Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 112/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, 1a, 3, 3a, 3aa
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151; art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 140 pkt 1, 4, 6
journal: Dz.U. 2005 nr 219 poz 1864
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Sugier po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. od decyzji Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację urządzeń w pasie drogowym: uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15 i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji (pkt 1 decyzji organu odwoławczego); utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części, dotyczącej punktów od 1 do 3 (pkt 2 decyzji organu odwoławczego).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. A. B. (poprzednik prawny T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł.) zwróciła się o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L [...] (ul. Z. ) w działce ewidencyjnej nr [...] w K. , gmina Ł..

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Zarząd Powiatu Ł. odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] odmówił zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej objętej wyżej wskazanym wnioskiem. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynikało, że przyczyną odmowy uwzględnienia wniosków o lokalizację było ustalenie, iż umieszczenie urządzeń w pasie drogowym spowodowałoby zniszczenie lub uszkodzenie drogi oraz zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ pierwszej instancji podniósł, że wnioskodawczyni prowadzi szereg robót w pasach drogowych dróg powiatowych i dróg gminnych w powiecie [...], nie posiadając koniecznych zezwoleń, a więc działając samowolnie, wbrew wydanym warunkom, nieprawidłowo i niedopuszczalną technologią. Organ zaakcentował przesłankę bezpieczeństwa ruchu drogowego podkreślając, że w sytuacji, gdy skarżąca uchyla się od udzielania informacji co do swoich zamiarów i robót, które już faktycznie wykonała, zarządca drogi nie może wydać lokalizacji bez wyjaśnienia wszystkich zagrożeń.

Po rozpoznaniu odwołania A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Ł. .

Na skutek skargi A. B. W. Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z [...] lutego 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r.

Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że właściwe stosowanie prawa materialnego, a więc art. 39 u.d.p. wymaga dokonania oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek udzielenia lub odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a to wszystko jest możliwe po wcześniejszym wskazaniu rodzaju zamierzonej inwestycji. Odmowa umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej ma wyjątkowy charakter, co wynika z treści przepisu, a zwłaszcza posłużenia się w nim terminem "wyłącznie". Skoro zatem odmowa umieszczenia takich urządzeń może nastąpić wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo, to musi być powiązane z realnym oddziaływaniem urządzenia.

W związku z uprawomocnieniem się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznało odwołanie od odmownej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm.), zezwolił skarżącej T. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością na zlokalizowanie podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej w postaci podziemnego telekomunikacyjnego przyłącza światłowodowego w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] [...] (ul. Z. ) w działce ewidencyjnej nr [...] w K. , gmina Ł.. Jednocześnie, w pkt od 1 do 15 określił warunki tego zezwolenia.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając, że warunki określone w pkt 1-15 naruszają art. 39 ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. Zdaniem skarżącej ustawodawca nie przyznał organowi administracji publicznej kompetencji do ustalania warunków, na jakich możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji uznał, że niektóre z warunków określonych w decyzji lokalizacyjnej wykraczają poza przedmiot decyzji dotyczącej lokalizacji urządzenia w pasie drogowym. Mianowicie, warunki określone w pkt 4-15 decyzji nie są związane z lokalizacją urządzenia w pasie drogowym lecz z zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i prowadzenie w nim robót oraz umieszczenie w nim urządzenia telekomunikacyjnego, których podstawą jest art. 40 u.d.p., albo mają charakter informacyjny.

W świetle art. 39 ust. 3a oraz ust. 3aa w kontekście art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p., to jest w przypadku lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, sposób i warunki umieszczenia tej infrastruktury odnoszą się do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nienaruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych oraz niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Taka interpretacja doprowadziła organ drugiej instancji do konstatacji, że normie art. 39 ust. 3a u.d.p. odpowiada zasadnicza część rozstrzygnięcia, w którym oznaczono rodzaj inwestycji, a także miejsce jej umieszczenia – przez wskazanie drogi publicznej oraz konkretnych działek geodezyjnych identyfikujących jej przebieg na określonych odcinkach, zaś w punktach 1-3 określono warunki i sposób umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Warunki te opisano następująco: w pkt 1 – poprzez wskazanie, że podziemną telekomunikacyjną linię kablową należy umieścić w odległości od granicy pasa drogowego nie większej niż 0,50 m, z dopuszczeniem zbliżenia w kierunku jezdni w przypadku braku możliwości takiego usytuowania, jednakże w odległości co najmniej 1,25 m od krawędzi jezdni; w pkt 2 - poprzez wskazanie, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni na głębokości nie mniejszej niż 1,20 m licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia i umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego; w pkt 3 - poprzez wskazanie metody układania linii kablowej (metoda wykopu otwartego równolegle do krawędzi jezdni, w wykopie otwartym o szerokości nieprzekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, z ułożeniem taśmy ostrzegawczej w połowie głębokości wykopu i z wykluczeniem układania kabla metoda pługoukładania).

T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, to jest w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 3a u.d.p. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił w pkt 1-3 decyzji warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, pomimo braku wskazania w tej decyzji konkretnych przepisów szczególnych, z których te warunki wynikają. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wydając decyzję zezwalającą na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym organ jest związany zakresem przepisów u.d.p. określających elementy decyzji, które zostały wskazane w art. 39 ust. 3a. Zdaniem skarżącej, nie budzi wątpliwości określenie w decyzji organu pierwszej instancji rodzaju inwestycji i miejsca jej umieszczenia. Jednakże organ pierwszej instancji określając sposób i warunki umieszczenia infrastruktury w pasie drogowym nie miał prawa do określenia warunków, o których mowa w pkt 1-3 decyzji. Organ określając warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym, nie ma pełnej swobody. W każdym przypadku wskazane w decyzji konkretne warunki i sposób umieszczenia inwestycji w pasie drogowym powinny wynikać ze szczególnych przepisów prawa. Ustawodawca nie przyznał bowiem organowi kompetencji dowolnego ustalania warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Organy administracji publicznej powinny działać na podstawie przepisów prawa, a nie w sposób dowolny, co wynika z zasady określonej art. 6 k.p.a. Warunki określone w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji nie zwierają wskazania, z których konkretnie przepisów wynikają. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy również nie wskazał na przepisy prawa, które uzasadniałyby określenie warunków wymienionych w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji. Warunki określone w pkt 1-3 decyzji nie znajdują oparcia w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. W ocenie sądu zaskarżana decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie, bądź stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...] oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku Sądu pierwszej instancji. Organy miały zatem obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie [...] sąd uznał, że z art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. wynika jednoznacznie, że właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...].

Organ odwoławczy, po raz kolejny rozpatrując sprawę, w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą wydania zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał na potrzebę dokonania oceny stanu faktycznego, w świetle ustawowych przesłanek.

Uwzględniając zatem ocenę prawną i zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku oraz przedstawione w decyzji uchylającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji ponownie poddał analizie cały zgromadzony materiał dowodowy. Ustalony w ten sposób stan faktyczny był podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Organ pierwszej instancji nie stwierdził przeszkód do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powołując się na przepisy art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., udzielił skarżącej spółce zezwolenia na lokalizację podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednocześnie zgoda ta została obwarowana warunkami wyszczególnionymi w 15 punktach. Organ odwoławczy, opierając się na przepisach art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a oraz ust. 3a i ust. 3aa u.d.p. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktów od 4 do 15, zaś w pozostałej części obejmującej punkty 1, 2 i 3, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W rozpoznawanej sprawie istoty sporu nie stanowi odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, bowiem taka zgoda została udzielona. Spór dotyczy zagadnienia, czy obwarowanie udzielonej zgody warunkami określonymi w pkt od 1 do pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w tej części w mocy zaskarżonym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, jest zgodne z przepisami prawa materialnego.

Zagadnienie umieszczania w pasach drogowych dróg publicznych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej regulują przepisy ustawy o drogach publicznych zawarte w jej Rozdziale 4 Pas drogowy, w tym uregulowania art. 39 ust. 1a, ust. 3 zd. 2 pkt 1 i 1a, ust. 3a i ust. 3aa u.d.p.

Zdaniem sądu, w przypadku wydania pozytywnej decyzji lokalizacyjnej dotyczącej umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, organ jest obowiązany określić nie tylko rodzaj inwestycji i miejsce jej umieszczenia, ale także sposób i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym. Wynika to wprost z regulacji art. 39 ust. 3a u.d.p., który ustanawia obligatoryjne elementy decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Wobec tego - art. 39 ust. 3a u.d.p., w związku z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przyznaje właściwemu zarządcy drogi kompetencję do określenia w decyzji lokalizacyjnej między innymi sposobu i warunków umieszczenia urządzeń i infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Powyższy przepis stanowi samodzielną podstawę prawną do działania organu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej i umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] października 2015 r., sygn. akt II GSK [...]).

Natomiast art. 39 ust. 3a u.d.p. nie wskazuje bezpośrednio na przepisy, do jakich należy się odwołać przy ustalaniu sposobu i warunków umieszczenia w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w szczególności podziemnej infrastruktury telekomunikacyjnej, czego dotyczy zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. Z tego powodu, przy odczytywaniu tej normy prawnej należy zwrócić uwagę na jej umieszczenie w systematyce całego aktu prawnego. Przepis art. 39 ust. 3a został umieszczony w Rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych dotyczącym tematyki związanej z pasem drogowym, zaś art. 39, a w szczególności ust. 1 – ust. 3aa u.d.p., są poświęcone zagadnieniu ochrony pasa drogowego. Dlatego normę art. 39 ust. 3a u.d.p. należy odkodowywać łącznie z pozostałymi uregulowaniami dotyczącymi zagadnień ochrony pasa drogowego.

Przepisy art. 39 ust. 1 – ust. 3a u.d.p. kładą nacisk na ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu drogowego, przestrzeganie przepisów odrębnych i wymogów technicznych. Generalną zasadą określoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dotyczy to również lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Jednakże, zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p., przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p.).

W świetle art. 39 ust. 3aa u.d.p., w przypadku gdy decyzja, o której mowa w ust. 3, dotyczy lokalizacji w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, w decyzji tej określa się dodatkowo, czy w okresie 4 lat od jej wydania planowana jest budowa, przebudowa lub remont odcinka drogi, którego dotyczy decyzja, o ile wynika to wprost z uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, programu wieloletniego wydanego na podstawie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, 1622, 1649, 2020 i 2473 oraz z 2020 r., poz. 284) lub planów, o których mowa w art. 20 pkt 1 lub 2 niniejszej ustawy.

Przytoczone unormowania stanowią podstawę określenia warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt [...]. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że określenie warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym nie może być dowolne, lecz powinno uwzględniać warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa, o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Skoro bowiem zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej z przyczyn określonych w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania infrastruktury.

W konsekwencji, warunki określone w zezwoleniu mogą odnosić się do kwestii zachowania warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), bądź do kwestii uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniknięcia naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub niedoprowadzenia do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p.). W przypadku zgody na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej właściwy zarządca drogi nie ma natomiast kompetencji do określania innego rodzaju warunków, z powołaniem się na użyte w art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. ogólne sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 894/19).

W przypadku wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, rolą organu jest zatem sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi w art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1. Z kolei decyzja pozytywna w tym zakresie ma w dalszym ciągu chronić wskazane wartości poprzez ustalenie sposobu i warunków umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W ocenie sądu, w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części obejmującej pkt 1-3. Rozstrzygnięcie w tej części dotyczy wskazanych w art. 39 ust. 3a u.d.p. obligatoryjnych elementów, które powinna m.in. zawierać decyzja lokalizacyjna, a mianowicie sposobu i warunków umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym.

Przedstawiając w wymienionych punktach sposób i warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym organ określił, że linię kablową należy umieścić w odległości nie większej niż 0,50 m od granicy pasa drogowego, w przypadku braku możliwości jej usytuowania w takiej odległości dopuścił jej zbliżenie w kierunku jezdni, jednakże odległość linii kablowej od krawędzi jezdni winna wynosić co najmniej 1,25 m (pkt 1). Ponadto określił, że przejścia poprzeczne pod pasem drogowym należy wykonać metodą przecisku, bez naruszenia konstrukcji korpusu jezdni, na głębokości nie mniejszej niż 1,20 licząc od najniższej rzędnej terenu na trasie przejścia, umieszczając linię kablową w rurze osłonowej na całej szerokości pasa drogowego (pkt 2). Zgodnie z pkt 3 linię kablową należy układać metodą wykopu otwartego równolegle do krawędzi jezdni w wykopie otwartym o szerokości nie przekraczającej 30 cm lub metodą przecisku sterowanego, na głębokości nie mniejszej niż 1,00 m licząc od najniższej rzędnej pobocza na trasie przejścia, przy czyn w połowie głębokości ułożenia kabla ułożyć taśmę ostrzegawczą, z wykluczeniem układania kabla metodą pługoukładania.

Słusznie zatem uznano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przytoczone uwarunkowania decyzji lokalizacyjnej dotyczą w istocie zagadnień ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego, w celu uniknięcia jego zagrożenia i zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. Określone w pkt 1-3 warunki koncentrują się bowiem na zachowaniu stabilności konstrukcji samej drogi jako budowli, która w świetle definicji wyrażonych w art. 4 pkt 2 u.p.d. oraz w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm.) przeznaczona jest do wykonywania wszelkich postaci ruchu drogowego (ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt).

Warunki wymienione w pkt 1-3 nie są sprzeczne z uregulowaniami wynikającymi z przepisów odrębnych. Warunek określony w pkt 1 decyzji, dotyczący odległości, w jakiej należy umieścić linię kablową od granicy pasa drogowego i krawędzi jezdni, nie jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 z późn. zm.), w szczególności z załącznikiem nr 1 rozporządzenia, którym określono odległości podstawowe, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne na odcinkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych w drodze (pas drogowy) i ulicy (pas drogowy ulicy). Z kolei warunki określone pkt 2 i pkt 3 decyzji pozostają w zgodzie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm.). Regulacja zawarta w § 140 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi wprost, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, przy czym przez infrastrukturę techniczną rozumie się również urządzenia telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Ponadto podziemna budowla liniowa przebiegająca poprzecznie przez drogę nie może zmniejszać stateczności i nośności podłoża oraz nawierzchni drogi, naruszyć urządzeń odwadniających i innych podziemnych urządzeń drogi (§ 140 ust. 4 rozporządzenia), a także powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi (§ 140 ust. 6 rozporządzenia). Zatem warunki z pkt 2 i 3, określające sposób wykonania (metodę) przejść poprzecznych pod jezdnią i sposób ułożenia linii kablowej miały na celu ustalenie takich warunków technicznych lokalizacji zamierzonej inwestycji, by nie doszło do naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia.

Nietrafne jest stanowisko skarżącej, że warunki ustalone w pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji zostały ustalone dowolnie. Zarządca drogi jest odpowiedzialny wobec użytkowników dróg za ich stan. Wszelkie decyzje, które ingerują w stan dróg, w tym decyzje o lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych w pasie drogowym, muszą być zatem zgodne z art. 39 ust. 3a u.d.p. Jeżeli rozstrzygnięcie w pkt 1-3 decyzji dotyczy sposobu i warunków umieszczenia przedmiotowej inwestycji w pasie drogowym, to mieści się ono w granicach upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 39 ust. 3a u.d.p. Zatem nie można uznać, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w opisanej części, została wydana bez podstawy prawnej i że narusza art. 39 ust. 3a u.d.p. w związku z art. 6 k.p.a.

Racjonalny ustawodawca, w art. 39 ust. 3a u.d.p. wyposażył organ administracji w kompetencje do ustalania sposobu, miejsca i warunków umieszczenia określonego rodzaju inwestycji w pasie drogowym. Uznać zatem należy, że ustawodawca przyznał organowi administracji prawo do władczej wypowiedzi, wyznaczając jednocześnie tym przepisem granice swobody owej wypowiedzi, jako dotyczącej miejsca, sposobu i warunków umieszczenia inwestycji w pasie drogowym. Charakter warunków możliwych do sformułowania w decyzji zezwalającej na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym został wyjaśniony już wyżej. Zaskarżona decyzja, tak wyznaczonych granic swobodnego działania organu nie narusza. Wprawdzie organ nie przywołał przepisów szczególnych, z którymi wiążą się warunki określone pkt 1-3 decyzji organu pierwszej instancji, jednak, jak wskazano wcześniej, warunki te pozostają w zgodzie z powołanymi przepisami prawa materialnego, w tym z art. 39 ust. 1a i ust. 3 zd. 2 pkt 1 u.d.p. i nie stoją także w sprzeczności z przepisami odrębnymi, to jest rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz cyt. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Należy mieć również na uwadze, że etap wydawania decyzji lokalizacyjnej, w którym ustala się m.in. warunki umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, poprzedza etap projektowania telekomunikacyjnego, a skarżąca nie wskazała, aby warunki wymienione w pkt 1-3 decyzji były nadmierne czy uniemożliwiały jej realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Jednocześnie tylko ubocznie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie wkracza w sferę dotyczącą problematyki udzielania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ drugiej instancji trafnie zauważył, że decyzja lokalizacyjna poprzedza decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Decyzja lokalizacyjna nie powinna zatem rozstrzygać o zagadnieniach, będących przedmiotem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi odrębne zagadnienie, które zostało ujęte w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., zaś warunki prowadzenia robót w pasie drogowym zostały szczegółowo określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264). Zatem organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej pkt 4-15, bowiem punkty te nie odnosiły się do zagadnień objętych decyzją lokalizacyjną.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.