Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1314/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), na podstawie art. 6 ust.1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1,5 i 6, art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 18 pkt 1 i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. L. o skreślenie z rejestru zabytków budynku przy ul. W. [...] w R. - odmówił skreślenia go z rejestru zabytków.

W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. (dalej: "WKZ") decyzją z [...] października 1985 r., znak: [...] wpisał do rejestru zabytków pod numerem [...] budynek mieszkalny w R. przy ul. W. [...]. W uzasadnieniu decyzji WKZ wskazano przyczyny objęcia budynku ochroną konserwatorską.

A. L. (współwłaścicielka budynku) pismem z 12 października 2020 r. zwróciła się o "ponowne rozpatrzenie wniosku z 20 maja 2020 r.", dołączając do ww. pisma dowód uiszczenia opłaty skarbowej. Organ wyjaśnił więc, że uprzednie postępowanie prowadzone z wniosku z 20 maja 2020 r. zostało zakończone postanowieniem Ministra z [...] września 2020 r., zwracającym podanie z uwagi na nieuiszczenie należnej opłaty skarbowej. Organ, biorąc pod uwagę względy ekonomiki i szybkości postępowania, uznał, że pismo z 12 października 2020 r., zawierające wniosek "o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 20.05.2020 r.", jest kolejnym wnioskiem o skreślenie z rejestru złożonym w sprawie tego samego przedmiotu, a nie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] września 2020 r. Do wniosku dołączono dowód wpłaty należnej opłaty skarbowej wniesionej już po upływie terminu wyznaczonego. Zatem dla szybkości prowadzonego postępowania zasadnym było wszczęcie nowego postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia rejestru zabytków ww. nieruchomości i włączenie do akt sprawy wniosku z 20 maja 2020 r., wraz z załącznikami.

W uzasadnieniu wniosku skarżącej wyjaśniono, że budynek położony przy ul. W. [...] w R. przejęty został na własność Skarbu Państwa w 1978 r., natomiast w 1985 r. wpisany został do rejestru zabytków. Wskazano, że "jedynym i wyłącznym powodem wpisania w 1985 r. budynku przy ul. W. [...] w R. był zamiar władz R. pozyskania środków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. na remont i adaptację budynku na potrzeby biblioteki i domu kultury". Stwierdzono, że "w trakcie prowadzonych prac na drodze krajowej nr [...] (której częścią jest ul. W. w R.) doszło do poważnego uszkodzenia (prawdopodobnie przez koparkę wykonującą roboty ziemne) izolacji ściany piwnicy budynku, co skutkuje jego erozją oraz dalszym pogarszaniem się stanu technicznego budynku, który w chwili obecnej uniemożliwia korzystanie z niego". Naruszenie stosunków wodnych na nieruchomości wpływa na stan techniczny budynku i jego postępujące zniszczenie, "które powinno skutkować wykreśleniem budynku z rejestru". Po wpisie do rejestru zabytków dokonano "istotnych prac zmieniających kubaturę i wygląd budynku", tj.: od strony podwórza wzniesiony został taras; w połaci dachu wybudowano lukarny; dobudowane zostało jedno piętro budynku; obniżony został poziom piwnicy; w murze istniejącego budynku wybito nowe wejście.

Organ, pismem z 27 października 2020 r. wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o wydanie specjalistycznej opinii w przedmiotowej sprawie. Pracownia Terenowa w B. Narodowego Instytutu Dziedzictwa (po przeprowadzeniu 3 grudnia 2020 r. oględzin przedmiotowego zabytku), przygotowała opinię specjalistyczną z 18 stycznia 2021 r. W opinii przedstawiono historię R. od końca XVIII w., wskazując, że ww. miejscowość od około 1870 r. do 1924 r. pozbawiona była praw miejskich. Wyjaśniono, że kamienica została wzniesiona przez A. N., kupca i działacza społecznego, na początku XX w. i należała do jego spadkobierców do 1978 r. Po przejęciu przez Urząd Miasta, kamienica zaadaptowana została na potrzeby Miejskiego Domu Kultury (otwarcie w 1990 r.), co wiązało się ze znaczącą przebudową wnętrz tj. podłóg, klatek schodowych, schodów, układu pomieszczeń, wysokości stropów. W dachu budynku zlokalizowano natomiast dziewięć lukarn, doświetlających poddasze, a od strony podwórka wykonano przybudówkę. Spadkobiercy odzyskali ww. obiekt w 2003 r. i od tego czasu budynek pozostaje nieużytkowany, jedynie w 2007 r. mieścił się w nim lokal gastronomiczny. W dalszej części opinii opisano ww. kamienicę i jej stan zachowania wskazując, że fundamenty znajdują się w stanie zadowalającym, natomiast niższe partie ścian od strony ulicy znajdują się w stanie złym (wykruszone i zmurszałe cegły, zawilgocenia, pokryte porostami i mchem), a ich wyższe partie w stanie dobrym. Stolarka okienna i drzwiowa w bardzo złym stanie. Oceniając wartości kamienicy położonej w R. przy ul. W. [...], specjaliści NID PT w B. stwierdzili, że ma ona duże znaczenie w układzie przestrzennym rynku, gdyż wskazuje pierwotny przebieg ulic przyrynkowych i jest "jednym z nielicznych przykładów budownictwa murowanego z późnej fazy historyzmu na terenie R.". Wskazano na wartości artystyczne (detal architektoniczny elewacji frontowej) i historyczne (związek z rodziną N.). Wobec powyższego we wnioskach opracowania negatywnie zaopiniowano wniosek o skreślenie z rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy, z uwagi na brak spełnionych przesłanek z art. 13 ust. 2 u.o.z.

A. L. (pismem z 10 marca 2021 r., ustosunkowując się do zebranego materiału) wskazała, że w trakcie adaptacji obiektu na dom kultury "wyburzono całe wnętrze budynku i zmieniono cały poprzedni rozkład pomieszczeń (pokoi) dostosowując do potrzeb domu kultury". Jako właścicielka sprzeciwia się wpisowi ww. budynku do rejestru zabytków. Do ww. pisma załączyła dokumentację dotyczącą m.in. przejęcia budynku na rzecz Skarbu Państwa w 1974 r. i odzyskania go przez spadkobierców w 2003 r. oraz wpisania do rejestru zabytków. W piśmie powtórzyła zawarty we wniosku z 20 maja 2020 r., opis dokonanych w budynku zmian przeprowadzonych na potrzeby domu kultury.

Minister podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z., skreślenie z rejestru zabytków jest możliwe, gdy zabytek uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo w sytuacji, gdy wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Wyjaśnił, że skreślenie z rejestru zabytków powinno być traktowane w kategoriach wyjątku. Nie każdy uszczerbek w substancji zabytkowej może zostać zakwalifikowany, jako urzeczywistniający przesłankę z art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Do utraty wartości zabytkowej obiektu może dojść na skutek jego zniszczenia, jednakże dla zaistnienia tej przesłanki konieczny jest bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy faktem częściowego czy całkowitego zniszczenia obiektu wpisanego do rejestru, a utratą przez ten obiekt wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Pod pojęciem "nowych ustaleń naukowych" rozumie się takie dane i informacje o obiekcie, które nie były znane organowi ochrony zabytków w dacie wpisu do rejestru zabytków, a które rzutują na ocenę jego wartości, przesądzającej o wpisie do tego rejestru.

Skreślenie z rejestru zabytków jest sytuacją wyjątkową, która może mieć miejsce jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 13 u.o.z. Dokonanie oceny, czy zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w ust. 1 przepisu wymaga ustalenia, czy stopień zniszczenia danego obiektu spowodował utratę jego wartości, lub też, czy nowe ustalenia naukowe faktycznie tej wartości nie potwierdzają. O skreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinien decydować rzeczywisty jego stan w dniu wydawania decyzji.

Organ przypomniał przesłanki, które zdecydowały o wpisaniu obiektu do rejestru zabytków i wyjaśnił, że w decyzji WKZ w Ł. z [...] października 1985 r. zawarto opis budynku (jego wygląd zewnętrzny), jako przykład XIX-wiecznej kamienicy, reprezentującej tzw. architekturę ceglaną późnej fazy historyzmu.

W ocenie Ministra, w stosunku do przedmiotowego budynku nie zachodzi żadna z. przesłanek wykreślenia z rejestru, gdyż obiekt ten nie uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości, jak również jego wartość nie została zakwestionowana w nowych ustaleniach naukowych. Zniszczenia substancji budowlanej obiektu nie przesądzają o trwałej i nieodwracalnej utracie wartości zabytkowych, w tym zarówno wartości historycznej, naukowej jak i artystycznej. Budynek zachował czytelną formę i wyraz architektoniczny, które wprost definiują ww. obiekt, jako dokument historii R. oraz jako materialnego świadka jego historii. Najcenniejszą wartością przedmiotowego obiektu jest bowiem fakt, że prezentuje on zabudowę mieszkaniową, pochodzącą z początku XX w., prezentującą typ historyzującej architektury ceglanej. Wartość ta została zachowana do chwili obecnej, bowiem budynek niezmiennie posiada walory architektoniczne nawiązujące do elementów klasycystycznych. W dalszym ciągu czytelna jest jego bryła z wykonaną w cegle dekoracją architektoniczną (fryzy, gzymsy odcinkowe), rzut i kalenicowe usytuowanie wzdłuż ulicy. Budynek bezsprzecznie zachował także wartość historyczną i naukową, jako autentyczny i integralny element pochodzącej z początku XX w. historycznej zabudowy miejscowości, stanowiąc materialne dziedzictwo przeszłości R. oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Tym samym okoliczność wykonania w dachu 9 lukarn (4 od frontu i 5 od podwórka) oraz przekształcenie układu wnętrz nie może stanowić uzasadnienia dla skreślenia zabytku z rejestru na podstawie art. 13 ust. 1 u.o.z.

W trakcie normalnego użytkowania, nawet przy odpowiedniej dbałości wykazywanej przez właścicieli, np. drewniane elementy obiektów historycznych wymieniane są etapowo w ramach bieżących prac konserwacyjnych w następstwie ich zużycia i korozji biologicznej. Dokonywane są także przebudowy układu pomieszczeń. Taka wymiana substancji nie obniża wartości zabytkowej budynku, szczególnie, jeśli zachowana zostaje technika budowlana, w tym np. sposób obróbki i gatunek drewna. Podobnie, na podstawie dostępnych materiałów ikonograficznych możliwe jest odtworzenie pierwotnej formy obiektu. Analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do sformułowania wniosku, że obiekt na skutek dokonanych przekształceń, czy złego stanu zachowania utracił swą wartość zabytkową, lub też wartości będące podstawą wpisania go do rejestru zabytków zostały zakwestionowane w nowych ustaleniach naukowych i w związku z tym zachodzą przesłanki dla wykreślenia zabytku z rejestru. Wartość zabytkowa, zachowała się do chwili obecnej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że obiekt znajdujący się nawet w złym stanie technicznym nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków, jeżeli w swoim aktualnym kształcie zachowuje walory historyczne, artystyczne lub naukowe. Nawet obiekt będący ruiną, jeżeli zachowuje jedną z podlegających ochronie wartości nie może zostać wykreślony z rejestru zabytków. Powyższy wniosek pośrednio znajduje uzasadnienie w brzmieniu art. 6 pkt 1 lit. c ww. ustawy, zgodnie z którym, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Przez utratę wartości artystycznej, historycznej lub naukowej należy rozumieć jej całkowitą utratę. Organy oceniające zasadność wpisu do rejestru zabytków obiektu, który uległ zniszczeniu, powinny oceniać, czy stan zachowania tego obiektu jest na tyle zły, że nie przedstawia on już żadnej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

Kwestie utrzymania oraz ewentualne trudności i koszty robót remontowych w przedmiotowym budynku są niezmiernie istotne, a nawet podstawowe przy planowaniu jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Jednakże nie są decydujące w toku postępowania w sprawie skreślenia takiego obiektu z rejestru zabytków. Nieuzasadnione przejęcie na rzecz Skarbu Państwa w 1978 r. ww. nieruchomości, także nie stanowi przesłanki ustawowej do skreślenia zabytku z rejestru. Obiekt dawny ma wartość zabytkową, o ile odpowiada definicji zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.z., a jednocześnie stanowi element ważny dla historii danego regionu, będąc jednym z nośników ww. wartości, jako dokument historii lub świadectwo historii.

Zdaniem Ministra (pomimo ustaleń dotyczących wymiany części autentycznej substancji budowlanej obiektu), opisany stan zachowania przedmiotowego budynku nie przesądza o utracie przez ten obiekt wartości zabytkowych, które były podstawą do wydania decyzji przez WKZ w Ł. z [...] października 1985 r., znak: [...], o wpisie do rejestru zabytków. Obiekt ten zachował oryginalną substancję budowlaną oraz formę i wyraz architektoniczny. Wartości zabytkowe są mu trwale przynależne, dopóki istnieje w swej pierwotnej formie.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. L., wnosząc pismem datowanym na 14 czerwca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"1) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.o.z.;

2) naruszenie art. 13 ust.1 ustawy, polegające na uznaniu, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na wykreślenie zabytku z rejestru, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku przeciwnego".

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wykreślenie z rejestru zabytków przedmiotowego budynku położonego w R. przy ul. W. [...], ewentualnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła m.in., że we wniosku o wykreślenie z rejestru zabytków podnosiła, że status prawny budynku wpisanego do rejestru zabytków wyjątkowo utrudnia prawidłową gospodarkę domem, a co więcej - ze względu na stan techniczny i przebudowę budynku, jaka miała miejsce w latach 80-tych XX wieku budynek utracił walory zabytku. Budynek został w 1978 r. przejęty na własność Skarbu Państwa, natomiast w 1985 r. został wpisany do rejestru zabytków. Jedynym powodem wpisania budynku do rejestru zabytków był zamiar władz R. pozyskania środków WKZ na remont i adaptację budynku na potrzeby biblioteki i domu kultury. W wyniku przeprowadzonych w tym czasie prac mających w celu adaptację budynku na dom kultury wyburzono wnętrze budynku i zmieniono cały poprzedni układ pomieszczeń dostosowując go do potrzeb domu kultury. Po wpisie do rejestru zabytków w 1985 r. dokonano również istotnych zmian w kubaturze i wyglądzie budynku polegających na wzniesieniu od strony podwórza tarasu, wbudowaniu w połaci dachu 9 lukarn, dobudowaniu dodatkowego piętro budynku,-obniżeniu poziomu piwnicy, wybiciu w murze istniejącego budynku nowego wejścia. We wniosku stwierdzono również, że w trakcie prowadzonych prac na drodze krajowej nr [...] (której częścią jest ul. W. w R.) doszło do poważnego uszkodzenia izolacji ściany piwnicy budynku, co skutkuje jego erozją oraz dalszym pogarszaniem się stanu technicznego budynku, który w chwili obecnej uniemożliwia z niego korzystanie.

Zdaniem skarżącej, po adaptacji budynku na potrzeby Miejskiego Domu Kultury dokonano zmian, jednakże nie miały one znaczenia dla zachowania wartości, które stanowiły podstawę wpisu budynku do rejestru zabytków.

Podkreśliła, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z., zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych zostaje skreślony z rejestru. Z brzmienia tego przepisu wynika, że do skreślenia zabytku z rejestru nie jest konieczne utracenie przez dany zabytek wartości zabytkowej w skutek całkowitego zniszczenia, gdyż wystarcza ustalenie, że uległ on tylko częściowemu zniszczeniu powodującemu tylko częściową utratę jego historycznej, artystycznej lub naukowej wartości. Opisane we wniosku okoliczności wskazują, że stan techniczny budynku wynikający m.in. z jego nieużytkowania od 2003 r. oraz uszkodzeń dokonanych przy przebudowie trasy S 61 spowodowały, że budynek utracił swoją wartość historyczną i artystyczną.

Organ dopuścił się nieprawidłowego ustalenia co do zachowania przez budynek pierwotnej jego formy, bryły i detalu architektonicznego. Budynek został wpisany do rejestru zabytków w 1985 r., a następnie na podstawie dotacji udzielonej przez WKZ przebudowany w ten sposób, że z dotychczasowej funkcji mieszkaniowej został zaadaptowany na potrzeby domu kultury. W związku z przebudową dokonaną w latach 80 - tych dokonano zmian budynku szczegółowo opisanych we wniosku o wykreślenie budynku z rejestru zabytków. Powyższe elementy w istotny sposób zmieniły pierwotną formę, bryłę i detal architektoniczny budynku. Wobec tego, że bryła, forma i detal architektoniczny budynku maja istotne znaczenie dla oceny przesłanek z art. 13 ust. 1 ww. ustawy, organ orzekający pominął powyższe okoliczności, a w konsekwencji dokonał nieprawidłowych ustaleń w tym zakresie.

Organ dokonał ustaleń na podstawie pisemnej opinii Pracowni Terenowej Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 18 stycznia 2020 r. W opinii (w zakresie ustaleń dotyczących zmian dokonanych w trakcie przebudowy w latach 80-tych) nie odniesiono się do stanu wnętrza budynku, jaki istniał przed wpisaniem do rejestru zabytków oraz zmian wprowadzonych w związku z jego adaptacją na cele Miejskiego Domu Kultury. W toku przebudowy zlikwidowano nie tylko ściany działowe domu, ale w praktyce wyburzono całe wnętrze. Zniszczone zostały schody z marmurowymi stopniami, które zostały zastąpione schodami cementowymi, zlikwidowano też piece kaflowe i kuchnię i część piwnic.

Skarżąca stwierdziła, że nieprawidłowe są również ustalenia organu, dotyczące zmian wprowadzonych we wnętrzu budynku. Okoliczności związane ze zmianami wprowadzonymi w budynku (zarówno na zewnątrz jak i w jego wnętrzu) nie zostały w dostatecznym stopniu uwzględnione przy sporządzaniu opinii z 18 stycznia 2021r. Mając na uwadze art. 13 ust. 1 u.o.z., to właśnie stan istniejący w dacie wydania decyzji o wpisie do rejestru, a nie stan zastany 35 lat później, powinien być podstawą ustaleń w zakresie przesłanek określonych w powołanym przepisie.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w omówiony sposób, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konstytucyjna zasada ochrony świadectw tego dziedzictwa, jakimi są zabytki, znajduje odzwierciedlenie w odpowiednich przepisach ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytkami są bowiem rzeczy (ich części lub zespoły), będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.z. ochronie i opiece - bez względu na stan zachowania - podlegają zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa. Podstawową zaś formą ochrony zabytków, do której organa administracji publicznej są zobowiązane dyspozycją art. 4 u.o.z., jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1).

Powyższe zasady prawne prawidłowo wyjaśnił Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie w tym więc zakresie w pełni odpowiada dyspozycji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W zawisłej przed tut. Sądem sprawie materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 6 ust.1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 i art. 13 ust. 1,5 i 6 u.o.z. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące dziełami architektury i budownictwa. Podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.). Z dyspozycji art. 13 ust. 1 i 5 u.o.z. wynika natomiast, że wyłącznie taki zabytek zostaje skreślony na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego z rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych.

Innymi słowy, gdyby Minister dokonał wykreślenia z rejestru zabytków obiektu, który nie uległ w ww. sposób zniszczeniu lub co do którego ustalenia naukowe nie zanegowałyby wartości będącej przyczyną ujęcia obiektu w rejestrze zabytków to naruszyłby (i to rażąco) zarówno art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 13 ust. 1 u.o.z.

Jak zaś wynika z akt sprawy (w tym zgromadzonych zdjęć zabytku), a przede wszystkim z opracowanej 18 stycznia 2021 r. przez Pracownię Terenową w B. Narodowego Instytutu Dziedzictwa opinii, poprzedzonej oględzinami przedmiotowego zabytku, budynek przy ul. W. [...] w R., wpisany do rejestru zabytków pod numerem A-202 nie uległ zniszczeniu w sposób powodujący trwała utratę wartości, które legły u podstaw wpisu. Z opinii tej nie wynika też, aby wartości będąca podstawą wydania decyzji WKZ o wpisie do rejestru zostały zanegowane.

Wyjaśnić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa, powołany 1 stycznia 2011 r. zarządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, to państwowa instytucja kultury, będąca eksperckim i opiniodawczym wsparciem dla Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. W ramach działań statutowych tej instytucji mieści się również wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach; w tym m.in. zasadności odjęcia obiektowi ochrony przez jego wykreślenie z rejteruj zabytków. Opinie wydawane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa nie mają mocy wiążącej dla Ministra. Stanowią jednak wyraz wiedzy specjalistycznej z zakresu regulowanego ustawą o ochronie zabytków, pomocny organowi w podejmowaniu decyzji dotyczących zabytków.

Skoro więc Minister - podzielając stanowisko, wyrażone w opinii z 18 stycznia 2021 r. przez Pracownię Terenową w B. Narodowego Instytutu Dziedzictwa – uznał brak wystąpienia w sprawie przesłanek uprawniających go do wykreślenia budynku przy ul. W. [...] w R. z rejestru zabytków, to działał w ramach dozwolonej organowi (art. 80 k.p.a.) swobodnej oceny dowodów. Ocenie tej nie można w tym wypadku przypisać cech dowolności, gdyż jest oceną wyspecjalizowanego w zakresie ochrony zabytków organu administracji publicznej, popartej wiedzą i doświadczeniem fachowej instytucji, jaką jest ww. Instytut.

W ocenie tut. Sądu z akt sprawy (a więc zarówno opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego, jak również dołączonych dokumentów i zdjęć obrazujących stan przedmiotowego budynku) wynika trafność ustaleń Ministra, że obiekt "niezmiennie posiada walory architektoniczne nawiązujące do elementów klasycystycznych. W dalszym ciągu czytelna jest jego bryła z wykonaną w cegle dekoracją architektoniczną (fryzy, gzymsy odcinkowe), rzut i kalenicowe usytuowanie wzdłuż ulicy. Budynek bezsprzecznie zachował także wartość historyczną i naukową, jako autentyczny i integralny element pochodzącej z początku XX w. historycznej zabudowy miejscowości, stanowiąc materialne dziedzictwo przeszłości R. oraz istotny element lokalnej tożsamości kulturowej" – i wartości tych nie utracił.

Z pism procesowych (w tym skargi) skarżącej wynika, że kwestionuje ona tak dalece idącą ingerencję organu w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości. Tym niemniej wyjaśnić należy, że ingerencja organu powołanego m.in. do ochrony zabytków w prawo własności obywateli ma w takim wypadku umocowanie prawne i jest dozwolona; nie narusza ani art. 140 Kodeksu cywilnego określającego triadę uprawnień właściciela rzeczy, ani przysługującej z mocy przepisów konstytucyjnych ochrony własności. Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych, które podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Jak jednak wynika z ust. 3 tego artykułu, wykonywanie prawa własności może być ograniczone w drodze ustawy (w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). Przykładem takiej dopuszczalnej ingerencji państwa w prawo własności jest właśnie wpisanie rzeczy (ruchomej lub nieruchomej) do rejestru zabytków, co niewątpliwie wiąże się dla właściciela tej rzeczy z wprowadzeniem ograniczeń w dysponowaniu i korzystaniu z niej; wynikających z nałożenia na właściciela rzeczy ujmowanej w rejestrze zabytków obowiązków opisanych m.in. w art. 5, 25, 26, 28 i in. u.o.z.

Rozumiejąc stanowisko skarżącej, związane z wyzuciem jej z własności przedmiotowej nieruchomości przez wywłaszczenie w 1978 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia jednak, że kwestie te badane były w postępowaniu administracyjnym, zakończonym przywróceniem skarżącej własności budynku. Nie jest przesłanką wpisu do rejestru zabytków to, kto jest właścicielem zabytku. Dlatego też fakt, że w dacie dokonywania w 1985 r. wpisu budynku do rejestru zabytków tytułem własności wykazywał się Skarb Państwa nie miało znaczenia prawnego. Zarówno WKZ w decyzji wpisującej budynek do rejestru, jak i Minister w zaskarżonej decyzji wskazali natomiast na te przesłanki z art. 3 ust. 1 u.o.z., jakie leżały u podstaw udzielenia ochrony zabytkowi.

Jeżeli więc nawet – co nie jest w sprawie sporne – władający zabytkiem dokonał po jego wpisie do rejestru robót budowlanych zmieniających strukturę obiektu (np. wyburzył ściany wewnętrzne), ale pomimo tych robót budynek nie utracił wartości zabytkowych, które były podstawą do wydania decyzji przez WKZ z [...] października 1985 r. o wpisie do rejestru zabytków – to niedopuszczalnym prawnie było jego wykreślenie z rejestru zabytków. Przedmiotowy budynek nadal jest "przykładem XIX-wiecznej kamienicy, reprezentuje tzw. architekturę ceglaną późnej fazy historyzmu". Jak zaś wynika z ww. opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego, obiekt ten ma nadal "duże znaczenie w układzie przestrzennym rynku, gdyż wskazuje pierwotny przebieg ulic przyrynkowych i jest jednym z nielicznych przykładów budownictwa murowanego z późnej fazy historyzmu na terenie R.". Instytut – na co słusznie zwrócił uwagę Minister - powołał się ponadto na nadal istniejące wartości artystyczne (detal architektoniczny elewacji frontowej) i historyczne (związek z rodziną N.) budynku.

Uszkodzenie powstałe w substancji budynku na skutek wykonywania przez zarządcę drogi robót budowlanych przy znajdującej się w pobliżu drodze krajowej (o czym wspomina skarżąca), po wpisie do rejestru zabytków, również nie przesądzają o utracie jego zabytkowego charakteru – o ile nie doprowadziły do całkowitego zniszczenia tego budynku.

Jak w każdej sprawie, której przedmiotem jest wpis do rejestru zabytków lub wykreślenie z rejestru zabytków, przepisy mające w tym zakresie zastosowanie nie zawierają szczegółowych przesłanek, którymi powinien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną lub odjęcia tejże ochrony. Dlatego też decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danej rzeczy nieruchomej przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub orzekającego Ministra. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, organ w postępowaniu jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu jest więc podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu właściciela rzeczy tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.). W efekcie, w szczególności decyzja o wykreśleniu obiektu z rejestru zabytków powinna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiej czynności organu oraz powinna wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu, jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). W kontekście takiej oceny prawnej należy podkreślić, że Minister zarówno w toku postepowania administracyjnego, jak i w uzasadnieniu swej decyzji wyczerpująco ustalił i opisał walory historyczne przedmiotowego budynku – zarówno te, które były przyczyną decyzji WKZ o wpisie do rejestru zabytków, jak i te, które świadczą o obecnie nadal zachowanych wartościach. Nie ulega wątpliwości tut. Sądu, że powyższe ustalenia przesądzają o wartościach historycznych, ujętych w dyspozycji art. 3 pkt 1 u.o.z. i stanowią negatywną przesłankę skreślenia obiektu z rejestru zabytków.

Odnosząc się ponadto do odczytanego przez skarżącą na rozprawie stanowiska o wartości sentymentalnej budynku (dom rodzinny) i niekierowaniu się względami natury ekonomicznej, tut. Sąd wyraża przekonanie, że utrzymanie tego obiektu, jako wpisanego do rejestru zabytku, w sposób możliwie najpełniejszy wychodzi naprzeciw oczekiwaniom skarżącej. Po pierwsze bowiem, odjęcie obecnej ochrony konserwatorskiej mogłoby doprowadzić nie tylko do dalszej degradacji tego budynku, ale również do jego rozbiórki. Po drugie zaś, przeprowadzony zgodnie z prawem i zasadami wiedzy konserwatorskiej remont zabytku mógłby doprowadzić do powstania bardzo reprezentacyjnego budynku w R., posiadającego zachowaną zarówno wartość historyczną, jak i architektoniczną. Zabytkowy charakter budynku wcale nie musi zmniejszać jego wartości rynkowej, a wręcz przeciwnie. Istniejące przykłady renowacji zabytkowych budynków w W. i na pozostałym obszarze kraju wskazują na to, że wysoki koszt remontu obiektu zabytkowego może odnaleźć odpowiednik nie tylko w uzyskaniu przez taki obiekt charakteru prestiżowej inwestycji, ale też w dochodach uzyskiwanych z użytkowania (lub sprzedaży) odremontowanego zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto w omówionym wyżej aspekcie, że tylko w wypadku zabytkowego charakteru budynku jego właściciel może ubiegać się o przyznanie dofinansowania w ramach Programu MKiDN Ochrona zabytków. Wysokość takiej dotacji na remont zabytku wynosi 50% kosztów, a w szczególnych wypadkach nawet 100%, przy czym kwota minimalna dotacji to 25.000 zł. W ramach tego programu właściciel może uzyskać dofinansowanie min. na pokrycie kosztów prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków planowanych do przeprowadzenia w roku udzielenia dofinansowania. Stosowne informacje w tym zakresie są też ogólnodostępne na portalu o dotacjach www.granty.pl. W wypadku, gdy budynek nie ma statusu zabytkowego, dofinansowanie takie możliwe już nie jest.

Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącej, zabytkowy charakter przedmiotowego obiektu nie uniemożliwia prawidłowego gospodarowania nim, zaś zarzuty skargi o naruszeniu przez organ art. 7 i 77 k.p.a. i art. 13 ust. 1 u.o.z. były niezasadne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.