Ś., gmina K. oraz na działce nr [...], położonej w A., gmina M., z uwagi na niespełnienie przez stowarzyszenie ustawowej przesłanki posiadania interesu społecznego.

Zasadą wynikającą z postępowania administracyjnego jest udział w nim stron, przy czym pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest udział

w postępowaniu organizacji społecznych, który nie wynika z istnienia po ich stronie własnego interesu prawnego, lecz przemawia za tym wyłącznie interes społeczny. Dodatkowym warunkiem udziału organizacji w określonym postępowaniu administracyjnym jest, aby to dopuszczenie mieściło się w jej celach statutowych.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest jednoczesne spełnienie obu wskazanych w nim przesłanek: żądanie organizacji społecznej musi mieć uzasadnienie w jej celach statutowych oraz za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu musi przemawiać interes społeczny.

Organizacja społeczna, ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału

w postępowaniu, winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, publ. cbosa). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., II OSK 1339/09, publ. cbosa). Niewątpliwie, ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że stowarzyszenie wykazało jedynie, że jego udział w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego jest uzasadniony jego celami statutowymi. Z treści § 7 pkt 1, 2 i 6 Statutu stowarzyszenia wynika, że jego celem jest: zachowanie, ochranianie

i odtwarzanie dziedzictwa przyrodniczego, ochrona krajobrazu i ładu przestrzennego, upowszechnianie wiedzy oraz podejmowanie przedsięwzięć z zakresu przyjaznych środowisku metod ochrony przeciwpowodziowej i zwiększania naturalnej retencji. Jednak rozstrzyganie kwestii dopuszczalności udziału organizacji społecznej

w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone

z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek

o dopuszczenie do tego udziału musi być zatem poparty stosownymi argumentami.

Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że w uzasadnieniu wniosku

z dnia 8 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu) o dopuszczenie do udziału

w przedmiotowym postępowaniu stowarzyszenie wskazało, że sporna budowa jest działaniem ingerującym w środowisko naturalne. Za udziałem stowarzyszenia

w postępowaniu przemawia interes społeczny, przejawiający się w dążeniu do osiągnięcia jego celów statutowych poprzez udział w postępowaniach administracyjnych, który przyczyni się do zachowania i ochrony dziedzictwa przyrodniczego. Poza tym stowarzyszenie wskazało, że współpracuje z ekspertami

z wielu dziedzin związanych z ochroną przyrody i posiada specjalistyczną wiedzę przyrodniczą pozwalającą ocenić zagrożenia wynikające z funkcjonowania przedmiotowej budowli.

Sąd podziela ocenę Kolegium, że powyższa argumentacja stowarzyszenia nie wskazuje jednoznacznie na związek pomiędzy jego celami a przedmiotem postępowania, do którego żąda dopuszczenia w powiązaniu z interesem społecznym. Organizacja społeczna, ubiegająca się o dopuszczenie do udziału

w sprawie, winna konkretnie i szczegółowo wykazać swój interes społeczny

w postępowaniu, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać, jak realnie jest w stanie bronić tegoż interesu. Za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym interes społeczny przemawiał będzie tylko wtedy, gdy będzie ona dysponowała wiedzą merytoryczną

w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie,

w której ma uczestniczyć (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2010 r.,

IV SA/Wa 1925/10, Lex nr 758916).

Tymczasem w sprawie niniejszej stowarzyszenie nie wykazało, jakie posiada "kwalifikacje" w zakresie warunków realizacji inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego, poprzestając tylko na argumentach związanych z zagrożeniami dla środowiska. We wniosku stowarzyszenia brak jest jakiegokolwiek odwołania się do przydatnej w przedmiotowej sprawie wiedzy merytorycznej jego członków, natomiast jest jedynie wzmianka o posiadanym doświadczeniu w podobnych postępowaniach oraz o korzystaniu z pomocy specjalistów z różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska.

We wniosku stowarzyszenie skupia się przede wszystkim na wskazaniu zagrożeń środowiskowych ze strony planowanej inwestycji celu publicznego. Jednak te okoliczności nie stanowią uzasadnienia przesłanki interesu społecznego, przemawiającego za dopuszczeniem wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Należy pamiętać, że ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko jest przedmiotem oddzielnego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (przed decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) w oparciu o przepisy ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., zwana dalej: ustawą środowiskową).

Co do zasady, udział organizacji ekologicznych winien być zapewniony

w postępowaniach służących wydaniu decyzji środowiskowych, o ile takie - z uwagi na rodzaj zamierzonych inwestycji - są prowadzone. Uprawnienia organizacji ekologicznych co do udziału w takich postępowaniach są szerokie i wynikają z prawa unijnego, wdrożonego do krajowego porządku prawnego. W polskim systemie prawnym regulacja ta znalazła odzwierciedlenie w art. 44 ustawy środowiskowej odnośnie inwestycji wymagających udziału społeczeństwa.

Postępowanie środowiskowe prowadzone jest właśnie po to, by uwzględnić wszelki potencjalnie negatywny wpływ zamierzonej inwestycji na środowisko

i przewidzieć konieczne działania zabezpieczające i kompensacyjne, które to rozwiązania winny być następnie uwzględnione m. in. w decyzji lokalizacyjnej. Stwierdzenie w ostatecznej decyzji środowiskowej braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (art. 84 ustawy środowiskowej) oznacza, iż planowane zamierzenie nie będzie oddziaływało na środowisko w sposób prowadzący do przekroczenia przyjętych normatywnie standardów jego ochrony.

Przy wydawaniu decyzji środowiskowej brane są pod uwagę wszystkie możliwe oddziaływania i stosownie do ewentualnych zagrożeń formułowany zostaje zakres raportu oddziaływania na środowisko. To właśnie postępowanie środowiskowe służy temu, by dokonać kompleksowej, wnikliwej analizy oddziaływania danego zamierzenia na środowisko. Brak potrzeby przeprowadzania takiej oceny świadczy o tym, iż na obszarze, na który oddziaływać będzie zamierzona inwestycja nie występują prawnie chronione formy przyrody, a realizacja danego zamierzenia nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów ochrony środowiska.

Jeśli jednak organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzania takiej oceny

i takie stanowisko zawarte w decyzji środowiskowej nie zostanie prawomocnie wzruszone, to trudno w postępowaniu inwestycyjnym (służącym lokalizacji inwestycji celu publicznego) wskazać interes społeczny, który mimo wszystko przemawia za koniecznością dopuszczenia organizacji społecznej (ekologicznej) do udziału w tym postępowaniu, wbrew interesom inwestora.

W przedmiotowej sprawie Burmistrz decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. W tym postępowaniu stowarzyszenie brało czynny udział

i przedstawiało ewentualne zagrożenia dla środowiska ze strony planowanej inwestycji. Na skutek między innymi odwołania stowarzyszenia, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza, która z kolei była podstawą do wydania decyzji z dnia 13 czerwca 2016 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowej inwestycji (art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 86 ustawy środowiskowej). Tak więc argumentacja stowarzyszenia o negatywnym wpływie przedmiotowej inwestycji na środowisko nie znalazła potwierdzenia podczas prowadzonych postępowań na podstawie ustawy środowiskowej.

Skoro z decyzji środowiskowej nie wynikają żadne obowiązki, które organ winien uwzględnić w decyzji lokalizacyjnej, nie można założyć, iż stowarzyszenie winno uczestniczyć w takim postępowaniu lokalizacyjnym na prawach strony z uwagi na to, iż przemawia za tym interes społeczny. Ustawodawca nie dał organizacjom społecznym uprawnień kontrolnych do badania i nadzorowania przebiegu postępowania administracyjnego; mogą one tylko żądać dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu na prawach strony, o ile mają w tym interes społeczny.

W kontekście powyższego, Sąd za zasadne uznaje stanowisko organu odwoławczego szczegółowo i wyczerpująco omówione w treści zaskarżonego orzeczenia w odniesieniu do niespełnienia przez skarżącego przesłanki posiadania interesu prawnego do udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 31 § 1 k.p.a.

Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego, że do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej inwestor powinien dołączyć ostateczną decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione (wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego złożono w dniu [...] maja 2016 r.,

a decyzja środowiskowa w pierwszej instancji została wydana w dniu [...] maja 2016 r.). Jednak to uchybienie nie miało wpływu na wynik postępowania, do którego dopuszczenia domaga się stowarzyszenie, ponieważ decyzja Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i stała się ostateczna

w dacie [...] lipca 2016 r.

W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 15 k.p.a. polegający na braku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 r. Organ I instancji rozpoznał ten wniosek odmownie, powołując się na art. 31 § 1 punkt 2 k.p.a., który to przepis przewiduje dwie przesłanki: uzasadnienie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu celami statutowymi oraz gdy przemawia za tym interes społeczny. Burmistrz

w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł okoliczność, że stowarzyszenie nie wykazało żadnych nowych okoliczności uzasadniających jego udział w postępowaniu lokalizacyjnym (służących realizacji celów tego postępowania), a argumenty wskazane we wniosku były brane pod uwagę w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Wprawdzie należy zauważyć, że uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie jest wyczerpujące, jednak to uchybienie zostało naprawione przez Kolegium na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego. Organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie zażalenie wnioskodawcy, omawiając dokładnie i obszernie obie ustawowe przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. oraz stwierdzając, że organ I instancji nie naruszył tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie został więc pozbawiony prawa do rozpoznania sprawy przez dwie instancje administracyjne, bowiem Kolegium, na skutek zażalenia, rozpoznało jego wniosek po raz drugi.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż argument skargi dotyczący nieprawidłowego uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego nie mógł odnieść skutku w niniejszym postępowaniu, gdyż ocenie w jego ramach podlega jedynie prawidłowe zastosowanie przez organy przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.