Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1274/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art.119 ust.2 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. z siedzibą w D. (Irlandia) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC", "organ") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "K.p.a."), art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1970, dalej: "Prawo lotnicze"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez przewoźnika lotniczego [...] (dalej: "Strona", "Przewoźnik", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2020 r. nr [...] nakładającą na Przewoźnika karę pieniężną w wysokości 13 500 złotych w związku z przekazaniem przez Przewoźnika niepełnej informacji API dotyczącej lotu z [...] listopada 2017 r., nr [...] z [...] do [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Prezes ULC wyjaśnił, że [...] listopada 2017 r. pismem znak [...], uzupełnionym wnioskiem nr [...] z [...] listopada 2017 r., Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej Przewoźnikowi w związku z przekazaniem niepełnej informacji API za lot nr [...] z [...][...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu wniosku o wymierzenie kary Przewoźnikowi wyjaśniono, że [...] listopada 2017 r. przewoźnik przekazał niepełną informację API dotyczącą lotu [...] z [...], dotyczącą danych dokumentu paszportowego pasażera: F. K. - o treści [...], a powinno być [...]. Do wniosku o wymierzenie kary załączono kserokopię wniosku o przekazanie informacji API, wydruk części oryginalnej listy API, kserokopię potwierdzenia odbioru wniosku o przekazanie informacji API przez przewoźnika, notatkę urzędową wraz z załącznikami dotyczącymi przekazania niepełnej informacji API oraz kopię dokumentu paszportowego pasażera F. K..

We wniosku Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o przekazywanie informacji API było konieczne w celu usprawnienia kontroli granicznej, tj. wszystkich działań podejmowanych na granicy w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia. W skład kontroli granicznej wchodzą m.in. działania dotyczące odprawy granicznej tj. czynności kontrolnych przeprowadzanych na przejściach granicznych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Straż Graniczna ma obowiązek sprawdzania w dostępnych bazach danych pasażerów zgłaszających się do odprawy granicznej. Wykorzystanie wyprzedzających informacji API, pod warunkiem, że są one poprawne tj. pełne i prawdziwe, przyczynia się do usprawnienia odprawy granicznej, poprzez wcześniejsze sprawdzenie danych pasażera w bazach poszukiwawczych, wobec których dokonano odpowiednich wpisów w celu zatrzymania, ustalenia miejsca pobytu lub z innych przyczyn. Dokonywanie tych sprawdzeń z wyprzedzeniem, na podstawie danych uzyskanych z informacji API przesłanej przez przewoźnika, pozwala przygotować się do odprawy pasażerów, a więc usprawnić kontrolę graniczną poprzez odpowiednią dyslokację posiadanych sił i środków, a co za tym idzie pozwala na lepsze ich wykorzystanie i przyśpieszenie całej procedury i postępowania. Bazy danych, z których korzysta Straż Graniczna podczas odprawy granicznej, opierają swoje sprawdzenia ściśle o dane przekazane przez przewoźnika lotniczego, dlatego też jeśli zostały przekazane informacje nieprawdziwe lub niepełne - niewątpliwie - mają one wpływ na właściwą realizację wpisów w krajowych i europejskich bazach danych poszukiwawczych. Nie ulega wątpliwości, iż nierzetelne dane pozbawiają Straż Graniczną możliwości identyfikacji potencjalnych zagrożeń ze strony osób przekraczających granicę zewnętrzną oraz uniemożliwiają zapewnienie bezpieczeństwa nie tylko w Polsce, ale również w całej strefie Schengen. Komendant Placówki Straży Granicznej [...] wyjaśnił również, że przekazanie informacji niepełnej w tym przypadku wiązało się również z koniecznością dokonania dodatkowych sprawdzeń związanych z brakiem możliwości identyfikacji dokumentu, co wpłynęło na wydłużenie czasu kontroli.

Prezes ULC wskazał dalej, że rozpatrując sprawę, uwzględnił powyższe wyjaśnienia złożone we wniosku Straży Granicznej, w związku z czym stwierdził, że przewoźnik przekazał niepełną informację API i nałożył na przewoźnika karę w wysokości 13 500 złotych, ww. decyzją z [...] grudnia 2020 r.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ULC wyjaśnił, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania w I instancji wskazuje, że w związku z lotem z [...] listopada 2017 r., nr [...] z [...] do [...], przewoźnik przekazał niepełną informację dotyczącą numeru paszportu pasażera F. K. o treści [...], podczas gdy faktyczny numer to [...]. Z tego względu zachodziły przesłanki do nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji API. Odnośnie argumentów przewoźnika, podnoszącego upływ terminu do wszczęcia postępowania określonego w art. 165b § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, organ wskazał, że zgodnie z art. 209w ust. 1 ustawy Prawo lotnicze, kary pieniężne Prezes ULC nakłada w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że w zakresie przepisów procedury należy stosować przepisy Kpa. Natomiast norma art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotnicze stanowiąca, że do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej oznacza, że taka kara ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa. Do 31 grudnia 2015 r. należało zatem stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy w ówczesnym brzmieniu. Natomiast po nowelizacji Ordynacji podatkowej na mocy ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1649), od 1 stycznia 2016 r. przepisy rozdziału III Ordynacji Podatkowej zastosowania mieć nie mogą ze względu na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa.

W ocenie Prezesa ULC nie zachodzą również przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej określone w art. 189f K.p.a. Mając na względzie wpływ, jaki ma przesłanie wadliwej informacji API na zwalczanie nielegalnej migracji i organizację kontroli granicznej, na co wskazują wyjaśnienia Komendanta Placówki Straży Granicznej [...], nie można stwierdzić, że waga naruszenia przepisów jest znikoma. Za to samo zachowanie Przewoźnik nie został również ukarany karą pieniężną przez inny uprawniony organ administracji publicznej, nie był również prawomocnie skazany za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe.

Pismem z 9 kwietnia 2021 r. Skarżący, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ULC z [...] marca 2021 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz decyzji I instancji, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania., w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] grudnia 2020 r., pomimo że decyzja ta wydana została na skutek wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, które to uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

2) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji z [...] grudnia 2020 r. oraz nieumorzenie postępowania I instancji w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że chybiona jest argumentacja organu, opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby z regulacji art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.), wynikało jedynie to, że kary takie mają charakter niepodatkowych należności budżetu państwa, a co za tym idzie, do 31 grudnia 2015 r. należało do nich stosować przepisy rozdziału III Ordynacji podatkowej, natomiast po jej nowelizacji, z uwagi na wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stał się normą pustą. Przede wszystkim, zdaniem Skarżącego, wykreślenie z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa, nie ma żadnego wpływu na możliwość stosowania przepisów omawianej ustawy do kar nakładanych na podstawie art. 209w Prawa lotniczego, gdyż przepis ten zawierał - do 31 marca 2019 r. - samoistną podstawę stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do nakładania tych kar właśnie w omawianym ustępie 5. Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że przepis ten stał się normą pustą. Ponadto, w ocenie Skarżącego myli się Prezes ULC, twierdząc, że omawiany przepis art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) stanowił wyłącznie podstawę dla stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca wprost nakazywał bowiem stosowanie przepisów całej Ordynacji podatkowej do nakładania kar pieniężnych, wobec czego zarówno w ocenie Skarżącego, jak i w świetle stanowiska doktryny prawa lotniczego, odesłanie z tego przepisu bez wątpienia odnosi się również do działu IV Ordynacji podatkowej, tj. przepisów proceduralnych.

Ponadto Skarżący w piśmie z 18 października 2021 r. odniósł się do rozbieżności uzasadnień w wyrokach o sygn. akt VI SA/Wa 717/21 i VI SA/Wa 649/21 oddalających skargi Skarżącego w podobnych sprawach.

Skarżący dodał, że praktyka organu polegająca na wszczynaniu postępowań przeciwko przewoźnikowi lotniczemu po niemal 3 latach od ujawnienia nieprawidłowości w przekazanych informacjach API (czyli de facto od dnia wykonania lotu), uniemożliwia Skarżącemu podjęcie skutecznej obrony. Ze względu na upływ czasu i prawnie dopuszczalny okres przetrzymywania danych dotyczących pasażerów, przewoźnicy nie są w stanie przedstawiać przeciwdowodów w celu wykazania, że np. wbrew twierdzeniu organów przekazali informacje API w terminie. Zarówno przewoźnicy, jak i organy Straży Granicznej, przetrzymują dane o pasażerach wyłącznie przez okres, w którym jest to niezbędne. Zgodnie z art. 202c ust. 2 oraz art. 202d ust. 1 Prawa lotniczego, dane osobowe pasażerów zgromadzone przez przewoźników i przesłane organom granicznym, powinny być usuwane w ciągu 24 godzin od dotarcia środków transportu do portu docelowego. Po kilku latach nie jest zatem możliwe odtworzenie konkretnej transmisji informacji API przekazanych Straży Granicznej. Konsekwencją powyższego jest to, że stronie postępowania, na którą nakładana jest kara, odmawia się prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, które to prawo wynika z Konstytucji i jest jedną ze wspólnych zasad UE.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak również decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie ich nieważności albo ich uchylenie.

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowaniu do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 209u ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 209w Prawa lotniczego. I tak zgodnie z treścią art. 209u ust. 1 Prawa lotniczego przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego, który wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a: 1) nie przekazał informacji - podlega karze pieniężnej w wysokości 22 500 zł, 2) przekazał informację nieprawdziwą - podlega karze pieniężnej w wysokości 18 000 zł, 3) przekazał informację niepełną - podlega karze pieniężnej w wysokości 13 500 zł

- za każdy lot, w którym odpowiednio nie przekazał informacji, przekazał informację nieprawdziwą lub przekazał informację niepełną.

Stosownie do treści art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, Prezes ULC wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego. Do wniosku tego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Z kolei art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego wskazuje, że nałożenie kary następuje w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązki przewoźnika, których niedopełnienie skutkuje wymierzeniem kary na podstawie art. 209u Prawa lotniczego, wymienia art. 202a tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 202a Prawa lotniczego, przewoźnik lotniczy, który wykonuje loty międzynarodowe pasażerskie do lub z Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany do przekazywania informacji dotyczącej pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego, który będzie lądował na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanej dalej "informacją" (ust. 1). Obowiązku, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do lotów pasażerskich między Rzecząpospolitą Polską a innym państwem członkowskim Unii Europejskiej oraz między Rzecząpospolitą Polską a państwem trzecim traktowanym na równi z państwami Unii Europejskiej na podstawie umowy w sprawie włączenia tego państwa we wdrożenie, stosowanie i rozwój dorobku z Schengen (ust. 2). Zgodnie z art. 202a ust. 3 Prawa lotniczego, informacja obejmuje następujące dane: 1) imię lub imiona oraz nazwisko w pełnym brzmieniu; 2) datę urodzenia; 3) numer i rodzaj dokumentu podróży; 4) obywatelstwo; 5) nazwę przejścia granicznego, w którym nastąpi przekroczenie granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej; 6) numer lotu; 7) datę i czas startu i lądowania statku powietrznego; 8) liczbę pasażerów statku powietrznego; 9) lotnisko wejścia pasażera na pokład statku powietrznego w celu odbycia lotu. Przewoźnik lotniczy przekazuje informację na wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej przez pasażerów znajdujących się na pokładzie statku powietrznego. Komendant placówki Straży Granicznej występuje z wnioskiem, w przypadku gdy jest to konieczne do zwalczania nielegalnej migracji lub usprawnienia kontroli granicznej (ust. 4). Wniosek o przekazanie informacji komendant placówki Straży Granicznej sporządza w formie pisemnej lub elektronicznej i przesyła przewoźnikowi lotniczemu co najmniej na jeden dzień przed planowanym przylotem statku powietrznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnionych przypadkach wniosek może być przekazany później, jednak nie później niż do rozpoczęcia odprawy biletowo - bagażowej przed odlotem (ust. 5).

Należy w tym miejscu dodać, że przewidziany w Prawie lotniczym obowiązek przewoźników w zakresie przekazywania danych pasażerów, został ustanowiony na podstawie dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. Urz. UE L 261 z 6.08.2004, s. 24; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 19, t. 7, s. 74). Zakres danych, o których mowa w Prawie lotniczym, objętych obowiązkiem informacyjnym, pokrywa się z informacjami wskazanymi w dyrektywie 2004/82. Nieprzekazanie chociażby jednego z elementów informacji, skutkuje sankcjami finansowymi nakładanymi na przewoźników lotniczych. Wynika to z motywu 1 Dyrektywy 2004/82/WE, w którym wskazano, że w celu skutecznego zwalczania nielegalnej imigracji i polepszenia kontroli granicznej niezbędne jest wprowadzenie przez wszystkie Państwa Członkowskie przepisów ustanawiających zobowiązania przewoźników przywożących pasażerów na terytorium Państw Członkowskich drogą powietrzną. Ponadto, aby zapewnić niniejszemu celowi większą skuteczność, kary finansowe przewidywane obecnie przez Państwa Członkowskie dla przewoźników zaniedbujących wywiązywanie się ze swych zobowiązań, powinny być w możliwym zakresie zharmonizowane, biorąc pod uwagę różnice w systemach i praktykach prawnych między Państwami Członkowskimi. W myśl art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE, Państwa Członkowskie podejmują niezbędne kroki do ustanowienia zobowiązania dla przewoźników do przesyłania na wniosek organów odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli osób na granicach zewnętrznych, przed końcem kontroli, informacji dotyczących pasażerów, których będą wprowadzać przez autoryzowane przejścia graniczne, przez które te osoby wchodzą na terytorium Państwa Członkowskiego. Z kolei art. 3 ust. 2 Dyrektywy stanowi, że informacje określone powyżej zawierają: – numer i rodzaj wykorzystanego dokumentu podróży, – obywatelstwo, – pełne imię i nazwisko, – datę urodzenia, – przejście graniczne wejścia na terytorium Państw Członkowskich, – kod transportu, – czas wylotu i przylotu tego transportu, – całkowitą liczbę pasażerów tego transportu, – punkt początkowy załadowania. Art. 4 ust. 1 Dyrektywy stanowi, że Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby nałożyć sankcje na przewoźników, którzy w wyniku błędu nie przesłali danych lub przesłali dane niepełne lub fałszywe. Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki, aby zapewnić, że sankcje są odstraszające, skuteczne i proporcjonalne.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że zarówno wystąpienie do Przewoźnika z wnioskiem o przekazanie informacji API przez Komendanta, jak też nałożenie przez Prezesa ULC kary na Przewoźnika, nie naruszało prawa.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] października 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Skarżącego o przekazanie informacji o pasażerach lotów spoza państw UE/EOG/CH realizowanych w terminie od 28 października 2017 roku do 31 marca 2018 roku. Tym samym, z art. 202a ust. 1 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2004/82/WE wynikał po stronie Przewoźnika obowiązek przekazania tych informacji. Treść art. 202a ust. 3 pkt 3 Prawa lotniczego oraz art. 3 ust. 2 Dyrektywy 2004/82/WE wskazuje, że informacja ta obejmuje również numer i rodzaj dokumentu podróży. W aktach sprawy znajduje się notatka urzędowa sporządzona [...] listopada 2017 r. przez st. chor. SG M. T., z której wynika, że podczas kontroli paszportowej pasażerów samolotu rejsowego z [...] (rejs nr [...]) ustalono, że Skarżący przekazał niepełną informację API polegająca na podaniu niepełnego numeru paszportu pasażera F. K. – nr paszportu widniejący na liście API – [...] prawidłowy nr paszportu powinien być – [...].

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 209u Prawa lotniczego, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] wystąpił do Prezesa ULC o wymierzenie kary pieniężnej Skarżącemu w związku ze stwierdzonym naruszeniem. Wymierzenie Stronie kary w wysokości 13500 zł nastąpiło zaś na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego, który to przepis przewiduje taką sankcję za podanie niepełnej informacji. W ocenie Sądu, podnoszona w skardze kwestia niemożności aktualnie zweryfikowania przez Skarżącą prawdziwości powyższych ustaleń organu, z uwagi na usunięcie przez nią dokumentacji dotyczących operacji lotniczych wykonywanych w tamtym okresie czasu, nie rzutuje na ich prawidłowość. Okoliczności stanowiące podstawę faktyczną nałożenia kary, wynikają bowiem wprost z danych zawartych w dokumentach przekazanych organowi przez placówkę Straży Granicznej.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Przy czym taki stan rzeczy Sąd odnajduje w odmiennej argumentacji prawnej niż ta, którą przyjął Prezes ULC w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Stosownie do postanowienia art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie a zatem sprzed 1 kwietnia 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 235, dalej "ustawa zmieniająca") "do nakładania kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa". Wbrew jednak stanowisku organu odesłanie do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie służyło dookreśleniu charakteru prawnego kary pieniężnej nakładanej na podstawie Prawa lotniczego, ale odnosiło się do reguł postępowania, jakie przy ich nakładaniu powinny zostać zachowane. Stąd też także, wbrew temu, co twierdzi organ, zmiany w postanowieniu art. 2 Ordynacji podatkowej w zakresie odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa pozostają bez znaczenia dla możliwości zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209w ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 200a Prawa lotniczego. Brak podstaw do uzasadnionego założenia, że na skutek zmiany tego artykułu Ordynacji podatkowej postanowienie art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego stało się "normą pustą". Takie wnioskowanie przeczyłoby zasadzie prawidłowej legislacji, która nie zakłada istnienia w porządku prawnym przepisów zbędnych. Z tego też względu dopóty art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego nie został znowelizowany (tj. do 1 kwietnia 2019 r.), brak było podstaw do wnioskowania, że przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania przy nakładaniu kar pieniężnych za nieprzekazanie, przekazanie nieprawdziwej lub niepełnej informacji dotyczącej pasażerów, tj. za czyn, o którym mowa w art. 200a ust. 1 Prawa lotniczego (art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego). Ponadto trzeba podkreślić, że odesłanie do stosowania Ordynacji podatkowej nie było ograniczone jedynie do jej Działu III czy tylko niektórych jej postanowień. Odpowiedzi zatem wymaga, czy mógł mieć w sprawie zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Stosownie do postanowienia art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej "W przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości, organ podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe w sprawie, która była przedmiotem kontroli podatkowej, nie później niż w terminie 6 miesięcy od zakończenia kontroli". Wymóg zatem wszczęcia postępowania przed upływem wspomnianego terminu ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli i - co oczywiste - w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości. To bowiem od daty jej zakończenia biegnie termin na wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Wszczęcie zaś tego postępowania następuje w dniu doręczenia stronie tego postanowienia (zob. art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej).

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było zdaniem Sądu postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]. Jest to bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę, zaś inny organ – Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Przepisy Prawa lotniczego w tym zakresie formułują jedynie zakres obowiązków dla, w tym przypadku, Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...], nie ustanawiając go jednakże stroną postępowania. Zdaniem Sądu, Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] pełni w niniejszym postępowaniu rolę "organu-informatora" dla Prezesa ULC – analogicznie jak ZUS dla Prezesa NFZ w postępowaniu o stwierdzeniu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu prowadzonemu na podstawie art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) – (por. analogiczne orzeczenia NSA dotyczące braku statusu ZUS jako strony tego postępowania przed Prezesem NFZ, mimo że postępowanie dotyczy się "na wniosek ZUS", np. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3264/15 oraz postanowienia NSA z 20 września 2019 r. sygn. II GSK 784/19 i II GSK 762/19).

Podsumowując, zdaniem Sądu, nałożonych na organ (tu: Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...]) zadań z zakresu administracji (w tym wynikających z Prawa lotniczego) nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a tym samym statusu strony postępowania. Postępowanie niniejsze nie toczyło się zatem na wniosek strony, ale z urzędu.

Sąd podnosi jednak, że przedmiotowe postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było poprzedzone kontrolą. Przypomnieć bowiem należy, że w sprawie tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...].

Przypomnieć należy, że kontrola podatkowa jest sformalizowaną procedurą, w której wyraźnie można wyodrębnić dzień jej zakończenia, którym jest dzień doręczenia protokołu kontroli (art. 291 § 4 Ordynacji podatkowej). To od tego dnia biegnie termin, o którym mowa w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydania decyzji, nie spisany został także protokół kontroli, a zatem nie ma daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Nieprawidłowe jest zatem powoływanie się przez Skarżącego na wyroki sądów administracyjnych dotyczących kar pieniężnych wydawanych na podstawie tzw. ustawy o SENT. W sprawach opartych na ustawie o SENT kary pieniężne były bowiem każdorazowo poprzedzone kontrolą drogową, z której sporządzany był protokół kontroli. To ta data mogła być uznana za datę zakończenia kontroli. W niniejszej sprawie wobec braku kontroli i braku podpisania jej protokołu, nie ma także możliwości ustalenia daty zakończenia kontroli, a zatem argumenty Strony w tym zakresie są błędne.

Jednocześnie wskazania wymaga, że na gruncie przepisów Prawa lotniczego została przewidziana kompetencja Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach (por. Dział II Rozdział 3 "Kontrola i postępowanie pokontrolne"). Uwzględniając powyższe, zasadnym staje się wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019 r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULC. W sytuacji jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane – przepis art. 165b § 1 Ordynacji nie miał zastosowania. Stąd też ostatecznie Sąd podziela stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania, choć czyni to przy odmiennym uzasadnieniu niż przedstawione przez Prezesa ULC w zaskarżonej decyzji.

Niezasadne zatem są zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło przy zaistnieniu stanu przedawnienia prawa do wszczęcia postępowania w sprawie. Niezasadne są zatem też z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 165b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.).

Zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową. Sąd nie stwierdził przy tym takich naruszeń prawa procesowego i materialnego, które mogłyby mieć istotny wpływ lub też miały wpływ na wynik sprawy.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), orzekł jak sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do postanowienia art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ww. ustawy.