Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 82/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119,  art. 120 par. 1,  art. 121 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. L. i W.L. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika K. i W.L. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławia skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., (dalej – DWINB), w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zakwestionowane skargą postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W ramach postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) w dniu [...] r. została wydana decyzja nr [...], którą nakazano współwłaścicielom budynku zlokalizowanego przy Alei P. [...] we W. przeprowadzenie kontroli przedmiotowego budynku polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania oraz sporządzenia ekspertyzy uwzględniającej jego stan techniczny. Ze względu na to, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ w sentencji rozstrzygnięcia względem terminu wykonania nakazu wskazał, że protokół kontroli wraz z ekspertyzą należy przedłożyć niezwłocznie po ich wykonaniu. Wobec oprotestowania decyzji organu I instancji odwołaniem DWINB w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...].

W dniu [...] r. PINB skierował do adresatów decyzji upomnienie nr [...] wzywające ich do wykonania obowiązków wynikających z decyzji. Pismem z dnia [...] r. K. i W. L. w reakcji na upomnienie poinformowali, że decyzję DWINB zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w czym upatrywali oni braku podstaw do jej egzekwowania. Po informacji kierowanej do stron z dnia 26 stycznia 2015 r., w której PINB wyjaśnił, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji i jako taka podlega wykonaniu, wnioskiem z dnia 10 lutego 2015 r. skarżący wystąpili o wstrzymanie wykonania decyzji PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zaś wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. (sygn. akt II SA//Wr 830/14) oddalił skargę na decyzję w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów. Nie akceptując wydanego wyroku K. i W.L. oprotestowali go skargą kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2180/15) oddalił skargę kasacyjną.

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. skierował do skarżących upomnienie nr [...] wyzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji DWINB z dnia [...] r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [...]r. nr [...]. Skarżący pismem z dnia [...] r. wystąpili o ,,uszczegółowienie kwestii związanych z decyzją DWINB" podając, że w ich ocenie stosowne ekspertyzy zostały organowi przedłożone. Z kolei B.i A. P. przy piśmie z dnia [...] r. wskazali na trudności związane z wykonaniem nakazu i wnieśli o przedłużenie terminu na wykonanie brakujących elementów ekspertyzy. PINB odniósł się do pism stron w kierowanym do nich piśmie z dnia [...] r..

W dniu [...] r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1201 z późn. zm. - dalej u.p.e.a.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej – k.p.a.) nałożył na K. L. i W. L. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie po [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na przebieg postępowania w sprawie, by następnie zasygnalizować, że zawarty w decyzji obowiązek został nałożony wobec nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Żądane dokumenty są niezbędne do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego, którą wskazane w niej podmioty zostaną zobowiązane do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W takich okolicznościach obowiązek powinien zostać wykonany bez zbędnej zwłoki, a w niniejszej sprawie do takiej zwłoki doszło. PINB ocenił, że za taki stan odpowiadają wyłącznie zobowiązani, gdyż na skutek ich oporu przed wykonaniem nakazu nie został on dotąd zrealizowany, a mógłby zostać wykonany w ciągu miesiąca. Wpływ na to ma jego zakres oraz wielkość przedmiotowego budynku. Dalej organ podał, że z lekceważeniem obowiązku mamy do czynienia od lat, a pomimo tak długiego czasu zobowiązani nawet nie zdołali porozumieć się w tej sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji zwrócił też uwagę na nieskuteczność upomnienia i wyjaśnił, że skarżący przedkładając organowi protokół byli świadomi, że nawet jeśli zawierałby on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa nie wypełniałby on egzekwowanego obowiązku w całości, gdyż wiedzieli, że oprócz przedłożonego protokołu należało także wykonać dodatkowo ekspertyzę stanu technicznego budynku. Oprócz tego w piśmie do WSA o wstrzymanie wykonania decyzji DWINB, przygotowanym już po złożeniu wspomnianego protokołu wyjaśniali, że wykonanie nakazanej kontroli oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej byłoby związane z poniesieniem znacznych kosztów, co w ich ocenie nie jest uzasadnione z uwagi na brak potrzeby sporządzania ekspertyzy. Negując zasadność stanowiska o przedłożeniu stosownych dokumentów wyjaśniono, że zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformowano zobowiązanych o brakach w dokumentacji natomiast K. i W. L. nie tylko nie wykonali nakazu we własnym zakresie, ale jak wynika z wyjaśnień B. i A. P. skutecznie im to uniemożliwili. W takich okolicznościach organ uznał, że skarżący uchylają się od wykonania nakazu wynikającego z decyzji DWINB i koniecznym jest wszczęcie wobec nich postępowania egzekucyjnego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego, który wymusi wykonanie nakazu albo umożliwi to pozostałym zobowiązanym. W dalszej części postanowienia PINB uzasadniał wybór środka egzekucyjnego, wysokość wymierzonej grzywny oraz pouczył o trybie wnioskowania o umorzenie nałożonej grzywny.

W zażaleniu na postanowienie PINB K. i W.L. wskazali, iż ze względu na złożoność przepisów pismem z dnia [...] r. zwrócili się do PINB o doprecyzowanie zakresu obejmującego nakaz lecz organ nie udzielił im odpowiedzi. Zaprzeczyli aby zostało do nich wysłane pismo z dnia [...] r., które nie zostało doręczone. Podobnie zanegowali jakoby uniemożliwiali dostęp do wszystkich części budynku, ponieważ pismo w tej sprawie datowane na [...] r. zostało im dostarczone [...] r., a więc po wyznaczonym terminie oględzin. W tym czasie nie byli oni fizycznie obecni w lokalu i nie mogli udostępnić wejścia. Po opisaniu sposobu komunikowania się z innymi stronami postępowania autorzy zażalenia ocenili, że twierdzenie, iż budynek może stanowić zagrożenie dla życia zdrowia i ludzi jest przedwczesne, wydane jedynie w oparciu o analizę dokumentów jednej ze stron ,,zaś operaty złożone przez jedną ze stron zostały odrzucone z nie do końca zrozumiałych przyczyn". Niewykonanie nakazu w terminie uzasadniano również przebytym zabiegiem i stanem zdrowia żalącego się oraz wyborem firmy, która miała wykonać dokumentację techniczną. Według autorów zażalenia zwłoka w wykonaniu nakazu nie miała miejsca, gdyż oczekiwali oni na odpowiedź na pismo złożone w dniu [...] r. Końcowo odnieśli się także do zagadnień dotyczących konieczności sprawdzenia czy w ramach prac adaptacyjnych nie doszło do naruszenia konstrukcji ściany nośnej.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, zaś w ramach własnych rozważań organ szczegółowo omówił regulacje związane z egzekucją obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej zawarte w u.p.e.a.. Wyjaśniono także, że nie został wykonany w całości przez zobowiązane strony obowiązek określony w decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r., nr [...]. Zobowiązani pomimo stosownych upomnień, które kierował do nich organ I instancji, dalej nie wywiązali się z ciążących na nich obowiązków i nie przedstawiają wszystkich żądanych dokumentów. Wskazane okoliczności według organu uzasadniały wszczęcie postępowania egzekucyjnego i nałożenie środka egzekucyjnego w celu wykonania obowiązków.

Po poddaniu ocenie zarówno zastosowanego w sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jak też wysokości wymierzonej grzywny DWINB odniósł się do zarzutów zażalenia. Zdaniem organu odwoławczego decyzja PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r. nr [...] w sposób jasny określała obowiązek jaki strony winny wykonać - przeprowadzenie kontroli budynku przy Alei P.[...] we W., w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej, uwzględniającej stan techniczny ww. budynku, określającej spełnienie wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania. Skarżący przedłożyli jedynie protokół okresowej kontroli stanu technicznego budynku - przegląd pięcioletni, zatem nie przedłożono ekspertyzy technicznej wskazanej w decyzji. Po wskazaniu na fakt, że obowiązek nałożony do wykonania wynika z decyzji, a nie z pism organu kierowanych do stron. DWINB jako bezzasadne uznał twierdzenie skarżących, iż dopiero odpowiedź na ich pismo z dnia [...] r. umożliwi "podjęcie odpowiednich kroków mających doprowadzić do wykonania decyzji". Względem opisanych w zażaleniu robót budowlanych wykonywanych przez właścicieli lokalu nr [...] wyjaśniono, że nie podlegają one badaniu DWINB, gdyż organem właściwym do ewentualnego wszczęcia postępowania w tym zakresie jest PINB. Na koniec organ pouczył o wynikającej z art. 125 u.p.e.a. możliwości ubiegania się o umorzenie nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika K. i W.L. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Odrębny wniosek dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wnioski skargi oparto na zarzutach naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a. i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I Instancji w sytuacji, gdy skarżący nie uchylają się od nałożonego na nich obowiązku i zachodzi brak podstaw do zastosowania czynności zmierzających do przymuszenia do wykonania obowiązków przez zobowiązanego w postępowaniu administracyjnym.

Uzasadniając wnioski i zarzuty skarżący względem organów obu instancji zamieścili pogląd, iż błędnie przyjęły one, że skarżący uchylają się od nałożonego na nich obowiązku. Stanowisko to poparte zostało poglądami zaczerpniętymi z orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnośnie rozumienia pojęcia uchylania się. Skarżący, wedle autora skargi, niezwłocznie po otrzymaniu upomnienia z dnia [...] r. zamówili wykonanie, żądanych przez organy nadzoru budowlanego, dokumentów dotyczących stanu technicznego budynku, ale co oczywiste, wiąże się to z oczekiwaniem na ich sporządzenie, na co organy administracyjne obu instancji nie chciały zwrócić należytej uwagi. Sygnalizowano także ograniczone możliwości finansowe skarżących oraz okres wakacyjny, na jaki przypadło poszukiwanie wykonawcy zleconych dokumentów i ich opracowanie. Zaznaczono, że skarżący nie otrzymali pisma z dnia [...] r. i nie było dla nich pozostawionych awiz związanych z tą korespondencją. W aktach nie ma dowodów skierowania do skarżących korespondencji przez organy nadzoru budowlanego ani potwierdzeń ich odbioru, nawet w sposób zastępczy, w ramach tzw. fikcji doręczenia. Według skarżących organy obu instancji dokonały analizy materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny. Dodatkowo skarżący pismo współwłaścicieli budynku, otrzymali dopiero w dniu [...] r., po wyznaczonym terminie oględzin, a zatem nie mogli przeszkodzić w wyznaczonym jednostronnie, bez jakichkolwiek ustaleń, terminie oględzin. Skarżących nie było w lokalu, nie wiedzieli o terminie oględzin i nie mogli nawet poprzez swoją absencję, która nie miała charakteru zamierzonego przeszkadzać w czynnościach. Według skarżących w tym stanie rzeczy, nakładanie grzywien i to w tak znacznej wysokości, jawi się jako szykana, jest bezprzedmiotowe, szczególnie wobec wykonywania przez skarżących ich obowiązków, co wymaga pewnego czasu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarto w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] DWINB odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Podobnie o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 t.j.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j., dalej – p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga okazała się być bezzasadna, a stanowisko organu odwoławczego prawidłowe.

Stwierdzić należy, że ocena Sądu ograniczona jest jedynie do rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, stanowiącego jedną z czynności organu podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnić zatem w pierwszej kolejności przyjdzie, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że prawem, ale i powinnością wierzyciela jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie DWINB z dnia [...]r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest środkiem stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jako środek przymuszający, jak już sama nazwa tego środka wyjaśnia, ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Źródłem tego obowiązku w niniejszej sprawie jest decyzja PINB z dnia [...] r., nr [...] utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia [...] r., nr [...]. W tym miejscu zaznaczyć należy, że legalność wskazanych rozstrzygnięć nie może powodować wątpliwości jako, że zostały one poddane dwuinstancyjnej kontroli sądów administracyjnych. Wobec powyższego tytułem przypomnienia należy podkreślić, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy, wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a. uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

W realiach niniejszej sprawy skarżący pomimo upomnienia nie wykonali w znacznej części nałożonego obowiązku, co w ocenie Sądu uzasadnia podjęcie przez właściwy organ działań w ramach postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie mają kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Z tego też względu działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania.

Podobnie jako nietrafne należy uznać te z twierdzeń zażalenia, które dotyczyły prowadzonych robót adaptacyjnych, które miały podlegać kontroli ze względu na możliwość naruszenia konstrukcji ściany nośnej. Zdecydowanie należy podkreślić, że w toku postępowania egzekucyjnego nie prowadzi się kontroli ostatecznego aktu administracyjnego zawierającego egzekwowany obowiązek. Co więcej postępowanie egzekucyjne nie może być wiązane z innymi aspektami zagadnienia utrzymania obiektu budowlanego, które są podnoszone przez stronę lecz formalnie organ administracyjny nie zajął w tym zakresie merytorycznego stanowiska.

Nie będąc związany granicami skargi Sąd dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego. W tym względzie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu dotyczącym przedłożenia określonych dokumentów możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10, CBOSA). Jednocześnie podkreślić należy, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego – wykonania zastępczego. Wyjaśnić przy tym należy, że wykonanie zastępcze jest bardziej uciążliwe, zgodnie bowiem z art. 127 u.p.e.a. polega na zleceniu innej osobie wykonania czynności, do której był obowiązany, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania egzekucyjnego nowy podmiot - wykonawcę, który zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. decyduje czy odstąpi od dalszego prowadzenia wykonania zastępczego. Tymczasem w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a. obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego.

Oceniając wysokość nałożonej grzywny Sąd także nie miał zastrzeżeń. Otóż wymierzając skarżącym grzywnę po [...] zł organ nie mógł tracić z pola widzenia faktu, że nałożony jeszcze w 2014 r. obowiązek miał na celu wskazanie nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego mogącego powodować realne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzkie. Żądane dokumenty miały te nieprawidłowości wskazać, by następnie było możliwe skierowanie do stron nakazu wykonania określonych robót. Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 382/10, CBOSA). W niniejszej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania obowiązków określonych ostateczną decyzją, organ ustalił zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a..

Przechodząc do zarzutów skargi Sąd także nie uznał ich zasadności. Autor pisma procesowego jako kluczowy zarzutów podaje naruszenie art. 6 u.p.e.a. wiążąc go z błędnym przyjęciem przez organy, że skarżący uchylają się od nałożonego na nich obowiązku. Potwierdzać ma ów zarzut brak skutecznego zawiadomienia od współwłaścicieli budynku o terminie oględzin, niezamierzona i niezawiniona absencja w tym terminie oraz brak jak się podaje możliwości ,,przeszkadzania w wyznaczonym jednostronnie, bez jakichkolwiek ustaleń, terminie oględzin". Otóż sam obowiązek wynika z decyzji administracyjnej wydanej jeszcze w 2014 r. Fakt, że decyzję tę zaskarżono najpierw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien powodować liczenie się przez skarżących z tym, że ich skargi mogą okazać się nieskuteczne. Zatem upływ kilku lat od wydania decyzji dawał podstawy do zabezpieczenia osoby z odpowiednimi kwalifikacjami celem wykonania żądanych przez organ dokumentów czy zebranie środków finansowych na ten cel. Nadto prawomocny wyrok Sądu II instancji nie dawał skarżącym podstaw do oczekiwania aby organ zaniechał egzekucji obowiązku. Strony zaś prowadziły korespondencję z organem dotyczącą zresztą ,,udzielenia szczegółowych informacji", w sytuacji gdy treść decyzji jest jasna i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Tym bardziej wątpliwości co do zakresu opracowań nie powinna mieć osoba ze stosownym wyksztalceniem i kwalifikacjami zawodowymi, której należało zlecić sporządzenie dokumentów. Słusznie do tego zagadnienia odnosi się organ, że skarżący mieli świadomość konieczności wykonania kontroli i ekspertyzy technicznej. Zatem w sytuacji gdy przedłożono tylko jedno opracowanie zgodzić należy się z organem, że skarżący musieli mieć świadomość niewykonania czy niepełnego wykonania nakazu.

Twierdzenia skargi nie zasługują na akceptację. Skarżący opisują zdarzenia dotyczące nieotrzymania, czy nieotrzymania w terminie korespondencji od organu czy innych zobowiązanych w czym upatrują się niezawinionej absencji w oględzinach oraz tego, że nie mogli przeszkadzać w przeprowadzeniu oględzin. Zauważyć trzeba, że ocena niewykonania obowiązku wynikającego z egzekwowanej czynności polega na prostym porównaniu czy został lub nie został wykonany w całości sam obowiązek, a nie na badaniu wzajemnych relacji między stronami postępowania. Biorąc pod uwagę ogólne normy współżycia społecznego dostrzec trzeba, że skoro mamy do czynienia z obowiązkiem nałożonym na współwłaścicieli bez względu na wzajemne sympatie czy antypatie niezbędne jest chociażby umożliwienie stronie, która faktycznie podejmuje działania dostępu do części obiektu budowlanego. Nie będzie więc rolą organu egzekucyjnego, a tym bardziej Sądu, badanie jaki to charakter miała absencja skarżących w czasie podejmowania prób oględzin. W tych okolicznościach wręcz w kategoriach nadużycia należy traktować określenie zamieszczone w skardze, zresztą zredagowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, jakoby nakładanie grzywien (jak się podaje w takich wysokościach), jawiło się jako szykana i było bezprzedmiotowe. Sądowi w składzie orzekającym oczywiście znane jest stanowisko orzecznictwa przywołane w skardze odnośnie uchylania się od obowiązku. Co więcej poglądy te są przez skład orzekający w pełni akceptowane. Nie można jednak stanowiska zaczerpniętego z orzecznictwa przyporządkować do niniejszej sprawy ze względu na rozbieżność w stanie faktycznym rzeczonej sprawy, a sprawami, w których zapadły wskazane orzeczenia. Miedzy tymi sprawami występowały w szczególności zdecydowane różnice w postawie adresatów egzekwowanych obowiązków. Względem omawianego zagadnienia dość wymownie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1208/17), podając, że ,,Uchylanie się zobowiązanego od wykonania nałożonego na niego obowiązku następuje wtedy, gdy zobowiązany, pomimo skutecznego doręczenia upomnienia, nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, (LEX nr 2469187). W sprawie objętej skargą niewątpliwie nie wykonano w całości nałożonego obowiązku, stąd można uznać, że skarżący uchylają się od wykonania ciążącego na nich obowiązku. Na domiar tego argumentacja jaką stosują uzasadniając niewykonanie obowiązku nie potwierdza aby faktycznie chcieli wykonać nakaz wynikający z decyzji lecz uniemożliwiały to inne niezależne od nich okoliczności. Wręcz przeciwnie, jak słusznie zresztą sygnalizuje to organ, skarżący uchylają się od wykonania nakazu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, nie dopatrzył się trafności zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego i postępowania administracyjnego. Reasumując wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a..

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.