Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 169/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 10,  art. 68
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w "[...]" (dalej jako: "PPIS" lub "organ I instancji"), po przeprowadzeniu

w dniu 24 września 2018 r. w Szkole Podstawowej Nr "[...]" w "[...]" kontroli stanu sanitarnego, nałożył na Gminę Miejską w "[...]" opłatę za kontrolę stwierdzającą naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych w kwocie 33 zł.

W złożonym odwołaniu Burmistrz "[...]" zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), przez odmówienie Szkole Podstawowej Nr "[...]" w "[...]" statusu strony;

- art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996, dalej: Prawo oświatowe), przez jego niezastosowanie, podczas gdy

z tego przepisu wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych w szkole;

- art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, zgodnie z którym to dyrektor zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole;

- działu dziesiątego i art. 304 § 2 kodeksu pracy przez jego niezastosowanie, podczas gdy to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki;

- art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który daje jednostce organizacyjnej prawo do przeprowadzania remontu nieruchomości oddanej w trwały zarząd, co ma miejsce w przypadku przedmiotowej Szkoły;

- art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a z normy tej wynika przede wszystkim zobowiązanie organu prowadzącego do zapewnienia szkole odpowiednich środków finansowych na cele wymienione w ww. przepisie;

- art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe przez pominięcie, że nadzór organu prowadzącego szkołę ustanowiony w tym przepisie ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego.

Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 29 k.p.a. przewiduje, że stroną postępowania administracyjnego mogą być samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że stroną mógł być dyrektor lub też sama szkoła, gdyż stosownie do art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe placówka oświatowa może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego. Gmina "[...]"jest organem prowadzącym Szkołę Podstawową Nr "[...]" w ‘[...]". Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy organ prowadzący szkolę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (pkt 1); wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie (pkt 3). Dotyczy to także przypadków, gdy uchybienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych nie wymagają przez organ prowadzący szkołę lub placówkę dodatkowych środków na ich usunięcie, tj. gdy dostosowanie się do tych wymagań nie wykracza poza kompetencje dyrektora szkoły wskazane w art. 68 ust. 1 pkt 5 i 6 ww. ustawy i mogą one zostać usunięte w ramach środków przyznanych przez organ prowadzący w planie finansowym szkoły. Organ odwoławczy podniósł ponadto, że art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ściśle wiąże się z art. 57 Prawa oświatowego, określającym zakres sprawowania nadzoru organu prowadzącego nad podległymi mu szkołami i placówkami, a tym samym nadzór o jakim mowa w przytoczonym przepisie obejmuje sprawy finansowe i sprawy administracyjne podległych organowi prowadzącemu szkół i placówek. Chociaż organ prowadzący szkołę wykonuje swoje uprawnienia przez dyrektora szkoły to nie zmienia to faktu, że prawidłowa realizacja tych zadań jest w rzeczywistości uzależniona od wykonywania przez organ prowadzący placówkę ciążących na nim obowiązków wynikających z przywołanych przepisów Prawa oświatowego. Nie sposób bowiem stwierdzić, że to dyrektor szkoły, czy szkoła ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowy stan sanitarno-higieniczny placówki oświatowej w sytuacji niewykonywania przez organ prowadzący niezbędnych w tym zakresie prac remontowo-inwestycyjnych. W kontekście powyższego Organ ocenił jako niezasadne twierdzenie, iż w oparciu o art. 68 ust. 1 pkt 7 Prawa oświatowego i § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, to dyrektor odpowiada za zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, a także za wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Obowiązek ten spoczywa bowiem na organie prowadzącym. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) wskazał, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma prawo, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 6 tej ustawy, do korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do: zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, jednak wyłącznie za zgodą organu nadzorującego, jak stanowi art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Burmistrz "[...]" domagał się uchylenia powyższej decyzji i obciążenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kosztami postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji nieważność postępowania, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie jest stroną postępowania, a ponadto naruszenie:

- art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe przez błędne uznanie, że organ prowadzący szkołę jest bezpośrednio odpowiedzialny za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

- art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych w szkole;

- art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach zgodnie z którym to dyrektor szkoły zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w szkole;

- działu dziesiątego i art. 304 § 2 Kodeksu pracy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy to pracodawca, za którego w szkole czynności wykonuje dyrektor szkoły, zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki;

- art. 57 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że nadzór organu prowadzącego szkołę, ustanowiony w tym przepisie, ogranicza się do zakresu finansowego i administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia Sądu w rozpoznawanej sprawie jest właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty za kontrolę stwierdzającą naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych. Zdaniem strony skarżącej adresatem decyzji powinna być szkoła, a nie jej organ prowadzący – czyli Gmina Miejska "[...]". Skład orzekający nie podziela tego stanowiska.

W szczególności nie można się zgodzić ze skarżącą Gminą, że postępowanie jest nieważne z mocy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem kwalifikowaną wadę postępowania stanowi skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby.

Art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że to organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność. To organowi prowadzącemu szkołę wyznaczono realizację zadań wyszczególnionych w pkt. 1 - 6, m.in. zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Zatem, z treści tych przepisów wynika wprost, że adresatem obowiązków w nich wyszczególnionych jest przede wszystkim organ prowadzący szkołę. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym szkołę lub placówkę - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Przepis ten wymienia podmioty, które mogą zakładać i prowadzić szkołę. Zgodnie bowiem z art. 8

ust. 1 cytowanej ustawy szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. W świetle wykładni systemowej nie powinno zatem budzić wątpliwości, że organem prowadzącym szkołę jest podmiot, który ją założył i prowadzi. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że Szkoła Podstawowa Nr "[...]" w "[...]" została założona i jest prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego - Gminę Miejską "[...]". Ten podmiot jest więc, w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę, na którym spoczywa obowiązek realizacji zadań określonych w art. 10 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy. Tym samym prawidłowo adresatem decyzji uczyniono Gminę Miejską "[...]".

Omówione przepisy ustawy Prawo oświatowe korespondują z rozwiązaniami ustrojowymi przyjętymi w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994). Stosownie do art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy edukacja publiczna, w tym stosownie do pkt 15 utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Prowadzenie szkół podstawowych jest obowiązkowym zadaniem własnym gminy (art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2018 r. poz. 1457). Dlatego to gmina musi zapewnić konieczne środki finansowe na prowadzenie szkół (art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Wydatki na oświatę pochodzą z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe). Szkoła nie jest zatem niezależnym podmiotem, może realizować powierzone jej zadania, gdy organ prowadzący szkołę wyposaży ją w niezbędne do tego środki.

W świetle powyższych rozważań bez znaczenia jest okoliczność, że szkoła jest wyodrębnioną organizacyjnie jednostką, zarządzaną przez dyrektora szkoły, który kieruje działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Na zasadzie art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Stosownie do ust. 2 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły

i placówki.

Jednostka samorządu terytorialnego - jako organ prowadzący szkołę - sprawuje nadzór we wskazanym zakresie nad szkołą, gdyż odpowiada za prawidłową realizację obowiązków z art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Dyrektor szkoły jest tylko wykonawcą nałożonych na organ prowadzący szkołę zadań, z czego jest rozliczany przez organ prowadzący szkołę. Przywołane w skardze przepisy art. 68 ust. 1 pkt 6, art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo oświatowe, art. 304 § 2 Kodeksu pracy, § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2003 r. Nr 6 poz. 69 ze zm.), z których wynika obowiązek dyrektora szkoły zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w szkole lub placówce, a także bezpiecznych i higienicznych warunków uczestnictwa w zajęciach organizowanych przez szkołę, nie zwalnia organu prowadzącego szkołę z odpowiedzialności za realizację obowiązków nałożonych na niego mocą art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Wyegzekwowanie obowiązków może być skutecznie dochodzone od podmiotu, który prowadzi szkołę, a nie nią tylko zarządza. W wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1709/18 (CBOSA), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie dostrzegł, że obowiązek dyrektora zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu jest skorelowany z obowiązkami organu prowadzącego szkołę, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa oświatowego. Przepisy powoływane w skardze nie mogą być zatem odczytywane jako zwalniające organ prowadzący szkołę z ciążących na nim obowiązków ustawowych i nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia na szkołę lub jej dyrektora obowiązku usunięcia stwierdzonych w tej placówce uchybień. Uwzględnić należy bowiem, że system prawa jest spójny, czyli normy prawne konstruujące system są ze sobą niesprzeczne (por. np. T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009, s. 108-113). Oznacza to, że stosowanie danych norm prawnych nie może tworzyć sprzeczności z postanowieniami innych norm prawnych lub zaprzeczać ich obowiązywaniu. Przeciwnie, stosując daną normę prawną należy mieć na względzie dyspozycję innych norm obowiązujących w danym czasie, tak aby podjęte przez organ działanie było koherentne z wymogami prawa pojmowanego jako całościowy system (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r, sygn. akt II FSK 1796/09). Zasada legalizmu, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, wyklucza takie stosowanie prawa, które jednocześnie naruszałoby przepisy Konstytucji RP i inne obowiązujące przepisy ustaw, czy ratyfikowanych umów międzynarodowych, które są źródłami powszechnie obowiązującego prawa.

Z powyższych względów, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.