Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1867/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 756/19 w sprawie ze skargi E. R.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz E. R.-S.kwotę 677 zł (sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 756/19) oddalił skargę E.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Inowrocławski postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) orzekł o odmowie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym oznaczona jest w ewidencji gruntów jako użytki RIIIa o powierzchni 0,4281 ha. Starosta zwrócił uwagę, że co do zasady, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Artykuł 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi jednak, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W ocenie organu pierwszej instancji, w przypadku działki nr [...] nie są spełnione łącznie wszystkie cztery warunki, o których mowa w cytowanym wyżej przepisie. Starosta podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy odnosić bowiem należy do działki jako całości, a nie jedynie jej części.

Zażalenie na to postanowienie wniosła E.R.. Wskazała na wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16. Wg poglądu wyrażonego w tym wyroku, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 61 ust. 7 pkt 2 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest bowiem o "terenie", a nie działce ewidencyjnej. W ocenie składającej zażalenie, możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej wynika też z faktu, że Wójt Gminy Inowrocław przedstawił Staroście do zaopiniowania projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W przypadku planowanej inwestycji – akcentowała inwestorka - wszystkie warunki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. (znak [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta Inowrocławski był zobowiązany ustalić, czy teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyło SKO w Bydgoszczy, że organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy ocenia treść przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji. W rozpatrywanym przypadku, z treści projektu decyzji nie wynikało, że teren działki stanowiący grunty rolne klasy RIIIa został objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zdaniem SKO w Bydgoszczy, ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie tylko tej jej części, która będzie faktycznie zabudowana w wyniku realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, na etapie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się, która część działki zostanie w rzeczywistości zabudowana. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora winien więc jako teren inwestycji określać obszar całej działki, a nie tylko jej część. Powołał w tym względzie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 842/18. Ponadto – w ocenie Kolegium Odwoławczego - przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Wskazuje na to § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisie tym odwołano się bowiem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji (tak NSA w wyroku z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1205/17). Nadto Kolegium Odwoławcze wskazało na wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 2101/16), w którym sąd zauważył, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej.

Podkreśliło SKO w Bydgoszczy, że z akt sprawy nie wynikało, iż teren działki stanowiący grunty rolne został objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego (pismo Wójta Gminy Inowrocław z dnia 5 czerwca 2019 r.). Wobec powyższego, w przypadku niespełnienia wszystkich czterech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren inwestycji wymaga uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Zwróciło uwagę Kolegium Odwoławcze, że w rozpatrywanym przypadku, grunty rolne klasy RIIIa na działce nr [...] nie leżą w całości w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czego wymaga art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jedynie część działki leży w wymaganej odległości od najbliższej drogi publicznej. Pozostała część działki, stanowiąca grunty rolne klasy RIIIa, nie została objęta wskazywaną zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. W konsekwencji, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie grantów rolnych i leśnych.

Kolegium Odwoławcze wskazało też, że przyjętego kierunku rozstrzygnięcia sprawy nie może zmienić treść art. 7a k.p.a. Wyrażona tym przepisem zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wątpliwości te nie dają się usunąć w drodze wykładni prawa, co w ocenianym przypadku nie ma miejsca.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na opisane wyżej postanowienie SKO w Bydgoszczy wniosła E.R.. Zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 53 ust.4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7a K.p.a. Skarżąca nie podzieliła poglądu Starosty, że nie został spełniony wymóg z art. 7 ust. 2a punkt 3 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych (położenie terenu inwestycji w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej). Powołując się na wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1634/16) skarżąca wskazała, że orzecznictwo sądowe przesądziło obecnie, iż możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla części działki. W przedłożonym projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wspomnianego terenu, jako teren inwestycji wskazano właśnie część działki. Ocenie zatem podlega konkretny stan faktyczny. Skarżąca zakwestionowała także stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce, a przesądza jedynie o tym, czy na działce wskazanej we wniosku jest możliwa realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji nie rozstrzyga, która część działki zostanie rzeczywiście zabudowana. Zwróciła uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera załączniki graficzne, na których zaznaczony jest teren zabudowy i nieprzekraczalna linia zabudowy (załącznik nr 1 do decyzji). Ponadto, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odwołują się do pojęcia "działka", lecz używają terminu "teren". Art. 52 ust. 2 pkt 1 stanowi, że wniosek powinien zawierać określenie "granic terenu" i nie jest wystarczające wskazanie tylko numeru działki. Także z art. 59 i art. 61 wynika, że decyzja odnosi się do "terenu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28.01.2020 r. oddalił skargę. Powołał art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 61 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że ostatnio wymieniony przepis ustanawia przesłanki, po spełnieniu których organ administracji wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Jedna z tych przesłanek – określona w pkt 4 przepisu – przewiduje, by teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bądź – aby teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaakcentował WSA w Bydgoszczy, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wymaga też ustalenia znaczenia zwrotu "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia" gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie orzekającego sądu, sformułowanie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nawiązuje do określeń użytych w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uchwała NSA sygn. II OPS 1/10). Sąd I instancji powołał art. art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej jako "u.o.g.r.l."), określający m.in. przesłanki braku potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślał, że z akt sprawy wynika, że działka której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy – stanowi użytek rolny klasy RIIIa i wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Teren inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Grunt na którym inwestor zamierza realizować inwestycję stanowi jednak część działki nr [...] . Przyjmując, że mamy do czynienia z częścią działki, pozostała jej część nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., albowiem położona jest w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Istotne jest więc przesądzenie, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...], bo to również determinuje ocenę, czy możliwe jest uzgodnienie projektu decyzji dla tak określonego terenu inwestycji. Zaakcentował sąd I instancji, że jeśli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, to nie tylko organ wydający decyzję ale również organ uzgadniający ma prawo i obowiązek ocenić ten fakt. W ocenie WSA w Bydgoszczy, nie ma podstaw do uznania za prawidłowe, wskazanie przez inwestora tylko części działki jako terenu inwestycji. W ocenie WSA w Bydgoszczy, użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. W tym zakresie sąd I instancji powołał wyroki NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/16 i z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19. Powyższe oznacza, że poprzez grunty rolne o których mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., których przeznaczenie na cele nierolnicze wymaga uprzedniej zgody ministra należy rozumieć wyłącznie działkę lub działki ewidencyjne, nigdy zaś część takiej działki (wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r. II OSK 2561/17). Weryfikacja przesłanek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. powinna więc obejmować całą działkę nr [...], a nie wyłącznie tę jej część, która zgłoszona była we wniosku inwestora.

Zaznaczył WSA w Bydgoszczy, że inwestor wyrażając chęć uzyskania decyzji wyłącznie dla części działki ma możliwość wystąpienia o podział nieruchomości i wówczas może zgłosić do ustalenia warunków zabudowy część pierwotniej działki, będącej po podziale odrębną działką. Podkreślił jednak, że nie zawsze może dojść do podziału działki rolnej, gdyż przeszkodą są ograniczenia w możliwości podziału przewidziane w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci zachowania minimalnej wielkości gruntu rolnego. Sytuacja taka dotyczy skarżącej, gdyż wielkość działki uniemożliwia jej podział. Świadczy to o kolejnej przeszkodzie do zgłoszenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, a tym samym przeszkodzie do uzgodnienia takiego projektu decyzji, gdyż zmierza to również do obejścia przepisów prawa w zakresie ograniczonych możliwości podziału działek rolnych. Prawidłowo zatem, w ocenie sądu I instancji, organ administracji zakwestionował możliwość uzgodnienia dla tak określonego obszaru inwestycji.

W ocenie WSA w Bydgoszczy orzekające organy administracji prawidłowo przyjęły, że teren, na którym wyżej opisane przedsięwzięcie skarżąca chce realizować, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie wystąpiły bowiem przesłanki do zastosowania wyjątku o którym mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., gdyż wskutek zgłoszenia części działki, pozostała (niezgłoszona) jej część położona jest w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 28.01.2020 r. wniosła E.R.S. opierając tę skargę na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna wskazała na naruszenie:

1. art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić może się wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części mimo, że teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji;

2. art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że grunt objęty planowaną inwestycją jest położony w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej;

3. art. 92 ust. 2 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez brak ich zastosowania i przyjęcie, że działka objęta wnioskiem nie może zostać podzielona i tym samym wniosek o ustalenie warunków zabudowy zmierza do obejścia prawa w zakresie ograniczonych możliwości podziału działek rolnych;

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna wskazała na naruszenie:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., i 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.i.l. w z w. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 92 ust. 2 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a par. 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze w sprawie nie ma wątpliwości co do treści normy prawnej i tym samym nie ma obowiązku rozstrzygnięcia na korzystać strony.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonych postanowień. Żądała też zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów postępowania. Zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.

Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 23.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293; dalej u.p.z.p.) mającym zastosowanie w kontrolowanej spawie z uwagi na odesłanie zawarte w art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami wymienionymi we wskazanym przepisie. W odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z organami administracji właściwymi w sprawach ochrony tych gruntów. W związku z powyższą regulacją należy podkreślić, że obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie główne (tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy) jest przygotowanie projektu zamierzonego rozstrzygnięcia (decyzji) w oparciu o żądanie inwestora tj. treść złożonego wniosku. Z kolei obowiązkiem organu współdziałającego (uzgadniającego) jest ocena dopuszczalności zaakceptowania przedłożonego projektu decyzji. Ocena ta przy tym odbywa się w granicach wynikających z właściwości rzeczowej (kompetencji) organu uzgadniającego. Powyższe oznacza więc powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie jedynie w aspekcie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. W ocenianym przypadku, w rachubę wchodziło ustalenie zgodności inwestycji z przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych i leśnych. W tym też zakresie na podkreślenie zasługuje przede wszystkim to, że zakres kompetencji organu uzgadniającego jest ograniczony. Organ współdziałający winien baczyć, aby nie doprowadzić do nieuzasadnionego wkroczenia w kompetencje innych organów administracji orzekających w ramach sprawy ustalenia warunków zabudowy. Zaakcentować więc należy, że organ uzgadniający nigdy nie może zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością. Stosownie bowiem do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oceniając kontrolowaną sprawę należało stwierdzić, że procedowanie organów uzgadniających nie było poprawne, bowiem organy te przekroczyły własne kompetencje orzecznicze i wkroczyły w zakres ocen przynależnych wyłącznie organowi administracji prowadzącemu postępowanie główne. Zarówno bowiem Starosta Inowrocławski jak i orzekające SKO w Bydgoszczy, uczyniły przedmiotem własnych analiz okoliczność dotyczącą dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestora. Poglądy tych organów administracji, opowiadające się za brakiem dopuszczalności takiego sposobu określenia terenu inwestycji, podzielił orzekający w sprawie sąd I instancji. W ocenie tego sądu to, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...], determinuje również ocenę, czy możliwe jest uzgodnienie projektu decyzji dla tak określonego terenu inwestycji. Akcentował WSA w Bydgoszczy, że jeśli wnioskodawca ogranicza swoim wnioskiem rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy do części działki, to nie tylko organ wydający decyzję ale również organ uzgadniający ma prawo i obowiązek ocenić ten fakt. Stanowisko to jednak nie jest trafne. Jak bowiem wyżej już wskazano, kompetencje organu uzgadniającego ograniczone są przepisami określającymi zakres kognicji tego organu w danym postępowaniu wpadkowym i brak jest podstaw do tego, aby rozciągać te kompetencje na sferę zastrzeżoną dla organu wydającego decyzję co do istoty sprawy. Nie jest bowiem rzeczą organu współdziałającego wyręczenie innego organu administracji publicznej w zakresie rozstrzygania spraw mu powierzonych. Inaczej mówiąc, organ uzgadniający nie może zastępować organu wydającego decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Na gruncie zaś ocenianego przypadku, zadaniem organów współdziałających (uzgadniających) była ocena otrzymanego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, jedynie pod kątem przepisów regulujących ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tym zakresie, oceną tą winny zostać objęte kwestie dotyczące tego, czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy brak wymogu uzyskania przez inwestora zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Chodzi tu o przesłanki określone przepisem art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017 r., poz. 1161). Wystąpienie zaś tych przesłanek winno zostać zbadane jedynie w aspekcie stanu rzeczy wynikającego z przedłożonego organowi uzgadniającemu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w ocenianej sprawie, organy uzgadniające wykroczyły poza ten aspekt sprawy i podjęły merytoryczne rozważania odnoszące się do - niejednolicie postrzeganego w orzecznictwie sądowym zagadnienia - dotyczącego dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. To zaś zagadnienie, nie odnosi się do zakresu dopuszczalnych rozważań, gdyż nie jest związane z kwestią ochrony gruntów rolnych, dokonywaną przez pryzmat przepisów materialnoprawnych regulujących ten aspekt procesu inwestycyjnego. Poruszona przez orzekające organy uzgodnieniowe kwestia – mogłaby być ewentualnie przedmiotem stosownych analiz – ale organu prowadzącego postępowanie główne, tj. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stanowisko więc sądu I instancji, że rozpoznanie sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestora leży w kompetencji organu uzgadniającego – nie było uprawnione ani trafne. Pogląd taki, dopuszczałby bowiem swoisty dualizm ocen i rozstrzygnięć różnych organów administracji w zakresie tego samego zagadnienia.

Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że przedłożony projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy winien być przedmiotem uzgodnień organów współdziałających jedynie w zakresie spełnienia przesłanek ze wskazanego wyżej art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tj. zajęcia stanowiska wyłącznie co do tego, czy teren inwestycji spełnia normatywne wymogi wynikające z tego przepisu. Okoliczność zaś dotycząca dopuszczalności objęcia wnioskiem inwestora części terenu inwestycji – może być przedmiotem analizy innego organu (prowadzącego postępowanie główne), który wiążąco może wypowiedzieć się w tej kwestii. Trafnie zatem zarzucała skarga kasacyjna naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. Stosownie do tego ostatnio wskazanego przepisu, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie było przy tym zgodne z prawem, a przez to prawnie dopuszczalne, podjęcie przez organy uzgadniające ocen odnoszących się do zagadnienia ustalenia warunków zabudowy dla części terenu inwestycji. Zaakceptowanie tych rozważań przez sąd I instancji czyni zaskarżony wyrok wadliwym i podlegającym uchyleniu.

NSA jednocześnie uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę E.R.. Skarga ta zaś podlegała uwzględnieniu. Jak bowiem wyżej już wskazano, kontrolowane akty administracyjne wadliwie zajmowały stanowisko w kwestii dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla części działki inwestycyjnej. Skoro nie jest to sfera objęta zakresem ustaleń i ocen organów uzgodnieniowych, to wydane postanowienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą orzekających organów administracji będzie dokonanie oceny przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jedynie w aspekcie przesłanek wynikających z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zagadnienie zaś odnoszące się do tego, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki inwestora może być ewentualnie przedmiotem ocen organu prowadzącego postępowanie główne tj. Wójta Gmin Inowrocław.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 par. 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.