Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 775/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wywóz Odpadów "G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, 1. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania odpadów - - S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania odpadów - - S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 3. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania odpadów - - S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 4. zasądza od organu na rzecz Skarżącego kwotę [...]([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 775/21

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzjami:

1. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

2. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

3. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

utrzymało w mocy decyzje Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. (dalej również jako "Związek"):

1. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę W. S. (dalej również jako: "skarżąca") kary pieniężnej za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej również jako "BDO") - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. w wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] września 2020 r., tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego na dzień [...] sierpnia 2020 r.;

2. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę W. S. kary pieniężnej za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej również jako "BDO") - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy O. w wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] września 2020 r., tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego na dzień [...] sierpnia 2020 r.;

3. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę W. S. kary pieniężnej za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej również jako "BDO") - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy B. w wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] września 2020 r., tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego na dzień [...] sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu powyższych rozstrzygnięć wskazano, że opisanymi powyżej decyzjami Związek nałożył na spółkę kary pieniężną za nieterminowe złożenie za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (UDO) - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu gmin, będących członkiem Związku.

Podstawą prawną wydanych decyzji stanowił art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 888, dalej również jako: "u.c.p.g." albo "ustawa"), stanowiący, iż podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n u.c.p.g. podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Organ I instancji wskazał, że skarżąca przesłała za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) roczne sprawozdanie za rok 2019, dotyczące odpadów komunalnych odebranych z terenów gmin: K., O. i B. , będących członkiem Związku Międzygminnego "C. ", w dniu [...].10.2020 r. (data wpływu do systemu BDO: [...].10.2020 r.), tj. 49 dni po terminie do którego należało złożyć w/w sprawozdanie (31 .08.2020 r.).

Odwołania od powyższych decyzji wniosła skarżąca pismami z dnia [...] marca 2021 r.

Strona wskazała, że złożyła sprawozdanie w formie papierowej, przesyłając je [...].07.2019r - za I półrocze 2019 i [...].02.2020 r. - za II półrocze 2019r. czyli na pół roku przed terminem złożenia sprawozdania za pomocą operatora pocztowego za potwierdzeniem odbioru.

Rozpoznając odwołania Kolegium wskazało, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań - art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Sprawozdanie, zgodnie z ust. 2 ww. przepisu jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy. W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ustawa ta wprowadziła przesunięcie terminów na złożenie sprawozdań w wersji elektronicznej dotyczących gospodarki odpadami za rok 2019, a składanych w 2020 r. Do 31 sierpnia 2020 r. przesunięto termin składania sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, sprawozdań prowadzących PSZOK-i oraz sprawozdań o zebranych odpadach komunalnych za rok 2019. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe - art. 9n ust. 6 ustawy.

Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami - art. 9n ust. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie ww. sprawozdanie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

Skoro zatem, w przedmiotowej sprawie, firma W. S., Z., ul. [...], [...], złożyła za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) sprawozdanie roczne za 2019 r. w dniu 20 października 2020 r., to znaczy, że uchybiła o 49 dni terminowi do jego złożenia sprawozdania i zasadnie nałożono na nią kary pieniężne w kwocie po [...] zł w odniesieniu do gmin: K., O. i Brodnica.

Wobec niedotrzymania terminu złożenia sprawozdania, obowiązkiem organu było wydanie decyzji o nałożeniu na Odwołującą kar pieniężnych, które w zaskarżonych decyzjach został ustalone w kwocie po [...] zł w odniesieniu do gmin: K., O. i Brodnica.

Kolegium odniosło się do okoliczności, w której M. S. złożyła sprawozdanie w formie papierowej przesyłając je 31 lipca 2019 r. za I półrocze 2019 r. i 3 lutego 2020 r. za II półrocze 2019 r., czyli na pół roku przed terminem złożenia sprawozdania, za pośrednictwem operatora pocztowego za potwierdzeniem odbioru. Organ wskazał, że jak wynika z art. 9n ust. 7 ustawy sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Nie można uznać, że sprawozdanie dostarczone w formie papierowej i oddzielnie za każde półrocze zostało skutecznie złożone.

Powyższy obowiązek przekazywane sprawozdania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach wynika z powszechnie obowiązującego aktu prawnego i Związek Międzygminny nie miał obowiązku informowania firmy W. S. o tym zapisie.

Powyższe decyzje Kolegium zostały wydane wraz ze zdaniami odrębnymi (votum separatum) jednego z członków Kolegium, w których wskazano, że w badanych sprawach skarżone decyzje zostały podpisane przez B. B. z up. Zarządu. Upoważnienie to zostało udzielone uchwałą nr [...]/2015 Zarządu Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...].10.2015r., a jako podstawę prawną przywołany został art. 268a k.p.a. oraz odpowiednio art. 143 §1 Ordynacji podatkowej. Upoważnienie obejmuje uprawnienie dla zastępcy Dyrektora Biura Związku B. B. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W ocenie członka Kolegium B. B., który jednoosobowo podpisał decyzje organów I instancji, nie był upoważniony do ich wydania. W ramach zadań wynikających z aktów wewnętrznych (statut) nie posiadał prawa do wydawania i podpisywania decyzji.

Skargi na powyższe decyzje wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu firma W. S..

Zarzuciła brak analizy stanu faktycznego, dotyczącego uprawnienia do reprezentacji Związku, czyli delegacji do wydania decyzji w formie określonej w k.p.a. Wskazała, że Zarząd związku składa się z 5 osób i podejmuje uchwały zwykła większością głosów. Z tego wynika wniosek, że ewentualna decyzja o nałożeniu kary powinna być podjęta w formie uchwały Zarządu Związku Międzygminnego, jako organu kolegialnego, a nie przez księgowego.

Ponadto wniosła o sprawdzenie zgodności Statutu Związku z obowiązującym prawem, dotyczącym zawiązywania i funkcjonowania organizacji zrzeszających podmioty w tym takie jak Związek Międzygminny S. .

Skarżąca wskazała, że mając na względzie terminowość wykonania obowiązku sprawozdawczego złożyła sprawozdanie w formie papierowej, przesyłając je na adres Związku Międzygminnego ze znacznym wyprzedzeniem, t.j. [...] lipca 2019 roku za I półrocze 2019 roku oraz [...] lutego 2020 roku za II półrocze 2019 roku , czyli na kilkaset dni przed terminem określonym na dzień 31 sierpnia 2020 roku. W tym czasie Organ nie odpowiedział na pisma, ani dysponując sprawozdaniem nie zrobił nic w sprawie. Organ nie posługiwał się przepisami zawartymi w KPA w rozdziale 2 Zasady ogólne § 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz zasadą informowania stron określoną w § 9 nakładająca na Organ obowiązek informowania.

W odpowiedziach na skargi Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Kontroli sądu poddano w niniejszej sprawie trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego:

1. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

2. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

3. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...],

utrzymujące w mocy decyzje Zarządu Związku Międzygminnego "C. " w C. odpowiednio:

1. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę W. S. kary pieniężnej za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej również jako "BDO") - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K. w wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] września, tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego na dzień [...] sierpnia 2020 r.;

2. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę W. S. kary pieniężnej za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej również jako "BDO") - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy O. w wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] września, tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego na dzień [...] sierpnia 2020 r.;

3. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], o nałożeniu na firmę W. S. kary pieniężnej za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej również jako "BDO") - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy B. w wysokości [...] zł, tj. po [...] zł za każdy dzień zwłoki, licząc od dnia [...] września, tj. pierwszego dnia następującego po terminie obowiązkowego złożenia sprawozdania przypadającego na dzień [...] sierpnia 2020 r.

Jak wskazuje analiza akt sprawy istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności skarżąca kwestionuje sposób wydania decyzji przez upoważnioną osobę oraz brak zastosowania przez organ art. 9 k.p.a. Skarżąca wskazała, że złożyła przedmiotowe sprawozdania w formie papierowej i organ zgodnie z art. 9 k.p.a., posiadając sprawozdanie papierowe, czyli złożone w błędnej formie, powinien pouczyć stronę o konieczności złożenia sprawozdania w formie elektronicznej, ponieważ uchybienie to miało wpływ na możliwość nałożenia na stronę kary pieniężnej.

W pierwszej kolejności w przedmiotowej sprawie należy dokonać oceny prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. decyzji administracyjnych nakładających administracyjną karę pieniężną za nieterminowe złożenie - za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) - rocznego sprawozdania za rok 2019 podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

Jak bowiem wskazuje analiza decyzji organu I instancji decyzje powyższe zostały wydane przez działającego z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku.

Do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w zaskarżonych decyzjach. Skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie podnosiła tej kwestii, jednak należy wskazać, że na etapie rozpoznawania sprawy przez organ odwoławczy, jeden z członków składu orzekającego zgłosił zdanie odrębne do decyzji (votum separatum), w którym zakwestionowano właśnie możliwość Zarządu Związku do przekazania swoich kompetencji decyzyjnych jednej osobie. Co istotne skład orzekający Kolegium nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Dopiero na etapie złożenia odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że z uwagi na utworzenie związku międzygminnego kompetencje organów zrzeszonych gmin przechodzą na związek (gdy chodzi o kompetencje rad gmin) i na zarząd związku (kompetencje organów wykonawczych czyli wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). W ocenie Kolegium obowiązuje przy tym zasada, wyrażona w art. 268a K.p.a. że Zarząd - jako organ administracji publicznej - może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań.

Sąd postanowił dokonać oceny ww. stanowiska Kolegium przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa.

Możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej również jako: "u.s.g."), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.

Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wskazano, w § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "C. " w C. (dalej również jako: "Statut", przy czym statut powyższy jest dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - https://czo-selekt.biuletyn.net/), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu).

Sąd zauważa jednakże, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów ustawy o samorządzie gminnym, odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 ustawy, który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.

Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. " w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.

Zasadą w prawie administracyjnym jest, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a K.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a K.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak bowiem trafnie zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 942/16, Baza NSA, który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do K.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i K.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracownikom starostwa, ani jakichkolwiek innym podmiotom (zob. wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Lu 261/20, Baza NSA, wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający ,,in pleno" podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa ,,in corpore" i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a K.p.a.

Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby bowiem do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 617/16, Baza NSA).

W przedmiotowej sprawie przepis art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organów I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na rzecz zarządu, jako organu wykonawczego, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, że z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g,, który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zauważa, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt GSK 1056/10, Baza NSA). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 35/18, Baza NSA). Pamiętać bowiem należy, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osoby stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji.

Stwierdzając nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd wziął pod uwagę, że jak wskazuje analiza uzasadnień zaskarżonych decyzji organu odwoławczego, Kolegium zignorowało problem zasygnalizowany przez członka Kolegium w zdaniu odrębnym (votum separatum) i nie odniosło się do kwestii upoważnienia osoby wydającej decyzję. Skoro członek Kolegium wraz ze swoim poglądem został przegłosowany przez pozostałych członków, to decyzje powinny w swoich uzasadnieniach uwzględniać tę kwestię przedstawiając odpowiednią kontrargumentację w odniesieniu do votum separatum. Kwestia ta była o tyle istotna, że wskazany w zdaniu odrębnym problem dotyczył przesłanki, która prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji organów I instancji.

W ocenie Sądu utrzymanie przez Kolegium w mocy decyzji obarczonych przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) z uwagi na wydanie decyzji przez podmiot nieuprawniony, a także zignorowanie tej kwestii podczas wydawania decyzji odwoławczych stanowi również rażące naruszenie prawa.

Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie mógł wypowiedzieć się merytorycznie, co do prawidłowości samego wydanego rozstrzygnięcia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie na upoważnionego pracownika. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.