Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 320/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi K. H. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] , na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. obejmującego budowę: budynku wytwórni laminatów poliestrowo-szklanych stoczni jachtowej z częścią administracyjno-biurową oraz wolnostojącego komina stalowego na terenie działki nr [...] przy ul. P. w C. wraz z linią elektroenergetyczną SN, abonencką stacją transformatorową i liniami kablowymi, kanalizacją deszczową oraz konieczną infrastrukturą oraz zagospodarowaniem terenu na terenie działek nr [...] położonych .w C. przy ul. P. i ul. L., wskazując iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości – działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokumentacja projektowa załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę posiada wymagane uzgodnienia, załączono również warunki przyłączenia obiektu do sieci. Dokonano również uzgodnienia załączonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniem. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2004r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, przeprowadzając jednocześnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz że zapewniono w ten sposób udział społeczeństwa w postępowaniu w zakresie ochrony środowiska. W dniu [...] listopada 2004r. do organu wpłynął wniosek K.H., zam. w C. przy ul. L. [...], dotyczący wstrzymania przedmiotowego postępowania administracyjnego i uznania wnioskodawcy za stronę w sprawie. Wnioskodawcy udzielono odpowiedzi odmawiającej przyznania statusu strony, albowiem w ocenie organu nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a także nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, organ brał pod uwagę dane zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynikało, iż budowa planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska jej rejonie, emisja substancji do powietrza nie będzie przekraczać dopuszczalnych norm poza granicami zaprojektowanej wytwórni oraz eksploatacja wytwórni nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza jej granicami.

Odwołanie od decyzji wniósł K.H., wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 kpa, art. 3 ust. 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez odmowę przyznania skarżącemu statusu strony postępowania oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i wszystkich okoliczności faktycznych.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, albowiem graniczy z nią przez drogę. W ocenie skarżącego planowana inwestycja będzie wpływała na jego nieruchomość poprzez immisje w postaci hałasu, szkodliwych oparów, intensywnych zapachów i wprowadzania do środowiska szkodliwych substancji w postaci laminatów poliestrowych, nadto powstanie planowanej inwestycji wpłynie ujemnie na właściwości użytkowe nieruchomości skarżącego, w tym na jej wartość ekonomiczną oraz rolniczą.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. nr [...], powołując się na art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, że działka nr [...] i znajdujący się na niej budynek mieszkalny należący do skarżącego znajdują się poza zasięgiem oddziaływania w/w inwestycji. Ponadto wskazał, że skarżący miał możliwość zapoznania się z dokumentacją na podstawie publicznego ogłoszenia o planowanej inwestycji.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł K.H., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1, 2, 42 i 77 Konstytucji RP, przez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, uchybienie przepisom art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 oraz art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchybienie art. 77 i 80 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego planowana inwestycja narusza jego interes, który musi być uwzględniany przy wykładni art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, albowiem pogorszy ona wartość użytkową nieruchomości skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że powoływanie się przez skarżącego na art. 28 kpa, który jest przepisem proceduralnym, określającym w sposób generalny definicję stron w postępowaniu administracyjnym w oderwaniu od przepisów materialnych kreujących ewentualny interes prawny jest błędne. W sprawie zastosowanie znajduje natomiast art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jako przepis legitymujący podmioty prawa administracyjnego jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie organu odwoławczego, skoro raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko nie stwierdza negatywnego wpływu na działkę skarżącego, tym samym nie można przyznać skarżącemu interesu prawnego wymagającego ochrony, a tym samym zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane skarżący nie jest stroną postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga K.H. ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, jednak wskazane w skardze zarzuty oraz przepisy powołane, jako podstawa prawna, nie stanowiły zasadniczej podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca posiadania uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym jest kwestią o charakterze materialnym. W związku z powyższym o posiadaniu uprawnień strony organ administracji publicznej nie może rozstrzygać w formie postanowienia, w szczególności postanowienia o niedopuszczalności odwołania wydawanego w trybie art. 134 kpa, które dotyczy kwestii wyłącznie procesowych. Nie jest dopuszczalne wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, w której organ odwoławczy za podstawę rozstrzygnięcia przyjmuje brak uprawnień strony u wnoszącego odwołanie. W sytuacji, gdy jednostka wnosząca odwołanie wskazuje, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego to organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać to odwołanie, a dopiero gdy w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. Komentarz do KPA pod red. J.Borkowskiego i B.Adamiak, Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996r., str. 575, poz. 3;; wyrok NSA z dnia 12 października 1998r., sygn. akt IV SA 1853/96, opubl. Lex nr 43766). Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem kwestia posiadania przez K.H. uprawnień strony powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej.

To uchybienie musiało spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się zaś do posiadania przez skarżącego uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Sąd wskazuje, że organy powinny wziąć pod uwagę szereg okoliczności, których rozważenie prowadziłoby do właściwego ustalenia tej kwestii. Otóż:

Bezspornym w sprawie jest to, że skarżący K.H. jest właścicielem działki nr [...] przy ul. L. [...] w C. położonej w sąsiedztwie działki nr [...] przy ul. P. w C. objętej projektowaną inwestycją. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie zostało skierowane do skarżącego. W decyzji Starosty C. z dnia [...] listopada 2004r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazano, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie obejmuje działki nr [...] należącej do skarżącego.

W raporcie o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko wskazano, iż zaprojektowany zakład będzie maksymalnie odsunięty w stronę północnej granicy działki i przez to jego odległość od najbliższych budynków wyniesie ok. 170 m (budynek na działce nr [...]) oraz do ok. 180 m (budynek na działce nr [...]). W raporcie wskazano również, że dopuszczalna krzywa jednakowego poziomu dźwięku wynosząca 55 dB dla poziomu terenu swoim zasięgiem nie obejmuje obiektów chronionych– budynków mieszkalnych. Projektowana inwestycja nie będzie miała wpływu na zdrowie mieszkańców najbliższych budynków mieszkalnych. W celu zminimalizowania ewentualnych niekorzystnych oddziaływań zaprojektowanego przedsięwzięcia, w wschodniej i południowej części działki nr [...] zastosowano pas zieleni izolacyjnej o szerokości ok. 5 m. Poza granicami zakładu nie zostaną przekroczone dopuszczalne wartości emisji gazów do powietrza. W podsumowaniu raportu wskazano m.in., że: budowa planowanej inwestycji nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska w jej rejonie; proponowane rozwiązania techniczne zastosowane w projekcie budowlanym zostały przyjęte właściwie i nie odbiegają od standardów stosowanych na obszarze kraju i za granicą, nie powinny stanowić zagrożenia dla gleby, powierzchni ziemi, wód powierzchniowych i gruntowych; emisja substancji do powietrza nie będzie przekraczać dopuszczalnych norm poza granicami zaprojektowanej wytwórni; eksploatacja wytwórni nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza jej granicami; nie zostaną naruszone uzasadnione interesy osób trzecich oraz dobra materialne i dziedzictwo kulturowe miasta C.

Z graficznej części projektu zagospodarowania terenu – działki nr [...] - będącego integralną częścią zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym pozwolenia na budowę wynika, że działka nr [...] należącą do skarżącego położona jest od strony południowo-wschodniej od planowanej inwestycji i jest oddzielona od niej drogą. Na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny położony przy północnej granicy działki. Na planie zagospodarowania terenu nie jest oznaczona odległość dzieląca granicę działki należącej do skarżącego od granicy nieruchomości, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zdaniem skarżącego zabudowania mieszkalne i gospodarskie skarżącego umiejscowione są najbliżej planowanej inwestycji, gdyż odległość od granicy działki, na której planowana jest inwestycja wynosi 5m.

Organ odwoławczy oparł się głównie na treści cytowanego wyżej raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. W wyniku przeprowadzonej analizy powyższego raportu organ uznał, iż skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zacieśnienie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostało wprowadzone w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane).

Rozważenia zatem wymaga to czy działka skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, skoro jej granica oddzielona jest od granicy działki przeznaczonej na inwestycję jedynie drogą. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1989r., sygn. akt II SA 437/89 (nie publ.), iż właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza - jeżeli zarzuca, że działalność ta zagraża jego dobru osobistemu lub majątkowemu – ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w kwestionowaniu prawidłowości wydania zezwolenia. Zgodnie zaś z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000r., sygn. akt IV SA 1355/98 (nie publ.) w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwości dla otoczenia interes prawny ma osoba posiadająca działkę w strefie ich oddziaływania, a nie tylko posiadająca działkę bezpośrednio graniczącą z działką, na której ma być elektrownia wiatrowa.

Należy tu wskazać, że organ I instancji określił w swojej decyzji, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje m.in. działkę nr [...], która podobnie jak działka należąca do skarżącego jest oddzielona od działki, na której planowana jest inwestycja inną działką o nr [...], a także działki nr [...] oraz nr [...], które również oddzielone są od działki nr [...] inną działką o nr [...], podczas gdy obszarem oddziaływania planowanej inwestycji nie objął działki nr [...] należącej do skarżącego.

Nie bez znaczenia dla oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego jest również treść art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich (pkt 1) oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Interes prawny skarżącego znajduje również swoje oparcie w przepisie art. 144 kc, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Istotną okolicznością, z punktu widzenia posiadania przez skarżącego uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym jest, iż uzyskał on przymiot strony w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2005r., nr [...] wznowiło bowiem na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta C. z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...] i decyzją z dnia [...] października 2005r., nr [...] decyzję organu I instancji uchyliło. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja oparta była na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Zatem należało przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym. Nie ma wątpliwości, że nieruchomość skarżącego będzie znajdować się w obszarze analizowanym.

Organ powinien przy ocenie interesu prawnego skarżącego odnieść się do w/w okoliczności i uwarunkowań, a także mieć na uwadze to, że skarżący nie powinien być pozbawiony możliwości kwestionowania ustaleń raportu oddziaływania na środowisko.

W tej sytuacji organ II instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez K.H., przede wszystkim w zakresie posiadania przez niego przymiotu strony. W razie ustalenia negatywnego organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W razie gdyby organ doszedł do przekonania, że skarżący posiada przymiot strony powinien rozważyć potrzebę zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. bowiem w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest wydanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] października 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uchyliło wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] sierpnia 2005r. znak [...] o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2003r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zatem od ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie.