Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 820/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 59 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta ( spr. ) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie przeglądania akt sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca [...] r. znak: [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z dnia [...] marca 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 74 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił A. S., zam. w P. przy ulicy G. [...] (dalej Wnioskodawca, Żalący się albo Skarżący) umożliwienia przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P.

Opisując dotychczasowy przebieg postępowania, PINB wskazał, że Wnioskodawca zwrócił się do tego organu podaniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. o umożliwienie przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz, w razie potrzeby, wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P.

Organ I instancji prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w P. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [Dz.U. 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. (obecnie t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.)] stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w P. jest N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej Inwestor). Dlatego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], znak [...], PINB odmówił Wnioskodawcy umożliwienia przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P. Na skutek zażalenia wniesionego przez Wnioskodawcę, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB albo organ II instancji) postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r.), uchylił zaskarżone postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 740/08. Tym samym wyrokiem WSA określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

PINB ponownie rozpoznając sprawę zaprezentował stanowisko, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest wiążące dla rozstrzygnięć organów administracyjnych zapadłych w innych postępowaniach. Dlatego nie można traktować przywołanych przez WWINB wyroków sądów administracyjnych na równi z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W art. 59 ust. 7 pr.bud. ustawodawca ograniczył krąg podmiotów mogących mieć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie status strony jedynie do inwestora. Z pozwolenia na użytkowanie prawo nabywa jedynie inwestor.

Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] marca 2010 r. wniósł Wnioskodawca reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając postanowienie z dnia [...] marca 2010 r. w całości oraz zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa przez niezastosowanie się do obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy wraz z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego,

2) art. 9 kpa przez jego niezastosowanie, a tym samym zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

3) art. 77 kpa przez jego niezastosowanie, a tym samym zaniechanie zabrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

4) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa przez wadliwe uzasadnienie postanowienia, w szczególności z uwagi na niepodanie uzasadnienia faktycznego,

5) art. 59 ust. 7 pr.bud., przez błędną jego interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

6) art. 28 kpa, przez uznanie, że Żalący się nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. 3 w P.

Wskazując na powyższe zarzuty Żalący się wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zgodnie z wniesionym podaniem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Żalący się podkreślił, że z wniosku Inwestora PINB prowadzi postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. 3 w P. Z uwagi na okoliczność, że wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 740/08, WSA uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji oraz na mocy art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) WSA orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana, a wszelkie prace budowlane prowadzone przez Inwestora po ogłoszeniu wyroku były nielegalne. W związku z tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w niniejszej sprawie będzie zapadała na skutek samowoli budowlanej, pismem z dnia 29 lipca 2009 r. Żalący się zgłosił swój udział w postępowaniu, albowiem jako właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz strona postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę budynku jest bezpośrednio zainteresowany przebiegiem i wynikiem postępowania w niniejszej kwestii. Dodatkowo pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Żalący zwrócił się z wnioskiem o umożliwienie przejrzenia akt sprawy.

Żalący powołując się na treść wytycznych zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 listopada 2009 r. poddał w wątpliwość, czy PINB podjął w ogóle jakiekolwiek czynności, których skutkiem lub celem byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Analiza czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a raczej brak takich czynności jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. PINB nie wskazał, jakie czynności podjął w celu wyjaśnienia niniejszej sprawy oraz na podstawie jakiego materiału dowodowego oparł swoje rozstrzygnięcie. W postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego, czy w niniejszej sprawie prace budowlane były realizowane w charakterze samowoli budowlanej. Nie przeprowadził również żadnych czynności w celu zweryfikowania tej podstawowej dla niniejszej sprawy kwestii, a tym samym poprzez podważenie zaufania obywateli do organów państwa rażąco naruszył art. 8 kpa.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest akcentowana przez PINB okoliczność, że wyrok WSA w P. z dnia [...] kwietnia 2009 r., uchylający pozwolenie na budowę nie jest prawomocny. Należy bowiem wyjaśnić, że w punkcie 3 sentencji Sąd ten jednoznacznie wskazał, że uchylona decyzja (tj. decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 28.04.2008 r., nr [...]) nie może być wykonana, a zatem już z dniem ogłoszenia wyroku uchylona została podstawa do prowadzenia przez Inwestora legalnych prac budowlanych w ramach inwestycji przy ul. G. [...] w P.

Zdaniem Żalącego się, w niniejszej sprawie niemożliwa jest ocena postępowania dowodowego PINB, albowiem takowe w ogóle nie miało miejsca. Jednoznacznie wskazuje to na okoliczność, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sposób wadliwy i uchybienie to nie może być tolerowane przez organ odwoławczy. Poza tym, organ I instancji dopuścił się także naruszenia art. 107 kpa. Postanowienie z dnia 5 marca 2010 r. nie zawiera ani faktów, które organ uznał za udowodnione, ani dowodów na których oparł rozstrzygnięcie, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Żalący się podkreślił, że art. 59 ust. 7 pr.bud. ma zastosowanie tylko i wyłącznie w prawidłowo prowadzonym cyklu inwestycyjnym, kiedy to proces budowlany realizowany jest na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Norma ta nie ma zastosowania w przypadkach, gdy inwestor nie może (jak w niniejszej sprawie) legitymować się pozwoleniem na budowę.

W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że Inwestor od dnia [...] kwietnia 2009 r. prowadził bezprawne prace budowlane, albowiem swoim działaniem naruszył przepis art. 28 § 1 pr.bud., który wskazuje, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P. będzie w konsekwencji legalizacją samowoli budowlanej. W związku z tym bezsprzecznie należy uznać, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy pr.bud. w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Żalący się jako właściciel sąsiedniej nieruchomości należy do grona osób znajdujących się w bezpośrednim obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z tego tytułu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy niewątpliwie dotyczy Jego interesu prawnego. Ponadto skoro decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] jest w rzeczywistości legalizacją samowoli budowlanej, a więc zmierza do wywołania takich samych skutków jak budowa prowadzona na podstawie legalnie uzyskanego pozwolenia na budowę, to status strony przysługuje Żalącemu się bezpośrednio na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. Istotną wskazówką przy ustalaniu, czy w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej ma okoliczność, że w chwili obecnej inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego przy ul. G. [...] została całkowicie zakończona. Praktycznie wszystkie lokale mieszkalne inwestor przekazał już właścicielom i budynek ten jest zamieszkały.

Podejmowane przez Inwestora po uchyleniu decyzji pozwolenia na budowę roboty budowlane miały na celu jak najszybsze zakończenie inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] w P. i, jak to zostało już wcześniej zaznaczone, cel ten został dokonany bez jakichkolwiek interwencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Na uwagę zasługuje fakt, że w tym okresie na placu budowy pojawiła się dużo większa liczba pracowników, a prace budowlane realizowane były w znacznie przyspieszonym tempie. PINB dla Miasta P. odmówił podjęcia jakichkolwiek interwencji w tej sprawie, ograniczając swoje działania jedynie do rutynowej kontroli obiektu budowlanego w dniu 22.05.2009 r., udokumentowanie robót budowlanych oraz wykonanie kopii dziennika budowy jako zabezpieczenie materiału dowodowego.

W przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do uznania Żalącego się za stronę postępowania. Organ administracji publicznej, dokonując błędnej wykładni przepisów pr.bud., pozbawia osobę bezpośrednio zainteresowaną w sprawie jej podstawowych praw w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawo do otrzymywania wyczerpujących informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tym samym postępuje wbrew zasadom ogólnym postępowania administracyjnego o charakterze norm prawnych, wyrażonych w art. 9 kpa oraz art. 10 kpa.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] MO (dalej postanowienie z dnia [...] maja 2012 r.) WWINB utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w P. wszczęte na wniosek Inwestora z dnia [...] lipca 2008 r. zakończone zostało ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak [...], o udzieleniu Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie.. Funkcjonująca w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie zapadła w trybie legalizacji samowoli budowlanej, a co za tym idzie "wyłączenie" przepisu art. 59 ust. 7 pr.bud. nie jest możliwe.

Jak wynika z posiadanych akt sprawy organu I instancji, PINB nie prowadził żadnego postępowania legalizacyjnego odnośnie przedmiotowego budynku mieszkalnego.

WWINB wyjaśnił, że fakt wydania pozwolenia na użytkowanie w tzw. zwykłym trybie, tj. nie w procesie legalizacji samowolnych robot budowlanych przesądził o treści podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę do WSA na postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. wniósł Wnioskodawca, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając je w całości oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy zaskarżonemu postanowienia, które to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;

2) naruszenie art. 107 § 3 kpa przez wadliwe uzasadnienie decyzji, w szczególności z uwagi na niepodanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

3) naruszenie 152 ppsa przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie;

4) naruszenie art. 7 i 9 kpa przez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

5) naruszenie art. 77 i 80 kpa przez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechani! w niniejszej sprawie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności ustalenia, czy po dacie wydania wyroku uchylającego pozwolenia na budowę Inwestor prowadził roboty budowlane;

6) naruszenie art. 28 kpa przez uznanie, że Skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. 3 w P.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

w tym: naruszenie art. 59 ust. 7 pr.bud. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Wskazując na sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia WWINB z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. dodał, że WWINB w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. w żaden sposób nie uzasadnił stanowiska na temat tego, że w sprawie tej nie doszło do samowoli budowlanej. Zdaniem Skarżącego, Inwestor od dnia [...] kwietnia 2009 r. prowadził bezprawne prace budowlane, albowiem swoim działaniem naruszył przepis art. 28 § 1 pr.bud., który wskazuje, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P. było w konsekwencji legalizacją samowoli budowlanej. W związku z tym bezsprzecznie należy uznać, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, natomiast zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości, należy do grona osób znajdujących się w bezpośrednim obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Z tego tytułu rozstrzygnięcie niniejszej sprawy niewątpliwie dotyczy Jego interesu prawnego. Ponadto skoro decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. G. [...] jest w rzeczywistości legalizacją samowoli budowlanej, a więc zmierza do wywołania takich samych skutków jak budowa prowadzona na podstawie legalnie uzyskanego pozwolenia na budowę, to status strony przysługuje Skarżącemu bezpośrednio na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadziłoby do pozbawienia podmiotów, które w prawidłowym w procesie inwestycyjnym miałyby przymiot strony, ochrony prawa do zagospodarowania własnych nieruchomości.

Z kolei okoliczność, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało na chwilę obecną zakończone, nie przesądza o braku potrzeby rozpoznania niniejszej skargi. Zauważyć bowiem trzeba, że w momencie, kiedy Skarżący zostanie uznany za stronę tego postępowania, będzie mógł korzystać ze wszystkich przysługujących jej uprawnień, w szczególności złożyć wniosek o wznowienie postępowania oraz stwierdzenie decyzji udzielającej Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie za nieważną (k. 4-12 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 21 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie czynności procesowe organów nadzoru budowlanego w przedmiocie dostępu Skarżącego do akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego przy ul. G. [...] w P.

Stosownie do art. 73 ust. 1 kpa, prawo dostępu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów należy do uprawnień procesowych strony postępowania. Pozostaje ono przejawem zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu o której stanowi art. 10 §1 kpa, zasady prawdy obiektywnej dekodowanej z art. 7 kpa oraz zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, o której stanowi art. 8 kpa. Prawo dostępu do akt sprawy przyznane zostało stronie, która może je realizować osobiście, przez swojego przedstawiciela albo pełnomocnika. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ust. 7 pr.bud. jest wyłącznie inwestor. W rozpoznawanej sprawie Skarżący trafnie zauważył, że organy obu instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na prostym zestawieniu art. 73 ust. 1 kpa z art. 59 ust. 7 pr.bud. nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wzajemnych zależności pomiędzy postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Skarżący zwrócił się do organu I instancji z podaniem o umożliwienie przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz w razie potrzeby wydania uwierzytelnionych odpisów, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Tymczasem już wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. WSA uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] znak v, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] w P. Następnie NSA wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1409/09, oddalił skargi kasacyjne od powyżej przywołanego wyroku WSA z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, WWINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w sposób zasadny uchylił postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], znak [...] o odmowie umożliwienia Skarżącemu przejrzenia akt sprawy, sporządzenia z nich notatek i odpisów oraz wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy ul. G. [...] w P. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2009 r. WWINB zasadnie wskazał, że odmowa umożliwienia Skarżącemu dostępu do akt sprawy postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinna zostać poprzedzona ustaleniami, czy doszło do samowoli budowlanej, co w dalszej kolejności determinuje możliwość powołania się na art. 59 ust. 7 pr.bud. Postępowanie w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych wymaga zapewnienia czynnego udziału podmiotom mającym w nim interes prawny. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawiłoby np. właścicieli sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego (o ile taki posiadają).

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 69/10, WSA oddalił skargę Inwestora na powyżej opisane postanowienie WWINB z dnia 16 listopada 2009 r. W uzasadnieniu WSA wyjaśnił, że warunkiem zastosowania art. 59 ust. 7 pr.bud. jest konieczność zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wydaje się po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, mającej na celu stwierdzenie jej prowadzenia zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Skoro więc dyspozycja art. 59 ust. 7 pr.bud. miała zastosowanie do sytuacji, w których Inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, konieczne było dokonanie analizy, czy przepis ten w warunkach niniejszej sprawy miał w ogóle zastosowanie. Biorąc pod uwagę uchylenie przez WSA wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2009 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, WSA wyjaśnił, że po ogłoszeniu wyroku Inwestor nie mógł prowadzić prac budowlanych, w budynku objętym uchylonym pozwoleniem na budowę. Jakkolwiek zgodzić się należy z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, to jednak nie może również budzić wątpliwości, że uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę traci jednak swą moc ex nunc, tj. z chwilą doręczenia lub ogłoszenia wyroku. Tym samym za samowolę budowlaną mogą być uznane prace budowlane prowadzone po wydaniu nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, w którym sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1585/10, NSA oddalił skargę kasacyjną Inwestora od wyroku WSA z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu NSA wyraźnie stwierdził, że art. 59 ust. 7 pr.bud. nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w warunkach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. W sytuacji, gdy po uchyleniu pozwolenia na budowę kontynuowane są roboty budowlane, to w toczącym się w takim przypadku postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie art. 59 ust. 7 pr.bud. nie może mieć zastosowania. Postępowanie takie ma bowiem w swej istocie na celu legalizację budowy i pełni podobną funkcję jak pozwolenie budowlane. W ocenie NSA, w odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie powinien mieć przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. wskazujący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Skoro bowiem istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co prowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, to może się okazać, że działanie Inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesorowe gwarancje ich ochrony.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę PINB powinien był uwzględnić wyrażoną zarówno przez WWINB, jak i sądy administracyjne obu instancji ocenę prawną. Wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia WWINB z dnia 16 stycznia 2009 r. organ I instancji pozostawał związany na podstawie art. 138 §2 kpa w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011 r., nr 6, poz. 18). PINB był również na zasadzie art. 170 ppsa związany treścią prawomocnych wyroków WSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 69/10, oraz NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1585/10. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego polega na związaniu tym orzeczeniem podmiotów wskazanych w art. 170 ppsa, w tym m.in. organów państwowych. Związanie to polega na tym, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że nie mogą one być już badane w późniejszym postępowaniu. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 435). Zarówno wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 69/10, jak i wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1585/10 nie zapadły w innych postępowaniach, jak ujął to PINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2010 r., tylko w tym samym postępowaniu, w którym wydane zostały oba zaskarżone postanowienia z dnia 5 marca 2010 r. i 28 maja 2012 r. Przedmiotem każdego z tych postępowań była ocena zasadności dostępu Skarżącego do akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego przy ul. G. [...] w P. Sądy administracyjne obu instancji potwierdzając sposób wykładni art. 59 ust. 7 pr.bud. dokonanej w postanowieniu WWINB z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazały tym samym w jaki sposób PINB przy ponownym rozP. powinien był dokonać interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 kpa z art. 59 ust. 7 pr.bud. Obowiązkiem PINB-u było uwzględnienie wskazań zawartych w postanowieniu WWINB z dnia [...] listopada 2009 r., którego znaczenie oraz moc wiążąca została potwierdzona w obu opisanych orzeczeniach WSA i NSA. Wzgląd na zachowanie spójności i logiki działania organów władzy publicznej, zarówno należących do władzy sądowniczej, jak i władzy wykonawczej, nakazywał organom obu instancji uwzględnienie sposobu wykładni art. 73 ust. 1 kpa, art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 59 ust. 7 pr.bud., zaprezentowanych w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że dla umożliwienia Skarżącemu dostępu do akt postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma znaczenia wydanie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. o udzieleniu Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W obrocie prawnym począwszy od dnia [...] kwietnia 2009 r. nie ma bowiem w dalszym ciągu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego położonego przy ul. G. [...]. Poza tym art. 73 ust. 1 kpa stanowi statuuje również prawo dostępu do akt sprawy również po zakończeniu prowadzonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w pkt 1 uchylił postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. oraz postanowienie z dnia [...] marca 2010 r.

Ponownie rozpoznając niniejsza sprawę organ I instancji powinien odwołać się do sposobu wykładni art. 73 ust. 1 kpa, art. 28 ust. 2 pr.bud. oraz art. 59 ust. 7 pr.bud. jaki został na potrzeby zaistniałego stanu faktycznego dokonany zarówno przez WWINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r., jak i w wyrokach WSA z dnia [...] kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 69/10, jak i wyrok NSA z dnia [...] listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1585/10. Organ I instancji powinien mieć na uwadze, że jak wskazał WWINB w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r., postępowanie w sprawie samowolnej realizacji robót budowlanych wymaga zapewnienia czynnego udziału podmiotom mającym w nim interes prawny. Odmowa dostępu Skarżącemu do akt sprawy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego położonego przy ul. G. [...] w P. powinna zostać poprzedzona ustaleniami, czy doszło do samowoli budowlanej. Z kolei w odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinien znajdować art. 28 ust. 2 pr.bud.