Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1261/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 9a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Par. 29, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 24 lutego 2011 r. nr VI/35/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 oraz § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Bieczu podjęła uchwałę nr VI/35/2011 z dnia 24 lutego 2011 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.).

Rada Miejska w Bieczu uchwaliła, co następuje:

§ 1. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego są powoływani spośród Przedstawicieli:

Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bieczu, wskazanych przez Kierownika MGOPS,

Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wskazanych przez Komisję,

Policji, wskazanych przez Komendanta Komisariatu Policji w Bieczu,

Oświaty, spośród kandydatów wskazanych przez dyrektorów szkół z terenu Gminy Biecz,

Ochrony zdrowia, spośród kandydatów wskazanych przez Zakłady Opieki Zdrowotnej działające na terenie Gminy Biecz,

Organizacji pozarządowych, spośród kandydatów wskazanych przez organy statutowe tych organizacji działających na terenie Gminy Biecz,

Kuratorów sądowych wskazanych przez prezesa Sądu Rejonowego w Gorlicach,

Prokuratury i innych podmiotów niż określone w ust. 1 pkt 1-7, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jeżeli zgłoszą chęć pracy w zespole.

§ 2. 1. Burmistrz zwraca się do podmiotów, o których mowa w ust. 1, o przedstawienie propozycji przedstawicieli, którzy mogą wejść w skład zespołu interdyscyplinarnego.

2. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego powoływani są Zarządzeniem Burmistrza Biecza w terminie do 14 dni od otrzymania informacji od podmiotów wymienionych w ust. 1 o osobach wskazanych,

§ 3. 1. Burmistrz Biecza odwołuje Zarządzeniem członków zespołu interdyscyplinarnego:

na uzasadniony wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem,

na uzasadniony wniosek przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego uzgodniony z podmiotami kierującymi swoich przedstawicieli do prac zespołu.

2. Odwołanie staje się skuteczne z chwilą doręczenia członkowi zespołu interdyscyplinarnego Zarządzenia w sprawie jego odwołania.

§ 4. 1. Posiedzenie inicjujące funkcjonowanie zespołu interdyscyplinarnego zwołuje i prowadzi do chwili wyboru przewodniczącego zespołu, kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bieczu,

2. Zespół interdyscyplinarny na pierwszym posiedzeniu wybiera ze swojego składu przewodniczącego zespołu, jego zastępcę i sekretarza zespołu.

Zespół interdyscyplinarny odwołuje i powołuje przewodniczącego, jego zastępcę

i sekretarza.

Kolejne posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego zwołuje i prowadzi przewodniczący zespołu.

Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego ustala porządek obrad, termin posiedzenia, o czym zawiadamia członków zespołu z 7 dniowym wyprzedzeniem.

W przypadku nieobecności przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, posiedzenie zespołu zwołuje jego zastępca.

Posiedzenie zespołu interdyscyplinarnego jest ważne, gdy weźmie w nim udział co

najmniej połowa jego składu.

W przypadku braku wymaganej liczby uczestników posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego, przewodniczący wyznacza kolejny termin posiedzenia.

Uchwały zespołu dyscyplinarnego zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu.

Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego są protokołowane. Protokół z posiedzenia zespołu podpisują, przewodniczący zespołu lub jego zastępca oraz sekretarz zespołu.

Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze spośród swoich członków, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach związanych z występowaniem przemocy w rodzinie.

§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Biecza.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Prokurator Rejonowy w Gorlicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 1 oraz § 4 ust. 11 uchwały.

Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

1. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów, spośród których są powoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 9 a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową;

2. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 10 oraz 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 118 w zw. § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, obecnie tekst jednolity Dz. U z 2016 poz. 283) polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze spośród swoich członków, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach związanych z występowaniem przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;

3. istotne naruszenie prawa, a to art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały, iż grupy robocze mogą być tworzone spośród członków zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy skład grup roboczych został uregulowany w art. 9a ust. 11-12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestie związane ze składem zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych oraz powtarza zapis ustawowy jest sprzeczna z prawem.

Zdaniem skarżącego uchwała Rady Miejskiej w Bieczu numer VI/35/2011 z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego. Z treści § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - wynika, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I rozdziałach 2-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Natomiast z treści § 115 tego rozporządzenia wynika, że w rozporządzeniu (czyli odpowiednio również w aktach prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja to koresponduje z zapisem art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ponadto z treści § 118 wskazanego rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - wynika, iż w rozporządzeniu (czyli odpowiednio również w aktach prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Stosownie do dyspozycji art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Wynika z tego, iż rada gminy posiada ustawowe upoważnienie do uregulowania tylko pięciu zagadnień, wskazanych w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy, a dotyczących zespołu interdyscyplinarnego tj. 1. trybu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, 2. sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, 3. trybu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, 4. sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz 5. szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego.

Zatem zakres spraw, które winny być uregulowane w uchwale podjętej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, został ściśle określony, a tym samym treść uchwały nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 9a ust. 15 cyt. wyżej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową i nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę.

Skoro zatem w uchwale mogą znajdować się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Natomiast Rada Miejska w Bieczu w § 1 zaskarżonej uchwały określiła skład zespołu interdyscyplinarnego. Tymczasem przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnił rady gminy do wskazania podmiotów, spośród których przedstawicieli są powoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego. Skład podmiotowy zespołu interdyscyplinarnego został wprost określony przez ustawodawcę.

Skarżący podkreślił, że przytoczony zapis § 1 zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem zapisów ustawowych zawartych w art. 9a ust. 3-4 ustawy z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Rada Miejska w Bieczu w zaskarżonej uchwale dokonała modyfikacji zapisu art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, takich jak między innymi Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Bieczu oraz Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Bieczu, których przedstawiciele są powoływani w skład zespołu interdyscyplinarnego, co było niedopuszczalne. Zatem Rada Miejska w Bieczu wskazując w § 1 zaskarżonej uchwały podmioty, spośród których przedstawicieli są powoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego, przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, dodatkowo ją modyfikując, co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa.

Dodatkowo Rada Miejska w Bieczu w zaskarżonej uchwale zawarła uregulowanie, którego treść stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, wskazując w § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały, że zespół dyscyplinarny może tworzyć grupy robocze spośród swoich członków, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach związanych z występowaniem przemocy w rodzinie, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu zawartego w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W ocenie skarżącego powyższe uregulowanie wykracza poza wynikające z art. 9a ust. 15 ustawy z o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Dodatkowo przedmiotowe zagadnienie zostało już uregulowane w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Ponadto wskazana powyżej regulacja jest przejawem klasycznego powtórzenia ustawowego. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż powtórzenia i modyfikacje zapisów ustawy w aktach praw miejscowego są niedopuszczalne oraz stanowią istotne naruszenie prawa

Z takim stanowiskiem koresponduje również zapis § 118 w zw. § 143 – załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U z 2016 poz. 283 ), z którego wynika, że aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Powtórzenie zawarte w § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 10 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz w żaden sposób nie wpływa na zapewnienie komunikatywności teksu prawnego, jego spójności oraz czytelności. W związku z tym należy stwierdzić, że Rada Miejska w Bieczu dokonała w zaskarżonej uchwale nieuprawnionego powtórzenia i modyfikacji zapisu ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto Rada Miejska w Bieczu w § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały wskazała, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze spośród swoich członków (czyli przedstawicieli podmiotów określonych w § 1 zaskarżonej uchwały) określając tym samym skład grup roboczych.

W związku z tym mając na uwadze treść § 1 zaskarżonej uchwały w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bieczu, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Bieczu, Policji, oświaty, ochrony zdrowia, organizacji pozarządowych, kuratorów sądowych, prokuratury i innych podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Określony przez Radę Miejską w Bieczu skład grup roboczych umożliwiał powołanie do grup roboczych, będących członkami zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów oraz przedstawicieli organizacji pozarządowych, co jest sprzeczne z zapisami ustawy z dnia ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Tymczasem przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważnił rady gminy do określenia i modyfikowania składu grup roboczych. Skład podmiotowy grup roboczych został wprost określony przez ustawodawcę. Ustawodawca w art. 9a ust. 11-12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - określił podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie lub fakultatywnie wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego.

Zatem Rada Miejska w Bieczu wskazując w § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały skład grup roboczych, przekroczyła zakres delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i wkroczyła w materię uregulowaną ustawą, którą dodatkowo zmodyfikowała, co jest niedopuszczalne oraz stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując przedmiotowe regulacje przekraczają zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co w związku z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Biecza wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Organ wskazał, że uchwała powyższa była sprawdzana pod względem zgodności z przepisami prawa przez uprawniony organ tj. Wojewodę Małopolskiego, który nie stwierdził niewłaściwego zastosowania przepisów prawa przez Radę Miejską w Bieczu.

W ocenie organu, skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, gdyż argumenty skarżącego są zasadne. Wobec powyższego stanowiska rozpoczęta została procedura w sprawie podjęcia uchwały uwzględniającej naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Jak trafnie podniesiono w skardze, art. 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zaskarżonej uchwale zawarto natomiast regulacje o treści:

§ 1. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego są powoływani spośród Przedstawicieli:

1) Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bieczu, wskazanych przez Kierownika MGOPS,

2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wskazanych przez Komisję,

3) Policji, wskazanych przez Komendanta Komisariatu Policji w Bieczu,

4) Oświaty, spośród kandydatów wskazanych przez dyrektorów szkół z terenu Gminy Biecz,

5) Ochrony zdrowia, spośród kandydatów wskazanych przez Zakłady Opieki Zdrowotnej działające na terenie Gminy Biecz,

6) Organizacji pozarządowych, spośród kandydatów wskazanych przez organy statutowe tych organizacji działających na terenie Gminy Biecz,

7) Kuratorów sądowych wskazanych przez prezesa Sądu Rejonowego w Gorlicach,

8) Prokuratury i innych podmiotów niż określone w ust. 1 pkt 1-7, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, jeżeli zgłoszą chęć pracy w zespole.

W przepisach powyżej przytoczonych zatem nie tylko w sposób nieuprawniony ustawodawca lokalny w ogóle poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa, ale także – co zasadnie podniesiono w skardze – dokonał niedozwolonej modyfikacji składu osobowego zespołu dyscyplinarnego. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez § 1 zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

Sąd uznał, że zasadny jest również drugi z podnoszonych zarzutów, dotyczący § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały. Doszło w nim bowiem do naruszenia § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie we wskazanym przepisie treści art. 9a ust. 10 u.p.p.r. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze spośród swoich członków, w zależności od potrzeb wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach związanych z występowaniem przemocy w rodzinie". Z kolei art. 9a ust. 10 u.p.p.r. stanowi, że "Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach". Należy uznać, że przepis powyższy został nie tylko powtórzony w zaskarżonej uchwale, ale i zmodyfikowany w sposób nie wynikający z delegacji ustawowej.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że powołane w skardze rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 4 ust. 11 regulacji ustawowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.