Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 24 października 2017 r. Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako: PINB dla Miasta P.) z dnia 30.06.2017r. nr [...] nakładającą na I. R. obowiązek rozbiórki części budynku rozbudowanej od strony posesji położonej w P. przy ulicy [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb N.) w taki sposób, że elewacja boczna budynku bez okien z tej strony oddalona będzie minimum o 3,00 m od granicy z działką nr [...], arkusz [...] obręb, N., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] (dawniej S. 163) w P. - dz. nr [...], ark. [...], obręb N..

W uzasadnieniu decyzji WWINB wskazano, że w dniu 15.12.2004 r. do PINB dla Miasta P. wpłynęło pismo I. R. z prośbą o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego przy ulicy [...] w P.. W dniu 29.04.2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ulicy [...] (dawniej ulicy [...]). W trakcie kontroli stwierdzono, że na terenie, przedmiotowej nieruchomości znajduje się między innymi budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek ten, trwale związany z gruntem złożony jest z części, która powstała około roku 1935 r. oraz części, o które rozbudowano pierwotną bryłę budynku. Zgodnie z oświadczeniem I. R. roboty budowlane, które doprowadziły do rozbudowy budynku mieszkalnego miały miejsce w latach 1992-1994 i I. R. był ich inwestorem. Część wzniesiona około roku 1935 posiada drewnianą konstrukcję (zarówno ściany jak i stropodach), natomiast nowe części zabudowy o charakterze mieszkalnym zostały wzniesione w technologii tradycyjnej - posiadają murowane ściany i drewniany stropodach. Budynek posiada dach płaski pokryty papą. Budynek ten wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągowo- kanalizacyjną z podłączeniem do sieci miejskiej. W dwóch kuchniach znajdują się kuchenki gazowe czteropalinikowe zasilane gazem z butli. W kotłowni znajduje się kocioł zasiany paliwem stałym o mocy cieplnej 10 kW. Ustalono, że budynek został rozbudowany o następujące elementy: -od strony nieruchomości przy ulicy [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb N.): przedpokój, pokój, kuchnia z oknem i pokój, - od strony ulicy [...] część obecnej łazienki oraz pokój, -od strony nieruchomości przy ulicy [...] (dz. nr [...], ark. 2 3, obręb N.) o kotłownię i pomieszczenie gospodarcze niezwiązane trwale z gruntem, -od strony nieruchomości przy ulicy [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb N.) o pomieszczenie gospodarcze nie związane trwale z gruntem. Stwierdzono także, iż elewacja budynku znajduje się w odległości 22,5 m od ogrodzenia od strony ulicy [...], natomiast jedna z elewacji bocznych z oknem w kuchni oddalona jest o 0,50m od ogrodzenia przy granicy z nieruchomością przy ulicy [...], zaś ściana boczna pomieszczenia gospodarczego o 3,61 m od ogrodzenia przy granicy z nieruchomością przy ulicy [...].

Pomieszczenia, o które rozbudowano budynek mają średnią wysokość około 2,50 m. Pomieszczenia łazienki, dwóch kuchni oraz kotłowni posiadają wentylację. Zgodnie z oświadczeniem obecnego w trakcie kontroli inwestora rozbudowa budynku przy ulicy [...] w P. rozpoczęła się w roku 1992, I. R. nie wystąpił do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z wnioskiem o pozwolenie na przedmiotową rozbudowę. Pierwotna, drewniana część budynku mieszkalnego jest elementem kompleksu 160 budynków mieszkalnych jednorodzinnych powstałych w latach trzydziestych XX wieku. Legalność budowy ww. części drewnianej budynku mieszkalnego mimo, że nie odnaleziono decyzji pozwolenia na budowę, nie budzi wątpliwości organów nadzoru budowalnego. PINB dla Miasta P. ustalił, że dla przedmiotowego terenu Rada Miejska P. zatwierdziła w dniu 11 października 1933 r., uchwałę Magistratu Miasta P. w sprawie zatwierdzenia planu zabudowania osiedla w N. oraz wydzielenia 7 ha gruntów miejskich w celu utworzenia osiedla dla bezdomnych w N. i wydzierżawienia działek stanowiących własność gminy miasta P. indywidualnie na 20-letni okres czasu za ustalonym czynszem dzierżawnym. Plan zabudowania zmieniono kolejną uchwałą z 1935 r. Legalność budowy drewnianej części budynku, jako części całego osiedla, dodatkowo uprawdopodabnia ujęcie tej inwestycji w oficjalnych budżetach miasta P. w latach 1934-1936. W związku z tym PINB dla Miasta P. uznał, iż nie widzi podstaw do kwestionowania legalności pierwotnej części omawianego budynku. Z przedłożonego w trakcie kontroli przez I. R. wyroku Sądu Rejonowego P. - Stare M. w P. Wydział XII Cywilny z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt. XII C [...] wynika, że I. R. z M. P. łączy umowa najmu lokalu położonego w P. przy ulicy [...]. W trakcie postępowania ustalono, że dla przedmiotowej nieruchomości nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie księgi wieczystej nr POI [...] ustalono, że właścicielem tejże nieruchomości jest M. P..

PINB dla Miasta P. w dniu 17.05.2017r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, a następnie postanowieniem z dnia 18.05.2016r. nr [...] organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego i zobowiązał I. R. do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. rozbudowy.

W dniu 18.08.2016r. do PINB dla Miasta P. wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 16.08.2016r., nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w związku z legalizacją samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...] ark, [...], obręb N., położonej przy ulicy [...] w P.. Decyzja ta jest ostateczna.

Następnie decyzją z dnia 30.06.2017r. nr [...] PINB dla Miasta P. nałożył na zarządcę budynku I. R. obowiązek rozbiórki części rozbudowanego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł I. R..

WWINB wskazał, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] (dawniej S. 163) w P..

Wskazano, że roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę zastosowanie ma art. 48 powołanej wcześniej ustawy. Jednakże w myśl art. 103 ust. 2 wspomnianej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." Przedmiotem niniejszej sprawy jest budowa, która została zakończona w 1994r., należy więc zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. (dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229, ze zm., dalej: p.b. z 1974r.).

Zgodnie z art. 28 p.b. z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z nim "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Natomiast w świetle art. 40 p.b. z 1974r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z powyższego wynika, że jedynie wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu - po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.

WWINB podzielił stanowisko organu I instancji ł, że budynek mieszkalny na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. nie jest zgodny z wymogami decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 16 sierpnia 2016 r., nr [...], w zakresie odległości od granic nieruchomości. W decyzji tej ustalono bowiem linię obowiązującą zabudowy w odległości 22 m od frontowej granicy działki (od strony ulicy [...]), a pozostałe odległości budynku od granic mają być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.). Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Z kolei w myśl § 12 ust. 3 w przypadku zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej dopuszcza możliwość innego usytuowania budynku w następujący sposób:

1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m;

2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej;

3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych;

4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5.5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych.

WWINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z określonych w tym przepisie przypadków, umożliwiający legalizację rozbudowy w istniejącym stanie.

Dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego, zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku, jest uzależniona od spełnienia przez niego dwóch warunków: zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz niestwarzaniu niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia i niepogarszaniu w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustawodawca przyjął przy tym, że rozbiórce podlegają obiekty znajdujące się na terenie, który - w myśl przepisów o planowaniu przestrzennym - nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Użycie tego typu określeń w czasie teraźniejszym sugeruje, że warunkiem orzeczenia bezwzględnego nakazu rozbiórki jest niezgodność obiektu budowlanego z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie, w wyniku przeprowadzonej kontroli omawianego budynku mieszkalnego oraz na podstawie przedstawionych w sprawie dokumentów stwierdzono, że budynek mieszkalny zlokalizowany w P. przy ulicy [...], w razie wykonania nałożonych niniejszą decyzją obowiązków, byłby zgodny z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego, co przesądza o konieczności zastosowania przepisu art. 40 p.b. z 1974 r.

Jak wynika z ujawnionych w sprawie dokumentów pierwotnie istniejąca drewniana konstrukcja domu powstała w 1935 r. i nie naruszała obowiązującego wówczas Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U z 1939 r., Nr 34, poz. 216), które określało warunki techniczne, jakim powinny były odpowiadać budynki w tamtym okresie. Z tego też względu parametry techniczne pierwotnej drewnianej zabudowy nie podlegają ocenie na gruncie ich zgodności z później obowiązującymi przepisami.

Podsumowując, stwierdzono, iż wykonanie nakazanych w sentencji niniejszej decyzji obowiązków doprowadzi części, o które został rozbudowany budynek mieszkalny zlokalizowany na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w P. do stanu zgodnego z przepisami.

Skargę na decyzję WWINB wywiódł do tut. Sądu I. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie

I. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że obiekt jest niezgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym podczas gdy:

1. skarżący uzyskał decyzję nr [...] z dnia 16 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy wydaną przez Prezydenta Miasta P. dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w związku z legalizacją samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], ark. [...], obr. N., położonej przy ul. [...] w P.,

2. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.) mimo że zostały powołane w decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] o warunkach zabudowy, nie stanowią przepisów o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

II. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. poprzez orzeczenie rozbiórki:

1. tylko ze względu na uznanie, że budynek nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie odległości budynku od granic działki,

2. mimo że dopiero po rozbudowie i wiele lat po złożeniu przez skarżącego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (wniosek został złożony w dniu 15 grudnia 2004 r.) nastąpił podział geodezyjny nieruchomości (według informacji posiadanych przez skarżącego nastąpiło to dopiero w roku 2005 r. lub 2006 r.), a założenie księgi wieczystej nastąpiło w dniu 14 czerwca 1995 r.,

III. naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędne uznanie, że działka budowlana w rozumieniu tego przepisu to geodezyjna jednostka ewidencyjna w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ,

IV. art. 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie, bowiem budynek "w razie wykonania nałożonych decyzją obowiązków, byłby zgodny z przepisami w zakresie zagospodarowania przestrzennego", podczas gdy przepis ten znajdzie zastosowanie, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, co wynika wprost z art. 40,

V. art. 7, art. 8 kpa, art. 75 § 1 i art. 77 § 1-4 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez:

1. brak należytego zebrania w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności brak ustalenia, kiedy nastąpił podział geodezyjny jak również, kiedy nastąpiło założenie księgi wieczystej dla nieruchomości obejmującej działkę, na której obecnie jest usytuowany dom zajmowany przez skarżącego,

2. brak należytego ustalenia stanu faktycznego i stanu prawnego, a w szczególności brak wskazania: -jakie przepisy skarżący naruszył dopuszczając się samowoli budowlanej,

- z jakimi przepisami zagospodarowania przestrzennego powinna być zgodna inwestycja a także poprzez

- brak wskazania z jakimi przepisami Prawa budowlanego, po wykluczeniu okoliczności wskazanych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., powinna być zgodna inwestycja,

3. niepodejmowania absolutnie żadnych czynności przez organy, aby zalegalizować zaistniałą samowolę budowlaną przez ponad 20 lat, a następnie wydanie niekorzystnej dla skarżącego decyzji tylko z tej przyczyny, że po zakończeniu rozbudowy nastąpił podział geodezyjny działek, co z kolei stanowiło podstawę błędnego uznania przez organy, że budynek nie spełnia wymogów rozporządzenia, co powoduje brak zaufania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się bowiem naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WWINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 30 czerwca 2017 r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę części budynku rozbudowanej od strony posesji położonej w P. przy ulicy [...] (dz. nr [...] ark. [...] obręb N.) w taki sposób, że elewacja boczna budynku bez okien z tej strony oddalona będzie minimum o 3,00 m od granicy z działką nr [...], arkusz [...] obręb, N..

Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 40 w zw. z art. 37 p.b. z 1974. Zgodnie z art. 37 ust 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Stosownie zaś do art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r., jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie, w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. trzeba odczytywać w ścisłym związku z art. 40 tej ustawy, który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że sporny budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t., dalej jako "Rozporządzenie"). Tym samym spełniona została ustawowa przesłanka z art. 40 p.b. z 1974 r., uprawniająca do nakazania rozbiórki części rozbudowanego budynku.

Analizując przedmiotową kwestię wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (publ. ONSAiWA z 2014 r. Nr 6, poz. 89), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 p.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Jeżeli istnieje więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. lub 40 p.b. z 1974 r., to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy.

NSA przyjął że "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce".

Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1345/15, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. II OSK 2143/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Ke 287/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 października 2017 r., sygn. II SA/Gd 234/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1978/16, wszystkie pub. cbosa).

Przepisy p.b. z 1974 r. przewidują możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami przez wydanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 p.b. z 1974 r.). Warunkiem zastosowania art. 40 p.b. z 1974 r. jest brak przesłanek z art. 37 ust. 1 tej ustawy, dlatego organ nadzoru budowlanego musi wyjaśnić, czy przesłanki te zachodzą, czy nie.

W realiach niniejszej sprawy Skarżący w dniu 15.12.2004 r. złożył w PINB dla Miasta P. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego przy ulicy [...] w P. (obecnie ul. [...]). W dniu 17.05.2017 r. PINB dla Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., a następnie postanowieniem z dnia 18.05.2016 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i zobowiązał I. R. do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. rozbudowy.

W dniu 16.08.2016 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w związku z legalizacją samowoli budowlanej, na terenie działki nr [...] ark, [...], obręb N., położonej przy ulicy [...] w P.. Decyzja ta jest ostateczna.

Tymczasem organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie oceniły, że rozbudowany budynek mieszkalny nie jest zgodny z wymogami decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...], o warunkach zabudowy, w zakresie odległości od granic nieruchomości. W decyzji tej ustalono bowiem linię obowiązującą zabudowy w odległości 22 m od frontowej granicy działki (od strony ulicy [...]), a pozostałe odległości budynku od granic mają być zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Jednakowoż w ocenie organów nie zachodzi żaden przypadek z § 12 ust. 1 i 3 Rozporządzenia umożliwiający legalizację rozbudowy w istniejącym stanie.

Takie stanowisko organów jest błędne. Jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., to - tak jak już wyżej wspomniano - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w przedmiotowej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Legalizacja samowoli budowlanej jest uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. To decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość legalizacji samowolnie rozbudowanego budynku. Organ nadzoru budowlanego powinien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i w tym kontekście ocenić czy spełniona została przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W przedmiotowej sprawie wydano inwestorowi w dniu 16.08.2016 r. decyzje o warunkach zabudowy, w której stwierdzono, że rozbudowa obiektu budowlanego przy ulicy [...] w P. spełnia wszystkie wymagane warunki zawarte w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ww. decyzji wskazano, że rozbudowa budynku mieszkalnego zachowuje linię zabudowy wyznaczoną przez sąsiednie budynki, co oznacza że zachodzi kontynuacja istniejącej na tym terenie linii zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi też, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce.

Niespełnienie warunków technicznych (Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nie jest na gruncie ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. wystarczającą przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki. Do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. konieczne jest wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego budynku mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu (patrz Wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 403/15, Legalis Nr 1577337,wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 224/07, LEX nr 334853, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 729/17, LEX nr 2431145).

W tym miejscu należy podkreślić, że art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wzajemnie się wykluczają i odnoszą się do odmiennych stanów faktycznych. Wynika to jednoznacznie z użytego w art. 40 ustawy sformułowania - "jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37". Tak więc tryb określony w art. 40 ustawy może być zastosowany dopiero wówczas, gdy w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy, a więc nie występują przesłanki zobowiązujące organy orzekające w sprawie do wydania nakazu rozbiórki.

Przewidziane w art. 40 ustawy 1974 r. "wykonanie zmian, przeróbek i robót budowlanych, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem", może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji art. 40 i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Natomiast rozbiórka części budynku nie zawiera się w definicji takich "przeróbek". Zatem przepis ów nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki części budynku.

Warto również podnieść, że do samowolnej rozbudowy doszło ponad 20 lat terenu, a wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego skarżący złożył w dniu 15.12.2004 r., czyli 14 lat temu. Organy przez 12 lat nie podjęły w tej sprawie żadnych czynności. Organy nie podjęły się analizy przepisów Prawa Budowlanego, które przez te wszystkie lata ulegały zmianom. Nie uzasadniły dlaczego uznały, iż przepisy Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. miały zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć na korzyść inwestora przy podejmowaniu decyzji o ewentualnej rozbiórce. Orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego traktowane być powinno, jako ostateczność i stosowane wówczas, gdy nie ma możliwości sanowania wadliwości dokonanej budowy. Rozstrzyganie organu powinno następować ad casum, czyli uwzględniać stan faktyczny sprawy, zakres i przedmiot inwestycji oraz skalę naruszeń, do których wykonanie inwestycji doprowadziło.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności wziąć pod uwagę fakt, iż dla przedmiotowej rozbudowy budynku wydano decyzję ustającą warunki zabudowy.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.