Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 676/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A" Spółki z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 812/14 w sprawie ze skargi M. M., M. G. - Zespół Specjalistycznych Gabinetów Lekarskich B. s.c. NZOZ C. w O. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 roku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 812/14 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia ...maja 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, na mocy której oddalono odwołanie M. M. i M. G., prowadzących w formie spółki cywilnej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej K. z siedzibą w O. (dalej: skarżący), dotyczące rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 kwietnia 2014 roku do dnia 31 marca 2017 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150.000 osób - ryczałt miesięczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania następujący stan faktyczny.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej "Ustawą"), ogłosił w dniu .... stycznia 2014 roku w trybie konkursu ofert postępowanie nr ....1 w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 kwietnia 2014 roku do dnia 31 marca 2017 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150.000 osób - ryczałt miesięczny.

Decyzją z dnia 21 maja 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej jako: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ), po rozpatrzeniu wniesionego przez M. M. i M. G., prowadzących w formie spółki cywilnej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej K. z siedzibą w O., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr ... z dnia ....marca 2014 roku, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia ... marca 2014 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w P.oddalił w całości odwołanie od rozstrzygnięcia z dnia... marca 2014 roku postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 kwietnia 2014 roku do dnia 31 marca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150.000 osób - ryczałt miesięczny.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż Oddział Wojewódzki NFZ w P. w dniu 30 stycznia 2014 r. ogłosił konkurs ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 kwietnia 2014 roku do dnia 31 marca 2017 roku umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w ww. zakresie. W postępowaniu złożone zostały trzy oferty: oferta M. M. i M.G., prowadzących w formie spółki cywilnej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą NZOZ K.oferta V. Ł.i W. F., prowadzących w formie spółki cywilnej przedsiębiorstwo podmiotu leczniczego pod nazwą V. s.c. z siedzibą w P.oraz oferta F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Na podstawie art. 151 ust. 1 ww. ustawy w dniu 5 marca 2014 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. W wyniku dokonanego przez komisję konkursową rozstrzygnięcia postępowania jako podmiot, z którym Wielkopolski Oddział Wojewódzki NFZ zawrze umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazano F.Sp. z o.o.

Skarżący złożyli odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, uzupełnione następnie pismami z dnia 19 i 20 marca 2014 r.

Odwołujący podnieśli m.in., że mimo zapewnienia w złożonej ofercie przez F.Sp. z o.o. diagnostyki RTG, powyższe doznaje ograniczeń z tego tytułu, że podmiot ten nie wykonuje badań diagnostycznych na rzecz dzieci i młodzieży, a także nie posiada tytułu prawnego do lokalu, w którym znajduje się pracownia RTG.

Decyzją z dnia ... marca 2014 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr . .. oddalił w całości powyższe odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż świadczenia z zakresu diagnostyki obrazowej RTG wykonywane są na rzecz F.Sp. z o.o. przez B. .Sp. z o.o. na podstawie umowy podwykonawstwa w świadczeniu usług zdrowotnych w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej zawartej w dniu 10 lutego 2014 r. Spółka M. wpisana została do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą pod numerem księgi rejestrowej .... zaś treść księgi potwierdza wpis komórki organizacyjnej "Pracownia rentgenowska" zlokalizowanej w P. przy ul.... F.Sp. z o.o. nie musiał zatem dysponować oderwanym od innych podmiotów tytułem prawnym do korzystania z lokalu - prawo takie gwarantuje podwykonawca.

Organ wskazał, iż przedłożone do oferty umowa podwykonawstwa w świadczeniu usług zdrowotnych w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej z dnia 10 lutego 2014 roku oraz deklaracje personelu medycznego wskazanego w ofercie potwierdzają spełnienie przez oferenta F.Sp. z o.o. warunków koniecznych oraz dodatkowo ocenianych w postępowaniu. Ewentualne zaś uchybienia w tym zakresie, jako niemożliwe do obiektywnego zweryfikowania na etapie prowadzonego postępowania konkursowego, mogą być przedmiotem weryfikacji w trakcie realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, jednak powyższe pozostaje bez żadnego wpływu na ustalenie, czy komisja konkursowa prowadząca konkurs ofert poprzedzający zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej naruszyła zasady postępowania.

Na decyzję z dnia .... maja 2014 r., M. M. i M. G., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą ... NZOZ K. z siedzibą w O., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów:

W uzasadnieniu skargi podtrzymano dotychczasowe zarzuty, zarzucono ponadto brak wyjaśnienia, jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na parametry oceny.

Skarżący podnieśli, iż organ nie może ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Brak odniesienia się organu do stosowanych zasad punktowania jest naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a.

Jest to istotne m.in z uwagi na kolejny zarzut wobec procedury stosowanej przez Komisję konkursową, która pomimo istnienia obowiązku weryfikacji oferty pod względem prawdziwości już na etapie postępowania konkursowego miała możliwość ustalenia, czy w istocie oferent, którego oferta została wybrana zapewnia diagnostykę RTG w zakresie pozwalającym przyznać maksymalną ilość punktów. Oferent, którego wybrano do zawarcia umowy, zapewnia diagnostykę RTG na podstawie umowy o podwykonawstwo, przy czym posiadany przez podwykonawcę sprzęt nie pozwala na diagnostykę dzieci. Przyznawanie w tej sytuacji maksymalnej liczby punktów za częściowe spełnienie warunków budzi wątpliwości, tym bardziej zatem organ winien wyjaśnić, jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na parametry oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za zasadny zarzut odnoszący się do powyższej kwestii.

Podkreślił, iż ustawa o świadczeniach w art. 134 ust. 1, którego naruszenie skarżący zarzucają, nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jeżeli zatem organ tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ma obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. odpowiedź w uzasadnieniu decyzji. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest ustalenie, jak przyjmuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 10/10) z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wydanie decyzji powinno poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 K.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonanie jego wszechstronnej oceny. Zauważyć bowiem należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określonych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola Sądu jest możliwa w warunkach wyczerpującego ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, która twierdzi, że obowiązkiem organu rozpatrującego odwołanie było zweryfikowanie jej zarzutu, iż F.Sp. z o.o. nie zapewnia pełnej diagnostyki RTG w miejscu realizowania świadczeń – zakresie diagnostyki dzieci i młodzieży do 18 roku życia. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofercie F. doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Zważyć należy, iż strona skarżąca nie miała żadnej możliwości udokumentowania tych zarzutów, chociażby z uwagi na ochronę danych osobowych. Ponadto, co istotne, załączona do akt (Tom III akt administracyjnych), a przedłożona wraz z ofertą przez F.umowa podwykonawstwa z dnia ... lutego 2014 r., nie wymienia wykazu świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i diagnostyki RTG będących jej przedmiotem. W tym zakresie w § 2 pkt 2 umowa odsyła do jej załącznika nr 4, którego jednakże do umowy nie załączono. Tym samym uznać należy, iż w toku postępowania nie sprawdzono, czy ten oferent zapewnia pełną diagnostykę RTG i czy w związku z tym może otrzymać komplet punktów przewidzianych dla podmiotu oferującego diagnostykę RTG w miejscu wykonywania świadczeń. Wskazać należy, iż różnica w punktacji końcowej ofert obu podmiotów (skarżących i F.Sp. z o.o.) wyniosła 3,33 punktu, a zgodnie z załącznikiem nr 1 do Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (NFZ.2014.3) zapewnienie w lokalizacji miejsca udzielania świadczeń diagnostyki RTG można otrzymać 5 punktów jednostkowych Bez skontrolowania w tym zakresie oferty F., obowiązek odrzucenia oferty zawierającej informacje nieprawdziwe nie został wykonany.

Sąd pierwszej instancji stanął równocześnie na stanowisku, że co do zasady sankcją za zawarcie w ofercie nieprawdziwych informacji powinno być odrzucenie takiej oferty, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie ograniczenie się do odjęcia punktów z tego tytułu.

Powoływanie się przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym. O ile zatem organ ten przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i dowodowe w odniesieniu do zarzutów strony skarżącej dotyczących certyfikatów przedłożonych przez F.Sp. z o.o. oraz zapewnienia przez tego oferenta personelu medycznego oraz legitymowania się przez ten personel wymaganymi kwalifikacjami, to w odniesieniu do zarzutu braku diagnostyki RTG oparto się na oświadczeniu oferenta oraz ewidencji rejestrowej, z której wynika tylko, że podwykonawca ten w niej figuruje.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższa kwestia wymaga wyjaśnienia w drodze przeprowadzenia postępowania stosownego dowodowego i odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję. Pozostałe zarzuty skargi Sąd ten uznał za bezzasadne.

Od powyższego wyroku F.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 33 § 1 pkt. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.p.s.a.) - poprzez niedopuszczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do udziału w sprawie F.spółka z o.o. jako uczestnika postępowania na prawach strony, w sytuacji gdy F.sp. z o.o. jako podmiot, który wygrał postępowanie konkursowe powinien być uznany za uczestnika na prawach strony postępowania sądowo-administracyjnego.

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. — poprzez uwzględnienie skargi M. M.i M. G., mimo braku naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że organy administracyjne nie wyjaśniły wszelkich okoliczności istotnych dla pełnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie wyjaśniły kwestii prawdziwości dokumentów i danych dotyczących zakresu diagnostyki RTG prowadzonej przez F. sp. z o.o., w sytuacji gdy organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący rozważyły ofertę złożoną przez F.sp. z o.o. w postępowaniu konkursowym, która nie budziła jakichkolwiek wątpliwości.

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. — poprzez uwzględnienie skargi M. M. i M. G., mimo braku naruszenia przez organy administracyjne art. 7 k.p.a., art 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uznanie, że dokumenty złożone w ofercie przez F. sp. z o.o. są nieprawdziwe, a w związku z tym oferta powinna zostać odrzucona, opierając się przy tym wyłącznie na bezpodstawnych i nieuzasadnionych twierdzeniach skarżącego, w sytuacji gdy organy administracji publicznej kilkukrotnie uznały złożoną przez F.sp. z o.o. ofertę za wiarygodną, nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości, a przy tym spełniającą warunki postępowania konkursowego.

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi M. M. i M. G., pomimo iż stan faktyczny ustalony został przez organy administracyjne zgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. w szczególności organy administracyjne przeprowadziły analizę sprzętu stosowanego przez F.sp. z o.o. i po wyczerpującej analizie jej wyników ustaliły, że sprzęt stosowany przez oferenta F.sp. z o.o. jest odpowiedni do udzielania świadczeń w zakresie obejmującym postępowanie konkursowe.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi M. M. i M. G., pomimo iż stan faktyczny ustalony został przez organy administracyjne zgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. uznanie, że dokumenty złożone w ofercie przez F.sp. z o.o. są nieprawdziwe, a w związku z tym oferta powinna zostać odrzucona, opierając się przy tym wyłącznie na bezpodstawnych i nieuzasadnionych twierdzeniach skarżącego, w sytuacji gdy organy administracji publicznej kilkukrotnie uznały złożoną przez F. sp. z o.o. ofertę za wiarygodną, nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości, a przy tym spełniającą warunki postępowania konkursowego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż dokumenty złożone w ofercie przez F.sp. z o.o. są nieprawdziwe, a w związku z tym oferta powinna zostać odrzucona, opierając się przy tym wyłącznie na bezpodstawnych i nieuzasadnionych twierdzeniach skarżącego, w sytuacji gdy organy administracji publicznej kilkukrotnie uznały złożoną przez F. sp. z o.o. ofertę za wiarygodną, nie budzącą jakichkolwiek wątpliwości, a przy tym spełniającą warunki postępowania konkursowego.

2. art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż organy administracyjne nie wyjaśniły wszelkich okoliczności istotnych dla pełnego i wyczerpującego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie wyjaśniła kwestii RTG prowadzonej przez F.sp. z o.o., w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący rozważyły ofertę złożoną przez F.sp. z o.o. w postępowaniu konkursowym, która nie budziła jakichkolwiek wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Spółka podniosła, iż w przedmiotowym postępowaniu doszło przede wszystkim do naruszenia art. 33 § 1 pkt 1) p.p.s.a., gwarantującego uprawnienie do kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym przez stronę lub uczestnika na prawach strony. Polegało to na pominięciu jej w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu i nie zawiadomieniu o złożeniu przez M. M. i M. G.skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. O wszczęciu postępowania przed WSA dowiedziała się dopiero po doręczeniu odpisu wyroku wydanego w dniu 3 grudnia 2014 r. przez WSA w Poznaniu. Wobec tego, F. sp. z o.o. nie miała możliwości skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 179 p.p.s.a. pozwalającego na wniesienie odpowiedzi na skargę, a więc faktycznej możliwości ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów i obrony przed niesłusznymi twierdzeniami. W konsekwencji spółka podniosła, iż gdyby wiedziała o toczącym się postępowaniu i o złożonej skardze, postępowanie mogłoby zakończyć się zupełnie innym wynikiem.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że WSA w Poznaniu bezpodstawnie uznał, iż dokumenty złożone w ofercie konkursowej przez F.sp. z o.o. są nieprawdziwe. Twierdzenie to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, jest całkowicie niezrozumiałe i niczym nieuzasadnione. Niedopuszczalna i wewnętrznie sprzeczna jest część uzasadnienia WSA, w której sąd powołując się na art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wskazuje, że oferta zawierająca informacje nieprawdziwe powinna być odrzucona, jak wynika z wcześniejszej części uzasadnienia, oferent nie przedstawił żadnej informacji, która potwierdzałaby możliwość zapewnienia pełnej diagnostyki RTG. Zakwestionowała możliwość uznania informacji nieistniejącej za nieprawdziwą. Zdaniem spółki, analiza sądu jest niespójna i opiera się w tym zakresie wyłącznie na wątpliwych twierdzeniach skarżącego. Zgodnie z art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jedną z przesłanek odrzucenia oferty w postępowaniu konkursowym o udzielenie świadczeń finansowanych ze środków publicznych jest nieprawdziwość zawartych w niej informacji Na przesłankę tę powołuje się w swoim rozstrzygnięciu WSA w Poznaniu, jednak w przedmiotowej sytuacji jest to niezasadne, chociażby z pragmatycznych względów. Jeżeli zdaniem WSA oferent nie wykazał w odpowiedni sposób możliwości przeprowadzania kompleksowej diagnostyki RTG, to brak takiej informacji nie należy rozumieć jako jej nieprawdziwość. Niesłuszne jest w jej ocenie podważenie przez sąd stanu faktycznego w drodze uznania, iż organ administracji publicznej dokonał błędnej kontroli prawdziwości i wiarygodności dokumentów złożonych przez oferenta, tym bardziej, że sąd za jedyną podstawę powyższego twierdzenia przyjął wątpliwą interpretację skarżącego.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż nie będąc dopuszczoną do udziału w postępowaniu, nie miała faktycznej możliwości odniesienia się do tego, co zostało niewłaściwie uznane za nieprawdziwe i rzekomo prowadzące do odrzucenia złożonej oferty. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż okoliczności przytoczone przez skarżącego nie sposób uznać za udowodnione w sytuacji, gdy strona przeciwna nie miała możliwości skonfrontowania ich ze swoimi faktami i twierdzeniami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takich przypadkach Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do naruszeń prawa procesowego podnoszonych w podstawach kasacyjnych, bowiem kontrola stosowania prawa materialnego jest możliwa tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że przepisy postępowania nie były naruszone w postępowaniu przed organami oraz nie doszło do ich naruszenia przez Sąd I instancji w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż przesądzenie kwestii formalnych, w tym w szczególności do zakwestionowanego przez stronę stanu faktycznego sprawy, jest warunkiem prawidłowej kontroli subsumpcji przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (vide – m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt: I GSK 1023/14, LEX nr 2032542).

Na wstępie należy zatem poddać ocenie najdalej idący ze stawianych w sprawie zarzutów (pkt I/1 petitum skargi) – pominięcia w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu spółki F., pomimo, iż brała udział w postępowaniu konkursowym, w wyniku którego została wyłoniona jako podmiot, z którym miała być zawarta umowa na wykonywanie świadczeń opieki zdrowotnej objętych tym postępowaniem. Zarzut w powyższym zakresie został sformułowany jako naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika, skarżąca kasacyjnie spółka nie została pozbawiona udziału w sprawie. Mianowicie – na stronie 39 akt sądowych znajduje się zwrotne poświadczenie odbioru zawiadomienia skierowanego do F. odebraną przez upoważnionego pracownika wraz z pieczęcią firmową tej spółki. Nota bene, wyrok WSA został doręczony spółce pod tym samym, co dotychczas, adresem (ul. ... w W.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż art. 33 § 1 p.p.s.a. nakazuje traktowanie jako uczestnika postępowania sądowego osobę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podstaw do powiadamiania pełnomocnika podmiotu zainteresowanego, który wprawdzie brał udział w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie ustanowił się jeszcze w postępowaniu sądowym poprzez złożenie do akt tego postępowania pełnomocnictwa do reprezentowania strony w tym postępowaniu. Prawidłowo zatem WSA zawiadomił o rozprawie nie pełnomocnika, lecz spółkę F. . Zarzut powyższy jest zatem bezzasadny.

Odmiennie sprawa się przedstawia w odniesieniu do zarzutów skargi odnoszących się do niewyjaśnienia kwestii zapewnienia przez skarżącą kasacyjnie spółkę diagnostyki RTG dzieci i młodzieży.

W uzupełnieniu odwołania z dnia ... marca 2014 r. (pismo M. s.c. z dnia ...marca 2014 r.) w pkt 3 skarżący podnosili, iż wbrew uzyskanej punktacji za kompleksowość F.wykonuje wyłącznie u osób dorosłych badania diagnostyczne RTG. Wnosili o weryfikację tej kwestii.

W uzasadnieniu decyzji z dnia... marca 2014 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu organ stwierdził, iż przed rozpoczęciem okresu wykonywania świadczeń (t.j. od 1 kwietnia 2014 r.) nie da się zweryfikować, jaką diagnostykę i jakich świadczeń w zakresie diagnostyki RTG oferent faktycznie udziela. Podobny pogląd wyraził w zaskarżonej do WSA w Poznaniu decyzji z dnia 24 maja 2014 r. Organ wskazał na postanowienia umowy o podwykonawstwo w świadczeniu usług zdrowotnych w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, zawartej w dniu 10 lutego 2014 r. przez F.Sp. z o.o. z .M. Sp. z o.o. Organ wskazał, iż zapisy przedłożonej do akt sprawy umowy wraz z oświadczeniami personelu medycznego wskazanego w ofercie wskazują na spełnienie warunków koniecznych, jak i dodatkowo ocenianych w postępowaniu. Podkreślił, iż ewentualne uchybienia – jakkolwiek niemożliwe do zweryfikowania na etapie prowadzonego postępowania – mogą być przedmiotem weryfikacji po rozpoczęciu obowiązywania zawartej z oferentem umowy o udzielanie przedmiotowych świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd pierwszej instancji, uchylając powyższą decyzję, stanął na stanowisku, iż organ w należyty sposób nie odniósł się do zarzutu strony, iż F. Sp. z o.o. nie zapewnia de facto pełnej diagnostyki RTG w miejscu realizowania świadczeń w zakresie diagnostyki dzieci i młodzieży do 18 roku życia. Sąd ten stanął na stanowisku, iż odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofercie F.doprowadziło do naruszenia przepisu art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, przewidującego odrzucenie oferty zawierającej nieprawdziwe informacje. Sąd podkreślił, iż strona nie miała żadnej możliwości udokumentowania tych zarzutów, chociażby na ochronę danych osobowych. Zwrócił też uwagę, iż załączona do akt umowa z dnia 10 lutego 2014 r. nie wymienia wykazu świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i diagnostyki RTG będących jej przedmiotem, odsyłając w tym zakresie do załącznika nr 4, którego jednak nie załączono. Sąd uznał w tej sytuacji, że w toku postępowania nie sprawdzono, czy F.sp. z o.o. zapewnia pełną diagnostykę RTG i czy w związku z tym, że otrzymać komplet punkt ów przewidzianych dla podmiotu oferującego diagnostykę RTG w miejscu wykonywania świadczeń. Sąd stanął na stanowisku o konieczności weryfikacji podniesionej przez stronę kwestii, przeprowadzenia stosownych dowodów i odniesienia się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Nadto z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu wynika pogląd, iż w przypadku stwierdzenia w wyniku wskazanych czynności, iż w ofercie spółka F. zawarła nieprawdziwą informację, sankcją powinno być odrzucenie oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a nie jedynie ograniczenie liczby przyznawanych punktów.

Skarżąca kasacyjnie spółka F.w stawianych w powyższej kwestii zarzutach skargi kasacyjnej (zarzuty I/2 i I/3 petitum skargi kasacyjnej) zasadnie zanegowała potrzebę przeprowadzenia nowych czynności dowodowych. W ocenie tej spółki WSA w Poznaniu nie miał podstaw do uznania, że oferta skarżącej kasacyjnie winna podlegała odrzuceniu jako zawierająca nieprawdziwą informację. Zarzuciła nadto, iż Sąd pierwszej instancji wydał wyrok z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie po pierwsze – faktu ustalenia przez organ administracyjny, że sprzęt stosowany przez skarżącą kasacyjnie spółkę jest odpowiedni do udzielania świadczeń w zakresie obejmującym postępowanie konkursowe (pkt I/4 petitum skargi) oraz poprzez uznanie, wbrew prawidłowym ustaleniom organu, że dokumenty złożone w ofercie przez skarżącą kasacyjnie są nieprawdziwe, w związku z czym oferta winna być odrzucona, co w jej ocenie stanowi także błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach (pkt I/5 oraz II/1 petitum skargi).

Na mocy § 6 pkt 3 obowiązującego od dnia 15 listopada 2013 r. Zarządzenia Nr 64/2013 DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju podstawowa opieka zdrowotna w zakresie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej, "Świadczenia mogą być udzielane wyłącznie przez podwykonawcę spełniającego warunki określone w zarządzeniu oraz przepisach odrębnych".

W sprawie nie jest sporne, że formularzu ofertowym w ramach kryterium kompleksowości udzielanych świadczeń skarżąca kasacyjnie spółka F.wpisała zapewnienie o "dostępności pracowni RTG w lokalizacji" (oferta skarżącej kasacyjnie, tom III akt administracyjnych). Ustosunkowując się do stawianych przez M. M. i M.G.zarzutów zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, a następnie w odwołaniu od decyzji oddalającej to odwołanie, organ odniósł się do tej kwestii, wskazując na umowę podwykonawstwa z dnia 10 lutego 2014 r. zapewniającą m.in. sprzęt RTG w lokalizacji wskazywanej jako miejsce wykonywania umowy przez F.sp. z o.o., jak również na oświadczenia zgłoszonego personelu medycznego o gotowości podjęcia pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kwestię powyższą uznał za niedostatecznie wyjaśnioną. Sąd wskazał jako zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji fakt nie dołączenia do umowy podwykonawstwa z dnia 10 lutego 2014 r. załącznika nr 4, do którego odsyła ww. umowa w § 2 pkt 2. WSA podkreślił, że z m.in. uwagi na ochronę danych osobowych strona nie miała żadnej możliwości udowodnienia zarzutu braku możliwości prowadzenia pełnej diagnostyki RTG przez F.sp. z o.o.

Należy w tym miejscu stwierdzić, iż wśród załączników do umowy znajduje się decyzja z dnia .... marca 2006 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu nr .... – zezwolenie na stosowanie aparatu rentgenowskiego do zdjęć typu ... producent: S , nr fabryczny ..., co pominął WSA w Poznaniu. Okoliczność powyższa może mieć istotne znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji, gdyż załącznik ten wiąże się z zawartym w ofercie oświadczeniem o zapewnieniu przez skarżącą kasacyjnie sprzętu RTG "w lokalizacji".

W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie stanął na stanowisku, iż mogło mieć miejsce fałszywe zapewnienie o posiadaniu aparatu RTG w lokalizacji skarżącego kasacyjnie – F.sp.z o.o.

Sąd za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji przyjął bowiem sam fakt nie dołączenia do złożonego w postępowaniu konkursowym odpisu umowy podwykonawstwa (umowa z dnia ... lutego 2014 r.) załącznika nr 1 zawierającego wykaz świadczeń diagnostyki laboratoryjnej i diagnostyki RTG będących przedmiotem zlecenia, pomijając przy tym załączony do tej umowy inny dokument – zezwolenie na stosowanie aparatu rentgenowskiego. Wobec powyższego, okazały się zasadne zarzuty naruszenia przez WSA w Poznaniu prawa procesowego, odnoszące się do oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego na skutek odwołania strony od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia prawa procesowego (zarzuty z pkt I/2 i I/3 petitum skargi), polegającego na dokonaniu niepełnej oceny materiału dowodowego sprawy, natomiast nie można stwierdzić, aby miało miejsce naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. (pkt I/4 i I/5 petitum skargi), gdyż uwzględnione zarzuty dotyczą zastrzeżeń co do analizy i oceny postępowania organu, dokonanej przez WSA, a nie wad samego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, który jasno przedstawia stan sprawy oraz odzwierciedla tok przyjętego rozumowania, pozwalając na dokonanie kontroli jego prawidłowości.

Nie jest możliwe na obecnym etapie dokonanie oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż niezbędne do tego jest uprzednie usunięcie wad proceduralnych postępowania.

Sąd pierwszej instancji przy dokonywaniu ponownej oceny sprawy obowiązany będzie wziąć pod uwagę poglądy i wskazania zawarte w niniejszym wyroku. W pierwszej kolejności – podda analizie dokument: decyzję z dnia ... marca 2006 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu nr ... – zezwolenie na stosowanie aparatu rentgenowskiego do zdjęć typu M.. producent: Si., nr fabryczny... rozważając jego treść w kontekście postanowień umowy o podwykonawstwo z dnia 10 lutego 2014 r. Do omawianej kwestii odnoszą się w szczególności: § 1 ust. 1, 2, 3, § 2 ust 1 i § 3 ust. 3 i 4 ww. umowy. Zgodnie z § 1 ust. 1 umowy – lokal przy ul. ... w P. będący przedmiotem najmu między stronami, jest miejscem udzielania świadczeń przez oferenta – spółkę F.. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, zobowiązany z umowy (podwykonawca) legitymuje się wpisem do Ewidencji Krajowej Rady Diagnostyków Laboratoryjnych (nr ewid.: ...), natomiast w ust. 3 – przywołano m.in. decyzję zezwalającą nr Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu nr ... jako potwierdzającą wywiązanie się z zobowiązań wynikających z umowy podwykonawstwa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy dokonywaniu powyższej analizy należy mieć na uwadze, iż korzystanie z pomocy podwykonawców zostało dopuszczone na mocy § 6 pkt 3 obowiązującego od dnia 15 listopada 2013 r. Zarządzenia Nr 64/2013 DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważy następnie, czy na obecnym etapie uchylenie decyzji Dyrektora OW NFZ w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy zapewnienie o posiadaniu aparatu RTG przez skarżącego kasacyjnie nie byłoby działaniem daremnym, t.j. czy mogłoby na obecnym etapie postępowania skutecznie wzruszyć rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, a w ostatecznym rezultacie – doprowadzić do odrzucenia oferty jako zawierającej oświadczenie niezgodne z prawdziwym stanem rzeczy, czy też należałoby uznać za wystarczające w tej mierze poprzestanie na treści umowy podwykonawstwa, która zapewnia m.in. istnienie oraz działalność pracowni RTG w lokalizacji wskazywanej przez skarżącą kasacyjnie spółkę, wraz z załączoną decyzją zezwalającą podwykonawcy na stosowanie aparatu rentgenowskiego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe nałożenie na organy obowiązku tak skutecznej weryfikacji oferty, aby w każdym wypadku gwarantowała ona prawidłowe wykonywanie wszelkich wymogów narzuconych jej przepisami prawa, w tym – przewidzianych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (tu: Rozporządzenie z dnia 24 września 2013 r.) oraz zadeklarowanych w formularzu ofertowym. Z tego powodu istotnym jest kontrolowanie prawidłowości przestrzegania istniejących procedur, ze szczególnym uwzględnieniem nadrzędnej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ustawy o świadczeniach), rozumianej jako zakaz dyskryminacji któregokolwiek z tych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za zasadne zarzuty zawarte w pkt I/2 oraz I/3 petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 ust. 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.