Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 365/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53  ust. 3,  ust. 4  pkt 2 i  ust. 5 , art 60  ust. 1  art. 64  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3  par. 1,  art. 134  par. 1,  art. 135,  art. 141  par. 4,  art. 145  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,  art. 19,  art. 77,  art. 80 i  art. 106  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4  pkt 1, 2, 3 i 6,  art. 6  ust. 1  pkt 1  lit. a, b, c i g,  art. 19  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del NSA Anna Żak Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1384/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 10 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że kwestionowane przez skarżącą Spółkę orzeczenia organów konserwatorskich wydano na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.), zgodnie z którym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską, po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Teren planowanej inwestycji należy do obszarów objętych ochroną konserwatorską, albowiem znajduje się na obszarze "Warszawy - historycznego zespołu miasta z traktem królewskim i Wilanowem", uznanym za pomnik historii zarządzeniem Prezydenta RP z 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (M.P. Nr 50, poz. 423).

Uzgodnienie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej projektu decyzji o warunkach zabudowy ma uznaniowy charakter. To zaś oznacza, że uznanie to może być zakwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszające przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego i fakt ten jest poddany kontroli sądu administracyjnego, a także spójność argumentacji przytoczonej w rozstrzygnięciu indywidualnym opartym na uznaniu administracyjnym.

Organy obu instancji nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje, że organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę, a zatem wypełniły nałożone na nie obowiązki w szczególności wynikające z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., tym samym ocena sformułowana w uzasadnieniach rozstrzygnięć obu organów w ramach uznania administracyjnego, nie nosi cech dowolności. Organy właściwe w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, czy nie nastąpiło w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ uzgadniający działa, opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Jest to organ dysponujący odpowiednią wiedzą merytoryczną, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postanowienie uzgadniające warunki zabudowy danej inwestycji nie oznacza uzgodnienia poszczególnych rozwiązań budowlanych i technicznych, natomiast ma na celu uniknięcie kolizji interesów podmiotów uczestniczących w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony zabytków i nie wpłynie negatywnie na walory architektoniczne, przyrodnicze oraz krajobrazowe otoczenia. Inwestycja, polegająca na realizacji budynku - galerii fotograficznej o trzech kondygnacjach podziemnych i jednej nadziemnej ze względu na wielkość, neutralną formę oraz utrzymanie istniejącego pokrycia trawiastego nie zakłóci odbioru wizualnego istniejącej przestrzeni i będzie harmonijnie wpisywała się w otaczający zespół budowlany. Projekt zagospodarowania terenu zakłada wykonanie dachu galerii w konstrukcji żelbetowej, pokrytego trawą, z liniowymi świetlikami na poziomie trawnika, co pozwoli na zachowanie spójności z okalającymi go terenami zielonymi i zminimalizowanie wizualnego zakłócenia przestrzeni. Powyżej poziomu terenu znajdzie się obiekt parterowy (wejście do galerii), który ze względu na parametry oraz warunki i wymagania dotyczące ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, nie wpłynie negatywnie na otoczenie obszaru uznanego za pomnik historii. Organ naczelny wskazał, że na terenie tym nie tylko znajdują się obiekty zabytkowe, ale również obiekty obecnej architektury, w tym dwa budynki apartamentowe skarżącej Spółki.

Kwestie związane z nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania badań hydrogeologicznych na terenie objętym wnioskiem nie należą kompetencji organów konserwatorskich, a do organów architektoniczno - urbanistycznych i mogą być rozważane na etapie pozwolenia na budowę. Także sugerowana przez skarżącą konieczność przeprowadzenia na tym terenie badań archeologicznych, rozpoznania kwestii zagrożeń wynikających z prowadzenia głębokich wykopów, ochrony Skarpy Warszawskiej, a także kwestii wzrostu ruchu drogowego nie podlegają rozpatrywaniu na etapie decyzji o warunkach zabudowy, lecz w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego i porealizacyjnego.

Skargą kasacyjną z 13 stycznia 2010 r. zaskarżono powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2) oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i 5 oraz art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej "u.p.z.p.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest określenie warunków nakładających na inwestora obowiązki w zakresie wykonania badań lub innych analiz mających na celu zachowanie i ochronę budowli o charakterze zabytkowym;

b) art. 4 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003, Nr 162, poz. 1568, ze zm.) - dalej "u.o.z.", poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem wymagań prawnych mających na celu zapewnienie należytych warunków, umożliwiających trwałe zachowanie historyczno-krajobrazowych wartości ochrony Pomnikowi historii oraz innym okolicznym zabytkom, a także utrzymanie ich dotychczasowego charakteru i stanu zachowania. W rezultacie, utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy naraża objęte ochroną prawną pobliskie zabytki na niebezpieczeństwa wynikające z realizacji przedmiotowej Inwestycji, mogące spowodować znaczny uszczerbek bądź nawet zniszczenie tych obiektów;

c) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a), b), c) i g) u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące brakiem zapewnienia należytej ochrony i opieki obiektom wpisanym do rejestru zabytków i wchodzącym w skład obszaru chronionego Pomnika historii, na które składają się między innymi krajobraz kulturowy (w rozumieniu art. 3 pkt 14 u.o.z.), układ urbanistyczny i zespół budowlany (w rozumieniu art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z.) oraz dzieła architektonicznie i budowlane wraz z parkiem, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni;

d) art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem kwestii ochrony zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską;

e) § 2 zarządzenia Prezydenta RP z 8 września 1994 roku w sprawie uznania za pomnik historii, uznającego za pomnik historii "Warszawę — historyczny zespół miasta z traktem królewskim i Wilanowem", poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem wartości historycznych, artystycznych i autentyczności historycznego układu urbanistycznego oraz wartości niematerialnych, w tym bogactwa rozwiązań architektonicznych i sztuki ogrodowej;

2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegających na niedostatecznym przeprowadzeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego i braku wyczerpującego rozpatrzenia dostępnego materiału, w szczególności braku: 1. jednoznacznego, określenia wpływu realizacji projektowanej inwestycji na zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie obiekty, pozostające pod ochroną konserwatora zabytków; 2. zbadania wpływu projektowanego obiektu na stabilność Skarpy Warszawskiej oraz ryzyka wystąpienia procesów osuwiskowych lub erozyjnych; 3. zbadania zagrożeń wynikających z prowadzenia głębokich wykopów w bliskim sąsiedztwie zabytkowych budowli znajdujących się pod ochroną konserwatorską; 4. niezbędnych zaleceń dotyczących przeprowadzenia oceny archeologicznej w związku z wyznaczeniem na tym terenie obszaru archeologicznego objętego ochroną konserwatorską; 5. zbadania i uwzględnienia zagrożeń wynikających ze wzrostu natężenia ruchu samochodowego oraz tarasowania chodników i terenów zielonych przez parkujące samochody; 6. rozpoznania planowanej konstrukcji, od ulicy [...] planowanej jako bryła o wysokości aż 5 metrów i mylną ocenę tej konstrukcji jako podziemnej, w całości pokrytej trawą, co w efekcie uniemożliwiło ocenę wpływu tej inwestycji na otoczenie;

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie w prowadzonym przed organami administracji postępowaniu uchybień wskazanych przez Skarżącą w zarzutach niniejszej skargi przepisów prawa materialnego mających na celu ochronę prawną obiektów zabytkowych oraz pobieżne odniesienie się do wskazywanych przez Skarżącą okoliczności faktycznych i prawnych;

c) art. 135 oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zmarginalizowanie konieczności kontroli prawidłowości działań organów administracji i niezastosowanie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonego postanowienia wydanego wbrew wskazanym przez Skarżącą przepisom prawa;

d) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia do wszystkich argumentów Skarżącej podnoszonych w skardze.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jako wydanego wbrew wskazanym przepisom prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rażącym naruszeniem przepisów jest przyjęcie, że na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest określenie warunków nakładających na inwestora obowiązki w zakresie wykonania badań lub innych analiz mających na celu zachowanie i ochronę budowli o charakterze zabytkowym.

Chociaż zgodnie z regulacjami u.p.z.p. postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oparte jest na tzw. uznaniu organu, to zgodnie z obowiązującym orzecznictwem: "Jeżeli organ wydaje decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym, to działa w granicach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza, że decyzja taka może być dowolna. Musi się ona opierać na podstawie prawnej i być właściwie uzasadniona." (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 1613/05). Jak wskazuje się w powołanym orzeczeniu, nie tylko naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowić może podstawę zakwestionowania prawidłowości decyzji uznaniowej, ale również podstawą taką może być każdorazowe naruszenie przez organ innych przepisów, których dany organ był zobligowany przestrzegać.

Inaczej mówiąc, organ działać powinien w ramach uznania administracyjnego, a uznanie to dokonuje się w odniesieniu do przepisów prawa, w tym wypadku regulacji mających na celu ochronę zabytków i dóbr kultury. Jak wynika z powyższego, postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno w niniejszej sytuacji przede wszystkim uwzględniać obowiązki ochrony zabytków wynikające z u.p.z.p., u.o.z. oraz wskazanego w zarzutach zarządzenia Prezydenta RP z 8 września 1994 roku. W świetle powyższego, zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy jest zgodność planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, a treść samej decyzji, zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. musi określać między innymi wymagania dotyczące zabudowy terenu i jego zagospodarowania wynikające z przepisów szczególnych. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, "organ uzgadniający ocenia projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wyraża stanowisko dotyczące sposobu i warunków realizacji samej inwestycji w szczególności dotyczące elementów treści decyzji określonych w art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Są to warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, m.in. mające na celu zapewnienie inwestycji obsługi w zakresie infrastruktury komunikacyjnej, jak w sprawie." (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2007 roku, IV SA/Wa 473/07).

Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 u.p.z.p.), to orzekając w danej sprawie organ uzgadniający powinien, w ramach planowanego przedsięwzięcia dokonać konkretyzacji wymagań wynikających z u.p.z.p. oraz u.o.z. i innych aktów prawnych. W konsekwencji organ uzgadniający, działając w granicach wyżej powołanych przepisów prawa, powinien sprecyzować ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów graniczenia mające na celu ochrona prawna zabytków (wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2008 r., IV SA/Wa 128/08).

Z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji na terenach objętych ochroną konserwatorską, organ administracji miał obowiązek należycie zbadać kwestie wynikające między innymi z u.o.z., a w rezultacie, w razie grożącego zabytkom niebezpieczeństwa, określić w uzgodnieniu sposób oceny ryzyk oraz metody ochrony zabytków. Uzgadniając warunki zabudowy, głównym zadaniem organu uzgadniającego powinno być bowiem zapewnienie należytego poziomu bezpieczeństwa chronionym prawem obiektom. Organ zobowiązany jest realizować powyższe cele już na wstępnym etapie postępowania, np. w momencie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W celu ochrony i ewentualnego zapobieżenia niepowetowanym szkodom mogącym powstać na skutek realizacji inwestycji, konieczne jest uprzednie nałożenie na inwestora obowiązków przewidujących przeprowadzenie dodatkowych badań lub analiz mających na celu identyfikację ewentualnych ryzyk związanych ze stabilnością Skarpy Warszawskiej oraz potwierdzających wpływ przedsięwzięcia na sąsiednie zabytki. Choć faktem jest, jak stwierdza Sąd, że "właściwe organy w przedmiocie ochrony zabytków samodzielnie, jako wyspecjalizowane służby, są władne do dokonania oceny w zakresie uzgodnienia zamierzenie inwestycyjnego, dla którego wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy czy nie nastąpiło w tym zakresie naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.", to podejmując rozstrzygnięcie organ uzgadniający miał jednak obowiązek rozważyć wszystkie okoliczności sprawy. W konsekwencji, mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, organ uzgadniający powinien nałożyć na Inwestora określone obowiązki wiążące się z zapewnieniem wymaganego poziomu bezpieczeństwa zabytków.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, jakoby "kwestie związane z nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania badań hydrologicznych na terenie objętym wnioskiem nie należą do kompetencji organów konserwatorskich, a do organów architektoniczno - urbanistycznych i mogą być rozważane na etapie pozwolenia na budową. Także sugerowana przez skarżącą konieczność przeprowadzenia na tym terenie badań archeologicznych, kwestia zagrożeń wynikających z prowadzenia głębokich wykopów, zagadnienie ochrony Skarpy Warszawskiej, a także kwestie dotyczące wzrostu ruchu drogowego nie podlegają rozpatrywaniu na etapie decyzji o warunkach zabudowy, lecz w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego i porealizacyjnego." Zgodnie z u.p.z.p. organ uzgadniający zobowiązany jest bowiem realizować cele w zakresie ochrony zabytków wynikające z u.o.z. oraz innych aktów prawnych bez względu na etap postępowania.

Niezrozumiałym jest uznanie przez Sąd, że kwestie związane z nałożeniem na inwestora obowiązku wykonania badań hydrologicznych nie należą do kompetencji organów konserwatorskich, a do organów architektoniczno-urbanistycznych i mogą być rozważane dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Sąd zdaje się sankcjonować bezpodstawne uchylenie postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków w części warunku przeprowadzenia badań hydrologicznych. Zaakceptowane zaskarżonym wyrokiem stanowisko organu należy uznać za sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z art. 4 u.o.z., nakazującymi podejmowanie przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, a także zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Bez wątpienia bowiem, przy ocenie realizacji inwestycji na terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych oraz procesami erozyjnymi już na wstępnych etapach realizacji projektu powinno mieć się na uwadze wszystkie aspekty pozwalające na zabezpieczenie i ochronę chronionych prawem budowli.

Realizacja inwestycji składającej się z tak dużej części podziemnej, stanowić będzie ogromne ryzyko dla przyległych zabytków, w tym niedawno odrestaurowanego Domu Probostwa Parafii św. Aleksandra lub podziemnych grot kompleksu ogrodowego "Na Książęcem". Na skutek silnego oddziaływania Inwestycji na otoczenie, nie można z całą pewnością wykluczyć naruszenia konstrukcji i struktury zabytkowych budowli, będących świadectwem minionych czasów i historii miasta. Już samo potencjalne wystawienie obiektów objętych ochroną konserwatorską na niebezpieczeństwo zgodnie z zapisem art. 4 u.o.z. w związku z art. 64 ust. 1 i art. 54 pkt 2 u.p.z.p. powinno obligować Sąd do weryfikacji zagrożeń wiążących się z wykonaniem danego projektu oraz podjęcia działań pozwalających należycie ocenić stopień ryzyka grożącego chronionym zabytkom.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przedmiotem ochrony konserwatorskiej są bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące między innymi krajobrazami kulturowymi (lit. a), układami urbanistycznymi i zespołami budowlanymi (lit. b), dziełami architektury i budownictwa (lit. c), parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni (lit. g). Zgodnie z treścią art. 4 u.o.z. ochrona konserwatorska polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3), a także uwzględnianiu zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (pkt 6).

W zaskarżonym postanowieniu stwierdza się między innymi, że "Planowana inwestycja spełnia wymogi ochrony konserwatorskiej wartości zabytkowych omawianego terenu i nie wpłynie na walory przestrzenno-krajobrazowe zabytku. Nie można także uznać, by zrealizowane zamierzenie stanowiłoby niekorzystną dominantę w otoczeniu zachowanych historycznych obiektów", a ponadto, że "budowa obiektu o jednej kondygnacji nadziemnej nie może wpłynąć na zakłócenie widoku na zlokalizowane w sąsiedztwie i wymienione w zażaleniu budynki". Sąd przeprowadzając ocenę zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, zdaje się w ogóle nie brać pod rozwagę wyżej wskazywanych przepisów nakazujących ochronę objętego pod Inwestycję terenu. Tymczasem wykonanie wysokiego na 5 metrów "bunkra" w sposób trwały zeszpeci jeden z najładniejszych fragmentów Skarpy Warszawskiej, gdzie historyczna zabudowa została w sposób harmonijny i przemyślany oddzielona pasem zieleni od nowoczesnych form architektonicznych.

Wychodząc z mylnie przyjętych założeń dotyczących oceny formy oraz gabarytów planowanej konstrukcji błędnie analizuje się wpływ wysokiej na 5 metrów inwestycji na pozostające pod ochroną konserwatorską zabytkowe kamienice oraz sąsiedni zespół parkowo-ogrodowy. Budowa planowanego obiektu nie będzie odpowiadać dotychczasowemu zagospodarowaniu tego terenu, a gabaryty, cechy oraz forma architektoniczna inwestycji nie będą w żadnej mierze korespondować z zabytkową architekturą i linią sąsiednich kamienic oraz budynków mieszkalnych zlokalizowanych na skarpie. Na przedmiotowym terenie brak jest płotów lub innego rodzaju barier dzielących wolną przestrzeń oraz nie istnieją tu żadne ograniczenia w ruchu pieszym. W przeciwieństwie do stanowiska Sądu, zabytkowy charakter okolicy dyktuje zachowanie w tym miejscu wolnej przestrzeni, która pozostając dostępna dla szerokiego grona mieszkańców Warszawy, będzie jednocześnie poprawiać wizerunek stolicy.

Twierdzenia Sądu, że budynek jest zlokalizowany pod ziemią i przykryty trawą świadczą o niezrozumieniu stanu faktycznego. W rzeczywistości, realizacja przedmiotowego budynku spowoduje, że zamiast przestronnego trawnika, z ulicy widoczny będzie przeszklony, przytłaczający bunkier, nie mający nic wspólnego z otaczającą go architekturą i nieodwracalnie szpecący ten fragment skarpy.

Wykonanie przedsięwzięcia tych rozmiarów wiązać się będzie z potrzebą instalacji urządzeń wentylacyjnych oraz innego rodzaju odsłoniętych elementów. Przez wzgląd na otwarty charakter posesji nie można zgodzić się z przyjętymi założeniami, że instalacje te pozostaną zupełnie nieinwazyjne dla przechodniów czy mieszkańców okolicznych budynków. Urządzenia te będą bowiem widoczne choćby ze szczytu skarpy, a ciągły hałas wydobywający się wentylatorów oraz innych instalacji zlokalizowanych na tej wysokości skutecznie naruszy parkową atmosferę okolicy. W rezultacie, projektowany obiekt wraz z niezbędnymi naziemnymi instalacjami, niezaprzeczalnie zakłócą spójną całość oraz harmonię dotychczasowego krajobrazu, zarówno z perspektywy ulicy, jak i okien okolicznych budynków.

Na skutek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia doszło do rażącego uchybienia przepisów zawartych w art. 4 pkt 1, 2, 3 i 6 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a), b), c) i g) u.o.z. oraz zapisów zarządzenia Prezydenta RP w sprawie uznania za pomnik historii, zgodnie z którym zasadniczym celem ustanowienia Pomnika historii jest w myśl § 2 "Rachowanie, ze względu na wartości historyczne, artystyczne i autentyczność historycznego układu urbanistycznego oraz wartości niematerialne jako ośrodka władzy politycznej i administracyjnej Kraju od XVI wieku, bogactwa rozwiązań architektonicznych, sztuki ogrodowej, rzeźby i rzemiosła artystycznego." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi się, że "planowana inwestycja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony zabytków i nie wpłynie negatywnie na walory architektonicznie, przyrodnicze oraz krajobrazowe dla otoczenia." W świetle przedstawionego stanu faktycznego oraz powołanych wyżej przepisów, powołaną za organami administracyjnymi argumentację Sądu należy uznać za sprzeczną z obowiązującymi przepisami u.o.z. oraz postanowieniami zarządzenia Prezydenta RP. Sąd powinien mieć na uwadze kwestię ochrony zabytkowego zespołu urbanistycznego, zachowanie pierwotnej kompozycji przestrzennej tego obszaru, pierwotnych relacji z otoczeniem oraz zespołu zabudowy o jednorodnym stylowo i artystycznie charakterze.

Zgodnie z interpretacją normy zawartej w art. 19 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., uznać należy, że rozpatrując niniejszą sprawę Sąd w należyty sposób nie uwzględnił problemu ochrony znajdujących się w otoczeniu planowanej inwestycji zabytków oraz innych historycznych elementów krajobrazu kulturowego i przyrodniczego, w tym w szczególności unikatowych walorów przyrodniczych Skarpy Warszawskiej, w kontekście planowanych kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta. Obowiązujący na analizowanym terenie do 31 grudnia 2003 roku miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (Uchwała Nr XXXV/199/92 Rady m.st. Warszawy z 28 września 1992 r., Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 15, poz. 184) wyraźnie ustalał szczególną ochronę Skarpy Warszawskiej, realizowaną poprzez nadzór architektoniczny w strefie pokrywającej się ze strefą nadzoru Konserwatora Zabytków. Wskazane wyżej założenia znajdują odzwierciedlenie w treści załącznika nr 2 do uchwały Nr LXII/1781/2005 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 24 listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Wiejskiej, którego północna granica wyznaczona została linią rozgraniczającą biegnącą wzdłuż ulicy Książęcej, na odcinku od Pl. Trzech Krzyży do ul. Rozbrat. Jak wynika ze wskazanej uchwały plan miejscowy obejmować będzie swoim zasięgiem teren przedmiotowej Inwestycji. Na gruncie uchwały "ustalenia planu miejscowego powinny stwarzać podstawę w zakresie struktury przestrzennej dla ochrony i rozwinięcia istniejących wartości historycznych i przyrodniczych; (...) w zakresie ochrony i kształtowania środowiska - dla maksymalnego zachowania istniejącej zieleni oraz wyeksponowania unikatowych walorów przyrodniczych i krajobrazowych Skarpy". Podobne założenia formułuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, przyjęte uchwałą Rady m. st. Warszawy nr LXXXII/2746/2006 z 10 października 2006 roku, które, choć nie jest aktem prawa miejscowego, powinno jednak stanowić wyznacznik oraz wskazówkę przy uzgadnianiu warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Jak wskazuje się w zażaleniu Skarżącej z 30 stycznia 2009 roku wydanie postanowienia Nr [...] z [...] grudnia 2008 r. nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności, nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na żadnym z etapów postępowania nie zostały zbadane wszystkie konieczne okoliczności faktyczne i prawne sprawy (np. wpływ projektowanego obiektu na stabilność Skarpy Warszawskiej oraz analiza zagrożeń wynikająca z prowadzeniem głębokich wykopów w bliskim sąsiedztwie obiektów znajdujących się pod ochroną konserwatorską).

Realizacja planowanej inwestycji na obszarze Pomnika historii oraz w bezpośrednim sąsiedztwie zabytków objętych ochroną konserwatorską, dokonana bez określenia niezbędnych warunków w zakresie ochrony zabytków oraz dotychczasowej funkcji wskazanego obszaru, w tym bez jakichkolwiek badań czy analiz dotyczących stabilności Skarpy Warszawskiej, prowadzić będzie do zeszpecenia otoczenia ulicy [...] i zakłócenia walorów ekonomicznych przestrzeni oraz charakterystycznego parkowo-ogrodowego widoku na Skarpę Warszawską oraz może stwarzać ryzyko dla znajdujących się tu zabytków. Powyższe oznacza, że postępowanie w sprawie oraz wydane rozstrzygnięcie uchybia przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 k.p.a., która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Realizuje ją między innymi art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego, organy zobowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dostępny w niniejszej sprawie (zob. Wyrok NSA - OZ w Rzeszowie z 28 marca 1996 roku, SA/Rz 906/95).

Poza tym uchybienia proceduralne obejmują także, stosownie do art. 31 u.o.z., brak zaleceń w przedmiocie przeprowadzenia badań archeologicznych na tym terenie. Organ odwoławczy pomija fakt, że teren planowanej inwestycji leży w granicach obszaru archeologicznego objętego formalną ochroną konserwatorską od blisko czterdziestu lat.

W związku z powyższym Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Tym samym powyższe uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez organ administracji art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegających na niedostatecznym przeprowadzeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału z całą pewnością miały istotny wpływ na wynik j sprawy.

W świetle art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia winien był skontrolować przedmiotową sprawę administracyjną i związane z nią zagadnienia, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez Skarżącą podstawą prawną. W ramach prowadzonej w tym trybie kontroli Sąd "nie tylko posiada uprawnienie, ale obowiązek wyjścia poza granice rozpoznania skargi, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, którego nie zarzuca strona w skardze, jak również ciąży na nim obowiązek przekroczenia granic orzekania w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, stosując przewidziane w ustawie z 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga." (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2008 roku, I SA/Sz 311/08). Wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. fakt niezwiązania Sądu zgłoszonymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza, że Sąd mógł pominąć lub pobieżnie odnieść się do wskazywanych przez Skarżącą okoliczności faktycznych i prawnych.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., będąc zobowiązanym do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, Sąd powinien był uchylić zaskarżone postanowienie, jako niezgodne z powołanymi w zarzutach niniejszej skargi przepisami prawa materialnego, mającymi na celu ochroną prawną zabytków, oraz ,,oparte na niepełnym stanie faktycznym i błędnym założeniu, że planowana Inwestycja nie wpłynie na teren objęty ochroną prawną. Sąd nie tylko nie dostrzegł uchybień przepisów prawa materialnego, ale również nie podjął stosownych czynności mających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, które wydane zostało wbrew wskazanym powyżej przepisom u.p.z.p., u.o.z. oraz zarządzenia Prezydenta RP w sprawie uznania za Pomnik historii.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., treść uzasadnienia zawierać powinna opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie, o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko Skarżącej, zwłaszcza podniesionych w skardze zarzutów, oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Ma to przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania motywów rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie przedstawia własnych ocen zawartych w skardze, zasłaniając się uznaniowym charakterem zaskarżonego postanowienia. Poza powtórzeniem argumentacji organów administracji uzasadnienie nie zawiera wystarczającego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia oraz zastosowanych przepisów prawa. Ponadto Sąd w swym uzasadnieniu nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą, w tym na przykład kompletnie pomija zarzut naruszenia, wbrew art. 19 ust. 1 u.o.z., kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji. Jak podkreśla się w orzecznictwie: "Nieustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony albo brak ich oceny jako nieistotnych, uznać należy za niewyjaśnienie stanu sprawy oraz za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a." (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 roku, I OSK 973/07).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania "[...]" Sp. z o.o. podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegających na niedostatecznym przeprowadzeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) nie miało w ogóle miejsca, a więc siłą rzeczy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W dodatku, argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej w dużej mierze odbiega od przedmiotu kontrolowanego postępowania (tj. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez organy ochrony zabytków, w trybie art. 106 § 1 k.p.a.), a także nie uwzględnia dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego. Odnośnie pierwszego z zagadnień należy zauważyć, że zarzuty formułowane przez Skarżącą odnośnie nie rozpoznania np. kwestii zwiększenia ruchu samochodowego w związku z realizacją inwestycji, wzrostu poziomu hałasu, przeprowadzenia badań hydrologicznych oraz oceny ryzyka występowania procesów osuwiskowych lub erozyjnych w ogóle nie mogło być przedmiotem badania przez organy ochrony zabytków, ponieważ nie należy to do ich właściwości, na co zresztą trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące obrazy przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. są równie bezzasadne jak poprzedni.

Przepis art. 134 § 1 stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zaskarżony wyrok dowodzi, że Sąd I instancji rozpoznał i rozstrzygnął skargę w przedmiotowej sprawie w jej granicach. Natomiast zarzuty i wnioski Skarżącej Spółki dowodzą, że żądała ona wyjścia poza granice rozpoznawanej sprawy i na tym też w znacznym zakresie zbudowała swoją skargę kasacyjną.

Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści tego przepisu wynika, że może on mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest kompletnie chybiony, ponieważ przytoczony przepis nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie zaś do art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok Sądu I instancji wszystkie te elementy zawiera w stopniu wystarczającym dla wyjaśnienia przyjętej oceny prawnej. Co do zasady, uzasadnienie wyroku powinno zawierać ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze, chyba że są one oczywiście chybione (bezzasadne). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie polemizował jedynie z takimi zarzutami. Przykładowo, nie odniósł się do zarzutu naruszenia, wbrew art. 19 ust. 1 u.o.z., kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia tego przepisu.

Co się zaś tyczy zarzutu obrazy art. 3 § 1 p.p.s.a., to analizując treść skargi kasacyjnej trudno stwierdzić, na czym miałoby polegać rzeczone naruszenie w zaskarżonym wyroku normy wynikającej z przywołanego przepisu, ponieważ jej autor tego nie wyjaśnia. W tym zakresie zatem nie określono granic skargi kasacyjnej, co jest warunkiem koniecznym jej rozpoznania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2) oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 i 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest określenie warunków nakładających na inwestora obowiązki w zakresie wykonania badań lub innych analiz mających na celu zachowanie i ochronę budowli o charakterze zabytkowym nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów. Po pierwsze, jest on nieprawdziwy, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni. Stwierdził jedynie, że organy nadzoru architektonicznego nie mogą poza zakresem swojej właściwości nakładać na inwestora obowiązku dokonywania określonych analiz czy badań, która to ocena prawna znajduje uzasadnienie w art. 19 k.p.a.

Po drugie zaś, zarzut ten nie został dostatecznie sprecyzowany, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie napisał, jaką normę prawną należałoby prawidłowo wywieść z przywołanych przepisów u.p.z.p. Oznacza to, że zarzut ten nie został wystarczająco sprecyzowany, mając na względzie wymagania wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Także zarzut art. 4 pkt 1, 2, 3 i 6 u.o.z. nie został dostatecznie sformułowany. Ponadto, powołany przepis odnosi się do działań organów administracji publicznej mających na celu ochronę zabytków, tym samym nie ma on związku i zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Także takiego związku nie ma wskazany przez skarżącego art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a), b), c) i g) u.o.z. W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest każdy zabytek wyczerpujący kryteria przyjęte w definicji ustawowej, co stwarza pewnego rodzaju fikcję prawną, że zabytkiem nieruchomym jest zabytek, który nie musi być objęty administracyjnoprawną formą ochrony, żeby miał status zabytku nieruchomego. Nieuzasadnione i pozbawione podstaw jest więc wskazywanie na naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie powołania zabytków nieruchomych z rzeczowego katalogu ochrony, w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na obszarze objętym ochroną jako pomnik historii, wpisanym do rejestru zabytków, kwestia podlegania ochronie w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie była w żadnym razie negowana przez organy administracji publicznej, a Sąd pierwszej instancji nie dokonał w tym zakresie błędnej wykładni – por. wyrok NSA z 7 lipca 2009 r., II OSK 1104/08.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.