Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 654/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 2, art. 174, art. 183 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust.2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 240
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1506/06 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz P. K. kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1992 r. [...] Zakłady Kamienia Budowlanego "[...]" w B. sprzedały P. K. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P., obręb P., oznaczonej jako działki: nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...], nr [...], nr [...], [...]nr [...] nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]), nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] m kw. oraz stanowiącą odrębną własność halę przemysłową położoną na tym gruncie.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P., działając na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 240 kc, orzekł o odebraniu P. K. przedmiotowego gruntu i prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu decyzji podano, że użytkownik wieczysty nie wywiązuje się ze spoczywających na nim obowiązków troszczenia się o stan nieruchomości, w tym o stan techniczny nabytej hali przemysłowej, która niszczeje. Ponadto użytkownik nie wywiązuje się z obowiązku uiszczania na rzecz Skarbu Państwa opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, zaś miejsca jego pobytu nie można ustalić. Prawo użytkowania wieczystego gruntu, nabyte przez P. K. od przedsiębiorstwa, powstało w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i potwierdzone zostało decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r. Nabywca został pouczony o obowiązkach wynikających z nabycia prawa użytkowania wieczystego, w tym o obowiązku uiszczania opłat rocznych. Niewywiązywanie się użytkownika wieczystego ze spoczywających na nim obowiązków uzasadnia skorzystanie z przepisu art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 240 kc.

Pismem z dnia 19 lipca 2004 r. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. jako wydanej bez podstawy prawnej. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednostronne rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego mogło nastąpić tylko w przypadku oczywiście sprzecznego z umową korzystania z terenu przez użytkownika wieczystego, o czym można mówić, gdy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności, gdy wbrew umowie nie wzniósł określonych budynków lub urządzeń. Tymczasem, na P. K. obowiązki takie nie zostały przez organ nałożone, a ponadto do daty złożenia niniejszego wniosku nie jest znane przeznaczenie spornego gruntu, ponieważ prace nad zatwierdzeniem planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały jeszcze zakończone. Powyższe nie pozwala przypisać użytkownikowi wieczystemu korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, a tylko takie działanie wypełniałoby dyspozycję art. 240 kc. W świetle powyższego brak było podstaw do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Istotny w sprawie jest także fakt, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez P. K. nastąpiło nie od Skarbu Państwa, lecz od osoby prawnej, zatem było to nabycie wtórne, a nie pierwotne.

Decyzją z dnia [...] Wojewoda W., działając na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P.. W uzasadnieniu wskazano, iż zarówno w decyzji potwierdzającej nabycie użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Produkcji i Eksportu "[...] " w K., jak również w umowie z dnia [...] kwietnia 1992 r., na mocy której P. K. nabył użytkowanie wieczyste od [...] Zakładów Kamienia Budowlanego w B., nie określono sposobu korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego. Skoro tak, to brak było podstaw do rozwiązania umowy w oparciu o określoną w art. 240 kc przesłankę korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem określonym w umowie. Niewywiązywanie się z obowiązku uiszczania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w żadnym razie nie mogło stanowić podstawy do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 240 kc. Należy zatem uznać, iż w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej, zdaniem Wojewody W., należy rozumieć bowiem sytuację, w której przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie.

Od decyzji Wojewody W. odwołali się uczestnicy postępowania: J. T., J. T. i A. T., którzy podnieśli, że część przedmiotowej nieruchomości obejmująca działki nr [...] i [...] została nabyta przez Skarb Państwa od ich matki w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod rozbudowę bazy Przedsiębiorstwo Produkcji i Eksportu "[...] " w K.. Jednak ani to Przedsiębiorstwo, ani też powstałe w wyniku jego przekształcenia [...] Zakłady Kamienia Budowlanego w B., nie wykorzystały nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Nabywca użytkowania wieczystego P. K. również nie dokonywał na nieruchomości żadnych nakładów, natomiast zaciągnął pożyczki obciążając nieruchomość hipotekami.

Od decyzji Wojewody W. odwołanie złożył również K. J., który zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem odwołującego się, nie powinno budzić wątpliwości, że podstawę tę stanowił art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten nie wymieniał taksatywnie warunków, jakie musiały być spełnione, aby rozwiązać umowę użytkowania wieczystego i zarządzić odebranie gruntów, wskazywał jedynie na uprawnienie organu administracji, zastrzegając, iż rozwiązanie umowy i odebranie gruntu może nastąpić również w razie nieutrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem. Nic więc nie stoi na przeszkodzie, aby przyczyną takiej decyzji było nieuiszczanie opłaty rocznej. Odwołujący się stwierdził ponadto, iż przeznaczenie gruntu zostało wskazane w umowie z dnia 1 października 1979 r. zawartej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o nabyciu przez Skarb Państwa od B. J. gruntów pod budowę Bazy Obróbczo-Montażowej [...] w S. L.. Decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r. nie musiała zatem określać sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste wiąże także następcę prawnego pierwotnego użytkownika wieczystego, bowiem mieści się to w naturze stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste.

Decyzją z dnia [...], Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody W., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. o odebraniu gruntu i prawa użytkowania wieczystego przysługującego P. K. do nieruchomości położonej w P., obręb P. i odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] maja 1994 r. stanowił przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 240 kc. Zdaniem organu, również do użytkowania wieczystego powstałego z mocy prawa mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące użytkowania wieczystego, czasu jego trwania, przenoszenia i wygaśnięcia, a także szczególne przepisy ustawy o gospodarce gruntami, które odmiennie lub bardziej szczegółowo regulują te kwestie. Zatem przewidziany w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sposób powstania użytkowania wieczystego nie wpływa na zmianę charakteru ustanowionego w tym trybie prawa. Potwierdza to w szczególności przepis art. 2 ust. 3 zd. drugie, zgodnie z którym w decyzji wojewody potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 kc. Wobec tego, rozwiązanie stosunku prawnego użytkowania wieczystego przewidziane w art. 26 ust. 2 ma zastosowanie do użytkowania wieczystego powstałego w trybie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Oznacza to, że jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w decyzji deklaratoryjnej, a w szczególności, jeżeli wbrew treści decyzji nie wzniósł określonych w niej budynków i urządzeń (art. 240 kc) lub nie utrzymywał w należytym stanie budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem (art. 26 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.), to rejonowy organ rządowej administracji ogólnej mógł wydać decyzję, o której mowa w art. 26 ust. 2.

Skoro art. 26 ust. 2 ma zastosowanie niezależnie od formy powstania prawa użytkowania wieczystego, to ma on również zastosowanie w sytuacji przeniesienia prawa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego na inny podmiot.

Zgodnie z decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] grudnia 1991 r. grunty, będące jej przedmiotem, były niezabudowane, a decyzja ta nie zawiera dyspozycji, do jakich celów miały być one wykorzystane przez uwłaszczone przedsiębiorstwo. Z istoty uwłaszczenia wynika, że grunt ten był przeznaczony na statutowe działania przedsiębiorstwa. Z aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1992 r. wynika, że po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej na gruncie została wybudowana hala przemysłowa, nieruchomość była ogrodzona, teren był utwardzony pod parking i posiadał utwardzone drogi dojazdowe. W takiej sytuacji użytkownik wieczysty miał obowiązek utrzymywania w należytym stanie budynków i urządzeń usytuowanych na gruncie. Tymczasem, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii z dnia 26 czerwca 1994 r., ustalającej wartość hali przemysłowej, elementy stalowe nie zostały zakonserwowane, dach z blachy falistej posiadał oznaki rdzewienia, okna hali nie były całkowicie osadzone, ściany posiadały wybrzuszenia, hala nie posiadała instalacji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie przyjął, iż na P. K. nie zostały nałożone przez organ obowiązki związane z użytkowaniem wieczystym, a przeznaczenia gruntu nie dało się ustalić, bowiem prace nad zatwierdzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były ukończone. Brak wzmianki w akcie notarialnym dotyczącej obowiązków nowego użytkownika wieczystego nie oznacza, iż nowy użytkownik wieczysty takich obowiązków nie ma. Przy nabyciu prawa użytkowania wieczystego na nabywcę przechodzą prawa i obowiązki poprzednika odnoszące się do zbywanego prawa. Pozbawione podstaw jest doszukiwanie się przez organ pierwszej instancji związków między przeznaczeniem użytkowanego wieczyście gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego i obowiązkami użytkownika wieczystego. Poza sporem jest, że kwestia braku troski o stan budowli była materialną przesłanką rozwiązania użytkowania wieczystego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. Fakt zalegania przez P. K. z opłatami za użytkowanie wieczyste stanowi odrębną kwestię i w tym zakresie decyzja była wadliwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub jej uchylenie jako wydanej bez podstawy prawnej i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody W. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej poprzez błędne oparcie się na przepisach prawa materialnego odnoszących się do stanu faktycznego zupełnie odmiennego od tego, który wystąpił w sprawie. Organ w sposób nieuprawniony przyjął, że w odniesieniu do użytkownika wieczystego, który nabył to prawo na skutek cywilnoprawnej umowy kupna, zastosowanie mają wprost przepisy o pierwotnym nabyciu użytkowania wieczystego od Skarbu Państwa. Deklaratoryjna decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r. nie zawierała dyspozycji, do jakich celów grunty te miałyby być wykorzystane przez uwłaszczone przedsiębiorstwo. W konsekwencji także umowa, na mocy której skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego, nie określała sposobu korzystania z przedmiotowego gruntu. Tymczasem, nie można nakładać na nabywcę użytkowania wieczystego obowiązków nieciążących na zbywcy tego prawa, a tym bardziej wywodzić negatywnych dla zbywcy skutków prawnych w postaci rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste powołując jako podstawę art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielił pogląd Ministra Budownictwa, że Wojewoda W. błędnie przyjął w swojej decyzji z dnia [...], iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji nie ma żadnych wątpliwości, że materialnoprawną podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. stanowił art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a stan faktyczny sprawy objęty był dyspozycją tego przepisu. Nie można zatem postawić zarzutu wydania tej decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd wskazał, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ administracji, prowadzący postępowanie nadzorcze, nie jest związany wskazaną przez wnioskodawcę przesłanką nieważności, a co więcej - jest obowiązany dokonać kontroli decyzji w aspekcie całości przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie do powyższej zasady, w postępowaniu odwoławczym Minister Budownictwa dokonał oceny decyzji z dnia [...] maja 1994 r. również pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie w pełni przekonujący, w ocenie Sądu, jest wywód prawny o dopuszczalności stosowania art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do rozwiązania użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w art. 240 Kodeksu cywilnego. Znajduje on oparcie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III AZP 5/95 (OSNP 1995/19/235). Za prawidłową należy także uznać ocenę, iż przy wydaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. nie doszło do rażącego naruszenia art. 26 ust. 2 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie znajdowało oparcie w ustaleniu, iż użytkownik wieczysty korzystał z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem. Jak wynika bowiem z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 26 maja 1994 r., a także z bezskutecznych prób skontaktowania się z użytkownikiem wieczystym, nieruchomość była pozostawiona bez jakiegokolwiek zagospodarowania i dozoru, a obiekt budowlany był całkowicie niezabezpieczony i niszczejący. Stan taki, jako oczywiście sprzeczny z przeznaczeniem gruntu, obligował rejonowy organ rządowej administracji ogólnej do podjęcia środków przewidzianych prawem. Takie środki przewidywał ówcześnie obowiązujący przepis art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pozwalał on na wydanie decyzji o rozwiązaniu umowy i zarządzeniu odebrania gruntu, w przypadku gdy użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie. W umowie z dnia [...] kwietnia 1992 r., na podstawie której P. K. nabył prawo użytkowania wieczystego, nie określono sposobu korzystania z gruntu. Nie zawierała tego także decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r. Trzeba jednak mieć na uwadze, że przepis art. 2 ust. 3, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji, nie wymagał określenia warunków użytkowania wieczystego, a jedynie ustalenia okresu użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. Jednak ratio legis instytucji uwłaszczenia, przewidzianej w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., było wyposażenie przedsiębiorstw i innych osób prawnych w mienie niezbędne do prowadzenia ich statutowej działalności. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że chodziło o działalność gospodarczą. Gospodarczy cel prawa użytkowania wieczystego znajduje potwierdzenie w treści art. 236 § 1 Kodeksu cywilnego, na który powoływał się art. 2 ust. 3 ustawy. Skarżący nie może zasłaniać się niewiedzą co do przeznaczenia gruntu tylko z tego względu, że w umowie sprzedaży nie określono expressis verbis warunków i sposobu korzystania z nabytego prawa. Nabywając prawo użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego obiektem przemysłowym skarżący oświadczył, że znane mu są prawa i obowiązki wynikające z nabytego prawa. Skarżący nie mógł mieć wątpliwości, że z nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego obiektem przemysłowym wynikają - poza obowiązkiem ponoszenia opłat rocznych - także obowiązki odnoszące się do określonego sposobu korzystania z nieruchomości. Inaczej prowadziłoby to do zniweczenia celu ustanowienia użytkowania wieczystego, co jest tym bardziej istotne w sytuacji, gdy własność gruntu Skarb Państwa nabył w trybie przymusowym dla realizacji konkretnego celu gospodarczego, a następnie oddał grunt przedsiębiorstwu państwowemu w zarząd w związku z realizacją tego celu. Przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu nie zmieniło przeznaczenia gruntu. Nie mogło to nastąpić także w rezultacie zbycia prawa użytkowania wieczystego osobie trzeciej. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że skoro umowa sprzedaży nie określała sposobu korzystania z gruntu, to nie można było egzekwować od niego żadnych obowiązków w tym zakresie. Należy mieć na względzie, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem na cudzej rzeczy i zgodnie z art. 233 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wynikają z tego dwie kwestie - po pierwsze, korzystanie z cudzej rzeczy (także odpłatne) wymaga dołożenia należytej staranności, a po drugie, o treści prawa użytkowania wieczystego decyduje nie tylko umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, ale także ustawy oraz zasady współżycia społecznego. Zatem w treści umowy nabycia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] kwietnia 1992 r. nie musiał być szczegółowo wskazany sposób korzystania z gruntu przez nabywcę, choć - jak wynika z § 1 umowy - określono w niej przedmiot nabycia jako "opisane nieruchomości zabudowane halą przemysłową (...) ogrodzone, a teren utwardzony pod parking i (...) utwardzone drogi dojazdowe". Wskazuje to wyraźnie na charakter nieruchomości jako obiektu przeznaczonego do gospodarczego wykorzystania. Słusznie zauważa Minister Budownictwa, iż zasadą jest, że nabywca wstępuje w prawa i obowiązki zbywcy. Skoro celem, dla jakiego wyposażono przedsiębiorstwo państwowe w prawo użytkowania wieczystego gruntu, był cel gospodarczy, to oczywistym jest, że korzystanie z gruntu musiało spełniać wymogi racjonalnej gospodarki. Pozostawienie nieruchomości bez jakiejkolwiek dbałości i doprowadzenie do jej degradacji jest oczywistym zaprzeczeniem korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i musiało skutkować skorzystaniem przez organ administracji, odpowiedzialny za gospodarkę nieruchomościami Skarbu Państwa, z możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 listopada 1998 r. OPS 7/98 (ONSA 1999/1/9) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że uprawnienie właściciela gruntu do jednostronnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z przyczyn określonych w art. 240 kc należy rozpatrywać w kontekście celu, dla jakiego ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Treść łączącego strony stosunku prawnego użytkowania wieczystego kształtują ustawy oraz umowa między właścicielem a wieczystym użytkownikiem. Ustanowienie użytkowania wieczystego ma służyć osiągnięciu wspólnego, trwałego celu gospodarczego. Wieczysty użytkownik nie może zmienić przeznaczenia gruntu, jakie zostało określone w umowie i powinien z niego korzystać zgodnie z tym przeznaczeniem. Jeżeli cel ustanowienia użytkowania wieczystego nie został osiągnięty i użytkownik wieczysty korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem, to bez względu na okoliczności stanowiące przyczynę nieosiągnięcia tego celu, właściciel ma prawo jednostronnie rozwiązać umowę użytkowania wieczystego, tym bardziej, gdy nabycie przez Skarb Państwa gruntu nastąpiło w trybie przymusowym.

W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył P. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżając wyrok w całości skarżący podniósł zarzut:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zw. z art. 240 kc i w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te uprawniały organy administracji państwowej do jednostronnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego również w przypadku, gdy decyzja uwłaszczeniowa nie określała sposobu korzystania z gruntu jak również, gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na gruncie niezabudowanym, a oddalenie skargi nastąpiło w wyniku przyjęcia przez Sąd, iż skarżący nie utrzymywał w sposób należyty budynków i urządzeń oddanych w użytkowanie wieczyste łącznie z gruntem;

- naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji rozwiązującej prawo użytkowania wieczystego nabytego w drodze umowy kupna – sprzedaży poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotem uwłaszczenia obok nieruchomości gruntowej były jakiekolwiek budynki i urządzenia i w związku z tym przyjęcie, że do skarżącego jako nabywcy zgodne z prawem było zastosowanie art. 26 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zw. z art. 240 kc i w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż decyzją uwłaszczeniową przekazane zostało jedynie prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, nie zaś gruntu z budynkami i urządzeniami. W związku z tym umowa sprzedaży nie mogła przenieść obowiązków, polegających na utrzymaniu budynków w należytym stanie. Zatem rozwiązanie wieczystego użytkowania z zastosowaniem przesłanki, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie narusza prawa tylko wówczas, gdy decyzją uwłaszczeniową objęte były poza gruntami także budynki i urządzenia. Sąd I instancji nie wziął jednak pod uwagę powyższych okoliczności i przyjął, że przedmiotem sukcesji było prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu.

Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, że w odniesieniu do użytkownika wieczystego, który nabył prawo na skutek umowy cywilnoprawnej, mają zastosowanie wprost przepisy o pierwotnym nabyciu nieruchomości od Skarbu Państwa. Zarówno deklaratoryjna decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r., jak i umowa sprzedaży, na mocy której skarżący nabył prawo nie określały sposobu korzystania z gruntu i poza okresem trwania użytkowania oraz obowiązkiem wnoszenia opłat nie nakładały innych obowiązków. Skoro tak, chybiony jest zarzut korzystania przez skarżącego z gruntu w sposób sprzeczny z umową, a tym bardziej w sposób oczywiście sprzeczny.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody W. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. bądź o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, wskazując, iż na podstawie zgromadzonego materiału należy uznać, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć jej konstrukcja nie do końca jest prawidłowa.

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Autor skargi kasacyjnej podniósł przede wszystkim zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zw. z art. 240 kc i w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te uprawniały organy administracji państwowej do jednostronnego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, również w przypadku, gdy decyzja uwłaszczeniowa nie określała sposobu korzystania z gruntu.

W pierwszej kolejności wskazać jednakże należy, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia to postępowanie w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Z tych względów nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 240 kc. Skoro jednak w motywach skargi wywodzi się, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż niezasadne jest twierdzenie o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, gdyż stan faktyczny sprawy był objęty dyspozycją art. 26 ust. 2 powyższej ustawy, a także wskazuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to taki zarzut skargi zasługuje na rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Punktem wyjścia dla rozważań jest przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U. z 1991 rok Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zgodnie z którym rejonowy organ rządowej administracji ogólnej może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 kc w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Przepis ten stanowił podstawę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1994 r., będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Jak wynika z literalnego brzmienia cytowanego przepisu, znajduje on zastosowanie do ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy.

Tymczasem prawo użytkowania wieczystego w rozpoznawanej sprawie powstało na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), mocą którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego musi zostać potwierdzone następnie decyzją wojewody, stosownie do ust. 3 tegoż artykułu.

Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 kwietnia 1995 r. o sygn. akt III AZP 5/1995 (OSNP 1995/19/235) zawarł zasługujący na pełną aprobatę pogląd, iż przewidziany w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. sposób powstania użytkowania wieczystego jest, w stosunku do ustanowienia użytkowania w drodze umowy, trybem szczególnym, uzasadnionym potrzebą sprawnego uregulowania kwestii związanych z uwłaszczeniem państwowych osób prawnych. Powyższa odmienność w sposobie powstania prawa nie wpływa jednak na zmianę charakteru ustanowionego w tym trybie użytkowania wieczystego.

Skoro zatem również użytkowanie wieczyste ustanowione z mocy prawa może ulec rozwiązaniu w trybie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w drodze decyzji wydanej przez właściwy organ, powstaje pytanie, gdzie należy upatrywać przesłanek rozwiązania użytkowania wieczystego.

Przepis art. 26 ust. 2 ustawy odsyła do treści art. 240 kc, zgodnie z którym umowa o oddanie gruntu Skarbu Państwa może ulec rozwiązaniu, jeżeli wieczysty użytkownik korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, w szczególności jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków lub urządzeń.

Z uwagi jednakże na fakt, iż w rozpoznawanej sprawie użytkowanie wieczyste nie zostało ustanowione w drodze umowy, lecz było wynikiem przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to warunków powstałego prawa użytkowania wieczystego i jego przeznaczenia należy poszukiwać w treści decyzji wojewody, potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Celem ustalenia, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 240 kc, wynikające z decyzji warunki, a także określone w niej przeznaczenie i sposób korzystania z gruntu powinny zostać przyrównane do faktycznego sposobu korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego.

Poza sporem pozostaje jednak okoliczność, iż decyzja Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r. stanowiła jedynie o przekazaniu gruntu niezabudowanego i nie określała przeznaczenia gruntu ani sposobu korzystania z niego przez użytkownika wieczystego, którym było pierwotnie przedsiębiorstwo państwowe. Podobnych w swej treści zapisów nie zawierała również umowa z dnia [...] kwietnia 1992 r. o sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. K.. Tym samym należy stwierdzić, iż brak było podstaw do postawienia zarzutu korzystania z gruntu w sposób sprzeczny, i to oczywiście sprzeczny, z jego przeznaczeniem. Przeznaczenia gruntu nie można bowiem wywodzić tylko z natury prawa użytkowania wieczystego, skoro przepis art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości zawiera wyraźne odesłanie do treści art. 240 kc.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż prawo użytkowania wieczystego, poza prawem własności, jest najpełniejszą formą władania gruntem. Tak szerokie ujęcie tego prawa wymaga stosownych gwarancji jego trwałości. Zatem tylko w wyjątkowych przypadkach mogą znaleźć zastosowanie przepisy zezwalające na naruszenie trwałości tego stosunku prawnego. Należy mieć na uwadze, że wedle art. 240 kc rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego dozwolone jest w przypadku korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu w sposób "oczywiście sprzeczny" z jego przeznaczeniem w umowie, a owa oczywista sprzeczność to nie tylko proste naruszenie warunków umowy, ale również działanie wyraźnie skierowane na złamanie tychże warunków.

Godzi się również zauważyć, iż ustawodawca określił przesłankę rozwiązania użytkowania wieczystego jako "korzystanie z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie". Wskazanie przez ustawę konkretnego źródła, z jakiego wynikać ma przeznaczenie gruntu, będącego przedmiotem użytkowania wieczystego, wyklucza w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość odwoływania się do innych źródeł, w tym do natury stosunku prawnego.

W konsekwencji należy stwierdzić, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1994 r. rozwiązująca użytkowanie wieczyste na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji, gdy przeznaczenie gruntu nie zostało określone ani w decyzji Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1991 r., ani w umowie sprzedaży prawa z dnia [...] kwietnia 1992 r. została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza zaś m. in. taką sytuację, gdy powołany w rozstrzygnięciu przepis nie spełnia wymagań działania administracji publicznej w konkretnej sprawie, albo gdy w sposób rażący doszło do jego błędnego zastosowania.

Reasumując, Sąd I instancji zasadnie ustalając, iż przeznaczenie gruntu i sposób z niego korzystania nie zostały określone w decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego ani umowie przenoszącej to prawo, nieprawidłowo uznał, że rozwiązanie użytkowania wieczystego, w takim stanie faktycznym, nie narusza w stopniu rażącym art. 26 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.