Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 350/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, 22 ust. 3 i 24
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: § 46 i 47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i S. małżonków G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 355/06 w sprawie ze skargi W. i S. małżonków G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Ke 355/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. G. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że wyżej opisaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie zaktualizowania ewidencji gruntów, znajdujących się w obrębie B., gmina M., województwo ś., w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że pismem z dnia 27.11.2006r. S. G. zwrócił się do Starosty J. o sprostowanie ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. poprzez uznanie, że część drogi nr [...] na odcinku sąsiedztwa pomiędzy działkami nr [...] i [...] stanowi własność wnioskodawcy, jako część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Swoje żądanie wnioskodawca oparł na: kopii wyroku Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z dnia 10.05.2000r. sygn. akt C [...], którym oddalono powództwo Gminy M. przeciwko S. i W. małż. G. o eksmisję z gruntu, odpisie wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 18.10.2000r. sygn. akt II Ca [...], którym oddalono apelację Gminy M. od wymienionego wyżej wyroku, zawiadomieniu z Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 27.12.2001r. oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej, złożonym w dokumentach księgi wieczystej 18141.

Pismem z dnia 17.12.2001r. Starosta J., działając na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz § 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) zwrócił się do wnioskodawcy o przedłożenie dowodu prawnego do nieruchomości, który mógłby być podstawą do zmiany w ewidencji gruntów, następnie decyzją z dnia [...] znak [...] odmówił wprowadzenia żądanych zmian. Organ l instancji uznał, że przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią dowodu jego własności na część drogi oznaczonej nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K., po rozpoznaniu odwołania S. G. od w/w decyzji Starosty J., decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S. G. podnosząc, że decyzja została wydana niezgodnie z prawem i na podstawie niewłaściwych ustaleń faktycznych.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1653/02 Wojewódzki

Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił opisane wyżej decyzje organu l i II instancji, wskazując na braki w uzasadnieniu decyzji polegające na niewyjaśnieniu przyczyn rozbieżności w przedstawieniu na mapie ewidencyjnej z 1960r. oraz na aktualnej mapie granic nieruchomości oznaczonej numerem [...] stanowiącej drogę oraz niepowołanie przez organy przepisów prawnych stanowiących podstawę takiego przedstawienia granic. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy na mapie z 1960r. wynika bowiem, że granica drogi nr [...] od strony działek nr [...],[...] i [...] oznaczona jest linią przerywaną, natomiast na mapach sporządzonych po 1985r. granicę tę stanowi linia ciągła.

Starosta J. w ponownym postępowaniu, mając na uwadze powołany wyrok Sądu oraz wniosek S. G., uzupełnił materiał dowodowy o brakującą dokumentację i w dniu [...] wydał decyzję znak: [...] orzekającą o odmowie zaktualizowania ewidencji gruntów znajdujących się w obrębie B., gmina M., województwo ś., w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr [...], od której to decyzji odwołanie złożyli W. i S. małż. G.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania zaskarżoną decyzją z dnia [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w ewidencji gruntów obrębu B. gmina M. od początku jej założenia, tj. od roku 1963, działki nr [...] i [...] wykazane były jako odrębne nieruchomości. Działka nr [...] ujawniona była w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie jako właściciele wykazani byli S. i W. małż. G., a działka nr [...] ujawniona była w jednostce rejestrowej [...], gdzie jako samoistny posiadacz wpisany był Urząd Miasta i Gminy M. S. i W. małż. G. stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1977r. Nr [...] wydanego w oparciu o dane z operatu ewidencji gruntów z 1963r. Na podstawie tego aktu dla nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] została założona KW [...], w której jako właściciele figurują S. i W. małż. G. Graficzne oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej zostało sporządzone w oparciu o wyrys z mapy ewidencji gruntów nr [...] z 1963r. Natomiast stan prawny działki nr [...] pozostaje nieuregulowany. Stosownie do aktualnej ewidencji gruntów działka nr [...] wykazana jest w jednostce rejestrowej nr [...], gdzie jako samoistny posiadacz wpisany jest Urząd Miasta i Gminy M. Organ odwoławczy przyznał, że granica drogi [...] na mapie ewidencyjnej z 1963r. od strony nieruchomości nr [...] wykazana jest linią przerywaną, ale jednocześnie zauważył, że oznaczenie takie nie jest wyjątkiem, bowiem granice wszystkich dróg na tej mapie (oprócz drogi głównej przez wieś) były zaznaczone w ten sam sposób. Wskazał ponadto na analizę przeprowadzoną przez Starostę J. dotyczącą sposobu obliczenia powierzchni działki nr [...]. Organ l instancji powołał bowiem obliczenia powierzchni działki nr [...] w operacie ewidencji gruntów z roku 1963 (nr [...]), gdzie powierzchnię działki obliczono przyjmując za podstawę długość działki - 135 m i jej szerokość - 2,5 m. Z porównania tych czynników oraz mapy ewidencyjnej z 1963r. wynika, że długość drogi - 135 m była liczona na całej jej długości, w tym również pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Organ odwoławczy przyjął zatem, że pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na mapie ewidencji gruntów z 1963r. droga była wykazana jako odrębna działka.

Odnosząc się do złożonych przez S. G. dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że nie stanowią one dowodu własności wnioskodawcy na część drogi oznaczonej numerem działki [...]. Wskazał, że w wyroku z dnia 10.05.2000r. sygn. akt l C [...] Sąd Rejonowy w Jędrzejowie orzekł jedynie, że droga nr [...] nie jest drogą gminną i nigdy taką nie była, nie rozstrzygnął natomiast problemu własności. Organ odwoławczy przytoczył także przepis § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. (Dz.U. Nr 38, poz. 454) i zauważył, że ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz jedynie je rejestruje oraz, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

S. i W. małż. G. wnieśli na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając jej niezgodność z prawem. Podnieśli, że zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego granice działek oznacza się linią ciągłą, a nie, jak w niniejszej sprawie, linią przerywaną. Fakt takiego oznaczenia wynika zdaniem skarżących z zawartej w 1967r. przed Sądem Powiatowym w Jędrzejowie w sprawie sygn. akt C [...] ugody pomiędzy poprzedniczką skarżących - S. D. a Z. J. i Z. K. Mocą powyższej ugody ustanowiono na rzecz Z. J. i Z. K. służebność przejazdu i przechodu, co oznacza, że do tej pory nie istniała tam żadna droga. Linia przerywana prawdopodobnie ilustruje miejsce, w którym nieruchomość S. D. została obciążona opisaną służebnością. Z tego też względu skarżący uważają, że w latach 1960-1967 żadna mapa nie mogła wskazywać na istnienie działki nr [...], zaś późniejsze oznaczenie służebności przerywaną linią nie może być uznane za wydzielenie działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach uznał skargę za niezasadną. W ocenie tego Sądu spór w niniejszej sprawie dotyczy części drogi nr [...] na odcinku sąsiedztwa pomiędzy działkami nr [...] i [...], co do której skarżący twierdzą, że stanowi ona ich własność jako część należącej do nich nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i domagają się wpisu o takiej treści w ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. Na poparcie swego wniosku dysponują jedynie: aktem własności ziemi, wyrysem z ewidencji gruntów załączonymi do KW [...], wyrokami Sądu Rejonowego w Jędrzejowie oraz Sądu Okręgowego w Kielcach wraz z uzasadnieniami. Natomiast organy administracji geodezyjno-kartograficznej odmawiają żądanego przez skarżących wpisu z uwagi na brak podstaw ku temu.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę stosownie do zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przeprowadziły szczegółowe postępowanie dowodowe, które doprowadziło do dokładnego i niewątpliwego wyjaśnienia istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego. W szczególności organ l instancji, wykonując zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1653/02 przeprowadził analizę, z której wynika, że na mapie ewidencji gruntów z 1963r. (nr [...]) przedmiotowa droga była wykazana jako odrębna działka położona pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Wskazuje na to porównanie czynników, za pomocą których została obliczona powierzchnia działki nr [...] w operacie ewidencji gruntów z 1963r: długości działki - 135 m oraz jej szerokości - 2,5 m z rysunkiem mapy obliczeniowej. Długość drogi - 135 m była bowiem liczona na całej długości, w tym również pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu co do istotnej okoliczności w sprawie, a mianowicie, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] na mapie ewidencji gruntów droga była wyodrębniona jako odrębna działka nr [...], a przynajmniej jej powierzchnia tak była obliczona w 1963r., kiedy była zakładana ewidencja gruntów dla obrębu B. Z dołączonych jako uzasadnienie wniosku dokumentów, przede wszystkim z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Jędrzejowie sygn. akt l C [...] wynika, że powierzchnia drogi nr [...] nie jest włączona w powierzchnię działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność skarżących. Z dokumentu tego wynika również bezsporna okoliczność, że skarżący nie są właścicielami spornej powierzchni działki nr [...], a także, że Gmina M. nie legitymuje się tytułem własności, a to oznacza, że dokument ten nie może być podstawą zmian w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr [...]. Dokumentem takim nie jest również powołany przez skarżących akt własności ziemi stwierdzający własność skarżących do działki nr [...] o pow. 0,12 ha, wydany na podstawie mapy ewidencyjnej nr [...], stanowiący podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów zapisu istniejącego do chwili obecnej, stwierdzającego współwłasność S. G. i W. G. do działki o pow. 0,12 ha. Powierzchnia działki nr [...] wynika również z księgi wieczystej KW [...], a podstawą wpisu był akt własności ziemi wydany 28.09.1989r. na rzecz S. G.

Z prawidłowych ustaleń organu decyzyjnego, zdaniem Sądu I instancji wynika, że od założenia ewidencji gruntów nieruchomość oznaczona numerem [...] o powierzchni 0,12 ha i nieruchomość oznaczona numerem [...] o powierzchni 0.0300ha były wykazywane jako odrębne działki ewidencyjne. Natomiast okoliczność, że na mapie z 1963r. będącej podstawą ewidencji granica między działkami numer [...] i [...] oznaczona była linią przerywaną, w świetle prawidłowych ustaleń faktycznych organów, nie może przesądzać o zasadności wniosku skarżących. Jak wynika bowiem z mapy nr ewid. [...], nie tylko ta jedna granica wówczas była oznaczona linią przerywaną, a wszystkie pozostałe za wyjątkiem głównej drogi obrębu B. Liniami przerywanymi oznacza się rodzaj użytków, a nie granice, jednakże w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że powierzchnia drogi o numerze [...] w miejscu, w którym graniczy z działką skarżących numer [...], mimo oznaczenia granicy linią przerywaną, nie została włączona do powierzchni działki skarżących.

W ocenie Sądu I instancji sprawa została należycie wyjaśniona, a błąd w oznaczeniu granic, który mógłby rodzić wątpliwości u skarżących w określeniu zasięgu ich prawa własności do działki o numerze [...] o pow. 0,12 ha został wyeliminowany poprzez wprowadzenie linii ciągłych na mapie ewidencyjnej nr [...] w dniu 25.05.1985r.

Sąd I instancji wskazał na przepis § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Natomiast z uwagi na przepis § 12 ust. 1 - prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt

1 i 2 do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów

dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów

zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia

praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania

wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych,

dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Sąd I instancji wskazał też na przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), zgodnie z którym osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów (m.in. powierzchni i granic gruntów) na żądanie starosty są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Mając na względzie treść § 12 ust. 1 rozporządzenia, który zdaniem Sądu I instancji w sposób wyczerpujący wymienia dokumentację niezbędną do wykazania praw osób do gruntu, Sąd ten uznał, że dołączone do wniosku S. G. o sprostowanie ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. wyroki Sądu Rejonowego w Jędrzejowie oraz Sądu Okręgowego w Kielcach wraz z uzasadnieniami, zawiadomienie z Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz wyrys z mapy ewidencyjnej złożony w dokumentach księgi wieczystej [...] nie mogą być podstawą wprowadzenia żądanych przez skarżących zmian w ewidencji gruntów. Brak jest bowiem stosownej dokumentacji, o jakiej mowa w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a wyroki sądów nie zostały wydane w postępowaniach wymienionych w powołanym przepisie, dotyczyły bowiem powództwa eksmisyjnego Gminy M. Wyrokiem tym Sąd Rejonowy w Jędrzejowie orzekł jedynie, że droga nr [...] nie jest i nigdy nie była drogą gminną. Nie wypowiedział się natomiast, komu przypada własność jej spornej części, a także, że powierzchnia drogi oznaczonej nr [...] nie jest włączona w powierzchnię działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność pozwanych (skarżących). Skarżący S. G. nie dołączył stosownej dokumentacji mimo skierowania do niego w tym przedmiocie przez organ l instancji na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wezwania z dnia 17.12.2001r. Sąd I instancji wskazał, że w art. 22 ust. 3 ustawy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.

Skoro, jak twierdzą skarżący, niezgodnie ze stanem prawnym wynikającym z ugody sądowej zawartej w sprawie sygn. akt C [...] przed Sądem Powiatowym w Jędrzejowie, w ewidencji gruntów dokonano w latach osiemdziesiątych zmian niekorzystnych dla skarżących, to winni oni, zdaniem Sądu i instancji, przedłożyć organowi administracji dokumenty pochodzące z okresu późniejszego, a wskazujące na odmienny niż uwidoczniony w ewidencji stan faktyczny i prawny granic i powierzchni ich działki nr [...]. Do chwili obecnej skarżący nie przedstawili organowi administracji prawomocnego orzeczenia sądu, z którego wynikałoby, że przysługuje im prawo własności do spornej części działki nr [...]. Nie przedstawili również innych dokumentów uzasadniających wprowadzenie żądanych zmian.

Zdaniem Sądu I instancji dowody zgromadzone w sprawie przeczą również zarzutom skargi, że żadna mapa sporządzona do 1967r., t.j. do zakończenia sprawy sygn. C [...], nie mogła wskazywać na istnienie działki nr [...]. Dowodem dla wykazania bezzasadności zarzutu skargi jest mapa nr ewid. [...] sporządzona w 1963r., na podstawie której został wydany na rzecz skarżących akt własności ziemi na działkę nr [...].

W ocenie Sądu I instancji istotą i rzeczywistą treścią żądań skarżących w sprawie była sprawa zasięgu ich prawa własności, które to roszczenie próbowali

zrealizować w drodze niedopuszczalnych zmian w operacie ewidencji gruntów z

pominięciem właściwej w takich sprawach drogi postępowania przed sądem

powszechnym. Sąd ten wskazał również, że Starosta jako organ l instancji w

sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe

zmieniające się w czasie w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty

prawne, a ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz jedynie je rejestruje.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.

W. i S. małż. G. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którą zaskarżyli wyrok w całości. Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucili wyżej wymienionemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 z zm.) oraz § 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych, drogowej służby liniowej oraz służb drogowych podległych naczelnikowi gminy (Dz. U. z 1986r. Nr 1, poz. 2).

Powołując się na powyższą podstawę kasacyjną wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] znak: [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] znak [...] o odmowie zaktualizowania ewidencji gruntów znajdującej się w obrębie B., gmina M., województwo ś., w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podnieśli, że jak wynika z dostarczonych przez nich dokumentów ze spraw cywilnych toczących się przed Sądem Rejonowym w Jędrzejowie pod koniec lat sześćdziesiątych - sygn. IC [...] zakończonej zawarciem ugody pomiędzy ówczesną właścicielką działki nr [...] S. D., będącą poprzedniczką prawną skarżących, a właścicielami sąsiednich działek - Z. J. i T. K. - ustalono postawienie wspólnej bramy otwieranej w razie potrzeby celem korzystania z przejazdu lub przechodu za wynagrodzeniem na rzecz S. D. Przejście to było w miejscu późniejszej, po roku 1983 utworzonej bez wniosku zainteresowanych, działki [...].

W 1983r. skarżący wnieśli o założenie księgi wieczystej na swoją nieruchomość, m.in. działkę nr [...]. Jednym z dokumentów była wykonana przez uprawnionego geodetę L. K. mapa - wyrys z mapy ewidencyjnej o nr ewidencyjnym [...], na której jest uwidoczniona działka nr [...] jako bezpośrednio granicząca z działką nr [...] (z pasem gruntu oznaczonym linią przerywaną bez żadnej numeracji ewidencyjnej). Działka nr [...] została wpisana do księgi wieczystej nr KW [...] w Dziale I.

W 1998r. Gmina M. wystąpiła przeciwko skarżącym małż. G. do Sądu Rejonowego w Jędrzejowie w sprawie sygn. akt I C [...] z pozwem o eksmisję z pasa gruntu posiadającego już oznaczenie nr [...], który miał przebiegać wzdłuż działki nr [...] od strony działki nr [...]. Zdaniem powodów w sprawie cywilnej, ten pas gruntu miał być drogą gminną, jednakże jak wynikało z ustaleń dokonanych dla potrzeb postępowania cywilnego, w spornym pasie gruntu w południowej jego części stał stary dom S. D. Ten pas gruntu nie nosił śladów zagospodarowania, jest silnie pofałdowany, nieprzejezdny, a u wylotów były płoty. Pociągnięta była kanalizacja wodociągowa oraz piwnica ziemna wybudowana przez S. G. Zdaniem biegłych powołanych przez Sąd powszechny w tej sprawie "nie wiadomo kiedy powstała sporna droga i z jakich gruntów została wydzielona, trudno jest ustalić jej pochodzenie oraz powód, dla którego została wpisana jako droga gminna." Zdaniem biegłych pomiary wykonywane w latach 60- tych były wykonywane dla celów podatkowych, były nieprecyzyjne i bez powiadamiania zainteresowanych. W konkluzji Sąd orzekający w sprawie cywilnej stwierdził, że sporna droga nie nosiła cech drogi publicznej, a grunt oznaczony jako działka nr [...] nigdy nie należał do Skarbu Państwa. Była to własność prywatna. Nadto w uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że brak było świadectw tego, że pas ten stanowił oddzielną działkę geodezyjną, a usytuowanie domu S. D. stanowiło jedną niepodzielną całość. Do czasu wniesienia pozwu do Sądu Rejonowego w Jędrzejowie Gmina M. okazywała brak zainteresowania spornym gruntem.

Skarżący podnieśli, że obecnie przed Sądem Rejonowym w Jędrzejowie pod sygn. I Ns [...] toczy się sprawa z powództwa B. G. o ustanowienie drogi koniecznej. W postępowaniu tym kolejny biegły podniósł, że pas gruntu oznaczony w ewidencji jako działka [...] nie ma szerokości 3 m, a szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Co do pasa oznaczonego nr [...] brak jest uchwały organu administracji samorządowej odnośnie zaliczenia tego pasa do określonej kategorii dróg (gminnej, zakładowej). O publicznym charakterze drogi nie może przesądzać samo oznaczenie pasa gruntu w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrznej. Skoro zaś drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986r. Nr 1, poz. 2), to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczą dróg wewnętrznych (art. 36 i 39). Zatem w myśl tych przepisów pas gruntu oznaczony jako działka nr [...] nie może być zaliczany jako "droga".

Skarżący podnieśli, że o tym, że została utworzona działka nr [...] dowiedzieli się dopiero ze sprawy o eksmisję z powództwa Gminy M. Wszelkie dokumenty jakie posiadali dotychczas to jest: akt własności ziemi, mapa, treść ugody w sprawie IC [...] i inne, które złożyli w związku z założeniem księgi wieczystej, nie wskazywały na istnienie działki nr [...].

Zarzucili, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2004r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1653/02 uchylający ówczesne decyzje administracyjne w przedmiocie odmowy zmian ewidencyjnych, w uzasadnieniu polecał wyjaśnić przyczyny, dla których granice działek ewidencyjnych mogły być przedstawione w formie linii przerywanej. Zdaniem skarżących, owo polecenie Sądu - w świetle także rozstrzygnięcia Sądów w sprawach cywilnych - nie zostało w sposób przekonywujący wyjaśnione. W szczególności stwierdzenie Sądu Rejonowego w Jędrzejowie w sprawie sygn. IC [...], że obszar działki nr [...] nigdy nie był własnością Skarbu Państwa ale własnością prywatną i "brak jakichkolwiek śladów będących świadectwem tego, że stanowił oddzielną działkę geodezyjną. Wręcz przeciwnie, usytuowanie starego budynku mieszkalnego przekonuje o tym, że nieruchomość S. D. stanowiła jedna niepodzielna całość." Powołując się na powyższe oraz zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 1653/02 skarżący podnieśli, że działka nr [...] została utworzona niezgodnie z przepisami prawa kartograficznego i geodezyjnego dawnego i obecnego odnośnie oznaczania granic działek linią ciągłą. W ocenie skarżących nie można było przyjąć, że pas gruntu w obrębie linii przerywanej stał się odrębną jednostką ewidencyjną jako działka nr [...] obrębu B., gmina M., województwo ś. Orzekające w sprawie organy administracyjne nie wyjaśniły zdaniem skarżących powyższych okoliczności zgodnie z obowiązującym prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzucili wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Nr 100 z 2000r., poz. 1086 z zm.) oraz § 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych, drogowej służby liniowej oraz służb drogowych podległych naczelnikowi gminy (Dz. U. z 1986r. Nr 1, poz. 2).

Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, którego sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez błędną wykładnię dotyczy, na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 - to jest właściciele, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części (art. 20 ust. 2 pkt 1) oraz władający (art. 51) - zgłaszające zmiany obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Z przepisów zaś § 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, których zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni także dotyczy wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów. Przepis § 47 w/w rozporządzenia nakłada na starostę obowiązek aktualizacji operatu ewidencyjnego niezwłocznie po uzyskaniu przez niego odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej, a przytoczonych wyżej przepisów prawa. Z niekwestionowanych w tym zakresie prawidłowych ustaleń faktycznych wynika, że z żądaniem zmian w ewidencji gruntów w niniejszej sprawie wystąpił do Starosty J. S. G., domagając się sprostowania ewidencji gruntów obrębu B., gmina M. poprzez uznanie, że część drogi numer [...] na odcinku sąsiedztwa pomiędzy działkami numer [...] i [...] stanowi jego własność, jako część nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Do wniosku dołączył: kopię wyroku Sądu Rejonowego w Jędrzejowie z dnia 10.05.2000r. sygn. akt C [...], którym oddalono powództwo Gminy M. przeciwko S. i W. małż. G. o eksmisję z gruntu, odpis wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 18.10.2000r. sygn. akt II Ca [...], którym oddalono apelację Gminy M. od wymienionego wyżej wyroku, zawiadomienie z Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia 27.12.2001r. oraz wyrys z mapy ewidencyjnej, złożony w dokumentach księgi wieczystej [...]. Mimo wezwania organu prowadzącego sprawę do przedłożenia dowodu prawnego do nieruchomości, który mógłby być podstawą do zmiany w ewidencji gruntów, żadnych innych dokumentów nie złożył.

Zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko, co do braku podstaw - w świetle przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - do wprowadzenia żądanych zmian w zakresie danych ewidencyjnych części działki nr [...] nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Z dołączonych do wniosku wyroków nie wynika tytuł prawny skarżących do części drogi numer [...] na odcinku sąsiedztwa pomiędzy działkami numer [...] i [...]. Tytuł ten nie wynika także z żadnego innego dowodu stanowiącego materiał dowodowy w sprawie. Przytoczone w skardze kasacyjnej okoliczności faktyczne ze sprawy cywilnej z powództwa Gminy M. przeciwko skarżącym o eksmisję z przedmiotowej działki gruntu nr [...] oraz stanowisko biegłych zawarte w wydanych dla potrzeb tamtego postępowania opiniach nie mogą zastąpić dokumentów, mogących być podstawą zmiany w ewidencji gruntów po stronie podmiotowej. Powołane w skardze kasacyjnej argumenty świadczą co najwyżej o tym, że stan prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wymaga wyjaśnienia. Stan prawny nieruchomości nie może jednak być przedmiotem działań organów prowadzących ewidencję gruntów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który to zbiór, pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zwiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków.

W wyroku z dnia 06.11.2001r. sygn. II SA 2099/00 (LEX nr 82005) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zmiany w ewidencji gruntów, po stronie podmiotowej, wpisuje się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu."

Dokonanie zamian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.

W świetle powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz §46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez błędną wykładnię uznać należy za nietrafny.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985r. w sprawie powołania i zakresu działania Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, organizacji i zakresu działania dyrekcji okręgowych dróg publicznych i jednostek im podległych, drogowej służby liniowej oraz służb drogowych podległych naczelnikowi gminy (Dz. U. z 1986r. Nr 1, poz. 2). Pomijając fakt, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, które przepisy owego rozporządzenia zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone, zważyć należy, że w dacie podejmowania decyzji ostatecznej zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach akt ten nie obowiązywał. Został bowiem uchylony pośrednio z dniem 01.01.1999r. przez przepis art. 52 p. 10 ustawy z dnia 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Wojewódzki Sąd Administracyjny badający legalność zaskarżonego do niego aktu administracyjnego według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia owego aktu, przepisów tego rozporządzenia nie mógł zatem naruszyć.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.