Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1930/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
article: art. 1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 509 § 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 237/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 237/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Spółdzielni [...] w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że w dniu 21 października 2011 r. Spółdzielnia [...] w Krakowie wystąpiła do Zarządu Województwa Łódzkiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności przyszłych wynikających z umowy nr [...] zawartej w dniu [...] czerwca 2011 r. z Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w Łodzi celem zabezpieczenia kredytu, o który się ubiega. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarząd Województwa Łódzkiego poinformował, iż w dniu 29 listopada 2011 r. do Departamentu Polityki Zdrowotnej Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi wpłynęło pismo wspomnianego Szpitala informujące o nie wyrażeniu zgody na przelew wierzytelności wynikających z przywołanej umowy. Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący. Zgodę wydaje się po zasięgnięciu opinii kierownika samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Dlatego odmówiono wnioskowi. W dniu 14 grudnia 2011 r. Spółdzielnia [...] w Krakowie wniosła odwołanie od decyzji Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2011 roku o odmowie udzielenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności. Zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez nieudostępnienie opinii dyrektora Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w sprawie cesji wierzytelności, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia dlaczego organ odmówił udzielenia zgody na dokonanie cesji wierzytelności, w kontekście przesłanek wymienionych w art. 54 ust 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej, oraz art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż wyrażenie zgody/odmowa zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej, bo każde pismo organu administracji publicznej skierowane na zewnątrz i rozstrzygające władczo sprawę indywidualną, niebędącą sprawą cywilną, jest decyzją, która zatem powinna spełniać przepisane wymogi. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe. Organ założycielski, wydając decyzję w przedmiocie wyrażenia zgody/odmowy, bierze pod uwagę sytuację finansową i konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych. W sprawie nie doszło jednak do wyjaśnienia, jaki wpływ miały wskazane przesłanki na podjęcie decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na cesję wierzytelności.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 134 w związku z art. 1, art. 6, art. 104 § 1, art. 107 § 1 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W jego uzasadnieniu, posiłkując się treścią przepisów art. 134 i art. 127 k.p.a. organ wskazał, iż kwestia ewentualnej zmiany wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej została unormowana w przepisie art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej. Znajduje się on w oddziale 2 pt. "Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej", przy czym sama ustawa określa, "1) zasady wykonywania działalności leczniczej; 2) zasady funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą niebędących przedsiębiorcami; 3) zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą; 4) normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych; 5) zasady sprawowania nadzoru nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą". Kolegium podkreśliło, że wykładnia gramatyczna oraz systemowa tych norm prowadzi do wniosku, że kwestia wyrażenia zgody na zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, czy też jej odmowa nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. Wszelkie czynności podmiotu tworzącego samodzielny zakład opieki zdrowotnej należą do sfery stosunków cywilnoprawnych. Nie można im przypisać przymiotów właściwych decyzji administracyjnej. Nie ma charakteru władczego, nie jest też sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i nie podlega załatwieniu w trybie określonym przepisami tej ustawy. Ustawa o działalności leczniczej jedynie dwa razy odsyła do przepisów k.p.a., i bez wątpienia nie można uznać, że jest to odesłanie generalne, ( w art. 107 ust. 5 i w art. 110 ust. 1).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona skarżąca, podnosząc zarzut naruszenia art. 8, art.9, art. 104 i art. 134 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu zaakcentowała, że rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Łódzkiego w sprawie cesji nie dotyczy wierzytelności przysługujących bezpośrednio od województwa (reprezentowanego przez zarząd) i dlatego nie może też być uznane za czynność podejmowaną w ramach stosunków cywilnoprawnych. Zarząd Województwa Łódzkiego nie występuje w niniejszej sprawie jako organ podmiotu cywilnoprawnego, ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Dlatego postanowienie to uznała za wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę miał na uwadze, że prawo do procesu na drodze postępowania administracyjnego polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. W doktrynie wyrażane jest stanowisko, że prawo do procesu na drodze administracyjnej ma jednostka tylko wtedy, gdy w obowiązującym porządku prawnym zawarta jest norma prawa materialnego dająca podstawę do jej autorytatywnej konkretyzacji w zakresie uprawnienia lub obowiązku jednostki w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, Warszawa 2010, s.93). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest, wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia [...] grudnia 2011 r. Zarządu Województwa Łódzkiego będącego odpowiedzią na wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności przyszłych wynikających z umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., zawartej przez skarżącą z Wojewódzkim Szpitalem Specjalistycznym im. [...] w Łodzi, celem zabezpieczenia kredytu, o który ubiega się skarżąca. Wniosek złożony został w trybie art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 poz. 654 ze zm.). Sąd podniósł, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga rozważenia czy przepis prawa materialnego - art. 54 ust. 5 w/w ustawy - przyznaje jednostce uprawnienie do żądania wyrażenia przez podmiot tworzący zgody w formie decyzji administracyjnej na cesję wierzytelności wynikających z umowy cywilnoprawnej zawartej przez skarżącą ze szpitalem, a więc udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sprawa dotycząca wyrażenia zgody jest sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że władczy akt organu administracji publicznej musi mieć wyraźną podstawę w przepisach prawnych rangi ustawowej. Ta zasada, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a., stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę jego praw i obowiązków. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., II GPS 1/06 (ONSAiWSA nr 4 z 2006 r., poz. 95) wskazano, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego". Ustawodawca nie zawsze wyraźnie określa władczą czynność organu administracji publicznej jako decyzję administracyjną. W przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. W ocenie Sądu I instancji przepis wskazanej powyżej ustawy, jak i innych aktów prawnych, nie wskazuje by wyrażenie zgody na dokonanie cesji wierzytelności miało nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Skarżącą wiąże ze szpitalem umowa cywilnoprawna, w tej sytuacji działanie prowadzące w konsekwencji do jej zmiany nie może być realizowane w ramach postępowania administracyjnego, a wobec tego pismo Zarządu Województwa Łódzkiego odmawiające wyrażenia zgody na cesję wierzytelności nie stanowi decyzji administracyjnej. Wskazany przez skarżącą przepis nie rozstrzyga bowiem o prawach czy obowiązkach skarżącej. Umieszczony jest w ustawie o działalności leczniczej określającej zasady wykonywania działalności leczniczej, funkcjonowania podmiotów wykonujących działalność leczniczą, niebędących przedsiębiorcami, zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, normy czasu pracy pracowników podmiotów leczniczych, zasady sprawowania nadzoru nad wykonywaniem działalności leczniczej oraz podmiotami wykonującymi działalność leczniczą. Skoro więc sprawa ta nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to nie może zostać załatwiona w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie za decyzję administracyjną można uznać nawet pismo, jeżeli zawiera ono co najmniej oznaczenie organu, adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy i podpis upoważnionego pracownika, to jednak należy zauważyć, że wedle orzecznictwa oraz teorii prawa administracyjnego, przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa. Zatem poza warunkami formalnymi akt taki musi być wydany "w sprawie administracyjnej". Sąd meriti zaznaczył, że skierowane do skarżącej pismo z dnia [...] grudnia 2011 r., potraktowane przez skarżącą jako decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego nie spełnia również warunków formalnych. Tryb podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach przez organy samorządu województwa został określony w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zgodnie z jej art. 46 decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1. (ust. 2). Decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji.(ust. 2a). Również więc z powyższych względów pismo z dnia [...] grudnia 2011 r., podpisane przez członka zarządu nie jest decyzją; może stanowić co najwyżej pismo informacyjne. W ocenie Sądu zasadna jest argumentacja organu odwoławczego, że ustawa o działalności leczniczej odsyła wprawdzie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 107 ust. 5 i art. 110 ust. 1, ale odesłania te nie mają charakteru generalnego pozwalającego na stosowanie nawet odpowiednie procedury wynikającej z przepisów tego kodeksu do spraw załatwianych na podstawie powyższej ustawy. Przepis art. 54 ust. 5 w/w ustawy nie przewiduje działania zarządu województwa w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji czego stwierdził, że zgoda lub odmowa zgody stanowi wyraz władztwa wykonywanego w innym trybie niż przez wydanie decyzji administracyjnej. Zarząd zajmuje stanowisko w takiej sprawie poprzez oświadczenie woli przybierające formę uchwały. Jednak, zdaniem Sądu I instancji, to uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), cytowanej dalej jako P.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia [...] w Krakowie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 104 k.p.a. w związku z art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej, polegające na uznaniu, że zgoda organu założycielskiego publicznego zakładu opieki zdrowotnej mająca na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki nie jest wyrażana w formie decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy zgoda ta jest wydawana przez organ administracji publicznej (organ jednostki samorządu terytorialnego) w indywidualnej sprawie i rozstrzyga o prawie skarżącej do przeniesienia przysługującej jej wierzytelność, skutkiem czego błędnie oddalono skargę wychodząc z założenia, że sprawa, w której wydano odmowę zgody nie jest sprawą administracyjną. Wskazując na tę podstawę kasacyjną skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro w obowiązujących przepisach nie określono formy zgody czy jej odmowy na cesję wierzytelności, to należy zastosować domniemanie decyzyjnego załatwienia sprawy. Decyzją administracyjną jest każde pismo organu administracji publicznej skierowane na zewnątrz, w sposób władczy rozstrzygające o prawach i obowiązkach w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222, oraz glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego aprobująca wyroki tego Sądu z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, i z dnia 25 października 1990 r., sygn. akt III SA 705/90, oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85). Niewątpliwie decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie przelewu wierzytelności została wydana przez organ administracji publicznej (organ jednostki samorządu terytorialnego), w indywidualnej sprawie, i rozstrzyga o prawie do przeniesienia przysługującej wierzycielowi szpitala wierzytelności. W ocenie skarżącej nie ma racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż odmowa zgody na dokonanie cesji wierzytelności stanowi czynność z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Rozstrzygnięcie to nie dotyczy wierzytelności przysługujących jej bezpośrednio od województwa (reprezentowanego przez zarząd) i dlatego nie może być uznane za czynność podejmowaną w ramach stosunków cywilnoprawnych. Zarząd Województwa Łódzkiego nie występuje w niniejszej sprawie jako organ podmiotu cywilnoprawnego, ale realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Zarząd województwa składałby oświadczenie woli w imieniu województwa jako podmiot cywilnoprawny przykładowo w razie zakupu nieruchomości, czy zwarcia umowy o świadczenie usług.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną Spółdzielnia [...] w Krakowie podtrzymała dotychczasowe stanowisko dowodząc, że sprawa o wyrażenie zgody na cesję wierzytelności szpitala jest sprawą administracyjną, załatwianą poprzez wydania decyzji. Dowodziła w szczególności charakteru rozstrzygnięcia twierdząc, że jest to władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, skierowane do podmiotu zewnętrznego – wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Stron tego stosunku prawnego nie łączy więź o charakterze cywilnoprawnym. Odmienne ujęcie tego zagadnienie w jej ocenie skutkowałoby pozbawieniem możliwości kontroli takiego aktu. Wskazano także na cel tej instytucji, jakim była ochrona interesu publicznego. W konsekwencji czego wywodziła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisu art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej przez jego błędną wykładnię.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż wskazana w niej podstawa kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów procesowych, a umotywowana naruszeniem przepisu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem umknęło jej autorce, że przepisy tej ustawy nie są stosowane przez sądy administracyjne, gdyż procedują one w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie przepisów k.p.a. prowadzone jest natomiast postępowanie administracyjne. Toteż zarzut naruszenia tych przepisów można bez wątpienia postawić sądowi administracyjnemu tylko poprzez powiązanie go z zarzutem naruszenia przepisów poprzednio wymienionej ustawy. Tymczasem skarga kasacyjna nie tylko nie sprecyzowała, jakim przepisom P.p.s.a. Sąd I instancji uchybił, ale też nie wykazała, jaki wpływ na wynik sprawy miało to uchybienie. Wywodziła jedynie podstawy do wydania decyzji w sprawie administracyjnej wszczętej na jej wniosek z dnia 21 października 2011r. Tymczasem trafność tej podstawy powinna doprowadzić do konkluzji, że w razie niedopełnienia wytkniętych uchybień przez Sąd wyrok miałby inną treść. Wskazanie naruszonych przepisów P.p.s.a. należy do wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, która sporządzana jest przecież w tym m.in. celu przez fachowego pełnomocnika strony, a ich brak jest istotną nienaprawialną wadą omawianego środka. Co prawda uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), głównie ze względów pryncypialnych, w tym zasad konstytucyjnych, łagodzi te wymogi i w uproszczeniu można powiedzieć, że wskazuje na konieczność rozpoznania zarzutów w wypadku powołania określonej podstawy kasacyjnej, wszak w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie wpisuje się w te wywody. Naruszenie przepisu art. 104 k.p.a. (nie precyzując nawet jego jednostek redakcynych) powiązano jedynie z przepisem art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, który wszak jest przepisem o charakterze materialnoprawnym, zaś podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna nie eksponuje. Przywołano ten przepis nie bacząc nawet na fakt, że podstawą zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a. Nie można przy tym za skuteczne uznać powołanie tej podstawy kasacyjnej w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną, bo zostało ono złożone po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, zatem po myśli art. 183 § 1 zd. drugie P.p.s.a. mogło jedynie prezentować dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Sąd Kasacyjny nie jest uprawniony do dociekania, jakie przepisy procesowe dotyczące procedowania przez sądem administracyjnym skarżący kasacyjnie uznaje za naruszone, stąd tak sporządzona skarga kasacyjna z zasady uchyla się spod rozpoznania.

Niemniej jednak czyniąc zadość przywołanej uchwale i dostrzegając źródło spornej problematyki w dyspozycji przepisu art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, który został podniesiony w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił trafność tej argumentacji. W jej wyniku nie podzielił zajętego w skardze kasacyjnej stanowiska. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wyczerpujące i przekonujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nadto na identyczne rozstrzygnięcie zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 16 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 122/12 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wyrażenie zgody przez podmiot tworzący (nie jak podaje strona skarżąca organ założycielski) na dokonanie czynności prawnej mającej na celu zmianę wierzyciela samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w trybie art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej nie następuje w ramach sprawy administracyjnej, nie przybiera więc formy decyzji administracyjnej. Generalnie (bo pewne wyjątki w tym zakresie obowiązują) zakłady te, jak zresztą sama nazwa wskazuje, są samodzielne; samodzielnie zresztą Wojewódzki Szpital Specjalistyczny w Łodzi zawarł umowę ze Spółdzielnią [...] w Krakowie. Łączy je zatem stosunek cywilnoprawny ze wszelkimi tego konsekwencjami, głównie w zakresie reżimu działania, wzajemnych relacji, sposobu rozstrzygania sporów. Przy czym jakakolwiek ingerencja osób trzecich nie może zmieniać charakteru stosunku prawnego łączącego strony. Podmiot tworzący, wyrażając zgodę lub jej odmawiając, uwzględnia konieczność zapewnienia ciągłości udzielania świadczeń zdrowotnych, jak też analizę sytuacji finansowej, wynik finansowy zakładu za rok poprzedni i zasięga opinii kierownika zakładu. W istocie zatem wykonuje w tym zakresie obowiązku organu quasi nadzorczego, czy kontrolnego, bacząc przede wszystkim by nie doszło do pokrzywdzenia osób uprawnionych do leczenia. Przedmiotowa zgoda nie kształtuje więc obowiązków i uprawnień stron stosunku cywilnego, aczkolwiek może mieć pewien wpływ na ich wzajemne relacje. Pełni funkcję ochronną, ale nie nosi znamion administrowania służbą zdrowia. Przelew wierzytelności jest instytucją prawa cywilnego, toteż ingerencja w nią organu administracyjnego jest co do zasady wykluczona. Po myśli art. 509 § 1 k.c. wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Zatem już sam ten przepis dopuszcza pewne ograniczenia swobody w tej materii. Uzależnienie skuteczności cesji wierzytelności zakładu opieki zdrowotnej od zgody podmiotu tworzącego jest takim zastrzeżeniem ustawowym, gdyż jakkolwiek jest czynnością prawną, to mającą oparcie w ustawie, nadto wynika ze specyfiki jednej ze stron. Zatem mimo, iż co do zasady przelew wierzytelności nie wymaga zgody dłużnika, w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymaga zgody podmiotu tworzącego, który niejako wstępuje tu w prawa dłużnika. Jak słusznie dostrzegła autorka skargi kasacyjnej podmiotu tworzącego i wierzyciela zakładu nie łączy żaden stosunek prawny. W tej sytuacji niepodobna twierdzić, aby omawiana zgoda przybierała formę decyzji administracyjnej. Ta bowiem, nawet wówczas gdy nie jest wyraźnie przewidziana przez przepisy, może być wydana tylko wtedy, gdy załatwia władczo indywidualną sprawę administracyjną. Dopiero wówczas można oceniać czy spełnia ona wymogi formalne, w tym tzw. minimum decyzyjne. Sprawę administracyjną w pewnym – wąskim bo formalnym tylko ujęciu - charakteryzuje przepis art. 1 pkt 1 k.p.a., jako należącą do właściwości organów administracji publicznej sprawę indywidualnie rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa ta nie definiuje bowiem wyraźnie sprawy administracyjnej, jak czyni to w art. 1 kodeks postępowania cywilnego. Przy czym art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Powszechnie przyjmuje się, że podstawy do wydania decyzji należy upatrywać w przepisach materialnoprawnych. Tylko w przypadku, gdy z tych przepisów wynika umocowanie organu do prowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym, władny on jest do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę (tak m.in. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1998 r., str. 12). Przepisy ustawy o działalności leczniczej, w tym art. 54 ust. 5, tej kwestii nie regulują. Przeto decydujące muszą tu być rozważania ogólne, a to dotyczące charakteru czynności. Jak to wyżej wskazano nie mieści się ona w materii publicznoprawnej, dlatego omawiana sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. A ponieważ decyzja może zostać wydana tylko w sprawie administracyjnej, uprawnioną jest konkluzja, że przedmiotowa zgoda nie ma znamion takiego aktu.

Z tych względów skarga kasacyjna została oddalona na mocy art. 184 P.p.s.a.