Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2669/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3 oraz ust. 3 oraz ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 199/12 w sprawie ze skargi T.F. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T.F. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2012 r., II SA/Gd 199/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gdańsku po rozpoznaniu skargi T. F. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Gdańsku z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych.

W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzją z 12 grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. stwierdził brak podstaw do rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) w przedmiocie wykonania przez S. H. wymiany pokrycia połaci dachowej budynku położonego na działce nr [...] w S. oraz realizacji docieplenia jego ścian zewnętrznych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINB w Gdańsku z [...] września 2009 r.

Wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 650/09 WSA w Gdańsku uchylił obie decyzje wydane w sprawie. Sąd wojewódzki uznał, że organy dopuściły się szeregu uchybień procesowych w toku zbierania materiału dowodowego i nakazał poczynienie wyczerpujących ustaleń faktycznych mających na celu ustalenie pierwotnego stanu przedmiotowego budynku w części dotyczącej pokrycia połaci dachu, a następnie ustalenie jego stanu aktualnego, co pozwoli na porównanie parametrów technicznych pokrycia dachowego według stanu pierwotnego z jego parametrami w stanie aktualnym. W ocenie wówczas orzekającego sądu, jeżeli w wyniku tak przeprowadzonej analizy stanu faktycznego okaże się, że inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia, wówczas spełniona zostaje przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do wszczęcia procedury określonej w tym przepisie.

Decyzją z [...] listopada 2010 r. PINB w K. ponownie stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja ta została uchylona decyzją PWINB w Gdańsku z [...] marca 2011 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. PINB w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: "uPb") w przedmiocie robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia połaci dachowej budynku mieszkalnego. Organ uznał, że analiza zdjęć wykonanych w trakcie oględzin w dniu 24 maja 2000 r. (jeszcze przed realizacją robót remontowych) pozwala na stwierdzenie, że opierzenie pokrycia połaci dachowej częściowo wykraczało poza lico budynku mieszkalnego w stronę sąsiadującej działki. Natomiast podstawowe parametry: kąt dachu, wysokość budynku nie zmieniły się, wobec czego nie zaistniały warunki do wdrożenia procedury legalizacyjnej z art. 51 uPb.

Zaskarżoną decyzją PWINB w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania T. F., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany na początku XX wieku (przed I wojną światową). Stwierdził również, że brak jest archiwalnej dokumentacji architektoniczno – budowlanej w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, jakie były pierwotne parametry techniczne pokrycia dachowego budynku. Ponadto organ stwierdził, że roboty budowlane wykonane zostały w 2000 lub 2003 r. bez skutecznego zgłoszenia robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wskazał, że z analizy zdjęć dachu z maja 2000 r. (sprzed wykonania robót) oraz aktualnego wyglądu dachu wynika, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 50 i art. 51 uPb. Organ odwoławczy podkreślił, że jeszcze przed wykonaniem omawianych robót opierzenie dachu nieznacznie wystawało poza obrys budynku w stronę sąsiedniej działki, zaś w wyniku przedmiotowych prac zamieniono pokrycie dachu (z papy na blachę), ale nie wymienione zostały krokwie, jak również nie zmieniło się ukształtowanie dachu. Zaznaczył także, że samo naruszenie prawa własności poprzez wysunięcie opierzenia dachu w przestrzeń powietrzną nad terenem działki sąsiedniej nie może być uznane za wystarczającą podstawę do zastosowania powołanych wyżej przepisów.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Gdańsku wniosła T. F. domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie:

– § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako "rozp. MI z 2002") poprzez nie uwzględnienie faktu, że przepis ten wprost stanowi, iż odpowiednio wymienione części konstrukcji budynku nie mogą pomniejszać odległości od działki budowlanej, a prace wykonane przez S. H. przekraczają granice działek,

– art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb poprzez brak jego zastosowania mimo jednoznacznego stwierdzenia, że prace budowlane polegające na wymianie połaci dachowej zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia,

– art. 51 ust. 7 uPb poprzez jego niezastosowanie,

– art. 49b ust. 1 uPb poprzez jego niezastosowanie mimo jednoznacznego stwierdzenia, że prace budowlane polegające na wymianie połaci dachowej zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia.

Skarżąca zarzuciła także sprzeczność istotnych ustaleń dokonanych przez organ z zebranym w sprawie materiałem dowodowym skutkujące uznaniem, że spadek dachu pozostał bez zmian, podczas gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nachylenie dachu w kierunku działki skarżącej powstało w wyniku dokonanych przez inwestora prac, wcześniej zaś owo nachylenie nie występowało.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Gdańsku wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego nie wykonały prawidłowo wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 15 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 650/09. Orzekając o braku podstaw do zastosowania art. 51 uPb dokonano tego przedwcześnie, w oparciu o niepełny i niekompletny materiał dowodowy. Zdaniem sądu wojewódzkiego organy wyjaśniając w jakich parametrach przedmiotowy dach został zatwierdzony w pierwotnym projekcie budowlanym powinny były oprzeć się na dokumentacji architektoniczno – budowlanej, a w razie jej braku na ustaleniach dokonanych przy pomocy innych źródeł dowodowych, np. w postaci zeznań świadków czy przesłuchania stron, w tym w oparciu o zeznania uczestników procesu budowlanego, m. in. architekta sporządzającego projekt budowlany czy kierownika budowy. Za niewystarczające uznał sąd odniesienie się wyłącznie do zdjęć z oględzin dokonanych w 2000, 2010 i 2011 r., gdyż zdjęcia te nie dostarczają miarodajnych wiadomości w zakresie stanu dachu przed i po remoncie. Sąd zaznaczył także, że w toku postępowania organy pominęły kwestię ustalenia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołując inny swój wyrok z 9 listopada 2011 r., II SA/Gd 679/11 sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 1 uPb winien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, a w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB w Gdańsku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 uPb w związku z art. 141 § 4 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania stanu prawnego nieruchomości w postępowaniu naprawczym, choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 uPb oraz naruszenie art. 51 ust. 1 uPb w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu mają obowiązek badania stanu prawnego nieruchomości, w sytuacji, gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji.

T. F. działając przez pełnomocnika wniosła w piśmie procesowym z 25 marca 2014 r. o odrzucenie skargi kasacyjnej. Wniosek ten uzasadniała wskazując, że Kasator podnosząc zarzuty naruszenia przepisów procesowych nie wykazuje, aby ich uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, to wskazanie na art. 51 ust. 1 uPb ma być nieprecyzyjne, skoro przepis ten składa się z trzech punktów, zaś nie sprecyzowano którego z nich, czy też wszystkich dotyczy zarzut kasacyjny. W razie nie podzielenia wniosku o odrzucenie, zasadne ma być oddalenie skargi kasacyjnej. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 1440 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej motywowany brakiem określenia wpływu dostrzeganych naruszeń na wynik sprawy sądowoadministracyjnej jest niezasadny, skoro postawiono w niej wyłącznie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazywanie przeto przez T. F., że w skardze kasacyjnej nie uwidoczniono uchybienia przepisów procesowych, które miałyby mieć wpływ na wynik sprawy, jest nietrafne.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, stanowiący, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". W skardze kasacyjnej nie wskazano uzasadnienia zarzutu naruszenia cyt. przepisu, choć taki wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej stawia przepis art. 176 Ppsa. Jest to zresztą przepis postępowania, a nie przepis prawa materialnego, tymczasem zarzut jego naruszenia postawiono formułując obrazę naruszenia przepisów prawa materialnego. Podobna uwaga odnosi się do zarzutu naruszenia art. 135 Ppsa, również ten przepis ma charakter procesowy, a nie materialny, brak jest ponadto uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutu jego naruszenia. Cyt. przepis stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję PWINB w Gdańsku, niesporne jest wszak, że wydano ją w postępowaniu wydanym "w granicach sprawy". Także zarzutu naruszenia art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, wedle którego "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa" nie uzasadniono w skardze kasacyjnej. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, te zaś winny być uzasadnione, to nie może domyślać się intencji Kasatora i powodów, dla których uznaje on, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia wskazanych przez siebie przepisów.

Uzasadniony jest za to zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 uPb wskutek jego błędnej wykładni. Nie można podzielić stanowiska zajętego przez skarżącą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jakoby brak sprecyzowania w skardze kasacyjnej, którego z punktów art. 51 ust. 1 uPb dotyczy uchybienie sądu wojewódzkiego, uniemożliwiać miałoby prawidłowe rozpoznanie skargi kasacyjnej, skoro tak określonym przepisem prawa posługiwał się w motywach swego wyroku sąd I instancji. W tych okolicznościach należy przyjąć, że zarzut ten odnosi się do wykładni całego tego przepisu.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie PWINB w Gdańsku zasadza się na wyeksponowaniu treści uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiwsa 2011, nr 2, poz. 22), w której stwierdzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo powołano się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08 (LEX nr 558561), w którym uznawano za utrwalony w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej pogląd, zgodnie z którym przepis art. 51 uPb nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie cyt. przepisu powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

W realiach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że prawomocnym wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 650/09 uchylono uprzednio wydane decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji wydane w kwestii robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku mieszkalnego. Uchylenie tych decyzji sąd wojewódzki wówczas uzasadniał brakami postępowania wyjaśniającego, niepełnym materiałem dowodowym dotyczącym pierwotnego oraz aktualnego stanu pokrycia dachu budynku należącego do M. i S. H. Sąd wojewódzki stwierdził ponadto, że po przeprowadzeniu zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego poprawnego postępowania dowodowego organ rozważy zasadność zastosowania do wykonanych robót przepisów art. 51 uPb.

Niesporne jest, że po tym wyroku organ nadzoru budowlanego uzupełnił postępowanie dowodowe, przeprowadził oględziny budynku, dołączył do akt sprawy zdjęcia mające dokumentować stan pokrycia dachowego sprzed samowolnych robót remontowych oraz stan po wykonaniu tych robót. W wyniku tych ustaleń stwierdzono, że samowolnie wykonane roboty polegały na wykonaniu nowego tzw. opierzenia dachu, położeniu blachy trapezowej w miejsce papy i płyt eternitowych. W ramach tych prac nie wymieniano krokwi, nie zmieniano kąta nachylenia dachu, sama zaś połać dachowa już przed wykonanymi samowolnie robotami przekraczała lico ściany budynku od strony działki nr [...] należącej do T. F. o około 15-20 cm.

Sąd wojewódzki ponownie orzekając w sprawie doszedł do przekonania, że organy pominęły w swych rozważaniach kwestię uprawnień inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w aspekcie wysunięcia opierzenia dachu poza obrys jego budynku i wkroczenie tym samym w przestrzeń działki skarżącej. Posiadanie uprawnienia do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane winno być zweryfikowane w postępowaniu dowodowym i objęte "wnikliwą oceną" organów administracyjnych. Przywołując tezę zawartą w uchwale II OPS 2/10, WSA w Gdańsku doszedł jednak do przekonania, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane przepisem art. 51 uPb winien ustalić, czy inwestor ma wymagane ustawą prawo do terenu na cele budowlane, albowiem od ustaleń w tym zakresie zależeć ma rodzaj rozstrzygnięcia, nie wyłączając nakazu rozbiórki. Zdaniem sądu I instancji takie działanie organów nadzoru budowlanego wynika z respektowania konstytucyjnej zasady ochrony własności oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa. Tak zaprezentowanej wykładni art. 51 ust. 1 uPb w realiach kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela.

Przede wszystkim uwzględnić należało, że po wydaniu przez WSA w Gdańsku pierwszego wyroku w granicach sprawy II SA/Gd 650/09 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę II OPS 2/10. Z mocy art. 269 Ppsa uchwała ta, jako abstrakcyjna (podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich) posiada moc wiążącą w tym znaczeniu, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 221). Związanie uchwałą obejmuje co do zasady wyłącznie jej sentencję. Ogólna moc wiążąca takiej uchwały uchyla nawet związanie, o którym mowa w art. 190 Ppsa (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiwsa 2008, nr 5 poz. 75). W motywach uchwały II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do gramatycznej wykładni przepisów Prawa budowlanego wskazał m. in., że "ustawodawca jednoznacznie nie wiąże wydania decyzji w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w takich wypadkach, jak: nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1); wiążąca się z art. 51 ust. 3 decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; decyzja o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2)". Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. uchwale stwierdził ponadto, że sprawę w postępowaniu naprawczym może zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Takie decyzje nie zostały związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, mimo że "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego", a nawet rozbiórka, mogą się wiązać z wykonaniem robót budowlanych. Wystarczające dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb jest wykazanie, że stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia, a nie ma podstaw do wydania decyzji na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2. Przekładając te wywody zawarte w w/w uchwale II OPS 2/10 na realia kontrolowanej sprawy za nietrafną uznać należy wykładnię art. 51 ust. 1 uPb zawartą w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku.

Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze określone dyspozycją art. 50 i 51 uPb w związku z treścią art. 51 ust. 7 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 uPb. Niesporne jest, bo zostało to już przesądzone wyrokiem II SA/Gd 650/09, że sprawa dotyczyła samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie dachu na istniejącym ponad 100 lat budynku mieszkalnym. Remont ten polegał na wymianie pokrycia dachowego z papy i płyt eternitowych na blachę trapezową. Roboty te wykonano bez wymaganego zgłoszenia. Przez remont, co sąd wojewódzki wyjaśnił w w/w wyroku, należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 uPb). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, które z mocy ust. 7 cyt. przepisu mają odpowiednie zastosowanie "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Przepisy te stosuje się odpowiednio w odniesieniu do robót budowlanych, które tak jak w analizowanej sprawie wykonano bez wymaganego prawem zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a także już zakończono. Biorąc pod uwagę to, że przedmiotem sporu jest w istocie ten fragment dachu budynku uczestników M. i S. H., który wystaje na ok. 15 cm nad działką T. F., a remont polegał wyłącznie na wymianie pokrycia dachu, bez wymiany krokiew i zmiany kąta nachylenia dachu, nietrafne są wywody sądu wojewódzkiego odnośnie pominięcia przez organy uprawnień S. H. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczności weryfikowania tych uprawnień w postępowaniu dowodowym oraz objęcia tych kwestii wnikliwą oceną. Przecież jest niesporne, że do nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, na którym wymieniono pokrycie dachu, S. H. posiada tytuł prawny (vide s. 4 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku). Ta konstatacja prowadzi do wniosku, że uzasadniony jest w tych okolicznościach zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 uPb, poprzez jego błędną wykładnię.

Z mocy art. 188 Ppsa jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga T. F. na decyzję PWINB w Gdańsku w przedmiocie wykonania robót budowlanych nie jest uzasadniona. Uchylając pierwotnie wydane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i nast. uPb decyzje przez organy nadzoru budowlanego, prawomocnym wyrokiem II SA/Gd 650/09 WSA w Gdańsku nakazał organom ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy, uzupełnić postępowanie wyjaśniające w aspekcie stanu dachu sprzed i po wykonaniu wymiany połaci dachu, pozostawiając otwartą kwestię zastosowania do wykonanych robót budowlanych przepisów art. 51 uPb. Tym wyrokiem był związany ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki, związane nim były orzekające organy. Zdaniem Sądu przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe w stopniu pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Trzeba wziąć pod uwagę to, że przedmiotem rozstrzygnięcia objęty jest obiekt budowlany istniejący ponad 100 lat, co w naturalny sposób ogranicza możliwość uzyskania dostępu do oryginalnych projektów budowlanych tego obiektu. Wedle niezakwestionowanych ustaleń organów nie zachowały się w archiwach dokumenty związane z budową tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego pozyskał zdjęcia budynku uwidaczniające jego stan w 2000 r., jak w latach 2010-2011. Porównując ten stan organ doszedł do wniosku, że część opierzenia dachu wystająca poza obrys ściany budynku Państwa H. istniała już przed robotami remontowymi. Oceniając trafność tych spostrzeżeń trzeba mieć na względzie, że dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (por. art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organy rozstrzygając sprawy powinny także mieć na uwadze zasadę ogólną prostoty postępowania (art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), wedle której organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uwzględniając nawet twierdzenia skarżącej, że remont dachu został wykonany w 2003 r. wypada uznać, że zakresem robót remontowych (poza wymianą poszycia) nie objęto wykonania konstrukcji tej części połaci dachu, która wystaje ponad przestrzeń działki T. F. na ok. 15 cm, z wyłączeniem wymiany części zużytego odeskowania. Skarżąca przyznała ponadto (vide s. 3 uzasadnienia skarżonego kasacyjnie wyroku), że w wyniku remontu nie wymieniano krokwi. To czyni wiarygodnym ustalenie organów, że wobec zakresu prac remontowych brak jest podstaw do wydania nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 uPb. Skoro nadwieszona nieznacznie poza lico ściany budynku inwestora konstrukcja dachu istniała w dacie wykonania samowolnie robót ograniczonych li tylko do wymiany poszycia dachowego, nietrafny jest zarzut skargi braku zastosowania dyspozycji § 12 ust. 5 rozp. MI z 2002. Cyt. przepis odnosi się do odległości od granicy m. in. takich elementów budynku jak okap czy gzyms, balkon lub daszek nad wejściem, i określa tę odległość na 1,5 m od granicy. Trzeba wziąć pod rozwagę, że cały budynek Państwa H. nie spełnia tego warunku, skoro ściana budynku jest zlokalizowana w granicy z działką T. F. Innymi słowy, fakt samowolnie wykonanych przez inwestora robót budowlanych, sprowadzających się do wymiany pokrycia dachu, bez dokonywania jego zmian konstrukcyjnych, nie może stanowić podstawy do nałożenia w postępowaniu naprawczym obowiązków przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, skoro zakres tych robót sam w sobie nie spowodował powstania takiego stanu niezgodności z prawem. Wypada raz jeszcze przywołać motywy uchwały II OPS 2/10, w której to stwierdzono, że w systemie prawa, zwłaszcza w razie sporów na tle prawa do terenu, jest możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej.

W konsekwencji nie można zasadnie zarzucić organom naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb. Nie jest zasadny także sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 uPb, albowiem cyt. przepis w ogóle nie miał zastosowania do robót budowlanych polegających na remoncie pokrycia dachu. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty sprzeczności istotnych ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, gdy chodzi o spadek dachu w kierunku do działki skarżącej. Te okoliczności nakazywały uznać, że skarga T. F. jako nieuzasadniona podlegać winna oddaleniu.

Z powyższych przyczyn i działając na podstawie art. 188 oraz art. 151 Ppsa należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.