Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 54/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P.W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych obejmujących wykonanie parkingu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. stosując przepis art. 101 § 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...], [...] i [...], AM-[...], obręb S. we W., obejmujących wykonanie parkingu.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wyjaśnił m.in., że pismem doręczonym organowi w dniu 19 września 2013 r., pełnomocnik inwestora przedmiotowych robót – P. W. – powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa – wniosła o zawieszenie opisanego powyżej postępowania do czasu rozstrzygnięcia odrębnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie wykonania obiektu (portierni) nie połączonego trwale z gruntem o rzucie 2 m x 2,5 m na terenie działki nr [...], AM-[...], obręb S. przy ul. G. we W. Zdaniem wnioskodawcy ustalenia i rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowią zagadnienie wstępne, od którego zależy zakres i przedmiot postępowania dotyczącego robót budowlanych, obejmujących wykonanie parkingu.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wskazał w uzasadnieniu, że zawieszenie postępowania na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, powołanego we wniosku, uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Tak więc musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie określa charakteru przedmiotowej zależności, to w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga bezpośredniego związku przyczynowego, rozumianego jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uchwała NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Natomiast jeżeli w sprawie wyłania się kwestia, która wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ona charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W ocenie organu orzekającego brak rozstrzygnięcia w sprawie wykonania obiektu nie połączonego trwale z gruntem, o wymiarach w rzucie 2m na 2,5m, na terenie działki nr[...], AM[...], obręb S. przy ul. G we W.- nie uniemożliwia kontynuacji postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Parking będący przedmiotem prowadzonego postępowania jest obiektem budowlanym, którego funkcjonowanie nie jest zależne od istnienia odrębnego obiektu jakim jest portiernia. Portiernia nie jest niezbędnym elementem parkingu. Tak samo obiekt pełniący obecnie funkcję portierni może funkcjonować samoistnie i być wykorzystywanym (w zależności od potrzeb) na różne cele.

Ponadto postępowanie w sprawie wykonania tego obiektu prowadzone jest przez organ nadzoru budowlanego tak samo jak postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...], [...] i [...], AM[...], obręb S. we W., obejmujących wykonanie parkingu. Zatem właściwy do wydania rozstrzygnięcia w obu sprawach jest ten sam organ tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Stąd rozstrzygnięcie w sprawie w/w postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym i nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie działek nr [...], [...] i [...], AM[...], obręb S. we W., obejmujących wykonanie parkingu.

W postanowieniu zamieszczona została klauzula pouczająca o możliwości wniesienia zażalenia skierowanego do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Opisane powyżej postanowienie zostało w toku instancyjnym zaskarżone przez działającą imieniem P. W. pełnomocnik.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu czynności wstępnych postępowania zażaleniowego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając to postanowienie organ orzekający wyjaśnił m.in., że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu, przy czym niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, a także przedmiotowym. Zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku prawnej możliwości zaskarżenia kwestionowanego aktu bądź czynności administracyjnej.

Niedopuszczalność zażalenia powoduje jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Wówczas organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia (art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa).

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu, iż w aktualnym stanie prawnym zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".

Z dalszej części uzasadnienia wynika, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2921/12), że obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Zdaniem organu orzekającego za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 kpa - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego.

Organ zwrócił uwagę, że strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Organ wskazał również – powołując przykłady orzeczeń różnych sądów administracyjnych, że taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 kpa przeważa obecnie w judykaturze administracyjnej.

W zakończeniu uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził ponownie, że wniesione zażalenie jako nieprzewidziane przez ustawodawcę jest niedopuszczalne, a uprawnienia do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia nie można wyprowadzić z błędnego pouczenia, udzielonego stronom przez organ pierwszej instancji.

Prawidłowość postanowienia wydanego w postępowaniu zażaleniowym została zakwestionowana przez P.W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik – powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101) – zarzuciła wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem:

I. przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy na postanowienie wydane na podstawie przepisu art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a. nie przysługuje zażalenie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzić powinna do uznania, że w badanym przypadku zażalenie skarżącego było dopuszczalne,

co w konsekwencji skutkowało również naruszeniem,

2) art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, wskutek czego organ nie rozpoznał merytorycznie i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie w postępowaniu zażaleniowym.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik skarżącego – powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 wskazanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik P.W. wskazała m.in., że stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, jak i dokonana wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji, jest błędna. Wspomniana nowelizacja w żaden sposób nie wyłączyła możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, bowiem przepis art. 101 § 3 k.p.a. został zmieniony tylko w zakresie możliwości zażalenia postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania. Ogólna formuła, dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała zaś bez zmian. Ponadto, z przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wynika, by ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania.

Zdaniem pełnomocnika skoro w ww. przepisie nie ma żadnych ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom przysługuje zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Z powyższych względów za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych należy uznać stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym: "(...) w aktualnym stanie prawnym zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuję (...)". Organ dokonał wobec tego błędnej (zawężającej) wykładni art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ w sposób nieuprawniony przyjął, że w realiach sprawy ustawodawca nie przewidział uprawnienia do zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w ocenie organu przemawiało za wydaniem rozstrzygnięcia o niedopuszczalności zażalenia (art. 141 § 1 k.p.a. o contrario).

W uznaniu pełnomocnika skarżącego na zasadność zarzutu wskazuje również uzasadnienie projektu ww. nowelizacji (Sejm VI Kadencji, druk nr 2987, s. 7). Z powołanego uzasadnienia wynika mianowicie, że intencją ustawodawcy było przyznanie stronie więcej praw (rozszerzenie uprawnień), a skoro tak to wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie może abstrahować od ww. zamiaru (celu), a w konsekwencji prowadzić do zawężającej jego interpretacji, która ograniczałaby prawo strony do wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Pamiętać należy bowiem, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego "wykładnia prawa, jeżeli brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, powinna zmierzać do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela" (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 1991 r., OTK 1991, poz. 19). Jedynie prawo do poddania kontroli instancyjnej zasadności każdego rodzaju postanowień w sprawie zawieszenia postępowania gwarantuje pełnię uprawnień procesowych.

Argumentacja przedstawiona w tym zakresie została uzupełniona obszernymi fragmentami orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i w Warszawie.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że wydając postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia organ nie rozpoznał merytorycznie i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie w postępowaniu zażaleniowym i dodatkowo wskazała, że kwestia zawieszenia postępowania w sprawie miała istotne znaczenie dla ustaleń stanu faktycznego w sprawie głównej, a w konsekwencji dla prawidłowej kwalifikacji prawnej przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia organów administracji publicznej.

Zdaniem pełnomocnika o zasadności zarzutu świadczy m. in. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r. (sygn.. II OSK 1589/10, LEX nr 1070353), w którym Sąd uznał, że: "Okres, w jakim strona może, stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., wnieść zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, nie pozwala organowi na załatwienie sprawy przed upływem terminu do wniesienia zażalenia. Dlatego też okres ten jako przewidziany prawem powinien być odliczony od 65 dni, określonych w art. 35 ust. 6 p.b., gdyż jego bieg jest niezależny od organu, jednocześnie zaś może spowodować opóźnienie w załatwieniu sprawy."

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 20 stycznia 2014 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na treść wydanego w sprawie orzeczenia.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 kwietnia 2014 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie orzeczenia administracyjnego albo stwierdzenie jego nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wcześniej powołanej, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest systemowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i mającej również walor zasady konstytucyjnej wobec uwzględnienia jej w przepisie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnego postępowania instancyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w trybie zwyczajnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje dokonanie ponownej oceny w sprawie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu.

W systemie zwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych ustawodawca uwzględnił m.in. zażalenie jako środek zaskarżania postanowień wydanych w toku postępowania w przypadkach, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 kpa). Stosując się do wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności ustawodawca równocześnie postanowił w przepisie art. 142 kpa, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Procedura administracyjna przyjęła zatem dwuinstancyjny model zażalenia jako zwyczajnego środka zaskarżenia: zażalenie samoistne w przepisie art. 141 kpa i zażalenie niesamoistne w przepisie art. 142 kpa.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia dopuszczalności wniesienia samoistnego (samodzielnego) zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w aktualnych warunkach prawnych tzn. istniejących od dnia 11 kwietnia 2011 r., a określonych przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18).

Istotne przy tym jest, w związku z powołanym wcześniej przepisem art. 141 kpa, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 kpa obowiązywał w brzmieniu: ,,Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie".

Wobec takiego brzmienia wskazanego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, Nr 4 poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. wcześniej powołaną, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść przepisu art. 101 § 3 kpa i przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie obecną treść powoływanego przepisu procesowego należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.

Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12).

W uznaniu Sądu wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia" z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania jest nieprzekonywujący. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 kodeksu postępowania administracyjnego dostępnych w Systemie Informacji Prawnej Lex 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej -Filipowicz. Również uzasadnienie rządowego projektu zmiany kpa cytowane w w/w komentarzu A. Wróbla nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu) to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania tego postanowienia to świadczy, że prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany w/w przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia WSA w Białymstoku - z 29 września 2011 r. II SA/Bk 466/11 Lex 1122843 i z 21 lutego 2012 r. II SA/Bk 513/11 oraz postanowienia WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r. II SA/Wa 2184/11 i z 22 marca 2012 r. V SA/Wa 270/12 i wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Odnotować należy, że odmienny pogląd przyjmujący dopuszczalność zażalenia na każde z czterech postanowień "w sprawie zawieszenia" po zmianie treści art. 101 § 3 kpa wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Łd 626/11 (Lex nr 1122846). Ze względów wskazanych wyżej Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę go nie podziela. Pogląd tego Sądu, że zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem na postanowienia o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie w sprawie podjęcia lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, zaś wprowadzone nowe brzmienie art. 101 § 3 kpa przez dodanie "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", przy pozostawieniu bez zmiany określenia granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, nie daje podstaw do ograniczenia prawa zażalenia" jest - zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę - nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia" tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Analogiczna regulacja kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego po dniu 10 kwietnia 2011 r. uprawnia do dokonywania podobnej ich wykładni (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 112/12).

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjnych we Wrocławiu – uznając, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując zaskarżone postanowienie zastosował prawidłowo obowiązujące przepisy prawa procesowego dokonując prawidłowo ich interpretacji – nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

H.B.8.05.2014 r.