Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1353/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wadowicach decyzją z dnia 22 marca 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017.1332 ze zm.) nakazał właścicielowi nieruchomości M. M. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. (obręb [...], gmina Andrychów).

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 21 marca 2017 r. przeprowadził czynności kontrolne dotyczące budowy obiektów budowlanych zlokalizowanych na posesji przy ul. [...] złożonej z działek nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości R.. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek gospodarczy o konstrukcji z kształtowników stalowych, całkowitych wymiarach w zewnętrznym obrysie 6,00 m x 4,80 m oraz wysokości ok. 3,15 m – 2,85 m ponad poziomem przyległego terenu, z wysuniętym zadaszeniem od strony wschodniej wspartym na słupkach o wymiarach 2,65 m x 6,00 m. Wypełnienie ścian budynku stanowi blacha fałdowa. Obiekt przykryty jest jednospadowym dachem o konstrukcji z kształtowników stalowych i pokryciu również z blachy fałdowej. Usytuowany jest w odległości ok. 0,30 m - 1m od ogrodzenia nieruchomości od strony południowej. Z kolei od strony wschodniej budynek gospodarczy z wysuniętym zadaszeniem zblokowany jest z parterowym budynkiem hali produkcyjno-magazynowej. Obydwa budynki stanowią samodzielne obiekty pod względem konstrukcyjnym, posiadające odrębne fundamenty, konstrukcję, ściany oraz dach. Podczas kontroli stwierdzono, że budynek z zadaszeniem pełni funkcję gospodarczą do przechowywania narzędzi, materiałów budowlanych, palet itp. Analiza ogólnodostępnych zdjęć satelitarnych wykazała, że budynek gospodarczy zlokalizowany jest na działce ewidencyjnej nr [...] oraz, że został on wybudowany w okresie pomiędzy 2009 r. a 2015 r.

Stosownie do obowiązujących w dacie realizacji budynku przepisów ustawy Prawo budowlane budowa wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni powyżej 25 m2 nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, samowolnie zrealizowana budowa budynku gospodarczego wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor budowy oraz właściciel nieruchomości M. M., nie dopełniając powyższego obowiązku dopuścili się tzw. samowoli budowlanej. W opisanym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrychów zatwierdzonym uchwałą nr XLV-426-06 Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 25 maja 2006 r. działki nr [...], [...], [...] w R. w obrębie zrealizowanego budynku gospodarczego z zadaszeniem, położone są w terenach oznaczonych symbolem 1.5/7ZP2 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zieleni nieurządzonej, w których niedopuszczalna jest zabudowa budynkami i budowlami za wyjątkiem miejsc do tego wyznaczonych oraz 1.5/6MN2 z podstawowym przeznaczeniem pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej jednorodzinnej, z dopuszczeniem uzupełniających funkcji związanych z różnymi formami działalności gospodarczej, których łączna powierzchnia całkowita nie przekroczy 100% powierzchni całkowitej funkcji mieszkalnych, z przynależnym zagospodarowaniem terenu. Organ ustalił, że budynek zlokalizowany "może być częściowo w terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową związaną z działalnością gospodarczą, przy czym na terenie nieruchomości oznaczonej numerem porządkowym przy ul. [...] w R. nie występuje zabudowa mieszkalna. Natomiast pozostała część obiektu położona jest w terenach zieleni nieurządzonej nie przeznaczonych pod jakąkolwiek zabudowę."

Organ stwierdził zatem, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy z zadaszeniem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże na tym etapie postępowania administracyjnego nie można wykluczyć legalizacji przynajmniej części samowolnie wzniesionego obiektu. Możliwość doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem miejscowym winna wynikać dopiero z oceny dokonanej przez osobę uprawnioną.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 25 maja 2017 r. nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, niezbędnych do zalegalizowania zrealizowanego obiektu. Organ wyjaśnił, że skoro nie ustalono jednoznacznie kto był sprawcą samowoli budowlanej (M. M. nie podała kto był inwestorem), to obowiązek został skierowany do właścicielki nieruchomości. Zobowiązana nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku w zakreślonym terminie, co obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki.

M. M. wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie bez dostatecznego umożliwienia zalegalizowania obiektu budowlanego i przedwczesne nakazanie rozbiórki,

1. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez nieustalenie czy budowa

jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy

nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu

do stanu zgodnego z prawem,

II. naruszenie przepisów prawa proceduralnego, a w szczególności:

1. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia stronie merytoryczne zbadanie jej zasadności i prawidłowości,

1. art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywateli, a to ochrony prawa własności nieruchomości przez ograniczeniem wynikającym z decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego,

2. art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującej czynnego udziału w

każdym stadium postępowania, w tym złożenia przed wydaniem decyzji koniecznych dla ustalenia stanu faktycznego dokumentów, których uzyskanie w zakreślonym przez organ I instancji terminie nie było obiektywnie możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

4. art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zabrania i rozpatrzenia w sposób

wyczerpujący materiału dowodowego wyrażający się niewyznaczeniu stronie dodatkowego terminu na przedstawienie posiadających istotne znaczenie dowodów,

4. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na

błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzja organu I instancji została oparta na niewypełnieniu obowiązku złożenia stosownych dokumentów bez zbadania przyczyn, dla których odwołująca nie wykonała zobowiązania, oraz niezweryfikowaniu przez organ I instancji okoliczności kwestionowanej przez odwołującą, a polegającej na braku poczynienia ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,

5. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku odwołującej w przedmiocie zmiany przez Radę Miejską w Andrychowie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLV-426-06 z dnia 25 maja 2006 r.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją

z dnia 18 lipca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2017.1257 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tj.Dz.U.2018.1202 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie miała miejsce budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości R.. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowalne pod pojęciem budowy winno się rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Budowa budynku gospodarczego o wymiarach w zewnętrznym obrysie 6,00 m x 4,80 m (28,8 m2) nie odpowiada obiektom opisanym w art. 29 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ wdrożył prawidłowo tryb określony w art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane.

W toku postępowania ustalono, że samowolnie wybudowany budynek gospodarczy z zadaszeniem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Andrychów, jednakże na tym etapie postępowania administracyjnego nie można wykluczyć legalizacji przynajmniej części samowolnie wzniesionego obiektu. Zobowiązana nie przedstawiła w wyznaczonym przez organ I instancji terminie dokumentów wymaganych do legalizacji budynku. Dlatego też organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art 48 ust. 4 ustawy Prawo budowalne wydał nakaz rozbiórki.

W ocenie MWINB, wyznaczony przez organ I instancji termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, zapewniał właścicielce realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych ww. postanowieniem. Ponadto w postanowieniu zawarte było pouczenie o konsekwencjach nie podjęcia procedury legalizacyjnej.

Ponadto fakt, że M. M. złożyła wniosek o zmianę mpzp nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania legalizacyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjne nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. PINB postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ administracyjny realnie umożliwił skarżącej zalegalizowanie obiektu budowalnego, a w konsekwencji przedwczesne nakazanie rozbiórki, które to naruszenie mogło mieć wpływ na treść zaskarżone decyzji,

przepisów prawa procesowego, a to:

a) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli słuszności zaskarżonej decyzji,

a) art. 7 k.p.a. - poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywateli, a to ochrony prawa własności nieruchomości oraz swobody podejmowania działalności gospodarczej,

b) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie prawa skarżącej do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym akceptowania przez organ II instancji postępowania organu I instancji, który zakreślił skarżącej termin na złożenie dokumentów związanych z legalizacją obiektu budowalnego, którego dochowanie nie było obiektywnie możliwe z uwagi na prowadzone postępowanie w sprawie zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji o rozbiórce, a decyzje organów zostały oparte na niewypełnieniu przez skarżącą obowiązku złożenia stosownych dokumentów bez zbadania przyczyn, dla których skarżąca nie wykonała zobowiązania, oraz niezweryfikowaniu przez organ II instancji okoliczności kwestionowanej przez skarżącą, a polegającej na braku poczynienia ustaleń, czy w gminie prowadzone są prace zmierzające do zmiany uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że są one warunkiem sine qua non dla wszczęcia procedury legalizacji w przedmiotowej sprawie,

d) art.8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa, poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy,

e) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającym na odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie zmiany przez Radę Miejską w Andrychowie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLV-426-06 z dnia 25 maja 2006 roku, które to naruszenia mogły mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem doprowadziły organ II instancji do błędnych ustaleń.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty skargi zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r. Nr 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Stosownie do art.26 ust.2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255), która dokonała nowelizacji prawa budowlanego, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b zmienianej ustawy, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (1 stycznia 2017 r.), stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Sprawami określonymi w tych przepisach są m.in. sprawy rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przedmiotem postępowania była budowa budynku gospodarczego o wymiarach 6,00 m x 4,80 m z zadaszeniem wspartym na słupkach o wymiarach 2,60 x 6,00 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R.. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.Dz.U.2018.1202 ze zm.) pod pojęciem budowy rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawy Prawo budowlane zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego obiektu (lata 2009-2015) pozwolenia na budowę nie wymagała między innymi budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa budynku gospodarczego o wymiarach w zewnętrznym obrysie 6,00 x 4,80 m (28,8 m2) nie mieści się w powyższym wyliczeniu, co oznacza, że przed rozpoczęciem budowy inwestor był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie obiektu bez spełnienia tego warunku wypełnia hipotezę przepisu art.48 ust.1 prawa budowlanego. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki określony w art.48 ust.1 ustawy nie jest jednakże orzekany bezwzględnie. Jak bowiem wynika z przepisu art.48 ust.2 i 3 ustawy organ może wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Ewentualna legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze (art.48 ust.2). W tym celu sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Dokumentami tymi są: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego (art. 33 ust. 2 pkt 1) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2). Treść artykułu art. 48 ust. 3 pkt 2 wskazuje, że projekt budowlany trzeba przedłożyć niezależnie od tego czy roboty budowlane jeszcze trwają, czy też zostały już zakończone. W tym drugim przypadku zmienia się jego funkcja i "projekt budowlany będzie miał raczej charakter inwentaryzacji powykonawczej, zaś typowe prace projektowe dotyczyć będą ewentualnych zmian w istniejącym stanie rzeczy – zmian koniecznych do doprowadzenia wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem" (por. Cherka Maksymilian, Grecki Wojciech, Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym, opublikowano: LEX 2013). Obowiązek uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi ma na celu zagwarantować, że legalizacja samowoli nie dokona się z naruszeniem przepisów innych aktów prawnych.

Jeżeli inwestor dostosował się do wydanego postanowienia rozpoczyna się druga faza postępowania legalizacyjnego. Złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Następnie, zgodnie z art. 49 ust.1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, musi zbadać, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz czy projekt budowlany sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane (art.49 ust.1). W razie pozytywnego ustalenia tych okoliczności organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Stosownie zaś do art.49 ust.3 ustawy w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust.1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o rozbiórce. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Brzmienie przepisu art.49 ust.4 prawa budowlanego wyraźnie wskazuje, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona można wydać jedynie w razie ustalenia, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, oraz że wykonany został przez uprawnioną osobę.

W razie nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów organ orzeka rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

Z powyższego wynika, że przepis art. 49 ust. 1 prawa budowlanego wprost nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przemawia za tym użyty w art. 49 ust. 1 ustawy zwrot: "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" (np. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07, CBOSA). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. (II OSK 1951/08, LEX nr 581004) "w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest dokonywana kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym jej kontrola następcza. Dokonując kontroli następczej, organ administracji ocenia czy, gdyby inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, to uzyskałby pozwolenie na taką inwestycję jaką zrealizował, czy też nie". Dlatego też przesłanki legalizacji są tożsame z przesłankami zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wymienionymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego.

Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie było zrealizowanie inwestycji w warunkach samowoli budowlanej, w sytuacji gdy budowa budynku gospodarczego wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca nie kwestionowała również wdrożonego trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Legalizacja obiektu budowlanego jest możliwa, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Nie ulega również wątpliwości, że w zakreślonym przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 25 maja 2017 r. terminie właściciel nieruchomości M. M. nie przedłożyła wymaganych dokumentów, umożliwiających legalizację budynku gospodarczego. Dlatego też decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art 48 ust. 1 w zw. z art 48 ust 4 ustawy Prawo budowlane jest zgodna z prawem.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podnieść należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nieprzychylenie się do wniosku strony o zawieszenie postępowania, a w konsekwencji przedwczesne wydanie nakazu rozbiórki.

Słusznie przyjęły orzekające organy nadzoru budowlanego, że wskazana okoliczność nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ramach postępowania legalizacyjnego popełnionej samowoli budowlanej, organ administracji dokonuje oceny sprawy (dopuszczalności legalizacji) przez pryzmat obowiązujących w chwili załatwiania sprawy przepisów, w tym prawa miejscowego. Skoro więc, w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego obowiązują przepisy określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące punkt odniesienia dla oceny zgodności z prawem (w tym zalegalizowania) zrealizowanego przedsięwzięcia budowlanego, zatem brak jest podstaw do uznawania, że istnieje prawna relacja (związek) między procedowaną nawet zmianą planu miejscowego (wypada w tym miejscu zaznaczyć, że w niniejszej sprawie okoliczność wniosku nie została w żaden sposób wykazana) a postępowaniem legalizacyjnym, nakazująca zawiesić prowadzone postępowanie do czasu zakończenia prac nad zmianą powyższego aktu. Stanowisko zgodnie z którym przepisy ustawy Prawo budowlane (art. 48-49) nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego. (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2819/18, z 24 października 2018 r., sygn.. akt II OSK 2774/18, z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11). Niezasadna jest zatem argumentacja skarżącej, że organy administracji publicznej winny zawiesić przedmiotowe postępowanie administracyjnej celem umożliwienia skarżącej przeprowadzenia postepowania mającego na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania, a to art. 7, art. 8, art. 10 § 1 art. 77 czy art. 107 § 1 k.p.a. Organ zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił, a uzasadnienie decyzji spełnia wymagania określone przepisem art.107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, termin zakreślony w postanowieniu z dnia 25 maja 2017 r. nakazujący przedłożenie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do dnia 31 grudnia 2017 r. pozwalał na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że skarżąca (reprezentowana w toku całego postępowania administracyjnego, jak przed tut. sądem przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła o zawieszenie postępowania dopiero w dniu 31 stycznia 2018 r., a zatem już po upływie zakreślonego terminu. Na uzasadnienie wniosku lakonicznie wskazała, że w dniu 30 stycznia 2018 r. złożyła wniosek o "legalizację samowoli budowlanej". Wniesienie powyższego wniosku poprzedzało zawiadomienie organu I instancji z dnia 5 stycznia 2018 r., skierowane do pełnomocnika skarżącej, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego skarżąca podniosła zarzut odmowy zawieszenia postępowania pomimo złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu, nie bacząc na to, że wcześniej nie sygnalizowała wystąpienia z takim wnioskiem. Co więcej, w toku postępowania odwoławczego oraz przed sądem skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, nie wskazała nawet daty pisma, jakie miałoby zostać skierowane do organów gminy.

Dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem.

Wobec powyższego, uznając skargę za niezasadną, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.