Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1682/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2 art. 141 par. 4 art. 3 par. 2 pkt 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 185 par. 1 art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 art. 12 ust. 7 art. 20 ust. 4 art. 34 ust. 3 pkt 3 art. 35 ust. 1 pkt 1 art. 35 ust. 4  art. 29 ust. 1 pkt 11 art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 113/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 690 zł (sześćset dziewięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 113/18, po rozpoznaniu skargi Miasta [...], uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta [...]odmówił B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...] z obrębu [...], oraz nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], wskazując na zachodzącą sprzeczność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru U. (dalej w skrócie "m.p.z.p." lub "uchwała").

Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2012 r. uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Pr.bud., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Według organu inwestor nie usunął nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, do czego został zobowiązany postanowieniem z [...] października 2012 r. Projekt nadal jest niegodny z m.p.z.p. w zakresie § 4 ust. 3 uchwały – funkcji obiektu, poprzez zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze przeznaczonym pod inwestycje celu publicznego i § 66 ust. 2 pkt 9 – gospodarki zielenią, poprzez zaprojektowanie usunięcia drzew przeznaczonych na rysunku planu do zachowania. Nadto projekt nie został uzupełniony o uzgodnienie z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ul. [...] polegającej na budowie budynku w zakresie możliwości włączenia do ul. [...] ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Decyzją z [...] maja 2013 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, argumentując że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 4 ust. 3 m.p.z.p.

WSA w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/13, oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 982/14, uchylił wyrok WSA w Warszawie oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej w skrócie "k.p.a.", art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) - dalej w skrócie "Pr.bud.", uchylił decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2013 r. i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p. podkreślił, że w tej kwestii w sposób rozstrzygający wypowiedział się NSA w wyroku z 16 grudnia 2015 r. Zgodnie ze wskazaniami NSA, Wojewoda rozpatrując sprawę wziął pod rozwagę motywy wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1027/14, na mocy którego stwierdzono nieważność § 4 ust. 3 uchwały. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 25 UOp. Oceniając następnie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., Wojewoda stwierdził, że szpaler drzew na działce [...] przy ul. [...] w W. zostanie zachowany. Przywołany przepis, co wynika z załączonej do akt sprawy opinii dendrologa z [...] maja 2016 r., nie nakazuje zachowania określonej więźby (odległości) poszczególnych drzew od siebie. Nie zabrania również przerywania szpaleru tych drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. Zatem zasadne jest, proponowane przez inwestora, przesadzenie dwóch drzew oznaczonych nr [...] i [...] na rysunku inwentaryzacji zieleni (rys. nr 01, str. 104A projektu budowlanego), poza obszar zjazdu z drogi publicznej, w sposób zgodny z projektem zagospodarowania terenu (projekt budowlany, rys. nr PZT-01). Według organu II instancji, złożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Pr.bud. i odpowiada ustaleniom planu miejscowego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności. Został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta i sprawdzającego, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 Pr.bud. i wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec poczynionych ustaleń Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję złożonej do Sądu I instancji, Miasto [...], wniosło o jej uchylenie z powodu naruszenia: art. 6 i 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 2 Pr.bud., art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego, uznając że została ona podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazując na związanie uprzednio wydanym wyrokiem NSA stwierdził, że Wojewoda błędnie ocenił zgodność projektu z ustaleniami § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Jego zdaniem w przepisie tym jednoznacznie ustalono konieczność zachowania istniejących drzew wskazanych na rysunku m.p.z.p. Według części graficznej planu, stanowiącej uzupełnienie części tekstowej wzdłuż ulicy [...], określonej w planie symbolem 40.10 KDL oznaczono szpaler drzew opisany w legendzie rysunku jako - "istniejące rzędy lub szpalery drzew do zachowania i uzupełnienia". Szpaler ten znajduje się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...]. Przywołana przez organ opinia dendrologa pozostaje bezużyteczna w kwestii wykładni przepisu § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia stanowi wręcz zaprzeczenie dyspozycji § 66 ust. 2 pkt 9. Tym samym Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, odwołujące się do art. 83 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. – dalej w skrócie "u.o.p."), że przesadzenie drzewa należy uznać za jego usunięcie, a to z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Powyższa ocena – jak podkreślił Sąd I instancji - była kluczowa dla podjęcia orzeczenia w niniejszym wyroku.

W dalszej części rozważań, Sąd I instancji podzielił zarzut skargi, że decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana w oparciu o decyzję organu I instancji nr [...], z [...] maja 2011 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z działki nr ew. [...] z obrębu [...]na działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] , będące we władaniu Urzędu [...], stanowiące część ulicy [...], która stosownie do art. 29 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej w skrócie "u.d.p.") wygasła. W rezultacie organ II instancji zezwolił na budowę zjazdu, bez wymaganej prawem decyzji zarządcy drogi o jego lokalizacji, co wynika z art. 29 ust. 3 u.d.p.

Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona decyzja została także wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia zarządcy drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, o którym mowa art. 35 ust. 3 u.d.p. Zarówno do projektu budowlanego, jaki i akt postępowania wnioskodawca nie dołączył takiego uzgodnienia.

Sąd podniósł następnie, że oświadczenia jak i zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud., aktualne na dzień dokonania uzupełnień w dokumentacji projektowej, tj. [...] lipca 2016 r. zostały dołączone do akt postępowania. Natomiast załączone do projektu oświadczenia jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz warunków przyłączenia do niżej wymienionych sieci utraciły ważność, co dotyczy sieci elektroenergetycznej, sieci gazowej i sieci telekomunikacyjnej. W związku z powyższym Sąd podzielił zarzut skargi, że zatwierdzony projekt budowlany jest niekompletny w zakresie określonym w art. 34 ust. 3 pkt 3 litera "a" oraz art. 20 ust. 4 Pr.bud.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł B. sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnosząc zarzuty:

I. w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie:

A) § 66 ust. 2 pkt 9 w zw. z pkt 10 w zw. z § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 83c ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 Pr.bud., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany w zakresie, w jakim przewiduje przesadzenie w obrębie tej samej działki dwóch drzew ze szpaleru drzew wskazanego na rysunku m.p.z.p. jest niezgodny z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p.;

B) art. 29 ust. 1 i 5 u.d.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., poz. 483 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany jest niekompletny w zakresie, w jakim nie posiada zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, gdyż decyzja o zezwoleniu wygasła bez względu na okoliczności faktyczne - bezprawne zachowanie organu administracji publicznej zmierzające do uniemożliwienia stronie otrzymania pozwolenia na budowę, która to wykładnia prowadziłoby do obarczenia strony negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji;

C) art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przewidziane w tym przepisie uzgodnienie zarządcy drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego było wymagane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

D) art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3a Pr.bud. w wersji obowiązującej do 25 czerwca 2015 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany był niekompletny w zakresie, w jakim nie zawierał oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, ciepła i gazu oraz warunków przyłączenia do tych sieci, podczas gdy organ prawidłowo ustalił, że oświadczenia te stanowiły część wniosku o wydanie pozwolenia na budowę;

II. w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie mających istotny wpływ na wynik sprawy:

A) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że projekt budowalny jest niekompletny w zakresie określonym w art. 20 ust. 4 Pr.bud. i zaniechanie uzasadnienia, na jakiej podstawie Sąd I instancji doszedł do takiego wniosku, a wręcz stwierdzenie przeciwne w treści uzasadnienia, że oświadczenia, jak i zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud zostały dołączone do akt postępowania.

B) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z § 66 ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 83c ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 Pr.bud i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 3a Pr.bud. w wersji obowiązującej do dnia 25 czerwca 2015 r. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody wskutek dokonania błędnej wykładni istotnych dla sprawy przepisów prawa materialnego prowadzącego do uznania, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny i niezgodny z ustaleniami m.p.z.p.;

C) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 oraz art. 8 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i pominięciu okoliczności, że Wojewoda rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji uwzględnił zawinienie tego organu w przedłużaniu wydania merytorycznej decyzji administracyjnej.

W oparciu o wywiedzione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:

1. na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów:

- z odpisu pisma zastępcy Prezydenta [...] z [...] października 2016 r. na okoliczność bezprawnego kwestionowania przez [...] ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz wydaniu pozwolenia na budowę,

- z odpisu pisma zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...][...] kwietnia 2013 r. zatytułowanego: dotyczy uzgodnienia zmiany zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] w związku z realizacją projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr. ewid. [...] i [...] z obr. [...] na okoliczność: dysponowania przez skarżącego kasacyjnie tym dokumentem oraz nielojalnego zachowania organu pierwszej instancji;

2. w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r., poprzez oddalenie skargi w całości;

3. w każdym innym przypadku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

4. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem z [...] maja 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie poinformował o zmianie firmy z B. Sp. z o.o. na L. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie w całości, oddalenie wniosków dowodowych oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jego zdaniem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuzasadnione.

Na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. pełnomocnik inwestora poparł skargę kasacyjną, natomiast pełnomocnik Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

NSA dopuścił dowód z dokumentów złożonych przez stronę skarżącą kasacyjnie na okoliczności wskazane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią sporną pozostaje ocena zgodności, projektowanej przez skarżącą kasacyjnie inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zjazdem z ul. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...], z § 66 ust. 2 pkt 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Weryfikację tej przesłanki, istotnej w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 4 Pr.bud. Wojewoda Mazowiecki oraz Sąd I instancji zobligowane były przeprowadzić uwzględniając ocenę prawną zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 982/14. Wymienionym wyrokiem NSA uchylił uprzednio wydany w tej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/13 wraz z decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2013 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji. W uzasadnieniu orzeczenia NSA zwrócił uwagę na konieczność oceny przez organ odwoławczy zgodności projektu budowlanego z § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., na co wskazano w decyzji organu I instancji (str. 5 uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2013 r.).

Zgodnie z brzmieniem § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p., zamieszczonym w rozdziale 3 "Ustalenia szczegółowe dla terenów", dla terenu 40.10.KDL (ul. [...]) ustala się zachowanie istniejących drzew wskazanych na rysunku planu.

Wojewoda Mazowiecki oceniając w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego projekt budowlany w świetle postanowień § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. za błędne uznał stanowisko organu I instancji o sprzeczności projektu z m.p.z.p. i stwierdził, że przywołany przepis nie nakazuje zachowania określonej więźby (odległości) poszczególnych drzew od siebie, nie zabrania również przerywania szpaleru drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. W tym stanie rzeczy stwierdził, że proponowane przez inwestora przesadzenie dwóch drzew oznaczonych nr [...] i [...] na rysunku inwentaryzacji zieleni (rys. nr 01, str. 104A projektu budowlanego) poza obszar zjazdu z drogi publicznej będzie zgodne z m.p.z.p. Stanowisko organu odwoławczego zanegował Sąd I instancji, który zaskarżonym wyrokiem usunął z obrotu prawnego decyzję Wojewody, wskazując jako zasadniczy powód swego rozstrzygnięcia błędną wykładnię § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. Sąd przyjął, że szpaler drzew znajdujących się na działce nr [...] nie zostanie zachowany nawet w przypadku przesadzenia dwóch drzew w inne miejsce na nieruchomości, jako że w tym wypadku nastąpi usunięcie drzew w rozumieniu art. 83 ust. 1 i 3 u.o.p. Jednocześnie stwierdził, że odwołanie się w § 66 ust. 2 pkt 9 do rysunku planu dowodzi, że zamiarem lokalnego prawodawcy było zachowanie w dotychczasowym miejscu istniejących drzew, bez możliwości zmiany tego stanu rzeczy poprzez np. przesadzenie drzewa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. jest wadliwa i niemożliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Zgodzić się trzeba z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie Spółki, przyjętym w ślad za Wojewodą Mazowieckim, że z części tekstowej oraz części graficznej m.p.z.p. nie wynika nakaz zachowania określonych odległości pomiędzy drzewami składającymi się na szpaler, ani też zakaz przerywania szpaleru drzew dla wykonania zjazdów z posesji i innych niezbędnych obiektów. Zresztą, w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do określenia w akcie prawa miejscowego punktowo wiążących nasadzeń drzew. Według NSA, wykładni przepisu § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych postanowień m.p.z.p. Prawidłowe odkodowanie treści normatywnej § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. powinno nastąpić przede wszystkim z uwzględnieniem § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., który reguluje zasady obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. Stanowi on, że ustala się obsługę komunikacyjną terenu od ulicy 40.10. KDL, czyli od ul. [...]. Wprawdzie, jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, pojęcie obsługi komunikacyjnej nie zostało zdefiniowane w planie miejscowym. Jednak mając na względzie przeznaczenie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, przez obsługę komunikacyjną należy rozumieć dostęp do drogi publicznej poprzez wjazd na teren nieruchomości z drogi publicznej lub zjazd z działki na drogę publiczną, spełniający określone przepisami wymogi techniczne. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej kwestii pozostaje wreszcie fakt, że inwestor na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2011 r. dysponował zgodą na lokalizację zjazdu z działki nr [...] na działki ew. nr [...], [...], stanowiące część ul. [...], a więc miejscu określonym zgodnie § 42 ust. 3 pkt 1 planu. Zaaprobowanie przyjętej za podstawę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wykładni § 66 ust. 2 pkt 9 m.p.z.p. prowadziłoby w istocie do pozbawienia inwestora prawa do zabudowy działek przeznaczonych na cele budowlane w rozumieniu art. 4 Pr.bud. Tym samym NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut błędnej wykładni § 66 ust. 2 pkt 9 w zw. z pkt 10 w zw. z § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 83c ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 Pr.bud.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest ocena kompletności projektu budowlanego w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego, zakwestionowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W tym zakresie na aprobatę zasługuje zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 29 ust. 1 i 5 u.d.p. Rozważając powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko Sądu I instancji o wygaśnięciu w dacie orzekania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2011 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu. Decyzja ta wygasła z mocy prawa, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p., zjazd nie został wybudowany w ciągu 3 lat od wydania zezwolenia. Nie można jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – podzielić poglądu Sądu I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy powyższa okoliczność świadczyła o niekompletności projektu budowalnego i z góry dyskwalifikowała prawną możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Analiza załączonej do sprawy dokumentacji dowodzi, że w dacie orzekania przez organ I instancji ([...] stycznia 2013 r.), inwestor legitymował się ważną decyzją o lokalizacji zjazdu, którą załączył do projektu stosownie do wymogów obowiązującego wówczas art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Pr.bud. Przepis ten stanowił wówczas, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W dacie orzekania przez Wojewodę Mazowieckiego stan prawny sprawy niniejszej uległ zmianie. Mianowicie, wspomniany wyżej art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. mocą art. 1 pkt 12 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) z dniem 28 czerwca 2015 r. otrzymał nowe brzmienie. W myśl znowelizowanego art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb, jedynie w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Nowelizacji, na podstawie art. 1 pkt 7 lit. a i art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z 20 lutego 2015 r. uległy także, otrzymując nowe brzmienie, przepisy art. 29 ust. 1 pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. W konsekwencji, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Konieczne było jednak dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Omówiona wyżej zmiana stanu prawnego, miała - w ocenie NSA - znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Nie została ona jednak dostrzeżona przez Sąd I Instancji, który w uzasadnieniu wyroku podzielił zarzut skarżącego Miasta [...], że organ zaskarżoną decyzją zezwolił na budowę zjazdu, bez wymaganej prawem decyzji zarządcy drogi o jego lokalizacji. Tymczasem, dla oceny legalności tej decyzji w aspekcie kompletności projektu budowlanego konieczne było rozważenie przez Sąd I instancji, czy organ odwoławczy, wobec zmiany treści art. 34 ust. 3 pkt 3 Pr.bud. zobowiązany był żądać od inwestora uzupełnienia projektu budowlanego o aktualną decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu na drogę, która w świetle m.p.z.p. ma charakter drogi lokalnej a jak wynika z decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], opiniującej pozytywnie i wyrażającej zgodę na wykonanie zjazdu z działki nr [...] na działki ew. nr [...] i [...], ulica [...] posiada kategorię drogi gminnej. Wobec powyższego, należy uznać, że stanowisko Sądu o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganej prawem decyzji zarządcy drogi o lokalizacji zjazdu należy uznać za przedwczesne, dokonane bez analizy stanu faktycznego i prawnego istniejących w rozpoznawanej sprawie.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 u.d.p., to jest on o tyle uzasadniony, że inwestor, w toku postępowania odwoławczego uzyskał pozytywne uzgodnienie zmiany zagospodarowania pasa drogowego ulicy [...] w związku z realizacją projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr ew. [...] i [...], o czym świadczy załączone do skargi kasacyjnej pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2013 r. znak [...]. Powyższa okoliczność powinna zostać uwzględniona przez Sąd I instancji w toku ponownej kontroli legalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. w wersji obowiązującej do 25 czerwca 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uwadze Sądu wojewódzkiego umknął fakt, że w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a podjęciem zaskarżonej decyzji nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy. Mianowicie, w dacie orzekania przez organ I instancji projekt budowlany zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a Pr.bud. powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych i elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych. Wymóg ten został zniesiony przez ustawodawcę z dniem 28 czerwca 2015 r. wspomnianą już wyżej nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. Ponadto, inwestor w toku postępowania odwoławczego, pismem z [...] lipca 2016 r., w odpowiedzi na wezwanie Wojewody Mazowieckiego z [...] lipca 2016 r. o wyjaśnienie zakresu projektowanego zamierzenia budowlanego, zmodyfikował wniosek o pozwolenie na budowę. Wskazał, że "układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych oraz urządzeń budowlanych..." nie są objęte treścią załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę z [...] października 2011 r. projektu budowlanego i mają wyłącznie charakter informacyjny. Projekt przyłączy i przebudowy sieci będą stanowiły odrębne opracowania i zostaną wykonane na podstawie pozwoleń uzyskanych w odrębnych procedurach. Zatem, podniesiona przez Sąd I instancji "utrata ważności" wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych mogłaby świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdyby stan faktyczny i prawny sprawy niniejszej nie uległy zmianie. Wobec tego stanowisko Sądu I instancji o niekompletności projektu budowlanego w dacie podjęcia decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiące jedną z przyczyn jej uchylenia, NSA ocenił jako błędne.

Wobec poczynionych wyżej rozważań Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z § 66 ust. 2 pkt 9 i 10 w zw. z § 42 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 83c ust. 3 w zw. z art. 83 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 4 Pr.bud. i w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. w zw. z art. art. 34 ust. 3 pkt 3a Pr.bud. w wersji obowiązującej do dnia 25 czerwca 2015 r. oraz w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody wskutek dokonania błędnej wykładni istotnych dla sprawy przepisów prawa materialnego prowadzącego do uznania, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest niekompletny i niezgodny z ustaleniami m.p.z.p.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w części dotyczącej rozważań Sądu I instancji o niekompletności projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 20 ust. 4 Pr.bud. i art. 12 ust. 7 Pr.bud. Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku w analizowanej części jest wewnętrznie sprzeczne. Na str. 14 Sąd I instancji stwierdził, że oświadczenia jak i zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Pr.bud., aktualne na dzień dokonania uzupełnień w dokumentacji projektowej zostały załączone do akt postępowania, natomiast w kolejnym akapicie na str. 15 uzasadnienia podzielił zarzut skarżącego Miasta o ich braku i niekompletności projektu budowlanego w zakresie art. 20 ust. 4 Pr.bud.

Przechodząc na zakończenie rozważań do ostatniego z zarzutów kasacyjnych, dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jest on nieuzasadniony. Sąd I instancji rozpoznał skargę Miasta [...] na decyzję administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatem nie naruszył art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wprawdzie, co wynika z powyższych rozważań kontrola legalności decyzji Wojewody Mazowieckiego została przeprowadzona wadliwie, z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Brak jest jednak podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 (bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej), art. 8 k.p.a., z uwagi na to, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok pominął okoliczność, iż Wojewoda Mazowiecki rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji uwzględnił zawinienie tego organu w przedłużaniu wydania merytorycznej decyzji administracyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, z lektury zaskarżonej decyzji, z całą pewnością nie wynika, że powyższa okoliczność stanowiła przesłankę mającą wpływ na udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien uwzględnić rozważania poczynione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.