Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1251/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. S. (dalej: "strona", "skarżąca") na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ II instancji") z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A. S. złożyła pozew o ustalenie, że jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Ponadto wniosła o przywrócenie terminu do złożenia pozwu.

Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...] stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "Dyrektor IAS", "organ I instancji"). W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że roszczenie strony nie konstytuuje sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Roszczenie o ustalenie stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach jest bowiem sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz istotnych jego elementów, która podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Sąd powołał się w tym zakresie na orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Dyrektor IAS w [...] stwierdził, iż złożony pozew należy zakwalifikować jako odwołanie od propozycji pracy, zatem pismem z dnia [...] lutego 2022 r. przekazał odwołanie strony do Szefa KAS. Szef KAS pismem z dnia [...] marca 2022 r. zwrócił organowi, zgodnie z właściwością, pozew oraz akta sprawy wskazując, że Sąd Rejonowy w [...] uznał, iż właściwym w sprawie do jej załatwienia jest Dyrektor IAS w [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Dyrektor IAS w [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy A. S. trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że służbę w Służbie Celnej strona pełniła od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] lutego 2017 r., zaś od [...] marca 2017 r. w związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2017 r. ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 poz. 422, ze zm.), dalej: "ustawa o KAS" oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z poz. 1948, ze zm.), dalej: ustawa p.w.KAS", stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej.

Dyrektor IAS w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] złożył stronie propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w której wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] maja 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji. Tym samym, jak wynika z art. 171 ust. 1 ustawy p.w.KAS, stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy, ze skutkiem od dnia [...] czerwca 2017 r.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Dyrektor IAS w [...] przedstawił stronie propozycję przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W dniu [...] października 2020 r. strona przyjęła ww. propozycję i ponownie została mianowana do służby.

Uwzględniając powyższe organ I instancji powołał się na pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18, zgodnie z którym w sytuacji gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi - na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 ustawy p.w.KAS - propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS, przepisy ustawy stosuje się jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.

Powyższe stanowisko, jak podkreślił organ I instancji, potwierdził Naczelny Sądu Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 wskazując, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia".

W świetle powyższej uchwały, zdaniem organu I instancji, brak było podstaw prawnych jak i faktycznych do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż stosunek służbowy strony trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Analiza przepisów ustawy o KAS, ustawy p.w.KAS oraz orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że w sprawach, w których nastąpiło przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, tryb administracyjny nie ma zastosowania. Wynika to jednoznacznie z postanowień art. 169 ust. 4 ustawy p.w.KAS. Biorąc pod uwagę ww. normę prawną, należy przyjąć a contrario, iż propozycje pracy złożone na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy, nie mogą być uznane za decyzje administracyjne, zarówno w rozumieniu przepisów k.p.a., jak i art. 169 ust. 4 ustawy p.w.KAS. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji jasno określonej i wyraźnie uregulowanej. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, do którego stosuje się przepisy k.p.a., a zarazem podlegającego kognicji sądów administracyjnych. Stąd też w ocenie organu, nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służbowego w okresie od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Nie można bowiem domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeżeli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.

W związku z powyższym w sprawie znalazł zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, tj. brak jest materialno-prawnej podstawy rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. A. S. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez uznanie, że brak jest podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż stosunek służbowy trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

Odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona podniosła, że brak wyraźnego określenia prawnej formy załatwienia sprawy dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza nie przesądza o tym, że sprawa ta nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o ustalenie istnienia stosunku służby czy o przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach, jest sprawą o ochronę stosunku służbowego oraz jego istotnych elementów, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Strona odwołała się do postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...], w którym Sąd stwierdził, że wskazane roszczenie podlega kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym oraz kontroli sądów administracyjnych. Ponadto podniosła, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...] wskazał, iż organ administracji publicznej i sąd administracyjny nie mogą odmówić rozpatrzenia sprawy, jeżeli sąd powszechny uznał się za niewłaściwy.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. Szef KAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy o KAS wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy p.w.KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 p.w.KAS). Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Jednocześnie podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.

Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Przy czym ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/ funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.KAS). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasał - co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 p.w.KAS).

Dalej organ II instancji wskazał, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego i jest następstwem złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Szef KAS zaznaczył, że odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 p.w.KAS). Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust. 2) - wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2).

Szef KAS powołał się również na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, zgodnie z którym przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji.

Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, iż A. S. - na mocy w oświadczenia z dnia [...] maja 2017 r. - przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną jej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS. W konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie było możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służbowego A. S. w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] listopada 2020 r. We wskazanym okresie strona, na mocy przyjętej propozycji zatrudnienia, pozostawała bowiem w stosunku pracy, do którego przepisy k.p.a. nie mają zastosowania. Ponadto przepisy ustawy o KAS przewidują zamknięty katalog spraw, w których wydaje się rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. W katalogu tym nie przewidziano wydania decyzji ustalającej istnienie bądź nieistnienie stosunku służbowego w określonym przedziale czasowym.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu, organ II instancji wskazał, że orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. ma znaczenie formalno-prawne (procesowe). Nie może ono wskazywać (wiązać organu, któremu przekazano sprawę) sposobu dalszego procedowania w sprawie przez organ, któremu przekazano sprawę. To bowiem do jego oceny należy sposób procedowania sprawy i podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej zgłoszonego żądania.

Pismem z dnia 30 czerwca 2022 r. A. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] maja 2022 r. zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, iż stosunek służbowy trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację zbieżną z argumentacją przedstawioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył, że skarżąca nie sformułowała w skardze nowych zarzutów ograniczając się do tych, które zostały podniesione na etapie postępowania zażaleniowego. W związku z powyższym organ II instancji w całości podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, że stosunek służbowy skarżącej – A. S. trwał od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] listopada 2020 r.

Podstawę ww. postanowienia organu I instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zaznaczenia wymaga, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145 - 145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2049/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1577/18, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1405/21, publ. CBOSA).

W ocenie organów obu instancji, w odniesieniu do żądania skarżącej ustalenia istnienia stosunku służby (trwania nieprzerwanie w określonym czasie stosunku służby) spełniona została przesłanka wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego, którą jest brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w tego rodzaju sprawie. Stanowisko to jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca na mocy oświadczenia z dnia [...] maja 2017 r. przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną w piśmie Dyrektora IAS w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, w konsekwencji jej stosunek służby został przekształcony w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z przepisu art. 170 ust. 2 p.w.KAS wynika, że pracownik lub funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie natomiast z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony.

Podkreślić należy, że do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (publ. CBOSA) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowały rozbieżności dotyczące wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W powołanej uchwale jednoznacznie wskazano, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty".

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powołanej uchwale, zgodnie z którym "domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednocześnie, stanowczo przy tym zaznaczyć należy, że pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Jednakże z całą mocą należy podkreślić, że taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.".

W świetle powyższego organ prawidłowo przyjął, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania przez Dyrektora IAS w [...] decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia istnienia stosunku służbowego skarżącej, w tym w związku z przyjętą propozycją zatrudnienia.

Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy, nie wiąże się z obowiązkiem organu administracji wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby (por. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2778/18; z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III 1640/21; publ. CBOSA). Tak jak nie ma - we wskazanym wyżej przypadku - podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służby, tak też nie ma podstawy materialnoprawnej do wydania przez organ administracji publicznej decyzji o trwaniu (ustaleniu istnienia) stosunku służby skarżącej. Analogiczny pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, wyrażony został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1296/22 (publ. CBOSA).

W związku z powyższym trafne jest stanowisko orzekających organów, że nie było prawnych i faktycznych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie przez organ administracji publicznej w takiej sytuacji postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi właściwą formę procesową zakończenia postępowania.

Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone w sposób prawidłowy. Ustalenia te prawidłowo skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia trwania stosunku służbowego w określonym terminie.

Również powołane w treści skargi poglądy judykatury wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...] (publ. LEX nr [...]) oraz okoliczność wydania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. sygn. akt [...], nie stanowią o wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanej już wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 oraz w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2778/18 (publ. CBOSA), że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Sąd podziela również, prezentowany w orzecznictwie NSA pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - z uwagi na jej charakter - nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuowania zatrudnienia na nowych warunkach. W świetle poglądów orzecznictwa przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ww. ustawy propozycja zatrudnienia nie stanowi również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym organ prawidłowo uznał w kontrolowanej sprawie, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia stosunku służby (istnienia stosunku służby).

Z konstytucyjnej zasady działania organów na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, publ. LEX nr 1149370; dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt I GSK 1830/15, publ. LEX nr 2419411). Podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. W obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck., Warszawa 2005, s. 462).

W sprawie tej zasadnie organy przyjęły, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Odmienne od oceny organu stanowisko skarżącej, co do dopuszczalności prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, nie stanowi o naruszeniu przez organ powołanych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.