Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1852/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 4 w zw. z art. 156 par 2 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1852/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...] , odwołania A. W.od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] lipca 2018 r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę - uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r., Nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na art. 156 § 2 k.p.a.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Starosta [...] decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] pozwolenia na rozbudowę budynku byłej łaźni miejskiej, użytkowanej jako "[...]" o powierzchni zabudowy 137,9 m², powierzchni użytkowej 108,4 m² i kubaturze 806,7 mJ, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej w [...], ul. [...]. W związku z przeprowadzoną w dniach [...]-[...] kwietnia 2017 r. kontrolą doraźną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w dniu [...] października 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek GINB o dokonanie z urzędu weryfikacji powyższej decyzji Starosty [...], w szczególności pod kątem spełnienia wymagań szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki o tego rodzaju przeznaczeniu, warunków technicznych dotyczących miejsc parkingowych, obowiązku sporządzenia albo sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i zapewnienia odpowiednich uzgodnień oraz warunków korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, szczególnie poruszające się na wózkach inwalidzkich. Po ustaleniu kręgu stron postępowania, Wojewoda [...] wszczął [...] listopada 2017 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty [...].

Następnie decyzją z [...] lipca 2018 r., Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r. Po rozpatrzeniu odwołania A. W., GINB decyzją z [...] listopada 2018 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył A. W.. Po jego rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 74/19, uchylił decyzję GINB z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie zaistniały przesłanki do jej wydania. GINB zaś uchylił się od rozpoznania niniejszej sprawy.

Uwzględniając wytyczne Sądu, GINB decyzją z [...] czerwca 2019 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] i stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na okoliczność, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jest to instytucja szczególna stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w

art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto podniósł, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny, gdyż takie postępowanie ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Jednocześnie na gruncie

art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną. Stosownie zaś do art. 29 k.p.a., stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r., została wydana na rzecz terenowej jednostki organizacyjnej organizacji społecznej nie mającej osobowości prawnej, działającej w charakterze stowarzyszenia. Równocześnie podniósł, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...], nie jest jednostką organizacyjną, która mogłaby być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków, a jest jedynie formą organizacji społecznej. Z kolei we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jako inwestor wskazana została Ochotnicza Straż Pożarna w [...], a wniosek ten został podpisany przez S. D. - Prezesa Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Całe postępowanie toczące się przed organem stopnia podstawowego prowadzone było zaś w stosunku do Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], jak również kontrolowana decyzja została wydana na rzecz tego podmiotu. Organ I instancji traktował bowiem Ochotniczą Straż Pożarną jako stowarzyszenie posiadające osobowość prawną. Jednakże w ocenie GINB inwestor nie posiadał zdolności prawnej w rozumieniu ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 1981 r. Nr 91, poz. 351), a tym samym nie miał on osobowości prawnej. W szczególności, nie można wywodzić zdolności oraz osobowości prawnej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] z postanowienia Sądu Wojewódzkiego w [...] z 21 lipca 1992 r., sygn. akt: I Ns Rej. St 245/92. Zdaniem organu II instancji terenowa jednostka organizacji społecznej działająca w formie stowarzyszenia, jako forma organizacji społecznej założonej przez co najmniej 3 osoby, nie może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc nie może domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego i nie może być adresatem decyzji administracyjnej. Podmiotem praw i obowiązków mogą być bowiem wyłącznie stowarzyszenia, które posiadają osobowość prawną. W związku z tym decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże biorąc pod uwagę art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 4, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, GINB stwierdził, że brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z powyższej przyczyny.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że do wniosku z [...] marca 2000 r. o pozwolenie na budowę dołączono decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z [...] lipca 1999 r., Nr [...], ustalającą na wniosek Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku po byłej łaźni miejskiej użytkowanej jako "[...]" zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w [...] oraz wykazano prawo do dysponowania tą działką na cele budowlane (umowa dzierżawy z [...] maja 2000 r). Jakkolwiek w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z [...] lipca 1999 r., Nr [...] jako adresata wskazano Urząd Miasta Gminy [...], jednak rozstrzygnięcie to zostało wydane na wniosek Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. W związku z tym w ocenie GINB nie zasługują na uwzględnienie zarzuty A. W. dotyczące wydania pozwolenia na budowę podmiotowi nielegitymującemu się prawem do dysponowania terenem, na którym ma być prowadzona budowa, a także ważną decyzją o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dokonana przez organ II instancji analiza sprawy wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z [...] lipca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym chybiona jest argumentacja odwołania, że parametry projektowanego budynku rażąco naruszały ustalenia omawianej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co do powierzchni zabudowy i ilości kondygnacji, gdyż decyzja ta nie wskazywała konkretnej powierzeni zabudowy oraz liczby kondygnacji. GINB również wskazał, że sporna inwestycja nie kwalifikuje się do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska w myśl rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r. Nr 93, poz. 589 - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę). Dodatkowo nie narusza ona rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Odnosząc się do zarzutu odwołania, że Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę nieważności mapy do celów projektowych, która powstała [...] kwietnia 1999 r., stwierdzono, że w dniu [...] maja 2000 r. powyższa mapa została zmieniona i wytyczono nowe działki nr ew. [...] i [...]. Odległości projektowanej inwestycji od granicy nowopowstałych działek wynoszą zaś około 5 m, co pozostaje bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie stwierdzono zgodność projektu omawianej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, zaś [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie omawianą inwestycję. Odnosząc się zaś do zarzutu, że budowa łaźni w 1965 roku była samowolą budowlaną, a inwestor nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości nr ew. [...], GINB wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby projektowana inwestycja była samowolą budowlaną. W związku więc z powyższymi ustaleniami stwierdzono, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], nie została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W., domagając się stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa jednocześnie zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla innego podmiotu niż inwestor. Skarżący podniósł również, że S. W. wniosła odwołanie od kwestionowanego rozstrzygnięcia z [...] sierpnia 2000 r., jednakże odwołanie to nie zostało przekazane do właściwego organu celem jego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że GINB związany jest wykładnią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 74/19. Sąd zaś uznał, że wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia Starosty [...] przez S.W. i brak jego rozpoznania przez organ, nie oznacza konieczności jego rozpoznania przez Wojewodę [...], gdyż decyzja organu stopnia podstawowego jako ostateczna weszła do obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę, oraz stwierdzająca, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiająca stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na art. 156 § 2 k.p.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy podkreślić, że zapadła ona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...]- adresat decyzji Nr [...], nie jest jednostką organizacyjną, która mogłaby być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków, a jest jedynie formą organizacji społecznej, której ustawodawca nie nadał osobowości prawnej. Z uwagi na powyższe , zdaniem organu decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2000 r., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże biorąc pod uwagę art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 4, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat

Jak wynika przy tym z art. 29 K.p.a., stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne, osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Pod pojęciem organizacji społecznej należy rozumieć według art. 5 § 1 pkt 5 K.p.a. organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Tym samym art. 29 K.p.a. wyznacza wyczerpująco podmioty posiadające zdolność występowania jako strona w postępowaniu administracyjnych.

Nie ulega więc wątpliwości, że stroną postepowania administracyjnego, a w konsekwencji adresatem decyzji może być organizacja społeczna, a także jej jednostka nie posiadająca osobowości prawnej.

Ochotnicze Straże Pożarne oraz Związek Ochotniczych Straży Pożarnych RP funkcjonują jako stowarzyszenia na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach ( tekst jednolity - Dz.U. nr 79 z 2001r. poz.855 ze zm.) oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. - Dz.U. nr 178 z 2009r. poz.1380ze zm.), a także w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. Przepisy wprowadzające ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. nr 96 z 2003r.poz.873 i 874 ze zm.).

Ponadto w/w stowarzyszenia działają na podstawie swoich statutów, w których wszelkie sprawy dotyczące ochrony przeciwpożarowej wymagają uzgodnienia w przypadku OSP z komendantem powiatowym / miejskim Państwowej Straży Pożarnej właściwym ze względu na teren działania, natomiast w przypadku Związku OSP RP - z Komendantem Głównym PSP.

Jak wynika natomiast z przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej, co do zasady koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej pokrywane są ze œśrodków publicznych, w tym zwłaszcza œśrodków gminy, jak również budżetu państwa (por. art. 29 pkt 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Zatem nie ulega wątpliwości, że OSP jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, którego koszty funkcjonowania pokrywane są ze œśrodków publicznych.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła być skierowana do Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], twierdząc , bez dokonania analizy statutu stowarzyszenia, że stanowi ona " terenową jednostkę organizacyjną organizacji społecznej" , która nie posiada osobowości prawnej i nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków. Przy czym organ odwoławczy przywołuje na poparcie swojej tezy wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Wr 451/12 dotyczący hufca, który według statutu stowarzyszenia jest terenową jednostką organizacyjną – terytorialną wspólnotą gromad, drużyn, kręgów i innych jednostek organizacyjnych, a więc odnosi się do podmiotu nie spełniającego warunku określonego w art. 29 k.p.a.

Należy także podkreślić niekonsekwencję organu odwoławczego, który z jednej strony uznaje, że Ochotnicza Straż Pożarna w [...], nie może być adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, z drugiej jednak strony stwierdza, że inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci umowy cywilnoprawnej – umowy dzierżawy z [...] maja 2000r., której Ochotnicza Straż Pożarna w [...] była stroną, a więc ( zdaniem organu) posiadała zdolność do czynności prawnych. Niewątpliwie posiadała także zdolność do czynności prawnych stając się stroną notarialnej umowy zamiany z dnia [...] marca 2011r, ( Rep.[), stanowiącej podstawę wpisania Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w Księdze Wieczystej Nr [...] jako właściciela działki nr ew. [...] położonej w [...].

W tym miejscu należy także wskazać, że wskazana przez organ odwoławczy wada, nie wypełnia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji nie dawało organowi podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.

Decyzja skierowana do podmiotu nie spełniającego wymogów art. 29 k.p.a nie jest decyzją skierowaną do osoby niebędącej stroną w sprawie, lecz decyzją, która nie określa osoby adresata. Skoro dany podmiot nie ma w ogóle podmiotowości (zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych) w postępowaniu administracyjnym , to nie sposób stwierdzić, że jest "osobą" w rozumieniu przepisów k.p.a. W takiej sytuacji decyzję należałoby raczej potraktować, jako decyzję, która w ogóle nie określa strony (adresata), a zatem wydaną z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.( vide wyro NSA z dnia 11 stycznia 2019r., II GSK 5013/16).

Tak więc przyjętą przez organ odwoławczy wadliwość należałoby łączyć przede wszystkim z przesłanką, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jak uczynił to organ.

Sąd natomiast podziela twierdzenia organu odwoławczego, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z [...] lipca 1999 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jednocześnie wskazuje , że decyzja ta została wydana na wniosek inwestora, który legitymował się nią w dacie składania wniosku o pozwoleniu na budowę , zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003r. ( ustawa o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw Dz.U. Nr 80, poz.718).

Jednocześnie zadaniem organu będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenie czy Gmina [...] mogła w dniu [...] maja 2000r. zawrzeć skuteczną umowę dzierżawy działki nr ew. [...], a więc czy posiadała tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Brak również podstaw do przyjęcia, że kontrolowana w ramach nadzoru decyzja, rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Prawda jest, że projekt budowlany uchybia warunkom opisanym w § 18 ust. 1 ( zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych), § 23 ust. 1 i 2 ( odległość osłon i pomieszczeń z pojemnikami na odpady stałe od granicy z działka sąsiednią) oraz § 16 w zakresie zapewnienia dostępu dla osób niepełnosprawnych, jednak uchybienia te ze względu na skutki społeczno- gospodarcze jakie wywołały, nie mogą być uznane za rażące.

Należy też zauważyć, że projekt przedmiotowej inwestycji posiada pozytywne uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz spraw sanitarnohigienicznych a także posiada pozytywne uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona ponownej oceny czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. Nr [...] dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych określonych w at. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a z uwzględnieniem powyższych rozważań.

Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dokonując oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. Nr [...] w postępowaniu nadzorczym uwzględni stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej przepis art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez wiele lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019r. w sprawie sygn. akt II OSK 694/17, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a."

Biorąc powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.