Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1306/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 1 § 2, art. 3 § 2, art. 141, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i a, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 1 pkt. 19
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1203
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa W. A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Wa 228/08 w sprawie ze skargi I. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 228/08 uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Dyrektor Oddział Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] października 2007r., na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm. – dalej powoływanej jako ustawa o zakwaterowaniu), odmówił I. G. prawa zamieszkania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotowe mieszkanie nakazem przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 przyznano ówczesnemu mężowi wnioskodawczyni - plut. L. G. z tytułu pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej. Małżeństwo I. i L. G. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Rejonowego w Pile z dnia 7 grudnia 1990 r. Na wniosek I. G. Dowódca Garnizonu Piła w dniu 1 sierpnia 1991 r. udzielił jej zezwolenia na częściowe użytkowanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego do czasu wskazania przez właściwy organ wojskowy lokalu zamiennego. Po śmierci L. G. pismem z dnia 13 grudnia 2005 r. I. G. wystąpiła o wydanie decyzji o prawie zamieszkania, wskazując że w omawianym lokalu zamieszkuje nieprzerwanie od 1976 r. oraz poniosła wysokie koszty związane z jego modernizacją (założenie centralnego ogrzewania, wymiana okien). Na wezwanie organu wymieniona nie przedstawiła jednak żadnych dokumentów mogących wskazywać, że znajduje się ona w sytuacji wyjątkowej, o jakiej mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Nie zachodzą zatem żadne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie w stosunku do niej trybu wynikającego z dyspozycji powołanego przepisu.

Na skutek odwołania I. G. Prezes Agencji Mieszkaniowej (dalej w skrócie Prezes WAM) decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu, rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy utrzymał w mocy. Wskazał przy tym, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa zobowiązana jest do racjonalnego gospodarowania powierzonym jej mieniem Skarbu Państwa oraz ścisłego przestrzegania przepisów ustawy o zakwaterowaniu. Zasób mieszkaniowy, który pozostaje w jej dyspozycji przeznaczony jest na potrzeby żołnierzy zawodowych. Ustawodawca wyjątek w tym zakresie dopuścił jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Organ I instancji po wyjaśnieniu wszelkich okoliczności faktycznych sprawy trafnie uznał, iż przesłanki określone w tym przepisie nie zostały spełnione. Wieloletnie zamieszkiwanie przez I. G. w spornym lokalu oraz należyta dbałość o lokal i jego dobrowolna modernizacja w czasie użytkowania nie przesądzają o wyjątkowości sytuacji w omawianym znaczeniu. Oceny tej nie zmienia wysokości uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, które w kwocie 2.622,25 zł. stanowią jedyne źródło utrzymania jej i jej córki. W trudnej sytuacji finansowej znajduje się wiele osób, które również nie dysponują wystarczającymi środkami na zakup lub wynajęcie mieszkania. Ponadto zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach nie jest obowiązkiem organów wojskowych lecz należy do zadań gminy, zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminny i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej I. G. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stwierdziła, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu dyrektor oddziału regionalnego Agencji zobowiązany jest do uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej. Zajęcie stanowiska przez ten organ musi nastąpić, zgodnie z art. 106 § 5 kpa, w formie postanowienia. Nie otrzymując takiego postanowienia, została pozbawiona możliwości jego zaskarżenia. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż w jej sprawie nie istnieją okoliczności, które można zaliczyć do "wyjątkowych". Podniosła także, że przedmiotowy lokal do dnia dzisiejszego użytkuje na podstawie tytułu prawnego, gdyż po rozwodzie Dowódca Garnizonu Piła przydzielił jej do zamieszkania pokój oraz wspólne użytkowania łazienki, kuchni i przedpokoju.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji ma obowiązek wystąpić do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym tylko wówczas, gdy uzna, że zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie pozytywnej decyzji. Organ nie jest natomiast zobowiązany do występowania do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o niewyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 228/08, wyjaśnił, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy o zakwaterowaniu zgodnie, z którym w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji za zgodą Ministra Obrony Narodowej może wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Rozstrzygnięcia takie pozostawione są uznaniu administracyjnemu. Ich sądowa kontrola jest ograniczona, bowiem sąd bada nie celowość zaskarżonej decyzji, a jedynie to czy organ zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy po wszechstronnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd I instancji zauważył również, iż ustawa o zakwaterowaniu nie definiuje pojęcia "sytuacji wyjątkowej". Organ trafnie jednak przyjął że na wyjątkowość sytuacji składa się bardzo rzadkie, wyróżniające się czymś, szczególne, osobliwe położenie, w jakim się ktoś znajduje oraz posiadane warunki ekonomiczne, majątkowe i mieszkaniowe ("Słownik Języka Polskiego", PWN Warszawa 1981 r.), a ponadto iż ciężar udowodnienia i wskazania okoliczności wyjątkowych spoczywa na wnioskodawcy. Podjęcie decyzji w przedmiocie prawa skarżącej do zamieszkania w omawianym lokalu zależało zatem do organu. Jednakże przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wyjątkowa, w ocenie Sądu I instancji, organ przekroczył granice uznania administracyjnego, naruszając podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej, wymienioną w art. 7 kpa. Skarżąca na wezwanie organu rzeczywiście nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Należy jednak mieć na uwadze, że w omawianych sprawach organy związane są rygorami procedury administracyjnej, co wyraźnie wynika z przepisu art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Mają więc obowiązek przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie WSA w Warszawie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy naruszyli wskazane reguły procesowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca w przedmiotowym lokalu mieszka od 32 lat. W okresie tym na swój koszt wymieniła w tym mieszkaniu okna oraz założyła centralne ogrzewanie. Ponadto po rozwodzie I. G. w dniu 1 sierpnia 1991 r. złożyła wniosek o rozkwaterowanie, co organ potwierdził w odpowiedzi na skargę. W dniu złożenia powyższego wniosku obowiązywał przepis art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 309), który stanowił, że "w razie orzeczenia rozwodu żołnierza zawodowego zajmującego osobną kwaterę stałą rozwiedzieni małżonkowie zachowują prawo do zamieszkiwania w dotychczasowej kwaterze do czasu przekwaterowania". Stosownie zaś do § 20 ust. 1 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 marca 1990 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (M.P. Nr 15, poz. 117) obowiązującego w dacie orzeczenia rozwodu, przekwaterowanie rozwiedzionych małżonków następuje na ich wniosek, który zostaje rozpoznany w kolejności wniosków o poprawę warunków mieszkaniowych. Dokonana w dniu 1 stycznia 1996 r. zmiana przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która nie przewidywała odpowiednika art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy, tj. rozkwaterowania po rozwodzie byłych małżonków, oznacza, zdaniem Sądu, że skarżąca znalazła się "w sytuacji wyjątkowej", albowiem nabyła prawo do "rozkwaterowania" na 4 lata przed zmianą przepisów oraz od 17 lat oczekuje na uregulowanie przez organ kwaterunkowo-budowlany jej sprawy mieszkaniowej.

Wszystkie powyższe zdarzenia, tj. iż złożony przez skarżącą w 1991 r. wniosek o rozkwaterowanie, okoliczność, że organ przez 4 lata (przez taki bowiem okres obowiązywał jeszcze w/w art. 18 poprzednio obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu), jak sam twierdzi, nie dysponował wolnymi mieszkaniami z przeznaczeniem na przekwaterowanie skarżącej, zmiana w 1995 r. obowiązujących przepisów, fakt zamieszkiwania przez skarżącą w przedmiotowym lokalu od 32 lat, poniesione przez nią nakłady, a także wydanie przez Dowódcę Garnizonu Piła decyzji zezwalającej na użytkowanie powinny być, zdaniem Sądu I instancji, zakwalifikowane jako sytuacja wyjątkowa, o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Do okoliczności tych organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, co przesądziło o konieczności uchylenia tego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja, wydana w ramach uznania administracyjnego, nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a., bowiem nie zawiera ona wnikliwego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, jak i pełnej analizy stanu prawnego łącznie z uwzględnieniem jej skutków prawnych dla strony. Z tych względów WSA w Warszawie, powołując art. "145 § 1 pkt 4 a i c " ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 – dalej powoływana jako P.u.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, mimo braku naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ w toku postępowania administracyjnego,

3. art. 141 P.p.s.a. poprzez brak wskazania, co do dalszego postępowania przez organ administracji.

II. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398 ze zm.), przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż WSA w Warszawie wadliwie wykonał funkcję kontrolną, o której mowa w art. 1 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie administracyjne mógł bowiem ocenić tylko pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Tymczasem dokonał własnej oceny sprawy pod kątem "wyjątkowości sytuacji" skarżącej. W ten sposób, w ocenie kasatora, Sąd w istocie rozstrzygnął sprawę decyzji o prawie zamieszkania, wkraczając w sferę uprawnień organów administracji.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził ponadto, że naruszenie prawa materialnego, zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uzasadnia uchylnie zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy miało istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie w skarżonym wyroku nie wskazał natomiast, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, to musiałby wydać decyzję innej treści. Można się jedynie domyślać, że uchybieniem tym jest to, że organ uznał, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja wyjątkowości stanowiąca przesłankę do zastosowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu jako materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji. W wywodzie zawartym w uzasadnieniu Sąd potwierdził jednak prawidłowość dokonanej przez organ wykładni pojęcia "sytuacji wyjątkowej" oraz przyjęty przez organ rozkład ciężaru dowodu, konkludując, iż do oceny organu należało podjęcie decyzji o odmowie bądź przyznaniu skarżącej prawa zamieszkiwania w lokalu. Sąd I instancji potwierdził też, że skarżąca na wezwanie organu nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o istnieniu przesłanki wyjątkowości. Mimo tego Sąd uznał, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł jedynie wskazać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do orzekania o istnieniu lub braku istnienia sytuacji wyjątkowej jako przesłanki sine qua non zastosowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. (błędnie przywołany przez Sąd jako art. 145 § 1 pkt 4 a), bowiem jeżeli nawet organ dopuścił się w tej części naruszenia przepisów prawa materialnego, to pozostawało ono bez wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji, zdaniem kasatora, złamał również art. 141 P.p.s.a., gdyż wydając zaskarżony wyrok nie wskazał organowi, w jaki sposób ma prowadzić dalej postępowanie administracyjne, a zwłaszcza, w jaki sposób ma być badana "wyjątkowość sytuacji" osób ubiegających się o wydanie decyzji w tym trybie. Sąd w zaskarżonym wyroku zakwalifikował sytuację skarżącej jako noszącą znamiona wyjątkowości. Nie wyjaśnił przy tym dlaczego powołane przez niego okoliczności są szczególnymi i wyjątkowymi. Zdaniem kasatora, Sąd I instancji błędnie uznał, że sam fakt zmiany na niekorzyść skarżącej przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP po 1996 r. powoduje, że znalazła się ona w sytuacji wyjątkowej (str. 6 uzasadnienia). Przyjmując za uprawnioną powyższą tezę Wojskowa Agencja Mieszkaniowa na gruncie tego przepisu będzie "zmuszona" do przyznania lokali mieszkalnych setkom tysięcy osób, których uprawnienia zostały ograniczone lub zlikwidowane przez ustawodawcę w kolejnych zmianach ustawy.

WSA w Warszawie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokonał także błędnej wykładni art. 29 ustawy o zakwaterowaniu, wskazując, że skarżąca znalazła się w sytuacji wyjątkowej, gdyż nabyła prawa do rozkwaterowania na 4 lata przed zmianą przepisów, a sprawa w tym przedmiocie została wszczęta jej wnioskiem z dnia 1 sierpnia 1991 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej, taka interpretacja faktów w kontekście przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu stanowi naruszenie tego przepisu. Ustawodawca w art. 29 ustawy nie sprecyzował, jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe. Taka kompetencję pozostawił organowi. Zatem organ, wydając decyzję na podstawie omawianego przepisu, winien oceniać, czy sytuacja wnioskodawczyni ma charakter wyjątkowy, to znaczy jest jakąś osobliwą, rzadką, szczególnie wyróżniającą osobę wnioskodawcy, a ponadto, że w przypadku wydania decyzji zainteresowanemu nie dozna uszczerbku interes uprawnionych do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie przepisu art. 21 i nast. ustawy o zakwaterowaniu, w tym znaczeniu, że Agencja dysponuje wolnymi lokalami mieszkalnymi. Zdaniem kasatora, za sytuację wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy, nie może być uznawana zmiana przepisów prawa na niekorzyść dotychczasowych uprawnionych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o braku ich zgodności z Konstytucją. O wyjątkowości sytuacji nie decyduje także długotrwałe zamieszkiwanie w lokalu, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok z dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Wa 1848/06). Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż gdyby z racji zajmowania lokalu miało przysługiwać uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, to ustawodawca takie rozwiązanie zawarłby wprost w ustawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. G., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o "nieprzyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania" albo o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej z powołanych podstaw kasacyjnych jako przepisy, które miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem, powołano art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296 – dalej powoływana jako P.u.s.a.) w związku z art. 1 § 2 i art. 3 § 2 P.p.s.a. Zarzut ten jest nietrafny, a ponadto został częściowo błędnie skonstruowany. Art.1 P.p.s.a. nie dzieli się na żadne mniejsze jednostki redakcyjne, a zatem nie może być mowy o złamaniu § 2 tego artykułu, gdyż takiej normy w ogóle nie ma. Natomiast art. 3 § 2 P.p.s.a. składa się 10 punktów, a strona nie wykazała i nie umotywowała, której z zawartych tam regulacji miał uchybić WSA w Warszawie.

Zauważyć również należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, którą wykonują pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wbrew zarzutom kasatora Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów. Nie rozstrzygał bowiem o prawach i obowiązkach strony, a zatem nie wkroczył w sferę uprawnień zastrzeżonych dla administracji publicznej. Sąd ten wykonywał jedynie, odwołując się do norm prawnych, funkcję kontrolną powierzoną mu powołanym przepisem ustawy ustrojowej oraz Konstytucji RP (art.184). Sądowa kontrola administracji ma zaś charakter pełny. Nie są z niej wyłączone ani decyzje oparte na uznaniu administracyjnym ani te zawierające pojęcia niedookreślone. Kontrola legalności decyzji wydawanych na podstawie przepisów wydawanych na podstawie przepisów zawierających pojęcia niedookreślone nie może przy tym ograniczać się do rozważań czy dokonana przez organ administracji publicznej ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyła granic swobody interpretacji tych określeń. Pojęcia niedookreślone (niekiedy nazywane też nieostrymi), bardzo często zapożyczone są z języka potocznego, przez umieszczenie ich w tekście prawnym stają się pojęciami prawnymi. Ich treść może, ale nie musi wówczas odpowiadać dotychczasowemu znaczeniu. Wykładnia pojęć niedookreślonych podlega w pełnym zakresie kontroli sądowej. Kontrola ta nie musi być tylko dokonywana niejako od strony negatywnej, tj. przez wskazanie czego organ nie uwzględnił przy interpretacji bądź co dodatkowo mieści się w jej zakresie. Sądy administracyjne wielokrotnie bowiem dokonywały kontroli metodologicznej i merytorycznej rozumienia pojęć nieostrych, wskazując w swych orzeczeniach poprawne znaczenie takich pojęć oraz zastępując w konkretnych sprawach ocenę przyjętą przez organy administracji przyjętymi przez siebie ocenami. Taka linia orzecznictwa od początku spotkała się z pełną aprobatą doktryny (między innymi glosa M. Mincer do wyroku NSA z dnia 1 marca 1983 r. sygn. akt I SA 108/83 publ. OSPiKA nr 10 z1983 r., poz. 2160 oraz wyrok NSA z dnia 19 lipca 1983 r. sygn. akt SA/Wr 361/83, OSPiKA nr 7-8 z 1984 r., poz.142). Wykonywanie w taki sposób funkcji kontrolnych w stosunku do decyzji zawierających pojęcia niedookreślone w żaden sposób nie może być zatem utożsamiane z naruszeniem zasady, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez badanie legalności działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skontrolował działalność orzeczniczą organów administracji publicznej, a badania tego dokonał pod względem zgodności z prawem, a więc nie naruszył normy art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art.141 P.p.s.a. Wprawdzie kasator nie sprecyzował dostatecznie tego wytyku, gdyż nie podał, konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu złamanego zaskarżonym wyrokiem, ale skoro jego wywody ograniczają się do kwestionowania braku wskazań co do dalszego postępowania, to należy przyjąć, że zarzut ten odnosi się w istocie do § 4 art.141 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu przedmiotowe wskazania rzeczywiście stanowią nieodzowny element pisemnych motywów orzeczenia, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zebrał wprawdzie w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wszystkich wskazań co do dalszego postępowania, jednakże wskazania takie w sposób wyraźny wynikają z treści tego uzasadnienia. Sąd I instancji wskazał bowiem, jakie kryteria oceny stanu faktycznego, wypełniające treść interpretowanego pojęcia niedookreślonego, powinny być uwzględnione przez organy orzekające oraz z zachowaniem, jakich reguł proceduralnych postępowanie w niniejszej sprawie ma być przeprowadzone. W dostateczny sposób czyni to zadość powinności wynikającej z art.141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim zauważyć, że podstawę zaskarżonego wyrok stanowił zarówno art.145 § 1 pkt 1 lit. a jak i art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przy czym powołanie przez Sąd I instancji punktu 4 zamiast punktu 1 niewątpliwie było wynikiem oczywistej omyłki, co przyznał także sam skarżący. W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie wyłącznie pierwszego ze wskazanych przepisów. Oznacza to, że strona nie zakwestionowała przyjętego w zaskarżonym orzeczeniu stanowiska, iż kontrolowane decyzje zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. W tej sytuacji bezprzedmiotowe jest ustosunkowywanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do wytyku złamania przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. Nawet gdyby do takiego uchybienia doszło, to i tak nie mogłoby mieć ono istotnego wpływu na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wyroku Sądu I instancji, skoro w skardze kasacyjnej nie podważono drugiej z podstaw zaskarżonego orzeczenia.

Usprawiedliwionych podstaw nie zawiera też zarzut naruszenia art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Stosownie do tego przepisu w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony innej osobie niż żołnierz służby stałej. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że jest on oparty na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że w przypadkach w nim wymienionych organ dysponuje możliwością wyboru skutku prawnego. Może on więc wydać zarówno decyzję pozytywną zezwalającą innej osobie niż żołnierz w służbie stałej na zamieszkanie w lokalu znajdującym się zasobie mieszkaniowym Agencji lub wydać decyzję negatywną odmawiającą przyznania takiego uprawnienia. Ustawodawca nie wskazał przy tym wyraźnie reguł takiego wyboru konsekwencji prawnych, do których odnosi się hipoteza omawianej normy prawnej. Określił natomiast granice decyzji pozytywnej, przewidując, że przedmiotowe zezwolenie może być udzielone tylko w sytuacji wyjątkowej i jedynie za zgodą Ministra Obrony Narodowej. Tego typu regulacja dowodzi, że w przypadku niezaistnienia sytuacji wyjątkowej i nieuzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji nie może w ogóle wydać decyzji pozytywnej. W sytuacji zaś, gdy przesłanki te są jednak spełnione organ dysponuje uznaniem, a więc możliwością wyboru rozstrzygnięcia sprawy.

Uznanie administracyjne jest określoną sferą swobody pozostawione organowi administracyjnemu, ale nie oznacza w żadnym razie jego prawa do działania dowolnego, arbitralnego. Jest to działanie, które powinno być uzasadnione wszelkim ustalonymi przesłankami faktycznymi i celowościowymi. Granice rozstrzygania według uznania wyznacza słuszny interes strony i interes społeczny (art.7 kpa). W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/91, ONSA 1981 z.1, poz. 5 7 z glosą J. Łętowskiego opubl. OSP 1982 r., z.1-2, poz.22). Zasada ta oznacza domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu.

Z akt nie wynika, aby w niniejszej sprawie takie okoliczności miały miejsce oraz aby pozytywne rozpatrzenie sprawy kolidowało z możliwością organu. Nie ulega wątpliwości, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień mieszkaniowych żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności na podstawie ustawy o zakwaterowaniu do lokali wojskowych uprawnieni są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby tych osób nie są zaspokojone, to z pewnością interes społeczny identyfikowany jako interes tej formacji przeważa nad interesem jednostki, która z tej grupy się nie wywodzi. Jednakże we wniosku z dnia18 kwietnia 2006 r. znak [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM wskazał, iż przedmiotowy lokal nie znajduje się w wykazie kwater-lokali mieszkalnych przeznaczonych wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy w służbie stałej oraz, że w Pile potrzeby mieszkaniowe żołnierzy służby stałej są zaspokojone. Ponadto występuje tam wolny zasób mieszkaniowy i na 26 lokali mieszkalnych nie ma zapotrzebowania. Do faktów tych organy w swych rozstrzygnięciach się nie ustosunkowały, co dodatkowo dowodzi trafności stanowiska Sądu I instancji o niewyjaśnieniu i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do podstawowej przesłanki warunkującej możliwość wydania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkania, a mianowicie "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w hipotezie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Pojecie "sytuacji wyjątkowej" jest pojęciem nieostrym. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem ani bliżej nie określił tego pojęcia. Interpretator może zatem temu pojęciu nadać konkretne znaczenie w zależności od okoliczności indywidualnego przypadku. To powoduje jednak, że treść, jaką takiemu pojęciu nadał w konkretnej sprawie organ administracji, podlega kontroli instancyjnej, a w dalszej kolejności - kontroli sądowej, miedzy innymi pod kątem prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego. Każde działanie administracji publicznej - jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2003 r. SK 4/02 (OTK-A 2003/4/31) - podlega kontroli sądowej, a więc każdorazowa kontrola, na wniosek skarżącego, pozwala na ustalenie przez niezawisły sąd, czy sformułowania ogólne nie zostały w danej sprawie zinterpretowane w sposób niewłaściwy.

Skoro przesłanka "sytuacji wyjątkowej" musi być skonkretyzowana w każdej sprawie, to nie może ulegać wątpliwości, że ustalenie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę danej sprawy musi następować przy czynnym udziale samego zainteresowanego. Strona musi mieć zatem zagwarantowane prawo i we własnym interesie powinna powołać okoliczności oraz przedstawić dowody wskazujące na wyjątkowość jej przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak stanowiska kasatora, jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi omawiana przesłanka, spoczywał wyłącznie na wnioskodawcy. Taki pogląd pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania administracyjnego ( art.7 i art.77 § 1 kpa), a te reguły w ustawie o zakwaterowaniu nie zostały z żaden sposób ograniczone czy wyłączone.

Z istoty określenia "sytuacja wyjątkowa" wynika, że pojecie to jest przeciwstawieniem przypadków spotykanych powszechnie. Przemawiają za tym także powoływane w sprawie słownikowe wyjaśnienia samego słowa "wyjątkowy". Nie mniej tak ogólne sformułowanie pozwala przy interpretacji pojęcia "sytuacja wyjątkowa" uwzględnić szereg różnego rodzaju okoliczności faktycznych. Kasator, a poprzednio organy, prezentują - jak wydaje się wynikać z ich wypowiedzi - pogląd, że w art.29 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o sytuacje odnoszące się wyłącznie do zainteresowanego. Tymczasem taka zawężająca wykładnia tego przepisu nie wynika z jego treści. Zatem interpretacja taka nie jest wcale jedyną z możliwych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę nie można wykluczyć, że w okolicznościach konkretnej sprawy ta wyjątkowość będzie występowała nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale także Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zachodzić to może między innymi wówczas, gdy dany lokal z uwagi na wyjątkową sytuację osobistą jest niezbędny osobie ubiegającej się o prawo zamieszkania i jednocześnie nie jest niezbędny dla zakwaterowania żołnierzy zawodowych czy innych potrzeb Sił Zbrojnych. Niniejsza sprawa we wskazanym zakresie w ogóle nie była przez organy analizowana, co także potwierdza zasadność orzeczenia Sądu I instancji.

Zauważyć należy, że w polskim porządku prawnym funkcjonuje wiele klauzul generalnych i pojęć niedookreślonych. Są one wykorzystywane przez ustawodawcę w celu elastycznego kształtowania sytuacji prawnej obywatela bez stosowania rozwiązań nadmiernie kazuistycznych. Pozwalają też na indywidualne traktowanie każdego przypadku. Dlatego żadne pojęcie niedookreślone nie ma i nie może mieć stałego zakresu. Nie jest też możliwe zbudowanie uniwersalnej definicji "sytuacji wyjątkowej", o której mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, w swych orzeczeniach wielokrotnie wskazywały znaczenie omawianego pojęcia, niekiedy w sposób bardzo precyzyjny. Orzeczenia te odgrywają istotną rolę, sprzyjają bowiem ustalaniu zobiektywizowanego znaczenia omawianego pojęcia. Proces taki nie jest jednak zakończony. Nie jest zresztą możliwe ani pożądane jego zakończenie. Wspomniany dorobek orzeczniczy należy zatem traktować jako wytyczający kierunek prawidłowej interpretacji, a nie wyznaczający jedyną możliwą i dopuszczalna wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wytknął organom przekroczenie granic oceny przyznanych im przez ustawodawcę oraz trafnie ocenił kontrolowane decyzję jako dowolne i niemieszczące się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego, o którym mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Organy błędnie bowiem przyjęły, że wyjątkowość w rozumieniu powołanego przepisu można odnosić wyłącznie do sytuacji wnioskodawcy oraz że zaistnienie tej przesłanki należy oceniać tylko w świetle faktów i dowodów powołanych przez samą stronę. W konsekwencji organy nie rozważyły wszystkich okoliczności istotnych dla analizowanego przypadku, a swe twierdzenia o braku wyjątkowości sytuacji skarżącej wyprowadziły wyłącznie z wybranych zdarzeń. Tymczasem w sprawie znaczenie mają nie poszczególne fakty analizowane odrębnie. O sytuacji, w jakiej znalazła się I. G., świadczy bowiem wyjątkowy zbieg okoliczności, jaki towarzyszy rozpatrywanej sprawie. Istota problemu sprowadza się nie tylko do skutków, jakie w stosunku do skarżącej wywołały nowe rozwiązania prawne wprowadzone art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych rzeczpospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz.1203 ze zm.). Sąd I instancji nie wyraził bowiem poglądu, iż mimo zmiany przepisów rozwiedzieni małżonkowie żołnierzy zawodowych generalnie zachowują uprawnienia do pomocy mieszkaniowej ze strony organów wojskowych. Nie odstąpił zatem od trafnej i utrwalonej w tej kwestii linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Zastrzeżenia kasatora w tym zakresie nie są więc uzasadnione. Faktem jednak jest, że obecna sytuacja I. G. związana jest z tym, że przez kilka lat, mimo istniejącej wówczas do tego podstawy prawnej, skarżącej nie przyznano przysługującego jej lokalu zamiennego. Okoliczność ta powinna być wzięta pod uwagę, łącznie z pozycją finansową strony i brakiem możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowy we własnym zakresie, a także okresem zamieszkania. I. G. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu nie kilka czy kilkanaście lat, ale od 32 lat. Lokal ten zajmowała początkowo jako żona uprawnionego żołnierza zawodowego, a po rozwodzie część mieszkania użytkowała na podstawie indywidualnej zgody właściwego organu wojskowego. Sąd I instancji prawidłowo zatem zakwalifikował łącznie wszystkie wskazane okoliczności do sytuacji faktycznej, o jakiej mowa w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu. Z tych powodów zarzut naruszenia zakażonym wyrokiem tego przepisu nie ma usprawiedliwionych postaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.