Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 124/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2,  art. 64a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 57 § 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 423 ust. 2, 5, 6, art. 424a, art. 422
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. W. i K. A. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwany też dalej "Dyrektorem Zarządu"), po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej "Kierownikiem Nadzoru") z dnia [...], wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego złożonego w dniu 19 listopada 2021 r. przez P. W., w sprawie wykonania stawu o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, na działce o nr ewid. A w miejscowości [...],, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 19 listopada 2021 r. K. A.-W. oraz P. W. zgłosili do Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] zamiar wykonania stawu, który nie jest napełniany w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi, o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 i głębokości do 3 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego inwestorzy są właścicielami, na działce o nr ewid. A w miejscowości [...].

Do zgłoszenia załączono:

- mapę sytuacyjno-wysokościową (do celów projektowych) z naniesioną lokalizacją inwestycji;

- dowód uiszczenia opłaty za przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego w wysokości 92,23 zł, wniesionej na rachunek bankowy Wód Polskich w dniu 15 listopada 2021 r.;

- uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 947/1 i A, wpisany do ewidencji Starosty [...] pod nr GN.6621.4052.2021 z dnia 16 listopada 2021 r.;

- zaświadczenie Burmistrza [...] znak: PPiA.6727.W.240.2021 z dnia 27 października 2021 r. o braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym działkę oznaczoną nr ew. A w miejscowości [...];

- upoważnienie K. A.-W. potwierdzające umocowanie P. W. do występowania w jej imieniu.

W dniu 20 grudnia 2021 r. Kierownik Nadzoru decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 423 ust. 5 ustawy Prawo wodne, wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wodnoprawnego. Stanowisko swoje uzasadnił tym, że planowana inwestycja polegająca na wykonaniu stawu kolidować będzie z urządzeniami melioracji wodnych – podziemną siecią drenarską (wg. prowadzonej ewidencji melioracji wodnych, o której mowa w art. 196 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Jednocześnie wyjaśnił, że w przypadku kolizji planowanej inwestycji z urządzeniami melioracji wodnych, należy opracować dokumentację przebudowy istniejącego systemu drenarskiego na własny koszt, w sposób zapewniający sprawne jego działanie na terenach przyległych. Wskazano, że przebudowa, likwidacja lub budowa nowych urządzeń melioracji wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Decyzję nadano w placówce pocztowej w dniu 20 grudnia 2021 r.

Od decyzji tej odwołał się P. W., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 423 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.), dalej też jako "u.P.w.", polegające na jego błędnej wykładni i przyjęciu, iż w dniu 20 grudnia 2021 r. Kierownik Nadzoru był uprawniony do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy termin prawa materialnego upłynął bezpowrotnie w dniu 18 grudnia 2021 r., w związku z powyższym nie istnieje i nie istniało po stronie organu uprawnienie do orzekania o zgłoszeniu sprzeciwu w dacie nadania decyzji, a tym samym strona - P. W., jest uprawniony do realizacji zamierzenia objętego zgłoszeniem wodnoprawnym;

b) art. 423 ust. 5 u.P.w. poprzez wydanie sprzeciwu, który nie dość, że nastąpił z przekroczeniem terminu ustawowego, to dodatkowo nie opiera się na jakichkolwiek okolicznościach, które wykazałyby zaistnienie minimalnego prawdopodobieństwa do jego wydania, gdyż zamierzenie wodnoprawne nie dotyczy realizacji, przy której koniecznie jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, a jednocześnie realizacja inwestycji zgodnie ze zgłoszeniem nie narusza postanowień i zakazów wynikających z ustawy, o czym orzekł Kierownik Nadzoru, nie wykazując tych faktów w najmniejszym stopniu, a to właśnie bezapelacyjnie obowiązkiem organu było ich udowodnienie, w przypadku dostrzeżenia jakiejkolwiek okoliczności uzasadniającej wniesienie sprzeciwu;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji orzekającej o wniesieniu sprzeciwu przeciwko realizacji zamierzenia wodnoprawnego, które to rozstrzygnięcie nie zawiera wyjaśnienia stanu faktycznego, okoliczności faktycznych, które skłoniły organ I instancji do wydania decyzji stanowiącej zaprzeczenie możliwości realizacji wnioskowanego przez stronę zamierzenia wodnoprawnego, co zostało przez stronę uznane za blokadę realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie opartą na należycie zweryfikowanych i jasnych dla strony podstawach faktycznych i prawnych.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie podniósł, że zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 9 u.P.w. wykonanie stawów, które nie są napełniane w ramach usług wodnych, ale wyłącznie wodami opadowymi lub roztopowymi, lub wodami gruntowymi o powierzchni nieprzekraczającej 1000 m2 oraz głębokości nieprzekraczającej 3 m od naturalnej powierzchni terenu, o zasięgu oddziaływania niewykraczającym poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem, wymaga zgłoszenia wodnoprawnego. Obligatoryjna zawartość zgłoszenia wodnoprawnego została uregulowana w treści art. 421 u.P.w. Ponadto w art. 422 u.P.w. ustawy wskazano na dokumenty jakie dołącza się do zgłoszenia wodnoprawnego.

Zdaniem Dyrektora Zarządu w złożonym zgłoszeniu nie określono:

- celu planowanego do wykonania urządzenia wodnego - wymaganego na podstawie art. 421 pkt 2) lit a) u.P.w.;

- wykonywanych robót w sposób opisowy, podstawowych parametrów charakteryzujących planowane roboty oraz warunków ich wykonania - wymaganych na podstawie art. 421 pkt 2) lit c) u.P.w.;

- współrzędnych lokalizacji projektowanego stawu, zdefiniowanych w art. 16 pkt 71 u.P.w. jako współrzędne określone w geodezyjnym układzie odniesienia PL-ETRF 2000), oraz nazwy lub numeru obrębu ewidencyjnego - wymaganych na podstawie art. 421 pkt 2) lit d).

Ponadto do zgłoszenia nie dołączono:

- odpowiednich szkiców lub rysunków – wymaganych na podstawie art. 422 pkt 2) u.P.w.;

- decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 422 pkt 3) u.P.w., jeżeli jest wymagana. Z akt sprawy przyjętych przez organ I instancji wynika, że wnioskodawca przedłożył zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia 27 października 2021 r. potwierdzające brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej przedmiotowym zgłoszeniem. Równocześnie z treści tego zaświadczenia wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże zaświadczenie nie zawiera informacji o tym, że wykonanie stawu na terenie działki o nr ew. A w miejscowości [...] nie jest objęte wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W aktach spawy brak jest takowej decyzji. W treści zgłoszenia brak jest odniesienia się przez wnioskodawcę do obowiązku bądź też braku wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu pod planowaną inwestycję.

Załączona mapa sytuacyjno-wysokościowa (do celów projektowych) z naniesioną lokalizacją inwestycji nie spełnia wymagań, o których mowa w treści art. 422 pkt 1) u.P.w., gdyż nie zawiera naniesionego zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania urządzenia - stawu; ponadto na mapie brak jest oznaczenia (legendy) dotyczącej przedstawianych treści.

Wskazane powyżej informacje stanowią warunek konieczny przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego, natomiast ich brak uniemożliwia skuteczne rozpoznanie i przyjęcie bądź wniesienie sprzeciwu do złożonego zgłoszenia wodnoprawnego. Kierownik Nadzoru, w przypadku konieczności uzupełnienia tak licznych braków w zgłoszeniu wodnoprawnym, powinien działając na podstawie art. 423 ust. 4 u.P.w., w drodze postanowienia, nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów lub informacji, w określonym terminie. Jednocześnie obowiązkiem organu jest także wezwanie zgłaszającego do złożenia wyjaśnień w przedmiocie przedstawienia rozwiązań projektowych mających na celu wyeliminowanie bądź też potwierdzenie przypuszczalnej kolizji projektowanego stawu z urządzeniami melioracji wodnych - podziemną siecią drenarską na działce o nr ew. A w miejscowości [...], które widnieją na mapach w prowadzonej przez Wody Polskie ewidencji melioracji wodnych (o której mowa w art. 196 ust. 1 u.P.w.). Ponadto postanowienie winno zawierać szczegółową wykładnię na jakiej podstawie organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych może wnieść sprzeciw od złożonego zgłoszenia wodnoprawnego - art. 423 ust. 5 u.P.w.

Odnosząc się do zarzutu odwołania związanego z niedochowaniem terminu do wniesienia sprzeciwu Dyrektor Zarządu odwołał się do treści art. 423 ust. 2 u.P.w., z którego wynika, że sprzeciw wobec zgłoszenia może być wniesiony tylko w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. Dla prawidłowego ustalenia, czy organ I instancji - wnosząc sprzeciw - dochował tego terminu, konieczne jest określenie daty jego początkowego biegu, jak również daty, z jaką bieg terminu się kończy. Decyzja Kierownika Nadzoru została opatrzona datą [...] i nadana w placówce pocztowej (art. 423 ust. 6 u.P.w.) dnia 20 grudnia 2021 r. (tj. w poniedziałek). Wobec powyższego, skoro zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowego zadania wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 19 listopada 2021 r., to 30-dniowy termin określony przez ustawodawcę w art. 423 ust. 2 u.P.w. kończył się z dniem 18 grudnia 2021 r., tj. w sobotę. Jednak, jak wynika z treści art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Powyższe oznacza, że dzień 20 grudnia 2021 r. (poniedziałek) - był ostatnim dniem na wniesienia sprzeciwu. W tych okolicznościach nie może być wątpliwości, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego dokonane zostało w terminie, o którym mowa w art. 423 ust. 2 u.P.w.

Dyrektor Zarządu w wyniku dokonanej kontroli postępowania organu I instancji stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu znajdują uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Kierownik Nadzoru, przyjmując zgłoszenie wodnoprawne, zobowiązany był przepisami u.P.w. do sprawdzenia czy zgłoszenie spełnia wymogi, o których mowa w treści art. 421 i 422 tej ustawy, a które stanowią warunek konieczny do przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego. Natomiast liczne braki w materiale dowodowym uniemożliwiają skuteczne rozpoznanie i przyjęcie zgłoszenia, bądź też wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć istotny wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazuje na potrzebę ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem stron co najmniej w znacznej części - co wykraczałby poza uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a.

W sprzeciwie od ww. decyzji, skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, P. W. i K. A.-W. zarzucili ww. decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 57 § 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 423 ust. 2 u.P.w. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż do wskazanego przepisu regulującego termin na wniesienie sprzeciwu zastosowanie znajdzie regulacja dotycząca wprost przepisów procesowych, o charakterze gwarancyjnym dla stron postępowania, skutkiem czego było błędne założenie, że termin na wniesienie sprzeciwu wyrażonego decyzją administracyjną upływał w dniu 20 grudnia 2021 r., podczas gdy w rzeczywistości upłynął już w dniu 18 grudnia 2021 r. czego nie dostrzegł Dyrektor Zarządu uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zamiast orzec o konieczności uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i umorzenia postępowania w całości. W konsekwencji w sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu z dnia [...] i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ II instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia obowiązujących przepisów jest wprost sprzeczna z istotą terminu na wniesienie sprzeciwu. Ma on bowiem charakter regulacji materialnej, a nie procesowej. Organy nie dokonały jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie, zaś fakt, że jest to termin prawa materialnego powoduje, iż upłynął on w sposób bezpowrotny w dniu 18 grudnia 2021 r. Regulacja art. 57 ust. 4 k.p.a. jest bezsprzecznie przykładem regulacji ustawowej mającej znaczenie gwarancyjne, ale wyłącznie dla strony postępowania. Wnoszący sprzeciw powołali się w tym zakresie na przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych. W konsekwencji w ich ocenie sprzeciw organu I instancji został wniesiony po upływie terminu materialnego, zaś zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skoro bowiem w sprawie nastąpiło przekroczenie terminu do wniesienia środka nadzorczego, to obowiązkiem Dyrektora Zarządu było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Z kolei organ I instancji mógł skorzystać z dyspozycji art. 132 § 1 k.p.a., czego nie uczynił.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się zatem do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W kontrolowanej sprawie – zważywszy na treść zarzutów sprzeciwu – należy w pierwszej kolejności odnieść się do spornej kwestii dotyczącej zachowania przez organ pierwszej instancji terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego w sprawie wykonania stawu na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Zdaniem skarżących, organ pierwszej instancji sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego wniósł z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 423 ust. 2 u.P.w. W myśl tego przepisu, do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych.

Stosownie do art. 423 ust. 5 u.P.w., sprzeciw wnosi organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód:

1) jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;

2) narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód;

3) zagraża osiągnięciu celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61.

Zgodnie z art. 423 ust. 6 u.P.w., za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, a w przypadku, o którym mowa w art. 61 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Spór w niniejszej sprawie zaistniał w kwestii dotyczącej sposobu obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 423 ust. 2 u.P.w., czyli terminu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wodnoprawnego.

Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że zgłoszenie wodnoprawne wpłynęło do organu pierwszej instancji 19 listopada 2021 r. Stąd 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia upływał w dniu 19 grudnia 2021 r. (w niedzielę), czyli w dniu wolnym ustawowo od pracy. Zatem sporne stało się to, czy termin na wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji został uchybiony, skoro decyzja tego organu wyrażająca ww. sprzeciw w placówce pocztowej nadana została w dniu 20 grudnia 2021 r.

Ustawa Prawo wodne – poza art. 423 ust. 6 u.P.w. - nie zawiera regulacji prawnych w zakresie zasad obliczania terminów określonych tą ustawą. Zdaniem Sądu, jako że postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego jest postępowaniem administracyjnym, uzasadnione było zastosowanie przez organy orzekające w sprawie art. 57 § 4 k.p.a., w myśl którego jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Powyższe budzi jednak zastrzeżenia skarżących z uwagi na to, że – jak podnoszą – termin określony w art. 423 ust. 2 u.P.w. jest terminem prawa materialnego, nie zaś procesowego, do którego miałyby zastosowanie regulacje prawne zawarte w Kodeksie postepowania administracyjnego, a ponadto w opinii skarżących, ww. przepis procesowy ma znaczenie gwarancyjne wyłącznie dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Odnosząc się do tych zastrzeżeń, należy podnieść, co następuje.

Wnikliwa analiza art. 57 § 1-5 k.p.a. pozwala dostrzec, że poza § 5 treść pozostałych przepisów nie wskazuje na ograniczenie możliwości ich stosowania wyłącznie do czynności dokonywanych w postępowaniu administracyjnym przez stronę postępowania. Przepisy art. 57 § 1-4 k.p.a. dotyczą sposobu obliczania terminów określonych w przepisach prawa w dniach, tygodniach, miesiącach i latach. Dlatego w ocenie Sądu, przepis art. 57 § 4 k.p.a. ma prawo stosować również organ prowadzący postępowanie administracyjne.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 682/07 (wyrok z 20 czerwca 2008 r., lex nr 485007) wskazano, że: "Terminy niezależnie od tego czy są terminami prawa materialnego, czy też procesowego są instytucją prawną neutralną, uniwersalną, których sposobu obliczania nie można dowolnie kształtować w zależności od tego dla kogo jest to termin, kto powinien w tym terminie dokonać prawnie przewidzianej czynności (wnieść odwołanie, dokonać zgłoszenia, wnieść skargę, wnieść sprzeciw). Wykładnia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w związku z art. 57 § 4 k.p.a. w odniesieniu do sposobu obliczania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, nie może być oparta na innych zasadach, jak obliczanie innych terminów przewidzianych dla stron, o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. Rozumienie danego terminu wynikającego z konkretnego przepisu prawa, jako elementu powszechnie obowiązującego źródła prawa (ustawy), czy też jako przejaw procesu stosowania prawa, wynikający z wykładni dokonanej przez uprawniony organ (sąd), nie może naruszać konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Zgodnie z poglądami doktryny jak i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego powyższa zasada zawarta w art. 32 Konstytucji RP odnosi się nie tylko do obywateli RP ale do wszystkich podlegających jurysdykcji RP osób fizycznych, a także i do osób prawnych, pomimo że przepis ten został zamieszczony w rozdziale II "wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" (B. Banaszak, Prawo konstytucje, Nb 411,3. wyd., Warszawa 2004; J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 577; wyrok TK z 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU 1999, nr 2, poz. 24). W stosunku do organów administracji publicznej zapewne odnosi się tylko zdanie pierwsze art. 32 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym, "wszyscy są wobec prawa równi", co w tym przypadku oznacza, że dany przepis należy tak samo rozumieć (wykładać) w stosunku do wszystkich adresatów normy prawnej, niezależnie od tego czy są oni osobami fizycznymi, osobami prawnymi, czy też innymi podmiotami nieposiadającymi osobowości prawnej (np. organy), chyba że ustawodawca wyraźnie określił odmienny sposób rozumienia danego przepisu w stosunku do pewnej grupy adresatów. Oczywiście zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa ale osoby fizyczne, osoby prawne oraz inne podmioty podlegające prawu polskiemu stosownie do art. 83 Konstytucji, mają obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, co nie zmienia tego, że wszyscy są wobec prawa równi (wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06, niepubl.; wyrok NSA z 13 marca 2007 r., II OSK 445/06, niepubl.). Zasadę zawartą w tym fragmencie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika, że "wszyscy są wobec prawa równi", należy z jednej strony rozumieć jako dyrektywę legislacyjną skierowaną do prawodawcy, wskazującą jak należy w demokratycznym państwie prawnym stanowić prawo, a z drugiej strony jest to dyrektywa interpretacyjna adresowana do organów, w tym również do sądów, dokonujących wykładni przepisów prawnych wskazująca, jak należy prawidłowo (zgodnie z zasadami Konstytucji) dokonywać wykładni (wyrok TK z 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 35)."

Sąd dostrzega, że wyrok powyższy dotyczy sposobu obliczania terminu określonego w prawie budowlanym. Ponieważ jednak instytucja uregulowana w ustawie – Prawo budowlane uprawniająca organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania przez inwestora określonych robót budowlanych jest w istocie oparta o tożsamą konstrukcję prawną, z jaką mamy o czynienia w art. 423 ust. 2 u.P.w., stąd Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał, że poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym na gruncie art. 30 ust. 5 Pr. bud. – prezentujące również stanowisko co do możliwości stosowania art. 57 § 4 k.p.a. w przypadku terminu materialnoprawnego przewidzianego dla organu – znajdują swoje zastosowanie także w tej sprawie (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 227/08, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 890/11, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Wr 161/19). Stanowisko dotyczące możliwości stosowania art. 57 § 4 k.p.a. także do terminów prawa materialnego wyraził również WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. III Kr 109/16, zauważając dodatkowo, że w przepisach k.p.a. oprócz regulacji terminów procesowych znajduje się również regulacja terminów o charakterze materialnym, np. terminu uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.), czy terminu stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), co świadczy o tym, że o charakterze terminu nie zawsze przesądza miejsce jego zamieszczenia. Ponadto Sąd ten zwrócił uwagę, że w prawie cywilnym regułę podobną do tej wyrażonej w art. 57 § 4 k.p.a. zawiera art. 115 Kodeksu cywilnego, a bez wątpienia odnosi się on do terminów prawa materialnego (por. w tym zakresie również wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2012/11).

Z tego wypływa wniosek, że organ pierwszej instancji z zachowaniem terminu ustawowego wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego, nadając decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe w dniu 20 grudnia 2021 r. Przepis art. 57 § 4 k.p.a. będzie miał zastosowanie także do obliczenia terminu określonego w art. 423 ust. 2 u.P.w.

Ponadto jak stanowi art. 424a u.P.w., w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale do zgłoszeń wodnoprawnych stosuje się przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. Przepisy procedury administracyjnej nie wyłączają możliwości zastosowania przy milczącym załatwieniu sprawy przepisów zawartych w art. 57 k.p.a., mimo że ustawa wyłącza stosowanie niektórych przepisów k.p.a. w przypadku milczącego załatwienia sprawy tj. art. 10 czy art. 79a (art. 122d § 1 k.p.a.). Jest to również argument przemawiający za przyjęciem stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w tej sprawie o możliwości stosowania art. 57 § 4 k.p.a. do obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.

Zauważyć przy tym należy, że podobne zasady obliczania terminów obowiązują, o czym już częściowo wspomniano, na gruncie prawa cywilnego (art. 110, art. 111 i art. 115 Kodeksu cywilnego), postępowania karnego (art. 123 Kodeksu postępowania karnego), czy postępowania przed sądami administracyjnymi (art. 83 § 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do dalszej argumentacji sprzeciwu, podnieść trzeba, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08 nie wiąże Sądu w tej sprawie, albowiem wydana została na gruncie odmiennego stanu faktycznego i innej sytuacji prawnomaterialnej niż w przedmiotowej sprawie. Ponadto zawarte w niej rozważania dotyczą wykładni art. 57 § 5 k.p.a.

Podsumowując uznać należy, że właściwie ocenił organ drugiej instancji, że organ pierwszej instancji wydał decyzję, wnosząc sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego z zachowaniem terminu.

W zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie mogło być sporu, bo wynika to z treści zgłoszenia, że inwestor planuje wykonać staw o parametrach, które w myśl art. 394 ust. 1 pkt 9 Pr. wod., skutkują obowiązkiem złożenia zgłoszenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 422 u.P.w., do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się:

1) mapę sytuacyjno-wysokościową pobraną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z naniesionym schematem planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych i zasięgiem ich oddziaływania lub inną mapę opatrzoną przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odpowiednią klauzulą urzędową;

2) odpowiednie szkice lub rysunki;

3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane;

4) zgodę właściciela urządzenia wodnego, które jest niezbędne do wykonania planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych.

Powodem wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji było to, że złożone zgłoszenie wodnoprawne nie zawierało wszystkich wymaganych prawem dokumentów bądź były one niekompletne.

Po pierwsze, zgodzić należy się z organem, że załączona do zgłoszenia mapa sytuacyjno-wysokościowa nie zawiera elementów wskazanych w przepisach prawa jako obligatoryjne, w szczególności nie zaznaczono na niej zasięgu oddziaływania planowanego do wykonania stawu. Nie zawiera także, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, legendy dotyczącej przedstawionych na niej treści, co uniemożliwia prawidłowej jej odczytanie.

Po drugie, nie zostało wyjaśnione na etapie organu pierwszej instancji, czy wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, którą należy dołączyć do wniosku, gdy z przepisów prawa wynika taki obowiązek. Treść tabeli weryfikacji przedmiotowego zgłoszenia (k. 23 akt adm.) wskazuje, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wymagana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzja o warunkach zabudowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2021 r., IV SA/Wa 1883/20), wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, wyrok NSA z 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06, A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2019, art. 59.) Niewątpliwie budowa stawu wiąże się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu i ta zmiana nie ma charakteru tymczasowego. Podsumowując, nieprzedłożenie przez składającego zgłoszenie wodnoprawne decyzji o warunkach zabudowy stanowi brak formalny wniosku, który nie może zostać wyeliminowany na etapie postępowania odwoławczego (por. art. 423 ust. 4 u.P.w.). Stąd niedokonanie przez organ pierwszej instancji wystarczająco wnikliwych ustaleń w tym zakresie było uzasadnioną podstawą do zastosowania w tej sprawie przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a.

Trafnie organ odwoławczy wskazał również, iż w realiach sprawy zasadnym jest wezwanie zgłaszającego do złożenia wyjaśnień w przedmiocie przedstawienia rozwiązań projektowych mających na celu wyeliminowanie bądź też potwierdzenie przypuszczalnej kolizji projektowanego stawu z urządzeniami melioracji wodnych - podziemną siecią drenarską na działce o nr ew. A w miejscowości [...], które widnieją na mapach w prowadzonej przez Wody Polskie ewidencji melioracji wodnych.

Trzeba natomiast zauważyć, że wskazywane przez organ odwoławczy jako braki wniosku: cel planowanego urządzenia, opis i parametry robót oraz warunki ich wykonania, a także współrzędne lokalizacji oraz nazwa obrębu ewidencyjnego i numer działki – zostały wskazane w formularzu zgłoszenia wodnoprawnego (str. 2-3).

Niemniej jednak wskazane powyżej uchybienia w postępowaniu organu I instancji, zasadnie zaakcentowane przez organ odwoławczy, stanowią wystarczającą podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wyjaśniono sąd administracyjny, kontrolując sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie tego przepisu. W tych granicach Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw faktycznych lub prawnych, aby uwzględnić sprzeciw i wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego.

Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.