Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 396/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy Białowieża z dnia 15 listopada 2018 r. nr LI/248/18 w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Białowieża stwierdza nieważność § 3 pkt 3 i 4, § 4 pkt 4, § 5 ust. 3, § 6 pkt 1 i 7, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 8 ust. 2, § 11 ust. 1, § 13 ust. 5, § 15 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 15 listopada 2018 r. Rada Gminy Białowieża podjęła uchwałę nr LI/248/18 w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Białowieża. Podstawę prawną podjęcia tejże uchwały stanowił art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm., powoływanej dalej w skrócie: "u.z.z.w.")

Powyższą uchwałę w zakresie § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, § 6 pkt. 1 i 7 pkt. 1, 3,4, § 8 ust. 2, § 11 ust. 2 § 13 ust. 5 i § 3 ust. 4, § 15 ust. 2 zaskarżył Prokurator Rejonowy w H., zarzucając jej:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., poprzez: (a) brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne w zakresie wymaganego ciśnienia i jakości dostarczanej wody, w § 3 ust. 1 i 2 uchwały, poprzestając jedynie na wskazaniu obowiązku "zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody", co nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie; (b) brak określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości ścieków tj. wskazanie § 3 ust. 1 pkt 2b i ust.2 Uchwały, poprzestając jedynie na zobowiązanie przedsiębiorstwa do zapewnienia ciągłego odbioru ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków, nie wskazując szczegółowych parametrów ścieków, co nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 6 ust. 1 u.z.z.w., poprzez wskazanie w § 5 ust. 3 Uchwały, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony bądź nieokreślony, pomimo tego, że kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami nie zaś w regulaminie, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie,

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 6 pkt. 1 i 7 pkt. 1, 3, 4 Uchwały, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcy, między innymi numer NIP lub REGON, oraz nałożenie obowiązku na właściciela i zarządcę budynku wielolokalowego dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń, o których mowa w art. 6 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie oraz schemat wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego, co narusza w sposób istotny wskazane przepisy, bowiem w świetle regulacji ustawowych podanie numerów NIP i REGON oraz opisanych oświadczeń nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, co w konsekwencji powoduje przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie,

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 8 ust. 2 Uchwały, że częstotliwość okresów rozliczeniowych określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, choć tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z powyższych przepisów, gdyż niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo, co w konsekwencji nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie,

5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 i art. 21 u.z.z.w. poprzez wskazanie w § 11 ust. 2 Uchwały, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z "łączeniem przypadku", o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.z.z.w., co narusza dyspozycję w/w przepisów, gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, co w konsekwencji nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie;

6. istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. w § 13 ust. 5 i § 3 ust. 4 Uchwały poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów wymieniając te ważne powody, co oznacza, że organ stanowiący zamiast określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, zwolnił przedsiębiorstwo - w sytuacji zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - z ustawowej powinności wynikającej z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzany cli ścieków, co w konsekwencji nie wypełnia treści delegacji ustawowej w tym zakresie;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. i przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wskazanie w treści § 15 ust. 2 Uchwały, iż reklamacja dotycząca sposobu wykonania przez przedsiębiorstwo umowy, jest zgłaszana w formie pisemnej lub pocztą elektroniczną, podczas gdy w ustawie brak delegacji do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ograniczeń dotyczących formy wnoszenia reklamacji.

Powołując się na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, § 6 pkt 1 i 7 pkt. 1, 3, 4, § 8 ust. 2, § 11 ust. 2 § 13 ust. 5 i § 3 ust. 4, § 15 ust. 2. W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. wniosła o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że o wykroczeniu poza zakres delegacji można mówić wyłącznie wtedy, gdy obowiązki przewidziane regulaminem będą pozostawały w kolizji z prawami lub obowiązkami przewidzianymi już przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszym stanie faktycznym nie mamy do czynienia ani z regulaminem, którego treść jest niepełna - tj. któremu brak wymaganych elementów, jak również nie mamy do czynienia z regulaminem, który nakłada obowiązki, których nakładanie jest zabronione.

Odnosząc się w dalszej kolejności do poszczególnych zarzutów skargi organ na wstępie podkreślił, że wskazany przez skarżącego Prokuratora zakres zaskarżenia poszczególnych jednostek redakcyjnych uchwały nie znajduje odzwierciedlenia ani w treści zarzutów, ani w treści uzasadnienia skargi, lecz przede wszystkim w treści regulaminu, co stanowi istotne i ewidentne uchybienie.

Przechodząc z kolei do zarzutu zaniechania określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody, przez zaniechanie wskazania parametrów dostarczanej wody oraz parametrów odprowadzanych ścieków, organ uznał tenże zarzut za niezasadny. Wyjaśnił, że w regulaminie określono tak ilość wody (0,5 m3 na dobę -vide § 3 pkt 2) regulaminu), obowiązek ciągłości dostaw (vide §3 pkt. 2) regulaminu) jak i wymagane ciśnienie wody (0/05 MPa - vide § 3 pkt. 4). Co więcej wskazano, iż woda ma się nadawać do spożycia, co stanowi o wskazaniu minimalnej jakości wody, a ponadto nałożono na przedsiębiorstwo obowiązek regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przez § 5 ust. 3 art. 6 u.z.z.w. organ stwierdził, że w postanowieniu tym przewidziano dwa w istocie jedyne możliwe wypadki określenia czasu, na jaki umowa miałaby zostać zawarta, pozostawiając pełną swobodę stronom co do wyboru czasu, na jaki umowa miałaby zostać zawarta. Nie ma bowiem możliwości zawrzeć umowy na okres inny niż czas określony lub czas nieokreślony, swoboda stron pozostaje więc w tym zakresie nieograniczona regulaminem w jakikolwiek sposób.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w. organ stwierdził, że nie sposób uznać, aby w przypadku regulacji zawartej w § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1, 3, 4 regulaminu doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. W ocenie organu celem wprowadzonej regulacji jest zapewnienie, by podmiot składający wniosek był w pełni identyfikowalny. Nie jest to więc postanowienie uzależniające zawarcie umowy od spełnienia warunków nie przewidzianych przepisami prawa. Co więcej z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie sposób wyprowadzić wniosek, by były to dane, których gromadzenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było niedopuszczalne.

Za chybiony organ uznał też zarzut naruszenia art. 19 i art. 21 u.z.z.w. poprzez zapis § 11 ust. 2 regulaminu. Jak podkreślono zarzut ten w całości pomija się fakt, iż techniczne warunki dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych zostały szczegółowo określone w § 11 ust. 2 regulaminu. Wskazano tam szereg wymogów technicznych, w tym co do sposobu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, materiałów, z których winny być budowane, czy choćby głębokości, na jakiej należy je posadowić.

Odpowiadając zaś na zarzut niezgodności z art. 19 ust. 5 pkt 8 ustawy w zakresie § 15 ust. 2 regulaminu, organ wskazał na otwarty charakter katalogu uregulowań mających znaleźć się w regulaminie, podkreślając, że w desygnacie pojęcia "załatwianie reklamacji" mieści się również sposób składania reklamacji, co nie wyklucza możliwości złożenia reklamacji na piśmie.

Podczas rozprawy w dniu 15 czerwca 2021r. Prokurator zmodyfikował swoją skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 3 i 4 w miejsce § 3 ust.1 i 2, § 4 pkt 4, § 6 pkt 1 i 7 zamiast pkt 3 i 4, § 7 pkt 1, 3 i 4, § 11 ust. 1 zamiast ust. 2 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając sprawę ze skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, o czym stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Białowieża z dnia 15 listopada 2018r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Białowieża. Została ona podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 i 4, 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.)

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ skarga dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co oznacza, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r., w sprawie sygn. akt I OSK 124/17, istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jak wskazano już wyżej, jest aktem prawa miejscowego, co potwierdza art. 19 ust. 4 u.z.z.w. Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (zob. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16, oba dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, to pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (tak NSA w wyrokach: z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17, CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że są one usprawiedliwione. I tak w pierwszej kolejności zasadny jest zarzut dotyczący niezgodności § 3 pkt 3 i 4, § 4 pkt 4 Regulaminu z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

W przywołanym przepisach Rada uregulowała, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne zobowiązane jest do zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody (§ 3 pkt 3), ciągłości dostaw wody (§ 3 pkt 4), ciągłego odbioru ścieków o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami i obowiązującą umową o odprowadzanie ścieków (§ 4 pkt 3).

Zdaniem sądu w przywołanych zapisach nie określono minimalnych konkretnych parametrów świadczonych usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy bowiem rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Obowiązku wskazania minimalnego poziomu świadczonych usług przez przedsiębiorstwo nie wypełnia natomiast odesłanie w tym zakresie do nieostrego pojęcia "należytej jakości dostarczanej wody". Czym innym jest określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody (także ścieków), dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w rozporządzeniach, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody (też parametrów ścieków). Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe wody czy parametry ścieków. Brak zatem zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Brak zaś wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje (por. wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06).

Reasumując sąd doszedł do wniosku, że brak zawarcia w regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie wymaganego ciśnienia i jakości dostarczanej wody, oraz jakości ścieków świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu (analogicznie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 listopada 2019r., sygn. akt VIII SA/Wa 524/19, CBOSA).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również zarzut Prokuratora skonstruowany na tle § 5 ust. 3 Regulaminu, który przewiduje, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony bądź nieokreślony. Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyroki: WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, CBOSA).

Natomiast odnośnie podniesionego w skardze, nieuprawnionego zawarcia w § 6 pkt 1 i 7, a także w § 7 pkt 1 Regulaminu zapisów, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcę, między innymi numer PESEL, NIP lub REGON, należy podkreślić, że w świetle regulacji ustawowych podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, bowiem kwestionowane zapis regulaminu, nie zawiera negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, w przypadku nie podania tych danych. Z brzmienia tych obu przepisu, aczkolwiek niewątpliwie nieprecyzyjnego i mogącego w przyszłości budzić problemy interpretacyjne wynika, że wniosek winien zawierać imię i nazwisko (lub nazwę), PESEL, a jedynie alternatywnie, poprzez użycie w tym przepisie zwrotu "lub" możliwe jest zamienne podanie numeru NIP lub REGON i to tylko w odniesieniu do osób (podmiotów) prowadzących działalność gospodarczą. Ewentualne podanie numerów NIP lub REGON w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, nie narusza przy tym przepisów o ochronie danych osobowych, skoro podstawą rozliczeń za świadczone usługi jest faktura, która to zgodnie z przepisami ustawy o podatku od towarów i usług powinna zawierać numer, za pomocą którego podatnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku. Stosownie też do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019r., poz.1292) przedsiębiorca umieszcza w oświadczeniach skierowanych w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej (NIP) oraz posługuje się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym. Należy jednakże w tym miejscu zauważyć, iż zgodnie z ust 4 tego przepisu, przy załatwianiu spraw organ może żądać od przedsiębiorcy, dla celów identyfikacji, podania wyłącznie firmy przedsiębiorcy oraz numeru identyfikacji podatkowej (NIP) nie zaś numeru REGON, na który również wskazano w zapisach obu omawianych regulacji Regulaminu. O ile zatem w realiach niniejszej sprawy, kwestionowane w skardze zapisy obu powyższych regulacji regulaminu nie stanowią podstawy do stwierdzenia ich nieważności ze wskazywanych przez organ nadzoru powodów, to jednakże niewątpliwie, na co już sąd zwrócił uwagę, są one nieprecyzyjne i mogące budzić problemy interpretacyjne. Z literalnego brzmienia tych regulacji nie wynika bowiem, czy podanie samego numeru NIP lub REGON w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, zastępuje obowiązek podania imienia i nazwiska osoby ją prowadzącej czy nazwy podmiotu gospodarczego (podobnie NSA w wyroku z 7 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 536/20, oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 152/21, CBOSA).

Powyższa uwaga odnośnie zawarcia w Regulaminie, regulacji które wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego, dotyczy także wskazywanych w skardze zapisów § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu, w ramach których to nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4). W obu tych kwestiach Prokurator zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej. W przepisach ustawy nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, ani obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w art. 6 ust. 6 ustawy ustawodawca sprecyzował warunki, które muszą zostać spełnione, ażeby na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawarło umowę, o której mowa w ust. 1, także z osobą korzystającą z lokalu wskazaną we wniosku. Niedopuszczalna jest tym samym modyfikacja przepisów rangi ustawowej oraz nakładanie na adresatów aktu prawa miejscowego dodatkowych obowiązków, nieprzewidzianych w ustawie.

Skład orzekający podziela argumentację Prokuratora dotyczącą przekroczenia delegacji ustawowej w paragrafie 8 pkt 2 Regulaminu, bowiem przepisy ustawy nie upoważniają uchwałodawcy do wkraczania w sferę umów zawieranych pomiędzy przedsiębiorstwem i odbiorcą jego usług. Taki zapis stanowi ewidentne przekroczenie delegacji ustawowej w tym zakresie i wydanie niniejszego uregulowania bez podstawy prawnej.

Prokurator zasadnie także zarzucił skarżonemu aktowi prawa miejscowego, w tym § 11 ust. 1 przekroczenie delegacji ustawowych polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19, CBOSA). Nie można też, na co już wyżej wskazano, traktować zawartego w Regulaminie odesłania w sprawach w nim nieuregulowanych do innych aktów prawnych, jako jedynie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych. Taki charakter informacyjny ma w niniejszej sprawie zapis § 11 ust. 1 Regulaminu. Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się przy tym w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06, CBOSA). Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Podobnie w § 13 ust. 5 Regulaminu, przewidziano, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, wskazując w dalszej części tego przepisu na konkretne sytuacje a mianowicie, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Zasadnie zatem skarżący zauważył, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, do czego był zobowiązany organ stanowiący, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zamiast zatem określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, wskazano na określone sytuacje w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług. Do regulowania zaś tej kwestii w ramach prawa miejscowego nie upoważniał organu stanowiącego zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 Ustawy. Natomiast w regulaminie winny być określone obowiązki przedsiębiorstwa informowania odbiorców w konkretnych przypadkach wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług przez przedsiębiorstwo, w przypadku niemożności wywiązania się z realizacji tych usług. I na ten aspekt sprawy, słusznie zwrócono uwagę w zarzutach skargi.

Podzielić również należy stanowisko skarżącego Prokuratora odnośnie regulacji § 15 ust. 2 Regulaminu jako niezgodnej z prawem przez wprowadzenie formy pisemnej lub pocztą elektroniczną reklamacji. W ocenie sądu ustawodawca w art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w., wskazując sposób załatwienia reklamacji, nie określił szczegółowo formy w jakiej reklamacja może zostać przez odbiorcę usługi złożona. Skoro ww. regulacja nie zawiera delegacji do określenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ograniczeń dotyczących formy wnoszenia reklamacji, to wprowadzony w zaskarżonym Regulaminie zapis stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 pkt 3 i 4, § 4 pkt 4, § 5 ust. 3, § 6 pkt 1 i 7, § 7 pkt 1, 3 i 4,

§ 8 ust. 2, § 11 ust. 1, § 13 ust. 5, § 15 ust. 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Białowieża stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z dnia 15 listopada 2018r.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu.