Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 603/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3-6
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 20 grudnia 2018 r. nr IV/17/18 w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. i w miejscowości F. B. w gminie G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 603/20

Uzasadnienia

Prokurator Rejonowy w K. w dniu [...] lipca 2020 roku wniósł skargę na uchwałę nr IV/17/18 Rady Gminy w S. z dnia [...] grudnia 2018 roku w sprawie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Przedmiotowej uchwale zarzucał:

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust.3 i 5 w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków( DZ.U z 2018 roku, poz. 1152 dalej jako ustawa) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku( DZ.U z 1997 roku, nr 78, poz. 483 ze zm. dalej Konstytucja RP) przejawiające się w niewypełnieniu całości zakresu ustawowego upoważnienia i ograniczenie regulacji dotyczącej podmiotu świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, wyłącznie do praw i obowiązków jednego skonkretyzowanego podmiotu, a mianowicie Gminy S., co narusza powołany przepis ustawy oraz stoi w sprzeczności z generalnym charakterem aktu prawnego;

- istotne naruszenie prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 19 ust.3 i 5 pkt 1 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP wyrażające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego m.in. do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalnego poziomu usług, w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody oraz odprowadzonych ścieków i niewskazanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu kompetencyjnego, konkretnych paramentów odnoszących się do tych usług i odesłanie w zakresie jednego z parametrów, tj. jakości dostarczanej wody do treści przepisów wykonawczych czyli rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi( DZ.U z 2017 roku, poz. 2294 ze zm);

- istotne naruszenia przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 19 ust.5 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez:

- wprowadzenie w § 2 pkt 4 i 5 załącznika do regulaminu bez upoważnienia ustawowego własnych definicji legalnych określających zakres znaczeniowy ,, wymagań technicznych ‘’ praz ,, wodomierz dodatkowego ‘’, przy jednoczesnym wkroczeniu w kompetencje ustawodawcy przy definiowaniu pojęcia ,, wodomierza dodatkowego ‘’, gdyż jego zakres znaczeniowy wynika z art. 27 ust.6 ustawy, który został bezpodstawnie zmodyfikowany;

- ustanowienie w § 12 pkt 6 oraz § 11 ust.8 regulaminu bez ustawowego upoważnienia, opłat związanych z wykonywaniem i udostępnianiem przyłącza, a mianowicie:

- obciążenie odbiorców usług kosztami włączenia przyłącza do gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej( § 11 ust.1 załącznika do uchwały);

- określenie w § 11 ust.1,2,4 załącznika, bez ustawowego upoważnienia, koniecznych elementów wniosku o wydanie warunków technicznych oraz załączników do tego wniosku w postaci mapy sytuacyjnej i oświadczenia dotyczącego stanu prawnego nieruchomości;

- określenie w § 11 ust.3 załącznika, bez ustawowego upoważnienia, koniecznych elementów warunków przyłączenia do sieci, w których bez delegacji ustawowej nałożono na inwestora m.in. obowiązek wykonania projektu budowalnego lub uzgodnienia ze wszystkimi gestorami sieci, pomimo, że przepisy rangi ustawy, w tym prawo budowalne, nie nakładają obowiązku sporządzenia projektu i uzależnienie następnie w § 12 przystąpienia do wykonania robót od uzgodnienia projektu oraz poinformowania o zamiarze budowy co najmniej 3 dni przed jej rozpoczęciem

- zobowiązanie inwestora w § 12 ust.4 do wykonania przed zasypaniem przyłącza operatu geodezyjnego, pomimo braku upoważnienia do nałożenia w regulaminie takiego obowiązku;

- określenie w § 8 ust.2 bez upoważnienia ustawowego zagadnień jakie winna regulować umowa o świadczenie usług wodno – kanalizacyjnych, pomimo, że z woli ustawodawcy kwestia ta została wyłączona z kompetencji lokalnego prawodawcy i uregulowana w art. 6 ust.3 ustawy;

- wskazanie w § 8 ust.3 zdanie 2, z naruszeniem art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy, iż umowa może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony, w sytuacji gdy przywołany przepis ustawy kwestie dotyczące okresu obowiązywania umowy przekazał do uregulowania w drodze umowy cywilnoprawnej stron;

- zawarcie w § 8 ust.1 wymogu okazania tytułu prawnego do nieruchomości, jako jednego z warunków zawarcia przez przedsiębiorstwo umowy o świadczenie usług, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 6 ust.4 ustawy umowa taka może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

- sformułowanie w § 6 załącznika do uchwały, bez ustawowego upoważnienia szeregu różnorodnych obowiązków dla odbiorców usług wodno- kanalizacyjnych, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 6 ust 2 i 3 ustawy winny one zostać określone w umowie, a niezależnie od tego, niektóre z nich wynikają z art. 5 ust.2, art. 7 oraz art. 9 ustawy, wobec czego regulacje odnoszące się do zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy oraz prawa wstępu przedstawiciela przedsiębiorstwa na teren nieruchomości odbiorcy, jak również niewprowadzania do instalacji i urządzeń określonych substancji stanowią nieuprawnioną ingerencję w materię ustawową;

- określenie w § 4 ust.14 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego oraz z naruszeniem art. 21 Konstytucji RP, jak też w sposób niejasny, zasad lokalizacji budynków i budowli oraz nasadzeń drew i krzewów na nieruchomości odbiorcy, co stanowi nieuprawnioną ingerencję organów władzy publicznej w prawo własności;

- przyznanie bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno – kanalizacyjnemu w § ust.4 oraz w ust.2 załącznika do uchwały, uprawnień dotyczących wstępu na teren nieruchomości lub pomieszczeń odbiorcy, pomimo, że kwestia ta została częściowo odmiennie uregulowana w art. 7 ustawy;

- uprawnienie przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego w [pic]4 ust.1 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały, bez upoważnienia ustawowego, do kontroli przyłącza i instalacji, pomimo, że na podstawie art. 6 ust.3 pkt 4 kwestia ta została przekazana do uregulowania w drodze umowy cywilnoprawnej stron;

- przekazanie bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno – kanalizacyjnemu w § 4 ust.1 pkt 1 oraz w § 14 załącznika do uchwały, uprawnień do odcięcia wody i zamknięcia przyłącza, jak również uprawnienia do wstrzymania lub ograniczenia dostaw wody i odprowadzania ścieków, pomimo że warunki w jakich jest to możliwe zostały określone w art. 8 ustawy, wobec czego jest to ingerencja w kompetencje ustawodawcy;

- określenie w § 3 ust.7 regulaminu, sprzecznie z treścią art. 8 ust.3 ustawy, terminu powiadamiania odbiorcy o planowanych odcięciach dostaw wody i wskazanie, że powiadomienie odbiorcy powinno nastąpić nie krótszym niż 2 doby, w sytuacji gdy zgodnie z ustawą termin ten wynosi co najmniej 20 dni;

- określenie w § 15 ust.4 bez podstawy prawnej sposobu ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza, w sytuacji gdy kwestia ta została unormowana w sposób tożsamy w akcie wyższego rzędu, a mianowicie w § 18 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 roku w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków( DZ.U z 2018 roku, poz. 472);

- wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 6 ust.15 regulacji zakazującej odbiorcy usług czerpania wody z hydrantów przeciwpożarowych na cele nie związane z gaszeniem pożaru, pod rygorem skierowania sprawy na bliżej nieokreśloną drogę sądową, co stanowi nieuprawnioną modyfikację odpowiedzialności wskazanej w art. 28 ustawy;

- istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust.3,4 i 5 ustawy w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie rozdziału 11, zawierającego normę odsyłającą do stosowania przepisów ustawy wraz z przepisami wykonawczymi, w sprawach nieobjętych regulaminem, podczas gdy z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, że akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy obowiązywania aktu wyższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o umorzenie postępowania i wzajemne zniesienie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosił, iż obecnie sporządzany jest nowy projekt uchwały uwzględniający zarzuty skargi i orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie i dlatego wnosił o umorzenie postepowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego praz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte

w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 ustawy (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociagowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Jako zasadny należy uznać zarzut prokuratora w zakresie uregulowania § 1 ust.3 w zakresie w jakim określono, iż obowiązki wynikające z ustawy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizuje Gmina S. stanowiąca przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne. W ocenie sądu nie ma podstaw do utożsamiania gminy jako przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust.4 ustawy wskazano na definicję przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego – przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2019 roku prawo przedsiębiorców( DZ.U z 2019 roku, poz. 1292) jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków należy do zadań własnych gminy. Pojęcie przedsiębiorstwa jak wynika z definicji wyżej cytowanej pojęciem szerokim.

Podzielić należy stanowisko prokuratora, że istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w regulaminie konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo

- kanalizacyjnego( Gminy czy raczej jednostki organizacyjnej gminy) jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, dlatego wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

W § 8 ust.3 regulaminu organ daje możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej tylko osobom posiadającym tytuł prawny do korzystania z nieruchomości.

Tymczasem świetle art. 6 ust. 4 ustawy brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 477/18,CBOSA;

w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 174/18, CBOSA;

w Szczecinie z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, CBOSA).

Sąd podziela zarzut Prokuratora, że nie zrealizowano ustawowego upoważnienia do określenia minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 3 ust.1 regulaminu zawiera bardzo ogólne sformułowania o jakości wody poprzez odesłanie do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 roku. Takie odesłanie jest niewystarczające i nie wypełnia delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3ust.1 regulaminu nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1ustawy.

Za nieprawidłowe należy uznać nałożenie w § 12 ust.1 pkt 6 oraz § 11 ust.8 regulaminu na odbiorców usług obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, dopuszczenie możliwości wybudowania sieci przez osobę zainteresowana z własnych środków . Stwierdzić należy, że zakwestionowany w skardze przepis regulaminu, przewidujący odpłatność za odbiór przyłącza, podjęty został bez podstawy prawnej.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), ani art. 15 i art. 19 ustawy. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną (por. wyrok NSA

z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, Lex nr 275429; wyrok WSA

w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 146/19, Lex nr 2664654). Stąd należy stwierdzić, że ustalona w § 12 regulaminu opłata ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec zaś braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołaną regulację regulaminu uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej.

Z treści art. 6 ust. 3 ustawy. wynika, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia,

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń,

3) praw i obowiązków stron umowy,

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, będących w posiadaniu odbiorcy usług,

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych,

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18,

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Trafnie więc wskazał skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy., poprzez określenie w § 8 ust.2 regulaminu zagadnień, które powinny zostać określone w umowie o dostawę wody czy odprowadzanie ścieków – zagadnienia z art. 6 ust.3 oraz postanowień regulaminu. Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, CBOSA, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, CBOSA, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, Lex nr 418151).

Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 ustawy stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, Lex nr 2553831; w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18,Lex nr 2554021; z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, Lex nr 2622011; w Olsztynie

z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA).

W § 6 ust. 14 regulaminu Rada Gminy i Miasta w S. zobowiązała do zaniechania lokalizacji budynków oraz nasadzania drzew i krzewów na sieciach wodociągowych w pasie o szerokości 1,5 m z każdej strony. Ustalenia Rady w części dotyczącej "lokalizacji budynków" i nasadzeń drzew nie powinny zostać objęte ustaleniami regulaminu. Tego typu ustalenia są przedmiotem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy.

W § 6 regulaminu określono, że odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez zakład oraz nie utrudniający działalności zakładu wraz z przykładową egzemplifikacją tych obowiązków. Powyższe stanowi ingerencję w treść umowy, a tym samym narusza art. 6 ust. 3 ustawy. Wymienione w § 6 obowiązki mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w drodze umowy zawartej między nim a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Sformułowanie szeregu obowiązków w regulaminie prowadzi do obciążenia odbiorców w sposób niezgodny z przepisami prawa. Wobec kategorycznego brzmienia art. 5 ust. 1 ustawy to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności będących w jego posiadaniu urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, niezależnie od tego z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń, nawet z winy odbiorcy – odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 425/19, CBOSA).

Za niezgodny z art. 8 ustawy należy uznać regulację zawartą w § 4 ust. 1 i § 14 regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo ma prawo odciąć dostawę wodę bez uprzedniego powiadomienia do chwili usunięcia awarii. Natomiast w świetle art. 8 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa, odbiorca usług nie uiścił opłat za pełne dwa okresy obrachunkowe następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego, został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych (art. 8 ust. 1 ustawy). Ponadto przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu (art. 8 ust. 2 ustawy).

Przedsiębiorstwo wodociągowe

- kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, zarząd gminy oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 3 ustawy.

Zgodzić należy się z prokuratorem, że postanowienia § 11 ust. 1-4 regulaminu, wskazujące dokumenty jakie winny zostać załączone do wniosku,

a mianowicie oświadczenie o tytule prawnym do korzystania z nieruchomości oraz mapę sytuacyjną, wykonanie projektu budowlanego, uzgodnienia ze wszystkimi gestorami sieci podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. Żaden przepis, w tym art. 19 ust. 2 ustawy, nie upoważnia rady gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga, stosownie do art. 29a ust. 1 ustawy prawo budowlane, jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego. Przepisy prawa budowlanego odsyłają przy budowie przyłączy do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepisy ustawy nie wprowadzają wymogu przedstawienia stanu prawnego nieruchomości, czy też tytułu prawnego do nieruchomości. Obowiązek taki nie wynika również z prawa budowlanego, bowiem budowa przyłączy nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, Lex nr 1374586).

Regulacjami regulaminu istotnie naruszającymi prawo jest § 2 pkt. 4 i 5 regulaminu,gdzie wprowadzono własne definicje legalne takich pojęć jak: "warunki techniczne", "dodatkowy wodomierz", Tymi pojęciami posługuje się ustawa, jednakże ich nie definiuje. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania, czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1289/17, CBOSA).

Sąd za zasadny uznaje także zarzut skargi dotyczący naruszenia konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa poprzez sformułowanie w rozdziale 11 regulaminu zapisu odsyłającego w sprawach nieuregulowanych uchwałą do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej( DZ.U z 2016 roku, poz. 283 dalej rozporządzenie PRM). Wadą istotnego naruszenia prawa dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Z treści § 143 w związku z § 29 ust. 2 ww. rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynika, że w załącznikach do uchwały zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W przedmiotowej sprawie w załączniku do uchwały określono merytoryczną treść, która powinna znajdować się w treści uchwały. Taki zabieg prawodawczy jest sprzeczny z zasadami prawidłowej legislacji.

Ponadto Sąd stwierdza, iż z przepisów § 143 w związku z § 115, § 116, § 117, § 118 rozporządzenia PRM) wynika, iż w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W uchwale nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W uchwale nie zamieszcza się przepisów karnych oraz przepisów odsyłających do przepisów karnych. Nadto w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Z tych też względów biorąc pod uwagę liczne naruszenia prawa, brak wyczerpującego uregulowania postanowień art. 19 ust.1 i 2 ustawy Sąd stwierdził nieważność uchwały w całości biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.p.s.a.

Na treść rozstrzygnięcia nie miał wpływu fakt, iż organ pracuje na nową uchwałą regulującą zagadnienia dostarczania wody i odbioru ścieków, ponieważ nowa uchwała będzie obowiązywała na przyszłość, a ewentualne skutki przedmiotowej uchwały nie zostałyby wyeliminowane z obrotu prawnego.