Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 98/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 152, art. 200;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4, ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 1a, pkt 2, art. 30 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi H. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 28 listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 marca 2011 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm.) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu odmówił H. K. przyznania płatności bezpośrednich – jednolitej płatności obszarowej na rok 2009.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 24 kwietnia 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu wpłynął wniosek H. K. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009, w którym zadeklarowano działki ewidencyjne o numerach 178 i 179 położone w województwie wielkopolskim, powiecie poznańskim, gminie M., obrębie S. o łącznej powierzchni 4,07 ha. W trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), która stanowi odpowiednik powierzchni użytkowanej rolniczo, kwalifikowanej do płatności bezpośrednich, wynosi 3,81 ha i jest mniejsza od powierzchni deklarowanej przez rolnika. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia 23 lutego 2010 r. przyznał H. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 26 lipca 2010 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu ustalił, że zdjęcie lotnicze obrazujące działki ewidencyjne o numerach 178 i 179 zostało wykonane w dniu 19 września 2004 r. Ponadto biorąc pod uwagę przedłożony przez H. K. dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów, z którego wynika, iż na przedmiotowych działkach nastąpiła zmiana klasyfikacji gruntów, gospodarstwo H. K. zostało wyznaczone do kontroli na miejscu. Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez inspektorów terenowych Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w dniu 19 maja 2010 r. W raporcie z czynności kontrolnych stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- dla działki rolnej A, dla której Wnioskodawca zadeklarował łąkę trwałą na powierzchni 4,07 ha, inspekcja terenowa po przeprowadzeniu pomiarów stwierdziła mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo tj. 3,27 ha, tym samym zastosowano kod nieprawidłowości DR 13+ tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz kod informacyjny DR37 tj. identyfikację granic działki rolnej, przeprowadzono na podstawie danych GIS. Podczas kontroli na miejscu wykonano fotografie nr 01, 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14. Ponadto w polu uwagi, inspektorzy terenowi zamieścili adnotację: "Działka porośnięta skupiskiem drzew. Stwierdzono wyłączenie DN-1=0,32 ha, obw. 222 m. Pow. dz. A=3,59 ha, obw. 1470 pomniejszono o wyłączenie DN-1=0,32 ha. W uwzględnieniu wyłączenia powierzchnia zmierzona 3,27 ha".

Na podstawie powyższego raportu, biorąc także pod uwagę wyjaśnienia przekazane przez Biuro Kontroli na Miejscu, że powyższa kontrola została wykonana prawidłowo, organ I instancji ustalił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli, kwalifikująca się do płatności wynosiła 3,27 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wynosi 24,46 %, a zatem przekracza 20 %, wobec czego na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odmówiono wnioskowanej płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji Strona podniosła, że organ nie ustosunkował się do zgłoszonych przez nią zarzutów co do wyników przeprowadzonej kontroli oraz zwróciła uwagę, że wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Po 824/10 WSA w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR opartą na przedmiotowym protokole kontroli.

Decyzją z dnia 28 listopada 2012 r., nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98 poz. 634 z późn. zm.) oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 243) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego warunkiem otrzymania pomocy przez producenta rolnego jest utrzymanie gruntów zgodnie z normami w myśl rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U Nr 46, poz. 306, z późn. zm.), przez co w 2009 r. rozumie się między innymi: uprawę roślin lub ugorowanie w przypadku gruntów ornych; koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca - w przypadku łąk. Grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów: niepodlegąjących wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb oraz nie wpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Grunty rolne, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem wyżej wskazanych gruntów, które mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami, jeżeli drzewa te i krzewy nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną, a ich liczba nie przekracza 50 sztuk na hektar.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że biorąc pod uwagę zarzuty Skarżącej oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 635/11, uchylający zaskarżoną decyzję Dyrektora Wielkopolskiego OR ARiMR w Poznaniu z dnia 29 października 2010 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z dnia 29 października 2010 r. o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwziąć rolnośrodowiskowych, organ stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu na spornej działce rolnej. Kontrola została przeprowadzona w dniu 6 czerwca 2012 r. Jak wynika ze sporządzonego raportu z czynności kontrolnych, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- dla działki rolnej A na której H. K. zadeklarowała łąkę trwałą na powierzchni 4,07 ha inspektorzy terenowi w następstwie wykonanych pomiarów stwierdzili mniejszą powierzchnię użytkowaną rolniczo tj. 3,29 ha, co spowodowało zastosowanie kodu nieprawidłowości DR13+, tj. zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej oraz kod informacyjny DR37 świadczący, iż identyfikację granic działki rolnej przeprowadzono na podstawie danych GIS. Pomiaru dokonano odbiornikiem GPS GETAC CHC. Ponadto inspektorzy terenowi w polu uwagi odnotowali: "Na działce stwierdzono wyłączenie o pow. 0,31 ha, obw. 218 m, tol. 0,02 ha. Powierzchnia zmierzona działki A ->3,60ha, obwód 889m, tol. 0,07 ha. A = 3,60-0,31=3,29ha" Dokumentację rozszerzono o wykonanie szkicu wykonanego pomiaru działki rolnej "A" na podkładzie ortofotomapy obrazującego lokalizację działki rolnej oraz wykonanie zdjęć. Podczas przeprowadzania czynności kontrolnych wykonano również fotografie oznaczone numerami 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 i 18, których miejsce i kierunek wykonania zostały również odzwierciedlone na ortofotomapie obrazującej przebieg wykonanego pomiaru.

Pismem z dnia 17 lipca 2012 r., wobec wniesionych do raportu zastrzeżeń, udzielono H. K. wyjaśnień oraz przekazano skorygowaną wersję raportu z czynności kontrolnych. W przedmiotowej odpowiedzi wskazano, że w wyniku ponownej analizy zebranej dokumentacji kontrolnej stwierdzono, iż raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 06.06.2012 został wykonany prawidłowo, a powierzchnie, o których mowa w zastrzeżeniach Strony, nie mogły być włączone do pomiaru ze względu na brak ich rolniczego użytkowania.

Mając na uwadze powyższy raport z czynności kontrolnych oraz dotyczące go wyjaśnienia, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia 22 marca 2011 r. właściwie odzwierciedla tzw. obszar zatwierdzony będącym podstawą do redukcji płatności w ramach płatności JPO wynikający z wykonanej kontroli na miejscu (zgodnie z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009).

Organ odwoławczy podkreślił, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę dokonali pomiaru powierzchni działki rolnej, na której była prowadzona działalność rolnicza i która okazała się mniejsza o 0,80 ha od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności.

Ponadto, mając na uwadze wskazania WSA w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 824/10 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 635/11 organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas wykonywania pomiarów w trakcie przeprowadzonej kontroli Inspektorzy terenowi Regionalnego Biura Kontroli na Miejscu przyjęli szerokość strefy buforowej – 1,25 m właściwą dla użytego podczas kontroli odbiornika GPS. Zdaniem organu, wskaźnik ten na poziomie równym 1,25 m, nie przekracza maksymalnej wartości 1,5m wynikającej z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz dokumentu roboczego AGRI/60363/2005 zastępującego dokument roboczy AGRI/2254/2003 (Kontrole obszarowe na miejscu zgodnie z art. 23-32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). W konsekwencji organ przedstawił sposób obliczenia tolerancji pomiaru według następującego wzoru: szerokość strefy buforowej x obwód działki rolnej = tolerancja pomiaru (1,25m x 1470m = 1837m2 = 0,18 ha).

Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż przyjęta metoda pomiaru – na podkładzie SHP ("danych GIS") została zastosowana ze względu na brak możliwości fizycznego określenia granicy działki rolnej we wschodniej części działki ewidencyjnej 179. Działka rolna położona jest w kompleksie łąk i określenie jej fizycznej granicy (we wschodniej części) jest niemożliwe. W związku z powyższym identyfikację wschodniej granicy działki rolnej ".A" wyznaczono w oparciu o przebieg granicy działki ewidencyjnej 179. Informację odnośnie położenia ww. granicy działki ewidencyjnej pozyskano z danych SHP, czyli aktualnego podkładu ewidencyjnego, który Biuro Kontroli na Miejscu otrzymało w roku 2010 z Departamentu Baz Referencyjnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Do tego celu użyto funkcji "snapowania", czyli dociągania elementów jednego obiektu do charakterystycznych cech (najczęściej punktów załamań lub linii) innych obiektów, w tym przypadku do granic działki ewidencyjnej 179. Powyższe czynności miały na celu wyznaczenie wschodniej granicy działki rolnej niewidocznej bezpośrednio w terenie.

Odnosząc się do zarzutów Strony, dotyczących błędów w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni organ odwoławczy wskazał, że podczas rozpatrywania sprawy przy liczeniu powierzchni przedeklarowanej wzięto pod uwagę, że strona we wniosku podała powierzchnię 4,07 ha, a nie 10,7 ha. Natomiast pozostałe zarzuty mogą, zdaniem organu, wynikać z błędnej interpretacji zapisów zawartych w kwestionowanych rubrykach. Jednocześnie nie miały one w istocie większego znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i zostały skorygowane po kontroli przeprowadzonej w dniu 6 czerwca 2012 r.

Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie rzeczywistą oceną poszczególnych działek rolnych na dzień kontroli zobrazowaną bogatym materiałem fotograficznym z powierzchni kwalifikującej się do płatności prawidłowo wyłączono elementy nieuprawnione do płatności, w tym przede wszystkim fragment działki rolnej zlokalizowany na działce rolnej zadeklarowanej jako łąka, na którym stwierdzono gęstość obsady drzew/krzewów przekraczającą 50 krzewów/drzew na 1 ha. Podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej "A" w dniu 19 maja 2010 r. dokonano wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1 i zobrazowanego na fotografiach nr 08 i 10. Przedmiotowe wyłączenie przedstawiają również fotografie nr 10, 17 i 18 wykonane w dniu 6 czerwca 2012 r. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wartości pola powierzchni, która została zapisana w pozycji 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew. W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha).

Organ odwoławczy podkreślił również, że zapis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wraz z zapisami rozporządzeń unijnych, do których ten przepis bezpośrednio się odnosi), jasno określa, że płatność bezpośrednia jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gruntów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Inne są natomiast wymagania wobec terenów chronionych (obszar Natura 2000), ale nie może to oznaczać, że miejsca ewidentnie nieużytkowane, czyli miejsca porośnięte krzewami i drzewami, wpływające na prowadzoną na tych gruntach działalność rolniczą zostaną zakwalifikowane do powierzchni, do której przysługują płatności.

W skardze na powyższą decyzję H. K. wniosła o jej zmianę i wypłatę spóźnionych dopłat wraz z odsetkami, zarzucając naruszenie:

- art. 12 § 1 Kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie błędnego protokołu kontrolnego,

- art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 Kpa przez przyjęcie, że ustalenia Komisji kontrolnej Agencji są miarodajne i niedopuszczenie innych wyników pomiaru jako dowodów,

- art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 Kpa przez niezałatwienie sprawy przez 3 lata,

- art. 71 Kpa przez dokonanie zmian na podpisanym protokole w taki sposób, że nie widać, jakie zmiany zostały wprowadzone,

- art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004, zmienionego przez rozporządzenie Komisji WE nr 972/2007 przez dowolne przyjęcie szerokości strefy buforowej 0,75 m,

- art. 30 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 przez wyłączenie z dopłat użytku przyrodniczego, stanowiącego element dobrej kultury rolnej.

W uzasadnieniu Skarżąca kwestionowała ustalenia organów jako oparte na zawierającym liczne błędy protokole kontroli z dnia 19 maja 2010 r., do którego w toku postępowania zgłaszała zastrzeżenia, a których organy nie wyjaśniły i to pomimo wskazań WSA w Poznaniu w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt: III SA/Po 824/10 oraz III SA/Po 635/11. W szczególności zwróciła uwagę, że Komisja w protokole kontroli podała, że zmierzyła działkę A: 3,59 ha i wyłączyła z niej "skupisko drzew" (które jest użytkiem przyrodniczym ze starym dębem) – 0,32 ha, co daje pozostały obszar 3,27 ha, lecz nie podała, dlaczego nie zmierzyła całej działki o powierzchni zadeklarowanej i wynikającej z ewidencji gruntów – 4,07 ha. Ponadto przyjęto szerokość strefy buforowej 1,25 m zamiast ustawowej 1,5 m, na co zwracał uwagę WSA. Skarżąca podtrzymała również szereg zastrzeżeń zgłoszonych do protokołu z kolejnej kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. Wskazała w szczególności, że obejście i pomiar przy pomocy GPS spornej kępy użytku przyrodniczego 0,26 ha odbywały się w odległości kilku metrów od pni drzew "bo pod koronami nie ma sygnału", z czego – zdaniem Skarżącej można wnioskować, że sprzęt użyty przez Komisję jest niskiej jakości. Ponadto Komisja odliczyła fragment turzyc nad brzegiem rzeki, twierdząc, że to trzciny a nie trawa, co – zdaniem Skarżącej, jest niezgodne z definicją trwałego użytku zielonego. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wynik pomiaru z dnia 6 czerwca 2012 r. był prawie identyczny z wynikiem pomiaru z dnia 19 maja 2010 r. pomimo, że Komisja odliczała zupełnie inny obszar i przyjęła inny obwód i pole działki. Zdaniem Skarżącej bezpodstawne jest również twierdzenie Komisji o podmyciu rzeki przez łąkę, ponieważ brzeg rzeki jest wypukły, a nie wklęsły, a ponadto Warta jest rzeką uregulowaną i nie sposób uznać, że stojące rozlewisko "podmyło łąkę". Odnośnie braku możliwości fizycznego określenia granicy działki rolnej we wschodniej części działki ewidencyjnej nr 179, Skarżąca podniosła, że brak granicy dyskwalifikuje pomiar, gdyż siatkę ściągniętą za pomocą GPS można dowolnie przesuwać pomiędzy Wartą a rozlewiskiem na E lub W i dociągać do obszaru, który chce się wyłączyć. Wskazała również, że sporny użytek przyrodniczy nie znajduje się w granicy rzeki, lecz na środku działki A i ma powierzchnię 0,26 ha (według pomiaru eksperta przyrodniczego dokonanego w bieżącym roku oraz pomiaru ARiMR - dokonanego w styczniu 2010 r. na podstawie mapy), a nie 0,31 ha. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że działka A o pow. 4,07 ha to łąki i pastwiska, co potwierdziła Komisja z Wielkopolskiego Biura Geodezji decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., a obszar pod drzewami jest wypasany. Zdaniem Skarżącej użytek przyrodniczy na przedmiotowej działce nie wpływał negatywnie na użytkowanie i dlatego powinien być zaliczony do powierzchni uprawnionej do płatności.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z powyższego wynika, że sądowa kontrola jest dokonywana według kryterium legalności, a więc zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Ponadto zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w myśl art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej jej nieważność. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną orzeka wyłącznie kasacyjnie, nie posiada natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania o prawach lub obowiązkach strony.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach, Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem uwzględnić.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że co do zasady należy zgodzić się z organami w niniejszej sprawie, że płatności obszarowe, w tym jednolita płatność obszarowa, mogą być przyznane jedynie do działek rolnych będących w posiadaniu wnioskodawcy, przez które należy rozumieć faktyczne rolnicze ich wykorzystywanie.

Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE. L. 2003/270/1) do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4, a w myśl ust. 4 obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego, czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję; wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe tak jak zostały ustalone przez Komisję (EUROSTAT) dla jej celów statystycznych.

Z powyższej regulacji wynika zatem, że płatności obszarowe są przyznawane do działek rolnych rozumianych jako wykorzystywane użytki rolne, w tym w szczególności grunty orne i trwałe użytki zielone. Powyższe jest spójne z definicją działki rolnej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który odsyła do pojęcia działki w rozumieniu art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. 2004/141/18), o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Powołany art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 definiuje działkę rolną jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. Z kolei trwałe użytki zielone zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jako grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92(9) oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999.

Słusznie również zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07).

Rację mają również organy, że to obowiązkiem producenta rolnego jest podanie faktycznych powierzchni użytkowanych rolniczo. Składany przez niego wniosek o płatności winien być prawidłowy pod względem faktycznym i prawnym. Dane zadeklarowane w tym zakresie przez producenta rolnego we wniosku podlegają natomiast stosownej weryfikacji, w szczególności za pomocą kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane.

Należy przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 powyższej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 powyższej ustawy).

Z powyższej regulacji wynika, że zasadniczo w postępowaniu w sprawie płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W art. 3 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a więc wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (zob. J. Bieluk Komentarz do art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Lex 2013).

Nie może jednak budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie organy kwestionują dane zadeklarowane przez producenta rolnego we wniosku i załączonych przez niego dokumentach, ustalenia w tym zakresie winny być dokonane na podstawie rzetelnego materiału dowodowego. Analiza materiału dowodowego oraz dokonane ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna winny przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że ma to szczególne znaczenie również z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, mającej na celu wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom. Uzasadnienie faktyczne decyzji nie wyjaśnia okoliczności spornych i nie zawiera należytej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności w postaci raportów z przeprowadzonych kontroli na miejscu oraz wyjaśnień do tych dokumentów. Jednocześnie materiał dowodowy, na którym oparły się organy zawiera braki i nie daje podstaw do dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie mającej zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia powierzchni faktycznie rolniczo użytkowanej przez Skarżącą oraz powierzchni niekwalifikującej się do płatności.

Podstawę faktyczną dokonanych przez organy ustaleń w powyższym zakresie stanowiły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 19 maja 2010 r. zawarte w raporcie kontroli wraz z wyjaśnieniami do niego. Należy w tym miejscu zauważyć, że zasadniczo ustalenia co do stanu użytkowania gruntów powinny być dokonywane w roku kalendarzowym, którym zgłoszono wniosek o płatności. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie Skarżąca nie wskazywała, aby stan rolniczego wykorzystywania zadeklarowanej działki rolnej w roku 2010 różnił się w stosunku do istotnego w sprawie roku 2009, należało uznać za dopuszczalne posłużenie się wynikami kontroli przeprowadzonej w roku 2010 w sprawie dotyczącej płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009. Wskazać przy tym należy, że decyzje Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2009 oparte na tychże wynikach kontroli były już dwukrotnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokami z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 824/10 oraz z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Po 635/11. Jakkolwiek wyroki te nie mają wiążącego charakteru na gruncie niniejszej sprawy ponieważ stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia, to jednak – z uwagi na analogiczny stan faktyczny i tożsamy materiał dowodowy będący podstawą jego ustalenia – mogły one stanowić – jak zresztą słusznie przyjął organ odwoławczy – istotną wskazówkę co do kierunku postępowania również w niniejszej sprawie. Pomimo podjętych działań w celu wykonania wskazań wynikających z powyższych wyroków, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia jednak w sposób dostateczny i prawidłowy wątpliwości i zastrzeżeń podniesionych w powyższych wyrokach, w tym również zgłaszanych przez Skarżącą, jak również nie czyni zadość wymogom dostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że Skarżąca zadeklarowała do płatności działkę A, obejmującą działki ewidencyjne nr 178 i 179, o powierzchni 4,07 ha, stanowiącą łąki i pastwiska. Zarówno obszar, jak i klasyfikację tejże działki Skarżąca potwierdziła aktualnym wypisem z ewidencji gruntów. Natomiast organy na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. stwierdziły, że powierzchnia tej działki kwalifikująca się do płatności wynosi 3,27 ha. Wskazały przy tym, że takie ustalenie powierzchni wynika z odjęcia niekwalifikującej się do płatności powierzchni 0,32 ha od powierzchni 3,59 ha (3,59 ha – 0,32 ha = 3,27 ha). Nie wyjaśniły przy tym, w jaki sposób ustalono powyższą powierzchnię wyjściową 3,59 ha przy zadeklarowanej przez Stronę powierzchni 4,07 ha i to pomimo, że na taką konieczność wskazywał już WSA w powołanych wyrokach. Wprawdzie, jak wyjaśniono powyżej, powierzchnia ewidencyjna działki nie musi pokrywać się z powierzchnią uprawnioną do płatności, jednakże ustalenie innej aniżeli ewidencyjna powierzchni działki wymaga wyjaśnienia, jaki obszar, jakiego rodzaju i z jakich względów – wynikających z przepisów prawa, został odliczony jako niekwalifikujący się do płatności.

Należy podkreślić, że wyjaśnienia zastosowanego zmniejszenia powierzchni 4,07 ha zadeklarowanej przez Skarżącą do powierzchni 3,59 ha brak w samym raporcie z czynności kontrolnych z dnia 19 maja 2010 r. Z akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. (k. – załącznik 14, 14/1 akt adm.) Dyrektor Wielkopolskiego OR ARiMR w Poznaniu dopuścił dowód w postaci odpowiedzi Biura Kontroli na Miejscu WOR ARiMR w Poznaniu na zastrzeżenia nadesłane przez H. K., jednakże brak tego dokumentu w aktach.

Próbę wyjaśnień w powyższym zakresie podjął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnienia te okazały się jednak, zdaniem Sądu, niewystarczające i błędne. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że "z powierzchni kwalifikującej się do płatności prawidłowo wyłączono elementy nieuprawnione do płatności, w tym przede wszystkim fragment działki rolnej zlokalizowany na działce rolnej zadeklarowanej jako łąka, na którym stwierdzono gęstość obsady drzew/krzewów przekraczającą 50 krzewów/drzew na 1 ha. Podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej "A" w dniu 19 maja 2010 r. dokonano wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1 i zobrazowanego na fotografiach nr 08 i 10. Przedmiotowe wyłączenie przedstawiają również fotografie nr 10, 17 i 18 wykonane w dniu 6 czerwca 2012 r. (...) wartości pola powierzchni, która została zapisana w pozycji 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew". Błąd organu tkwi już w samym wyliczeniu, ponieważ odjęcie wskazanej powierzchni 0,32 ha (jako niekwalifikującego się do płatności "skupiska drzew") od powierzchni 4,07 ha zadeklarowanej przez Skarżącą daje powierzchnię 3,75 ha, a nie przyjętą przez organ 3,59 ha. Ponadto w dalszej części wyjaśnienia organu odwoławczego, następującego bezpośrednio po wyżej przytoczonym organ podaje: "W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha)". Z powyższego wynika zatem, że organ w sposób niedopuszczalny powołał się dwukrotnie na to samo wyłączenie powierzchni 0,32 ha stanowiącej "skupisko drzew", ponieważ tymże wyłączeniem uzasadnił zarówno zmniejszenie powierzchni 4,07 ha do powierzchni 3,59 ha, jak i zmniejszenie powierzchni 3,59 ha do powierzchni 3,27 ha.

Powyższe błędne wyjaśnienie zostało z pewnością oparte na przyjętych bezkrytycznie sprzecznych wewnętrznie i zawierających ten sam błąd wyjaśnieniach inspektorów Biura Kontroli na Miejscu zawartych w notatce służbowej z dnia 18 czerwca 2012 r. (k. 17/21 akt adm.), w których podano, że "podczas kontroli bezpośrednio na działce rolnej A w dniu 19.05.2010 r. dokonano tylko jednego wyłączenia o powierzchni 0,32 ha i obwodzie 222 m, oznaczonego na mapie i w raporcie jako DN-1. Powyższe czynności oparto o zapis Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni: w przypadku gruntów ornych, łąk i pastwisk powierzchnie zajmowane przez drzewa / krzewy (z wyjątkiem pojedynczych drzew) powinny być wyłączane z powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności. (...) wartość powierzchni przedstawiona w polu 83, czyli 3,59 ha to powierzchnia zmierzona działki rolnej "A" bez uwzględnienia powierzchni wyłączenia wyżej opisanego skupiska drzew. W celu wyliczenia prawidłowej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego od powierzchni 3,59 ha odjęto powierzchnię wyłączenia DN-1 równą 0,32 ha. W wyniku przeliczenia otrzymano powierzchnię równą 3,27 ha (3,59 ha - 0,32 ha = 3,27 ha)." W treści powyższych wyjaśnień stwierdza się bowiem "tylko jedno wyłączenie", po czym omawia się de facto dwa wyłączenia (w wyniku których ustalono powierzchnię 3,59 ha, a następnie 3,27 ha) i to z powołaniem się na to samo odliczenie jednej części działki o powierzchni 0,32 ha stanowiącej "skupisko drzew".

W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec powyższych sprzeczności i niejasności, wątpliwości budzi także podstawa faktyczna i prawna zastosowanego wyłączenia powierzchni 0,32 ha od powierzchni 3,59 ha.

Ponadto organ nie wyjaśnił należycie i to również pomimo wyraźnego wskazania WSA w Poznaniu w tym zakresie, przyjętej do dokonywanych obliczeń szerokości strefy buforowej 1,25 m. Zgodnie z art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w brzmieniu obowiązującym w istotnym w sprawie roku 2009 oraz 2010, w którym dokonywana była kontrola na miejscu, powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne; tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5- metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej; maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Z powyższego przepisu wynika zatem, jak podkreślił WSA, że szerokość strefy buforowej wynosi 1,5 m. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęto szerokość strefy buforowej 1,25 m, nawiązując do treści art. 30 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 w nieaktualnym w niniejszej sprawie brzmieniu, tj. obowiązującym przed nowelizacją rozporządzenia z dniem 21 sierpnia 2007 r.: "Powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy oficjalnych pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Tolerancja pomiaru może zostać określona przez organ właściwy i nie powinna przekraczać:

a) w przypadku działek o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, szerokości strefy buforowej równej 1,5 m, okalającej obwód działki rolnej;

b) w przypadku innych działek 5 % powierzchni działki rolnej lub szerokości strefy buforowej równej 1,5 m okalającej obwód działki rolnej. Jednak maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekraczać 1,0 ha w wartościach bezwzględnych".

Należy także podkreślić, że niezależnie od tego, iż możliwe jest, a nawet konieczne posłużenie się przez organy materiałem pozyskanym w wyniku kontroli na miejscu, nie zmienia to jednak faktu, że organy są obowiązane dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie. W tym celu są zobowiązane do dokonania wnikliwej analizy i oceny pozyskanych dokumentów, w tym raportów z czynności kontrolnych, a w razie wątpliwości co do ich rzetelności i prawidłowości – do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Do tego został także zobowiązany organ odwoławczy w powołanych wyrokach WSA, w których wskazano na konieczność uzyskania stosownych wyjaśnień inspektorów terenowych dokonujących oględzin i pomiaru działki w dniu 19 maja 2010 r. oraz sporządzających raport z czynności kontrolnych - w celu wyjaśnienia wszelkich nieprawidłowości w raporcie z kontroli i dokonania prawidłowych i wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie.

Tymczasem w zaskarżonej decyzji dla wykazania prawidłowości wyników kontroli na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. powołano się nie na wymagane wyjaśnienia inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu, lecz na wyniki ponownie przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniu 6 czerwca 2012 r. oraz wyjaśnienia do raportu z tejże kontroli. Należy więc w tym miejscu podkreślić, że takie działanie organu nie było wskazane, ponieważ – jak już zaznaczono we wcześniejszej części rozważań – kontrole na miejscu zasadniczo powinny być dokonywane w roku kalendarzowym, którego dotyczy wniosek o płatności. Tylko wyjątkowo należy więc uznać możliwość posłużenia się wynikami kontroli na miejscu z innego roku, jedynie pomocniczo w celu dokonania właściwej oceny materiału dowodowego. Niezależnie od powyższego, powołane przez organ wyniki kontroli na miejscu z dnia 6 czerwca 2012 r., zawarte w raporcie z czynności kontrolnych oraz wyjaśnieniach do niego, nie tylko nie usuwają, zdaniem Sądu, zaistniałych wątpliwości i nieprawidłowości w wynikach kontroli z dnia 19 maja 2010 r., ale wręcz je pogłębiają, pomimo że - jak akcentowały organy obu instancji - ostateczne wyniki obu kontroli co do powierzchni uprawnionej do płatności, są zbliżone (3,27 ha – kontrola na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. i 3,29 ha – kontrola na miejscu z dnia 6 czerwca 2012 r.).

Należy bowiem zwrócić uwagę, że w protokole kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. stwierdzono powierzchnię uprawnioną do płatności 3,29 ha, którą ustalono przez odliczenie powierzchni 0,31 ha niekwalifikującej się do płatności od powierzchni 3,60 ha. Podobnie jak w przypadku kontroli z dnia 19 maja 2010 r. nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób ustalono powierzchnię wyjściową 3,60 ha przy deklarowanej przez Skarżącą powierzchni 4,07 ha. W raporcie z czynności kontrolnych, w którym mowa jest jedynie o jednym wyłączeniu powierzchni 0,31 ha od powierzchni 3,60 ha, w ogóle brak wyjaśnienia w tym zakresie. Natomiast w wyjaśnieniach zawartych w piśmie Biura Kontroli na Miejscu z dnia 17 lipca 2012 r., wskazano, że "powierzchnie takie jak kępy drzew, których powierzchnia przekracza 100 m2, a obsada drzew przekracza 50 szt/ha, nie mogą być włączane do pomiaru, podobnie użytek przyrodniczy znajdujący się na granicy rzeki, co potwierdza zebrana dokumentacja fotograficzna. (...) Kolejnym potwierdzeniem faktu przedeklarowania jest to, iż z jednej strony część działek ewidencyjnych została podmyta przez rzekę, a z drugiej przez jej starorzecze." W treści tego wyjaśnienia powołano się więc de facto na trzy odrębne wyłączenia z całkowitej powierzchni 4,07 ha zadeklarowanej przez Skarżącą, a mianowicie: "powierzchnie takie jak kępy drzew, których powierzchnia przekracza 100 m2, a obsada drzew przekracza 50 szt/ha", "użytek przyrodniczy" oraz "część działek ewidencyjnych podmyta przez rzekę, a z drugiej przez jej starorzecze". Przy czym nie określono jednocześnie powierzchni poszczególnych obszarów wyłączonych oraz ich umiejscowienia na działce, ani podstawy prawnej zastosowanego wyłączenia.

Należy także zwrócić uwagę, że w raporcie z kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. do obliczenia tolerancji pomiaru zastosowano z kolei szerokość strefy buforowej 0,75 m, zamiast wymaganej 1,5 m, do czego organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował.

Wreszcie, organ zupełnie przemilczał w zaskarżonej decyzji fakt, że wyniku obu kontroli na miejscu uzyskano zbliżony wynik powierzchni uprawnionej do płatności przy przyjęciu całkowicie odmiennych danych co do obwodu działki, a mianowicie w wyniku kontroli z dnia 19 maja 2010 r. ustalono powierzchnię 3,27 ha przy obwodzie działki 1470 m, natomiast w wyniku kontroli z dnia 6 czerwca 2012 r. ustalono powierzchnię 3,29 ha przy obwodzie działki 889 m.

W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że materiał dowodowy, na podstawie którego organ zakwestionował powierzchnię działki rolnej zadeklarowaną przez Skarżącą do płatności jest nierzetelny, zawiera liczne błędy, nie wyjaśnia szeregu wątpliwości i zastrzeżeń, w tym podnoszonych przez Skarżącą i wykazanych przez WSA w Poznaniu, oraz nie daje podstaw do jednoznacznych ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności. W konsekwencji błędna jest również dokonana przez organ ocena tego materiału jako pełnego i prawidłowego, a dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne są co najmniej przedwczesne. Powyższe oznacza naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie poddaje się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności uzupełni materiał sprawy o brakujące dokumenty oraz przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające w celu usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń co do wyników kontroli na miejscu z dnia 19 maja 2010 r. Z uwagi na niewystarczający efekt dotychczas prowadzonego postępowania i szereg szczegółowych zastrzeżeń Skarżącej, organ rozważy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu dokonujących kontroli i sporządzających raport z czynności kontrolnych oraz Skarżącej.

Organ winien mieć przy tym na względzie, że wyniki postępowania wyjaśniającego winny dawać jednoznaczne rezultaty co do obszaru kwalifikującego się do płatności, w tym szczegółowo określać konkretne obszary wyłączone (jako niekwalifikujące się do płatności) z podaniem ich powierzchni, sposobu jej wyliczenia oraz usytuowania na działce. Dopiero w wyniku wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego uzupełnionego w powyższy sposób, organ dokona samodzielnych ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, mając na uwadze, że zakwestionowanie powierzchni zadeklarowanej we wniosku i w konsekwencji stosowne wyłączenie określonej powierzchni może nastąpić tylko na podstawie rzetelnego i nie budzącego wątpliwości materiału dowodowego, jak również wymaga szczegółowego wykazania konkretnych przyczyn zastosowanego wyłączenia (czy wyłączeń) z powołaniem się na konkretny przepis (przepisy) obowiązującego prawa. Konieczne jest przy tym ustosunkowanie się do twierdzeń Skarżącej, że obszary wyłączone przez organy są utrzymywane zgodnie z normami i rozważenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie obszary te mogą zostać zaliczone do powierzchni kwalifikującej się do płatności na podstawie powołanego przez Skarżącą art. 30 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Przeprowadzona ocena materiału dowodowego oraz poczynione ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja prawna winny przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Należy też dodać, że uzasadnienie decyzji winno być zredagowane w sposób przejrzysty i czytelny. Niewskazane jest przytaczanie pełnej treści wielu pism znajdujących się w aktach sprawy. Konieczne jest natomiast wyeksponowanie poczynionych przez organ własnych ustaleń istotnych w sprawie, dokonanych na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz ich oceny prawnej w sposób umożliwiający zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia przez Stronę oraz ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną podjętego rozstrzygnięcia. Należy także zwrócić uwagę na konieczność niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy, zważywszy że dotyczy ona wniosku złożonego w 2009 roku, a czynności procesowe podejmowane dotąd przez organy nie przyniosły dostatecznych rezultatów w zakresie wyjaśnienia okoliczności spornych i to pomimo formułowanych już dwukrotnie przez Sąd wskazań co do kierunku postępowania w analogicznej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I i III sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach postanowiono w punkcie II sentencji wyroku zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.