Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 219/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2, art. 9, art. 10, art. 79
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. II SA/Wr 219/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi A. W. i K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego podziałem tej nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej - SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A. W. i K. P. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Dyrektora Wydziału Nieruchomości Komunalnych w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., w obrębie R., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 19, AM - 3, spowodowanego podziałem tej nieruchomości, przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej - k.p.a.) oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent W. rozpoznając wniosek A. W. współwłaściciela nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 19, AM 3, obręb R., położonej we W. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości na działki o numerach od 19/1 do 19/8. W związku z powyższym zawiadomieniem z dnia 22 kwietnia 2015 r. poinformowano współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej. Merytorycznie w sprawie organ I instancji orzekł w formie decyzji z dnia [...], którą na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1a oraz 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz art. 104 k.p.a., nałożono na A.W. oraz K.P. opłatę adiacencką w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki o numerach od 19/1 do 19/8, AM 3, obręb R., spowodowanego zatwierdzeniem podziału działki nr 19, AM 3, obręb R., o powierzchni 0.9312 ha. Jednocześnie w sentencji decyzji podano, że opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 60 300.00 zł i zobowiązani A. W. oraz K.P. winni ją uiścić w kwocie po 30 150.00 zł każdy, jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości w udziale 1/2 części każdy.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z § 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości obowiązującej w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, Prezydent W. jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wskazaniu kompetencji do ustalenia opłaty adiacenckiej wynikającej z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołano się do treści art. 156 ust. 1 ustawy wskazującego na operat szacunkowy jako podstawowy dowód w sprawie służący ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem organu I instancji sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy uwzględnia wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, wycenianej dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej nieruchomości. Przyjęta w operacie metoda wyceny, porównywania parami, polega na określeniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, poprzez jej porównanie kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi. Dostrzegając brak nieruchomości identycznych jak wyceniana, organ podał, że rzeczoznawca majątkowy, zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skorygował ceny nieruchomości wziętych do porównania ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej, w tym również powierzchnię gruntu oraz przy określeniu wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, pomniejszył jej powierzchnię o powierzchnię działki numer 19/3, wydzielonej na realizację inwestycji celu publicznego. Uzasadniając wysokość naliczonej opłaty organ wskazał na zapisy operatu, gdzie wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 1 412 100,00 zł, po podziale 1 613 100,00 zł, zaś wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wyliczono na kwotę 201 000,00 zł. W tych okolicznościach opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem geodezyjnym nieruchomości stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w wysokości 60 300,00 zł.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem jego adresaci złożyli odwołanie od wskazanej wyżej decyzji żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Posiłkując się poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych względem oprotestowanej decyzji podniesione zostały zarzuty związane z naruszeniem art. 10, art. 9 i art. 81 k.p.a., które co do zasady sprowadzały się do wskazania nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania polegającego na niepoinformowaniu stron postępowania o terminie i miejscu przeprowadzenia przez biegłego czynności oszacowania nieruchomości i sporządzenia operatu. Z faktu tego wywodzono pozbawienie stron czynnego udziału w postępowaniu oraz kształtowania w jego toku posiadanych uprawnień procesowych.

Opisaną na wstępie decyzją SKO we W. uchyliło zaskarżoną decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania i istotnych elementów decyzji pierwszoinstancyjnej organ II instancji dokonał analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie naliczania opłaty adiacenckiej. Jako materialnoprawne przesłanki ustalenia przedmiotowej opłaty wskazano okoliczności takiej jak:

1) dokonany został geodezyjny podział nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego;

2) na skutek dokonanego podziału nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości;

3) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

4) nie upłynął okres trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wobec wskazania okoliczności uzasadniających naliczenie przedmiotowej opłaty organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie został udowodniony wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem nieruchomości na poziomie wynikającym z operatu szacunkowego. Stanowisko to wykreowane zostało na tle oceny operatu szacunkowego, względem którego pozytywnie wypowiedział się organ I instancji. Zdaniem SKO operat zawiera nieprawidłowości mające wpływ na ostateczny wynik wyceny. Dowód z operatu szacunkowego, jako opinia biegłego posiadająca w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej ma charakter obligatoryjny, a zawarte w nim wyliczenia w zakresie wzrostu wartości nieruchomości kształtują treść rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Kolegium znaczenie tego dowodu powinno skłaniać organ do rzetelnej i skrupulatnej analizy jego treści i prawidłowości przed wydaniem decyzji w oparciu o wynikające z takiej opinii wnioski. Organy rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 k.p.a., wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Organ nie może w tej kwestii ograniczyć się do powołania na konkluzję biegłego zawartą we wnioskach końcowych opinii, ale zobowiązany jest sprawdzić, na jakich podstawach biegły tę konkluzję oparł. W przeciwnym razie zaistniałaby sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły a nie organ.

Wychodząc z dyspozycji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami SKO przypomniało, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w razie wzrostu wartości nieruchomości wywołanego wyłącznie podziałem nieruchomości, zaś wartość nieruchomości przed podziałem nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości, natomiast wartość nieruchomości po podziale określa się według stanu nieruchomości na dzień, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna. Wartość nieruchomości w odniesieniu zarówno do stanu nieruchomości sprzed, jak i po podziale, określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Odnosząc wskazaną regulację do badanej sprawy organ II instancji zauważył, iż wartość nieruchomości, według stanu przed podziałem określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, natomiast wartość nieruchomości po podziale określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Przy możliwej do zastosowania w ramach metoy porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Z kolei przy stosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Warunkiem uznania nieruchomości za podobne do nieruchomości wycenianej jest spełnienie przez nie kryteriów podobieństwa wskazanych w art. 4 pkt 16 ustawy. Według tego przepisu przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Według § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W odniesieniu do wymogów co do treści operatu szacunkowego, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że opis nieruchomości stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Wskazuje się także, że prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szczegółowym. Opis nieruchomości podobnych wykorzystanych w procesie wyceny powinien zatem być na tyle szczegółowy, by umożliwić stronie postępowania i orzekającym w sprawie organom dokonanie oceny poprawności doboru nieruchomości podobnych, a także przypisania wag określonym cechom rynkowym.

Tymczasem rzeczoznawca majątkowy określając przeznaczenie nieruchomości podał, że zgodnie z rysunkiem planu miejscowego jest ona przeznaczona w części pod zabudowę wielorodzinną ("4MW/3"; teren odpowiadający powierzchni działek nr 19/1 i 19/2 - wg stanu po podziale), w części pod drogę publiczną ("12KDL"; teren odpowiadający powierzchni działki nr 19/3 - wg stanu po podziale), w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ("1MN9"; teren odpowiadający powierzchni działek nr 19/4,19/5 i 19/6 - wg stanu po podziale) i w części pod ciągi piesze i drogi wewnętrzne ("25KDL" i "23KDW"; teren odpowiadający powierzchni działek nr 19/7 i 19/8 - wg stanu po podziale). Dokonując analizy i charakterystyki rynku lokalnego na potrzeby dokonania wyceny nieruchomości przed podziałem, wskazano w operacie, że obejmuje ona nieruchomości o powierzchni powyżej 3000 m² i o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, ciągi piesze i drogi wewnętrzne (s. 5-6 operatu). Do dalszej wyceny przyjęto próbkę trzech nieruchomości, których przeznaczenie określono w funkcji podstawowej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazano ponadto, że powierzchnia jednej z nieruchomości wynosi 2871 m² a jej przeznaczenie określone zostało w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (s. 6 i 16 operatu).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zauważył, że przy doborze nieruchomości porównawczych nie kierowano się przyjętymi założeniami w zakresie minimalnej powierzchni nieruchomości. Zastrzeżenia Kolegium budziło również wykorzystanie do porównań nieruchomości, której przeznaczenie określone zostało przez Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (s. 16 operatu). Studium nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenów.

Kolejne spostrzeżenie SKO dotyczyło niepodania w odniesieniu do nieruchomości ujętych w próbce czy oprócz przeznaczenia podstawowego, przeznaczone one były również pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i pod ciągi piesze i drogi wewnętrzne, a także jaki procent powierzchni nieruchomości przeznaczony był pod przeznaczenie danego rodzaju. W operacie szacunkowym przyjęto, że w zakresie cechy "lokalizacja nieruchomości" istotne jest m.in. kryterium oddalenia od centrów handlowo-usługowych (s. 7 operatu). Opis nieruchomości porównawczych według tego kryterium nie został jednak dokonany (s. 16 operatu).

Kolegium oceniło, że dla dokonania oceny poprawności doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównań istotne jest również wyjaśnienie kwestii możliwości pominięcia w procesie szacowania takiej cechy nieruchomości jak uzbrojenie. Z przedstawionego w operacie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego wynika, że uzasadnieniem dla pominięcia tej cechy było to, że zarówno nieruchomość wyceniana jak i nieruchomości porównawcze miały możliwość połączenia pełnego uzbrojenia, rozumianego jako dostęp do sieci energetycznej, wodnej i kanalizacji ściekowej (s. 7 operatu). Kolegium zauważyło też, że odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości (zob. § 40 ust. 2 rozporządzenia). Wobec tego charakterystyka nieruchomości w zakresie parametrów dostępu do sieci uzbrojenia terenu powinna znaleźć się w opisie nieruchomości wycenianej i wykorzystanych do wyceny. Dopiero jej przedstawienie pozwoli na weryfikację stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. Zdaniem Kolegium dostrzeżone okoliczności mają wpływ na ocenę doboru nieruchomości pod kątem ich podobieństwa w odniesieniu do wycenianej nieruchomości według jej stanu przed podziałem geodezyjnym.

Kolejnym zagadnieniem omówionym w decyzji drugoinstancyjnej było uwzględnienie przez rzeczoznawcę przy określeniu wartości nieruchomości, według stanu przed podziałem, szacunkowego kosztu podziału geodezyjnego (na osiem działek ewidencyjnych). Uzasadnienia takiego postępowania rzeczoznawca nie zawarł jednak w operacie szacunkowym. Z kolei analiza obowiązujących przepisów prawa nie wskazuje, by istniała podstawa do tego rodzaju zabiegu przy określaniu wartości nieruchomości. Uzasadnia to zakwalifikowanie tego działania jako nieprawidłowości.

Określenie wartości nieruchomości według stanu po podziale nastąpiło z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej tak w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jak i odniesieniu do terenu przeznaczonego pod ciągi piesze i drogi wewnętrzne. Przy zastosowaniu tej metody istotne było przedstawienie charakterystyki nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej, z wyeksponowaniem ich ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Przedstawiony sposób postępowania przy zastosowanej metodzie korygowania ceny średniej uzasadniony był stosowaniem przez rzeczoznawcę majątkowego Noty Interpretacyjnej nr 1 Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (s. 14 operatu). Ten sposób postępowania nie był jednak respektowany. Nie przedstawiono opisu (charakterystyki) nieruchomości z uwzględnieniem cech rynkowych decydujących o wartości nieruchomości, ograniczono się wyłącznie do przypisania wartości liczbowej, określającej stopień nasilenia danej cechy (s. 17 i 18 operatu).

Następna negatywna uwaga Kolegium względem przedmiotowego opracowania dotyczyła tego, że wycena gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową została dokonana niejako łącznie dla gruntu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną (działki gruntu nr 19/1 i 19/2) oraz jednorodzinną (działki gruntu nr 19/4, 19/5 i 19/6). W jej wyniku określono średnią wartość 1m² gruntu w odniesieniu do obu rodzajów omawianego przeznaczenia mieszkaniowego, która następnie stanowiła podstawę do określenia wartości nieruchomości. Jednakże przedstawiony sposób określenia wartości nieruchomości nie został przez rzeczoznawcę majątkowego uzasadniony. Z kolei wątpliwości co do poprawności tego sposobu wyceny wynikają stąd, że akty planistyczne dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przewidują zwykle odmienne parametry zabudowy. Nieruchomości takie osiągają również na rynku inne ceny jednostkowe. Zdaniem organu II instancji budzi to zastrzeżenia co do możliwości uznania nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną za nieruchomości podobne i w konsekwencji łącznej wyceny gruntu w obrębie obu rodzajów przeznaczeń.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaznaczyło, iż istotne dla dokonania oceny poprawności doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównań - podobnie jak przy wycenie nieruchomości według stanu przed podziałem - jest wyjaśnienie kwestii możliwości pominięcia w procesie szacowania takiej cechy nieruchomości jak uzbrojenie. Z kolei nieprawidłowości w opinii o wartości nieruchomości dały SKO podstawę do zakwestionowana sporządzonego w sprawie operatu szacunkowy jako wiarygodnego dowodu w sprawie, który tym samym nie może być podstawą do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i oparcia na nim orzeczenia co do wysokości opłaty adiacenckiej. Taka ocena legła u podstaw do przyjęcia, iż zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Na koniec odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium nie uznało ich zasadności wskazując w szczególności, że formą zapewnienia stronie czynnego udziału w przypadku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego jest możliwość odniesienia się strony co do treści opinii, a taką możliwość strony w postępowaniu miały zapewnioną.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiedli A. W. i K.P. reprezentowany przez A. W.. Wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w skardze poczyniono zarzut wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa skarżących do udziału w postępowaniu przed organem I instancji wynikających z art. 79 i 10 k.p.a., poprzez uznanie braku konieczności powiadomienia stron o terminie i miejscu dokonania przez biegłego czynności oszacowania nieruchomości, w tym ich oględzin m.in. celem opisu stanu nieruchomości, zgodnie z § 56 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W szczegółowych motywach skargi podano, że organ II Instancji nie podzielił argumentacji odwołania dotyczącej pozbawienia stron możliwości udziału w postępowaniu organu I instancji lecz uchylił decyzję organu I instancji z powodu błędnie sporządzonej opinii przez biegłego. Zdaniem skarżących organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, na podstawie dowodu z opinii biegłego, przeprowadzonego bez udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym i wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 79 i 10 k.p.a., nie powiadomił stron o terminie i miejscu dokonania przez biegłego czynności oszacowania nieruchomości, w tym ich oględzin m.in. celem opisu stanu nieruchomości, zgodnie z § 56 pkt. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z faktu tego wywiedziono, że organ uniemożliwił stronie także udział w przeprowadzeniu tego dowodu przez zadawanie pytań biegłemu, złożenie wyjaśnień i żądania podjęcia czynności podczas przeprowadzenia dowodu, mających na celu prawidłowe ustalenia, dotyczące interesu stron postępowania. Uzasadniając zarzut przytoczono w skardze zarówno brzmienie art. 9 k.p.a. jak też komentarze do tego przepisu.

Ponadto autor skargi zaznaczył, iż w ocenie organu II instancji argumenty odwołujących się nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w jego ocenie formą zapewnienia stronie czynnego udziału w przypadku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jest możliwość odniesienia się strony co treści opinii. Skarżący kwestionując stanowisko organu zaznaczyli, że orzeczenie sądu, z którego zaczerpnięto zamieszczony w decyzji pogląd prawny dotyczy innego stanu faktycznego, ponieważ w przedmiotowym wyroku badana była sprawa, gdzie strona otrzymała opinię biegłego i mogła się do niej odnieść. W toku postępowania dotyczącego opłaty nałożonej na skarżących organ nie poinformował stron ani o przystąpieniu do sporządzenia operatu ani też już o sporządzeniu operatu szacunkowego, nie przedstawił stronom jego kopii, treści czy też jego wniosków, a jedyne co zrobił to wskazał na możliwość wypowiedzenia się o zebranych dowodach i jeszcze błędnie wskazał na możliwość zlecenia sporządzenia operatu rzeczoznawcy majątkowemu na własny koszt, wskazując na podstawę prawną wynikającą z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, (podczas gdy przepis ten nic takiego nie stanowi). Z powyższego skarżący wywodzą pozbawienie ich jako stron postępowania prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Na koniec skarżący zauważyli, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutu dotyczącego nie skorzystania przez odwołujących się z prawa do rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej, skoro nie znali jej wymiaru ani podstawy, na której doszło do jej ustanowienia i nie wiedzieli czy powinni o nią wnioskować. Nadto mimo korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia za zasadne uznano złożenie skargi z uwagi na odmienne stanowisko skarżących wobec uzasadnienia decyzji organu, z tymi konsekwencjami, że organ II instancji polecił organowi I instancji zastosowanie się do zaleceń wynikających z treści jego decyzji, co oznacza, że nadal w postępowaniu przed organem I instancji będzie dochodziło do naruszenia art. 10 i 79 k.p.a., a w ich następstwie także innych uprawnień strony postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zakwestionowanej skargą decyzji. W piśmie procesowym organ II instancji dokonał rozróżnienia między dowodem z oględzin a dowodem z opinii biegłego. Posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ zaprezentował pogląd, iż w przypadku dowodu z opinii biegłego formą realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest możliwość odniesienia się przez stronę do treści tej opinii. Ponadto strony skarżące były zawiadomione o prowadzonym postępowaniu i o fakcie sporządzenia operatu szacunkowego lecz nie zdecydowały się na aktywny udział w postępowaniu administracyjnym.

Na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2014 r, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej zwana p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych wyżej naruszeń prawa skarga podlega oddaleniu. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec kształtu regulacji prawnej zawartej we wskazanym normatywie szczególny nacisk należy położyć na ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w kontekście zasadności wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o kasacyjnym charakterze. Najprostszym zabiegiem w tym kierunku jest przeprowadzenie analizy ziszczenia się w sprawie przesłanek dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, którymi są: 1 - stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, 2 - uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. LEX/el., 2014).

Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia zasady, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę.

Przedłożone Sądowi akta administracyjne potwierdzają zasadność stanowiska wypracowanego przez SKO we W., że rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miała także zasada, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy, gwarantowanego w art. 15 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy przyjąć należy za uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, niekwestionowane dodatkowo w skardze, dotyczące nieprawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to w istocie stanowił podstawę orzeczenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej i ustalenia jej wysokości. Nieprawidłowości te dotyczą m.in.: doboru nieruchomości porównawczych, wykorzystania do porównań nieruchomości, której przeznaczenie zostało określone jedynie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, niepodania w odniesieniu do nieruchomości uwzględnionych w próbie poza przeznaczeniem podstawowym przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i pod ciągi piesze i drogi wewnętrzne oraz procentowego przeznaczenia na dane przeznaczenie, pominięcia przez rzeczoznawcę zagadnienia uzbrojenia terenu, nieuzasadnienia uwzględnienia kosztów podziału nieruchomości, dokonania łącznej wyceny dla nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. Nieprawidłowości operatu szacunkowego dostrzeżone przez organ odwoławczy z całą pewnością obniżają jego wiarygodność dowodową w stopniu uniemożliwiającym ustalenie na jego podstawie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem, co niewątpliwie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uzupełnienie postępowania dowodowego w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, w ocenie Sądu, przekroczyłoby dyspozycję art. 136 k.p.a., wyznaczającego granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie tylko w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Wobec tego uzasadnione było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., co też organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uczynił.

Jakkolwiek zarzuty skargi nie dotyczyły okoliczności związanych z oceną sporządzonego operatu szacunkowego nieodzowne okazało wskazanie na te okoliczności na etapie postępowania sądowoadministracyjnego celem potwierdzenia słuszności zastosowania przez organ II instancji uprawnień przewidzianych dla niego w art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do twierdzeń i zarzutów skargi sprowadzających się w zasadzie do istniejących zdaniem skarżących nieprawidłowości w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przyjdzie stwierdzić, iż Sąd w składzie orzekającym nie potwierdził ich zasadności. Zdaniem skarżących organ uniemożliwiając im czynny udział w oględzinach prowadzonych przez biegłego naruszył zasady procesowe wynikające z art. 10, art. 79 k.p.a., nie odniósł się do zarzutu niepoinformowania ich o możliwości rozłożenia opłaty na raty a dodatkowo zalecił organowi I instancji zastosowanie się do zaleceń zawartych w treści decyzji, co ich zdaniem będzie prowadziło do dalszego naruszenia art. 10 i art. 9 k.p.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że zarzut niezapewnienia udziału w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego pojawił się na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO zasadnie wskazało, że formą zapewnienia stronie czynnego udziału w przypadku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego jest możliwość odniesienia się strony co do treści samej opinii. Uczestnicy postępowania mogli skorzystać z przysługujących im uprawnień, gdyż jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienia o takiej możliwości kierowane były do stron postępowania pismami z dnia 7 maja i 7 września 2015 r. Również na tym etapie istniała możliwość wnioskowania o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Wobec powtórzenia identycznego zarzutu w skardze na decyzję SKO zaznaczyć wypada, że jest on chybiony. Dość w tym miejscu wskazać na ugruntowaną już linię orzeczniczą, gdzie prezentowane jest stanowisko, że brak udziału stron w oględzinach nie stanowi uchybienia procesowego. Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., (sygn. akt I OSK 1390/14), wyraził akceptowany przez skład orzekający pogląd, że ,,Proces przygotowania przez biegłego rzeczoznawcę operatu szacunkowego nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., a jest niesformalizowaną czynnością, podczas której nie przeprowadza się oględzin w trybie art. 85 § 1 k.p.a., a więc podczas oceny wartości nieruchomości nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 k.p.a." – patrz - LEX nr 1794738. Obowiązku powiadamiania stron o oględzinach nie ma również sam biegły o czym wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. (sygn. akt I OSK 2366/11) – patrz - LEX nr 1343875.

Z kolei najdobitniej bodaj o wzajemnych relacjach między oględzinami a operatem szacunkowym wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r., (sygn. akt I SA/Wa 1435/14), gdzie oceniając skutki niezawiadomienia strony o terminie oględzin podano, iż ,,Podstawę ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego i tylko ta opinia podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe. Oględziny nieruchomości są czynnością, którą może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. i nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin. Powyższe oznacza, że nie zawiadomienie strony o terminie oględzin stanowi naruszenie przepisów postępowania, ale nie mające wpływu na wynik sprawy" - LEX nr 1747058.

Wobec jednoznaczności linii orzeczniczej sądów administracyjnych zarzut skargi nie mógł okazać się trafny. Bez znaczenia pozostają twierdzenia skargi związane z nieprawidłowym wskazaniem przez SKO orzeczenia sądu, gdyż w przypadku opisanym w wyroku strona otrzymała opinię biegłego. Zauważyć wypada, że możliwość zapoznania się z operatem szacunkowych i ewentualne wniesieniem uwag względem tego opracowania strony postępowania miały w toku prowadzonego postępowania. Jak ewidentnie potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony przez organy dwukrotnie zawiadamiano współwłaścicieli nieruchomości o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a więc jest oczywiste, że też z operatem szacunkowym. Fakt nieskorzystania z przysługującego stronie uprawnienia nie może być podstawą czynienia zarzutu organowi nieprzedstawienia operatu szacunkowego. Od woli uczestnika postępowania zależeć będzie skorzystanie, (lub też nieskorzystanie), z tego uprawnienia z kolei organ nie ma obowiązku doręczania stronom samego opracowania celem jego ewentualnej oceny.

Na koniec odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, iż pomimo korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia decyzja jest wadliwa z powodu zawarcia zaleceń dla organu I instancji, które będą powodować dalsze naruszanie uprawnień strony postępowania wynikających z art. 10 i 79 k.p.a. Również i to twierdzenie skarżących nie zasługuje na aprobatę, a to z następujących powodów. Po pierwsze, o czym była już mowa, w przypadku uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia koniecznością organu odwoławczego jest wskazanie kierunku dodatkowego postępowania wyjaśniającego i okoliczności, które należy ustalić. Taki zresztą miały zalecenia zawarte w kwestionowanej decyzji. Po wtóre, zdaniem Sądu, SKO we Wrocławiu nie poczyniło żadnych zaleceń, które mogłyby potwierdzać niejako ,,nakierowanie" organu I instancji na podejmowanie działań sprzecznych z prawem, czy wręcz naruszających procesowe uprawnienia stron postępowania. Po trzecie wreszcie należy odróżnić związanie organu oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku sądu od stanowiska organu odwoławczego zaprezentowanego w decyzji kasacyjnej. Względem tego drugiego przypadku bardzo wyraziście wypowiedział się Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., (sygn. akt II GSK 1510/13) podając, że ,,Organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Związany jest natomiast prawnie wskazaniami przez organ odwoławczy okolicznościami, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania" - patrz - LEX nr 1658373.

Reasumując, Sąd podzielił stanowisko SKO, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem organ ten wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niedostatecznie wyjaśnione okoliczności faktyczne, zaś względem sporządzonego operatu szacunkowego zasadnie uznano, iż nie stanowi on wiarygodnego dowodu w sprawie. Zakres nieprawidłowości operatu szacunkowego nie dawał także podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.