Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 410/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 §2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi B. S., A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od organu Wojewody na rzecz skarżących B. S., A. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

B. i A. S. wnioskiem z dnia 28 lutego 2014 r. wystąpili o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego budynku usługowo-handlowego z wewnętrzną instalacją gazową przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...], obr. U. ).

Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 – dalej p.b.) odmówił udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadniono faktem, iż inwestorzy nie zastosowali się w całości do postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. zobowiązującego ich do usunięcia nieprawidłowości. Organ wskazał, że w celu uzyskania na działce inwestora ilości miejsc parkingowych zgodnej z decyzją o warunkach zabudowy w projekcie budowlanym zostało zaprojektowane urządzenie- platformowy system parkingowy, stanowiący wiatę usytuowaną przed obowiązującą linią zabudowy. Zdaniem organu takie usytuowanie urządzenia stanowiło niezgodność z decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2013r., przeniesioną na rzecz inwestorów decyzją z dnia [...] lutego 2014r.

W wyniku odwołania wniesionego przez B. i A. S., Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] działając na podstawie art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., obecnie j.t. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono kwestii dotyczących planowanych miejsc postojowych. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm., obecnie j.t. 2015, poz. 1422 – dalej rozporządzenie), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na niezgodność projektu budowlanego w zakresie odległości ściany bez otworów okiennych i drzwiowych projektowanego budynku od działki nr [...]. Wątpliwości organu drugiej instancji wzbudziła również znaczna różnica między wartościami powierzchni użytkowej (107,98 m2) i netto (188,77 m2) zadeklarowanymi w projekcie budowlanym. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie wskazano jakiego typu produkty będą w budynku sprzedawane oraz jakiego rodzaju usługi będą wykonywane, przez co nie uzyskano wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.

Prezydent Miasta P. po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę na ww. inwestycję, wskazując że inwestorzy nie zastosowali się w całości do postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji organu odwoławczego, zobowiązującego ich do usunięcia nieprawidłowości.

W wyniku odwołania wniesionego przez B. i A. S., Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2015r. Wojewoda wskazał jednak, że organ I instancji naruszył dyspozycję art. 10 k.p.a. wydając decyzję dzień po doręczeniu inwestorom zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, oraz przed doręczeniem tego zawiadomienia uczestnikowi postępowania E. F.. Organ odwoławczy na podstawie akt sprawy stwierdził również, iż w trakcie postępowania E. F. sprzedał nieruchomość K. B., która jako nowy właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. została pominięta przez organ I instancji. Dalej wskazano, iż z uwagi na przedłożenie przez inwestora nowej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego, przewidzianego do realizacji na działce o nr ewid. [...], [...] [...] obręb U., położonej w P. przy ul. [...] c, nie ustalono czy przedmiotowa decyzja jest ostateczna, ponadto na podstawie której decyzji inwestor wnosi o pozwolenie na budowę (w projekcie są dwie decyzje o warunkach zabudowy: decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.). Z uwagi na powyższe wątpliwości organ odwoławczy nie był w stanie dokonać analizy, czy planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ z akt sprawy wynika, że do przedmiotowego wniosku zostały przedłożone jednocześnie dwie decyzje o warunkach zabudowy co jest niedopuszczalne na podstawie obowiązujących przepisów. Ponadto zwrócono uwagę, że jeśli inwestor planuje, zlokalizować miejsca parkingowe na innej działce, to wniosek, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt zagospodarowania terenu muszą uwzględniać taką działkę. Jeśli zaś inwestor decyduje się na zapewnie miejsc postojowych na innej działce np. na podstawie umowy najmu/dzierżawy takich miejsc, to realizacja przedmiotowej inwestycji w zakresie zapewnienia miejsc postojowych musi mieć charakter trwały.

Prezydent Miasta P. po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] , działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4 i art. 36 p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. i A. S. na budowę budynku uslugowo-handlowego z wewnętrzną instalacją gazową przy ul. [...] w P. (dz. nr [...]. [...] [...]. obr. U. i dz. nr [...], [...] [...], obr. [...]. w granicy z działką nr [...]. ark [...], obr. [...].

K. B. kwetionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie, odnosząc się w dużej mierze, do nieprawidłowości przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie wnoszącej odwołanie słusznym byłoby zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda po rozaptrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...], uchylil zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponowego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieneiu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania A. B. (reprezntującą K. B.) złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na terenie działki o nr ewid. [...]. Zdaniem wnioskodawczyni w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji w toku swojego postępowania nie rozpoznał przedmiotowego wniosku o zawieszenie, czym naruszył przepisy procesowe w tym zakresie. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do tego, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania jest niewystarczające.

Organ odwoławczy majac na uwadze fakt, iż przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. prowadzone jest postępowanie w sprawie badania legalności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nakazał, aby organ pierwszej instancji ustalił, czy ww. decyzja o warunkach zabudowy nadal jest w obrocie prawnym.

W ocenie organu odwoławczego inwestor tylko w części spełnił również nałożony przez organ I instancji obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Organ I instancji zobowiązał bowiem inwestora do przedłożenia wyjaśnień w zakresie powstałych różnic przy obliczaniu powierzchni użytkowej i powierzchni netto budynku, które zostały zadeklarowane w opisie projektu budowlanego, następnie w pkt 8 przedłożenia obliczeń i sposobu zapewnienia prawidłowej ilości miejsc postojowych z wykazaniem ich w projekcie budowlanym, ustalonej na podstawie prawidłowo obliczonej powierzchni użytkowej. Zdaniem organu odwoławczego przewidziana ilość miejsc parkingowych nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z wykładnią gramatyczną (literalną) decyzji o warunkach zabudowy inwestor obowiązany jest bowiem zapewnić miejsca parkingowe w ilości minimum: 4,5 miejsca parkingowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej.

B. S. i A. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący decyzji organu odwoławczego zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez błędne i dowolne uznanie, że organ pierwszej instancji nie rozpoznał należycie wniosku w przedmiocie zawieszenia postępowania. Skarżący wskazali również na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i dokonanie na skutek tego dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych przez organ II instancji, prowadzących do nieuzasadnionego i niezgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym przyjęcia, iż inwestor tylko w części spełnił wymogi nałożone wcześniej przez Wojewodę w zakresie pkt. 8, co do ilości i sposobu urządzenia miejsc parkingowych i postojowych, niezbędne do uzyskania zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto zadaniem skarżących organ II instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności brak należytego wyjaśnienia uznania, że w decyzji organu I instancji brak jest wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji. Skarżący zarzucił również naruszenie określonej przez Polski Komitet Normalizacyjny normy PN-ISO 9836:1997 - "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" - w szczególności pkt 5.1.7.1 tej normy zgodnie z którym powierzchnia użytkowa jest to część powierzchni kondygnacji netto, która odpowiada celom i przeznaczeniu budynku, w szczególności naruszenie tej normy przez błędną jej wykładnię i zastosowanie przy określaniu powierzchni użytkowej dla budynku, mającego powstać na przedmiotowej nieruchomości zgodnie z w/w pozwoleniem na budowę. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności odnotować należy, że przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję i przekazująca sprawę Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Przy tego rodzaju decyzji ocena Sądu zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści komentowanej regulacji wskazać więc należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Jak już powiedziano wyżej, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być również interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, w kontekście podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 138 §2 k.p.a.), stwierdzić należy, że organ odwoławczy za naruszenie przepisom postępowania mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie decyzji uznał, nie rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji projektowanej na terenie działki o nr ewid. [...], opartego na wszczeciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji, oraz niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy określającą, m.in. sposób wyliczania ilości miejsc postojowych.

Mając powyższe na uwadze odnosząc się do pierwszego ze wskazanych przez organ odwoławczy uchybień proceduralnych skutkujących wydaniem przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 §2 k.p.a., wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do zgłaszanego wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. opartego na prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i uznał, że powyższe nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Powyższe stwierdzenie nie stanowiło jednak podstawy do wydania wpadkowego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia, lecz stanowiło element uzasadnienia merytorycznej decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, co jak słusznie stwierdził organ odwoławczy stanowi naruszenie przepisów postępowania. Wniosek o zawieszenie postępowania - niezależnie od zasadności takiego żądania - powinien bowiem zostać rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia, które będzie zawierało pouczenie o prawie zaskarżenia takiego aktu.

Organ odwoławczy dostrzegając uchybienie w tym zakresie, przed wydaniem decyzji kasacyjnej powinien jednak rozważyć, czy powyższe uchybienie rzutuje na prawidłowość końcowego rozstrzygnięcia. Należy bowiem pamiętać, że sprawa wniosku o pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego z wewnętrzną instalacją gazową przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], [...] [...], obr. [...] była już wcześniej dwukrotnie przedmiotem decyzji wydanej przez Wojewodę, który w obu przypadkach wydał decyzje kasacyjne. Ponadto należy wskazać, że postępowanie administracyjne jest co od zasady dwuinstancyjne. Oznacza to zatem, że w sytuacji złożenia odwołania od decyzji oragnu l instancji - obowiązkiem organu odwoławczego, jest poddanie kontroli orzeczenia I instancji przez odniesienie się zarówno do stawianych mu w odwołaniu zarzutów, jak również dokonania oceny w pełnym zakresie. Zadaniem organu II instancji nie jest bowiem wyłącznie weryfikacja decyzji, od której złożono odwołanie, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 28.11. 2014 r., sygn. akt II OSK1173/13). Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymaga również omówienia w uzasadnieniu stosownie do wymagań przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu z analizy uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika jednoznacznie, że organ ten zrealizował ciążący na nim obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a w szczególności aby uczynił to w odniesieniu do stwierdzonego braku wydania odrębnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i wpływu braku rozstrzygnięcia w tym zakresie (przy rzeczowym odniesieniu się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji) na ostateczny wynik sprawy.

Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 §2 k.p.a. powinien zatem samodzielenie ustalić, czy sama możliwość wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o warunkach zabudowy stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy podstawy do zawieszenia postępowania, przy merytorycznym odniesieniu się do zgłoszonego wniosku w treści uzasadneinia decyzji wydanej przez organ I instancji, wystąpiła by bowiem druga z przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 §2 k.p.a., a więc że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do drugiej dostrzeżonej oprzez organ odwoławczy podstawy uzasadniającej wydanie decyzji kasacyjnej tj. niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie w jakim decyzja ta określa m.in. sposób wyliczania ilości miejsc postojowych wskazać należy, że Wojewodzie oceniającemu zgodność projektowanej inwestycji z wydaną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy umknęło, przyjete w orzecznictwie stanowisko (które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela), że przepisy ustawy z dnia 23 czerwca 2003r. o planowaniu i zagospodaroaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 778- dalej u.p.z.p.), zwłaszcza przepis art. 52 ust. 1 i 2 nie przewidują obowiązku dokładnego i precyzyjnego określenia miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012r., II OSK 2448/10). Ostateczne, dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna ilość miejsc parkingowych, ustalona jest bowiem w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określenie tego wskaźnika nie jest zatem konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy na danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego ładu przestrzennego. Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1542/11 (LEX 1367321), przepis art. 54 pkt 2 lit. c wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

Należy wskazać, że stosowanie do § 18 ust. 1 rozporządzenia zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać liczbę miejsc postojowych (por. wyrok sygn. akt II OSK 2448/11).

Podsumowując tę część rozważań, stwierdzić należy, że z powyżej przywołanych względów chybiony jest zarzut zawarty w decyzji organu odwoławczego dotyczący niezgodności planowanej inwstycji z decyzją w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie dotyczącym określenia liczby miejsc parkingowych. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, muszą być dostosowane do charakteru danego postępowania, przy jednoczesnym przestrzeganiu – jak już wyżej wskazano – kompetencji organów administracji publicznej. Skoro decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), to istotą tej decyzji nie jest określenie wymaganej dla danej inwestycji liczby miejsc postojowych (parkingowych), lecz wskazanie, czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. Określenie konkretnej liczby miejsc postojowych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą liczbę tych miejsc (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2435/13, dostępny jw.).

Powyższe stanowisko nie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., gdyż poprzez wskazanie w decyzji o warunkach zabudwoy miejsc parkingowych określa się dopuszczalne przeznaczenie danego terenu, a nie dokładną ilość tychże miejsc.

Z powyższych względów uznając, że organ II instancji wadliwie zastosował art. 138 §2 k.p.a., na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. C oraz art. 200 p.p.s.a. orzezcono jak w senetcji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać istotę sprawy i w przypadku stwierdzenia uchybień proceduralnych ocenić, czy może je naprawić, bowiem zarówno organ I jak i II instancji jest władny rozstrzygnąć wniosek o zawieszenie postępowania, oceniając zasadność żądania i jego podstawę prawną.