Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4039/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 141 § 4, art. 153,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 8, 9, 12, 14, 18 i 19, art. 21b ust. 2, 3 i 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1695
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Energii (obecnie Minister Aktywów Państwowych) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 168/17 w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zapasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Aktywów Państwowych na rzecz "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 168/17, po rozpoznaniu skargi "A." Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Energii (obecnie: Ministra Aktywów Państwowych) z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie określenia wysokości opłaty zapasowej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymana nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych z dnia [...] czerwca 2016 r.; oraz 2/ zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Energii, zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w granicach innych niż określone w postępowaniu toczonym przed organem I instancji - Prezesem Agencji Rezerw Materiałowych oraz organem II instancji - Ministrem Energii, zarówno w zakresie stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy, przez uczynienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotem rozpoznawanej sprawy innej sprawy administracyjnej niż ta, której wniesiono skargę na decyzje Ministra Energii oraz przez wydanie wyroku na podstawie innej skargi niż wniesiona przez "A." sp. z o.o.;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie pozwala na kontrolę orzeczenia oraz które jest wewnętrznie sprzeczne;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia prawnego, którego ocena prawna jest wadliwa i bezpośrednio wpływa na

rozstrzygnięcie sprawy.

2. prawa materialnego, tj. art. 21b ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1695 ze zm., zwanej dalej: ustawą o zapasach), przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na błędnym przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis znajdował zastosowanie, podczas gdy winien zostać zastosowany art. 21b ust. 2 i ust. 3 ustawy o zapasach;

3. prawa materialnego, tj. art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach przez błędną jego wykładnię, polegającą na:

a) niewłaściwej interpretacji tego przepisu poprzez przyjęcie jego wykładni celowościowej,

b) niezrozumieniu intencji ustawodawcy poprzez przyjęcie możliwości obliczenia opłaty zapasowej od wyprodukowanego paliwa przez odjęcie od produktu końcowego ilości paliwa, która stanowiła już poprzednio podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przy dokonywaniu nabycia wewnątrzwspólnotowego, podczas gdy w niniejszej sprawie należało zastosować wykładnię językową powyższego przepisu.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w granicach innych niż określone w postępowaniu toczonym przed Prezesem Agencji Rezerw Materiałowych (organ pierwszej instancji) oraz Ministrem Energii (organ drugiej instancji).

Art. 134 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Wymóg rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08; wyrok NSA z 27 września 2019 r., II GSK 74/19 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza zaskarżonego wyroku w konfrontacji z kontrolowanymi przez sąd decyzjami administracyjnymi wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że sąd "dokonał w istocie rozpoznania sprawy innego podmiotu ("A." S.A. z siedzibą w W. lub "B."), a także w innym zakresie niż wynikało ze stanu faktycznego wszczętego postępowania administracyjnego, to znaczy w sprawie o określenie opłaty zapasowej z tytułu produkcji i przywozu gazu płynnego". Błędy w nazwie skarżącego są niewątpliwie oczywistą omyłką. Podobnie należy zakwalifikować pojawiające się na 11, 17 i 18 błędy w zakresie odniesienia się do poszczególnych punktów skargi. Nie ma również wątpliwości, że niektóre nieścisłości wynikały ze skopiowania części uzasadnienia w analogicznej sprawie (co wskazano także w odpowiedzi na skargę kasacyjną), tj. wyroku WSA Z 9 lutego 2017 r. sygnaturze akt \/l SA/Wa 1156/16, której organ określił wysokość opłaty zapasowej od gazu płynnego LPG w identyczny sposób, tj. w podwójnej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że odwołanie się do stanowiska zawartego w innym orzeczeniu sądu administracyjnego, a nawet powtórzenie argumentacji zawartej w motywach tego orzeczenia nie narusza wymienionych wyżej jako podstawy kasacyjne przepisów p.p.s.a., nawet gdy odnosi się do analogicznych przepisów jak te mające zastosowanie w kontrolowanej decyzji. Oczywiście sąd powinien wyraźnie zaznaczyć, iż odnosi się do analogicznych kwestii na gruncie innej sprawy sądowoadministracyjnej - czego WSA w kontrolowanym wyroku nie uczynił - ale wskazane uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Jeśli sąd administracyjny podziela wykładnię przepisów, już wcześniej zaprezentowaną w judykaturze lub także w piśmiennictwie, i odwołuje się do niej, również przez powtórzenie przedstawionego we wcześniejszych wyrokach sposobu wnioskowania w swoim uzasadnieniu, to nie można tego uznać za naruszenie art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. należy uznać za bezzasadny. Takie sporządzenie uzasadnienia wyroku jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie nie uchybia także w istotny sposób wymogom wynikającym z art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, a przede wszystkim podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, gdy uzasadnienie sporządzono w taki sposób, że jego lektura nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, mimo oczywistych mankamentów, odpowiada wymogom postawionym mu przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że uzasadnienie podstawy prawnej w znacznej części stanowi powtórzenie motywów innego wyroku, które skład orzekający w danej sprawie podziela, czemu daje wyraz poprzez wyraźne wskazanie tego orzeczenia i powiązanie zawartej w nim argumentacji ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, nie narusza art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Tego typu praktyka występuje przede wszystkim w przypadkach, gdy wykładnia przepisów jest utrwalona w orzecznictwie i nie ma potrzeby, w przypadku jej akceptacji, na tle tożsamych zagadnień prawnych w zbliżonych stanach faktycznych, do odmiennego jej uzasadniania aby uzyskać ten sam rezultat. Sąd wyraźnie bowiem zaznaczył, że sprawa administracyjna rozstrzygana przez organy w kontrolowanych przez sąd decyzjach dotyczyła wysokości opłaty zapasowej, którą miała uiścić Spółka. W ramach ustalania wysokości tej opłaty organ odwoławczy rozważył i rozstrzygnął kwestię różnicy między kwotą uiszczoną przez Spółkę a należną, z uwzględnieniem ewentualnej możliwości zastosowania przez Spółkę pomniejszenia wysokości opłaty zapasowej. W granicach rozpoznawanej sprawy dotyczącej wysokości opłaty zapasowej za ten okres pozostawała bowiem ocena czy Spółka była podmiotem uprawnionym do dokonania pomniejszenia opłaty zapasowej. W tak zakreślonych granicach sprawy administracyjnej orzekał też sąd pierwszej instancji, oceniając zgodność z prawem rozstrzygnięcia dotyczącego różnicy między kwotami określonymi przez Prezesa Agencji i Ministra Energii w wydanych przez nich decyzjach, a kwotami opłaty zapasowej wynikającymi z zastosowania przez Spółkę pomniejszenia wysokości opłaty zapasowej. Podniesiony w tym kontekście zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zatem niezasadny, gdyż organ nie wykazał, że sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej, przekraczając jej granice.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia prawnego, którego ocena prawna jest wadliwa i bezpośrednio wpływa na rozstrzygnięcie sprawy.

To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy zauważyć, iż po gruntowanej analizie można przyjąć, że z zaskarżonego wyroku wynika, iż wskazując rozważania na tle analogicznego problemu prawnego wynikającego z wykładni art. 21b ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, WSA uczynił to może nieporadnie, ale jednak jedynie dla ilustracji sposobu wykładni na tle podobnego przepisu, a zatem nie zastosował tego przepisu zamiast art. 21b ust. 2 i ust. 3 ustawy o zapasach. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnie wskazuje także, iż organ nie ma również żądnych wątpliwości, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 21b ust. 2 i ust. 3 ustawy o zapasach. Organ nie ma zatem uzasadnionej niepewności w zakresie dalszych czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których Sąd I instancji uchylił dotychczasową decyzję. Sąd jednoznacznie wskazał w czym upatruje wadliwość uchylanej decyzji.

W tej sytuacji, nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 21b ust. 6 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach, przez błędną jego wykładnię, polegającą na:

1. niewłaściwej interpretacji tego przepisu poprzez przyjęcie jego wykładni celowościowej,

2. niezrozumieniu intencji ustawodawcy poprzez przyjęcie możliwości obliczenia opłaty zapasowej od wyprodukowanego paliwa przez odjęcie od produktu końcowego ilości paliwa, która stanowiła już poprzednio podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przy dokonywaniu nabycia wewnątrzwspólnotowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji była prawidłowa.

Przepis art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, że: "Opłatę zapasową dla paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) oblicza się według wzoru: Oz = (Wh lub Wpr) × U, gdzie poszczególne symbole oznaczają: Oz - opłatę zapasową dla paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG); Wh - sumę wielkości przywozu paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) dokonanego w danym miesiącu kalendarzowym, pomniejszoną o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 w danym miesiącu kalendarzowym wyrażoną w jednostkach wagowych, z uwzględnieniem współczynników określonych w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 4 pkt 3, przeliczoną na ekwiwalent ropy naftowej przez pomnożenie jej przez współczynnik 1,065; Wpr - wielkość produkcji paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) w danym miesiącu kalendarzowym, pomniejszoną o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 w danym miesiącu kalendarzowym, wyrażoną w jednostkach wagowych, z uwzględnieniem współczynników określonych w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 4 pkt 3, przeliczoną na ekwiwalent ropy naftowej przez pomnożenie jej przez współczynnik 1,065; U - stawkę opłaty za tonę ekwiwalentu ropy naftowej określoną w przepisach wydanych na podstawie ust. 9."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany na gruncie analogicznej sprawy przez NSA w wyroku z 5 kwietnia 2018 r., II GSK 2526/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach nie został zredagowany w sposób precyzyjny. Z przepisu tego wprost i wyraźnie nie wynikało bowiem, jak powinna być obliczana opłata zapasowa w przypadku paliwa wyprodukowanego z paliwa uprzednio nabytego wewnątrzwspólnotowo, gdy od tego nabycia już opłata została obliczona i zapłacona. Przepis ten w językowym jego brzmieniu nie dawał zatem rezultatu jasnego i jednoznacznego, dlatego dla ustalenia znaczenia zawartej w nim normy konieczna była wykładnia zastosowana przez Sąd I instancji. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa była więc uprawniona i konieczna.

Zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy o zapasach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, handlowcem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. Z art. 2 pkt 14 ustawy o zapasach wynika, że przywozem jest sprowadzenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w ramach nabycia wewnątrzwspólnotowego (czyli przemieszczenia ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego z terytorium innego państwa członkowskiego Wspólnoty Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym - art. 2 pkt 9 ustawy o zapasach) lub importu (rozumianego jako import ropy naftowej, produktów naftowych lub gazu ziemnego w rozumieniu przepisów o podatku akcyzowym – art. 2 pkt 12 ustawy o zapasach). Z kolei z art. 2 pkt 18 ustawy o zapasach wynika, że producentem jest przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecający taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy o zapasach produkcja paliw polega na wytwarzaniu paliw w procesie przerobu ropy naftowej, kondensatu gazu ziemnego (NGL), półproduktów rafineryjnych i innych węglowodorów lub przetwarzaniu paliw poprzez procesy mieszania komponentów, w tym paliw, w wyniku których powstaje co najmniej jedno z paliw albo wzrasta całkowita ilość jednego z nich.

Skoro zatem Spółka wytwarzała paliwo poprzez proces mieszania paliw nabytych wewnątrzwspólnotowo, a zatem była równocześnie handlowcem i producentem, i skoro od paliwa nabytego wewnątrzwspólnotowo uiszczono już opłatę zapasową, to biorąc pod uwagę istotę i gwarancyjny a nie fiskalny czy represyjny cel opłaty zapasowej, zasadnie uznał Sąd I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, obliczenie opłaty zapasowej od wyprodukowanego paliwa powinno nastąpić przez odjęcie od produktu końcowego ilości paliwa, która stanowiła już poprzednio podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przy dokonywaniu nabycia wewnątrzwspólnotowego. Trafnie zatem Sąd I instancji – odwołując się do celu tej regulacji prawnej – wskazał na wynikającą z tego przepisu zasadę obliczania opłaty zapasowej od wyprodukowanego paliwa przez odjęcie ilości paliwa, która stanowiła już poprzednio podstawę zapłaty opłaty zapasowej.

Dodatkowo trafnie zauważa się w orzecznictwie, że zasadność takiego stanowiska Sądu potwierdza treść uchwalonej w dniu 22 lipca 2016 r. ustawy o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1165 z późn. zm.). Nowelizacja ustawy o zapasach polegała m.in. na tym, że do art. 21b ustawy o zapasach został dodany ust. 2a i 2b, zgodnie z którymi producent paliw, z wyłączeniem gazu płynnego (LPG), przetwarzający paliwa poprzez procesy mieszania, będący jednocześnie handlowcem, oblicza opłatę zapasową, przyjmując za jej podstawę różnicę pomiędzy ilością wyprodukowanych paliw i tą ilością, która stanowiła już podstawę obliczenia i zapłaty przez niego opłaty zapasowej z tytułu przywozu. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 2 września 2016 r., tj. po dniu wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnej trafnie jednak ocenił Sąd I instancji, że stanowiła ona jedynie jednoznaczne sprecyzowanie dotychczasowej regulacji prawnej, w celu usunięcia powstałych wątpliwości. Potwierdza to wyraźnie treść uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, w którym wskazano, że celem wprowadzonej zmiany było doprecyzowanie istniejącej regulacji. W uzasadnieniu do projektu ustawy wyraźnie bowiem wskazano, że jego celem jest m.in. "wyeliminowanie uchybień i niedostatków legislacyjnych obowiązujących przepisów w obszarze paliw ciekłych i gazu ziemnego, które sprawiają wątpliwości interpretacyjne lub powodują trudności w procesie stosowania prawa" (Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych, druk sejmowy nr 653, str. 56), zaś "Dla zapewnienia realizacji założonych celów projekt przewiduje w szczególności: (...) doprecyzowanie zasad obliczania opłaty zapasowej przez producentów będących jednocześnie handlowcami w przypadku wykorzystania sprowadzonego przez nich paliwa do dokonywanej przez nich produkcji paliw" (Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo energetyczne oraz niektórych innych, druk sejmowy nr 653, str. 59). Ta nowelizacja nie niosła zatem nowości normatywnej w tym sensie, że stanowiła ona jedynie odpowiedź na nieprecyzyjność ustawy, usuwając ją. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że także w stanie prawnym tej sprawy, a nie dopiero od 2 września 2016 r., obliczając opłatę zapasową producent przetwarzający paliwa przez procesy mieszania, winien uwzględnić jedynie różnicę pomiędzy ilością wyprodukowanych paliw i tą ilością, która stanowiła już podstawę obliczenia i zapłaty przez niego opłaty zapasowej.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nie zrozumiał intencji ustawodawcy, przyjmując możliwość obliczenia opłaty zapasowej od wyprodukowanego paliwa przez odjęcie od produktu końcowego ilości paliwa, która stanowiła już poprzednio podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przy dokonywaniu nabycia wewnątrzwspólnotowego. Interpretując art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do wykładni celowościowej, uwzględniając intencję ustawodawcy oraz cechy opłaty zapasowej i gwarancyjny cel jej uiszczania. Pominięcie tego i poprzestanie na czysto literalnym brzmieniu przepisu, prowadziłoby bowiem do wniosku, że Skarżąca zobowiązana byłaby dwukrotnie uiszczać opłatę zapasową od tej samej ilości paliwa, którą sprowadziła, a następnie zużyła w procesie przetwarzania, co byłoby nieprawidłowe biorąc pod uwagę cel jej pobierania na rzecz Funduszu Zapasów Agencyjnych, tj. konieczność realizacji zadań publicznych w postaci zapewnienia bezpieczeństwa państwa.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że celem opłaty zapasowej było wdrożenie instytucji zapasów interwencyjnych oraz że ustawodawca zamierzał nałożyć obowiązek zapłaty opłaty zapasowej na wszystkich uczestników obrotu na rynku paliw, bez względu na faktyczny zakres przedmiotu działalności, to znaczy zarówno na producentów, handlowców, jak i producentów realizujących jednocześnie czynności właściwe dla handlowców. Trafnie też wskazuje skarżący kasacyjnie, że opłata zapasowa obciąża podmioty, które wykonują działalność gospodarczą obejmującą przywóz ropy naftowej lub paliw lub produkcję paliw, a jej wysokość zależy od zakresu tej działalności, obciążając przedsiębiorcę dokonującego zarówno przywozu paliw, jak i ich produkcji, proporcjonalnie do zakresu jego działalności. Nie ma jednak skarżący kasacyjnie racji co do tego, że oznacza to dopuszczalność podwójnego obciążenia opłatą podmiotów będących jednocześnie handlowcami i producentami. Nakładanie na stronę obowiązków publicznoprawnych powinno być wyraźne i jednoznaczne. Tymczasem ponowne obciążenie przedsiębiorcy opłatą zapasową od tego samego paliwa w ramach procesu jego przetwarzania, nie znajdowało wyraźnego i jednoznacznego oparcia w przepisach obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Nieprawidłowa jest argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, że skoro proces mieszania komponentów jest, w świetle art. 2 pkt 8 ustawy o zapasach odrębnym procesem produkcyjnym, obok przerobu ropy naftowej, to nie można przyjąć, iż jego efektem jest powstanie tego samego paliwa, które zostało przywiezione, a zatem, iż to samo paliwo jest drugi raz obciążane opłatą. Sąd I instancji takiego wniosku nie sformułował. Nie uznał zatem, co sugeruje skarżący kasacyjnie, że efektem produkcji paliwa w procesie mieszania komponentów jest powstanie tego samego paliwa, które stanowiło te komponenty. Sąd nie stwierdził, że paliwo poddane procesowi mieszania jest tym paliwem, które zostało przywiezione na terytorium RP (ma te same właściwości fizyko-chemiczne). Sąd nie zakwestionował też poglądu, że producent będący jednocześnie handlowcem, powinien uiścić opłatę zapasową zarówno od wielkości przywozu, jak i wielkości produkcji (Wh lub Wpr). Teza sformułowana przez Sąd dotyczy bowiem jedynie niedopuszczalności nakładania obowiązku uiszczania opłaty podwójnej, tj. obciążania opłatą wielkości produkcji wówczas, gdy opłata zapasowa została już uiszczona od wielkości przywozu.

Nie są też zasadne argumenty powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestionujące trafność stanowiska Sądu I instancji, że przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez organ prowadziłoby do niezgodności z prawem unijnym. Prawidłowo zwrócił uwagę Sąd, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do niedopuszczalnej w świetle prawa unijnego (art. 34, art. 107 i art. 110 TFUE) dyskryminacji produktów pochodzących z innych państw członkowskich, naruszając reguły konkurencji.

Skoro zatem ograniczenie się w niniejszej sprawie wyłącznie do wykładni językowej art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach prowadziłoby do sprzeczności z prawem, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji, zasadnie Sąd dokonał wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu uznając, że brak podstaw do przyjęcia, iż zamiarem ustawodawcy było podwójne obciążenie opłatą zapasową przedsiębiorców będących równocześnie handlowcami i producentami od paliwa powstałego w procesie mieszania paliwa nabytego uprzednio wewnątrzwspólnotowo. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było podstawy prawnej dla dwukrotnego obciążenia opłatą zapasową od tego samego paliwa. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w celu uniknięcia takiej podwójnej opłaty, przy jej obliczaniu powinno nastąpić odjęcie od produktu końcowego ilości paliwa, która stanowiła już poprzednio podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przy dokonywaniu nabycia. Wbrew zatem zarzutowi skargi kasacyjnej, wykładnia przez Sąd art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach była prawidłowa.

W tych okolicznościach sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu oddalił tę skargę, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej należny jest z tytułu udziału radcy prawnego reprezentującego spółkę w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stronie za udział w rozprawie pełnomocnika profesjonalnego, który reprezentował spółkę już na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za terminowe sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną zasądzono koszty w wysokości 75% stawki minimalnej - 10.800 zł, co dało kwotę 8.100 zł.