Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1478/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant: Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. S. i R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2002 r., nr [...] w częściach obejmujących nakaz rozbiórki sanitariatów o powierzchni zabudowy 1,20 m x 1,80 m dobudowanych od strony wschodniej istniejącego obiektu budowlanego na działce nr przy ul. [...], w N. D. G., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. S. i R. S. solidarnie kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr z 2000 r. Nr 106 poz. 1126, ze zm.), H. i R. S. rozbiórkę sanitariatów o powierzchni zabudowy 1,20 m x 1,80 m, dobudowanych od strony wschodniej oraz zadaszenia konstrukcji drewnianej o powierzchni 1,30 m x 8,50 m, wykonanego od strony zachodniej do istniejącego obiektu, na działce nr przy ul. [...] w N. D. G.

W uzasadnieniu wskazano, że oględziny dokonane w dniu 25 października 2001 r. obiektu biurowo-handlowego na działce nr przy ul. [...] w N. D. G. wykazały, że oprócz zakresu robót mających wpływ na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy na terenie miasta, wykonywanych w obiekcie i wokół niego bez decyzji o pozwoleniu na budowę, H. i R. S. – właściciele opisanego obiektu – dokonali w miesiącach sierpień – październik 2001 r. rozbudowy obiektu. Od strony wschodniej budynku, poza obszarem działki nr, już na działce nr, dobudowano dwa pomieszczenia sanitariatów, z wejściem użytkowym z części zabudowy ich budynku, o powierzchni zabudowy 1,20 m x 1,80 m. Od strony zachodniej na długości części pawilony 8,50 m wykonano zadaszenie konstrukcji drewnianej, wystające 1,30 m ponad obrys istniejącego obiektu na działce nr. Oba elementy zabudowy, tworzące dodatkową kubaturę budynku, zostały wykonane bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę po dniu 14 marca 2000 r., kiedy to na wniosek H. i R. S. została sporządzona mapa do celów projektowych, obejmująca działkę nr i sąsiednie. Na mapie tej nie uwzględniono dokonanej po tym czasie zabudowy. Stosowne oświadczenie złożył w dniu 13 marca 2002 r. autor opracowania i zostało ono potraktowane przez organ jako kluczowe i przesądzające. Organ nie dał wiary niespójnie brzmiącym oświadczeniom złożonym przez R. S. w dniu 6 grudnia 2001 r. oraz w dniu 20 stycznia 2002 r., a także potwierdzeniu ich treści w protokole z dnia 13 marca 2002 r. przez stronę, przyjmując że nielegalna zabudowa zadaszeniem i pomieszczeniami sanitariatów powstała po dniu 14 marca 2002 r., co skutkuje zastosowaniem art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oświadczeniu R. S., złożonemu w odwołaniu od poprzedniej decyzji PINB, która nie zdołała wejść do obiegu prawnego, że pomieszczenie sanitariatów istniało w momencie zakupu od poprzedniego właściciela w dniu 21 lutego 2000 r. Zgodnie z art. 28 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które nie wyłączają tego typu zabudowy z obowiązku posiadania takiego pozwolenia. Brak takiej legitymacji prawnej przez inwestora powoduje, że właściwy organ, zgodnie z art. 48 powyższej ustawy, nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S.. Wyjaśnia, że nie dokonał rozbudowy obiektu już istniejącego. Twierdzi, że obiekt ten posiada granice zabudowy takie same jakie posiadał w chwili nabycia od poprzedniego właściciela, a pomieszczenie sanitariatów należy do tego obiektu od wielu lat. Powołuje się na oświadczenie złożone przez poprzedniego właściciela nieruchomości Z. D. oraz użytkownika sąsiedniej posesji. Wobec braku dokumentów trudno ustalić datę ich powstania. Geodeta sporządzający mapę dla celów projektowych nie zauważył i nie zaznaczył na mapie pomieszczenia mającego 2 m².

Zaskarżoną decyzją z dnia 14 maja 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołuje się na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i twierdzi, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej dokonanej w roku 2001 właściwy organ może wydać jedynie decyzję o rozbiórce takiego obiektu. Odnosząc się do treści odwołania R. S. organ stwierdził, że uprzednie ustalenia organu I instancji odnośnie terminu wybudowania sanitariatów nie były jednoznaczne i z tych przyczyn organ odwoławczy uchylił decyzję nr [...] z dnia 29 października 2001 r. oraz wskazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii w ponownym postępowaniu administracyjnym.

Organ I instancji ponownie rozpatrując omawianą sprawę wezwał do złożenia wyjaśnień S. W. – geodetę, który w marcu 2000 r. wykonywał mapę co celów projektowych obejmującą zabudowania na działce nr w N. D. G.. Jak wynika z załączonej mapy oraz pisemnego oświadczenia S. W. z dnia 13 marca 2002 r. w czasie wykonywania mapy przedmiotowe sanitariaty już istniały.

Organ II instancji podkreśla, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 25 października 2001 r. ustalono, że przedmiotowy obiekt został ukończony w 2001 r., co potwierdziła H. S. własnoręcznym podpisem, dlatego też organy obu instancji nie dały wiary oświadczeniom złożonym przez R. S. w dniach 6 grudnia 2001 r. oraz 20 stycznia 2002 r. i przyjęły za udowodnione, iż nielegalne zadaszenie oraz sanitariaty powstały po dniu 14 marca 2000 r.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. i R. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący powołują się na dokument w postaci ostatniego oświadczenia właściciela nieruchomości, że sanitariaty istniały przed datą 21 lutego 2000 r., czyli w dacie zakupu nieruchomości przez skarżących. Tym samym nie można zgodzić się z zastosowaniem kwalifikacji prawnej z art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Skarżący podnoszą, iż jak twierdzili w odwołaniu od decyzji organu I instancji, nie dokonywali żadnej nowej zabudowy nieruchomości, że sanitariaty istniały już dawno, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tej sprawie oraz że przedłożyli oświadczenia byłego właściciela nieruchomości oraz jej obecnego użytkownika. Zdaniem strony organ I instancji błędnie powołuje się na mapę sprzed wielu lat, gdy w miejscu spornym istniał sklep mięsny i komora chłodnicza. Wówczas sanitariaty istniały od strony wewnętrznej, a od strony zewnętrznej pomieszczenia obecnych sanitariatów były obłożone pionowo stojącymi deskami. Mapa sporządzona dla celów przyłącza gazowego nie musiała zawierać elementów dla niej nie istotnych, czyli pomieszczeń z przeciwległej strony obiektu.

Skarżący podnoszą fakt, iż organy wydały decyzje w oparciu o błędne ustalenia, bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyjaśnienia dlaczego nie dano wiary oświadczeniom byłego właściciela i obecnego użytkownika nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzki sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo, w części odnoszącej się do obiektu sanitariatów.

W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.).

W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego przepis ten stanowił, że "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nadzoru budowlanego winny zatem dokonać ustaleń co do tego, kiedy został wybudowany przedmiotowy obiekt budowlany oraz czy i w jakim zakresie roboty budowlane polegające na jego budowie sanitariatów zostały zrealizowane poza decyzją stanowiącą podstawę dla ich wykonywania.

W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonanie obiektu budowlanego należy traktować jako budowę, a zgodnie z art. 3 pkt 12 powołanej ustawy przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.

Przepis art. 29 wskazuje obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymieniał, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi.

Do robót budowlanych ustawa Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. w art. 3 pkt 7 zalicza budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego.

Treść wymienionych wyżej przepisów miałaby rozstrzygające znaczenie o tyle, o ile budowa przedmiotowego obiektu budowlanego zostałaby zakończona po dniu wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Takich ustaleń dokonały organy, przyjmując jako wiarygodne oświadczenie geodety S. W., sporządzającego mapkę dla celów projektowych na zlecenie skarżących, który twierdzi, że w dniu 16 marca 2000 r. sanitariatów nie było (vide: oświadczenie w aktach administracyjnych).

Tymczasem w sprawie istnieje wiele wątpliwości co do prawidłowości tego ustalenia. W ocenie Sądu organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności, co miało wpływ na dokonanie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Organ dokonuje oceny poszczególnych dowodów, ale także wszystkie dowody pozostające we wzajemnej łączności. Może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Ocena dowodów, zgodnie z nauką prawa, winna opierać się na wiedzy, zasadach doświadczenia życiowego oraz pozostawać w zgodzie z prawidłami logiki.

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym oznacza również prawo do udziału w czynnościach dowodowych, co wynika z art. 79 kpa.

Istniejące w niniejszej sprawie rozbieżności co do daty wybudowania obiektu sanitariatów. Zwrócić należy chociażby uwagę na treść oświadczenia K. B., sąsiada skarżących, który podaje, iż pomieszczenie sanitariatów zostało dobudowane w 1987 r., zaś Z. D. podaje, że w roku 1966 (vide: oświadczenia w aktach administracyjnych). Strona zaś konsekwentnie i stanowczo twierdzi, że "obiekt istniejący obecnie posiada granice zabudowy takie same, jakie posiadał w chwili nabycia od poprzedniego właściciela", "a pomieszczenia obecnych sanitariatów istnieją od wielu lat i wchodzą w skład obiektu [...]", jak również to, iż obiekt obecnych sanitariatów podlegał jedynie remontowi, w zakresie opisanym w piśmie z dnia 21 stycznia 2002 r. (vide: odwołanie k. 10, pismo k. 7 akt administracyjnych).

Jednocześnie zwrócić trzeba uwagę na sprzeczność treści oświadczenia geodety S. W. z zapisem sporządzonej przez niego mapy (k. 1 akt administracyjnych), na której przedmiotowy obiekt budowlany, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez R. S. na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r., znajduje się w części zakreślonej oznaczonej "g 1 a", co potwierdzałoby fakt niezmienionej linii zabudowy istniejącego obiektu.

W ocenie Sądu organy administracyjne mając do czynienia z tak sprzecznymi dowodami powinny były rozważyć, w celu należytego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 89 kpa organ jest obowiązany przeprowadzić rozprawę w kilku sytuacjach:

- gdy przyspieszy to lub uprości postępowanie,

- zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego,

- wymaga tego przepis prawa,

- zachodzi potrzeba uzgodnienia interesu stron,

- jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy z udziałem świadków, biegłych albo w drodze oględzin.

W ocenie Sądu ta ostatnia sytuacja, objęta dyspozycją art. 89 § 2 kpa, może znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Wyjaśnienie sprawy wymaga bowiem przesłuchania więcej niż jednego świadka, możliwa jest przy tym ich konfrontacja, a to pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów (art. 80 kpa).

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 ust. 3 kpa, albowiem jej uzasadnienie nie obejmuje przyczyn, dla których odmawia wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłoszonym przez skarżących.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie obiektu – pomieszczenia sanitariatów znajdujących się od strony wschodniej na działce nr w N. D. G. oraz wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wyjaśniając wszystkie stwierdzone wyżej nieścisłości i sprzeczności, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W części dotyczącej zadaszenia decyzja jest bowiem zgodna z prawem, nadto strona jej nie kwestionuje.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd orzekł także w trybie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym obligatoryjnie sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd na wniosek strony skarżącej, na mocy art. 200 i art. 202 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez skarżących koszty składa się wpis sądowy w kwocie 10,00 zł.