Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 590/12 w sprawie ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 590/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi M. G. i R. G. (dalej zwanych skarżącymi) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku - uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 5 czerwca 2009r. skarżący, powołując się na ustawę z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej zwaną ustawą szkodową), zwrócili się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o przyznanie odszkodowania za zniszczenie przez ścieki z Cmentarza Komunalnego w Olsztynie, który podlega Prezydentowi Miasta Olsztyna, nieruchomości rolnej o powierzchni 3,22 ha, położonej przy ul. P. w Olsztynie, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolami: Ws VI - 1,6195 ha, Ls VI - 1,4836 ha, Lz VI - 0,0975 ha, Rv - 0,0183 ha (działka [...], KW [...]), której są współwłaścicielami. Wnieśli także o przeprowadzenie rekultywacji tej nieruchomości i niezwłoczne skierowanie ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej z jednoczesnym zablokowaniem odpływów ściekowych skierowanych bezpośrednio do ich jeziora, lasu i na należący do nich grunt. Podali, że ścieki z cmentarza spływają do jeziora Perszkowo powodując jego zanieczyszczenie i w konsekwencji zanieczyszczenie całej nieruchomości skarżących. Wskazali ponadto, że usytuowanie cmentarza jest niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał pismo skarżących według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej zwanego organem I instancji), który następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. odmówił wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w wodach jeziora Perszkowo, gmina Olsztyn. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji, powołując art. 35 ustawy szkodowej uznał, że w niniejszej sprawie należałoby zastosować przepisy obowiązujące przed wejściem w życie tej ustawy, a w tym zakresie organ I instancji nie jest organem właściwym w sprawie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący podnieśli, że wody jeziora Perszkowo do 1990r. były wykorzystywane do produkcji pieczarek, hodowli koni, krów i drobiu. Podali, że wykonane w 1995r. badania ścieków odprowadzanych z Cmentarza Komunalnego wykazały wielokrotne przekroczenia dopuszczalnych ilości biogenów (azotu i fosforu). Podnieśli, że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do jeziora jest szkodą w środowisku. Wobec tego ponownie zażądali nakazania skierowania ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej zwany organem odwoławczym) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy podał, że w świetle art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Wywiódł przy tym, że w przepisach tych nie wskazano organu właściwego w sprawie, jak to uczynił ustawodawca w stosunku do szkód w środowisku w powierzchni ziemi, co oznacza, że organem tym jest organ, który był właściwy w danej sprawie przed wejściem w życie ustawy szkodowej. Uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, gdyż do zdarzenia mającego znamiona szkody w środowisku doszło najpóźniej w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, o czym świadczy szereg dowodów zgromadzonych w sprawie. Zauważył, że skarżący pierwsze swoje żądania odnośnie zaprzestania odprowadzania ścieków do jeziora Perszkowo przedstawili w roku 1994, co było podyktowane brakiem możliwości korzystania z wód jeziora na skutek znaczącego pogorszenia się ich jakości, co znalazło potwierdzenie w opiniach z 1995r. i 1997r. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że do degradacji wód jeziora doszło przed dniem 30 kwietnia 2007r., co stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w zgłoszonej sprawie w oparciu o ustawę szkodową.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili organowi odwoławczemu zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podnieśli, że zanieczyszczanie jeziora ściekami z cmentarza komunalnego trwa cały czas, a organy administracji nic nie robią aby zmienić ten stan rzeczy. Podkreślili, że ta sytuacja powoduje dla nich konkretne straty ponieważ nie mogą w pełni korzystać ze swojej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Podał, że w świetle art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc obowiązujące przed dniem wejścia w życie wymienionego aktu. Uznał, że w celu zbadania, jakie przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie przez organy nie tylko, czy do bezpośredniego zagrożenia szkodą doszło przed wejściem w życie ustawy szkodowej, ale również, czy do tej szkody dochodziło lub dochodzi nadal po dacie 30 kwietnia 2007r. Przyjął, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że szkoda polegająca na zanieczyszczeniu wód jeziora miała początek przed dniem 30 kwietnia 2007r. Zauważył jednak, że z akt sprawy nie wynika niezbicie, że po dniu 30 kwietnia 2007r. nie dochodzi do dalszego zanieczyszczania środowiska gruntowo-wodnego, a kwestia ta, jako mająca w sprawie podstawowe znaczenie, musi być przez organ jednoznacznie wyjaśniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wyjaśnienie kwestii występowania po 30 kwietnia 2007r. dalszego zanieczyszczania środowiska wodnego ma istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia;

2) przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku podstaw do jej uwzględnienia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne wskazanie, że organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły podane przepisy k.p.a., a w szczególności, że naruszyły je w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tych też powodów organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz argumenty Sądu I instancji podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podzielono przy tym stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie szkoda w środowisku powstała przed dniem 30 kwietnia 2007r. Zakwestionowano natomiast twierdzenie tego Sądu, że istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy po wskazanej dacie nie dochodziło już do wystąpienia szkody w środowisku. Stwierdzono przy tym, że konstrukcja przepisu art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej nie upoważnia do analizy zjawiska "trwania" szkody w środowisku. Zauważono, że w przepisie tym prawodawca użył spójnika "lub", co oznacza, że do zastosowania tego przepisu wymagane jest spełnienie jednej z dwóch przesłanek: albo szkoda w środowisku zaistniała przed wskazaną datą albo przed tą datą została zakończona działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, która doprowadziła do wystąpienia szkody w środowisku. Dodano, że użyte w tym przepisie sformułowanie "szkody w środowisku, które zaistniały..." wskazuje na czynność dokonaną i nie dopuszcza przesłanki ciągłości powodowania szkody. Podkreślono, że konstrukcja definicji szkody w środowisku (art. 6 pkt 11 ustawy szkodowej) uzależnia uznanie zdarzenia za szkodę w środowisku jedynie od charakteru zaistniałej zmiany, gdyż stanowi, że szkodą w środowisku w wodach jest negatywna, mierzalna zmiana mająca znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód. Skonstatowano, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, stan wód jeziora skarżących już w latach 90-tych XX wieku wskazywał na wystąpienie szkody w środowisku nawet jeśli przedmiotowa szkoda w latach następnych ulegała pogłębieniu. Uznano więc, że spełniona została jedna z dwóch rozłącznych przesłanek, wymienionych w art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, której wystąpienie uzasadnia niestosowanie przepisów tej ustawy. Wskazywaną zaś przez Sąd I instancji konieczność sprawdzenia stanu "trwania szkody" zakwalifikowano jako nieuprawnione rozszerzenie przepisu o dodatkowy warunek, którego ustawodawca nie przewidział. Tym samym, za błędne uznano stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skoro podnoszona przez sąd okoliczność nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie, względnie odrzucenie. Wskazali przy tym na postępującą degradację wód jeziora i opieszałość organów w załatwieniu tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji zarówno przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej, jak i przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnienia tych podstaw pozwala na stwierdzenie, że kwestią sporną pozostaje przede wszystkim, czy okoliczność ewentualnego trwania szkody w środowisku po 30 kwietnia 2007r. warunkuje zastosowanie w konkretnej sprawie, bądź nie, regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej. W świetle bowiem tego przepisu, do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, które zaistniały przed dniem 30 kwietnia 2007r. lub wynikały z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jak słusznie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, użyte w tym przepisie sformułowanie "szkody w środowisku, które zaistniały..." wskazuje na czynność dokonaną. Nie sposób jednak zgodzić się z poglądem tego organu, że sformułowanie to wyklucza ocenę przesłanki ciągłości powodowania szkody. Użycie w tym przepisie zwrotu "zaistniały" winno być bowiem interpretowane w ten sposób, że bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku już zakończyły się, a jedynie trwają ich skutki, które muszą być usunięte, albo muszą być podjęte czynności zapobiegawcze. Tym samym, przepis art. 35 ust. 1 ustawy szkodowej nie znajduje zastosowania w sprawach, w których zagrożenie szkodą lub szkoda w środowisku wprawdzie wystąpiły przed 30 kwietnia 2007r. ale trwają nadal (por. B. Rakoczy, Komentarz do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Warszawa 2008, s. 215-216; zob. także postanowienie NSA z 2 lipca 2013r., sygn. akt II OW 33/13 oraz postanowienie NSA z 21 września 2012r., sygn. akt II OW 114/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuprawniony jest więc sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego.

Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w świetle zgromadzonego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego, nie sposób stwierdzić, aby szkoda w środowisku, której wystąpienie na nieruchomości skarżących jest bezsporne, zakończyła się do 30 kwietnia 2007r., a trwały jedynie jej skutki. Wątpliwości w tym zakresie formułował zresztą także organ odwoławczy wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "stan wód jeziora skarżących już w latach 90-tych XX wieku wskazywał na wystąpienie szkody w środowisku nawet jeśli przedmiotowa szkoda w latach następnych ulegała pogłębieniu". Zauważyć przy tym należy, że jak wynika chociażby z wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2009r., inicjującego kontrolowane postępowanie, także po dacie 30 kwietnia 2007r. ścieki z Cmentarza Komunalnego w Olsztynie spływają do ich jeziora, lasu i na należący do nich grunt, powodując ich zanieczyszczenie.

Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że kwestia, czy po dniu 30 kwietnia 2007r. nie dochodzi na nieruchomości skarżących do dalszego zanieczyszczania środowiska gruntowo-wodnego, jako mająca w sprawie podstawowe znaczenie, musi być przez organ jednoznacznie wyjaśniona. Prawidłowo ocenił przy tym, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Tym samym, za niezasadny uznać należy sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien jednak zwrócić także uwagę na treść wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2009r., inicjującego kontrolowane postępowanie. W piśmie tym skarżący, powołując się na ustawę szkodową, zwrócili się bowiem o "przyznanie odszkodowania za zniszczenie przez ścieki z Cmentarza Komunalnego w Olsztynie, który podlega Prezydentowi Miasta Olsztyna, nieruchomości rolnej o powierzchni 3,22 ha, położonej przy ul. P. w Olsztynie, oznaczonej w ewidencji gruntów symbolami: Ws VI - 1,6195 ha, Ls VI - 1,4836 ha, Lz VI - 0,0975 ha, Rv - 0,0183 ha (działka [...], KW [...]), której są współwłaścicielami". Wnieśli także o przeprowadzenie rekultywacji tej nieruchomości i niezwłoczne skierowanie ścieków z cmentarza do kanalizacji miejskiej z jednoczesnym zablokowaniem odpływów ściekowych skierowanych bezpośrednio do ich jeziora, lasu i na należący do nich grunt. Ponadto zauważyć należy, że na przestrzeni ponad 2 lat, które upłynęły od złożenia tego wniosku do wydania postanowienia przez organ I instancji, skarżący kilkakrotnie zwracali się do tego organu o pomoc w sprawie dewastacji ich nieruchomości przez ścieki z cmentarza komunalnego podając, że nieruchomość tą tworzy jezioro, las i grunt (przykładowo pisma skarżących z dnia 28 maja 2010r. i z dnia 1 sierpnia 2011r.).

W tych okolicznościach, niezrozumiałe jest zawężenie przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, przedmiotu kontrolowanej sprawy jedynie do kwestii dewastacji jeziora Perszkowo, które - jak wynika chociażby ze znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej opinii biegłego z dnia 10 maja 1997r., posiada powierzchnię 1,6 ha, podczas gdy deklarowana przez skarżących we wniosku z dnia 5 czerwca 2009r. powierzchnia ich nieruchomości rolnej wynosi 3,22 ha i w ewidencji gruntów oznaczona jest nie tylko symbolami Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi), ale także Ls – lasy, Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione oraz R – grunty orne (symbole ustalono w oparciu o § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. nr 38, poz. 454 w brzmieniu obowiązującym na dzień 5 czerwca 2009r., to jest dzień sporządzenia przez skarżących wniosku o wszczęcie postępowania, w którym powołano te symbole). Takie działanie organów stanowi naruszenie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy szkodowej, w świetle którego organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu szkody w środowisku zawierające między innymi określenie rodzaju, opis, wskazanie miejsca i daty wystąpienia szkody w środowisku.

Ponadto, podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustalenia przez organ, że po 30 kwietnia 2007r. nie mamy do czynienia z trwaniem szkody w środowisku na nieruchomości skarżących, a jedynie z jej skutkami, do szkody w środowisku dotyczącej powierzchni ziemi zastosowanie znajdowałby art. 35 ust. 2 ustawy szkodowej. W świetle zaś tego przepisu, do szkód w środowisku dotyczących powierzchni ziemi wyrządzonych przed dniem 30 kwietnia 2007r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 32 (to jest ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska), w brzmieniu dotychczasowym, z tym że organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. To oznacza, że także w takim przypadku organy orzekające w niniejszej sprawie mogłyby być właściwe do częściowego rozpoznania wniosku skarżących.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien zatem także ustalić, czy na nieruchomości skarżących trwa, względnie zakończyła się przed 30 kwietnia 2007r., wyłącznie szkoda w wodach jeziora, czy także szkoda w powierzchni ziemi. Jeżeli szkoda w środowisku na nieruchomości skarżących trwa nadal, ustalenie tej okoliczności jest istotne dla prawidłowego określenia zakresu szkody. W sytuacji zaś, gdyby okazało się, że szkoda w środowisku na nieruchomości skarżących zakończyła się przed 30 kwietnia 2007r., w zależności od wyniku tych ustaleń, może zachodzić konieczność skorzystania z przepisów zawartych w art. 65-66 k.p.a. regulujących sposób postępowania organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie w całości lub w części. W sytuacji bowiem ustalenia, że szkoda zakończyła się przed 30 kwietnia 2007r. lecz dotyczy także powierzchni ziemi, organ powinien, zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a., uczynić przedmiotem rozpoznania sprawę szkody w powierzchni ziemi, która należy do jego właściwości, a w sprawie szkody w wodach jeziora zawiadomić skarżących o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu. W sytuacji natomiast ustalenia, że szkoda nie dotyczy powierzchni ziemi, a tylko wód jeziora i zakończyła się przed 30 kwietnia 2007r. organ powinien podjąć kroki zmierzające do przekazania podania skarżących do organu właściwego w sprawie w trybie art. 65 k.p.a.

Podnieść bowiem należy, że w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że strona skierowała żądanie dotyczące swoich roszczeń związanych z degradacją środowiska do niewłaściwego organu administracji publicznej, za nieuprawnione uznać należy literalne odczytywanie jej woli zawartej we wniosku o wszczęcie postępowania. W sytuacji bowiem, gdy możliwe jest prowadzenie w kwestii tych roszczeń postępowania przez inny organ administracji publicznej, organ niewłaściwy w tym przedmiocie powinien, po uprzednim wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej wynik, wezwać wnoszącego podanie do sprecyzowania, czy podtrzymuje żądanie rozpatrzenia jego wniosku we wskazanym wprost w podaniu trybie (w kontrolowanej sprawie w oparciu o ustawę szkodową), czy też żąda jego rozpatrzenia w trybie dopuszczonym przez prawo. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nie sposób także nie dostrzec, że nie podjęcie przez organy ochrony środowiska właściwych działań godzi w określoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Jak zauważono bowiem w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, pierwsze roszczenia skarżących dotyczące pozbawienia ich możliwości czerpania korzyści gospodarczych z jeziora zostały wystosowane względem organu administracji publicznej w 1994r. Sprawę dewastacji działki skarżący zgłaszali już od wielu lat, na przestrzeni których, zwracali się oni z wnioskami o zajęcie się tą sprawą do różnych organów, w tym tych powołanych do ochrony środowiska. Mimo istnienia odpowiednich środków administracyjno-prawnych, przewidzianych w ustawie szkodowej, czy też w innych aktach prawnych, na które m.in. wskazywał organ I instancji w piśmie z dnia 19 sierpnia 2011r., dotychczas organy administracji publicznej nie wydały żadnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Tak długie uwikłanie skarżących w poszukiwanie możliwości dochodzenia swoich roszczeń, pozostaje w sprzeczności nie tylko z regulacjami prawa krajowego ale także prawa unijnego, w tym z zasadą prawa do dobrej administracji wyrażonej w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sad Administracyjny nie orzekł o przyznaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu ( także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 powołanej ustawy.