Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 280/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.30 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.7, art.77 par.1 , art.80 , art.107 par. 3 , art.138 par. 1 pkt 2, art.156 par.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H.Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej : PINB w Z.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania ogrodzenia działki nr 1, położonej w M. i stanowiącej własność J. K. Decyzja została doręczona J. K., która była jedyną stroną postępowania. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie zostało przeprowadzone w związku z pismem Urzędu Gminy w C. z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika również, że w związku z tym ogrodzeniem interweniował w organach administracji obecnie skarżący H. Z. W dniu [...] r. wpłynęło do PINB w Z. jego pismo o zbadanie zgodności z prawem ogrodzenia działki nr 1. Odpowiedzi na nie udzielono stronie pismem z dnia [...] r. Natomiast pismem z dnia [...] r. H. Z. złożył skargę do [...]WINB w K. na postępowanie organu niższego stopnia, podając w podstawie art. 227 k.p.a. Jednocześnie skarżący w treści tego pisma odniósł się do wydania w sprawie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności wybudowanego ogrodzenia, nie indywidualizując jednak tej decyzji. W końcowej części pisma jego autor zawarł żądanie powtórnego zbadania sprawy i unieważnienie decyzji o umorzeniu postępowania, która w jego przekonaniu jest niezgodna z prawem.

W reakcji na skargę H. Z. z dnia [...] r. [...]WINB w K. skierował pismo z dnia [...] r. do PINB w Z. wskazując, że w sprawie winny zostać rozważone podnoszone zarzuty i powinna być wydana decyzja kończąca postępowanie, nawet gdyby miała to być decyzja o umorzeniu postępowania, zaś H. Z. winien być jego stroną, jeżeli posiada parcelę położoną przy przedmiotowej drodze. W konsekwencji tego pisma PINB w Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności ogrodzenia a następnie wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...]WINB w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Jednakże wskutek skargi H. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 11 października 2007r. sygn. akt II SA/GL 442/07 stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji, wskazując że decyzjami tymi załatwiono sprawę już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, jaką jest decyzja PINB w Z. z dnia [...] r. Sąd wskazał, że spełniona została tym samym przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] r. H. Z. zwrócił się do PINB w Z. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r., podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu podniósł m. in., że o wydaniu decyzji ostatecznej dowiedział się z wyroku WSA w Gliwicach, doręczonego [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. PINB w Z. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to uchylił organ II instancji decyzją z dnia [...] r. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji powtórnie wydał w dniu [...] r. decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone aktem z dnia [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W wyniku uwzględnienia zaleceń organu wyższego stopnia PINB w Z. wystosował do stron zawiadomienie z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wznowieniowe. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 105 § 1 w związku z art. 148 k.p.a. W uzasadnieniu natomiast wyjaśnił, że wniosek o wznowienie wpłynął [...] r., tym samym został złożony z naruszeniem terminu miesięcznego, albowiem strona nie dowiedziała się o decyzji ostatecznej z wyroku sądu administracyjnego, lecz wiedziała o niej wcześniej, o czym świadczy treść pisma H. Z. z dnia [...] r. skierowanego do [...]WINB w K. Równocześnie stwierdzono, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną.

Po rozpoznaniu odwołania H. Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Skoro więc doszło do wznowienia postępowania, to w tej sytuacji prawidłowe było jego umorzenie. Organ odwoławczy uznał również, że mimo wadliwej nazwy, zawiadomienie z dnia [...] r. zawiera elementy konieczne dla postanowienia o wznowieniu postępowania. Krytycznie natomiast ocenił fakt, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dokonano oceny przesłanek wznowienia.

Jednakże po rozpoznaniu skargi H. Z. prawomocnym wyrokiem z dnia 6 października 2010r. sygn. akt II SA/GL 121/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obydwu instancji. W motywach Sąd wskazał, że istotne znaczenie dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia ma data złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Podstawą do umorzenia wznowionego postępowania było przyjęcie przez organy obu instancji, że skarżący złożył wniosek o wznowienie po upływie kodeksowego terminu. Jako wniosek o wznowienie organy zakwalifikowały pismo skarżącego z dnia [...] r., stwierdzając przy tym, że wiedzę o wydanej decyzji ostatecznej miał on już w listopadzie [...] r., o czym świadczy treści pisma z dnia [...] r. Pismo to zostało sporządzone już po upływie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] r. i zawierało żądanie strony usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego, jako naruszającej prawo. Strona sformułowała zatem zarzuty wobec decyzji ostatecznej, które przez organ zostały zupełnie pominięte, nadano postępowaniu nadano wadliwy kierunek i w wyniku zaleceń organu II instancji doszło do ponownego rozpoznania sprawy już merytorycznie załatwionej, na co wskazał WSA w wyroku z dnia 11 października 2007r. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie można zbagatelizować faktu, że już w listopadzie [...] r. były kierowane zarzuty wobec decyzji ostatecznej. Zarzuty te nie mogą pozostać nierozpoznane. Celnie pełnomocnik strony skarżącej podniósł w postępowaniu przed sądem, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 235 k.p.a., regulujący kwalifikację skarg wnoszonych po wydaniu decyzji ostatecznej. Zgodnie z tym przepisem, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Do interpretacji tego rodzaju pisma strony znajdują przy tym zastosowanie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, obligujące organ do wyjaśnienia treści żądania, jeśli nie jest ono dostatecznie precyzyjnie sformułowane. W okolicznościach faktycznych sprawy w przekonaniu Sądu nie można było zatem przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu [...] r., podczas gdy strona o wydanej decyzji dowiedziała się ponad rok wcześniej. Należało dokonać kwalifikacji żądań strony zgłoszonych w piśmie z dnia [...] r., kwalifikacja dokonana przez organ była bowiem wadliwa i doprowadziła do przeprowadzenia postępowania obarczonego wadą nieważności. Sąd wskazał, że w braku odmiennego stanowiska strony, mając na względzie treść formułowanych w toku postępowania zarzutów i żądań, należy przyjąć, że pismo z dnia [...] r. stanowiło wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną PINB w Z. z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. W piśmie tym strona żąda bowiem powtórnego zbadania sprawy, zarzucając że umorzono postępowanie wysłuchując tylko jednej strony a decyzja nie jest zgodna z prawem. Stąd też Sąd nie podzielił stanowiska organów co do złożenia wniosku o wznowienia postępowania z przekroczeniem terminu, a wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu, jako podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił powyższą własną decyzję i nakazał J. K. rozbiórkę ogrodzenia od strony działki nr 2, stanowiącą część drogi wewnętrznej, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "KW". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 151 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru budowlanego, w świetle wyroku WSA w Gliwicach w sprawie II SA/GL 121/10, brak było podstaw do kwestionowania terminu do złożenia przez H. Z. wniosku o wznowienie postępowania. Lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia działki nr 1 w M., zrealizowanego z siatki plecionej na słupkach metalowych, zabetonowanych w gruncie, przez J. K. w latach 2004-2006, narusza zaś ustalenia planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), w świetle zapisów którego działka oznaczona jest symbolem KW, oznaczającym drogę wewnętrzną o liniach rozgraniczających wynoszących 6,0 m.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K., zarzucając że w świetle znajdującego się w aktach wypisu z planu miejscowego z dnia [...] r., wynika że sporne ogrodzenie zbudowano legalnie.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 146 § 1 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości oraz stwierdzeniu wydania decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] – z naruszeniem prawa, wobec niemożności jej uchylenia z powodu upływu 5-letniego terminu od dnia jej doręczenia.

Skargę na decyzję ostateczną wniósł H. Z., domagając się jej uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 marca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1132/12 skargę oddalił wskazując, że w następstwie prawomocnego orzeczenia tut. Sądu organy administracji zobligowane były do rozpoznania sprawy w trybie wznowieniowym, a nie – w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadnie też organ, dopatrzył się negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej w postaci upływu terminu, określonego w art. 146 § 1 kpa.

W dniu [...] r. [...]WINB zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek H. Z. postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] r. umarzającej postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w Z. z dnia [...] r. znak: [...] wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie przeprowadził postępowania naprawczego pomimo, że wybudowane ogrodzenie powstało bez zachowania wymaganych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odległości od osi jezdni.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego decyzją z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje [...]WINB w K..

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013r. poz.267 z późn. zm.) nakazał J. K. rozbiórkę ogrodzenia działki nr 1 od strony działki ewidencyjnej nr 2 stanowiącej część drogi wewnętrznej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "KW". Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że ponieważ działka nr 1 nie przylega do drogi gminnej oraz nie wskazano na istnienie linii rozgraniczających nie było konieczne dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, tym samym jego budowa nie stanowi samowoli budowlanej. Jednocześnie jednak lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem odległość ogrodzenia od osi jezdni jest mniejsza niż 3m. Dlatego też organ stwierdził, że brak jest możliwości doprowadzenia ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jedynym rozwiązaniem jest jego rozebranie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na ponownym rozpoznaniu przez organ sprawy, pomimo wcześniejszego jej prawomocnego rozstrzygnięcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 2 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz.267 dalej: "k.p.a.") oraz art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz.1409 dalej: "p.b.") uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie budowy ogrodzenia działki nr 1 zlokalizowanej w M. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że sporne ogrodzenie zostało wybudowane przez J. K. w latach 2004-2006 i nie wymagało zarówno pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia zamiaru budowy. Ogrodzenie z jednej ze stron przylega do działki nr 2 będącej drogą dojazdową własność H. Z. Działka ta jednak jest zbyt wąska (4,32m), aby mogła samodzielnie spełniać wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości dróg wewnętrznych, które powinny mieć minimum 6m w liniach rozgraniczających. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisu zgodnie z którym dla działek położonych na całym obszarze objętym planem " linia ogrodzenia – minimum 3m od osi drogi". Natomiast parametr dotyczący szerokości drogi wewnętrznej nie może dotyczyć działek nie stanowiących działek drogowych, zatem brak jest podstaw do reakcji organów nadzoru budowalnego i toczące się postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł H. Z. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niezastosowanie art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto naruszenie przepisów art. 7, art.16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał również, że w sprawie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ organ rozstrzygnął kwestię załatwioną inną decyzją ostateczną. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji PINB o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, zatem zgodnie z art.16 k.p.a. jest związany tą decyzją i nie może ponownie w tej samej sprawie orzec o umorzeniu postępowania. Zwrócił również uwagę, że prawidłowa interpretacja zapisów planu miejscowego zgodnie z którym droga dojazdowa ma mieć szerokość co najmniej 6m w liniach rozgraniczających prowadzi do wniosku, że linia ogrodzenia musi znajdować się minimum 3 metry od osi takiej drogi. Zdaniem skarżącego organ pominął również dokument analizy graficznej przeprowadzonej przez PINB z którego wynika, że droga wewnętrzna oznaczona w planie symbolem KW przebiega również po działce nr 1. Potwierdzać to ma również opinia geodety M. S. Niezależnie od tego skarżący wskazał na konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji celem jednoznacznego stwierdzenia czy działka nr 1 jest usytuowana w jednostce planu oznaczonej symbolem KW, zwłaszcza w sytuacji gdy sam organ wskazuje na sprzeczne ustalenia w tym zakresie. Podniósł również, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest innym miejscem publicznym do którego dostęp ma nieograniczona liczba osób, tym samym na wykonanie ogrodzenia od strony takiego miejsca zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymagane było dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w treści zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę. Skarżący natomiast przedłożył kopię mapy zasadniczej przyjętą do zasobu [...] r. wraz z dokumentacją zdjęciową i wyjaśnił, że działka nr 2 nie została wydzielona w związku z podziałem działki nr 3, ale w tym kształcie istnieje od lat 70-tych i ma szerokość jaką wykazano w czasie oględzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 i § 3, art. 80 i art.107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej "k.p.a.")

Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne, znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.) W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Wymogów powyższych, zdaniem Sądu nie dochował [...]WINB w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym wydane rozstrzygnięcie jest co do meritum, co najmniej przedwczesne. Nie wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, o istotnym dla rozstrzygnięcia znaczeniu, zostały bowiem w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnione, do czego Sąd jeszcze powróci w toku dalszych rozważań.

Wskazać należy również, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

W tej sytuacji rację ma skarżący, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego przebiegu linii rozgraniczającej działkę drogową od działki uczestniczki postępowania. Niewątpliwie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można jednoznacznie ustalić, czy cała działa nr 1 będąca własnością uczestniczki postępowania J. K. znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem M/M. Załączniki graficzne do uchwały wykonane są w takiej skali, która uniemożliwia dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, nadto na mapę nie naniesiono granic poszczególnych działek, w tym działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Z wypisu planu z dnia [...] r. wydanego przez Wójta Gminy C. wynika, że działka nr 1 położona jest w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, oznaczonym symbolem MM. Następnie w pismach kierowanych do strony Wójt wskazuje, że ogrodzenie usytuowane na działce nr 1 znajduje się w liniach rozgraniczających drogi wewnętrznej. Przedłożona przez stronę prywatna opinia uprawnionego geodety wskazuje, że odległość ogrodzenia działki nr 1 jest mniejsza niż 3 m od osi jezdni, co ma pozostawać w sprzeczności z postanowieniami planu. Z kolei w zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy C. z dnia [...] r. wskazano, że droga wewnętrzna przebiega po działkach: 4, 2, 5, 6. Po czym w kolejnych zaświadczeniach tego samego organu z dnia [...] r., [...] r. i [...] r. wskazano, że działka nr 1 położona jest na terenie oznaczonym symbolem MM oraz przy drodze wewnętrznej oznaczonej symbolem KW, co wobec rozbieżnych wypisów w części tekstowej planu należało zweryfikować w oparciu o wyrys z planu.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut niewłaściwej interpretacji postanowień planu w zakresie dotyczącym szerokości linii rozgraniczających drogę wewnętrzną (§ 9 ust. 2 pkt 3). Poza sporem pozostaje fakt, że w tym zakresie postanowienia planu określają szerokości dróg wewnętrznych na minimum 6m w liniach rozgraniczających, co nie oznacza wbrew twierdzeniom skargi, że w przypadku gdy droga wewnętrzna nie odpowiada tym wymogom, to wprowadza się ograniczenia dla właścicieli sąsiadujących z drogą wewnętrzną nieruchomości w zakresie lokalizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3m od osi drogi. Taka wykładnia byłaby prawidłowa, gdyby faktycznie działka drogowa miała 6m szerokości i przyjęcie zakazu lokalizacji ogrodzeń w odległości mniejszej niż 3 m od osi jezdni oznaczałoby w gruncie rzeczy zakaz ich lokalizacji w granicach działki drogowej. Natomiast w sytuacji gdy działka drogowa jest węższa niż dopuszczają to postanowienia planu, to przyjęta przez skarżącego wykładania zapisów planu w tym zakresie prowadziłoby do sytuacji, w której droga de facto zostałaby poszerzona kosztem sąsiednich nieruchomości pomimo, że nie wchodzą one w skład działki drogowej i mogą znajdować się w innej jednostce miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można również zgodzić się z zarzutem , że w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na wydanie w tej sprawie decyzji ostatecznej stwierdzającej nieważność decyzji o umorzeniu postępowania. Podnieść należy bowiem, że w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z treści cytowanego przepisu wynika, że przesłanką bezwzględną stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie tzw. res iudicata. Do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia oraz tylko między tymi samymi stronami. Aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tego samego podmiotu, tego samego przedmiotu przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego (por. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 156 k.p.a., Lex Omega). Innymi słowy, chodzi o to, aby treść rozstrzygnięcia decyzji ustalającej prawo lub nakładającej obowiązek na określony podmiot odpowiadała, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, istniejącemu już prawomocnemu rozstrzygnięciu tego organu. O zaistnieniu powagi rzeczy osądzonej przesądza zatem fakt, czy organ orzekł ponownie co do istoty sprawy w kwestii będącej już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie można zatem mówić o naruszeniu res iudicata, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, gdy brak jest tożsamości co do przedmiotu rozstrzygnięcia w rozumieniu o art. 107 § 1 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności. Nie jest natomiast organ władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Zatem w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skargi nie zachodzi tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym, bowiem inny był przedmiot postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz inny jest w postępowaniu dotyczącym rozbiórki ogrodzenia. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 47) i z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sprawie poza sporem jest, że przedmiotowa działka drogowa nr 2 stanowi drogę dojazdową wewnętrzną do innych działek i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.). Należy wobec tego zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07) wyrażenie "inne miejsca publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części omawianego przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione. Pojęcia "inne miejsca publiczne" nie można więc rozumieć zbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż takie podejście oznaczałoby całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05 dostępny: orzeczeniansa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy, droga od strony której uczestniczka postępowania J. K. zbudował ogrodzenie, jest drogą dojazdową do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania. Trudno więc z tego faktu, wyciągnąć wniosek, że jest to miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określeniu: "innych miejsc publicznych". Jak wskazano wyżej "inne miejsca publiczne" to miejsca niebędące drogami. Gdyby szeroko, rozumieć pojęcie "innych miejsc publicznych", to w warunkach gminnych większość terenów spełniałaby te kryteria. Dlatego też należy wskazać, że o rozumieniu pojęć użytych w omawianym przepisie, nie powinny decydować elementy stanu faktycznego, lecz uwarunkowania prawne i konsekwencje z tego wynikające.

Reasumując zdaniem Sądu nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na treść wydanej w tej sprawie decyzji. Dlatego z uwagi na dostrzeżone wyżej uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych, warunkujących prawidłową kwalifikację materialnoprawną przedmiotu sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm. dalej "p.p.s.a."). Konsekwencją uchylenia decyzji było również orzeczenie na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. o kosztach postępowania.

W postępowaniu ponownym należy przede wszystkim uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z zawartymi w treści uzasadnienia wskazaniami, w szczególności poprzez dołączenie do akt wyrysu z planu miejscowego wraz z naniesionymi granicami działek nr 2 i 1 w takiej skali, aby można na jego podstawie poczynić ustalenia faktyczne w sposób nie budzący wątpliwości. Następnie zgromadzony materiał oraz jego ocena prawna powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa).