Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 478/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: u.P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) - nakazał J.K. rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 59 o wymiarach 5 x 3 m położonego na działce nr 168/1 w [...], będącej własnością Gminy [....].

Wskazał, że w oparciu o przeprowadzone 3 marca 2020 r. oględziny oraz kontrolę z 4 sierpnia 2020 r. ustalono, że na należącej do Gminy działce nr 168/1 o pow. 0,8140 ha położonej w [...] (stanowiącej wg ewidencji gruntów użytek leśny Ls) znajduje się 65 obiektów budowlanych użytkowanych jako garaże i budynki gospodarcze. Grunt pod obiektami dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie zawartych z Gminą umów. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy. Zabudowa działki ma charakter częściowo szeregowy, złożony z 8 nieregularnych rzędów, przy czym miejscami lokowanie budynków jest przypadkowe. Do rzędów budynków prowadzą drogi, częściowo utwardzone tłuczniem. Do niektórych obiektów doprowadzona jest instalacja elektryczna.

Jednym z posadowionych na działce nr 168/1 obiektów budowlanych jest garaż o wymiarach 5 x 3 m i wysokości ok. 2,44 m, o konstrukcji z profili stalowych obłożonych blachą trapezową, posadowiony na wylewce betonowej i zamocowany do niej za pomocą stalowych kotew, z dachem dwuspadowym pokrytych blachą, nieorynnowany, nieogrzewany, posiadający instalację elektryczną, z bramą wjazdową dwuskrzydłową o wymiarach 3,93 x 1,95 m. Najazd do garażu o wymiarach 1,27 x 3,32 m, wykonany z betonu. Obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym, brak jest widocznych pęknięć, przemieszczeń konstrukcji stalowej i śladów znacznej korozji. Odległość przedmiotowego obiektu od garażu nr 58 od strony zachodniej wynosi 0,7 m, od garażu nr 60 od strony wschodniej 0,6 m, a od garażu nr 67 od strony południowej 10,09 m. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2004 r., a jego właścicielem jest J.K., który nie posiada dokumentacji związanej z budową.

PINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b., budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 168/1 ma powierzchnię 8140 m2, a zatem może się na niej znajdować 16 obiektów garażowych (8140 m2 : 500 m2 = 16,28). Na działce znajduje się 65 obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu, wybudowanych w różnych czasie. Uznać zatem należy, że kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione. Posadowienie garażu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku należało wdrożyć procedurę uregulowaną w art. 48 ust. 1 u.P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy, jeżeli budowa o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym teren obecnych garaży przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr [....]. Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z 27 marca 1992 r. plan ten został zmieniony i na terenie rezerwowanym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT dopuszczono możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z 24 kwietnia 1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie, zgodnie z którym działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr [....].

W tej sytuacji PINB stwierdził, że w sprawie brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu, gdyż postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta postępowaniem zakazują sytuowania na przedmiotowej działce takiej zabudowy.

Ponadto działka nr 168/1 posiada klasę użytku gruntowego Ls - działka leśna, a zatem niemożliwe byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do dnia wydania decyzji nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 r., poz. 1065), budynek garażowy należy zakwalifikować jako nie przeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z jego § 209 do kategorii PM. Stosownie do § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia, minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem kategorii PM a granicą (konturem) lasu powinna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0. Stanowi to niedające się usunąć naruszenie w/w przepisu prawa.

Właściciel garażu użytkuje go na mocy zawartej z Gminą umowy na dzierżawę gruntu, która sama w sobie nie stanowi o posiadaniu pozwoleń w rozumieniu prawa budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń, ponieważ budowa przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy techniczno - budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, brak jest podstaw do jego legalizacji i koniecznym jest orzeczenie jego rozbiórki.

W odwołaniu od decyzji PINB J.K. zarzucił brak właściwej oceny stanu faktycznego, albowiem jest on tylko dzierżawcą, a właścicielem gruntu jest Gmina. To, co zostało wybudowane na gruncie, jest własnością właściciela gruntu, a zatem garaż w przypadku trwałego umiejscowienia na gruncie jest własnością właściciela gruntu. W przypadku, gdy garaż jest jedynie przykręcony do fundamentu, to nie stanowi budowli, gdyż nie jest trwale związany z gruntem. Wydając decyzję organ w ogóle nie podjął próby ustalenia, czy garaż jest trwale związany z gruntem, a co za tym idzie, kto jest jego właścicielem. Wydana decyzja nakazuje jej adresatowi zniszczenie mienia gminnego co najmniej w zakresie tego, co znajduje się pod garażem, jeżeli uznać, że jest to trwałe związane z gruntem. Tymczasem najemca czy dzierżawca nie może być zobowiązany do usunięcia czy też zniszczenia rzeczy która należy do gminy. Organ powinien wyjaśnić co jest trwale związane z gruntem, ustalić relacje właścicielskie, skierować decyzję do podmiotu właściwego.

Ponadto organ nie wyjaśnił kolejności lokowania garaży. Organ przyjął, że wszystkie garaże (65) są wybudowane ponad 16 dopuszczalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić 16 pierwszych garaży. Ponadto organ powinien był zawiesić postępowania do czasu wydania decyzji przez Lasy Państwowe, tym bardziej, że to postępowanie było na końcowym etapie. Wyłączenie z produkcji leśnej jest bardzo ważne z punktu widzenia treści wydanej decyzji.

Organ nie zadał sobie również trudu wyjaśnienia, czy w Gminie są prace w zakresie aktualnego planu, bo obecnie toczą się prace nad zmianą miejscowego planu dla tej działki (powinien wyjaśnić, na jakim etapie są te prace i ile jeszcze postępowanie może potrwać oraz zawiesić postępowanie do czasu zmiany planu).

Organ nie zauważył także, że w latach 1992-1997 miejscowy plan przewidywał możliwość budowy zespołów tymczasowych przestawnych garaży i przyjął z góry, że w tym czasie żadne pozwolenie czy też żadna legalizacja nie miała miejsca. Organ przyjął zatem domniemanie bezprawności postawionych garaży; podczas postępowania nikt nie był pytany o legalizację, pozwolenie czy zgłoszenie. Większość tzw. starych garaży ma za sobą zmianę właściciela, czego organ w żadnym razie nie wyjaśnił. Skoro była możliwość legalnego postawienia garaży, to nie można domniemywać bezprawności.

WINB postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego (garażu nr 59) do czasu zakończenia postępowania o zmianę planu miejscowego, po czym opisaną na wstępie decyzją z 23 lutego 2021 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 18 marca 2020 r., poz. 471) uchylił decyzję organu I instancji (pkt 1) i nakazał J.K. rozbiórkę budynku - garażu nr 59 o wymiarach 5 x 3 m położonego na działce nr 168/1 w [...], będącej własnością Gminy [...].

W uzasadnieniu wskazał, że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe, niemniej wydana przez niego decyzja podlega zmianie z uwagi na niewłaściwe sformułowanie jej sentencji.

Wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wprowadziła w art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy ustawy zmieniającej obowiązują od 19 września 2020 r., jednakże jej art. 25 stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w lipcu 2020 r. (zawiadomienie z 27 lipca 2020 r.), zatem zastosowanie do niej mają przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

W dalszej części organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji oraz wyjaśnił, że garaż jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.P.b., jest bowiem trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 u.P.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W dacie budowy przedmiotowego obiektu w art. 29 ani w art. 30 u.P.b. ustawodawca nie zwolnił budowy garaży z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, budowa o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej.

Wg WINB, działka posiada powierzchnię 8140 m2, zatem zgodnie z wyliczeniem (8140 m2 : 500 m2 = 16,28; 16,28 x 2 = 32,56), może być na niej usytuowane nie więcej niż 32 obiekty typu garaż, których budowa wymagała dokonania zgłoszenia. Organ ten podał, że z urzędu wiadome mu jest, że przed 1 stycznia 1995 r., tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., wybudowano 33 garaże, zatem budowa przedmiotowego garażu wymagała pozwolenia na budowę. Ponieważ do jego realizacji doszło bez uzyskania wymaganego pozwolenia, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie budowy jak i w dacie orzekania mamy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 u.P.b. Ust. 1 tego artykułu stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W ust. 2 tego artykułu - przy zaistnieniu określonych warunków - ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Taka możliwość zachodzi, jeżeli budowa o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem; obydwa warunki muszą zostać spełnione łącznie, a niespełnienie któregokolwiek z nich wyklucza możliwość legalizacji i tym samym skutkuje koniecznością orzeczenia rozbiórki.

W rozpatrywanym przypadku teren na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W 1988 r. uchwalony został Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] - zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z 27 maja 1988r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] Nr [...] poz.[...]) - w którym teren działki nr 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt.

Uchwałą Rady Miejskiej w [....] nr [....] z 27 marca 1992 r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) dokonano zmiany w w/w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego, która dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży (realizacja garaży na podstawie planów zagospodarowania terenu w celu zachowania ładu przestrzennego).

Następnie uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 24 kwietnia 1997r. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie, zgodnie z którym działka nr 168/1 położona jest obecnie w obszarze oznaczonym symbolami KOGP – "projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej nr [...] (IH kl. tech.)". Organowi wiadome jest, że 14 października 2020 r. wszczęto procedurę przetargową na sporządzenie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę miasta [...] oraz zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy [...] obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa zmiana będzie obejmować działkę nr 168/1 położoną w obrębie [...].

Jak wynika z powyższego, przedmiotowy garaż położony jest na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej nr [...] (III kl. tech.), zatem jego budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy obiekt nie spełnia więc wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 u.P.b., co wyklucza podjęcie w stosunku do niego procedury legalizującej. Zatem wydane decyzji rozbiórkowej było konieczne i właściwe.

Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740), z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie do części składowych gruntu należą także budynku i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Właścicielem przedmiotowego obiektu jest Gmina, ponieważ jednak odwołujący jest użytkownikiem garażu należy uznać go za podmiot o jakim mowa w art. 52 u.P.b., tj. zarządcę obiektu i może być on adresatem nakazu jego rozbiórki.

Sentencja decyzji PINB została sformułowana nieprawidłowo, gdyż nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu, a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i dla wysokości grzywny w postepowaniu egzekucyjnym, wobec czego zreformowano sentencję decyzji.

Dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej nie ma znaczenia kolejność budowy garaży usytuowanych na działce nr 168/1, jak również kwestie dotyczące wydania decyzji odnośnie wyłączenia działki z produkcji leśnej oraz prace dot. ewentualnej zmiany aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Skargę na decyzję WINB co do jej pkt 2 wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] Reprezentujący ją pełnomocnik (adwokat) zarzucił naruszenie:

- § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) poprzez ich błędne zastosowanie,

- § 102 - 108 oraz § 274 - 281 w/w rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie,

- art. 3 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 i 2 u.P.b. poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

W oparciu o podniesione zarzuty wniósł o uchylenie decyzji WINB w zaskarżonej części, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów procesu (w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych) oraz o połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich skarg dotyczących nakazów rozbiórki poszczególnych garaży położonych na działce nr 168/1 w [...] (organ prowadzi ponad 60 spraw w tym zakresie).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.P.b. w sytuacji, gdy garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, a są konstrukcją posiadającą ściany boczne i dach, przeznaczoną do montażu za pomocą kotew. Taki garaż, po jego zakotwieniu nie stanowi części składowej gruntu, ponieważ nie jest z nim stale związany, a betonowa wylewka wewnątrz garażu nie stanowi fundamentu. Zakwalifikowanie garaży blaszanych jako budynków jest istotnym błędem metodologicznym, bowiem skutkuje zastosowaniem niewłaściwych przepisów wykonawczych rozporządzenia dotyczącego wymagań technicznych dla obiektów budowlanych i ich usytuowania. Błędna kwalifikacja rodzi istotne wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, bowiem sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka która miałaby pozostać stanowi własność Gminy, która ma istotny interes w zakwestionowaniu przedmiotowej decyzji również i z tego względu, iż organ uznał, że adresatem decyzji może być użytkownik garażu zgodnie z art. 52 u.P.b. Gmina posiada wiele nieruchomości, które oddała w najem lub dzierżawę. W sytuacji, gdy na oddanej przez Gminę nieruchomości istniałby jakikolwiek obiekt budowlany który zostałby samowolnie rozbudowany czy przebudowany, istnieje realne zagrożenie, że decyzje rozbiórkowe będą nakładane na najemcę lub dzierżawcę, co będzie naruszać własność Gminy. Zaskarżona decyzja ingeruje w prawo własności Gminy w przypadku uznania, że jakakolwiek część garażu została trwale związana z gruntem, na przykład betonowa wylewka.

Nieprawidłowa jest analiza usytuowania przedmiotowego garażu względem działki leśnej. Nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, tym bardziej, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. Zatem w sprawie zupełnie niezasadnie organ oparł swoje rozstrzygnięcie o § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., który nie miał zastosowania w sprawie, a jednocześnie zupełnie pominął przepisy § 102 - 108 oraz § 274 – 281, które określają wymagania techniczne jakim powinny odpowiadać garaże zarówno ze względu na stronę techniczną garażu, jak i jego usytuowanie i mają charakter szczególny do ogólnych postanowień rozporządzenia.

Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że organ obliczając dopuszczalną liczbę garaży na działce nr 168/1 i przyjmując, że na każde 500 m2 działki może przypadać 2 garaże, powinien wynik dzielenia powierzchni 8140 m2 przez 500 m2 pomnożyć przez 2. Dokonując prawidłowych obliczeń należało stwierdzić, że przy założeniach organu mogą być usadowione 32 garaże.

Jak dotąd w kilkunastu przypadkach WINB uchylił decyzje organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ostatnie zaś decyzje są decyzjami rozbiórkowymi. Zastrzeżenia budzi wydawanie różnych decyzji i stosowanie różnych przepisów w tym samym stanie faktycznym, tym bardziej, że garaże na tej działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, a Gmina nie odnotowała żadnych incydentów związanych z ich funkcjonowaniem. Przykładowo w decyzji z [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ wskazał, że garaż w niej opisany podlega przepisom u.P.b. z 1974 r. oraz zauważył, że zgodnie z przepisami tamtej ustawy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 u.P.b. z 1974 r. W decyzji tej organ słusznie wskazał, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 u.P.b. z 1974 r. Uchylając decyzję organu I instancji w całości i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia WINB jednoznacznie wyartykułował, że organ I instancji nie wykazał przesłanek rozbiórki garażu, a przede wszystkim nie przeanalizował przepisów warunków technicznych dotyczących garaży. Jednocześnie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu.

W zakresie tej samej działki, co do garaży o takiej samej konstrukcji (garaże blaszane przytwierdzone do podłoża w postaci wylewki betonowej za pomocą kotew) organ stosuje różne przepisy prawa dotyczące warunków technicznych dotyczących usytuowania garaży i ich warunków technicznych, wydaje różne decyzje, różnie klasyfikuje garaże, niekonsekwentnie w uzasadnieniu treści zaskarżonych decyzji posługując się w odniesieniu do garaży pojęciem budynku oraz obiektu budowlanego. Ponadto tylko w nielicznych przypadkach zwraca uwagę na możliwość usankcjonowania istnienia garażu w oparciu o art. 40 u.P.b. z 1974 r. To powoduje nie tylko wadliwość zaskarżonej decyzji, ale również uzasadnia wniosek o połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich spraw - skarg na decyzje organu dotyczące garaży zlokalizowanych na działce nr 168/1 w [...] Połączenie wszystkich tych spraw jest uzasadnione ekonomiką procesową oraz koniecznością analizy usytuowania garaży w kontekście wszystkich istniejących. Najemcy terenu pod garaż zostali potraktowani indywidualnie, już chociażby z tej przyczyny, że zgodnie z wyliczeniami organów na działce może być usytuowane "16,28 garaża", chociaż jak wskazano wyżej, wyliczenie to zawiera błąd matematyczny. Gdyby przyjąć za organem, że możliwe jest ulokowanie 32 garaży na tej działce, to trzeba by było ustalić, które garaże mogłyby zostać, w tym też celu dzierżawcy terenu w swoich odwołaniach domagali się ustalania kolejności lokowania garaży. Po rozpatrzeniu wszystkich odwołań Gmina zobowiązuje się do złożenia pisma procesowego, w którym wskaże ostatecznie, które sprawy objęte są wnioskiem o łączne rozpoznanie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać na trafność stanowiska WINB, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) w sprawie zastosowanie mają przepisy u.P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa taka wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Natomiast zgodnie art. 48 ust. 2 u.P.b., organ nadzoru budowlanego nie orzeka o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W powyższym układzie faktycznym organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nakłada na właściciela (inwestora) obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 u.P.b.).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że organy obu instancji błędnie uznały, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości legalizacji obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 u.P.b. z uwagi na to, że budowa garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że teren objęty jest obowiązującym m.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że działka nr 168/1 znajduje się w obszarze objętym granicami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 27 maja 1988 r. Plan ogólny był następnie przedmiotem zmian na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 27 marca 1992 r, uchwały Rady Miejskiej z dnia 13 października 1994 r. oraz uchwały Nr [....] Rady Miejskiej w [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r. Ubocznie należy w tym miejscu zauważyć, że organy nie zgromadziły pełnej treści uchwał obejmujących zmiany dokonane w latach 1994- 1997 (ograniczając się co do zasady do ich pierwszych stron), co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, a zatem z dniem 1 stycznia 2004 r.

Sąd wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 67 ust. 2 ww. ustawy, przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Należy jednak podkreślić, że zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 67 ust. 2 ustawy, może stanowić jedynie uchwała regulująca samodzielnie i w całości przeznaczenie oraz warunki zagospodarowania terenu, zawierająca takie zapisy, na podstawie których można by dokonać oceny zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2007 r. II SA/Kr 2855/03 - LEX nr 394839). Dlatego też w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia 24 kwietnia 1997 r. nie może zostać uznana za zmianę planu, który jako uchwalony po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowałby moc obowiązującą. W uchwale uzupełniono bowiem jedynie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast uchwała ta nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego.

W tym zakresie należy stwierdzić, że w dacie orzekania przez organy brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wykluczałby budowę garażu na działce nr 168/1 w [...], a co za tym idzie legalizację obiektu, oczywiście przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w ustawie.

Ocena organów co do braku możliwości legalizacji spornego obiektu była więc przedwczesna. Organy miały bowiem obowiązek ustalenia przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w zakresie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 u.P.b.).

Zauważyć przy tym należy, że działka nr 168/1 w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – "Ls IV". Budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy, a w przypadku jego braku, gdy możliwość taka dopuszczona zostanie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd wskazuje przy tym, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021, poz. 741), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Jak już wyżej wskazano, w aktach administracyjnych brak jest planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] przyjętego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [.... z dnia 27 maja 1988 r. oraz pełnej treści uchwał obejmujących zmiany dokonane w latach 1994 - 1997, co uniemożliwia weryfikację, czy w miejscowym planie została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Warto przy tym zauważyć, że działka nr 168/1 w uchwałach z 1988 r. i z 1997 r. przeznaczona była na budowę drogi ruchu przyśpieszonego, a więc jej projektowane przeznaczenie było sprzeczne z wynikającym z ewidencji gruntów przeznaczeniem działki na grunt leśny. Nasuwa się zatem wątpliwość co do ważności przeznaczenia planistycznego działki, o ile oczywiście teren działki nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Niezależnie od powyższego należy odnieść się do kwestii błędnej wykładni i zastosowania art. 52 u.P.b.

Zgodnie z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten określa więc krąg podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej. Co istotne, przepis ten określa również kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki. W pierwszej kolejności adresatem powinien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 273/20 - LEX nr 3071636 i z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3190/18 - LEX nr 2771505).

Sąd stwierdza, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń odnośnie osoby inwestora, a więc podmiotu zobowiązanego w pierwszej kolejności do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Z akt sprawy nie wynika przez kogo garaż został wybudowany. Zalegająca w aktach umowa dzierżawy z dnia [...] listopada 2018 r. nie zawiera jednoznacznych zapisów świadczących o tym, że uczestnik J.K. jest inwestorem garażu. Ponadto z protokołu kontroli z dnia 4 sierpnia 2020 r. wynika, że uczestnik nie dysponuje dokumentacją związaną z budową garażu. Nie jest więc wiadome, czy garaż został posadowiony przez obecnego dzierżawcę części terenu działki na której znajduje się garaż nr 59, czy też przez inny podmiot. Okoliczność ta musi zostać wyjaśniona.

Zaznaczenia wymaga, że orzekające sprawie organy zdecydowały się skierować decyzję o nakazie rozbiórki garażu do uczestnika, błędnie uznając go za zarządcę obiektu. Sąd wskazuje, że o zarządcy obiektu budowlanego możemy mówić wówczas, gdy na rzecz określonego podmiotu ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe (dzierżawa nie stanowi takiego prawa), lub któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W/w umowa dzierżawy nie zawiera żadnych postanowień z których wynikałoby, że uczestnik ma prawo dysponować nieruchomością na cele budowlane. Należy podkreślić, że wybór osoby na którą należy nałożyć omawiany obowiązek powinien być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot (wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r. II OSK 1024/15 - LEX nr 2248098).

Skoro więc nie zostało wykazane, że uczestnik jest zarządcą obiektu budowlanego, adresatem decyzji należało uczynić inwestora, o ile oczywiście posiada on nadal prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem, a w dalszej kolejności właściciela nieruchomości. Skierowanie zaś decyzji rozbiórkowej do uczestnika (jako dzierżawcy) oznacza, że może być ona potencjalnie dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Niezależnie od tego Sąd zauważa również, że skoro WINB przyjął że Gmina jest właścicielem garażu, niezrozumiałym jest skierowanie decyzji o rozbiórce do zarządcy obiektu, jako podmiotu zobowiązanemu zgodnie z art. 52 u.P.b. w dalszej kolejności.

Niewyjaśnienie przez organy powyższych kwestii należy więc zakwalifikować jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Kolejno zastrzeżenia Sądu budzi kwestia chronologii lokalizowania i powstawania na działce nr 168/1 budynków garażowych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na ww. działce posadowionych zostało 65 budynków garażowych, natomiast WINB posiada wiedzę "z urzędu", że przed dniem 1 stycznia 1995 r. wybudowano 33 garaże. Mimo że wg oświadczenia uczestnika J.K. garaż został wybudowany ok. 2004 r., powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób wykazane, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy względem tego garażu istnieją podstawy do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Skoro bowiem z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogło skorzystać 32 garaże, pozostaje kwestia dokładnego ustalenia, które obiekty garażowe mogły zostać zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz obowiązku dokonania zgłoszenia.

Na określenie osoby właściciela spornego obiektu a w konsekwencji na określenie podmiotu, do którego nakaz rozbiórki może być skierowany ściśle rzutuje także konieczność dokładnego ustalenia, czy garaż jest trwale związany z gruntem.

Zgodnie z art. 48 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości (K. Piasecki, Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, LEX/el., komentarz do art. 48, pkt 2). Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem, wszystko co zostało na gruncie wzniesione dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. Uznanie natomiast, że garaż nie jest trwale z gruntem związany a zatem nie jest elementem składowym przedmiotowej nieruchomości spowoduje konieczność ustalenia osoby jego właściciela jako rzeczy ruchomej.

W tym kontekście W.J. Katner w Komentarzu do art. 48 K.c. (W.J. Katner (w:) Księżak Paweł (red.), Pyziak-Szafnicka Małgorzata (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, wyd. II, Lex/el., komentarz do art. 48, pkt 5) stwierdza, że garaże bywają murowane, drewniane, blaszane, posadowione "na stałe", przenośne itd. Przyjmuje jednak, że z natury rzeczy są to ruchomości. Dopiero łącznie oceniając całą konstrukcję można uznać garaż za nieruchomość. Musi być spełniona jednak przesłanka nieprzenaszalności bez istotnej zmiany rzeczy, a tego w niniejszej sprawie organy w sposób niebudzący wątpliwości nie wyjaśniły. W protokole kontroli w opisie konstrukcji spornego garażu znajduje się zapis odnośnie "fundamentów" – wylewka betonowa, zaś jako sposób zamocowania wskazano stalowe kotwy. Nie jest wiadomo, czy kotwy te zostały osadzone na stałe w płycie betonowej, czy też zostały zamocowane w inny sposób. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy garaż ten może być odłączony od gruntu bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego w rozumieniu art. 47 § 2 K.c. Należy zatem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy po zdemontowaniu kotew możliwe jest przeniesienie takiego obiektu w inne miejsce. Jeżeli tak, garaż należałoby traktować jako rzecz ruchomą i w tej sytuacji nie byłby on elementem składowym nieruchomości, co wykluczałoby przyjęcie, że zgodnie z art. 47 § 1 i art. 48 K.c. stanowi własność Gminy.

W przypadku uznania, że garaż nie jest trwale z gruntem należałoby także określić właściciela tego obiektu. Należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest dokumentów na podstawie których można by ustalić, komu przysługuje tytułu prawny do tego obiektu budowlanego (przy założeniu, że nie jest on trwale związany z gruntem). W § 1 umowy dzierżawy wskazano jedynie, że wydzierżawiający oddaje w dzierżawę część nieruchomości pod lokalizację garażu blaszanego. Umowa ta nie odnosi się do kwestii istniejącego na tym terenie garażu. W razie bezspornego przesądzenia przez organy, że obiekt nie jest trwale z gruntem, a zatem nie jest elementem składowym nieruchomości będącej własnością Gminy, należałoby ustalić komu przysługuje tytuł prawny do garażu, umożliwiający wykonanie rozbiórki tego obiektu.

Z opisanych względów ocenę organu I i II instancji co do braku możliwości legalizacji spornego obiektu należy uznać za przedwczesną; w ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą na podstawie art. 153 P.p.s.a. uwzględnić w opisanym zakresie zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 980 zł, na którą składa się wpis od skargi (500zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika adwokata – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).