Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1133/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170 i art. 171
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 42/14 oddalającego skargę K.M. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 6 listopada 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 42/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.M. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 6 listopada 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 6 listopada 2012r. znak [..]Główny Geodety Kraju (dalej: "GGK") utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 12 marca 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Świętokrzyskiego znak [..]z dnia 29 lutego 2008 r. (utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [..]z dnia 21 listopada 2007 r.).

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Świętokrzyskiego z dnia 29 lutego 2008 r., o stwierdzenie nieważności którego wniosła skarżąca, podlegało ocenie sądu administracyjnego co do jego zgodności z prawem. Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r. w sprawie II SA/Ke 147/08 orzekł o oddaleniu skargi. Wyrok stał się prawomocny w dniu 17 czerwca 2008 r. i nie zawierał pisemnego uzasadnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę, GGK postanowieniem z dnia 11 czerwca 2010r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Organ przyjął, iż wszczęcie postępowania i dokonanie oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., czyli podstaw stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., byłoby w istocie ingerencją w prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08, uznający zgodność ww. postanowienia z obowiązującymi przepisami prawa.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie IV SA/Wa 1538/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi strony, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia GGK z dnia 11 czerwca 2010 r. W wyroku tym Sąd powołał się na treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 grudnia 2009 r., wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 6/09, z której wynika, że organ administracji nie może oprzeć swego postanowienia, wydanego w trybie art. 157 § 3 k.p.a. jedynie na fakcie wydania w sprawie wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję (lub postanowienie), której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, a powinien dokonać wstępnych czynności w ramach wstępnego badania zawartości żądania. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

Możliwa jest wszakże, zdaniem NSA, taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu i wówczas prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Jak stwierdził NSA, wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, rodzi konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu, posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).

Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, iż przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ postanowieniem znak [..]z dnia 10 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 12 marca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GGK wskazał, iż kwestia prawidłowości postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 147/08, który skargę oddalił. W postępowaniu tym sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, jednak nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu bada przesłanki nieważności decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie skarga została oddalona, to samo to dowodzi, iż Sąd uznał, że ww. postanowienie nie narusza prawa, a tym bardziej nie jest dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. GGK podniósł także, iż zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., jak też we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem postanowienia z dnia 12 marca 2010 r., skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności ani faktów, które mogły być nie objęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke147/08. W konsekwencji wnioskowane przez stronę postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego wszczęcia w postaci powagi rzeczy osądzonej.

Z tym rozstrzygnięciem skarżąca ponownie nie zgodziła się i wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1688/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia GGK z dnia 10 sierpnia 2011 r. Postawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż organ nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/10. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie w dalszym ciągu nie czyni zadość wymogom, wynikającym z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., której wytyczne organ miał obowiązek wziąć pod uwagę. W zaskarżonym postanowieniu, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie IV SA/Wa 1688/11, organ ogólnikowo stwierdził, że strona nie wskazała żadnych okoliczności ani faktów, które mogły być nieobjęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08, nie zestawił jednakże tych żądań. W oparciu o to przyjął, że na przeszkodzie wszczęcia żądanego postępowania stoi powaga rzeczy osądzonej. Tak ogólnikowe stwierdzenie, wobec wyraźnych wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. wydanym w tej sprawie, w dalszym ciągu nie czyni zadość zaleceniom Sądu. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zobowiązany był do zestawienia żądań strony i podnoszonych przez nią zarzutów w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08 - oddalającym skargę, w kontekście obecnie podnoszonych zarzutów, mających prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. Zestawienie tych żądań i argumentacji przedstawionej na ich poparcie, a następnie sformułowanie w oparciu o te ustalenia stanowiska organu czyniłoby dopiero zadość wymaganiom wynikającym ze wskazanej uchwały składu siedmiu sędziów NSA.

Ponownie rozpoznając sprawę GGK postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 12 marca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała żadnych okoliczności ani faktów, które mogły być nieobjęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08. We wszystkich swoich wnioskach i skargach, w tym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona kwestionuje prawidłowość postępowania scaleniowego i decyzji będącej jej wynikiem, która stanowiła podstawę ujawnienia C.K. jako właściciela działki ewidencyjnej nr [..]. Jednocześnie wskazuje, że na podstawie aktu notarialnego rep. [..]w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka tej działki powinna być wykazywana Z.K.. Dlatego żąda wydania zaświadczenia o takiej treści. Powołuje się także na dokumentację uwłaszczeniową dotyczącą przedmiotowej działki. Organ wyjaśnił, iż na wyżej wymienione dokumenty strona wskazywała już w zażaleniu na postanowienie Starosty z dnia 21 listopada 2007 r.

Z kolei w skardze na postanowienie WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. skarżąca nie powołała żadnych zarzutów wskazujących na wady tego postępowania. Podniosła w niej, że "działki [..],[..]i [..]powstały z bezprawnego podziału działki nr [..], będącej majątkiem odrębnym jej matki, na podstawie aktu notarialnego rep. A [..]. Ponadto wskazała, że "rzekoma decyzja scaleniowa zamiany gruntów" była sfałszowaniem ewidencji poscaleniowej, na podstawie której pozbawiono właścicielkę Z.K. własności działki nr [..]. Zauważyła także, że "nie można oceniać czy decyzja jest ważna bądź nieważna. Decyzja scaleniowa o treści jak w zaświadczeniu z dnia 24 lutego 1986 r. nie istnieje! A Wojewoda ma obowiązek podjąć działania w celu wydania zaświadczenia o żądanej przeze mnie treści".

Zdaniem organu zarzuty te w istocie dotyczą odmowy wprowadzenia przez Starostę żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 maja 2008 r. Zarzuty skarżącej sprowadzają się bowiem do kwestionowania prawidłowości postępowania scaleniowego i decyzji będącej jej wynikiem, która stanowiła podstawę ujawnienia C.K. jako właściciela działki ewidencyjnej nr [..]. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach miał wiedzę na temat podnoszonych zarzutów i dowodów je potwierdzających, a w związku z tym brał je pod uwagę.

GGK podniósł również, że we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem organu z dnia 12 marca 2010 r., skarżąca nie powołała żadnych zarzutów wskazujących na wady postanowienia z dnia 29 lutego 2008 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności strona wskazała jedynie, że "jest ono konsekwencją wcześniejszego oszustwa dla uprawomocnienia decyzji Starosty z dnia 14 kwietnia 2005 r." Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym pismem z 30 marca 2010 r., strona podała, że "postanowienie w tej sprawie jest błędne i brak w nim pouczenia w jakim trybie można wyeliminować postanowienie Starosty, którym odmówił wprowadzenia do ewidencji gruntów miasta [..], decyzji Wojewódzkiego Geodety Urzędu Wojewódzkiego w [..]z dnia 5 stycznia 1986 r." Zarzuty te i dowody je uzasadniające są w zasadzie tożsame z zarzutami i dowodami powołanymi w skardze na postanowienie WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. i nie wskazują, że mogą zachodzić jakieś nowe okoliczności nie wzięte pod uwagę przez Sąd przy rozpatrywaniu tej skargi.

W konsekwencji organ stwierdził, iż strona po raz kolejny kwestionuje prawidłowość postępowania scaleniowego i decyzji będącej jej wynikiem, która stanowiła podstawę ujawnienia C.K., jako właściciela działki ewidencyjnej nr [..]. Jednocześnie wskazuje, że na podstawie aktu notarialnego z 1933r. w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka tej działki powinna być wykazywana Z. K. i dlatego żąda wydania zaświadczenia o takiej treści. Powołuje się także na dokumentację uwłaszczeniową dotyczącą przedmiotowej działki. Z treści przywołanych wyżej pism wynika, że strona żąda wydania zaświadczenia o określonej przez nią treści.

W dalszej części uzasadnienia organ wywiódł, iż skoro prezentowana przez stronę tak w skardze na postanowienie WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentacja jest tożsama, to właściwym jest ustalenie, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oddalający skargę uniemożliwia merytoryczną ocenę sprawy (w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 29 lutego 2008 r.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. nie może być więc wszczęte, ponieważ zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego wszczęcia w postaci powagi rzeczy osądzonej (art. 61a k.p.a. w związku z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W skardze złożonej na powołane postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie i zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. Skarżąca podniosła, iż rozstrzygnięcie GGK ma błędne podstawy faktyczne, co skutkuje naruszeniem prawa materialnego oraz porządku prawnego. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia skarżąca wskazała, iż zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy decyzję Starosty z dnia 14 kwietnia 2005 r. o odmowie skorygowania i uaktualnienia ewidencji gruntów miasta Sandomierza, co skutkuje odmową wydania zaświadczenia (w miejsce zaświadczenia z 24 lutego 1986 r., którym poświadczono nieprawdę), że działka 1082 na podstawie decyzji scaleniowej stanowi własność C.K..

Skarżąca podniosła także zarzuty w stosunku do prowadzonego postępowania scaleniowego wskazując, iż brak było decyzji, która skutkowałaby uwłaszczeniem C.K. na działce [..], Z.K. nie zawierała z nim "ugody" zamiany gruntów w czasie scalenia. Organ znał stan prawny nieruchomości, co wykazała przedłożonymi GGK dowodami.

W odpowiedzi na skargę GGK wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013r. Sygn. akt IV SA/Wa 172/13 oddalił skargę, uznając za właściwe stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonym postanowieniu, wskazujące, iż podnoszone przez skarżącą argumenty były już przedmiotem kontroli dokonanej przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 16 maja 2008r. Sygn. akt II SA/Ke 147/08, co stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008r.

Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r. Sygn. akt I OSK 2668/13, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd wskazując, że postępowanie przez WSA w Warszawie dotknięte było wadą nieważności, bowiem pomimo ustanowienia pełnomocnika dla skarżącej, nie zawiadomiono go o terminie rozprawy, przez co nie stawił się on na rozprawie a o wyroku dowiedział dopiero po jego wydaniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 27 lutego 2012 r. Sąd zalecił organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy zestawił żądania i zarzuty skarżącej podnoszone w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08 oddalającym skargę, z argumentami podnoszonymi we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. Zestawienie tych żądań i argumentacji przedstawionej na ich poparcie, a następnie sformułowanie w oparciu o te ustalenia stanowiska organu, czyniłoby dopiero zadość wymaganiom wynikającym z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., wydanej w sprawie sygn. akt I OPS 6/09.

Analizując zaskarżone postanowienie Sąd I instancji stwierdził, iż w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. orzekający w sprawie organ wykonał zalecenia Sądu i prawidłowo odniósł się do wytycznych wynikających w wcześniejszych wyroków w tej sprawie. Dokonując oceny zestawionych – w skardze na postanowienie z dnia 29 lutego 2008 r., wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 7 grudnia 2009 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 lutego 2010 r., uzupełnionego pismem z dnia 30 marca 2010 r. – argumentów i wniosków, organ zasadnie uznał, iż dotyczą one w istocie nieprawidłowości postępowania scaleniowego, są tożsame i prezentowane były już na etapie postępowania zażaleniowego od postanowienia Starosty z dnia 21 listopada 2007 r. W konsekwencji uznał, iż argumenty te stanowiły przedmiot oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który oddalił skargę strony na postanowienie WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ szczegółowo przywołał okoliczności, fakty, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo Sąd podniósł, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, tylko bada legalność zaskarżonej decyzji czy postanowienia w granicach sprawy. Oznacza to, że WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 147/08 z urzędu badał przesłanki nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia administracyjnego i stwierdził, że nie narusza ono prawa w żadnym aspekcie.

W ocenie Sądu z analizy materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, jak również zarzutów skargi wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca dąży w dalszym ciągu do wydania przez właściwy organ zaświadczenia o żądanej przez nią treści, tj. że właścicielką działki nr [..]jest Z.K.. Tymczasem postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia tej treści zostało już skontrolowane przez WSA w Kielcach, a prawomocny wyrok w tej sprawie oddalający skargę skarżącej oznacza, że kontrolowane przez ten Sąd postanowienie nie jest prawnie wadliwe. Zatem wobec związania organu tym wyrokiem możliwość weryfikacji takiego postanowienia w trybie nadzwyczajnym jest ograniczona. Zdaniem Sądu, przedmiotowe żądanie skarżącej wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Dlatego organ prawidłowo uznał, że ta przesłanka stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w tym zakresie (art. 61 a § 1 Kpa w związku z art. 171 P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.M., zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1) art. 170 i art. 171 P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 k.p.a., polegające na błędnej ocenie, że organ administracji w sytuacji braku uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 16 maja 2008 r. (II SA/Ke 147/08) mógł ustalić, że orzeczenie to zostało wydane po pełnym rozpoznaniu wszystkich żądań i zarzutów wnoszącej skargę kasacyjną podnoszonych w tej sprawie oraz że tym samym niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku wnoszącej skargę kasacyjną o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Świętokrzyskiego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazując na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 podniesiono, że jakkolwiek zadaniem sądu administracyjnego jest wszechstronne ocenienie sprawy w jej granicach, to jednak nie można wykluczyć, że sąd z obowiązku tego nie wywiąże się w pełni i tym samym, ocenie sądu nie zostaną poddane wszystkie twierdzenia i zarzuty (następnie ponownie podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności). Wobec tego, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Warszawie winien był powziąć wątpliwości, co do praktycznej możliwości uczynienia przez organ zadość wytycznym ustalonym przez NSA w powołanej wyżej uchwale. Jeśli zaś istnieją wątpliwości co do pełnej realizacji praw obywatela (zbadanie wszystkich twierdzeń i zarzutów), to przepis art. 170 i art. 171 P.p.s.a. nie może rozstrzygać tych wątpliwości na niekorzyść obywatela.

Podkreślono również, że uchwała z dnia 7 grudnia 2009 r. została wydana w odniesieniu do przepisu art. 157 § 3 Kpa tj. do przepisu innego niż przepis, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju, stąd dla odstąpienia od "zastosowania" przedmiotowej uchwały WSA nie musiał zastosować nawet procedury przewidzianej przez art. 269 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżąca kasacyjnie – K.M. oparła skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie art. 170, 171 P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 6 listopada 2012r. znak [..], którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 12 marca 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Świętokrzyskiego znak [..]dnia 29 lutego 2008 r. (utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [..]z dnia 21 listopada 2007 r.). W ocenie organu, okoliczność, że postanowienie WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie sygn. akt II SA/Ke 147/08, który wyrokiem tym oddalił skargę K.M., czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Organ podniósł również, iż zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia WINGiK, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie wskazała żadnych okoliczności ani faktów, które mogły być nieobjęte wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08. We wszystkich swoich wnioskach i skargach, w tym w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona kwestionuje prawidłowość postępowania scaleniowego i decyzji będącej jej wynikiem, która stanowiła podstawę ujawnienia C.K. jako właściciela działki ewidencyjnej nr [..]. Zdaniem organu zarzuty te w istocie dotyczą odmowy wprowadzenia przez Starostę żądanych zmian w ewidencji gruntów i budynków, w związku z czym nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 maja 2008 r.

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 P.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3). Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Lex nr 5661267). Związanie owo, dotyczy tak sądu, jak i organu administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 171 ustawy P.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Oddalenie skargi na określoną decyzję, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli jej zgodności z prawem, zamyka organowi administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w takim zakresie, w jakim dana kwestia prawna została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku oddalającym skargę. W takim zakresie prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012r.I OSK 224/12 LEX nr 1264692 ).

W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., na którą powołuje się zarówno Sąd I instancji jak i skarżąca kasacyjnie, stwierdzono, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., OPS 6/09, ONSA WSA 2010, nr 2, poz. 18, z glosą krytyczną T. Wosia, PPP 2010, nr 9, s. 86–96)

W tym miejscu należy wyjaśnić, mając na uwadze treść ww. uchwały oraz uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08, na który to powołuje się organ, nie zawiera uzasadnienia, gdyż o sporządzenie takiego nie wnioskowały strony. Zgodzić się należy, iż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczą organu po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która to była już przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy jednoczesnym braku sporządzenia uzasadnienia zapadłego orzeczenia, było dokonanie szczegółowej analizy, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, jakie zarzuty zostały podnoszone przez stronę w stosunku do kwestionowanej decyzji, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności obecnie wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Dopiero bowiem tak dokonana analiza mogła stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i zasadami postępowania administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy (wobec braku uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08 oddalającego skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Świętokrzyskiego znak [..]z dnia 29 lutego 2008 r.) poczynienie powyższych ustaleń w optymalny sposób, to jest w oparciu o analizę uzasadnienia zapadłego wyroku nie było możliwe, co rodziło konieczność rozwiązania tego zagadnienia w inny sposób, przede wszystkim poprzez porównanie treści skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 147/08 z treścią podania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Świętokrzyskiego znak [..]z dnia 29 lutego 2008 r.

W niniejszej sprawie istotne jest, że wyrokiem z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1688/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia GGK z dnia 10 sierpnia 2011 r. Postawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż organ nie wykonał zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/10 tj. nie zestawił żądań strony i podnoszonych przez nią zarzutów w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 147/08 - oddalającym skargę, w kontekście zarzutów, mających prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższego nie zabrakło już w postanowieniu z dnia 6 listopada 2012 r. Jak trafnie to wywiódł Sąd I instancji, organ w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. wykonał zalecenia Sądu i prawidłowo odniósł się do wytycznych wynikających w wcześniejszych wyroków w tej sprawie. Dokonując oceny zestawionych – w skardze na postanowienie z dnia 29 lutego 2008 r., wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 7 grudnia 2009 r. oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 lutego 2010 r.,– argumentów i wniosków, organ zasadnie uznał, iż dotyczą one w istocie nieprawidłowości postępowania scaleniowego. Zatem w niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż okoliczności na które powoływała się K.M. o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym.

Ubocznie należy również zauważyć, iż skoro sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., to w postępowaniu wszczętym skargą na postanowienia WINGiK z dnia 29 lutego 2008 r., zakończonym wyrokiem oddalającym skargę, z urzędu powinien ustalić, czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania. Zaznaczyć trzeba, że żadna z okoliczności wymienionych w tych przepisach nie zmienia swej wartości z upływem czasu. Przyjąć zatem należy, że wyrokiem z dnia 16 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, nie stwierdziwszy m.in. podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do uwagi podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż uchwała z dnia 7 grudnia 2009 r. została wydana w odniesieniu do przepisu art. 157 § 3 Kpa tj. do przepisu innego niż przepis, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju, stąd WSA mógł odstąpić od "zastosowania" przedmiotowej uchwały, należy wyjaśnić, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zostało wydane w następstwie wniosku K.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyć należy, że organ załatwiając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może podjąć rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a., a więc:

1) decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1),

2) decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzekającą w tym zakresie co do istotny sprawy (art. 138 § 1 pkt 2),

3) decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości lub części (art. 138 § 1 pkt 2 in fine),

4) o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3).

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że art. 138 k.p.a. określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Organ odwoławczy władny jest zatem podjąć takie tylko rozstrzygnięcia, jakie są zgodne z art. 138 k.p.a. Podjęcie natomiast decyzji, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepis art. 138 k.p.a. – jest niedopuszczalne, a nawet traktowane jako wydanie z rażącym naruszeniem prawa.

Zatem organ prawidłowo jako podstawę swojego rozstrzygnięcia podał art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 k.p.a., a nie art. 61a § 1 k.p.a. (art. 157 § 3 k.p.a. w poprzednio obowiązującym porządku prawnym), co w żadnym stopniu nie wykluczało zastosowania uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., bowiem zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.