Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 195/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1476/07 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1476/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., odmówił uchylenia decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 1995 r., która utrzymywała w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego W.–P. P. z dnia [...] czerwca 1995 r. o braku podstaw do stwierdzenia u E. M. choroby zawodowej, tj. przewlekłego zatrucia [...].

Organ I instancji wszczął postępowanie z urzędu na skutek zgłoszenia lekarza rodzinnego, dotyczące podejrzenia u E. M. choroby zawodowej i zwrócił się do jednostek orzeczniczych celem weryfikacji, pod kątem przewlekłego zatrucia [...], orzeczeń wydanych w 1995 r. Z dokumentacji wynika, że skarżący pracował ok. 12 miesięcy w okresie od 1957-1960 w narażeniu na ponadnormatywne stężenie [...]. [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy i Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdzili jednak brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania E. M. Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie dopatrując się przesłanek do zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.

Skargę na decyzję ostateczną wniósł E. M., kwestionując kompetencje i ustalenia jednostek orzeczniczych, powołał się na treść zaświadczenia z dnia [...] lipca 1957 r. wydanego przez Ambulatorium Ośrodka Badawczo-Leczniczego dla Chorób Warstw Pracowniczych przy Klinice we W.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., oddalając skargę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Państwowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 1995 r., w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., jest decyzją związaną, wydaną na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i w związku z tym organy, nie mogąc orzekać w ramach uznania administracyjnego, nie mogą zmienić decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. Zdaniem Sądu uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji związanej prowadzi do kolizji z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ocenił, że decyzja ostateczna Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 1995 r. jest prawidłowa, mimo że organ wadliwie przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył E. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, na skutek uznania, że w trybie przepisu art. 154 k.p.a. mogą zostać wzruszone wyłącznie decyzje o charakterze uznaniowym, pomimo istnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 154 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd dokonał nieuprawnionego zawężenia stosowania trybu z art. 154 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych, co może powodować, że decyzja prawidłowa w chwili jej wydania może okazać się wadliwa po upływie pewnego czasu, w związku ze zmianą np. aparatu badawczego, określającego stany faktyczne, tworzące przesłanki, na których owa decyzja się opiera. Zdaniem skarżącego weryfikacja decyzji ostatecznych, w odniesieniu do przesłanek, których udoskonaleniu podlega aparatura badawcza, nie byłaby także możliwa w ramach wznowienia postępowania.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Takie też zarzuty sformułowano w skardze, w odniesieniu do podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy, wyrok zaś pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Tryb, o którym mowa w art. 154 k.p.a., ma charakter wybitnie procesowy, zawierający przesłanki, jakimi kieruje się organ, prowadząc postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu, ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu. Sprowadza się ona do tego, czy w danej sprawie, w jej konkretnym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest wdrożenie tego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej. Dokonując takiej oceny Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, że zaskarżoną decyzję uznać należy za prawidłową, pomimo że organ wadliwie przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Sąd nie uzasadnił jednak na czym wadliwość postępowania polegała i jakie okoliczności, czy to faktyczne, czy to prawne skłaniały do wyrażenia takiego poglądu. Kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki, gdyż zarzutu skargi kasacyjnej sprowadzającego się do odmiennej oceny możliwości zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., niż to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie można uznać za trafny.

W przepisie tym jest mowa o decyzjach ostatecznych merytorycznych (materialnych), czyli decyzjach rozstrzygających sprawę co do istoty. W doktrynie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, decyzja taka jest jednak decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę co do istoty, tyle że nie zaspokaja – jak w przedmiotowej sprawie - żądania strony. Warunki opisane wyżej spełniała zatem kończąca sprawę decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 1995 r., możliwe zatem było podjęcie wobec niej postępowania w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest ustalenie wymagań interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, a przy ich ocenie nie można pomijać jednak art. 6 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a jak stwierdza art. 7 Konstytucji RP – na podstawie i w granicach prawa. Zastrzeżenie to zakreśla możliwość działania organu administracji publicznej, który posiada kompetencje do załatwienia sprawy, nie może jednak granic prawa przekroczyć. Zmiana decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może zatem prowadzić do wydania orzeczenia sprzecznego z prawem, w interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem. W takim znaczeniu nie może też dojść do wydania na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji, której przedmiotem byłoby przyznanie uprawnienia, nieznajdującego oparcia w przepisie prawa, wynikającego ze swobodnego uznania organu administracyjnego. Jeśli bowiem orzeczenia lekarskie stwierdzały brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, to organy administracji związane były tymi ustaleniami i nie mogły wydać, w oparciu o uznanie administracyjne, decyzji oczekiwanej przez zainteresowanego.

W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i tę okoliczność organ bada w pierwszej kolejności, zgodzić się zatem trzeba z poglądem, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.