Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1653/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 102 § 2, art. 101 § 1
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1286/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów i wynagrodzenie za dozór pojazdów uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 marca 2014 r., II SA/Sz 1286/13 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 12 listopada 2012 r. M. P. zwrócił się do Starosty Łobeskiego o zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór wyszczególnionych trzynastu pojazdów na łączną kwotę brutto 41.751,00 zł, z uwzględnieniem stawki 8 zł + VAT za każdą rozpoczętą dobę parkowania na parkingu strzeżonym pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Starosta Łobeski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] działając w oparciu o przepis art. 130a ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018), art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn.zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237) przyznał M. P. prowadzącemu działalność gospodarczą [...] zwrot kosztów i wynagrodzenie w łącznej kwocie 17.045,94 zł za dozór 9 pojazdów, odmówił zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór 4 pojazdów oraz odmówił zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia po stawkach wskazanych przez skarżącego w wysokości wyższej od kwoty 7,62 zł brutto za dobę przechowywania pojazdu. Przytaczając przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie organ wyjaśnił, że złożony wniosek o rozliczenie należności z tytułu zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów zawierał szereg nieprawidłowości mających wpływ na wielkość należności. Do rozliczenia uwzględniono cztery pojazdy, których 6 – miesięczny termin, od daty usunięcia na parking, upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 r.. We wszystkich pozycjach błędnie została wyliczona liczba dni parkowania pojazdów. W ocenie organu przyjęta do wyliczenia stawka 8 zł netto za dobę przechowywania pojazdu na podstawie załącznika nr 1 do umowy nr [...] zawartej w dniu 13.11.2008 r. pomiędzy KWP w Szczecinie a [...], jest zawyżona, a ponadto Starosta nie jest związany przedmiotową umową. Nieuzasadnione jest również odwoływanie się przez stronę do stawki określonej w uchwale Rady Powiatu w Łobzie Nr XVII/120/2008 z dnia 27 lutego 2008 r., ponieważ miała ona charakter sanacyjny i była ustalona w maksymalnej wysokości. W celu ustalenia stawki wynagrodzenia organ przyjął metodę porównawczą na podstawie stawek wg których organy samorządu rozliczały się z parkingami i dokonywały płatności na rzecz przedsiębiorców. Wyliczona w ten sposób średnia dała kwotę 7,62 zł brutto za dobę, co łącznie dało kwotę 17.045,94 zł za 9 pojazdów. Cztery pojazdy z wykazu nie zostały uwzględnione w rozliczeniu, ponieważ ich 6 miesięczny termin o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej art. 1 w brzmieniu dotychczasowym upłynął przed 11 czerwca 2009 r., a zatem nie mieszczą się one w dyspozycji art. 13 ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. P. podniósł, że sprawa powinna być rozpoznana na podstawie art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) w powiązaniu z art. 11 i art. 12 tej ustawy, z których wykładni wynika, że wynagrodzenie należy się również za 4 pojazdy za które organ odmówił wynagrodzenia. Nadto zdaniem skarżącego chybione jest przyjęcie przez organ wyliczenia średniej arytmetycznej za parking na podstawie stawek obowiązujących w wybranych powiatach, ponieważ warunki i stawki parkingowe nawet w umowach cywilnoprawnych muszą wynikać z warunków miejscowych, a nie mogą być bezkrytycznie implementowane z innych miejscowości. Skarżący wywiódł, że w działalności gospodarczej dzień wykonania czynności jest już dniem płatnym i tak np. zabranie pojazdu z drogi w dniu wczorajszym o godz. 7.00 i wydanie go w dniu następnym o godz. 8.00 jest rozliczane jako dwie doby parkingu, a nie 1 doba i 1 godzina stąd w odniesieniu do wszystkich pojazdów błędnie wyliczono liczbę dni parkowania pojazdów. Skarżący zmodyfikował swój wniosek w zakresie jednego z pojazdów i wniósł o przyznanie wynagrodzenia w wysokości 45.048,00 zł brutto.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, po rozpoznaniu zażalenia M. P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przyznało M. P. kwotę 48.165,39 zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór wymienionych tam pojazdów. Kolegium wskazało, że zasady przyznawania wynagrodzenia dozorcy reguluje przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorca jest jedną z osób wymienionych w art. 101 § 1. Następnie wyjaśniło, że ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) przepisowi art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym nadano nowe brzmienie oraz dodano regulacje zawarte w ustępach 10a – 10l. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym przed zmianą, stanowił, że pojazd usunięty z drogi w trybie określonym w art. 130a ust. 1 lub 2 Prawa o ruchu drogowym i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy, gdyż uznaje się go za porzucony z zamiarem wyzbycia się. W przepisach przejściowych uregulowano zasady postępowania i orzekania w odniesieniu do postępowań niezakończonych. Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6 - miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W stosunku do wszystkich 13 pojazdów wskazanych przez M. P. Sąd Rejonowy w Łobzie orzekł ich przepadek na rzecz Powiatu Łobeskiego, a postanowienia sądu w tym przedmiocie są prawomocne. Mając powyższe na uwadze oraz wskazane przepisy, organ uznał, że wnioskodawcy należy się zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór wszystkich 13 pojazdów. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dyspozycji usunięcia pojazdu wydawanych przez Policję, Kolegium ustaliło zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór od dat obliczonych dla każdego z tych samochodów. W ocenie Kolegium, wobec nieprzedłożenia przez wnioskodawcę żadnych dowodów uzasadniających przyjęcie stawki 8 zł za dobę za każdy pojazd, prawidłowo, Starosta przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zwracając się do organów, które w ramach obowiązków ustawowych współpracowały z parkingami depozytowymi oraz podmiotów prowadzących parkingi depozytowe celem ustalenia wysokości stawki dobowej. Ustalając na tej podstawie wysokość stawki, Kolegium nie wzięło pod uwagę danych dotyczących stawek w powiecie goleniowskim, myśliborskim, mieście Szczecin uzyskanych telefoniczne i utrwalonych w formie notatek służbowych, ponieważ notatki sporządzone przez pracownika organu administracji nie mogą dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Ponadto stawek z miejscowości Goleniów, Myślibórz i Szczecin, ponieważ są to miejscowości znacznie oddalone od Łobza. Kolegium nie uwzględniło również danych dotyczących stawek oferowanych przez przedsiębiorców w postępowaniu przetargowym organizowanym przez powiat świdwiński. Natomiast do ustalenia stawki dobowej Kolegium przyjęło stawki stosowane przez Komendę Powiatową Policji w Łobzie, P.H.U. "[...]" oraz Urząd Skarbowy w Drawsku Pomorskim, które jest oddalone od Łobza o ok. 20 km. W ocenie Kolegium wyliczenie średniej arytmetycznej na podstawie danych od trzech podmiotów jest wystarczające do ustalenia stawki wysokości wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów za dozór pojazdów. Kolegium uznało również za zasadne osobne ustalenie wysokości stawki za dozór motocykli oraz za dozór samochodów osobowych ustalając tę stawkę następująco: dla motocykli – 7,72 zł za dobę, dla samochodów – 10,37 zł za dobę.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Prokurator Okręgowy w Szczecinie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prokurator zarzucił mu naruszenie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na przyznaniu M. P. zwrotu kosztów dozoru pojazdów ponad zgłoszone przez niego żądanie, podczas, gdy z uwagi na wyłącznie skargowy charakter orzekania w tym przedmiocie organ był związany zakresem zgłoszonego żądania. Prokurator podzielił stanowisko Kolegium w zakresie przyznania zwrotu kosztów dozoru również za Fiata 126p, nr rej. [...], VW Golfa nr rej. [...], Fiata 126p nr rej. [...] oraz Ładę Samara nr rej. [...]. Jednakże zwrot kosztów w kwocie przekraczającej żądanie skarżącego o kwotę ponad 3.000 zł jest w ocenie Prokuratura niedopuszczalny. Powyższe stanowisko skarżący organ wywiódł, z tego, że w postępowaniu wszczętym na wniosek strony organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony, ponieważ o tym jaka jest treść żądania określającego przedmiot postępowania decyduje sama strona. Skoro dozorujący wnosił o przyznanie zwrotu kosztów za dozór pojazdów w określonym czasie wskazując stawkę dobową, to organ nie może przyznać zwrotu kosztów w stawce wyższej od żądanej, ani objąć zwrotem kosztów okresu przekraczającego cezury czasowe określone przez stronę. Mając na uwadze, że M. P. żądając zwrotu kosztów dozoru za samochody osobowe i motocykle wskazał jedną wspólną stawkę (8 zł netto) oraz nie wykazał, że kwota ta jest sumą koniecznych i konkretnych wydatków za dozór, prawidłowo organ zweryfikował jego żądanie odnosząc zaproponowane kwoty do wysokości uzyskiwanego w danym czasie i na danym terenie przez inne podmioty wynagrodzenia za przechowywanie tego rodzaju pojazdów na parkingach dozorowanych i ustalił średnią stawkę dobową za dozór motocykli w tym czasie w wysokości 7,72 zł brutto, a za dozór pozostałych pojazdów 10,37 zł brutto. Zatem prawidłowo zdaniem organu, Kolegium obniżyło w stosunku do motocykli żądaną stawkę do kwoty 7,72 zł. Odnośnie pozostałych pojazdów kwota w wysokości 10,37 zł jest kwotą wyższą od żądanej, do czego z uwagi na skargowy charakter przedmiotowego postępowania określonego w art. 102 § 2 powołanej ustawy organ nie był uprawniony. Prokurator nie zgodził się również z uwzględnieniem przez Kolegium szerszego okresu dozoru za pojazdy marki Mercedes Benz, Opel Vectra, Hero Majestic od wskazanego przez skarżącego we wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podało, że orzeczona wysokość wynagrodzenia jest efektem ustaleń w zakresie wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego w danym czasie i na danym terenie przez inne podmioty, a orzeczenie mieści się w granicach przedmiotu sprawy wyznaczonego wnioskiem M. P. Inna aniżeli wskazana przez wnioskodawcę wysokość wynagrodzenia stanowiąca atrybut normy kompetencyjnej wbrew stanowisku skarżącego nie oznacza naruszenia zasady skargowości a wydanie orzeczenia opartego na rzetelnych podstawach.

W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2014 r. M. P. oświadczył, że w pełni popiera stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia następuje w momencie wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do konkretnego pojazdu. Dodatkowo to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania swych poniesionych kosztów. Powołany przepis nie precyzuje zatem ani kwot ani żadnych innych dodatkowych kryteriów, jakie należy wziąć pod uwagę ustalając należność z tego tytułu. W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, wedle którego dozorca występujący do organu egzekucyjnego o zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór może przedstawić pokwitowania i rachunki w związku z poniesionymi wydatkami oraz wskazać trudy związane ze sprawowaniem dozoru. Przy określaniu wynagrodzenia należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, jego warunki, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną dla jego składowania. Udowodnienie tych kwestii należy do dozorcy, w przeciwnym wypadku zagadnienie to jest pozostawione organom, co skutkuje przerzuceniem na nich ciężaru ustalenia należności we własnym zakresie. Wysokość ustalonego przez organ wynagrodzenia, co jednolicie przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, odpowiadać powinna wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. Bowiem wobec braku stosownych ustaleń w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ może posiłkować się treścią przepisu art. 836 kodeksu cywilnego, który nakazuje ustalać wysokość wynagrodzenia za przechowywanie po pierwsze w umowie albo taryfie, a w braku takiego określenia, przyjmując wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Jeżeli zatem dozorca nie wskazał jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego winien dokonać organ. Nie jest on w tym zakresie ograniczony jakimiś regułami, skoro przepisy ich nie wprowadzają, wiarygodność wyliczeń jest zatem w dużym zakresie zależna od przedstawionej przez organ argumentacji, uzasadniającej dokonanie obliczenia. Celem ustalenia stawek opłat organ może posiłkować się danymi dotyczącymi kosztów parkowania pojazdów na innych parkingach. W rozpoznawanej sprawie skoro M. P. nie wykazał, jakie poniósł wydatki związane z usunięciem pojazdów z drogi, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia oraz wysokość wynagrodzenia nie została określona w umowie, to należało mu przyznać wynagrodzenie ustalone w oparciu o stawkę przyjętą w danym czasie na danym terenie. Prawidłowo zatem organy sięgnęły do metody porównawczej i ustaliły poziom stawek innych przedsiębiorców zajmujących się tego rodzaju działalnością jako zmierzające do ustalenia wynagrodzenia. Wbrew twierdzeniom Prokuratora organ nie zmienił przedmiotu postępowania, którym przez cały czas było określenie wysokości stawki wynagrodzenia za dozór oraz przechowywanie pojazdów. Kolegium nie interpretowało również w sposób dowolny żądania strony a wręcz przeciwnie zobowiązane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego podjęło działania mające na celu zweryfikowanie okresu przechowywania za które należy się wynagrodzenie oraz wskazanej przez dozorcę wysokości stawki w oparciu o stawki stosowane przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na pobliskim terenie. W oparciu o powyższe sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo, kierując się dyspozycją art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywiązało się ze swojego zadania, a zebrany materiał dowodowy pozwolił na należyte ustalenie okoliczności w sprawie. Swoje stanowisko Kolegium uzasadniło w sposób wyczerpujący i przekonujący bez naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Od tego wyroku Prokurator Okręgowy w Szczecinie złożył skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 - t.j. z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż wskazana przez dozorcę wysokość kwoty, w tym dobowej stawki, jakiej domaga się tytułem zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór, a także określone we wniosku granice czasowe żądania nie wiążą organu podczas, gdy stanowią one element żądania strony inicjującej postępowanie prowadzone wyłącznie na wniosek i w konsekwencji wiążą organ egzekucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej podniesiony został jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj.art.102 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , polegający na jego błędnej wykładni. Można stwierdzić, że istota tego zarzutu i istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ związany jest zakresem żądania dozorcy tj. wskazaną przez dozorcę wysokością kwoty jakiej żąda z tytułu zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór, w tym przyjętej stawki dobowej, czasu trwania dozoru, a w szczególności, czy organ może wykroczyć poza zakres żądania i przyznać dozorcy wyższą kwotę niż przez niego żądana. Powołany przepis art. 102 § 2 ustawy stanowi, organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Przepis ten, ani żaden inny przepis prawa nie określają jak należy wyliczyć należność za dozór. Bezsporne jest, że przyznanie wynagrodzenia i zwrot koniecznych wydatków następuje w stosunku do realiów konkretnego przypadku, a więc kwota ta jest uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy i konkretnego pojazdu. To na dozorcy ciąży zatem obowiązek wykazania poniesionych kosztów oraz sposobu ich kalkulacji, zaś organ orzekający o ich przyznaniu ze strony Skarbu Państwa jest uprawniony do weryfikacji przedstawionej kalkulacji, łącznie z zanegowaniem materiałów przedstawionych przez stronę. W konsekwencji, jeżeli dozorca nie wskazał, jakie konkretnie poniósł wydatki związane z dozorem samochodów, nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu ich wyliczenia, to wówczas stosownych ustaleń powinien dokonać organ ( wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015r. I OPS 4/14 ), tak też w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że dozorca nie wykazał jakie poniósł koszty i wydatki związane z dozorem pojazdów, stąd też należało przyznać mu wynagrodzenie ustalone w oparciu o metodę porównawczą uwzględniając stawkę przyjętą w danym czasie i na danym terenie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisu art.102 §2 ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że składając wniosek o zwrot wynagrodzenia i kosztów związanych z wykonywanym dozorem, wnioskodawca określił je na kwotę 41.751,00 zł brutto za dozór 13 pojazdów w okresie od dnia 11 czerwca 2009r. do dnia 3 września 2010r., a jako podstawę wyliczenia przyjęto 8 zł plus VAT za każda rozpoczętą dobę. Natomiast w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wnioskodawca zmodyfikował swoje żądanie i wniósł o przyznanie mu kwoty 45.048,00 zł brutto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia uchyliło postanowienie organu I instancji i przyznało wnioskodawcy kwotę 48.165,39 zł . Ta właśnie okoliczność była podnoszona w skardze i w skardze kasacyjnej wraz z sformułowanym zarzutem dotyczącym naruszenia art.102 §2 ustawy, a polegającym na przekroczeniu przez SKO zakresu żądania podanego przez wnioskodawcę. Do tej właśnie okoliczności, tj przekroczenia przez SKO zakresu żądania i przyznania wyżej kwoty niż żądał wnioskodawca, Sąd I instancji praktycznie się nie odniósł. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej jest zasadny. Zgodnie z art.102 §2 ustawy organ przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie należy zwrócić uwagę, że termin żądanie dozorcy oznacza nie tylko niemożność wszczęcia takiego postępowania z urzędu, a więc bez wniosku dozorcy, ale termin ten obejmuje również określony przez dozorcę zakres roszczenia z tytułu wydatków i wynagrodzenia za dozór w konkretnych okolicznościach faktycznych, a wyrażony określoną kwotą pieniężną. Wystąpienie przez dozorcę z żądaniem przyznania określonej kwoty pieniężnej z tytułu wydatków i wynagrodzenia za sprawowany dozór, nie oznacza, że organ jest zwolniony z badania i weryfikowania zasadności wysokości kwoty, która jest przedmiotem żądania. Jeżeli dozorca w żądaniu określił konkretną kwotę, której żąda przyznania, a nie przedstawił stosownych dokumentów ani nie wykazał sposobu wyliczenia, (bądź też uczynił to w sposób niepełny ) z których wynikałaby żądana kwota, to wówczas weryfikacji żądanej kwoty powinien dokonać organ stosując metodę porównawczą uwzględniając stawkę przyjętą w danym czasie i na danym terenie. O ile przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne wykaże, że żądana przez wnioskodawcę kwota jest zawyżona, bo nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu, organ winien ustalić należną kwotę zgodnie z wynikami przeprowadzonego postępowania. Jeżeli zaś wynik przeprowadzonego postępowania przez organ prowadziłby do ustalenia należnego dozorcy wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków w kwocie wyżej niż określił to dozorca w swoim żądaniu, to wówczas organ winien przyznać dozorcy kwotę określoną w żądaniu. W takim przypadku zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ związany jest żądaniem zgłoszonym przez dozorcę i nie może wbrew żądaniu dozorcy ustalić należnego wynagrodzenia i zwrotu koniecznych wydatków w kwocie wyższej niż określił to w żądaniu sam dozorca. To związanie organu zakresem żądania jest wyrazem zasady wynikającej z art.102 §2 ustawy zgodnie z którą to dozorca decyduje nie tylko o wszczęciu tego postępowania, ale także o zakresie rozstrzygnięcia sprawy określonej w żądaniu. Ten zakres żądania może dotyczyć zarówno wysokości kwoty o przyznanie której wnosi dozorca z tytułu sprawowanego dozoru jak i okoliczności faktycznych dotyczących tego dozoru, takich jak ilości pojazdów objętych dozorem, okresu trwania tego dozoru, czy też przyjętej stawki dobowej za dozór. Mając na uwadze, że żądanie przyznania wynagrodzenia za dozór oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem zawsze odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, stąd też w przypadku gdy dozorca występując z żądaniem określił, podał kwotę, której domaga się, aby została mu przyznana, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw prawnych, aby organ mógł przyznać dozorcy kwotę ponad jego żądanie, a więc uwzględnić jego żądanie w zakresie szerszym niż określił to dozorca w swoim żądaniu. Mając powyższe na uwadze podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego tj art.102§2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędną wykładnię jest zasadny. Zgodnie zaś z art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie może rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w powołanym art.188 p.p.s.a, i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.a p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie, albowiem wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.