Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 583/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 , art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : WSA Magda Froncisz WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi małoletniej W. B. oraz M. S. na uchwałę nr XXVI/300/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 26 czerwca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane w dniu 26 czerwca 2008 r. podjęła uchwałę Nr XXVI/300/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pod Reglami" (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z 2008 r. Nr 542, poz. 3506).

W. B. i M.S. w dniu 20 kwietnia 2015 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę.

Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 23 lutego 2015 r. wezwali Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwała poprzez dokonanie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego "Pod Reglami", polegających na zmianie przeznaczenia ich działek na budowlane w nieprzekraczalnym terminie do dnia 24 marca 2015 r. Rada Miasta Zakopane nie zadośćuczyniła temu wezwaniu oraz nie udzieliła na nie odpowiedzi.

W skardze podano, że skarżąca W. B. jest właścicielką działki nr [...], na której w 1998 r. na podstawie pozwolenia na budowę został wybudowany parking i budynek gospodarczy. Obiekty te nie zostały uwzględnione w zaskarżonym planie, który przeznacza działkę nr [...] pod tereny rolne (4.R.) bez prawa zabudowy. Natomiast skarżący M.S. jest właścicielem działek nr [...] i [...], na których usytuowany jest parking, także nie opisany w planie, zaś teren działek oznaczono jako tereny rolne (2.R.) bez prawa zabudowy. Zdaniem skarżących uchwała w sprawie planu narusza prawo i zakłamuje stan faktyczny. Zapisy planu zostały przez nich ocenione jako zbyt rygorystyczne i restrykcyjne, a przez to naruszające w sposób bezprawny ich własność.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej oddalenie.

Odnośnie merytorycznych zarzutów skargi wskazano, że w czasie, w którym sporządzano plan miejscowy, tj. w latach 2006 - 2008 na działce nr [...] zlokalizowany był budynek zaplecza socjalno-administracyjnego w bardzo złym stanie technicznym oraz plac o nawierzchni żwirowej użytkowany jako parking. Właściciel działki na etapie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego, wniósł o przeznaczenie tej działki oraz działki sąsiedniej nr [...] pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (uwagi z dnia 23 stycznia 2008 r. i dnia 28 stycznia 2008 r.). Właściciel działki nr [...] nie wnosił o przeznaczenie ww. terenu w sposób dotychczasowy czyli zgodny z uzyskaną w 1998 r. decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. dla lokalizacji parkingu wraz z koniecznym dla jego obsługi zapleczem socjalno-administracyjnym. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę na działce o nr [...] przewidywano realizację inwestycji pod nazwą "budowa parkingu i budynku zaplecza socjalnego". Budynek zaplecza socjalno-administracyjnego zgodnie z zatwierdzonym projektem miał powierzchnię 6 m2, a jego wygląd różnił się od istniejącego, zrealizowanego na działce obiektu. Z uwagi na stan techniczny obiektu, nie było przesłanek dla potraktowanie go jako istniejącego obiektu usługowego, którego utrzymanie oraz ewentualna rozbudowa jest możliwa zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium. Również na mapach pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego, które wykorzystywano dla celów planistycznych, działka o nr [...] (na mapie nie było podziału działki) w większości swojej powierzchni stanowi użytek rolny oznaczony symbolem PsV. Na ww. mapie na działce [...] nie ma żadnego konturu oznaczonego symbolem Ba lub Bi, a wyłącznie trzy kontury o łącznej powierzchni 64 m2 obejmujące: betonowy chodnik oraz dwa budynki oznaczone symbolami "i". Ponadto z żadnego przepisu nie wynika obowiązek przeznaczenie pod zabudowę gruntów, które w klasyfikacji oznaczone są jako Ba lub Bi, a zaliczenie ich w ewidencji gruntów do takiego użytku gruntowego nie jest wystarczającą przesłanką do ich przeznaczenia w planie miejscowym pod zabudowę.

Fakt, że właściciel działki posiadał prawomocne pozwolenie na budowę nie jest wystarczającym powodem dla przeznaczenie działki dla lokalizacji zabudowy, zwłaszcza w wypadku, gdy zmierzenie to sprzeczne jest ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopanego oraz faktycznym sposobem użytkowania terenu. Właściciel działki nie wnosił o utrzymanie funkcji, która wynikała z wydanego w 1998 r. pozwolenia na budowę, a o jej przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Działka o nr [...] w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, zlokalizowana jest w zasięgu:

1) strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego, obszaru PP1 obejmującego pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony, położonych wzdłuż Drogi Pod Reglami, od Krzeptówek po Buńdówki;

2) strefy TOs, terenów otwartych o średnim poziomie reżimu ochrony.

Zgodnie z ustaleniami studium w strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego prowadzona przez władze miasta polityka przestrzenna winna polegać "na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego".

Na wydzielonych w obrębie ww. strefy specjalnej obszarach PP1 i PP2 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw bądź TOs, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe - specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tych obszarów, związane z ich specyfiką tj.:

a) wzmożona ochrona przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej oraz cieków wodnych, a także terenów, które stanowią lub mogą stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych oraz ostoi dla zwierząt i roślin;

b) rehabilitacja terenów otwartych, zwłaszcza w otoczeniu cieków wodnych;

c) eliminacja barier w postaci szczelnych ogrodzeń i innych przeszkód na terenach otwartych lub zamiana ich na systemy umożliwiające przenikanie drobnych i średnich zwierząt;

d) tereny TOs o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych, oznaczone na rysunku studium, a obejmujące w obrębie strefy specjalnej na obszarze objętym opracowaniem planu wschodnią część Polany Gąsienicowy Potok, Polanę Spadowiec oraz polany na Małym Żywczańskim, mogą być zagospodarowane na ten cel jako pola narciarskie, pod warunkiem sytuowania wyciągów narciarskich na skraju polan i osłaniania ich zielenią; na polanach wyklucza się sytuowanie urządzeń usługowych dla turystów, niezbędne sanitariaty mogą być sytuowane w dolnych partiach polan, w powiązaniu z istniejącą tam zabudową.

W strefie TOs najistotniejsze dla ustalenia w projekcie planu przeznaczenia terenów ustalenia studium obejmują utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej, przy zachowaniu następujących zasad:

a) dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze);

b) osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień;

c) eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów;

d) odsłanianie wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie;

e) wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

Zgodnie z przyjętymi w studium podstawowymi kierunkami rozwoju Zakopanego w odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego, tj. strefy TOs i TOw przyjęto następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a) pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu;

b) główną funkcją tych terenów jest turystyka, wypoczynek i sport;

c) wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych;

d) rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

W związku z powyższym w planie miejscowym "Pod Reglami" nie przeznaczono działki [...] dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o co wnosił jej właściciel. Nie przeznaczono również terenu dla lokalizacji parkingu, gdyż utrwalenie takiej funkcji na analizowanym terenie sprzeczne jest z podstawowymi kierunkami rozwoju Zakopanego w odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego. Jak wynika z zapisów studium rozwój niezbędnych urządzeń z zakresu komunikacji, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, a prowadzona przez władze miasta polityka przestrzenna winna polegać na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym ustalenia obowiązującego na obszarze gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a rada gminy zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (brzmienie ustawy sprzed zmiany z października 2010 r).

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu "Pod Reglami", we wszystkich terenach objętych jego ustaleniami, w tym w terenach 4.R "Utrzymuje się jako tymczasowe - dotychczasowe przeznaczenie terenów i obiektów, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w niniejszym planie".

W związku z powyższym możliwe jest wykorzystywanie istniejącego obiektu wymienionego w treści skargi i zlokalizowanego w obrębie obszaru oznaczonego w planie symbolem 4.R, w sposób dotychczasowy, pod warunkiem, iż nie stanowi on w myśl obowiązujących przepisów prawa samowoli budowlanej.

Odnośnie działek nr [...] i [...] Rada Miasta Zakopane stwierdziła, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu "Pod Reglami", zlokalizowane są one w terenach rolnych położonych, w granicy otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego oznaczonych symbolem 2.R. W terenach tych plan:

1) wprowadza zakaz zmiany przeznaczenia istniejących budynków (mieszkalnych i gospodarczych oraz usługowego), w tym pokazanych na rysunku planu;

2) dopuszcza odbudowę oraz rozbudowę istniejących pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych, wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania;

3) poprzez realizację m.in.: wiatrołapów, tarasów, łazienek lub garaży, z zakazem zmiany ich przeznaczenia, przy zachowaniu następujących zasad:

a) zwiększenie powierzchni zabudowy nie może przekroczyć 30 m2;

b) obowiązuje zakaz przekraczania wysokości istniejących budynków, podlegających rozbudowie;

c) realizacja dachów jako dwuspadowych, o kącie nachylenia głównych połaci pomiędzy 45° - 54°. Dopuszcza się realizację dachów dwuspadowych z przyczółkami, dachów czteropołaciowych lub wielopołaciowych. Zakaz realizacji dachów namiotowych;

d) szerokość okapu dachu nie może być mniejsza niż 80 cm;

e) zakaz przesuwania w pionie połaci dachowych o wspólnej kalenicy; realizacji połaci dachowych o różnym kącie nachylenia (nie dotyczy wyglądów dachowych) z dopuszczeniem załamania połaci i zmiany kąta jej nachylenia w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci; otwierania dachów jako otwarć pulpitowych wychodzących z kalenicy na długości powyżej 1/2 długości dachu. Dopuszcza się otwarcia dachowe typu: lukarny, facjatki, dymniki, Jaskółki", "kapliczki", otwarcia pulpitowe, lukarny łukowe typu "wole oko" itp. Szerokość jednego otwarcia dachowego liczona w najszerszym miejscu, nie może przekroczyć ˝ długości całej połaci dachowej (tzn. szerokość czołowej ściany otwarcia bez okapów). Łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekroczyć 2/3 długości całej połaci dachowej;

f) obowiązuje dostosowanie architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: drewno, gont, kamień i ich imitacje) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramienia okienne itp.), tradycyjnej kamieniarki oraz wyrobów kowalskich. Zakaz stosowania na elewacjach sidingu z tworzyw;

g) stosowanie kolorystyki pokrycia połaci dachowych takiej jak ciemnoczerwony, ciemnobrązowy, grafitowy, czarny matowy;

h) stosowanie na elewacjach budynków kolorów pastelowych.

Zgodnie z ww. ustaleniami planu możliwe jest utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu istniejących na działkach nr [...] i [...] budynków, które na rysunku planu zostały oznaczone zgodnie z faktycznym sposobem ich użytkowania (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy). Przeznaczenie działek do zabudowy, podobnie jak wyżej wymienionej działki [...] nie było możliwe, gdyż sprzeczne jest to z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Działki te zlokalizowane są bowiem podobnie jak działka [...], w zasięgu:

1) strefy specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego, obszaru PP1 obejmującego pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony, położonych wzdłuż Drogi Pod Reglami, od Krzeptówek po Buńdówki;

2) strefy TOs, terenów otwartych o średnim poziomie reżimu ochrony.

Zgodnie z ustaleniami studium w strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego prowadzona przez władze miasta polityka przestrzenna winna polegać "na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego". Na wydzielonych w obrębie ww. strefy specjalnej obszarach PP1 i PP2 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw bądź TOs, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe - specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tych obszarów, związane z ich specyfiką tj.:

a) wzmożona ochrona przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej oraz cieków wodnych, a także terenów, które stanowią lub mogą stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych oraz ostoi dla zwierząt i roślin;

b) rehabilitacja terenów otwartych, zwłaszcza w otoczeniu cieków wodnych;

c) eliminacja barier w postaci szczelnych ogrodzeń i innych przeszkód na terenach otwartych lub zamiana ich na systemy umożliwiające przenikanie drobnych i średnich zwierząt;

d) tereny TOs o szczególnych predyspozycjach do rozwoju rekreacji i sportów zimowych, oznaczone na rysunku studium, a obejmujące w obrębie strefy specjalnej na obszarze objętym opracowaniem planu wschodnią część Polany Gąsienicowy Potok, Polanę Spadowiec oraz polany na Małym Żywczańskim, mogą być zagospodarowane na ten cel jako pola narciarskie, pod warunkiem sytuowania wyciągów narciarskich na skraju polan i osłaniania ich zielenią; na polanach wyklucza się sytuowanie urządzeń usługowych dla turystów;

e) niezbędne sanitariaty mogą być sytuowane w dolnych partiach polan, w powiązaniu z istniejącą tam zabudową, W strefie TOs najistotniejsze dla ustalenia w projekcie planu przeznaczenia terenów ustalenia studium dotyczą:

3) utrzymania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; przy zachowaniu następujących zasad:

a) dopuszczenie remontów i modernizacji, uzupełnianie wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej, z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze);

b) osłanianie zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień;

c) eliminowanie elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów;

d) odsłanianie wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie;

e) wykluczenia sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

Zgodnie z przyjętymi w studium podstawowymi kierunkami rozwoju Zakopanego w odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego, tj. strefy TOs i TOw przyjęto następujące kierunki użytkowania i zagospodarowania:

a) pierwszeństwo ma działalność związana z ochroną środowiska przyrodniczego i krajobrazu;

b) główną funkcją tych terenów jest turystyka, wypoczynek i sport;

c) wyklucza się rozwijanie funkcji osadniczych;

d) rozwój urządzeń związanych z turystyką, wypoczynkiem i sportem, a także niezbędnych urządzeń z zakresu gospodarki rolniczej i leśnej oraz komunikacji i infrastruktury technicznej, warunkuje się spełnieniem wymagań w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu, zróżnicowanych w zależności od położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu.

Fakt, że działki w klasyfikacji gruntów oznaczone są jako B nie determinuje ich przeznaczenia w planie miejscowym zwłaszcza w przypadku, gdy dotyczy on terenów, które w studium objęte są zakazem zabudowy, a w kolejnych edycjach planów miejscowych podlegały ochronie przed zabudową. Działki te położone są w otulinie Tatrzańskiego Parku Narodowego, w odległości zaledwie 80 metrów od jego granic.

Zatem skoro uchwalając zaskarżony plan Rada Miasta Zakopane nie naruszyła ani zasad ani trybu sporządzania planu, to skarga powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), po ustaleniu, że zaskarżona uchwała lub jej część narusza prawnie chroniony interes prawny skarżących, uprawniony jest do badania, po czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący są właścicielami nieruchomości obejmujących działki nr [...] (W. B.) i nr [...] oraz [...] (M.S.)

Stosownie do powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia takie wymogi formalne jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Zakopane w dniu 2 marca 2015 r. Skarga wpłynęła do Urzędu Miasta Zakopane w dniu 24 kwietnia 2015 r., a więc z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a.

W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Zakopane Nr XXVI/300/2008 z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pod Reglami" (Dz. Urzędowy Woj. Małopolskiego z 2008 r. Nr 542, poz. 3506), zwana dalej w skrócie "planem miejscowym".

Skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości lub w zakresie obejmującym działki nr [...], [...] i [...].

Mimo tak zakreślonego zakresu zaskarżenia, w istocie skarżący kwestionują legalność ustalenia sposobu zagospodarowania w jednostce strukturalnej 2.R i 4.R, brak naniesienia obrysów zabudowań (budynków) na rysunek planu oraz brak możliwości realizacji inwestycji budowlanych na tych działkach.

Oceniając trafność skarg należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przepisy planu miejscowego odnośnie działek nr [...] i [...] oraz nr [...] regulują sposoby ich zagospodarowania.

Działka nr [...] znajduje się w obszarze 2.R w stosunku do którego § 7 ust. 2 planu miejscowego określa, że jest to teren rolny położony w granicy otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego. Obowiązujące w tym obszarze podstawowe zasady zagospodarowania terenu zakazują realizacji nowych obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, a także zakazują zmiany przeznaczenia istniejących budynków (mieszkalnych i gospodarczych oraz usługowego) niezależnie od tego, czy takie obiekty zostały uwidocznione na rysunku planu. Plan miejscowy w § 7 ust. 2 pkt 3 dopuszcza odbudowę oraz rozbudowę istniejących i pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych, ale tylko w celu poprawy standardu mieszkania, bez możliwości zmiany przeznaczenia. Zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 planu miejscowego dopuszczono możliwość odbudowy oraz rozbudowy jednego istniejącego i pokazanego na rysunku planu budynku usługowego, ale również tylko w celu poprawy standardu sanitarnego, z zakazem zmiany jego przeznaczenia. Pozostałe zakazy zawiera § 7 ust. 2 planu miejscowego (między innymi zakaz zalesiania, zakaz realizacji ogrodzeń).

Z przytoczonej treści planu miejscowego wynika, że podstawowym celem zagospodarowania obszaru 2.R jest ograniczenie możliwości jego zainwestowania w związku z lokalizacją jako otuliny parku narodowego. Otulina parku narodowego służy przede wszystkim ograniczeniu negatywnego wpływu inwestycji lub sposobu zagospodarowania terenu graniczącego z parkiem narodowym na stan i zakres ochrony przyrody objętej danym parkiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 99/10, opub. w LEX nr 675425 sformułował tezę, zgodnie z którą "w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, opub. w LEX nr 562867 stwierdził, że "1. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. 2. W otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka". Sąd w tym składzie w pełni zgadza się z ww. poglądami.

Tym samym należy stwierdzić, że uzasadnionym było wprowadzanie ograniczeń inwestycyjnych w obszarze 2.R. Jak wynika z materiału dowodowego, skarżący M.S. nie posiada na swoich działkach nr [...] i [...] ani budynku mieszkalnego, ani budynku usługowego. Okoliczność zaś lokalizacji parkingu nie oznacza, że sam parking stanowi identyczny sposób zagospodarowania terenu jak budowa budynku usługowego lub innego budynku. Parkingi nie są budowlami, które podlegają zaznaczeniu na rysunku planu miejscowego. Trafnie wskazuje przy tym Rad Miasta Zakopanego, że funkcjonowanie parkingu w obszarze otuliny parku narodowego zostało uznane za działalność nie wpisującą się w ochronę parku narodowego i jako takie nie powinno być uznane za akceptowalny sposób zagospodarowania tego obszaru na przyszłość.

W stosunku do działki nr [...], plan miejscowy w § 7 ust. 4 kwalifikuje teren tej działki jako obszar 4.R – tereny rolne. Na tym obszarze obowiązuje zakaz realizacji obiektów budowlanych oraz obiektów tymczasowych i na zgłoszenie za wyjątkiem ławek i koszy na śmieci lokalizowanych w rejonie oznaczonego na rysunku planu punktu widokowego oraz miejsc postojowych i zieleni urządzonej z obiektami i urządzeniami małej architektury na części działek stanowiących funkcjonalny obszar z działką zabudowaną, położoną poza obszarem opracowania i niewyznaczoną na rysunku planu, jednak nie więcej niż 30 m od granicy planu.

Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego, w obszarze 4.R obowiązuje zakaz zmiany przeznaczenia istniejących budynków (mieszkalnych i gospodarczych) niezależnie od tego, czy budynki te zostały narysowane (pokazane) na rysunku planu. Jedyny wyjątek plan miejscowy wprowadzona w § 7 ust. 4 pkt 3, pozwalając na odbudowę oraz rozbudowę istniejących pokazanych na rysunku planu budynków mieszkalnych, ale wyłącznie w celu poprawy standardu mieszkania. W obszarze tym zakazano także wykonywania ogrodzeń, za wyjątkiem ogrodzeń związanych z koszarowaniem owiec oraz grodzenia części działek stanowiących funkcjonalny obszar z działką zabudowaną, położoną poza obszarem opracowania i niewyznaczoną na rysunku planu, jednak nie więcej niż 30 m od granicy planu (§ 7 ust. 4 pkt 4 planu miejscowego). Podnoszona przez przedstawicieli ustawowych skarżącej W. B. okoliczność braku zaznaczenia na rysunku planu miejscowego parkingu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz budynku gospodarczego także zlokalizowanego na tej działce – nie ma istotniejszego znaczenia. Jak bowiem wynika z przytoczonego już fragmentu regulacji planu miejscowego (§ 7 ust. 4 tego planu) niezależnie od tego, czy w obszarze 4.R budynek gospodarczy został narysowany na rysunku planu miejscowego, czy też nie został – zasady i możliwość jako wykorzystywania są identyczne. Wynika to wprost z § 7 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego. Jedyny wyjątek zawiera § 7 ust. 4 pkt 3 planu miejscowego, zgodnie z którym tylko budynki mieszkalne mogły być odbudowywane lub rozbudowywane, jeżeli ich istnienie zostało zaznaczone na rysunku planu miejscowego. Skarżąca W. B. nie ma wybudowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego. Parking zlokalizowany na działce nr [...] nie jest zaś budynkiem.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Zgodnie z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), dalej jako "rozporządzenie", projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, między innymi, linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Takimi elementami zagospodarowania przestrzennego terenu są także obrysy budynków. Brak jednak zaznaczenia na rysunku planów wszystkich budynków nie stanowi istotnej wady sporządzonego planu, jeżeli plan miejscowy nie łączy z naniesieniem obrysu budynku żadnych skutków. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, w której wobec działek skarżących brak naniesienia obrysów ich budynków nie ma znaczenia dla uprawnień lub obowiązków wynikających z planu. Sąd w tej sprawie nie wypowiada się natomiast co do właścicieli innych nieruchomości, których budynki są lub nie są zaznaczone na rysunku planu. Sąd nie może z urzędu oceniać, czy ci właściciele, którzy nie zaskarżyli planu miejscowego akceptują bądź nie akceptują treści tego planu miejscowego.

Tym samym w stosunku do skarg wniesionych w tej sprawie przez skarżących należy stwierdzić, że brak zaznaczenia na rysunku planu miejscowego niektórych budynków lub budowli nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego zwłaszcza – na co już Sąd wskazał - jeżeli plan miejscowy nie wiąże z zaznaczeniem na rysunku planu żadnych skutków. Tak jest odnośnie budynków skarżących, w stosunku do których plan miejscowy nie różnicuje możliwości ich użytkowania w zależności od naniesienia lub braku naniesienia zarysów budynków na rysunek planu.

Ponadto w ocenie Sądu uważna analiza rysunku planu odnośnie działki nr [...] i działek nr [...]-[...] pozwala na wskazanie, że rysunek planu zawiera obrysy obiektów znajdujących się na nich.

Kolejny zarzut skarżących dotyczy braku zakwalifikowania ich działek w planie miejscowym jako działki pod zabudowę (działki budowlane). Skarżący podają, że w ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] są opisane jako działki budowlane o symbolu "B", a działka nr [...] jest opisana w ewidencji gruntów jako działka "Bi" – inne tereny budowlane. Plan miejscowy działki te zakwalifikował jako rolne (R). To, jak podnoszą skarżący, narusza ich prawa własności, bezprawnie ingeruje w prawo własności, nie pozwala właścicielom na użytkowanie gruntów zgodnie z faktycznym przeznaczeniem i skutkuje narzuceniem właścicielom represji oraz znacznego ograniczenia w rozporządzaniu tymi nieruchomościami.

W ocenie Sądu tak postawione zarzuty są nietrafne. Zarzut o znacznym ograniczeniu w rozporządzaniu nieruchomościami skarżących jest bezpodstawny, ponieważ zaskarżony plan miejscowy w ogóle nie ingeruje w zakres i sposób rozporządzania nieruchomościami. Skarżący mogą dowolnie zbywać swoje nieruchomości lub w inny sposób nimi rozporządzać.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów to rejestr stwierdzający faktyczny sposób korzystania z danej nieruchomości. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2566/12, opub. w LEX nr 1586061; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 385/13, opub. w LEX nr 1569536).

Plan miejscowy określając przeznaczenie danego terenu może, ale nie musi być zgodny z danymi zawartymi w ewidencji gruntów co do przyszłego sposobu zagospodarowania danych terenów. Plan miejscowy nie określa faktyczny sposób zagospodarowania terenu, ale wyznacza "na przyszłość" sposób korzystania z danej nieruchomości. Niewątpliwie stanowi ingerencję w prawa własności skarżących przeznaczenie ich działek w planie miejscowym na działki rolne, ale ta ingerencja nie jest bezpodstawna. Za takim przeznaczeniem przemawia umiejscowienie tych działek (otulina parku narodowego) nakazujące priorytetowo traktować zasady ochrony przyrody przy minimalistycznym dopuszczeniu do działalności inwestycyjnej człowieka. Ponadto, na co trafnie wskazała Rada Miasta Zakopanego, w dacie uchwalania tego planu obowiązywał rygorystyczny art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym plan miejscowy musiał być zgodny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Istotne odstępstwa pomiędzy kierunkowym zagospodarowaniem zawartym w studium i zagospodarowaniem określonym w planie musiałyby prowadzić do stwierdzenia nieważności takiego planu (w zakresie tych sprzeczności).

Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że § 7 ust. 2 i 4 planu miejscowego, był na datę uchwalania tego planu zgodny z treścią obowiązującego w dacie jego uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane. Działka nr [...] i działki nr [...] oraz [...] znajdowały się, co trafnie wykazała Rada Miasta Zakopane, o strefie specjalnej PP - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego obszaru PP1 obejmującego pas terenów otwartych o różnych reżimach ochrony, położonych wzdłuż Drogi Pod Reglami, od Krzeptówek po Buńdówki oraz w strefie TOs - tereny otwarte o średnim poziomie reżimu ochrony. W strefie PP - polityka przestrzenna Miasta Zakopane powinna polegać "na wzmożonej ochronie, przed nadmierną ingerencją człowieka, terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie Tatrzańskiego Parku Narodowego". Na tym obszarze objętym ww. strefami obowiązuje wzmożona ochrona przyrodniczej struktury zieleni wysokiej, średniej i niskiej oraz cieków wodnych, a także terenów, które stanowią lub mogą stanowić system węzłów i ciągów (korytarzy) ekologicznych oraz ostoi dla zwierząt i roślin; rehabilitacja terenów otwartych, zwłaszcza w otoczeniu cieków wodnych; nakaz eliminacji barier w postaci szczelnych ogrodzeń i innych przeszkód na terenach otwartych lub zamiana ich na systemy umożliwiające przenikanie drobnych i średnich zwierząt.

W strefie TOs dopuszczalnym było utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej, ale przy zachowaniu następujących zasad: 1) dopuszczalności remontów i modernizacji, uzupełniania wyposażenia istniejącej zabudowy w zakresie infrastruktury technicznej z wykorzystaniem systemów miejskich i z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz ogrzewania (z warunkiem przechodzenia na nieuciążliwe dla środowiska media grzewcze); 2) osłaniania zabudowy, zwłaszcza dysharmonijnej w krajobrazie oraz położonej na obrzeżach polan, pasmami lub grupami zadrzewień i zakrzewień; 3) eliminowania elementów agresywnych w krajobrazie, w drodze zmian kolorystyki obiektów, zwłaszcza dachów (zmiana koloru na ciemny) oraz przebudowywania obiektów; 4) odsłaniania wybranych obiektów, pozytywnie wyróżniających się w krajobrazie oraz co istotne w tej sprawie - 5) wykluczania sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą.

Sąd uznał za trafne stanowisko Rady Miasta Zakopane, że w związku z wyżej wskazaną treścią studium, ani obszar działki nr [...] nie przeznaczono na lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ani też na lokalizację parkingu, ponieważ służyłoby to co najmniej utrwalaniu funkcji sprzecznej z podstawowymi kierunkami rozwoju Zakopanego w odniesieniu do terenów otwartych w pozatatrzańskiej części Zakopanego, zakazującej w tym obszarze sytuowania nowej zabudowy oraz ochrony przed inną ingerencją pogarszającą i ograniczającą tereny przyrodnicze w bezpośrednim sąsiedztwie parku narodowego.

Ponadto także podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące niedopuszczalnego ograniczenia przysługującego im prawa własności nie znajdują uzasadnienia. Plan miejscowy określa zasady i sposób korzystania z nieruchomości i w tym zakresie postanowienia tego planu immanentnie muszą regulować sposób korzystania również z prawa własności. Każda nieruchomość objęta planem miejscowym podlega jakiejś regulacji i w tym zakresie ma miejsce ingerencja w prawo własności przysługujące właścicielowi. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Rozwinięcie tej zasady znajduje miejsce w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Oznacza to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, nie podlegającym żadnej regulacji czy też żadnego ograniczeniu. Takim ograniczeniem z pewnością są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie w ocenie Sądu przy sporządzaniu planu miejscowego organy planistyczne Gminy Miasto Zakopane nie naruszyły zasad sporządzania planu miejscowego, ani nie naruszyły trybu jego sporządzania, a także nie naruszono właściwości organów w procedurze planistycznej. Ustalenia planu miejscowego w stosunku do działek nr [...] i [...]-[...] ingerują w prawo własności skarżących, ale jest ono uzasadnione i treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również obowiązkiem ograniczenia możliwości zabudowy tych terenów jako znajdujących się w otulinie parku narodowego. Dodatkowo należy wskazać, że możliwość realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę stanowi prawo inwestora, które nie podlega uchyleniu nawet odmienną treścią planu miejscowego. Plan miejscowy nie jest nieważny tylko z tego powodu, że nie uwzględnia treści wydanych pozwoleń na budowę. Także i kwestia opłacania podatku od nieruchomości stanowiącej działkę budowlaną nie może stanowić przeszkody przed odmiennym zakwalifikowaniem takiej działki w planie miejscowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd, stosownie do art. 6 u.p.z.p. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę skarżących.