Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 696/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Bk 821/04 w sprawie ze skargi G. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę G. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Białymstoku, działając w imieniu Wojewody Podlaskiego, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji, działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...], którą to decyzją odmówiono małżonkom G. i T. B. wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów miasta [...], obręb 10, w zakresie zmiany granic i powierzchni nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej numerem geodezyjnym 453, stanowiącej własność Gminy [...], będącej w wieczystym użytkowaniu małżonków B.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm. i § 46 i 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

W uzasadnieniu decyzji przedstawił chronologicznie zmiany formalno-prawne dotyczące obecnej działki nr 453 w [...]. Wskazał, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, położona w [...] w rejonie ulic [...] i [...] obejmująca także sporną działkę o powierzchni 602 m2 była dzielona trzykrotnie, tj. w roku 1955, 1957 i 1964. Do chwili obecnej nie zachowała się kompletna dokumentacja formalno-prawna, dotycząca tych podziałów. Z zachowanych dokumentów wynika, ze pierwszy podział na działki budowlane nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, został dokonany dnia 12.02.1955 r. przez Referat Geodezji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. W podziale tym wyodrębniona została między innymi działka nr 7 o powierzchni 602 m2 . W dniu 1 października 1956 r. została zawarta umowa dotycząca ustanowienia prawa użytkowania tej działki (o powierzchni 602 m2 ) na rzecz T. B. Zgodnie z § 3 umowy- zobowiązał się on do zabudowania otrzymanej nieruchomości w ciągu 3 lat pod rygorem "automatycznego rozwiązania umowy".

W dniu 20.02.1057 r. opracowano nowy projekt podziału nieruchomości, w którym poza przesunięciami granic działek nr 3, 4, 5 i 6 zmieniono układ działek nr 7 i 8. Prezydium MRN – Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, pismem z dnia 6.05.1957 r. anulował poprzedni wyrys działki nr 7 przydzielonej T. B. umową z dnia 1.10.1956 r. i przesłał wyrys działki nr 8 wg projektu z 20.02.1957 r. Ww. projekt podziału został zatwierdzony decyzją Prezydium MRN w [...] Miejski Zarząd Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z czerwca 1957 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podano, że poprzedni podział stwarzał szereg kłótni i nieporozumień między użytkownikami. Na działkę wg tego projektu i przesłanego wyrysu, zainteresowani opracowali projekt zagospodarowania terenu i zgodnie z tym projektem zabudowali ją murowanym budynkiem mieszkalnym jednopiętrowym. Prace budowlane zostały dokonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29.04.1959 r., nr [...] wydanego przez PMRN w [...] Wydział Architektury i Budownictwa.

Zauważono, że budynek został usytuowany poza obszarem pierwotnej działki nr 7, przydzielonej umową z 1.10.1056 r. (o powierzchni 602 m2 ).

W dniu 7.12.1964 r. opracowano trzecią z kolei wersję projektu podziału tej nieruchomości przywracając w nim pierwotny przebieg granic działek nr 3, 4, 5 i 6, a dokonując kolejnej zmiany granic działek nr 7 i 8 polegającej na zmniejszeniu powierzchni działek nr 7 i 8 i utworzeniu w ich miejsce działek nr 68, 190, 201. Nie zachowała się dokumentacja formalno-prawna dotycząca podziału z roku 1964. Zachowało się natomiast pismo PMRN Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych w [...] z dnia 13.05.1964 r. nr [...] zlecające dokonanie podziału nieruchomości Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w [...]. W postępowaniu tym została wydzielona między innymi działka nr 68 o powierzchni 492 m2 . PMRN w [...] Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Usług Komunalnych wnioskiem dnia 10.12.1064r. wystąpił do Sądu Powiatowego w [...] o odłączenie z KW 9457 działki nr 68 o powierzchni 492 m2 i urządzenie oddzielnej KW oraz dokonanie w niej wpisu wieczystego użytkowania na rzecz T. B..

Sąd Powiatowy w [...] Wydział III Niesporny, postanowieniem z dnia 16.12.1964 r. wyłączył z KW 9457 działkę nr 68 o powierzchni 492 m2 i urządził dla niej nowa księgę wieczystą KW 9508 z wpisaniem jako właściciela Skarb Państwa, a jako wieczystego użytkownika T. B. Postanowienie to stało się prawomocne (oddalona rewizja).

W latach 1976 -1979 dokonano odnowienia operatu ewidencji gruntów obrębu 10 miasta Białegostoku. W wyniku tych prac działka nr 68 o pow. 492 m2 otrzymała nr 453 i pow. 495 m2 , natomiast działka nr 201 o pow. 519 m2 otrzymała nr 451 i powierzchnię 538 m2. W roku 1991 działka nr 453 decyzją Wojewody Białostockiego nr [...] została skomunalizowana na rzecz Gminy [...] Odpowiednie zmiany naniesiono do wpisu w księdze wieczystej nr KW 9508. Małżonkowie B. wystąpili z powództwem o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym i roszczenie to zostało prawomocnie oddalone wyrokiem z dnia 10.02.2001 r. w sprawie IC 1720/98.

Zdaniem organu II instancji, w istniejącej sytuacji prawnej i faktycznej organ prowadzący ewidencję gruntów nie może samodzielnie ustanawiać zakresu uprawnień do spornej części nieruchomości – w szczególności mając na uwadze treść zapisu § 4 umowy z dnia 1.10.1956r. o ustanowieniu prawa użytkowania działki, jak również okoliczność, że zainteresowani objęli w posiadanie i zagospodarowali inną działkę, niż wymieniona w umowie. Skoro sąd w postepowaniu o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym, nie znalazł podstawy do wykazania w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego na rzecz T. B. do działki o pow. 602 m2 wymienionej w umowie z dnia 1.10.1956 r., to prawomocne orzeczenia sądu w tym zakresie, są wiążące dla organu prowadzącego ewidencję gruntów.

Ewidencja gruntów z założenia ustawodawcy powinna być jedynie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego nieruchomości, o którym to stanie prawnym przesądzają orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne lub inne dokumenty posiadające moc dowodową dla ustalenia prawa własności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi małżonków B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 10 k.p.a. przez pozbawienie skarżących udziału w dokonanym w 1964 r. podziale gruntów przez b. Prezydium MRN w [...] i pozbawienie ich możliwości obrony nabytych praw;

2. błąd w rozumowaniu, iż skarżący zajęli inną, niż przyznana im umową 1.10.1956 r. działka i zatwierdzono ten stan wobec zabudowania jej, podczas gdy według ustaleń w decyzji podział działek nastąpił w 1957 r., a budowa domu przez skarżących miała miejsce w 1959 r.;

3. naruszenie interesu skarżących (art. 7 k.p.a.) "gdy całkowicie uzależnieni od organów państwowych pod względem wydania im wskazanej tylko przez ten organ działki, przypisuje się im możność decydowania o wyborze tej działki jakoby z pominięciem tych organów";

4. błędne ustalenie w decyzji rzekomego przejęcia przez skarżących niewłaściwej działki;

5. bezzasadne oparcie się na orzeczeniach sądowych i wpisach w księdze wieczystej nie odzwierciedlających stanu faktycznego.

Wskazując na powyższe podstawy wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż zabudowali przydzieloną im działkę zgodnie z wyrysem z 1957 r. i od tego czasu prawidłowo ją użytkują.

Późniejszy podział z 1964 r. był niezasadny i nie brali w nim udziału. Spowodował on, iż w dokumentach zmniejszono powierzchnię ich nieruchomości do 495 m2 i stał się podstawą do zmian w ewidencji gruntu. Granice działek zmienił urząd, a oni ponoszą negatywne konsekwencje błędnych działań urzędu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Podkreślił, że jakkolwiek dokonany w 1964 r. podział nie został zakończony wydaniem decyzji administracyjnej, to Sąd Powiatowy w [...], odłączył z ogólnej księgi wieczystej (założonej dla pierwotnej nieruchomości przed podziałami) – działkę nr 68 i założył dla niej księgę wieczystą nr kW 9508 dokonując wpisu powierzchni 492 m2 i prawa wieczystego użytkowania T. B. Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej zostało oddalone, a kasacja od wyroku została odrzucona.

Organ podzielił ustalenia, iż małżonkowie B. budynek użytkowali częściowo poza obszarem działki nr 8 o pow. 615 m2 wg podziału z 1957 r., a obecnie faktycznie ogrodzona i użytkowana przez nich działka zajmuje powierzchnię 802 m2 i składa się z działki nr 453 o pow. 495 m2 oraz części działki nr 451/1 o pow.307 m2 . Dlatego ustalenia organu odpowiadają prawdzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż zgodnie z art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17.05.1989 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) do zadań starosty (Prezydenta Miasta) wykonującego zadania z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego należy rejestrowanie stanów prawnych nieruchomości i utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.

Sposób prowadzenia ewidencji oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 46 pkt 1 tego rozporządzenia dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek określonych osób, organów i jednostek organizacyjnych. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z :

1. prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2. opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3. dokumentacji architektoniczno-budowlanej, gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4. ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Skarżący domagają się dokonania zmian w ewidencji gruntów odnoszących się do powierzchni oraz do granic ich nieruchomości – nie przedstawiając żadnych podstaw dokonania takich zmian, wyszczególnionych w cytowanych powyżej przepisach.

Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 29.05.2001 r. prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1. "wpisów dokonanych w księgach wieczystych,

2. prawomocnych orzeczeń sądowych,

3. umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,

4. ostatecznych decyzji administracyjnych,

5. dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,

6. umów dzierżawy, o których mowa w § 1 pkt 2".

Jak stanowi ust. 2 cyt. przepisu o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych orzeka starosta w drodze decyzji.

Przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 36 tegoż rozporządzenia wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1. w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2. w celu podziału nieruchomości,

3. w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4. w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5. na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6. przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

G. i T. B. nie przedłożyli w całym postępowaniu (zawisłym od 1993 r. jak wyżej wskazano) żadnego z wymaganych dokumentów, mogących stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, w stosunku do wpisów poczynionych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, dokonanego w oparciu o decyzję administracyjną o podziale i postanowienie Sądu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy określa przebieg, zakres granic i powierzchni nieruchomości skarżących, poczynając od 1955 r. oraz jej aktualny stan prawny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji został on przedstawiony w sposób nie nasuwający wątpliwości. Aktualny wpis w księdze wieczystej KW 9508, dotyczący spornej działki i jej powierzchni, został dokonany na podstawie postanowienia Sądu z dnia 16 grudnia 1964 r. Sąd Wojewódzki w [...], postanowieniem z dnia 10 marca 1965 r. sygn. akt II Cr 603/65 rewizję małżonków B. od tego wyroku oddalił. Skarżący nie doprowadzili do zmiany stanu prawnego spornej nieruchomości i nie przedstawili w tym przedmiocie czy to prawomocnego orzeczenia sadowego, czy tez ostatecznej decyzji administracyjnej, czy aktu notarialnego.

Ich żądanie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym zostało wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 1 lutego 2001 r. sygn. akt IC 1720/98 oddalone, a apelacja od tego wyroku została oddalona wyrokiem Sadu Okręgowego w Białymstoku w dniu 22 maja 2001 r. sygn. akt II C 248/01 (z wyraźnym wskazaniem różnicy między stanem faktycznym, a stanem prawnym). Kasacja od tego wyroku została postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 2002 r. sygn. akt IV CKN 438/01 odrzucona.

Próby ugodowego rozwiązania rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym użytkowania, a stanem prawnym spornej działki nr 453, poprzez podział działki nr 451 i wydzielenie w formie odrębnej nieruchomości powierzchni użytkowanej faktycznie przez małżonków B., nie przyniosły rezultatu, gdyż skarżący nie wyrazili zgody na odpłatną formę doprowadzenia do zmiany stanu prawnego (akta sprawy [...] i [...]).

Faktycznie do uzyskania takiej zmiany zmierzą żądanie małżonków B. w tej sprawie (wniosek z dnia 23 czerwca 1993 r. ponowiony wnioskiem z 4 maja 2004 r. w kontekście wniosku z dnia 11 października 2000 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności).

Sąd pierwszej instancji wskazał na ugruntowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazującą na niedopuszczalność kształtowania poprzez zmiany ewidencyjne stosunków własnościowych, którą podzielił (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 119/99 Lex nr 46215, wyrok z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 014/98 Lex nr 41816).

Podkreślił, iż rejestr ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a potwierdza stan prawny istniejący, odnoszący się do danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. Nie można w drodze postępowania o zmiany danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wcześniej wpisów w ewidencji gruntów i budynków.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tym postępowaniu skarżący nie mogli doprowadzić do "unieważnienia" decyzji w podziałowych, czy też orzeczeń sądowych dotyczących spornej działki.

Zarzut, iż w postępowaniu podziałowym w 1964 r. naruszono ich uprawnienie nie może powodować uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy zmian w ewidencji gruntów, gdyż dotyczy innego postępowania, nie mieszczącego się w granicach sprawy, będącej przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Nawet w przypadku, gdy decyzja o podziale, która zapadła w 1964 r. była decyzją wadliwą, to stała się ostateczną i stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie została ona z obrotu prawnego wycofana.

Dlatego też zarzuty skierowane na wykazanie wadliwości wpisu w księdze wieczystej, nie mogły stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Aby uzyskać podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów ich nieruchomości, skarżący muszą przedłożyć wskazane powyżej tytuły do takich zmian. W postępowaniu jakie zainicjowali w niniejszej sprawie, nie mogli uzyskać faktycznego tytułu własności do działki o większej powierzchni i w innych granicach, nawet przy oczywistości użytkowania wskazanej powierzchni gruntów.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. i T. małżonkowie B., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego – art. 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 12 ust. 1 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maja 2001 r., przez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, gdyż sąd upatruje w nich podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w sytuacji, gdy istniejące zapisy co do zmiany, pochodzą z czynności niemających oparcia w trybie prawem przewidzianym, a ponadto na uchybieniu przepisowi § 11 ust. 1 pkt 1a powołanego rozporządzenia nakazującego zamieszczenie danych dotyczących wieczystych użytkowników,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez oparcie orzeczenia na ograniczonej części materiału obejmującej rozstrzygnięcia w sprawach sądu powszechnego i w następstwie tego uchybienia, niepełne jej wyjaśnienie czyniące orzeczenie przedwczesnym.

Wskazując na powyższe podstawy, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie wykonawcze, miałoby zastosowanie w przypadku gdyby w ewidencji gruntów dokonywano czynności zgodnie z prawem. Tymczasem materiał sprawy prowadzi do wniosków odmiennych. Dokumenty wyjaśniają przeprowadzone czynności urzędowe w zakresie wydania im całej parceli objętej umową, oznaczenia jej obszaru i położenia, które to czynności były stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1a cyt. rozporządzenia niezbędne. Zdaniem skarżących dane użytkowników wieczystych podlegają ujawnieniu co do całego wydanego im obszaru, a nie jego części 495 m2 , co nie odpowiada rzeczywistości i urzędowemu podziałowi terenu z dnia 20 lutego 1957 r. i przydzielonej im parceli, którą zabudowali i ogrodzili.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to powołanie konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy na wstępie zauważyć, iż pełnomocnik skarżących nie powołał art. 174 Ppsa, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę na obu podstawach wymienionych w tym przepisie.

W związku z tym rozważanie należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 174 pkt 2 Ppsa stanowi, że skarga kasacyjna może być oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani w podstawie skargi kasacyjnej, ani nawet w jej uzasadnieniu konkretnego przepisu – przepisów postępowania, które naruszył Sąd wydając zaskarżony wyrok. Kontrola legalności decyzji administracyjnej przez Sąd jest przeprowadzana w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast Sąd ten nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Jeżeli strona postępowania sądowoadministracyjnego jest niezadowolona z orzeczenia sądu administracyjnego i zamierza od niego wnieść skargę kasacyjną stawiając mu zarzut naruszenia przepisów postępowania, to musi wskazać przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który naruszył Sąd pierwszej instancji.

Skoro skarżący nie określił jaki przepis z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego został zaskarżonym wyrokiem naruszony, a postawił zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, to zarzut ten nie mógł być uwzględniony, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania do postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Wobec bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych, zbadanie zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należało dokonać z uwzględnieniem stanu faktycznego, będącego podstawą do orzekania.

Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne bez jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu, spośród zawartych w jego trzech ustępach, którego zarzut ten miałby dotyczyć, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie skutecznej kontroli kasacyjnej. Podstawowym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art.174 pkt 1 Ppsa jest dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego, przez jednoznaczne oznaczenie jednostki redakcyjnej numeru artykułu, paragrafu, ustępu, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały przez Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożone lub niewłaściwie zastosowane, ale także wyjaśnienie jak – zdaniem skarżącego – przepisy te powinny być rozumiane i stosowane (wyrok SN z 19 marca 1997 r. II CKN 16/97 – niepubl., wyrok SN z dnia 8 maja 1997 r., II CKN 148/97 – niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego określenia, który konkretnie przepis prawa materialnego, spośród zawartych w określonym artykule, został objęty przez skarżącego zarzutem naruszenia.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny jedynie podkreśla, że w sprawie jest niesporne, że skarżący – stosownie do art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne - wyjaśnili, iż nie posiadają dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia żądanych przez nich zmian. Są oni wpisani w operacie ewidencji gruntów miasta [...], obręb Nr 10, jednostka rejestrowa Nr G 855 jako wieczyści użytkownicy działki Nr 453, o pow. 0,0495 ha, położonej w [...] przy ul. [...]. Ich prawa do tej nieruchomości są ujawnione w księdze wieczystej KW nr 9508 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Zapis w operacie ewidencji gruntów jest zgodny ze stanem prawnym ujawnionym w powołanej księdze wieczystej.

Kwestionowanie wadliwości wpisu w księdze wieczystej, nie uzasadnia dokonania zmiany w ewidencji gruntów.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że postępowanie o zmianę danych w ewidencji gruntów nie może stanowić podstawy do weryfikowania prawidłowości istniejącego stanu prawnego gruntu i budynku.

Zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) błędnie określony datą 29 maja 2001 r. ocenić należało jako bezzasadny. Przepis ten jedynie ogólnie określa dokumenty, na podstawie których w ewidencji uwidacznia się prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali.

Ogólnikowe redagowanie zarzutu naruszenia § 46 cyt. powyżej rozporządzenia bez wskazania konkretnego przepisu, spośród zawartych w jego trzech ustępach oraz brak jego uzasadnienia, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawdzenie jego zasadności. Jako chybiony uznać należało zarzut naruszenia § 11 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, który to przepis stanowi, że w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10 wykazuje się także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów. W świetle art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez sąd za organem administracji publicznej.

W tej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji i stanowił art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 46, 47 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, który nie był w sprawie stosowany nie może odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw – oddalił.