Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1877/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28 ust. 1 art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1 i  art. 15 ust. 2 art. 35
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Ł K na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], cz. I – w rejonie ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...], obręb [...], w zakresie § [...] pkt [...]; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Ł K kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Ł. K. (dalej także jako "skarżący", "strona skarżąca"), reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika r.pr. A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady [...] z 7 marca 2019 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I - w rejonie ul. [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rada [...] w podjęła w dniu [...] marca 2019 r. uchwałę w sprawie planu miejscowego dla wyżej wskazanego obszaru.

Skarżący będący właścicielem niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...], wniósł skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako "u.s.g.") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady [...] w części obejmującej § 24 oraz § 25 w odniesieniu do działki stanowiącej jego własność.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny poprzez wprowadzenie zakazu budowy przydomowych zbiorników na nieczystości (szamb) oraz studni, co uniemożliwia skarżącemu realizację zabudowy mieszkaniowej, stanowiąc przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy oraz nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego;

2. art. 15 ust 2 pkt. 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez określenie warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego wykraczających poza przyznane organowi planistycznemu kompetencje;

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 26 ust. 3 i § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (dalej "r.w.t.b."), jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności i ustanowienie zakazów blokujących skarżącemu możliwości realizacji prawa do budowy zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych, w sytuacji w której brak jest warunków do doprowadzenia sieci kanalizacyjnej do nieruchomości skarżącego;

4. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 26 ust. 3 r.w.t.b. oraz art. 33 ust. 1, 3 i 4, art. 395 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez nadmierne ograniczenie wykonywania prawa własności i ustanowienie zakazów blokujących skarżącemu możliwość realizacji prawa do budowy ujęcia wód podziemnych na jego nieruchomości;

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jedną z kluczowych kwestii, którą organ planistyczny powinien wziąć pod uwagę jest proporcjonalność ingerencji władztwa planistycznego gminy w sferę wykonywania prawa własności, która w okolicznościach niniejszej sprawy została zaburzona. Skarżący wskazał również, iż uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I – w rejonie ul. [...] doprowadziła do wystąpienia sprzeczności między treścią zaskarżonej uchwały a brzmieniem uregulowań wynikających z przepisów rangi ustawowej i podustawowej (rozporządzenie), stojących w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że na terenie nieruchomości skarżącego nie można zlokalizować zbiornika na nieczystości ciekłe, jedynym bowiem dopuszczalnym rozwiązaniem dotyczącym odprowadzania ścieków jest sieć kanalizacyjna. Zdaniem skarżącego oznacza to, że skarżący, który docelowo chce wybudować na nieruchomości budynek jednorodzinny i w nim zamieszkać, może uzyskać pozwolenie na budowę dla domu mieszkalnego jedynie przedkładając projekt budowlany uwzględniający przyłączenie budynku do sieci kanalizacyjnej. Skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, w którym został sformułowany pogląd, zgodnie z którym przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Przekładając powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy skarżący stwierdził, iż zaskarżona uchwała w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków narusza jego interes prawny, albowiem ogranicza ona jego prawo wykonywania własności statuując obowiązek podłączenia istniejącej i nowo realizowanej zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej oraz dopuszczenie wykonywania ujęć wód podziemnych wyłącznie dla celów ogólnodostępnych punktów czerpalnych, zaś w zakresie odprowadzania ścieków ustala odprowadzanie ścieków sanitarnych w systemie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej w oparciu o kolektory w ulicach: [...],[...],[...] i [...], a następnie do przewodów dosyłowych z Oczyszczalni Ścieków "[...]" na terenie [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, iż skarżący nie wykazał, iż w ogóle przysługuje mu interes prawny, tj. że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczą kwestionowane zapisy planu, a co za tym idzie w ocenie organu skarga winna ulec odrzuceniu. Organ administracji publicznej wskazał, iż w przypadku gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, organ wnosi o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. W ocenie organu wszystkie zarzuty zawarte w skardze są niezasadne i tym samym skarga powinna zostać oddalona w całości. Organ wskazał, iż wprowadzone ustalenie określające obowiązek podłączenia planowanej na działce zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej mieści się w kompetencjach gminy i uzasadnione jest względami ochrony środowiska (zapobieganie zanieczyszczeniu wód podziemnych i poprawa czystości wód podziemnych), a więc ważnym interesem publicznym. Organ podniósł, że na przedmiotowym terenie istnieje możliwość wybudowania sieci kanalizacyjnej, jednak budowa sieci jest inwestycją wymagającą czasu. W odniesieniu do zapisów § 24 pkt 3 i 4 uchwały organ podniósł, iż nie naruszają one negatywnie interesu prawnego skarżącego. Punkt 3 wprost dopuszcza, do czasu realizacji pełnej sieci przesyłowej, tymczasowy pobór wody z lokalnych ujęć podziemnych. Daje więc alternatywną możliwość zaopatrzenia w wodę. Natomiast pkt 4 dotyczy wykonywania ujęć wód podziemnych z utworów oligoceńskich. Jeśli chodzi natomiast o zaskarżone zapisy § 24 pkt 2 i 5 oraz § 25 pkt 2, to w ocenie organu, nie naruszają one interesu prawnego skarżącego, gdyż adresatem zapisów dotyczących organizacji odprowadzania ścieków i zaopatrzenia w wodę jest gmina i to na niej ciąży obowiązek realizacji takich sieci, w szczególności o odpowiednich parametrach, by wypełnić zadania własne zapisane w obowiązujących przepisach. Mając powyższe na względzie nie można więc uznać, aby zaskarżone zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], część I – w rejonie ulicy [...], nie mieściły się przewidzianych prawem uprawnieniach organu gminy do ograniczania prawa własności, zgodnie z wymogami poszanowania innych wartości. Dokonana planem ingerencja była bowiem konieczna i uzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.

Przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie wymaga, by złożenie skargi na uchwałę organu gminy było poprzedzone uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą oraz przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Oznacza to, że w przypadku uchwał wydanych po 1 czerwca 2017 r., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie ma obowiązku uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Ł. K. posiada interes prawny, gdyż przysługuje mu prawo własności działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] objętej tym planem, a jego interes prawny został naruszony, ponieważ na skutek ustaleń zawartych w uchwale istotnemu ograniczeniu uległy możliwości inwestycyjnego wykorzystania nieruchomości. Kwestionowane ustalenie narzuca obowiązek odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej, co powoduje, że do czasu wybudowania sieci kanalizacji nie jest możliwe wykorzystanie działki zgodne z jej przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej.

Podkreślić należy, że zawarty w art. 101 u.s.g. obowiązek bezskutecznego wezwaniu do usunięcia naruszenia przed złożeniem skargi na uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, został wyeliminowany poprzez zmianę tego przepisu na podstawie art. 2 ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935), która weszła w życie z dnie, 1 czerwca 2017 r.. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że konieczność złożenia wezwaniu do usunięcia naruszenia odnosi się tylko do uchwał, które zostały wydane przed ww. zmianę, a więc nie dotyczy zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały z dnia [...] marca 2019 r.

Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Należy przypomnieć, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego i tym samym może podlegać ograniczeniom. Możliwość tych ograniczeń dopuszcza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowiąc, że własność może być ograniczana, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 214/05 i z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 319/05).

W niniejszej sprawie ustawą, której przepisy stanowiły podstawę do ograniczenia prawa własności była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

Według art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ustawa stosownie do treści art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 upoważnia gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Plan miejscowy wspólnie z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy) i tym samym może w to prawo ingerować. Jednak samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych i przyznanego jej uprawnienia zwanego doktrynalnie "władztwem planistycznym" nie jest nieograniczona, a władztwa tego organy gminy nie mogą nadużywać. Gmina wykonując swoje uprawnienie ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalności działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, którymi gmina kierowała się wprowadzając w planie miejscowym określone ograniczenia. Jeżeli skala ingerencji w prawo własności nie znajduje uzasadnienia w interesie publicznym lub nie jest konieczna czy racjonalna, to wówczas pozostaje ingerencją nieproporcjonalną i jest wyrazem nadużycia władztwa publicznego.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego zachodziła konieczność stwierdzenia w części nieważności zaskarżonej uchwały Rady [...].

Istota wskazanych w skardze zarzutów wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wobec przekroczenia kompetencji prawodawczej przez gminę, niezgodności ustaleń z przepisami odrębnymi, jak też z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co uzasadnia stanowisko o istotnym charakterze tych naruszeń.

Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały naruszone przez Radę [...] w odniesieniu do nieruchomości skarżącej (stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...]) w związku z ustaleniem zawartym w części tekstowej uchwały, w § 25 pkt 1.

Zawarto w nim ustalenie z którego wynika, że "W zakresie odprowadzenia ścieków ustala się:

1) odprowadzenie ścieków sanitarnych w systemie rozdzielczym do miejskiej sieci kanalizacyjnej w oparciu o kolektory w ulicach: [...],[...],[...] i [...], a następnie do przewodów dosyłowych do z Oczyszczalni Ścieków "[...]" na terenie [...].".

Możliwość wprowadzenia ustaleń dotyczących zasad odprowadzania ścieków nie mieści się w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz w przepisach § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. stanowiących uszczegółowienie wymogów wynikających z obowiązującej ustawy.

Zgodnie z art. art. 15. ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego.

Z kolei według § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego:

- ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Ustalenia dotyczące lokalizowania systemu rozdzielczego miejskiej sieci kanalizacyjnej i zasad odprowadzania ścieków bytowych z nieruchomości nie dotyczą przecież obiektów, które są widoczne w przestrzeni urbanistycznej i tym samym mają wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego.

Nie mieszczą się także w zakresie kompetencji wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia. Według art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegółowienie tego obowiązku wynika z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące tych zasad powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Z przepisów tych wynika, że gmina posiada kompetencję do określenia układu sieci infrastruktury technicznej, parametrów tych sieci i warunków powiązań, nie zaś do narzucenia sposobu odprowadzania ścieków bytowych.

Dokonywanie ustaleń w zakresie określenia zasad odprowadzania ścieków mogłyby zasadniczo mieścić się w kompetencji wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 3, a więc obowiązku określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego i jego konkretyzacji wynikającej z § 4 pkt 3 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że obowiązek ten oznacza określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z:

a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.);

b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego.

Należy zauważyć, że według art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez m.in.: zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni (pkt 3); uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi (pkt 6).

Uwzględnienie potrzeb w zakresie ochrony wód i jednocześnie zaspokojenie potrzeb mieszkańców miasta w zakresie odprowadzania ścieków, a takie racje brała pod uwagę gmina ustalając zasady odprowadzania ścieków do miejskiej sieci kanalizacji mieści się więc co do zasady w ramach kompetencji gminy wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.

Jednak należy zauważyć, że w porządku prawnym obowiązuje ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która jest regulacją określającą zarówno obowiązki obywateli, jak też uprawnienia w zakresie korzystania z sieci kanalizacji.

Wynikająca z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada legalizmu statuuje obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Konsekwencją tej zasady jest zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej do działania, musi ona wynikać z przepisów prawa. Uszczegółowieniem tej zasady w odniesieniu do działania polegającego na stanowieniu aktów prawa miejscowego jest art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Zasada działania zgodnego z przepisami prawa w zakresie sporządzania planu miejscowego wynika również z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.

Tak więc akt prawa miejscowego nie może być wydany z naruszeniem przepisów odrębnych i nie może wkraczać w materię nimi uregulowaną. Granicę przyznanego gminie władztwa planistycznego stanowią zarówno obowiązujące przepisy prawa, jak też zasady proporcjonalności i równości wobec prawa.

Przedmiotowa uchwała w części obejmującej § 25 pkt 1 została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie uwzględnia przepisów odrębnych stanowiących akty wyższego rzędu. Zagadnienie związane z odprowadzaniem ścieków bytowych i korzystaniem z kanalizacji zostało, jak słusznie wskazał skarżący, uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale też w § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie techniczne").

Według art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Zgodnie z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia technicznego działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka taka może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Nie może być wątpliwości, że to ww. przepisy odrębne regulują uprawnienia i obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i dopuszczalnej alternatywy dotyczącej odprowadzania ścieków.

W tej sytuacji wprowadzenie regulacji w tym przedmiocie w uchwale stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, ponieważ gmina działała bez upoważnienia wynikającego z delegacji ustawowej. Wprowadzenie zaś regulacji o takiej treści, dodatkowo stanowi naruszenie obowiązujących przepisów odrębnych, ponieważ gmina nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek ukształtowany bardziej rygorystycznie, aniżeli wynika to z obowiązujących przepisów prawa.

Z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku wynika, że choć co do zasady istnieje obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji, to w przypadku braku sieci właściciel uprawniony jest do wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy, zaś zawsze do korzystania z przydomowej oczyszczalni ścieków.

Kwestionowane ustalenie wynikające z § 25 pkt 1 uchwały takich alternatyw nie przewiduje.

Co więcej w przypadku działki skarżącego, alternatywa w postaci bezodpływowego zbiornika lub oczyszczalni ścieków nie będzie miała zastosowania w oparciu o treść art. 35 u.p.z.p. i odpowiednio § 36 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotyczące możliwości wykorzystania terenu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem do czasu zagospodarowania zgodnego z planem, ponieważ działka nie była dotychczas zabudowana, ani wyposażona w zbiornik bezodpływowy lub oczyszczalnię ścieków.

Zważywszy, że działka skarżących usytuowana jest w terenie oznaczonym symbolem 15 MN/U o przeznaczeniu podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie domów wolnostojących, bliźniaczych lub szeregowych, - nieuciążliwych usług handlu, biur, usługi kultury, rekreacji i gastronomii, kwestionowane ustalenie prowadzi w istocie do zakazu zabudowy na tym terenie do czasu wybudowania przez gminę sieci miejskiej kanalizacji ze względu na treść przepisów odrębnych tj. § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia technicznego. Zakaz ten nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, nawet dotyczących ochrony środowiska. Oczywiście nowe przeznaczenie terenu ustalane jest na przyszłość i trudno oczekiwać by gmina niezwłocznie po podjęciu uchwały zdołała zrealizować zadania własne dotyczące zapewnienia dostępu do kanalizacji. Jednak gmina nie może lekceważyć obowiązujących przepisów i w sposób sprzeczny z nimi, ograniczać tak istotnie prawa własności. Z pewnością w zestawieniu z obowiązującymi przepisami prawa zakaz realizacji alternatywnych metod odprowadzania ścieków i tym samym zakaz zabudowy nie znajdują żadnego usprawiedliwienia i są wyrazem nadużycia władztwa planistycznego. W tej sytuacji omawiane naruszenie należało uznać za istotne, gdyż wpływa niekorzystnie na zakres uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że gmina naruszyła istotnie zasady sporządzenia miejscowego planu w części tekstowej uchwały w zakresie § 25 pkt 1 w odniesieniu do działki skarżącego. Nie było konieczne stwierdzenie nieważności § 25 pkt 2 uchwały, ponieważ ustalenie to dotyczy parametrów przyszłej, planowanej przez gminę sieci kanalizacyjnej i wynika z realizacji obowiązku gminy określonego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Tak więc nie ma przeszkód, by planowana docelowo zgodnie z § 23 uchwały obsługa zabudowy i obiektów na obszarze objętym planem z wykorzystaniem sieci kanalizacyjnej, także w odniesieniu do działki skarżącego miała parametry określone jak w § 25 pkt 2 uchwały.

Jednakże wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącego odnośnie interpretacji § 24 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zawarto następujące zapisy:

"W zakresie zaopatrzenia w wodę ustala się:

1) zaopatrzenie w wodę z miejskiej sieci wodociągowej, po jej przebudowie i rozbudowie;

2) trasy dla wodociągów, muszą być prowadzone poza jezdnią, w liniach rozgraniczających ulic;

3) dopuszczenie, do czasu realizacji pełnej sieci przesyłowej, tymczasowego poboru wody z lokalnych ujęć podziemnych;

4) dopuszczenie wykonywania ujęć wód podziemnych z utworów oligoceńskich wyłącznie na potrzeby ogólnodostępnych punktów czerpalnych i obiektów służby zdrowia;

5) ustala się minimalny przekrój sieci wodociągowej Ø32 mm."

Zapisy zawarte w § 24 nie mogą być utożsamiane z zakazem budowy studni. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające ograniczenia wykonywania prawa własności nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej. Bezspornie analizowany plan nie zawiera zakazu budowania studni, a więc nie wyklucza takiej możliwości (por. też wyrok WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 482/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z analizy § 24 ust. 3 zaskarżonej uchwały wynika, iż dopuszczono, do czasu realizacji pełnej sieci przesyłowej, tymczasowego poboru wody z lokalnych ujęć podziemnych.

Z tych względów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części w odniesieniu do działki skarżącego, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.