Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2528/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 380/16 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...]﻿ w przedmiocie dodatku funkcyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 380/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie dodatku funkcyjnego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 2015 r. nr [...]; w pkt 2. umorzył postępowanie administracyjne; oraz w pkt 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 27 listopada 2015 r. nr [...]ustalił nadinsp. M.S. z dniem 1 grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny w niższej niż uprzednio wysokości. Przy ustaleniu uwzględniono bieżącą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a także inicjatywę w służbie. Wzięto również pod uwagę fakt dokonania poprzedniej zmiany wysokości dodatku funkcyjnego w okolicznościach wskazujących na to, że przesłanki jakie powołano w uzasadnieniu w istocie nie miały zindywidualizowanego charakteru, w szczególności przez wskazanie jednobrzmiącego uzasadnienia w odniesieniu do szeregu osób oraz dokonanie zmiany jednocześnie w odniesieniu do tych osób z dniem 1 listopada 2015 r. Istotne znaczenie miał także fakt zwiększenia wysokości dodatku funkcyjnego wszystkim tym osobom do maksymalnej dopuszczonej w przepisach wysokości. W decyzji podkreślono, iż przedstawione w poprzednio wydanej decyzji uzasadnienie ma charakter ogólnikowy i nie wskazuje w istocie, jaka była podstawa faktyczna jej wydania, a tym samym nie spełnia wymogu należytego uzasadnienia zdania organu, który ją wydał. Ustalenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w wysokości przysługującej przed ostatnią zmianą w tym przedmiocie, to jest przed dniem 1 listopada 2015 r.

Od powyższej decyzji M.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił naruszenie art. 10, i art. 61 § 4 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, dokonując ponownej analizy sprawy przywołał treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, z późn. zm.),dalej zwana ustawą, oraz § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), zwane dalej rozporządzeniem.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności.

Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że ustalenie nowej kwoty dodatku funkcyjnego nadinsp. M.S. nastąpiło w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej, a więc zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem.

Nadto organ wskazał, że nie zakwestionował dotychczasowych dokonań służbowych nadinsp. M.S.. U podstaw decyzji nr [...]z dnia 27 listopada 2015 r. legło natomiast ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z którym bieżąca ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji nr [...]z dnia 29 października 2015 r. o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przed wydaniem ww. decyzji, nie zaistniały obiektywne okoliczności, które uzasadniałyby podwyższenie policjantowi dodatku funkcyjnego.

Ponadto zaznaczył, iż w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i uznał za słuszne przedłożenie interesu społecznego, wyrażającego się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia, nad indywidualny interes policjanta. Należy podkreślić, iż wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu państwa, niezależnie od ich wysokości, powinno podlegać szczególnym rygorom, bowiem nieracjonalność w tej kwestii będzie sprzeczna zarówno z interesem społecznym, jak i interesem strony.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący podniósł m. in., że z dniem 8 stycznia 2016 r. został zwolniony ze służby, zaś decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...]z dnia 30 grudnia 2015 r. doręczono stronie w dniu 11 stycznia 2016 r., zatem już po zwolnieniu ze służby. Ustalanie składników uposażenia było już wówczas bezprzedmiotowe. Uposażenie bowiem przysługuje policjantowi, a decyzja wiąże organ z chwilą doręczenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie zawiera bowiem elementów o których mowa w tym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej.

Organ, sporządzając uzasadnienie decyzji dotyczącej przyznania dodatku funkcyjnego, powołał się wprawdzie na treść § 8 ust. 5 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia, przytaczając ich treść, jednakże nie odniósł się do osoby skarżącego. Umknęło również organowi, że zastosowanie § 8 ust. 5 pkt 2 następuje z zastrzeżeniem ust. 8 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Natomiast ust. 8 powołanej normy wiąże obniżenie dodatku funkcyjnego z naruszeniem dyscypliny służbowej przez policjanta, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (pkt 1), bądź niewywiązywania się przez policjnta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej lub nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej (pkt 2 i 3). Zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja w ogóle nie odnosi się do tych kwestii, również z akt osobowych skarżącego nie wynika aby takie zdarzenia prawne miały miejsce. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także § 8 ust. 7 rozporządzenia, który stanowi, że dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości, jednakże nie odniósł wskazanych przesłanek do osoby skarżącego, nie wykazał by zmieniony został zakres obowiązków, warunków służby bądź ustania innych przesłanek. Ponadto Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja w ich osnowie przyznają dodatek funkcyjny w nowej wysokości, a dopiero z treści uzasadnienia wynika, że w istocie ma miejsce obniżenie tego dodatku, co stanowi wyraźną sprzeczność pomiędzy tymi dwoma obligatoryjnymi elementami decyzji administracyjnej. Stwierdzenie organu, że wywiązywanie się skarżącego z obowiązków i realizacji czynności służbowych, a także inicjatywy w służbie, nie odbiega w sposób znaczący od poziomu wywiązywania się przez tego policjanta z nałożonych na niego zadań służbowych przed wydaniem decyzji z 29 października 2015 r. o podwyższeniu dodatku służbowego nie spełnia kryterium prawidłowo i wyczerpująco sporządzonego uzasadnienia Powyższe uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia zdaniem Sądu sprawiają, że nie tylko nie jest możliwa weryfikacja poprawności wydanego rozstrzygnięcia, ale w ogóle nie jest wiadomym, czy organ dokonał jakichkolwiek (w związku ze sprawą i jej podstawą prawną) ustaleń faktycznych. W ocenie Sądu I instancji, stanowiło to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej, jak i poprzedzającej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Sąd I instancji za trafny uznał również zarzut skarżącego naruszenia przez organ art. 121 ustawy o Policji. Przepis ten ma charakter ochronny i co do zasady gwarantuje policjantowi, który nie pełni obowiązków służbowych m.in. z powodu pozostawania bez przydziału służbowego zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego, jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Omawiana regulacja prawna w sposób pełny określa uposażenie policjanta pozostającego bez przydziału służbowego, zakazując dokonywania w tym czasie (poza obiektywnymi zmianami mającymi wpływ na wysokość uposażenia np. wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat, zmiana przepisów prawa) zmian na niekorzyść funkcjonariusza. Przez zmiany o jakich mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji należy rozumieć zdarzenia faktyczne i prawne, niezależne od stron stosunku służbowego, a rzutujące na wysokość uposażenia funkcjonariusza.

Zakaz stosowania do policjanta niewykonującego zadań służbowych z powodów przewidzianych w art. 121 ust. 1 ustawy, pośrednio wynika z art. 121 ust. 2, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy został upoważniony w drodze rozporządzenia do ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, przy uwzględnieniu rodzaju i wysokości dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także do określenia właściwości organów w tych sprawach.

Sąd zauważył, że do chwili obecnej minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z cytowanej regulacji, podczas gdy tylko zawarte w nim normy mogłyby stanowić podstawę do ewentualnego obniżenia dodatku funkcyjnego należnego policjantowi.

Sąd I instancji zaznaczył, że dodatek funkcyjny zgodnie z § 6 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia jest dodatkiem stałym. Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy naruszył przepis prawa materialnego art. 121 ust. 1 ustawy, bowiem w okresie pozostawania skarżącego bez przydziału służbowego dokonał zmian na niekorzyść funkcjonariusza i ustalił przedmiotowy dodatek w niższej wysokości niż pobierany na ostatnio zajmowanym stanowisku. Taka sytuacja powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego, gdyż naruszenie to ma to wpływ na wynik sprawy.

Następnie za nieuprawnione Sąd uznał stanowisko skarżącego, że doręczenie zaskarżonej decyzji po zwolnieniu ze służby powodowało bezprzedmiotowość postępowania, bowiem uposażenie przysługuje tylko policjantowi, a decyzja wiąże organ z chwilą doręczenia. Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia, doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Nie można podzielić poglądu, że w okresie pomiędzy datą sporządzenia decyzji, a momentem jej zakomunikowania stronie sprawa nie została zakończona. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy poprzedza moment, w którym strona ma możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem. Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2010 r., LEX).

Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada zatem w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis ten zawiera definicję pojęcia uposażenia policjanta. W świetle art. 99 ust. 1 ustawy prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Ustęp 2 wskazanego przepisu stanowi, że z tytułu pełnienia służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Norma ta dotyczy policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.

W ocenie Sądu stan taki zaistniał w sprawie skarżącego, gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...]M.S. został zwolniony z dniem 8 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o Policji z dniem 11 stycznia 2016 r.

Sąd podkreślił, iż orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie i dodatki z nim związane jest świadczeniem przysługującym wyłącznie z tytułu stosunku służbowego. Zdaniem Sądu I instancji, wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów o których mowa w wyżej powołanym przepisie, jak też nie zawiera wytłumaczenia pozostałych przesłanek pozasystemowych i kryteriów słusznościowych czy celowościowych, charakterystycznych dla decyzji uznaniowej, gdy w rzeczywistości decyzja została należycie uzasadniona przez organ ją wydający, poprzez uwzględnienie bieżącej oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a także inicjatywę w służbie;

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wobec zwolnienia skarżącego ze służby w Policji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a. stało się orzekanie o dodatku funkcyjnym, gdy w rzeczywistości w datach orzekania przez organ o dodatku funkcyjnym skarżący był funkcjonariuszem Policji, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznawanej sprawy;

3) art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez stwierdzenie, że od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, gdyż rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...]M.S. został zwolniony z dniem 8 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy, a orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., sąd kasacyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma również prawa do modyfikacji zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Systemowa interpretacja art. 176 i art. 183 P.p.s.a. uzasadnia twierdzenie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia ( por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2017r. I OSK 2217/15 LEX nr 2296494, z dnia 7 lutego 2017r. II FSK 4035/14 LEX nr 2247900, z dnia 9 maja 2017r. II GSK 947/15 LEX nr 2306880 ).

Nadto zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej muszą odnosić się do tych przepisów prawa, które legły u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w skarżonym wyroku Sądu I instancji, bowiem skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądowemu, a jedynie pośrednio przeciwko rozstrzygnięciom administracyjnym, które podlegały kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 173 § 1 P.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów podatkowych. Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu podatkowego, podlega merytorycznej kontroli Sądu kasacyjnego ( por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2017r. II GSK 4444/16 LEX nr 2269788, z dnia 12 kwietnia 2017r. II FSK 488/15 LEX nr 2289709 ).

Przypomnienie powyższych reguł jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że zarzuty wymienione w jej pkt. 1 i pkt. 2 określane jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, odnoszą się do przepisów procesowych których Sąd I instancji bezpośrednio nie stosował . Zarówno art. 107 § 3 K.p.a. jak i art. 105 § 1 K.p.a. są przepisami stosowanymi w toku postępowania przed organem administracji publicznej, których prawidłowość zastosowania ocenia sąd administracyjny, jednak czyni to w oparciu o własne normy proceduralne zawarte w P.p.s.a. Przepisy art. 107 § 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. są przepisami postępowania administracyjnego, a zarzut ich naruszenia bez powiązania z właściwymi przepisami P.p.s.a., które stosował Sąd I instancji jest nieskuteczny.

Ponadto jak wynika z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania może być skuteczny jedynie w sytuacji wykazania w skardze kasacyjnej ewentualnego istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Przez "wpływ" należy zaś rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Między uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

Analiza skargi kasacyjnej pokazuje, że nie zawiera ona prawnej argumentacji w tym zakresie. Uzasadniając zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. autorka skargi kasacyjnej ograniczyła się tylko do zakwestionowania oceny Sądu I instancji związanej z wadliwością uzasadnienia decyzji oraz zasadnością umorzenia postępowania.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie skarga kasacyjna stawiając w/wym zarzuty kwestionuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wniosek taki płynie z użytego w ramach uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów sformułowania " poprzez stwierdzenie " że ....".

Sąd I instancji nie mógł naruszyć wymienionych przepisów poprzez stwierdzenie czegoś, czyli innymi słowy poprzez ustalenie wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał podważyć ustalenia Sądu I instancji to powinien wskazać jako naruszone właściwe przepisy P.p.s.a. np. art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przedstawione uwagi odnoszą się też do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Także naruszenie tego przepisu skarga kasacyjna uzasadnia wadliwym stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego, sytuacja prawna, jak i faktyczna związana ze stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie, gdyż rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia 8 stycznia 2016 r. nr [...]M.S. został zwolniony z dniem 8 stycznia 2016 r. ze służby w Policji na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy, a orzekanie o dodatku funkcyjnym dotyczy wyłącznie czynnego policjanta.

Jak wynika z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej może polega na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych, a do tego sprowadza się uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 106 ust. 3 ustawy o Policji.

W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie ( por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017r. I FSK 1685/15 LEX nr 2315187, z dnia 9 maja 2017r. I GSK 1035/15 LEX nr 2315549 ).

Mając uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.ps.a. orzekł jak w sentencji.