Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1520/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: 1: Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

2: Chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w dnu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie, nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

3: Organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w gminie nie mającej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy.

TEZY

1: Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

2: Chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w dnu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie, nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

3: Organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w gminie nie mającej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M., S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 329/07 w sprawie ze skargi A. G., S. G. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz B. M. i S. G. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1520/07

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r., II SA/Lu 329/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. G., S. G. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny i prawny:

1. Decyzją z dnia [...] listopada 2006, nr [...] Wójt Gminy N., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu budynków jednorodzinnych wraz z wjazdami, na działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości P. gm. N.. Negatywne rozstrzygnięcie uzasadniono niespełnieniem wymogów ustalonych przez art.61 ust.1 pkt 1 i pkt 3 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, nr 80, poz.717). Wymienione działki położone są w kompleksie gruntów rolnych poza terenem zabudowanym P.. Miejscowość ta zabudowana jest typowymi obiektami gospodarstw rolnych, tj. z budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi, składowymi i gospodarczymi, a brak jest odniesienia dla wnioskowanej jednorodzinnej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz wykorzystania terenu. Na analizowanym obszarze brak jest przykładów zabudowy mogącej posłużyć za wzorzec do ustalenia właściwej intensywności wykorzystania terenu. Ponadto inwestor pomimo dwukrotnego wezwania do uzupełnienia dokumentów nie dostarczył umów potwierdzających możliwość wykonania uzbrojenia terenu planowanej inwestycji w niezbędną infrastrukturę techniczną, służącą do zaopatrywania poszczególnych działek w energię elektryczną i wodę oraz odprowadzania i odbioru ścieków komunalnych oraz gospodarowania odpadami.

2. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania A. G., S. G. i A. M., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2006 r.

Na etapie postępowania odwoławczego wnioskodawca uzupełnił brakującą dokumentację. Nie zmieniło to jednak faktu, że teren wskazany pod inwestycję nie spełniał warunku określonego w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tryb określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588, dalej "rozporządzenie w sprawie zabudowy"). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust.1 rozporządzenia w sprawie zabudowy). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 rozporządzenia w sprawie zabudowy).

Z wykonanej przez inż. L. Z. analizy wynika, że działki wskazane we wniosku są częścią kompleksu gruntów rolnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., zaliczał działki stron do gruntów rolnych. Obszar analizowany obejmuje wprawdzie częściowo zabudowę miejscowości P., ale jest to typowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi inwentarskimi, składowymi i gospodarczymi. W istniejącej zabudowie zagrodowej budownictwo jest bardzo zróżnicowane i nie ma obiektu, który mógłby stać się podstawą do określenia przyszłych wytycznych projektowanych oraz wzorcem do kontynuowania i powielania. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach sposobu zagospodarowania terenu. Zamierzonej przez strony zabudowy jednorodzinnej nie da się pogodzić z istniejącą już zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych oraz budownictwem mieszkalnym na gruntach rolnych przeznaczonym dla rolników.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. G., S. G. i B. M. zarzucili powyższej decyzji naruszenie prawa procesowego (tj. artykułów 7, 12 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a.) poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skarga zarzuciła organowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez niewłaściwą, błędną interpretację i stwierdzenie, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest występowanie na "analizowanym obszarze" większej liczby działek sąsiednich pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy powołany przepis uznaje za wystarczającą obecność już jednej działki sąsiedniej spełniającej te kryteria.

Na obszarze analizowanym znajduje się zarówno typowa zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych z budynkami mieszkalnymi, inwentarskimi, składowymi i gospodarczymi, ale na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...] jest typowe budownictwo mieszkaniowe (domy jednorodzinne bez budynków inwentarskich i składowych, typu obory, stodoły). Tego rodzaju zabudowa znajduje się np.. Udokumentowała to dokumentacja fotograficzna inż. T. S., ale dowód ten został pominięty przez organy administracyjne obu instancji.

Skarżący nie zgodzili się także z twierdzeniem, iż na analizowanym obszarze nie ma przykładów zabudowy mogącej posłużyć za wzorzec do wyznaczenia właściwej linii zabudowy, bądź właściwej intensywności wykorzystania terenu. Różnorodność zabudowy nie stanowi przeszkody dla ustalenia wzorca. § 4 pkt 4, § 5, § 6 pkt 2, § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zabudowy zezwalają na wyznaczanie innych parametrów planowanej zabudowy (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków), aniżeli parametry budownictwa już istniejącego. Skoro zatem na analizowanym obszarze znajdują się również działki zabudowane typowym budownictwem jednorodzinnym bez obiektów związanych z produkcją rolną, to wnioskowana przez skarżących nowa zabudowa tego właśnie typu będzie się mieścić w ramach zastanego w P. sposobu zagospodarowania terenu.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. oddalił skargę A. G., S. G. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. Art.61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji, spełnia wymagania wskazane w § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia w sprawie zabudowy. Obszar zamknięty liniami granicznymi został umiejscowiony wokół terenu inwestycji tj. z każdej strony tego terenu. Wyniki analizy zawarte są również w części opisowej decyzji, zawierającą analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z zaprezentowaną tam opinią na analizowanym obszarze brak jest obiektów budowlanych, mogących w sposób racjonalny i jednoznaczny posłużyć do wyznaczenia właściwej z punktu widzenia ładu przestrzennego linii zabudowy. Nie ma również przykładów mogących służyć za wzorzec do ustalenia właściwej intensywności wykorzystania terenu. Nie ma w związku z tym obiektu, który mógłby stać się podstawą do określenia przyszłych wytycznych projektowych oraz wzorcem do kontynuowania i powielania.

Działki inwestorów znajdują się w terenie niezabudowanym, stanowiącym użytki rolne i położonym poza terenem zabudowy wsi P.. Dlatego nie można określić wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy (rozumianej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust.1 rozporządzenia w sprawie zabudowy) oraz intensywności wykorzystania terenu. Wobec niespełnienia warunku określonego w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez znaczenia jest potencjalna możliwość uzbrojenia tych działek oraz ich aktualny dostęp do drogi publicznej.

Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom odpowiedniego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej w pełni wykonały swe obowiązki proceduralne w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 i art.77 § 1 K.p.a.). Organy przestrzegały rygorów swobodnej oceny dowodów (art.80 K.p.a.), czego dowodem jest uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, spełniające wymogi art.107 § 1 i 3 K.p.a.

Zarzuty braku kompetencji inżyniera-planisty, sporządzającego projekt decyzji, nie zostały uwzględnione przez Sąd. Decyzje w sprawie warunków zabudowy są decyzjami właściwych organów administracyjnych i to organy dokonują autorytatywnej oceny projektu, przygotowanego przez osobę, o której mowa w art.60 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.

5. Skargę kasacyjną wnieśli S. G. i B. M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a. ") przez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego, w szczególności art.7, 77 § 1, 80 K.p.a. Tymczasem organy administracyjne nie rozważyły części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym — sporządzonej przez inż. L. Z. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie został również uwzględniony dowód z fotografii pokazujących przykłady budownictwa jednorodzinnego. Powyższe dowody świadczą o tym, że na analizowanym obszarze znajdują się liczne działki z zabudową typowo jednorodzinną bez budynków inwentarskich, składowych i gospodarczych, które co do samej zasady mogą i powinny być przyjęte za wzorzec do określenia przyszłych wytycznych projektowych dla działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy;

- art.141 § 4 P.p.s.a. — przez brak w uzasadnieniu wyroku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, bezkrytyczne powielenie argumentacji SKO w Lublinie opartej na opinii inż. L. Z., co skutkowało przedstawieniem stanu sprawy sprzecznie ze stanem rzeczywistym;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art.145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. przez błędną wykładnię art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest występowanie na "analizowanym obszarze" większej liczby działek sąsiednich pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy powołany przepis prawa materialnego upoważnia do wydania decyzji żądanej przez strony już przy obecności jednej tylko działki sąsiedniej spełniającej kryteria, wskazane w powołanym przepisie prawa materialnego.

Na mapie stanowiącej integralną część analizy zaznaczonych jest szereg działek z zabudową typowo jednorodzinną, bez jakichkolwiek budynków inwentarskich czy innych związanych z produkcją rolniczą. Fakt ten dokumentują także fotografie dołączone do opracowania inż. T. S.. Na analizowanym obszarze przeważa wprawdzie zabudowa zagrodowa, ale występują również liczne budynki jednorodzinne.

Inżynier L. Z. wskazał w swej analizie, że nie tyle brak stosownych obiektów-punktów obniesienia dla decyzji o warunkach zabudowy, lecz ich różnorodność. Opinia nie wyjaśnia, dlaczego żaden z tych obiektów nie może zostać przyjęty jako wzorzec.

Twierdzeniom decyzji i zaskarżonego wyroku przeczy dokumentacja sprawy. Linia zabudowy na tym terenie została określona w piśmie z dnia 18 sierpnia 2005 r., obligującym przyszłych inwestorów do zachowania odległości 20 m od krawędzi jezdni. Intensywność zabudowy jako konsekwencja powierzchni działek została określona w decyzji Wójta Gminy N. o podziale działki, w wyniku której powstały działki objęte wnioskiem. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. dla działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przewidziano zabudowę mieszkaniową z funkcją agroturystyczną, co oznacza, że gdyby propozycje te zostały przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, niniejsze postępowanie byłoby bezprzedmiotowe.

Konsekwencją naruszeń przepisów postępowania jest naruszenie prawa materialnego przez oddalenie skargi z powołaniem się na brak przynajmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej odpowiadającej wymogom art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga kasacyjna podnosi, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" rozumieć należy wszystkie działki zlokalizowane na obszarze analizowanym. W wyroku z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 877/04 (ONSAiWSA 2006/2/54) WSA w Białymstoku stwierdził: "Wyznaczenie ‘obszaru analizowanego’ jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art.61 ust.1 pkt 1 oraz art.61 ust.6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r., IV SA/Wa 332/04 (LEX nr 164687).

Z faktu, że zabudowa jest różnorodna nie wynika niemożność ustalenia wzorca. Błędny jest pogląd, że aby zabudowa może być przyjęta za wzorzec do określenia przyszłych wytycznych projektowych, pod warunkiem wielokrotnego powtórzenia. Takie stanowisko jest sprzeczne z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ogranicza się do wymagania, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Podzielenie poglądu organów administracyjnych i Sądu I. instancji oznaczałoby, że w zdecydowanej większości miejscowości tego typu jak P. nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na brak typowej, charakterystycznej dla danego terenu zabudowy. Większość takich miejscowości zabudowana jest bowiem w sposób chaotyczny, niepodporządkowany określonej koncepcji urbanistycznej. Nie sposób założyć, że taka właśnie była intencja ustawodawcy, dążącego do uproszczenia i ułatwienia procedur umożliwiających realizację budownictwa mieszkaniowego na terenach, dla których nie uchwalono planów zagospodarowania przestrzennego.

O trafności powyższego rozumowania przekonują także regulacje zawarte w § 4 pkt 4, § 5, § 6 pkt 2, § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zabudowy, w myśl których dopuszczalne jest wyznaczenie innych parametrów planowanej zabudowy (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków), niż zastane na działkach już zabudowanych. Skoro zatem na analizowanym obszarze znajdują się również działki zabudowane typowym budownictwem jednorodzinnym, bez obiektów związanych z produkcją rolną, to wnioskowana przez skarżących nowa zabudowa będzie się mieścić w ramach zastanego w P. sposobu zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji dotychczasowej funkcji zostanie więc spełniony. Powinnością uprawnionego architekta, a w ślad za nim organu, było jedynie dokonanie wyboru optymalnego w danych warunkach wzorca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Interpretacja art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Sąd I instancji nie uwzględnia gwarancyjnej funkcji tego przepisu w stosunku do ładu przestrzennego.

Teren, którego dotyczył wniosek stron i decyzje obu instancji, nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego żądana przez strony decyzja podlega ocenie zgodności z art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z rozporządzeniem w sprawie zabudowy. Dlatego szczególnego znaczenie nabiera wykładnia systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności uwzględnienie nadrzędnego celu powyższej regulacji normatywnej. Tym celem jest gwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiowanego w art.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". W art.61 ustawy "ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy." (por. K.Jaroszyński, Z.Niewiadomski, A.Szmytt, Ł.Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przesttrzenne. Komentarz", 4. wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2008, s.492 – dalej powoływana jako Jaroszyński Niewiadomski Szmytt Złakowski 2008). Dlatego nietrafna jest wykładnia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęta w zaskarżonym wyroku, że "jeśli działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma wspólnej granicy z żadną działką zabudowaną i nie znajduje się ona w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości, nie ma przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy." Takie "wąskie rozumienie sąsiedztwa prowadzi do znacznego rygoryzmu odnośnie do możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego... Blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że najczęściej ład przestrzenny nie byłby zagrożony... Dlatego należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu ‘sąsiedztwa’ w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego." (Jaroszyński Niewiadomski Szmytt Złakowski 2008, s.493-4). Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W tym zakresie Sąd I instancji jest niekonsekwentny, gdyż powyższemu określeniu "działki sąsiedniej" towarzyszy akceptowanie (w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku) przeprowadzonej procedury wydania decyzji, w tym także wyznaczenie granic obszaru stanowiącego punkt odniesienia dla załatwienia wniosku o ustalenia warunków zabudowy. W granicach tego obszaru znajdują się działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], o których strony już w odwołaniu (później w skardze i w skardze kasacyjnej) twierdzą, że są zabudowane obiektami typowo mieszkaniowymi. Organy rozpatrywały więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy działek mających sąsiednie działki zabudowane.

B. Celem art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest blokowanie budownictwa.

Prawdą jest, że na gruncie art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z rozporządzeniem w sprawie zabudowy możliwe są takie sytuacje faktyczne, w których nie będzie dopuszczalne pozytywne załatwienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale równie istotny jest obowiązek wydania pozytywnej decyzji (ustalenie warunków zabudowy) w razie spełnienia wymogów stanowiących podstawę prawną decyzji w sprawach tego rodzaju (por. Jaroszyński Niewiadomski Szmytt Złakowski 2008, s.490).

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd zaakceptował taki sposób załatwienia wniosku stron, w którym odmawia się ustalenia warunków zabudowy nie ze względu na brak zabudowanych działek sąsiednich, nie z powodu niedopuszczalności prowadzenia prac budowlanych na działkach wskazanych we wniosku stron, nie ze względu na przeciwdziałanie rozproszeniu budownictwa (ten argument nie pojawia się w żadnej z dwóch decyzji), ale ze względu na już istniejącą zróżnicowaną czy też chaotyczną zabudowę. Jest to interpretacja sprzeczna z art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gdyż oznacza blokowanie budownictwa z powodu wadliwości istniejącej zabudowy.

C. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaakceptował taką wykładnie powołanych przepisów, która konkluzję niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy wyprowadza z faktu zróżnicowania budownictwa na działkach sąsiednich (w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Trafnie jednak strony w toku postępowania administracyjnego, w skardze i w skardze kasacyjnej akcentują, że przepis ten wyraźnie określa wymóg konieczny dla ustalenia warunków zabudowy słowami: "co najmniej jedna działka sąsiednia" interpretując ten zwrot "wystarczy nawet jedna działka sąsiednia".

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji napisał wyraźnie, że "do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej wymaganiom odpowiedniego przepisu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe." Błąd organów administracyjnych i Sądu I instancji w wykładni polega na niewłaściwym zdefiniowaniu "sąsiedztwa". Chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym — nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W tej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy w gminie nie mającej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy. Art.61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zezwala na odmówienie ustalenia warunków zabudowy ze względu na istniejący w gminie chaos budowlany.

Dlatego NSA uwzględnia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

D. Błąd w interpretacji powyższego przepisu prawa materialnego skutkował dodatkowo naruszeniem przez Sąd I instancji art.141 P.p.s.a., co trafnie zarzuca skarga kasacyjna stwierdzając, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c w ze. z art.133 § 1 P.p.s.a. przez oddalenie skargi na skutek uznania, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa procesowego, w szczególności artykułów 7, 77 i 80 K.p.a. pomimo nierozważenia i nieuwzględnienia przez organ administracji części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

W skardze do Sądu I instancji skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji II. instancji, że pominęła argument ze strony 2. odwołania o istnieniu w analizowanej części wsi P. działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...], na których znajduje się zabudowa typowo mieszkaniowa (domy jednorodzinne bez budynków inwentarskich i składowych, typu obory, stodoły). W wyroku Sądu I instancji, w części relacjonującej przebieg postępowania administracyjnego i treść skargi, zarzut ten został jedynie odnotowany. Jednakże Sąd nie ustosunkował się do tego zarzutu pomimo, że jest to argument o kluczowym znaczeniu dla sprawy. Ocena Sądu jest zbyt lapidarna: "Organy administracji publicznej w pełni wypełniły przepisy postępowania administracyjnego zobowiązujące organy do podejmowania wszelkich niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 K.p.a.) oraz nakazujące im zebranie całego materiału dowodowego (art.77 § 1 K.p.a.) i ocenienie tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art.80 K.p.a.), której wyrazem jest uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji uwzględniające warunki określone w art.107 § 1 i 3 K.p.a." NSA krytycznie ocenia brak w zaskarżonym wyroku konfrontacji zarzutu skargi z uzasadnieniem decyzji II. instancji. Skoro strona zarzuca w skardze, że organy administracyjne nie ustosunkowały się merytorycznie do twierdzenia o istnieniu już na analizowanym obszarze dobrego punktu odniesienia dla oceny inwestycji proponowanej przez stronę — do bezwzględnym obowiązkiem Sądu I instancji jest rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu. Brak wyraźnego i dobrze uzasadnionego stanowiska Sądu w zaskarżonym wyroku, każe Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wymogów art.141 P.p.s.a.

E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie 185 §1 P.p.s.a. (uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji)

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.