Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 129/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art 11f
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. D. (dalej: "skarżąca") od decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uchylił w części zaskarżoną decyzję i orzekł w tym zakresie, w pozostałeś zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "inwestor"), będący zarządcą drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. – dalej: "u.d.p."), wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej [...], Gmina [...] (kategoria obiektu bud. IV, XXV).

Starosta [...] jako organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zawiadomienie ukazało się również [...] września 2019 r. w prasie lokalnej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i w Starostwie Powiatowym w [...], a także na stronach Biuletynu Informacji Publicznej obu urzędów.

Pismem z [...] października 2019 r. Z.D.– zamieszkała w [...] właścicielka działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] gmina [...], zgłosiła zastrzeżenia w sprawie prowadzonego postępowania. Zdaniem skarżącej realizacja ww. inwestycji przyczyni się do znacznego zwiększenia natężenia ruchu drogowego, emisji spalin oraz zwiększenia hałasu. Wszystko to będzie miało negatywny wpływ na zaciszne otoczenie działki nr ewid. [...], która zostanie podzielona na działki nr ewid. [...] (przeznaczoną do wywłaszczenia) oraz nr ewid. [...] (pozostawioną dotychczasowej właścicielce). Obecnie działka nr [...] obejmuje grunty orne, nieużytki oraz zabudowania (tradycyjną chatę drewnianą). Zdaniem skarżącej w rozpatrywanym projekcie nie wykazano niezbędności wywłaszczenia terenu działki nr ewid. [...] ani nie przedstawiono propozycji alternatywnego sposobu poprowadzenia drogi gminnej.

W piśmie z [...] listopada 2019 r. inwestor odniósł się do zgłoszonych zastrzeżeń. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że przebudowa drogi będzie polegała na zastąpieniu drogi utwardzonej kruszywem drogą z gładką nawierzchnią i poszerzonym pasem drogowym. Nie przewiduje się natomiast szczególnego zwiększenia ruchu pojazdów na wysokości działki nr ewid. [...]. Projekt drogi jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i uzyskał też wszystkie opinie i uzgodnienia. Poszerzenie drogi wynika z przepisów technicznych znajdujących zastosowanie. Inwestor wskazał również, że wizje lokalne nie potwierdzają możliwości stałego zamieszkania w drewnianym budynku należącym do skarżącej.

3. Po rozpatrzeniu zgromadzonych dokumentów oraz zgłoszonych zastrzeżeń Starosta [...] podjął decyzję z [...] listopada 2019 r., nr [...] w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej [...] – [...], Gmina [...], w tym zatwierdził również projekt budowlany.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1-3, art. 11g ust. 1 pkt 1 oraz art. 12 ust. l, ust. 2 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę. Został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant i sprawdzający złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "pr.bud.") - o sporządzeniu projektu budowlanego zgodne z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor uzyskał też niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia. W projekcie budowlanym znajduje się informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust 1 pkt 1b pr.bud.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: "rozporządzenie środowiskowe") przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

4. Od decyzji Starosty [...] skarżąca złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Odwołująca wskazała, że zarzuca powyższej decyzji naruszenie:

a) art.107 § 1 pkt. 7 k.p.a. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez umieszczenie w treści zaskarżonej decyzji oraz zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji pouczenia zawierającego nieprecyzyjne oznaczenie terminu na wniesienie odwołania od zaskarżonej decyzji;

b) art. 49 § 2 k.p.a. z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak wskazania w treści ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej umieszczonym na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [...] informacji o terminie, w którym nastąpiło udostępnienie ogłoszenia o wydaniu zaskarżonej decyzji;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niewyjaśnienie przesłanek, na których opierał się organ odstępując od ustalenia wymagań dotyczących potrzeb ochrony środowiska;

d) art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z § 2 pkt 7) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez brak ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich poprzez określenie warunków ochrony przez czynnikami określonymi w §2 pkt 7) lit a) do c) ww. rozporządzenia;

e) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak ustosunkowania się przez organ do twierdzeń i wniosków skarżącej podniesionych w piśmie z [...] października 2019 r.;

f) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia decyzji, na jakich przesłankach opierał się organ odstępując od określenia w treści decyzji warunków wynikających z potrzeb obronności państwa;

g) art. 11f ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej poprzez brak określenia w treści decyzji wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

h) art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia o przejęciu nieruchomości nr [...] pod realizację przedmiotowej inwestycji pomimo wyraźnego sprzeciwu skarżącej oraz wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości pomimo braku wykazania, że w przedmiotowej sprawie doszło do spełnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia.

5. Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] poddał analizie przedłożony przez inwestora projekt budowlany i stwierdził, że co do zasady jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Projekt budowlany wymaga jednak korekty części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z [...] maja 2020 r. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego.

6. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] uchylił określone zdanie z sentencji zaskarżonej decyzji odnoszący się do linii rozgraniczających teren i w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, nowego ustalenia i oznaczenia na mapie przebiegu linii rozgraniczających.

Organ uchylił także rysunek – projekt zagospodarowania terenu (PZT Nr 1 - sierpień 2019 r.), stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie zatwierdzając rysunek zamienny PZT Nr 2 - maj 2020 r. W pozostałej natomiast części Wojewoda [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 82 ust. 3 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.

Organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja co do zasady czyniła zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, jednak wymagała korekty i uzupełnienia. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych stanowiące załącznik nr 2 do decyzji). Na mocy decyzji Starosty [...] zatwierdzono również projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1.

Zgodnie zaś z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej Starosta [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony zgodnie z regułami określonymi w powołanym przepisie.

W ocenie Wojewody [...] uchybienia, które wymagały skorygowania i uzupełnienia materiału dowodowego nie stanowią o wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, która skutkować powinna wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wydana decyzja wymaga jedynie korekty merytoryczno-reformacyjnej.

Uzasadniając własną decyzję, Wojewoda [...] odniósł się także do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych decyduje inwestor składając wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej.

Organ drugiej instancji uznał za niezasadny również zarzut naruszenia przepisów Konstytucji R.P. W jego ocenie celem ustawodawcy było stworzenie warunków do budowy i modernizacji dróg publicznych, a więc celu publicznego uzasadniającego wprowadzenie ograniczeń prawa własności. Przepisy specustawy drogowej przewidują jednak stosowne odszkodowanie za przejęte nieruchomości lub ich części.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia powiązania planowanej drogi z innymi drogami publicznymi, Wojewoda [...] uznał go niezasadny. Zarówno we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jak i w decyzji opisano analizę powiazania drogi gminnej [...] z innymi drogami publicznymi. Podobnie nieuzasadnione są pozostałe zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji Z.D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 i pkt 7 specustawy drogowej poprzez brak dołączenia do zaskarżonej decyzji załącznika nr 1 w postaci "rysunku zamiennego PZT nr 2", a przez to brak rozstrzygnięcia w zakresie w zakresie linii rozgraniczających teren niezbędny do realizacji inwestycji, jak również w zakresie zagospodarowania terenu, co czyni zaskarżoną decyzję sprzeczną z wymogami prawa co do jej obligatoryjnej treści i niewykonalną;

2) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez nierozpatrzenie przez Wojewodę [...] wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu i w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej;

3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez brak wyczerpujących ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej w zakresie natężenia poziomu hałasu i wibracji, przyjęcie bez weryfikacji twierdzeń inwestora jakoby budynek posadowiony na działce skarżącej był "nieformalnie wyłączony z użytkowania", a także pozbawienia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c w zw. z art. 11f ust. 1 pkt. 3 specustawy drogowej poprzez niewyjaśnienie przesłanek odstąpienia od określenia w treści decyzji warunków wynikających z potrzeb obronności państwa;

5) art. 64 ust. 3 w zw. z art 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. poprzez wydanie rozstrzygnięcia o przejęciu nieruchomości nr [...] na cele przedmiotowej inwestycji mimo sprzeciwu skarżącej oraz mimo niewykazania, że w sprawie doszło do spełnienia przestanki niezbędności wywłaszczenia.

8. Odpowiadając w dniu [...] stycznia 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

11. Od strony formalnoprawnej Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, po rzetelnym zbadaniu materiałów zgromadzonych w aktach sprawy, nie miał wątpliwości, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem. Zarzuty skarżącej odnoszące się do sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ drugiej instancji są - w opinii Sądu - albo nietrafne, albo nieistotne. Znamienne jest bowiem, że trzykrotnie pojawiają się zarzuty naruszenia art. 107 k.p.a., zwłaszcza w zakresie uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, oraz zarzut niepełnego przeprowadzenie postępowania dowodowego. Fakt, że wyjaśnienia organu drugiej instancji nie są satysfakcjonujące dla strony skarżącej nie oznacza, że w sprawie mieliśmy do czynienia z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi brać pod uwagę to, że postępowanie kontrolowane przez Sąd było prowadzone na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej, tzn. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.). Ustawa ta – jak wskazuje już sam tytuł aktu – przewiduje szczególne, czyli wyjątkowe reguły postępowania administracyjnego, które powinny być stosowane w trakcie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem ustawy jest bowiem zapewnienie, aby budowa dróg publicznych przebiegała możliwie sprawnie, bez opóźnień i przeszkód, które mogłyby wynikać ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Dlatego w art. 11c specustawy drogowej wskazuje się, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem jednak przepisów niniejszej ustawy.

Wprowadzenie do obrotu prawnego wyjątkowego, "specjalnego" trybu postępowania spowodowało, że inwestorzy muszą spełnić rygorystyczne warunki formalne, od spełnienia których zależy wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W opinii Wojewody [...] kontrolującego decyzję Starosty [...], Wójt Gminy [...] jako zarządca istniejącej choć ledwie utwardzonej drogi [...] oraz inwestor w kontrolowanym postępowaniu, spełnił warunki uzyskania zezwolenia przewidziane przez specustawę drogową oraz inne przepisy prawa administracyjnego. Sąd stwierdził również, że wydanie przez Wojewodę [...] odbyło się zgodnie z obowiązującymi przepisami. W szczególności, ale wbrew zarzutom skarżącej nie doszło do istotnych naruszeń prawa w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy prowadzenia postępowania dowodowego oraz wyjaśnienia przez organ drugiej instancji powodów i przesłanej wydanego rozstrzygnięcia.

Dla ilustracji: w odniesieniu do kwestii negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącej, w tym w zakresie natężenia poziomu hałasu i wibracji, które to kwestie są zdaniem skarżącej niedostatecznie zbadanej i wyjaśnionej przez organ odwoławczy, należy podkreślić, że kwestia ta nie umknęła ani projektantowi i inwestorowi, ani organom administracji właściwym w sprawie. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (dalej: "PZT") jednoznacznie wynika, że projektant zbadał parametry drogi oraz sposoby jej wybudowania oraz sprawdził ich zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (patrz str. 3 i 4 części opisowej PZT). Projektant oraz inwestor zbadali też ewentualne oddziaływanie inwestycji drogowej na nieruchomości przylegające do zaplanowanej drogi (patrz str. 6 i 7 części opisowej PZT). Starosta [...] nie stwierdził też, aby którykolwiek z parametrów drogi oraz przewidywanych skutków jej wykorzystywania przez użytkowników ruchu drogowego znajdował się na szczegółowych listach inwestycji, które zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Z tego względu przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestie hałasu, oddziaływania na środowisko oraz ochrony zdrowia ludzi są też szczegółowo ocenione w punkcie 5.8 części opisowej PZT (str. 13). Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie ochrony środowiska oraz oddziaływania inwestycji na środowisko są zgodne z art. 11a ust. 4 specustawy środowiskowej.

Oceniając postępowanie prowadzone w sprawie należy też podkreślić, że jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji skarżąca miała możność złożenia szczegółowych uwag pod adresem planowanej inwestycji drogowej (patrz: pismo pełnomocnika skarżącej z [...] października 2019 r., stron 6, k. 9 akt Starosty). Wszystkie te uwagi zostały rozpatrzone, skomentowane i wyjaśnione w piśmie projektanta i jednocześnie pełnomocnika inwestora z [...] listopada 2019 r. (stron 5, k. 11 akt Starosty). Odpowiedzi te Sąd uznał za profesjonalne i przekonujące. Opinie projektanta zostały też potwierdzone i dodatkowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.

W świetle analizy powyższych dokumentów Sąd uznał również za nietrafny zarzut skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 2 i pkt 7 specustawy drogowej poprzez niedołączenie do decyzji organu drugiej instancji załącznika nr 1 w postaci "rysunku zamiennego PZT nr 2". Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się wszystkie załączniki i dokumenty związane z projektem przebudowy drogi gminnej [...]. Należy też wyjaśnić, że organ administracji doręczając stronie postępowania decyzję administracyjną zobowiązany jest przesłać samą decyzję wraz z jej uzasadnieniem. Nie doręcza się natomiast załączników do dokumentów wchodzących w skład akt sprawy, ale nie pochodzących od organu.

Podsumowując, w przedstawionych okolicznościach sprawy nie ma podstaw do stwierdzenie istotnych wad dokumentacji projektowej, ani wad postępowania dowodowego prowadzonego przez organy pierwszej i drugiej instancji, które to wady uzasadniałyby uchylenie decyzji wydanych w sprawie, w tym zaskarżonej decyzji.

12. Zdaniem Sądu formalne badanie kontrolowanej decyzji i prowadzonego postępowania mogłoby okazać się niewystarczające. Szczegółowa analiza zarzutów przedstawionych w skardze skierowanej do Sądu, zarówno zarzutów o charakterze procesowym, jak i zarzutów materialnoprawnych nawiązujących do art. 11f specustawy drogowej, wskazuje jednak, że skarżąca nie tyle kwestionuje sposób prowadzenia postępowania przez organy architektoniczno-budowlane, co przede wszystkim sam fakt budowy przedmiotowej drogi gminnej w pobliżu działki nr [...], przebieg drogi i fakt wywłaszczenia części tej działki (działki nr [...]) na potrzeby planowanej drogi.

Z powyższych względów Sąd jest również zobowiązany odnieść się do racji przemawiających za zaplanowaniem drogi oraz wytyczeniem jej przebiegu. Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zasadnicza lokalizacja drogi gminnej nie powinna budzić wątpliwości. Planowana droga gminna stanowi stosunkowo krótki odcinek o długości 691,45 m, przebiegający na kierunku wschód –zachód i łączący drogę powiatową [...] W (na krańcu zachodnim) z drogą krajową [...] (od wschodu). Wynika to z dokumentu pt. Projekt Stałej Organizacji Ruchu, czyli graficznego przedstawienia planowanej drogi w skali 1:500. Należąca do skarżącej działka nr ewid. [...] przylegała od strony północnej do planowanej drogi na odcinku ok. 67 m, począwszy od skrzyżowania z [...] do granicy działki nr ewid. [...]. Zasadniczy przebieg planowanej drogi wyznacza istniejąca od dawna utwardzona tłuczniem droga wiejska. Planowana droga gminna będzie jednak szersza, będzie bowiem miała szerokość łącznie ok. 7,50 – 8,00, czyli będzie obejmować pas drogowy szer. 5,50 m (na wysokości działki nr ewid. [...]) oraz pobocza 1,25 i 0,75 m.

Niezbędne jest przy tym wskazanie, że specustawa drogowa przewiduje regułę, tak jak i ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, że projekt konstrukcji i dokładnego przebiegu drogi ustala projektant w uzgodnieniu z inwestorem, a organ administracji architektoniczno-budowlanej (tu: Starosta [...]) jedynie sprawdza kompletność i zgodność z prawem projektu budowlanego złożonego przez inwestora wraz z wszystkimi dodatkowymi dokumentami, tj. opiniami i uzgodnieniami.

W rozpatrywanej sprawie taki projekt oraz dokumenty zostały też przygotowane i przedłożone w rozpatrywanej sprawie, co obejmuje m.in.: (1) Projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym (stron 50), (2) Projekt stałej organizacji ruchu, (3) projekt podziału nieruchomości, przez które przebiegać będzie planowana droga, włącznie z listą działek podlegających podziałowi, w tym działek przeznaczonych do wywłaszczenia i odpowiednimi mapami w skali 1:500 oraz 1:5000. Dokumenty powyższe podlegały więc kontroli organów administracji, przede wszystkim Zarządu Powiatu [...] oraz Zarządu Województwa [...] i zostały przez nie zaakceptowane jako zgodne z prawem. Należy też wskazać, że zgodnie ze szczególnymi przepisami prawa materialnego dokumenty projektu były badane m.in. w zakresie przebiegu rowów odwadniających przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (Dyrekcję Zlewni w [...]), a także przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w związku z faktem, że na obszarze działki o nr. ewid. [...] na odcinku między [...] a [...] metrem drogi znajduje się "Strefa obserwacji archeologicznej".

Odnosząc się wreszcie do przebiegu drogi należy podkreślić, że ze złożonych do akt map i innych dokumentów wynika, że przeznaczona do wywłaszczenia działka nr ewid. [...] o powierzchni 405 m2 została wydzielona z wcześniejszej działki nr ewid [...] i stanowiła ok. 30% oryginalnej powierzchni działki. Z dokumentów wynika też, że część wywłaszczona nie mogła być mniejsza, gdyż działka nr ewid. [...] graniczyła z położoną po drugiej stronie drogi (od południa) z zabudowaną działką nr ewid. [...] z budynkiem w odległości ok. 4-5 m od wcześniejszej drogi i zjazdem indywidualnym (wyjazdem z posesji) zlokalizowanym niemal na wysokości budynku skarżącej. Mówiąc potocznie, projektant drogi "nie miał gdzie odsunąć się" od nieruchomości skarżącej. Poza tym istniejąca utwardzona droga faktycznie przebiegała wzdłuż działki nr ewid. [...] oraz innych działek należących do osób prywatnych.

Wszystkie przedstawione powyżej szczegóły prawne i faktyczne wskazują, że zaprojektowanie przebiegu drogi nie było w gruncie rzeczy swobodną decyzją projektanta ani inwestora, ale wynikiem konieczności uwzględnienia wielu różnych okoliczności faktycznych kontrolowanych następnie przez różne, niezależne od siebie organy i instytucje uczestniczące w procesie decyzyjnym. W tym stanie rzeczy ani Starosta [...], ani Wojewoda [...] nie mieli żadnych podstaw do stwierdzenia, że przebieg modernizowanej drogi narusza prawo. Zdaniem Sądu podstaw faktycznych do przedstawienia takiego zarzutu nie znalazła również skarżąca.

13. W opinii Sądu bezzasadne jest również zarzut skarżącej naruszenia przez organy właściwe w sprawie art. 64 ust. 3 w zw. z art 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz zasady proporcjonalności poprzez wydanie rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr ewid. [...] na cele przedmiotowej inwestycji mimo sprzeciwu skarżącej oraz mimo niewykazania, że w sprawie doszło do spełnienia przestanki niezbędności wywłaszczenia.

Uzasadniając stanowisko Sądu należy podkreślić, że w myśl przepisów obowiązującej Konstytucji prawo własności nie ma charakteru absolutnego, ale może podlegać ograniczeniom. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenia takie mogą być wprowadzane tylko w formie ustawy i w zakresie w jakim nie naruszają one istoty prawa własności.

W rozpatrywanej sprawie oba warunki zostały spełnione. Możliwość podziału działek dla potrzeb budowy dróg publicznych została wprowadzona właśnie przez art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a oraz art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej. Forma ustawowa ograniczenia jest zatem niewątpliwa. Nie powinno też być wątpliwości, że wywłaszczenie osoby prywatnej w zakresie 30% nieruchomości do tego za stosownym odszkodowaniem (art. 18 specustawy drogowej), nie podważa istoty konstytucyjnego prawa.

W opinii Sądu przedmiotowe wywłaszczenie skarżącej z działki nr ewid. [...] spełnia też warunki wyznaczone przez zasadę proporcjonalności przewidzianą w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Spełniona jest przesłanka ustawowej formy ograniczenia prawa własności. Można też twierdzić, że wywłaszczenie części nieruchomości dla potrzeb budowy drogi publicznej jest działaniem państwa podejmowanym z myślą o porządku publicznym, tj. o sprawnym systemie dróg oraz o bezpieczeństwie uczestników ruchu drogowego.

Co do zaś podkreślanego przez skarżącą warunku konieczności pozbawienia jej własności działki nr ewid. [...], to zdaniem Sądu warunek ów został spełniony poprzez ustalenie że zaplanowany przebieg drogi, o czym była mowa wyżej, jest niezbędny dla realizacji inwestycji przy równoczesnym wyważeniu interesów właścicieli wszystkich nieruchomości przylegających do istniejącej utwardzonej drogi oraz interesu społecznego motywującego do działania wójta gminy [...].

14. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.