Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 89/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153 i art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P.S.A. w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami), nakazał P. S.A. Oddział Gospodarowania N. w P., usunięcie w terminie do 30 września 2011 r. nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu posadowionego nad linią kolejową [...] W. – S. w km [...] na przystanku osobowym L., na działce [...] obręb L., będącej terenem kolejowym zamkniętym poprzez wykonanie następujących robót:

1) odtworzenie betonowych murków po stronach prawej i lewej na wjeździe i zjeździe na wiadukt,

2) zlikwidowanie po obu stronach wiaduktu ubytków i spękań gzymsu,

3) przymocowanie metalowych barierek do słupków,

4) wymianę skorodowanych części barierek,

5) pomalowanie metalowych barierek i siatki ochronnej przeciwporażeniowej nad trakcją elektryczną.

W uzasadnieniu organ wskazał na swoją właściwość wynikającą z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 'lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowi że do właściwości Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w art. 82 ust. 3 pkt 3 a Prawa budowlanego. Podniósł również że w dniu 4 marca 2011 roku, inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., przeprowadzili kontrolę utrzymania i użytkowania betonowego wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na przystanku osobowym L., nad linią kolejową [...] W. - S. Po którym odbywa się lokalny ruch samochodowy związany z dojazdem mieszkańców okolicznych wiosek do stacji kolejowej oraz dowóz dzieci z Kolonii L. do Szkoły Podstawowej - w L.

Kontrola w której uczestniczył przedstawiciel P. S.A. Oddział Gospodarowania N. w P.potwierdziła niewłaściwy stan techniczny wiaduktu.

W odniesieniu do adresata nałożonych obowiązków, organ ustalił, że wiadukt posadowiony jest na działce nr [...], obręb L., będącej terenem kolejowym zamkniętym. Przęsło wiaduktu graniczy z jednej strony z działką nr [...], a z drugiej z działką [...].

Działki nr [...] i [...], decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. roku zostały wyłączone z ewidencji terenów zamkniętych. Są one własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu, wieczystym P. S.A. Wobec tego organ uznał, że skoro użytkownik wieczysty gruntu jest jednocześnie właścicielem obiektów na nim zlokalizowanych, to adresatem nałożonych obowiązków był P. S.A. Oddział Gospodarowania N. w P.

Organ wskazał na przepis art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z ¡zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy, tzn. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Nadto zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ musi nakazać, w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

P. Spółka Akcyjna w W. Oddział Gospodarowania N. w P. wniosły odwołanie od decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. zarzucając:

1) niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, poprzez bezpodstawne zobowiązanie odwołującego się do wykonania obowiązków,

2) uznanie, że obowiązki przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 61 ustawy Prawo ¡budowlane obciążają skarżącego, podczas gdy ich adresatem powinien być zarządca drogi gminnej.

Wskazując na powyższe strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania wobec niej.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony. W szczególności organ pominął fakt, iż wiadukt drogowy zlokalizowany na działce [...] obręb L. nad czynną linią kolejową w ogóle nie służy działalności prowadzonej przez skarżącego - użytkownika wieczystego gruntu, jak również P. P. S.A. Wiadukt jest natomiast niezbędny społeczności lokalnej, jako element komunikacji drogowej.

Argumentowano, że dojazd do kolejowego przystanku osobowego nie musi się odbywać poprzez wiadukt drogowy posadowiony nad linią kolejową. Wieś L. jest zlokalizowana po tej samej stronie układu torowego co budynek byłego dworca kolejowego. Przedmiotowy wiadukt jest natomiast elementem komunikacji drogowej między miejscowościami L. i R., a skomunikowanie drogowe miejscowości na terenie gminy nie należy do obowiązków P. S.A.

Wiadukt służy miejscowym potrzebom i jest zlokalizowany w ciągu drogi publicznej.

Jakkolwiek zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, to część drogi przebiegająca nad czynną linią kolejową nie może być uznana za drogę wewnętrzną, skoro łączy drogi gminne. Nadto zgodnie z art. 20 pkt 4 powołanej ustawy wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników i drogowych obiektów inżynierskich.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny wiaduktu, mogący spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Z uwagi na to, obowiązkiem organu było wydanie decyzji na podstawie art. 66 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Podniósł nadto, ze adresatem postanowień przewidzianych w w/w przepisie może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Jak ustalono na podstawie księgi wieczystej [...], działka nr [...], obręb ew. L., na której usytuowany jest przedmiotowy wiadukt stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W.

Na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z 2009 r. Nr 14 poz. 51 z późn. zm., tom XVI załącznika, poz. 296), działka nr [...] uznana została za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Z mocy art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością P.

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty.

W tej sytuacji organ uznał, iż Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie określił w zaskarżonej decyzji podmiot odpowiedzialny za jej wykonanie.

Nadto przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] będących także w użytkowaniu wieczystym P. S.A.

Na wiadukcie odbywa się ruch pojazdów i pieszych z dróg zlokalizowanych na działkach nr [...],[...] i [...] łączących miejscowość L.- L. K. z miejscowością R., czy L. z miejscowością G.

W postępowaniu odwoławczym ustalono, że drogi zlokalizowane na ww. działkach nie zostały zaliczone do dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, tekst jednolity z późn. zm.).

Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu.

Wiadukt położony jest w pasie drogi wewnętrznej, która nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 5, 6, 6a, 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż wiadukt znajduje się na działce będącej w zarządzie skarżącej, organ uznał, iż powinien być on utrzymywany przez zarządcę tejże działki, skoro nie znajduje się w pasie drogi publicznej. Utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów), o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/09.).

Dla dróg publicznych (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ww. ustawy) w art. 19 ust. 2 tejże ustawy powołano instytucję zarządcy drogi, a w art. 22 zarządcy drogi nadano prawo sprawowania nieodpłatnego trwałego zarządu na gruntach pasa drogowego.

Dla dróg wewnętrznych nie ma przepisu prawa określającego podmiot wykonujący obowiązki o których mowa w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym obowiązki właściwego utrzymania drogi czy jej części - drogowego obiektu inżynierskiego - winien wykonywać właściciel lub zarządca terenu na którym obiekt taki został zlokalizowany, o czym bezpośrednio stanowi art. 8 ust. 2 ww. ustawy.

Dlatego organ odwoławczy stwierdził, że wiadukt drogowy (część drogi) wchodzący w skład drogi wewnętrznej powinien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce dla dróg publicznych o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

"P." Spółka Akcyjna w W., Oddział Gospodarowania N. w P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., której zarzuciły:

1) naruszenie art. 7 k.p.a., przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia interesu strony, poprzez zobowiązanie jej do wykonania obowiązków do niej nienależących,

2) rażące naruszenie art. 7 w związku z art. 2 ust. 2 i art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, przez bezpodstawne uznanie, że obowiązki przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane obciążają skarżącego, podczas gdy ich adresatem jest zarządca drogi gminnej.

W uzasadnieniu skargi odwołująca się Spółka podniosła że organ pominął fakt, że wiadukt drogowy zlokalizowany na działce [...] obręb L., nad czynną linią kolejową, nie służy działalności prowadzonej przez skarżącego - użytkownika wieczystego gruntu, jak również P. P. S.A. Wiadukt jest niezbędny społeczności lokalnej, jako element komunikacji drogowej.

Dojazd do kolejowego przystanku osobowego nie musi się bowiem odbywać poprzez wiadukt drogowy posadowiony nad linią kolejową. Wieś L. jest zlokalizowana po tej samej stronie układu torowego, co budynek byłego dworca kolejowego, natomiast skomunikowanie drogowe miejscowości na terenie gminy nie należy do obowiązków P. S.A.

Przedmiotowy wiadukt drogowy jest elementem komunikacji drogowej między miejscowościami L. i R.

Zgodnie z art.7 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, to części drogi przebiegającej nad czynną linią kolejową nie można uznać za drogę wewnętrzną, skoro łączy drogi gminne. Z kolei w myśl art. 20 pkt 4 powołanej ustawy do zarządcy drogi należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników i drogowych obiektów inżynierskich.

Na poparcie obowiązku utrzymywania części drogi przebiegającej po wiadukcie (formalnie wewnętrznej), jak i samego wiaduktu drogowego - jako obiektu inżynierskiego, przez zarządcę drogi publicznej, skarżący przywołał orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, polskich sądów administracyjnych i sądu powszechnego.

Wskazał, że w wyroku z dnia 6.11.2007r. sygn. akt 22531/05 Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (ETPC) w sprawie B. i inni przeciwko Polsce stwierdził, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi, bowiem służą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą z nich korzystać na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inne podmioty publiczne.

Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez zamknięty krąg osób (np. ogrodzone osiedle). Dla oceny statusu danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności, a nie administracyjna klasyfikacja.

Definicja pojęcia drogi publicznej zawarta w orzeczeniu Trybunału, stwarza podstawy do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Sformułowana przez Trybunał Praw Człowieka definicja pojęcia drogi wewnętrznej, powinna znajdować odzwierciedlenie w wykładni krajowych przepisów.

Rozstrzygającą kwestią dla nałożenia obowiązków wynikających z Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych była sprawa charakteru jaki ma droga dochodząca do wiaduktu. Drogi dochodzące do wiaduktu są drogami publicznymi, połączonymi poprzez krótki odcinek drogi wewnętrznej, wykorzystywanej wyłącznie na cele publiczne. Tak więc i ten odcinek drogi (formalnie) wewnętrznej, również należało zaliczyć do kategorii drogi publicznej.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 29 lutego 2012 r. w sprawie VIISA/Wa 2401/11 skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku.

Skoro przedmiotowy wiadukt znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym nie gwarantującym bezpieczeństwa użytkowania to, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Adresatem obowiązków określonych przez organ, na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Sąd podkreślił, iż:

1) ustalono w toku postępowania, działka nr [...], obręb ew. L., na której usytuowany jest przedmiotowy wiadukt stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. z siedzibą w W.

2) Na mocy decyzji Nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z 2009 r. Nr 14 poz. 51 z późn. zm., tom XVI załącznika, poz. 296), działka nr [...] uznana została za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa w rozumieniu przepisu art. 2 pkT9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

3) Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Bezspornym było również, że na wiadukcie odbywa się ruch pojazdów i pieszych z dróg zlokalizowanych na działkach [...],[...] i [...], łączących miejscowość L.- L.K. z miejscowością R., czy L.z miejscowością G.

4) Przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] będących także w użytkowaniu wieczystym P. S.A.

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że drogi zlokalizowane na ww. działkach nie zostały zaliczone do dróg gminnych trybie art. 7 ust. 2,3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, tekst jednolity z późn. zm.).

Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi – art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

5) Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, należy do zarządcy terenu na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Dlatego słusznie organ odwoławczy stwierdził, że wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej powinien być utrzymywany przez właściciela lub zarządcę terenu na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce dla dróg publicznych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podniósł, że nie można zgodzić się z podniesioną w skardze argumentacją, że przedmiotowy wiadukt nie jest potrzebny do realizacji transportu kolejowego.

Gdyby bowiem nie istniała przedmiotowa linia kolejowa, to wiadukt jako obiekt inżynieryjny nigdy by tam nie powstał.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, t.j. z późn. zm.), zarządzanie infrastrukturą kolejową polega m.in. na budowie i utrzymywaniu tejże infrastruktury w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego.

W świetle § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U.- Nr 151, poz. 987), w celu zapewnienia bezpiecznego przekraczania toru kolejowego przez pojazdy drogowe i pieszych linia kolejowa powinna być wyposażana w przejazdy i przejścia, których kategorie i rodzaje, dostosowane do natężenia ruchu kolejowego i drogowego, określają przepisy szczególne.

W § 3 pkt. 1 ww. rozporządzenia zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. wiadukty oraz nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Natomiast w § 48 ust. 1 ww. rozporządzenia do kolejowych obiektów inżynieryjnych zalicza się: mosty, wiadukty, przepusty, ściany oporowe, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu przedmiotowy wiadukt zapewnia bezkolizyjną eksploatację linii kolejowej [...] W. - S.

Dodatkowo Sąd wskazał że podobnie jak dla dróg publicznych powołano instytucję zarządcy drogi, to dla infrastruktury kolejowej powołano instytucję zarządu kolei.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.), P. P.Spółka Akcyjna wstępuje w prawa i obowiązki P. S.A. w zakresie zarządzania liniami kolejowymi i w myśl ust. 4 ww. art. staje się zarządem kolei.

Od zasady tej ustawodawca wprowadził w art. 15 ust. 4a ww. ustawy, wyjątek w którym wyłączył z zarządzania przez P. P. S.A. budynki i budowle przeznaczone do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami, tj. obiekty inne niż wymienione w definicji linii kolejowych - art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, tekst jednolity ze zmianami), np. dworce, budowle służące przejściu (przejeździe) nad linią kolejową, itp.

Zdaniem Sądu nietrafna jest argumentacji skarżącej, iż przedmiotowy wiadukt jest elementem komunikacji drogowej między miejscowościami L. i R., a jego zarządcą jest zarządca drogi, czyli gmina. Wiadukt leży bowiem w ciągu dróg wewnętrznych, zlokalizowanych na dz. ew. nr [...] i [...] będących także w użytkowaniu wieczystym P. S.A.

W świetle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, tekst jednolity z późn. zm.) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego ogólnodostępnego może być uznana za drogę publiczną w rozumieniu przywołanych przepisów. Aby uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.

W tej sytuacji w ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji właściwie określił zarówno obowiązki jak i podmiot odpowiedzialny za ich wykonanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka P. Spółka Akcyjna w W. zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

- rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 20 ust. 4 u.d.p. przez bezpodstawne uznanie, że obowiązki przewidziane w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego obciążają skarżącego, podczas gdy ich adresatem jest zarządca drogi gminnej, co znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, polskich sądów administracyjnych i sądów powszechnych;

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, a to:

- art. 106 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie faktów powszechnie znanych, a przemawiających się tym, że powszechnym zjawiskiem jest odbywanie się ruchu pojazdów samochodowych po drogach wewnętrznych - pełniących de facto funkcję dróg publicznych - łączących drogi publiczne i że właściciele dróg publicznych, w większości powiatowych i gminnych nie dopełnili obowiązku uregulowania spraw formalno-prawnych, w tym zakresie,

- art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym dnia 22 listopada 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IIOSK 1285/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż nie ulega wątpliwości że decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego może być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie nakazano wykonanie określonych robót budowlanych P. S.A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w P., gdyż jak ustalono wiadukt posadowiony jest na działce nr [...], obręb L. będącej terenem kolejowym zamkniętym. Przęsło wiaduktu graniczy z jednej strony z działką nr [...], a z drugiej z działką nr [...], obręb L. Działki jww. są własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. SA.

Użytkownik wieczysty gruntu jest jednocześnie właścicielem obiektów na nim zlokalizowanych, co wynika z zasady superficies solo cedit, do której odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w tym przypadku należałoby raczej odwołać się do przepisów art. 235 k.c., gdyż P. S.A. jest wieczystym użytkownikiem i powyższy przepis stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 48 k.c. (Kodeks cywilny. Komentarz t.I, pod red. K. Pietrzykowskiego, Warszawa 1997, s. 117). Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Bezspornym jest, że na przedmiotowym wiadukcie odbywa się ruch pojazdów i pieszych z dróg zlokalizowanych na działkach nr [...],[...] i [...] łączących m. L. – L.- m. R. czy m. L.- m. G. (S.). W postępowaniu odwoławczym ustalono, że droga zlokalizowana na ww. działkach nie została zaliczona do dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2, 3 u.d.p., zatem organy przyjęły, że jest to droga wewnętrzna, do której ma zastosowanie art. 8 u.d.p. Jednak jak ustalono w protokole Nr [...] z oględzin z dnia 3 marca 2011 r. do wiaduktu dochodzi droga gminna, położona z jednej strony na działce nr [...], a z drugiej na działce nr [...], obręb L.. Działki te zostały decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. wyłączone z ewidencji terenów zamkniętych. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy słusznie stwierdził, że wiadukt drogowy wchodzący w skład drogi wewnętrznej powinien być utrzymany przez właściciela lub zarządcę terenu, na którym został zlokalizowany, a nie przez zarządcę drogi jak ma to miejsce w przypadku dróg publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podał, że z takim tokiem rozumowania i ustaleniami stanu faktycznego sprawy, zaakceptowanymi przez Sąd zaskarżonym wyrokiem, nie można się zgodzić.

Podkreślił że, należy odróżnić wiadukt drogowy od wiaduktu kolejowego. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc tu mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tym zakresie, a nie przepisy dotyczące transportu kolejowego i wiaduktów kolejowych. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się także z ustaleniem Sądu I instancji, że droga, w ciągu której jest usytuowany przedmiotowy wiadukt jest drogą wewnętrzną, bowiem droga ta nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Podniósł że, z protokołu oględzin znajdującego się w aktach wynika, że do wiaduktu dochodzi droga gminna położona z jednej strony na działce nr [...], a z drugiej na działce nr [...], obręb L. Ten fakt został pominięty w uzasadnieniach wydanych decyzji bez wyjaśnienia, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. Dalej przyjęto, że działki nr [...] i [...] leżące po obu stronach wiaduktu, są też w wieczystym użytkowaniu P. S.A., co jednak nie zmienia faktu że łączą się one po obu stronach z : drogą gminną (drogą publiczną), co należy mieć na uwadze w tej sprawie. Wiadukt zgodnie z art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego jest budowlą, ale droga przebiegająca po nim (niezależnie od tego czy jest drogą publiczną, czy wewnętrzną) jest stosownie do art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego obiektem budowlanym liniowym. Powyższe ustalenia znajdują również swoje odzwierciedlenie w definicjach zamieszczonych w art. 4 pkt 2 oraz pkt 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej zwanej u.d.p.) która to ustawa w rozumieniu art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi przepisy odrębne, mające w tym przypadku charakter lex specialis w stosunku do przepisów Prawa budowlanego. Jak z akt sprawy wynika, mamy tu do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi (wiadukt, droga) usytuowanymi jeden na drugim na tej samej nieruchomości gruntowej. Dostrzeżenie tej okoliczności jest niezbędne do prawidłowego ustalenia kto jest właścicielem a kto zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 66 Prawa budowlanego i w stosunku do jakiego obiektu w tym przypadku realizuje swe prawa właściciel, a do jakiego zarządca.

Tak więc w świetle art. 235 k.c. P. S.A. jest właścicielem przedmiotowego wiaduktu drogowego, co nie stoi na przeszkodzie aby zarządcą drogi biegnącej po działkach nr [...],[...] i [...] był zarządca drogi, w ciągu której one leżą - drogi gminnej. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o drogach publicznych. Ten Ostatni przepis wyraźnie wyłącza z dróg wewnętrznych drogi zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Powyższe przepisy wyznaczając kryteria, jakie powinna spełniać droga publiczna - droga gminna, wyraźnie odwołują się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a nie do dowolnego uznania organu podejmującego uchwały w trybie art. 7 ust. 2 i 3 za tym, aby w świetle art. 66 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie właścicielem wiaduktu uznać P. S.A., a zarządcą drogi, zarządcę drogi, w ciągu której są położone działki nr [...],[...] i [...], przemawia również art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w którym wyraźnie ustawodawca oddziela dolną część konstrukcji wiaduktu drogowego od części górnej zajętej pod drogę. Nie ma więc potrzeby tworzyć fikcję oderwaną od rzeczywiści, że droga na wiadukcie jest drogą wewnętrzną.

Przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, który powinien być wzięty pod uwagę w niniejszej sprawie, zgodnie z którym do zarządów kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, mają więc one również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg. Powyższy przepis jak wynika z akt sprawy, nie był w ogóle brany pod uwagę przez organy wydające decyzje administracyjne w tej sprawie. Dyskusyjne też jest jak się wydaje przyjęcie poglądu (w brzmieniu obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych), że decydujące znaczenie przy zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, ma podjęcie stosownych uchwał przez radę gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.), gdyż do odmiennych wniosków prowadzić może wykładnia innych przepisów tej ustawy. Podobne wątpliwości można mieć w stosunku do dróg powiatowych i wojewódzkich.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadnicze znaczenie przy zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych ma kwestia własności gruntu, nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę, co wynika z art. 2a u.d.p. Tak więc od ustalenia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę należałoby rozpocząć rozważania, czy dana droga jest drogą publiczną czy drogą wewnętrzną. W związku z powyższym należy przypomnieć o art. 51 pkt 2 u.d.p. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na mocy art. 73 ust. 1 powyższej ustawy "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3 art. 73). Decyzja wojewody w tym przypadku ma charakter decyzji deklaratoryjnej, tak więc przejście własności nieruchomości nie zależy od wydania decyzji, ponieważ następuje z mocy prawa. Analizując skutki ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. należałoby brać pod uwagę przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W niniejszej sprawie nie przeprowadzono żadnych rozważań w tym zakresie, a w szczególności, czy przepis art. 73 ust. I ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie spowodował z mocy prawa zmian własnościowych nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przebiegające po wiaduktach drogowych usytuowanych nad liniami kolejowymi lub w sytuacji takiej jak działki nr [...] i [...].

Kolejnym przepisem, który może świadczyć o tym, że nie każda droga, która formalnie uchwałą rady gminy nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, jest drogą wewnętrzną, jest art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym, ulice leżące w ciągu dróg publicznych (drogi: krajowe, wojewódzkie powiatowe, gminne), należą do tej samej kategorii co te drogi. Stosownie do art. 4 pkt 3 w/w ustawy ulica jest drogą na terenie zabudowanym lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (miejscowym placem zagospodarowania przestrzennego). W myśl powyższego przepisu o zaliczeniu drogi do określonej kategorii dróg publicznych decyduje okoliczność faktyczna, jaką jest położenie w ciągu dróg publicznych danej drogi.

Do podobnego wniosku można dojść dokonując wykładni art. 8 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym do kategorii dróg wewnętrznych zalicza się tylko te drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym dróg publicznych. Przy czym dwa ostatnie warunki muszą być spełnione łącznie (jednocześnie), aby można daną drogę zakwalifikować jako drogę wewnętrzną za czym przemawia użycie w tym zdaniu spójnika "i". Tego typu analizy i wykładni powyższych przepisów nie przeprowadzono w niniejszej sprawie.

Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że nie można ustalenia, jaki dana droga ma charakter, drogi publicznej (gminnej), czy wewnętrznej wyłącznie uzależniać od podjęcia uchwały przez radę gminy, jest brzmienie ust. 1 art. 7 u.d.p., zgodnie z którym do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczane do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Powyższy przepis stanowi definicję legalną drogi gminnej, którą należy wziąć pod uwagę nakładając obowiązki określone w art. 66 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w niniejszej sprawie należy uznać, iż wiadukt którego dotyczyły wydane decyzję, jest elementem komunikacji drogowej między miejscowościami L. i R., służy więc miejscowym potrzebom i jest usytuowany w ciągu drogi gminnej, a nie drogi wewnętrznej, jak ustaliły organy. Powyższe zwraca uwagę na fakt, że inne może być faktyczne wykorzystanie danej drogi, wynikające z miejscowych potrzeb i lokalnego znaczenia, a inny jej status formalny wynikający z podjętej bądź niepodjętej uchwały rady gminy. Należy wszak zauważyć, że zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych w trybie art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p. rodzi dla zarządcy tej drogi i określone obowiązki i koszty wynikające z art. 20 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu I drogowego, należą do zadań własnych gminy. Celami publicznymi w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Należy zgodzić się z poglądem, że realizacji celu publicznego nie można traktować tylko i wyłącznie w kategoriach prawa. Gmina ma obowiązek budowy i utrzymania dróg publicznych, a nie tylko prawo lich budowania i utrzymania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro przedmiotowy wiadukt jest usytuowany na działce nr [...] a jego przęsła graniczą z działkami nr [...] i [...] mającymi połączenie z drogą gminną ( z obu stron), to nie można przyjąć, że odcinej drogi biegnący po działkach o numerach [...],[...] i [...] jest drogą wewnętrzną, gdyż byłoby to sprzeczne z rozumieniem art. 2 ust. 2, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Przy czym co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny dla prawidłowego ustalenia statusu drogi organy powinny zapoznać się z treścią uchwał wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych dotyczących dróg łączących się z działkami nr [...] i nr [...] biorąc pod uwagę to iż, uchwała rady gminnej ustalająca przebieg drogi gminnej nie może wyłączać pewnych odcinków drogi tylko z tej racji, że w ciągu tej drogi stoi wiadukt, który został posadowiony na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym P. S.A., bowiem niezależnie od tego status drogi biegnącej po wiadukcie powinien być taki, jak dróg dochodzących do niego z obu stron.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z droga wewnętrzną, a nie z drogą gminną to i tak błędnie dokonano wykładni art. 8 ustawy o drogach publicznych Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt 2 tej ustawy nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w ust. 2 art. 8 u.d.p. należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Nie można więc w przypadku drogi wewnętrznej nie dostrzegać, że jeżeli droga ta biegnie przez wiadukt, wiadukt jest budowlą, której właścicielem jest właściciel (użytkownik wieczysty) terenu, na którym stoi wiadukt w tym przypadku P. S.A., a zarządcą terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, która jest też budowlą, zarządcą jest podmiot zarządzający ruchem na tej drodze (zarządzający drogą) w rozumieniu art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Wydaje się oczywistym, że zarządzającym drogą wewnętrzną i zarządzającym ruchem na niej, jeżeli jest usytuowana na wiadukcie, nie może być właściciel terenu (użytkownik wieczysty), na którym stoi wiadukt (w tym przypadku P. S.A.) gdyż to wykracza poza zakres zadań tego podmiotu określony w ustawie o transporcie kolejowym (patrz K. Świderski, Charakter prawny dróg wewnętrznych, "Casus" 2013, nr 67, s. 33). Powyżej przedstawiony pogląd jest zbieżny z zakresem obowiązków należących do zarządów kolei wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Wykładnia ust. 3 art. 8 u.d.p. powinna być zgodna z przepisami rozdziału 3 ustawy o drogach publicznych, które mają zastosowanie do wszystkich dróg zdefiniowanych w art. 4 pkt 2 u.d.p., a więc również do dróg wewnętrznych. Droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich np. wiadukty, gdyż stanowi to zaprzeczenie istoty obiektu liniowego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Wiadukt jest obiektem mostowym zaliczanym do drogowych obiektów inżynierskich i ¡jest budowlą przeznaczoną do prowadzenia drogi itd., co wynika z brzmienia art. 4 pkt 13 u.d.p. Należy zauważyć, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy drogi a nie właściciela (odwrotnie w Prawie budowlanym) - tak też art. 19 i 20 u.d.p.

Jeżeli nawet w omawianej sprawie właścicielem wiaduktu i użytkownikiem wieczystym terenu, na którym wiadukt ten jest zlokalizowany jest P. S.A., to nie oznacza, że zarządcą terenu w rozumieniu art. 8 ust. 2 u.d.p., na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna biegnąca przez działki nr [...],[...] i [...] jest również P. S.A.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego gdyby przyjąć punkt widzenia prezentowany przez organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, to zarządcą wszystkich dróg biegnących po wiaduktach drogowych nad torami kolejowymi byłoby P. S.A., gdyż wiadukty te są zawsze bądź prawie zawsze usytuowane na gruntach należących do P., co jednak wynika z innych przepisów (Prawo geodezyjne i kartograficzne). Tymczasem utrzymanie dróg i obowiązki wynikające z art. 20 u.d.p., nie należą do P. S.A., co wynika z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Wiadukt drogowy usytuowany nad linia kolejową, nie jest obiektem niezbędnym do realizacji zadań wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, jest natomiast obiektem budowlanym umożliwiającym przeprowadzenie po nim drogi. I ¡nie może mieć tu znaczenia kto wybudował wiadukt, przy czym innym jest utrzymanie wiaduktu w należytym stanie technicznym, a czym innym utrzymanie drogi biegnącej po nim i górnej części konstrukcji wiaduktu związanej z drogą (art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.).

Obowiązki zarządów kolei w przypadku skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi zostały określone w art. 28 u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art, 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.).

Ponadto, co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt. II OSK 1285/12 – którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.

W tej sytuacji Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, kierując się przytoczoną wyżej wykładnią prawa sformułowaną przez Naczelny Sąd administracyjny w powołanym orzeczeniu - uznał, ze skarga p. Spółka Akcyjna w W. zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a także z naruszeniem art. 7 i 77 kpa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów będzie mieć na względzie przytoczoną wyżej wykładnię przepisów art. 66 Prawa budowlanego oraz przywołanych przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.