Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 624/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 5, art. 35, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Ewa Michna Protokolant Julia Mejer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Rady Miasta Rabka- Zdrój z dnia 10 listopada 2010 r. nr LXIII/460/10 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla ,,Orkana" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Rabce - Zdroju podjęła uchwałę nr LXIII/460/10 z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Orkana" na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarżący zarzucił w niej istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niepoddanie projektu statutu Osiedla "Orkana" społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący wskazał, że Rada Miejska w Rabce - Zdroju podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektu przyjętego nią statutu konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, z przekazanej dokumentacji wynika, iż Rada Miejska w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 u.s.g. uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Skarżący wskazał, iż w odpowiedzi na pismo Prokuratora z dnia 10 kwietnia 2019 roku, w którym Prokurator wnosił o udzielenie informacji na temat, czy projekty statutów jednostek pomocniczych Gminy Rabki - Zdrój były poddane konsultacjom z mieszkańcami, a jeśli tak to w jakim trybie, Rada Miasta odpowiedziała Prokuratorowi, iż nie było podjętych żadnych uchwał w sprawie sposobu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych Gminy. Natomiast Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, na wcześniejsze zapytanie Prokuratora odpowiedział pismem z dnia 19 kwietnia 2019 roku, znak WN.II.020.2.2019, iż po przeprowadzonej kwerendzie nie otrzymał żadnej uchwały Rady Miasta Rabki - Zdroju w przedmiocie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gminy. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził. Co jednak najistotniejsze w niniejszej sprawie, Rada Miasta Rabki - Zdroju nie podjęła wymaganej art. 5a u.s.g. uchwały określającej tryb przeprowadzania konsultacji, co przemawia jednoznacznie za uznaniem, iż zaskarżona uchwała narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Miejska w Rabce - Zdroju podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej.

W ocenie skarżącego zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka - Zdrój wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że nie kwestionując bezspornej w sprawie okoliczności, iż na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie statutu Osiedla "Orkana" w gminie nie obowiązywała uchwała dotycząca konsultacji społecznych, to jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, jakoby determinowało to niemożność faktycznego przeprowadzenia takich konsultacji, które spełniłyby wymóg z art. 35 ust. 1 u.s.g.

W ocenie organu przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. dla ważności przyjętych przez Radę statutów jej jednostek pomocniczych wymaga faktycznego przeprowadzenia w tym zakresie stosownych konsultacji społecznych, przedmiotem badania winien być zatem fakt i przebieg rzeczywiście przeprowadzonych konsultacji niezależnie od tego czy zrealizowane one zostały w oparciu o procedurę przewidzianą w odrębnej uchwale.

Organ wskazał, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada Miasta Rabka - Zdrój zleciła Przewodniczącemu Komitetu Osiedlowego przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów, zastrzeżenia takie jednak nigdy do Rady nie wpłynęły. W ocenie organu przeprowadzone za pośrednictwem Przewodniczącego Komitetu Osiedlowego konsultacje uznać należy za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju nr LXIII/460/10 z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla "Orkana".

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść (z dnia podjęcia zaskarżonej uchwały) przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym:

1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.

2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.

3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały – co (o czym będzie mowa niżej) miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy wskazać, iż przepis art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy", natomiast art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że "organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Przepisy te nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Rabce - Zdroju podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Nie wskazała zwłaszcza, że taka regulacja została w Gminie Rabka - Zdrój wprowadzona, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym.

Wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. (k. 12 akt) organ wskazał, że nie było podjętych żadnych uchwał w sprawie sposobu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, na podstawie których byłyby przeprowadzane konsultacje społeczne w sprawie podejmowanych statutów jednostek pomocniczych Gminy.

Ze złożonej w niniejszej sprawie przez organ odpowiedzi na skargę wynika, że na dzień podjęcia uchwały w sprawie statutu Osiedla "Orkana" w gminie nie obowiązywała uchwał dotycząca konsultacji społecznych. Nadto w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rada Miasta Rabka - Zdrój zleciła Przewodniczącemu Komitetu Osiedlowego przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami i przedstawienie Radzie ewentualnych uwag w zakresie przygotowanych projektów, zastrzeżenia takie jednak nigdy do Rady nie wpłynęły. W ocenie organu przeprowadzone za pośrednictwem Przewodniczącego Komitetu Osiedlowego konsultacje uznać należy za wystarczające i spełniające wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a co za tym idzie skarga winna podlegać oddaleniu.

W ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony w dniu 10 listopada 2010 r. przez Radę Miejską w Rabce - Zdroju Statut Osiedla "Orkana" nie został poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tego osiedla. W aktach sprawy nie ma dowodu na to, że projekt statutu został w ogóle podany do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy był przedmiotem zaskarżonej uchwały.

Projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nadto należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu tworzenia jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, to już z tej regulacji wynika obowiązek rady gminy posiadania dokumentacji wykazującej legalność jej działań.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w przypadku Statutu Osiedla "Orkana" nie został spełniony wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwał rady gminy podjętych w sprawie określenia statutów jednostek pomocniczych (por. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też: P. Chmielnicki (w:) Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 257).

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Rabce - Zdroju wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje jej nieważność w całości, bez względu na treść zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.