Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 725/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2012 r. sprawy ze skargi małoletniego M. G. działającego przez przedstawiciela ustawowego – M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. podstawie art.. 104, art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) postanowił (1) uchylić własną decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], nakazującą inwestorowi J. K. G. wykonanie w budynku na działce nr [...], przy ul. S. w S., klatki schodowej międzykondygnacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi Polskimi Normami oraz (2) umorzyć postępowanie administracyjne w całości w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tejże działce.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2009 r. wpłynął wniosek J. K. G. o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. S. w S., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem [...] września 1989 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], organ na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 3, poz. 229, dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1994 r.) nakazał inwestorowi wykonać roboty budowlane polegające na wykonaniu klatki schodowej międzykondygnacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi Polskimi Normami. W dniu [...] marca 2010 r. wpłynęło pismo J. K. G. zawiadamiające o wykonaniu przeróbki klatki schodowej zgodnie z powyższą decyzją. Dlatego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], organ na mocy art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlane z 1994 r. udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie omawianego budynku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, 148 oraz 149 § 1 i 2 k.p.a., na wniosek M. W. wznowiono postępowania administracyjne w sprawie zgodności z przepisami budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. był art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 wymienionej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Należało więc wyjaśnić czy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem obiekty budowlane wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają przymusowej rozbiórce, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Obecnie działka na, której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt ma nr ewidencyjny [...]. Jak wynika z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] września 2009 r., znak [...], teren działki nr [...] objęty był w dacie budowy planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. – uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1986 r., nr [...], obowiązującym od dnia [...] lipca 1987 r. do dnia [...] kwietnia 1994 r., zgodnie z którym działka ta znajdowała się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla ludności nierolniczej oznaczonych na planszy planu symbolem MN. Natomiast na podstawie pisma Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], ustalono, że zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...] grudnia 1986 r. przedmiotowa działka znajdowała się w granicach rejonu strukturalnego G. Na kopii rysunku wyżej wymienionego planu obszar, na którym znajduje się przedmiotowa działka oznaczono symbolem MN. Zgodnie z kolei z tekstem powyższego planu dla rejonu strukturalnego G obowiązują ustalenia planu ogólnego zatwierdzonego w dniu [...] listopada 1983 r. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] listopada 1983 r. przewidywał przeznaczenie obszaru dzisiejszej działki nr [...] pod tereny mieszkaniowe jednorodzinnego (oznaczone na rysunku planu symbolem C3MNj). Z uwagi na powyższe ustalenia uznano za udowodnione, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na terenie, który zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie jego realizacji, przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a tym samym nie znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. nie stwierdzono ponadto, aby przedmiotowy obiekt powodował zagrożenie dla ludzi i mienia. Z tego względu w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie może mieć zastosowywania przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast zaistnienie przesłanek z art. 40 przywołanej ustawy stwierdzono na podstawie załączonej do akt sprawy Inwentaryzacji budynku mieszkalnego, sporządzonej przez Z. B., posiadającego uprawnienia budowlane o nr [...] i [...]. W opracowaniu tym na rysunku zatytułowanym "Rzut parteru" umieszczono bowiem adnotację o zobowiązaniu się inwestora do przeprowadzenia zmiany w kształcie biegu klatki schodowej zgodnie z warunkami technicznymi i korektą rysunków w kolorze czerwonym. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nakazano inwestorowi panu J. K. G. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu klatki schodowej międzykondygnacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi Polskimi Normami. W dniu [...] marca 2010 r. Z. B., działający w imieniu pana J. K. G., zawiadomił o wykonaniu przeróbki klatki schodowej zgodnie z nakazem zawartym w wymienionej decyzji. Do powyższego pisma załączono zdjęcie obrazujące przerobioną klatkę schodową. Z uwagi na wykonanie robót doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z przepisami i sztuką budowlaną, co dodatkowo potwierdzono w drodze kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r., postępowanie w sprawie zgodności z przepisami budowlanymi budynku na działce nr [...] na obecnym etapie należy ustać za bezprzedmiotowe. Organ dodał przy tym, że aktualnym właścicielem działki nr [...] jest M. G., który został uznany za stronę w miejsce poprzedniego właściciela J. K. G.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. M. W. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie nakazu rozbiórki bądź też ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji z dnia [...] marca 2012 r. naruszenie (1) art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że podstawą do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego jest zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z daty budowy, a nie z daty orzekania, (2) art. 105 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o uchyleniu ostatecznej decyzji własnej i umorzeniu w całości postępowania administracyjnego oraz (3) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. uznanie, że przedmiotowy obiektu budowlany jest zgodny z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W uzasadnieniu odniesiono się do opisanych powyżej zarzutów, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa. Nadto M. W. wskazała na pobieżne przeprowadzenie oględzin nieruchomości oraz pominięcie wniosków dowodowych z dnia [...] października 2011 r., [...] października 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. Ustalenia organu są nieprawidłowe nawet w razie przyjęcia za punkt odniesienia odpowiednich przepisów planistycznych obowiązujących w dacie wzniesienia obiektu. W tej mierze pismo Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] listopada 2011 r. wskazuje bowiem jedynie ogólnie, że przedmiotowy teren zaliczono do rejonu strukturalnego G, pełniącego funkcje terenów gminy oraz dzielnicy mieszkaniowo-przemysłowej, przy czym tereny te zostały zabezpieczone pod zakłady rzemieślnicze, głównie branży stolarskiej. Z powyższego pisma z dnia [...] listopada 2011 r. nie wynika jednak wprost, czy plan miejscowy z dnia [...] listopada 1983 r. został opublikowany. Tym samym znaczenie w niniejszej sprawie mógł mieć tylko plan miejscowy z dnia [...] grudnia 1986 r., przewidujący dla omawianego terenu funkcję usługową i rzemieślniczą, a nie wyłącznie mieszkalną. Sposób zabudowy działki nr [...] pozostawałby zatem w sprzeczności z ustaleniami powyższego planu. Ponadto, organ I instancji zaniechał ustalenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi dacie orzekania. Z uwagi na brak aktualnie obowiązującego planu miejscowego konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem postępowanie w tym przedmiocie toczy się i nie zostało jeszcze zakończone, co było zresztą wiadome organowi I instancji. Wreszcie, w toku postępowanie błędnie wykluczono, że przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ocena stanu technicznego dokonana przez organ jest bowiem zbyt pobieżna. Dotyczy to w szczególności otworów okiennych od strony boiska, które zostały zabite jedynie płytą pilśniową, naruszając potencjalnie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Nie sprawdzono też prawidłowości zastosowanych materiałów, bezpieczeństwa konstrukcji czy bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynku. Konieczne jest zatem wykonanie ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny, zgadzając się w tej mierze z ustaleniami poczynionymi przez organ I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest dokładniejsze ustalenie przedmiotu postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoich decyzjach używa bowiem określenia "budynek mieszkalny". Tymczasem z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli z dnia [...] września 2011 r., wynika że do obydwu ścian szczytowych budynku mieszkalnego przylegają dodatkowe "bryły", tj. garaż (z lewej strony) i część określona w protokole jako "przybudówka gospodarcza", przy czym część garażowa powstała w tym samym czasie, co część mieszkalna, natomiast część gospodarcza powstała później. Z żadnej z decyzji wydanej przez organ I instancji nie wynika, czy postępowaniem legalizacyjnym objęta była jedynie część mieszkalna (co byłoby równoznaczne z potraktowaniem garażu i części gospodarczej jako odrębnych obiektów, nieobjętych tym postępowaniem), czy też garaż oraz przybudówka garażowa uznane zostały przez organ jako części budynku mieszkalnego, które wraz z tym budynkiem głównym stanowią w całości jeden obiekt budowlany. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na brak w aktach protokołu z kontroli z dnia [...] grudnia 2009 r. Nie ma też żadnego dokumentu potwierdzającego, że w toku postępowania legalizacyjnego przeprowadzono jakąkolwiek kontrolę przedmiotowego obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się jednak z opinią M. W., że postępowanie legalizacyjne obejmowało wyłącznie część mieszkalną, stanowiącą samodzielny obiekt budowlany, natomiast garaż oraz przybudówka są odrębnymi obiektami budowlanymi, co ma potwierdzać fakt późniejszego powstania przybudówki i jej kilkukrotne przebudowy. Garaż i przybudówka mogą być uznane za części budynku mieszkalnego, stanowiące wraz z nim jeden obiekt budowlany. Dla takiego stwierdzenia konieczne jest jednak bezsprzeczne wykazanie funkcjonalnego powiązania wszystkich 3 części. Organ zauważył przy tym, że w części określanej przez jako przybudówka gospodarcza, na rysunku rzutu parteru, zawartym w przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji z listopada 2009 r., znajdują się też łazienka, korytarz i skrytka. Okoliczność ta może więc potwierdzać funkcjonalne połączenie tej części z częścią mieszkalną, winna ona jednak zostać sprawdzona i ustalona przez organ I instancji. W protokole kontroli z [...] września 2011 r. brak jest bowiem informacji na temat tego, co znajduje się w tej części. Należy poza tym należy wyjaśnić, że w przypadku powstania jakiegokolwiek obiektu w sposób nielegalny, tj. w drodze tzw. samowoli budowlanej, postępowanie legalizacyjne dotyczy obiektu w takiej jego formie i w takim stanie, w jakim znajduje się on w czasie prowadzenia postępowania. Oznacza to, że postępowanie takie obejmuje także wszystkie roboty budowlane, które zostały wykonane w tym obiekcie, nawet jeśli te wykonywane były nie w chwili powstawania obiektu, lecz później. Konkluzja ta odnosi się również do kwestii okien, wykonanych w ścianie części mieszkalnej, od strony działki M. W. Organ I instancji winien bowiem ustalić, czy aktualnie okna te istnieją, czy też zostały zamurowane. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach 80. ubiegłego wieku. W związku z tym, zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w niniejszej sprawie zastosowania nie znajduje art. 48 tejże ustawy, lecz przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika z kolei, że w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności winien zbadać sprawę pod kątem tego właśnie przepisu. Tym samym za słuszny należy uznać pogląd wyrażony w odwołaniu, wedle którego ocena zgodności obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym winna nastąpić nie w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie budowy obiektu, lecz w odniesieniu do aktualnych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie obecnie dla omawianej działki brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie zmienia to faktu, że ocena ta winna nastąpić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Pogląd ten znajduje swoje odzwierciedlenie w judykaturze, w której przyjmuje się, że zgodność z przepisami budowlanymi na gruncie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji legalizacyjnej. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że aktualnie stroną w tymże postępowaniu nie jest już J. K. G., który był inwestorem przedmiotowego obiektu, lecz M. G., który jest aktualnym właścicielem działki. Organ wyjaśnił, iż działka oznaczona pierwotnie nr [...], na której znajdował się omawiany budynek, została podzielona na 2 mniejsze działki, co wynika z wypisu z ewidencji gruntów. W obecnym stanie budynek znajduje się na działce nr [...], co uszło uwadze organowi I instancji. Należy też wyjaśnić, że o legalności budowy przedmiotowego obiektu nie przesądza fakt funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji dnia [...] kwietnia 2010 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Należy bowiem wskazać, że w przypadku postępowania prowadzonego w trybie wznowienia, dopiero po ponownej ocenie zgodności budowy z przepisami, organ – w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej – będzie mógł z urzędu wznowić postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Podsumowując te rozważania, organ I instancji winien w toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalić przedmiot postępowania (należy przeprowadzić kontrolę i ustalić, co znajduje się w części określanej jako gospodarcza, a także czy część ta i część garażowa stanowią wspólnie z częścią mieszkalną jeden budynek – jeden obiekt budowlany, czy też oddzielne obiekty). Nadto, ustalić należy, czy w ścianie szczytowej od strony działki M. W. istnieją aktualnie okna, czy też zostały one zamurowane. Wyjaśnienia wymaga również kwestia dotycząca usytuowania obiektu względem tylnej granicy działki. Organ winien przy tym posługiwać się aktualnym numerem działki. Następnie organ winien dokonać oceny obiektu w ramach art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Organ winien również dokonać oceny obiektu pod kątem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniając swą ocenę w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tym bardziej, że w świetle art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy powyższe nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który w bezpośredni sposób wskazywałby na ustalenia faktyczne leżące u podstaw rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej dokonuje oceny, czy konkretna okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Co więcej, poczynione w toku postępowania ustalenia muszą znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, bowiem w myśl art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, które w szczególności musi wskazywać na fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. M. G. zaskarżył powyższą decyzję WINB w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez zbyt powierzchowną analizę materiału dowodowego, prowadzącą w konsekwencji do podjęcia wątpliwości, czy postępowanie legalizacyjne obejmowało tylko część mieszkalną budynku czy także garaż oraz część gospodarczą, (2) art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. poprzez dokonanie jego wykładni w oderwaniu od szczególnych okoliczności sprawy, (3) art. 12 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na fakcie popełnienia uchybień niemających istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przedłużenia postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisał konstrukcję budynku mieszkalnego na działce nr [...], kwestionując tym samym wątpliwości zgłaszane przez organ odwoławczy. Wskazał, że do ścian szczytowych obiektu mieszkalnego przylegają 2 bryły, z których jedna pełni funkcję garażu, a druga jest tzw. przybudówką gospodarczą. Część mieszkalna wraz z garażem powstała w latach 80-tych, podczas gdy część gospodarcza w 1992 r. Wątpliwości Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego co do objęcia postępowaniem wszystkich części przedmiotowego obiektu budowlanego należy uznać za nieuzasadnione. Gdyby bowiem przyjąć, że postępowanie legalizacyjne dotyczyło tylko części mieszkalnej, to konieczne byłoby również prowadzenie kilku postępowań w odniesieniu do tej samej nieruchomości, co z kolei pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania. Zresztą, zakładając nawet, że wnioskodawca był zainteresowany uzyskaniem decyzji jedynie dotyczącej części mieszkalnej, musi także prowadzić logicznie do wniosku, że chciał on uzyskać taką decyzję również w odniesieniu do garażu. Tym bardziej, że w części gospodarczej znajduje się m.in. łazienka, a zatem pomieszczenie bezsprzecznie funkcjonalnie powiązane z częścią mieszkalną. Co więcej, postępowanie legalizacyjne zawsze dotyczy obiektu w takiej formie i w takim stanie, w jakim znajduje się on w czasie prowadzenia tego postępowania, co w konsekwencji musi oznaczać, że pierwotna decyzja legalizacyjna również dotyczyła całości obiektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii okien, skarżący wskazał, że okoliczność ta mogła być wyjaśniona przez organ II instancji w drodze złożenia odpowiedniego oświadczenia przez M. G. Tym bardziej, że aktualnie otwory okienne są zamurowane. Skarżący podzielił przy tym co do zasady stanowisko organu II instancji o potrzebie uwzględnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z chwili orzekania, lecz niemniej taka konkluzja prowadziłaby niekiedy do ujemnych konsekwencji. Osoba, która wznosi obiekt budowlanych, zgodnie z obowiązującymi w danej chwili aktami planistycznymi, nie miałaby pewności, czy w dacie jego ukończenia i wnioskowania o legalizację, istnienie tego obiektu będzie zgodne z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Mogłoby zatem dojść do całkowitego braku możliwości zaplanowania danego obiektu i jego usytuowania na działce. Dlatego też należałoby się przychylić do tych orzeczeń, które opowiadają się za stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wznoszenia budynku. W niniejszej sprawie nie zachodzi także obawa podnoszona przez M. W., że przedmiotowy budynek mieszkalny będzie niekorzystnie oddziaływał na otoczenie, a prezentowana w tym zakresie argumentacja jest bezzasadna. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organu I instancji uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu fakt dokonania podziału nieruchomości nr [...]. Niemniej, nawet w razie przyjęcia przeciwnej konstatacji nie miałoby to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna, choć tylko część podniesionych w niej zarzutów była trafna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z art. 145 § 1 powołanej ustawy – sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie oraz orzeka o ich uchyleniu, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie trzeba wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] (wg aktualnej numeracji), przy ul. S., w S. i wzniesionego przed rokiem 1994 r. Okoliczność ta znajduje oparcie w inwentaryzacji budynku mieszkalnego z listopada 2009 r. (k. 3-23 akt adm. organu I instancji, dotyczących pierwotnej decyzji legalizacyjnej) i nie była też kwestionowana przez żadną ze stron niniejszej postępowania. Ponadto, w sprawie została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], nakazująca inwestorowi wykonanie klatki schodowej międzykondygnacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi i obowiązującymi Polskimi Normami (k. 26 akt adm. organu I instancji, dotyczących pierwotnej decyzji legalizacyjnej). Później jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) wznowił postępowanie w tym zakresie z uwagi na pominięcie M. W. jako strony postępowania (k. 35-36 akt adm. organu I instancji, dotyczących pierwotnej decyzji legalizacyjnej).

W tym miejscu warto zaznaczyć, że w wyniku wznowienia postępowania organ administracji publicznej rozpoznaje na nowo sprawę, która została rozstrzygnięta wcześniej decyzją ostateczną. Tym samym granice postępowania wznowieniowego wyznaczone są przez granice postępowania pierwotnego. Odnosząc tę uwagę do specyfiki rozważanej sprawy, Sąd nie podziela stanowiska zawartego w decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2012 r., zgodnie z którym organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie, czy przedmiotem kontrolowanego postępowania jest zbadanie legalności jedynie części mieszkalnej czy może także garażu i części gospodarczej (k. 34-37 akt adm. organu II instancji). Z przywołanej inwentaryzacji obiektu budowlanego z listopada 2009 r. wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że dokument ten dotyczył wszystkich 3 części budynku zlokalizowanego na ówczesnej działce nr [...]. Powyższa ocena techniczna stanowiła przy tym podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., na co wskazuje uzasadnienie wskazanego rozstrzygnięcia. Tym samym należy uznać, że przedmiotem pierwotnego postępowania był obiekt budowlany ujmowany jako całość, czyli składający się z opisanych trzech części. Podobnie zresztą podnosi także M. W. w podaniu z dnia [...] stycznia 2011 r., inicjującym postępowanie wznowieniowe (k. 16 akt adm. organu I instancji).

W tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okazało się zatem nieprawidłowe, co z kolei uzasadniało uchylenie powołanej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Zawarte w niej wadliwe wytyczne oddziaływałyby bowiem istotnie na wynik postępowania w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do dalszych zarzutów, należy najpierw zauważyć, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1994 r.) oraz przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm., dalej Prawo budowlane z 1974 r.). Jak wynika bowiem z art. 103 ust. 2 pierwszej z powołanych wyżej ustawy, art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., regulującego legalizację obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę, nie stosuje się do tych obiektów, których budowa zakończyła się przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. W takim wypadku zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe.

Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają rozbiórce albo przejęciu ich na własność Państwa bez odszkodowania, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę bądź też (2) powoduje lub w razie wybudowanie spowodowałby istnienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli natomiast nie zachodzą żadne z przesłanek opisanych w powyższym przepisie, organ na mocy art. 40 tejże ustawy powinien wydać decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że spełnienie wymogu z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega ocenie z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie orzekania w przedmiocie legalizacji, a nie w dacie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego. Trzeba bowiem podkreślić, że postępowanie legalizacyjne nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności przedsięwzięcia budowlanego z istniejącym, aktualnym ładem przestrzennym. Powyższy cel realizowany jest przez zalegalizowanie obiektu budowlanego albo przez jego rozbiórkę, przy czym działania te abstrahują od karania czy też uprzywilejowywania inwestora. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do trudnych do pogodzenia sprzeczności, w szczególności w sytuacji, gdy dawny plan miejscowy przewidywał dla danego terenu sposób zagospodarowania istotnie różny od obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podobny pogląd został również wyrażony w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1574/10; wyrok NSA z 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09; wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1521/08 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Nadto, przychylić należy się także do stanowiska Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do potrzeby wyjaśnienia kwestii istniejących już otworów okiennych. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), budynek powinien być usytuowany w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę tej granicy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postaci dokumentacji fotograficznej wynika, że otwory okienne w przedmiotowym budynku zostały wprawdzie zakryte, lecz nie ustalono, czy zakrycie to ma charakter trwały lub jedynie tymczasowy (k. 40-41 i 62 akt adm. organu I instancji). Okoliczność ta nie pozostaje natomiast bez znaczenia w świetle § 12 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania, należy zgodzić się co do zasady z Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w zakresie istnienia uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niemniej, skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na wydanie opisanych wyżej wadliwych wytycznych co do konieczności ustalenia przedmiotu postępowania.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ II instancji powinien zawrzeć prawidłowe wytyczne w zakresie dalszego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Sądu w tym zakresie.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 z późn. zm.).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.