Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 62/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 25 ust. 3, art 26b, art 22, art 6 pkt 8 art 16 ust 5 i 5a
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Środowiska oraz P. Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1494/08 w sprawie ze skargi L.B., W.B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od L.B., W.B. na rzecz Ministra Środowiska 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od L.B., W.B. na rzecz P. Spółki z o.o. w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1494/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.B. i W.B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa D. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 13 maja 1996 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji do dnia 31 grudnia 2008 r. na rzecz Zakładu Produkcyjnego "J" – F.J. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "K." położonego na terenie gminy M., w obecnym województwie dolnośląskim. W koncesji tej określono granice obszaru górniczego oraz terenu górniczego. Decyzją z dnia [...] września 1997 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. zmieniono powierzchnię obszaru górniczego oraz terenu górniczego. W dniu [...] listopada 2001 r. Minister Środowiska decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust 1 oraz art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), dalej jako p.g.g., przeniósł koncesję na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "K." na rzecz P. Sp. z o.o. w K.

Wnioskiem z 23 października 2006 r. Spółka P. wystąpiła o zmianę decyzji koncesyjnej z [...] maja 1996 r. Orzekając na skutek złożonego wniosku Spółki Marszałek Województwa D. na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 p.g.g. po pozytywnym uzgodnieniu przez Wójta Gminy M. oraz pozytywnym uzgodnieniu granic obszaru górniczego i terenu górniczego przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. zmienił koncesję w ten sposób, że przedłużył jej obowiązywanie do dnia 31 grudnia 2046 r. oraz ustanowił obszar górniczy oraz teren górniczy w zmienionych, pomniejszonych granicach.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Marszałek Województwa D. działając na podstawie art. 147 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowej koncesji wskazując, że decyzja o zmianie koncesji została wydana bez wymaganego prawem stanowiska Ministra Gospodarki.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Marszałek Województwa D. po uzyskaniu stanowiska Ministra Gospodarki zmienił decyzję koncesyjną, udzielając koncesji na P. Sp. z o.o. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "K." do dnia 31 grudnia 2046 r. oraz określił w niej obszar i teren górniczy. Na skutek wniosku P. Sp. z o.o. Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 wydaną na podstawie art. 111 k.p.a. uzupełnił swoją decyzję z dnia [...] marca 2007 r. poprzez uchylenie swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

W dniu 12 listopada 2007 r. L. i W.B. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 12 marca 2007 r., powołując jako podstawę prawną z art. 148 § 1 i art. 147 w zw. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazali, iż są właścicielami działki o nr ewidencyjnym [...], położonej we wsi K., która znajduje się w odległości 300 m od granic obszaru górniczego, co – w ich ocenie – daje im tytuł prawny do wznowienia postępowania.

Marszałek Województwa D. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr 31/2007 wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wnioskodawcom wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 12 marca 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka będąca własnością wnioskodawców na skutek decyzji z 12 marca 2007 r. nr [...] znajduje się poza terenem i obszarem górniczym, a zatem decyzja nie odnosi się do ich nie ruchomości, nie przysługuje im więc przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji L. i W.B. zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa D. z dnia 12 marca 2007 r., podnosząc, że decyzja z dnia 18 grudnia 2006 r. dotyczy tej samej sprawy, a nie została uchylona. Postawili również wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji z dnia 18 grudnia 2006 r. Podnieśli, że ich interes prawny wynika z bezpośredniego sąsiedztwa kopalni, co wpływa na ich prawa w zakresie możliwości inwestowania w działkę o nr [...] w celach budowlanych czy turystycznych. Wskazali, że działka ta znajduje się w granicach dotychczasowego terenu górniczego, co ich zdaniem potwierdza ich interes prawny w uczestniczeniu jako strona postępowania w sprawie zmiany koncesji.

Orzekając na skutek odwołania Minister Środowiska decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że skarżący nie wskazali normy prawa, z której wynikałoby, że przysługuje im prawo strony w postępowaniu o zmianę koncesji. W ocenie organu uprawnienia właścicielskie do nieruchomości gruntowej odwołujących się, stanowią wyraz interesu faktycznego. Organ wskazał ponadto, że nieruchomość odwołujących się znajdowała się częściowo w granicach terenu górniczego przed jego zmniejszeniem, dokonanym decyzją z dnia 12 marca 2007 r. Skoro jednak właściciel nieruchomości położonej na terenie górniczym nie jest stroną postępowania dotyczącego koncesji na wydobywanie kopalin, to tym bardziej nie może być stroną takiego postępowania w przypadku zmniejszenia terenu górniczego, w wyniku którego nieruchomość znalazła się poza terenem górniczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając skargę L. i W.B. (zwanych dalej również skarżącymi) stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 6 pkt 8 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której może być prowadzone wydobywanie kopalin, zaś pkt 9 tego przepisu określa teren górniczy jako przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych. WSA podkreślił przy tym, że skarżący podnosili, iż przed zmianą decyzji koncesyjnej ich nieruchomość znajdowała się na terenie górniczym, po zmianie znalazła się poza tym terenem, jednakże w ich ocenie nie zostało zmniejszone szkodliwe oddziaływanie na ich nieruchomość.

Sąd wskazał też na przepis art. 25 ust. 3 p.g.g. (zgodnie z którym jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą granice określonego w koncesji terenu górniczego, organ koncesyjny zmienia decyzję w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego) i zauważył, że skarżący wywodzili, iż celem ich udziału w postępowaniu o zmianę koncesji przez zmniejszenie terenu górniczego było dążenie do takiego przesunięcia granic, które zminimalizowałoby odczuwanie negatywnych skutków działalności kopalni i umożliwiło im normalne korzystanie z nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem.

W świetle powyższych okoliczności WSA uznał, że skarżący posiadają interes prawny oparty na tych uregulowaniach.

Sąd pierwszej instancji - przywołując wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. II GSK 146/06 oraz z 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r. VI SA/Wa 686/08 - podzielił pogląd, że w postępowaniu o zmianę koncesji w części dotyczącej zmiany granic terenu górniczego osoby, których nieruchomości zmiana granic dotyczy, posiadają interes prawny oparty na prawie materialnym, a to art. 25 ust. 3 i art. 26b p.g.g. i stwierdził, że ww. przepisy należą do norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżących, dających im prawo domagania się konkretyzacji ich uprawnień i obowiązków, mimo przewidzianego art. 91 i art. 97 p.g.g. trybu rozpoznawania roszczeń odszkodowawczych przez sądy powszechne z uwzględnieniem unormowań Kodeksu cywilnego.

Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 91 p.g.g. dotyczy naprawienia szkody spowodowanej ruchem zakładu górniczego, natomiast postępowanie w sprawach udzielenia, zmiany koncesji dotyczy oceny czy zakres uprawnień udzielonych przedsiębiorcy został dokonany z uwzględnieniem interesów osób, których nieruchomość, znajdująca się na terenie górniczym, jest lub nadal będzie narażona na szkodliwy wpływ robót górniczych.

Z treści art. 28 k.p.a. WSA wywiódł, że użyte w nim pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, pojęcie strony może być wyprowadzone z konkretnej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, a związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu może wyrażać się w tym, że w wyniku postępowania organ wydaje decyzję, która rozstrzygając o prawach lub obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki innego podmiotu.

W ocenie Sądu organy dokonując wykładni przepisu art. 28 k.p.a. zawęziły pojęcie interesu prawnego skarżących, przyjmując, że formalne zmniejszenie granic terenu górniczego - skutkiem czego nieruchomość ich znalazła się poza granicami tego terenu - nie daje legitymacji do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w celu przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia.

Zdaniem Sądu dopuszczenie skarżących do udziału w postępowaniu o zmianę koncesji celem ewentualnej obrony posiadanych praw właścicielskich uzasadniała również okoliczność, że koncesja jak i decyzja ją zmieniająca zostały wydane bez wymaganego przez art. 53 ust. 1, 2, 3 p.g.g. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według WSA samo pozytywne uzgodnienie decyzji koncesyjnej z Wójtem Gminy M., nie dawało skarżącym prawa wynikającego z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego i zmianą takiego planu w ten sposób, że korzystanie z nieruchomości lub jej części stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, można żądać od gminy odszkodowania, a nawet wykupienia nieruchomości lub jej części.

Zdaniem Sądu chybione było stanowisko organów, iż brak interesu prawnego skarżących wynika z faktu, iż nie uczestniczyli oni w postępowaniu o udzielenie koncesji pierwotnej. Fakt, że skarżący stali się właścicielami nieruchomości w dacie obowiązywania koncesji z dnia 13 maja 1996 r. nie umniejsza ich praw do uczestniczenia w postępowaniu o zmianę koncesji. WSA w W., ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06 stwierdził, że skarżący powinni zostać zawiadomieni o wszczęciu postępowania o zmianę koncesji, gdyż posiadali interes prawny oparty na prawie właścicielskim do nieruchomości, którą obejmował zakres przedmiotowy koncesji, bowiem znajdowała się ona w przestrzeni objętej przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Środowiska oraz P. Sp. z o.o.

Minister Środowiska skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi złożonej przez L. i W.B.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 9, art. 25 ust. 3, art. 26b p.g.g. oraz art. 141 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że L. i W. B., jako właściciele nieruchomości położonej obecnie poza terenem górniczym "K. II" są legitymowani do wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą granice tego terenu górniczego w wyniku czego ich nieruchomość znalazła się poza terenem górniczym;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako p.u.s.a., w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na argumentach, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, co w ewidentny sposób oznacza naruszenie prawa, a nadto bez udzielenia wskazówek co do dalszego postępowania,

3. art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, jego wewnętrzną sprzeczność, a zwłaszcza brak odniesienia się do argumentacji wyrażonej w odpowiedzi na skargę,

4. art. 7 konstytucji RP formułujący nakaz adresowany do wszystkich organów państwa, w tym tworzących władzę sądowniczą, do działania na podstawie prawa, poprzez oparcie wyroku na przesłankach nie mających podstaw w przepisach prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł nadto, że zgodnie z art. 91 ust 1 p.g.g. właściciel (np. nieruchomości) nie może sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeżeli ten ruch odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Zatem jeżeli ruch prowadzony jest zgodnie z prawem, właściciel nieruchomości traci roszczenie negatoryjne. W tym przypadku właściciel nabywa odpowiednio roszczenie prewencyjne bądź odszkodowawcze zgodnie z art. 99 oraz art. 92 i następnymi p.g.g.

Minister Środowiska wyraził pogląd, że przymiotu strony nie stwarza zawsze i w każdym przypadku prawo własności części gruntów objętych koncesją. Kwestionował możliwość wszczynania postępowania na wniosek podmiotu, który nie może - poza prawem własności - wykazać, jaki wpływ ma to prawo na jego sytuację prawną.

Podniósł ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższego stanowiska organu - wspartego poglądami przedstawianymi w literaturze przedmiotu – co stanowi obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a.

Według wnoszącego skargę kasacyjną organu nie ma podstaw koncepcja, jakoby interes prawny skarżących można upatrywać w art. 25 ust. 3 oraz art. 26b p.g.g. W sprawie brak było bowiem podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki przewidziane ww. przepisami. Brak jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, aby rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczyły granice określone w koncesji, brak też dowodów, że wnoszący skargę nie mogą korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem.

Za niezasadny organ również uznał zarzut postawiony w zaskarżonym wyroku dotyczący art. 53 p.g.g., że zarówno koncesja jak i zmieniająca ją decyzja zostały wydane bez wymaganego przez ten przepis planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że obowiązek sporządzenia takiego planu nie ma charakteru bezwzględnego. Żaden przepis nie uzależnia podjęcia decyzji koncesyjnej od istnienia takiego planu. W przypadku koncesji górniczych istnienie takiego planu jest niemożliwe, gdyż dopiero koncesja ma wyznaczyć teren górniczy i gdy taki teren jest wyznaczony można sporządzać plan określony w art. 53 p.g.g.

P. Sp. z o.o. w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a. o oddaleniu skargi L. i W.B. Domagała się też zasądzenia kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 § 2 p.u.s.a., skutkiem czego dokonano weryfikacji decyzji organu II instancji pod kątem słuszności, a nie zgodności z prawem;

2. art. 36 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie z niego interesu prawnego skarżących opartego na prawie materialnym;

3. art. 25 ust. 3 p.g.g. i art. 26b p.g.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i wywiedzenie z niego interesu prawnego skarżących;

4. art. 53 ust. 1, 2 i 3 p.g.g. w zw. z art. 36 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo iż decyzja Marszałka Województwa D. z dnia 12 marca 2007 r. została wydana w oparciu o uzgodnienie dokonane przez Wójta Gminy M. zgodnie z art. 16 ust. 5 p.g.g.

5. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przyjmując, że skarżący są stroną w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż skoro postępowanie, którego wznowienia domagali się wnoszący skargę do WSA, nie było związane z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmianą oraz nie dotyczyło roszczeń odszkodowawczych związanych z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości bądź wyłączeniem możliwości korzystania z nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmiany, to niedopuszczalne było wywodzenie interesu prawnego z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według Spółki skoro decyzja Marszałka Województwa D. nr 3/2007 wydana została po uzgodnieniu dokonanym zgodnie z art. 16 ust. 5 p.g.g. w oparciu o studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy M. to niezrozumiałe są względy, dla których WSA w zaskarżonym wyroku odwołuje się do przepisów art. 53 ust. 1 i ust. 3 p.g.g.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Spółki także w oparciu art. 25 ust 3 i art. 26b p.g.g. nie sposób przyznać skarżącym przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji na wydobywanie surowca skaleniowego.

Przepis art. 25 ust. 3 p.g.g. mógłby mieć ewentualnie zastosowanie jedynie w przypadku stwierdzenia, iż rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych przekroczyły granice określone w koncesji, a nieruchomość znalazłaby się w strefie szkodliwego wpływu, właściciele nieruchomości mogliby wystąpić do organu udzielającego koncesji o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany koncesji w części dotyczącej granic terenu górniczego. Kasator stwierdził, że skarżący w żaden sposób nie dowiedli, iż ich nieruchomość znajduje się w strefie niekorzystnego wpływu prowadzonych robót górniczych, nie wykazali również, iż działalność kopalni uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Zdaniem Spółki skarżący nie wykazali także, iż funkcjonowanie kopalni "K." w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie przez nich działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług turystycznych. Spółka ponadto powołując się na Plan Ruchu Zakładu Górniczego KSS K. stwierdziła, że z planu tego jednoznacznie wynika, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w żadnej ze stref oddziaływania robót strzałowych tj. w strefie zagrożenia rozrzutem odłamków skalnych, w strefie drgań sejsmicznych czy w strefie działania udarowej fali powietrznej.

Odnośnie zastosowania art. 26b p.g.g. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że - abstrahując od faktu, że dotyczy on przesłanek odmowy udzielenia koncesji, nie zaś jej zmiany - skarżący nie wykazali, iż działalność kopalni uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

Wnosząca skargę kasacyjną Spółka w zakresie uzasadnienia naruszenia art. 28 k.p.a. powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 615/06, z którego wywodzi, iż brak jest podstaw do przyjęcia jednej zasady, że zawsze i w każdym postępowaniu dotyczącym koncesji, niezależnie od tego czy jest to sprawa o udzielenie koncesji, jej cofnięcie czy wygaśnięcie, właściciel gruntu objętego koncesją może mieć prawo strony. W świetle tego wyroku należy, zdaniem kasatora, mieć na uwadze ochronę słusznych interesów przedsiębiorcy, któremu została przyznana koncesja. Podmioty te mają prawo oczekiwać, że ich działalność nie będzie mogła zostać wstrzymana w dowolnej chwili wskutek działania osób trzecich. Ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji, na wniosek podmiotu, który nie może, poza prawem własności do części gruntów objętych koncesją, wykazać jaki wpływ ma to na jego sytuację prawną, a zatem nie może wykazać istnienia interesu prawnego, stanowi w ocenie Spółki, naruszenie prawa procesowego i stoi w sprzeczności z celami ustawy w zakresie udzielania koncesji, jak też z określonymi ustawowo zadaniami organów administracji geologicznej.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku pełnomocnik P. Sp. z o.o. cofnęła zarzut przedstawiony w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zawarty w obu skargach kasacyjnych wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podstaw, na których je oparto, były w pełni usprawiedliwione.

Przypomnienia wymaga, że możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Nie ma też wątpliwości, że naruszenie prawa procesowego może przejawić się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie podstawy, na których oparto obie skargi kasacyjne, w istocie sprowadzają się do zarzutu wadliwego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący mają przymiot strony w postępowaniu o zmianę koncesji z racji tego, że są właścicielami nieruchomości położonej w granicach terenu górniczego - przed wydaniem decyzji (której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania) zmieniającej koncesję m.in. przez zmniejszenie granic terenu górniczego.

Zarzut ten Minister Środowiska sformułował w petitum skargi kasacyjnej jako zarzut błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 9, art. 25 ust. 3 i art. 26b i art. 91 p.g.g.

W ocenie NSA tak skonstruowany zarzut nie jest usprawiedliwiony. Przypomnienie wymaga bowiem, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny z treści art. 28 k.p.a. - zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - wywiódł, że użyte w nim pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, pojęcie strony może być wyprowadzone z konkretnej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku a związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu może wyrażać się w tym, że w wyniku postępowania organ wydaje decyzję, która rozstrzygając o prawach lub obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa lub obowiązki innego podmiotu.

Wykładnia ta – według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - jest w pełni prawidłowa a w jej rozwinięciu dodać trzeba, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni.

Na gruncie powyższego w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H.Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dna 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tak literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42).

Zasadnie przyjmuje się też, że w prawie refleksowym więź prawna między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią ma charakter zarówno materialny i formalny. Materialny wyraża się tym, że przyznanie uprawnień pierwszemu z nich powoduje skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny zaś oznacza konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Przyjąć jednak należy, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes.

Tym samym więc przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. W każdym jednak przypadku interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny.

Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.

Zwrócenia uwagi wymaga, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Minister Środowiska nie wyjaśnił, z jakich względów uważa, że przepis ten rozumiany winien być odmiennie i jaka jego wykładnia byłaby prawidłowa. Wskazanie zaś na wadliwe przyjęcie, że skarżący są legitymowani do wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą koncesję świadczy o tym, że kastor omawianym zarzutem w istocie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania ww. przepisu w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Taki wniosek wynika też z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. zawarła w podstawach swej skargi kasacyjnej także P. Spółka z. o.o.

W ocenie NSA powyższe zarzuty są uzasadnione.

W świetle tego, co wyżej powiedziano w przedmiocie wykładni art. 28 k.p.a., prawidłowe jego zastosowanie w niniejszej sprawie wymagało jednoznacznego wskazania prawidłowych norm prawa materialnego, które kształtują sytuację prawną skarżących i na podstawie których mogą oni domagać się konkretyzacji swych uprawnień.

Przypomnienia wymaga – jak wskazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku – że według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie zmiany koncesji w części dotyczącej zmiany granic terenu górniczego osoby, których nieruchomości zmiana tych granic dotyczy, posiadają interes prawny oparty na prawie materialnym, a to art. 25 ust. 3 i art. 26b p.g.g. i stwierdził, że ww. przepisy należą do norm prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżących, dających prawo domagania się konkretyzacji ich uprawnień i obowiązków.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 22 oraz 25 ust. 1 p.g.g. koncesja powinna wyznaczać m.in. granice obszaru i terenu górniczego, przy czym w myśl art. 6 pkt 8 ww. ustawy obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji, według zaś pkt 9 tego artykułu terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Zgodnie z art. 25 ust. 3 p.g.g. organ koncesyjny zmienia decyzję w zakresie dotyczącym granic terenu górniczego - jeżeli rzeczywiste szkodliwe wpływy robót górniczych zakładu górniczego przekroczą granice terenu górniczego określonego w koncesji.

Treść przywołanych uregulowań świadczy o tym, że stanowią one normy prawa materialnego, które niewątpliwie kształtują sytuację prawną koncesjonariuszy. Taki charakter przypisać należy też unormowaniu zawartemu w art. 26b p.g.g. – na mocy którego może nastąpić odmowa udzielenia koncesji w sytuacji tam przewidzianej tzn. w szczególności gdy zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.

Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że ww. regulacja każdemu podmiotowi korzystającemu z nieruchomości da przymiot strony postępowania koncesyjnego. Brzmienie przepisu wskazuje, że istotne jest to czy możliwe jest wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Podzielić przy tym należy pogląd, że "przeznaczenie" nieruchomości, o którym w mowa w ww. przepisie, odnieść należy do przeznaczenia wynikającego z aktu o charakterze generalnym. (vide: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn.akt II GSK 504/08 oraz przywołane tam piśmiennictwo: R.Mikosz "Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin"; Ratio est anima legis; Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s.275-290)

Wnikliwego rozważenia wymaga nadto czy i w jakich przypadkach rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych przepisów o prawach i obowiązkach wnioskującego o wydanie koncesji jak i rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach koncesjonariusza (w przypadku postępowania zmierzającego do zmiany koncesji) wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu, na jakie z jego praw i obowiązków "refleksowo" oddziaływuje, jakie normy prawa materialnego - które o tych prawach (obowiązkach) stanowią - narusza.

W ocenie NSA zgodzić należy się z tym, że w omawianych typach spraw interes prawny bycia strona w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z tzw. "prawa refleksowego" wywodzony może być z praw właścicielskich. Wymaga to jednak odniesienia się do konkretnych okoliczności konkretnej sprawy i zbadania, jakie prawa właściciela naruszają uprawnienia wynikające z decyzji koncesyjnej.

Treść i wykonywanie własności regulują przepisy Kodeksu cywilnego (księga druga, tytuł I, dział II)

Zgodnie z art. 140 K.c. "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

Przedstawiona, kodeksowa regulacja uprawnień właścicielskich wskazuje zatem dwa typy tych uprawnień: prawo do korzystania z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą, przy czym korzystanie z rzeczy może w szczególności (katalog otwarty) polegać na pobieraniu pożytków i innych dochodów z rzeczy. Rozporządzenie rzeczą - uogólniając - oznacza możliwość dokonywania czynności prawnych dotyczących rzeczy. Zakres prawa własności wyznacza też klauzula społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa.

W świetle powyższego zatem, dla prawidłowego wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze czy także na terenie górniczym z "prawa refleksowego", wymaga rozważenia czy uprawnienia koncesjonariusza wpływają na przedstawiony wyżej zakres uprawnień. Rozważania te winny zostać zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 p.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd, że mimo iż omawiany przepis wśród elementów uzasadnienia wyroku nie wymienia wprost stanu faktycznego, to zwięzłe przedstawienie stanu sprawy powinno obejmować te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego podania pozostałych zagadnień, stanowiących w myśl wyjaśnianego przepisu kolejne elementy uzasadnienia wyroku, w tym przywołanie podstawy prawnej odpowiedniej do stanu faktycznego sprawy. Zatem "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy", o którym mowa w komentowanym przepisie, powinno obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ i przyjętych – jako prawidłowy - przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II komentarz do art. 141, teza 6).

Wymóg wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oznacza zaś ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Wprawdzie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie nastąpić ma w sposób zwięzły, jednakże musi umożliwiać skontrolowanie przez strony oraz (ewentualnie) przez sąd wyższej instancji.

Odnosząc poczynione dotąd rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 25 ust. 3 oraz art. 26b p.g.g. - jako przepisów prawa materialnego, kształtujących sytuację prawną skarżących, dających prawo domagania się konkretyzacji ich uprawnień i obowiązków a tym samym wskazujących na istnienie po ich stronie interesu prawego do wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą koncesje - świadczy o zasadności podniesionych w skargach kasacyjnych zarzutów wadliwego zastosowania tych przepisów.

Jak już bowiem wskazano powyższe uregulowania kształtują prawa i obowiązki koncesjonariuszy. Przyjęcie zaś, że ukształtowane m.in. tymi przepisami prawo podmiotowe, wykonywane przez uprawniony podmiot, "prawem refleksowym" może naruszać normy prawne nieobojętne dla interesu osób trzecich wymaga wskazania tych norm i wykazania naruszenia uprawnień tych osób przez te normy chronionych.

Nie można też przyjąć – co trafnie w podstawach skargi kasacyjnej wskazała P. Spółka z o.o. – by w sprawie, dla ustalenia interesu prawnego skarżących do wznowienia postępowania w przedmiocie zmiany koncesji, znajdowały zastosowanie przepisy art. 53 ust. 1, ust. 2, ust. 3 p.g.g. oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Fakt, że koncesja i decyzja ją zmieniająca zostały wydane bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uchybia prawu. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 i 5a p.g.g. przewidziane tymi przepisami uzgodnienie koncesji lub zmiany koncesji przy braku planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie można zatem z faktu uzgodnień zgodnych z prawem wywodzić naruszenia (braku) ewentualnych uprawnień odszkodowawczych, w tym przewidzianych art. 36 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wprawdzie - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że interes prawny skarżących wynika z faktu, że są oni właścicielami nieruchomości położonej na terenie górniczym, jednakże Sąd pierwszej instancji nie tylko nie wskazał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia żadnego z przepisów regulujących treść i wykonywanie własności, ale i nie przedstawił ustaleń faktycznych, na których oparł się, przyjmując naruszenie uprawnień właścicielskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się do przytoczenia twierdzeń skarżących, że kopalnia ma szkodliwy wpływ na ich nieruchomość i że celem ich udziału w postępowaniu o zmianę koncesji było dążenie do przesunięcia granic tak, by zminimalizować odczuwanie negatywnych skutków działalności kopalni i by móc normalnie korzystanie z nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem. Prawdziwości tych twierdzeń nie poddał ocenie.

Tym samym w omówionym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za usprawiedliwiony. Brak ten musi zostać uzupełniony.

Dodać też należy, że stwierdzonej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sanuje fakt podzielenia przez Sąd pierwszej instancji poglądów wyrażonych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego - przywołanych w tym uzasadnieniu.

Wskazać należy też na odmienne stany faktyczne występujące w tego typu sprawach. W szczególności w dwukrotnie powoływanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 59/06 interes prawny właściciela nieruchomości położnej na terenie górniczym wiązany był z faktem prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, zlokalizowanej w strefie terenu górniczego. W wyroku zaś z dnia 27 czerwca 2006 r. sprawie o sygn. akt II GSK 100/06 NSA przyjął istnienie interesu prawnego właściciela nieruchomości położonej na obszarze górniczym i uznał, że koncesja ogranicza uprawnienia właściciela składające się na prawo własności w świetle art. 140 K.c tj. korzystanie z nieruchomości, a w szczególności ogranicza lub wyłącza pobieranie pożytków i innych dochodów.

Już z przedstawionych wyżej względów - wskutek stwierdzonych naruszeń przez Wojewódzki Sad Administracyjny prawa - skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Dodać jednak trzeba, że postawiony przez Ministra Środowiska zarzut naruszenia art. 153, art. 133 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie był trafny. Fakt, że strona nie zgadza się z argumentacją Sądu nie znaczy bowiem automatycznie, że wyrok nie został wydany na podstawie akt sprawy. Przepis zaś art. 1 p.u.s.a. Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Taki stan rzeczy w sprawie nie wystąpił.

Mając na uwadze poczynione wcześniej rozważania Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.