Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2649/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 557/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Telewizję Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 16 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 3) stwierdza, że bezczynność Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 660 (słownie: sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 557/19 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r. zwróciło się do Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie raportu z badań oglądalności TVP, o których Prezes Zarządu Jacek Kurski powiedział w wywiadzie zamieszczonym na stronie internetowej dziennik.pl – powołując się na "badania podmiotu, który ma prawie pół miliona widzów w 180 tys. gospodarstw domowych" za rok 2016 i 2017.

Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówiła udostępnienia powyższej informacji publicznej, powołując się na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1304/18 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że w zaskarżonej decyzji organ uznał, że raporty z badań oglądalności, o których Prezes Zarządu TVP S.A. Jacek Kurski powiedział w cytowanym wywiadzie, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i podjęto wobec nich niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. W ocenie Telewizji Polskiej, udostępnienie takich informacji mogłoby zagrozić jej interesom, bowiem jest podmiotem funkcjonującym na rynku komercyjnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że żądana przez Stowarzyszenie informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) i tym samym do odmowy jej udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."). Powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy bez wykazania jej istnienia, nie uzasadnia bowiem takiej odmowy. Omówione wady stanowiły samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazał, że dostrzegł również inne uchybienia, jakich dopuściła się Telewizja Polska przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Stanowisko przedstawione przez Telewizję Polską, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę, nastręczało bowiem wątpliwości co do tego, czy objęta wnioskiem informacja w ogóle istniała, a tym samym czy mogła zostać udostępniona. W związku z tym Sąd zobowiązał organ w pierwszej kolejności do ustalenia – w sposób jasny i niebudzący wątpliwości – co było przedmiotem wniosku Stowarzyszenia, a także, czy w dniu jego złożenia Telewizja Polska była w posiadaniu żądanych informacji.

Następnie Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 3 lipca 2019 r. na bezczynność Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r., zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nierozpatrzeniu wniosku.

Wskazując na powyższy zarzut wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. poinformowała Stowarzyszenie, że nie może udzielić informacji objętych wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2018 r., gdyż dane, o które zwrócił się wnioskodawca, są dostarczane organowi w formie dostępu do aplikacji możliwej do wyświetlenia za pośrednictwem przeglądarki internetowej. Przekazanie żądanych informacji Stowarzyszeniu wiązałoby się z koniecznością wykonania dodatkowych działań, tj. wymagałoby zaimplementowania odpowiedniego "Modelu" do tej aplikacji, czego Telewizja Polska nie dokonała. Nie jest również możliwe proste wydrukowanie powyższych danych.

Następnie Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2019 r. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż wyjaśniła Stowarzyszeniu, dlaczego nie jest możliwe udostępnienie żądanej przez nie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Stwierdził, iż w sprawie jest niesporne, że Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu, jak i to, że objęte wnioskiem informacje posiadały walor informacji publicznej.

Rozstrzygnięcie sporu sprowadzało się do oceny, czy organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej, a tym samym czy można mu było skutecznie zarzucić bezczynność w jej udostępnieniu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 452/16). Pojęcie informacji publicznej odnosi się wyłącznie do sfery "faktów" dotyczących spraw publicznych. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej może być zatem objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane lub posiadane przez podmiot zobowiązany, ale także wszystko to, co wiąże się z działaniem tego podmiotu, w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p., tj. w zakresie spraw publicznych. Będą nią objęte również informacje dotyczące zachowania organów, ich aktywności podejmowanej w celu realizacji zadań publicznych i efekty tej aktywności. Informacji publicznej nie stanowią natomiast wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia kwestii związanych z daną informacją publiczną. Informacji takiej nie stanowi także stan świadomości podmiotu (osoby piastującej określoną funkcję) w zakresie faktów. Nie jest możliwe udostępnienie informacji, które dotyczą samej abstrakcyjnej wiedzy (świadomości) o pewnych zdarzeniach mających lub niemających miejsca. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść. O ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu czy samo zachowanie wpływające na sferę publiczną, to w trybie przepisów u.d.i.p. nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub dokonania wyjaśnienia (interpretacji) danego dokumentu czy też zdarzenia (zachowania). Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r. o sygn. akt I OSK 1922/06).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, że skarżące Stowarzyszenie zwróciło się o udostępnienie informacji, która zaistniała w sferze publicznej w formie wypowiedzi Prezesa Zarządu Telewizji Polskiej. Jakkolwiek żądana informacja dotyczyła zachowania (wypowiedzi) osoby piastującej funkcję publiczną i odnosiła się do spraw publicznych, to jednak dla jej udostępnienia na wniosek istotne było to, czy dotyczyła ona pewnego stanu istniejącego w dniu udzielenia odpowiedzi. Dla obowiązku informacyjnego decydujące było to, czy taka informacja znajdowała się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego na dzień udzielenia odpowiedzi i mogła zostać udostępniona w określonej wnioskiem formie, czy też pozostawała ona wyłącznie w świadomości Prezesa w chwili jej wypowiadania. Telewizja Polska w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. skierowanym do Stowarzyszenia podała, że nie posiada danych objętych wnioskiem, a zatem nie posiada żądanej informacji publicznej. Skoro podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji, to – jak wyżej wskazano – nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w jej udostępnieniu. Natomiast sama wypowiedź Prezesa Zarządu Telewizji Polskiej i powołane przez niego dane, które pozostawały w sferze jego świadomości, nie posiadały waloru informacji publicznej. Dla skuteczności żądania Stowarzyszenia zasadnicze znaczenie mogło mieć zatem jedynie posiadanie wskazanych informacji (danych na które powoływał się Prezes) w dniu realizacji wniosku. Podmiot zobowiązany jest do "udostępnienia" informacji będącej w jego posiadaniu, a nie do jej "wytworzenia" na żądanie wnioskodawcy.

Ponadto Sąd pierwszej instancji dodał, że w ramach niniejszego postępowania nie jest uprawniony do weryfikowania zgodności oświadczenia podmiotu zobowiązanego z rzeczywiście dostępnymi mu (posiadanymi) informacjami. Ustawodawca nie wyposażył sądu administracyjnego w takie kompetencje ani środki umożliwiające prowadzenie jakiegokolwiek postępowania kontrolnego (dowodowego) w tym zakresie. W związku z tym Sąd musiał poprzestać na uznaniu wyjaśnienia Telewizji Polskiej zawartego w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r., przesłanym Stowarzyszeniu w odpowiedzi na wniosek.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są te podmioty, które są w posiadaniu informacji publicznej, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie nie jest w posiadaniu żądanych informacji, podczas gdy z treści pism zawartych w aktach sprawy wynika jedynie twierdzenie organu, że nie może on udostępnić informacji z uwagi na trudności techniczne;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja publiczna powinna zostać udostępniona w sposób i formie określonymi we wniosku o udostępnienie informacji, zaś w sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonymi we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, poprzez brak jego zastosowania, przejawiający się w niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organ powołuje się w istocie na niemożność udostępnienia informacji w sposób i formie wskazanymi we wniosku, co w niniejszej sprawie świadczy o bezczynności organu, gdyż nie zastosował on art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na bezczynność, tj. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 r. oraz orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyło, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podało m.in., że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Telewizja Polska "nie posiada objętych wnioskiem danych, zatem nie posiada żądanej informacji publicznej". Treść korespondencji znajdującej się w aktach sprawy, w tym zwłaszcza treść pisma z dnia 1 sierpnia 2019 r. oraz odpowiedzi na skargę z dnia 5 sierpnia 2019 r. dowodzi jedynie stanowiska organu, że nie może on udzielić informacji, gdyż wymagałoby to dodatkowych działań (zaimplementowania przez TVP odpowiedniego "Modelu" do aplikacji, w której dostarczane są dane) oraz że nie jest możliwe proste wydrukowanie danych. TVP na żadnym etapie postępowania nie stwierdziła, że nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Wskazała tylko, że "nie może udzielić" tych informacji. Odpowiedź, którą organ skierował do Stowarzyszenia – dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność i po znacznym upływie terminu do realizacji wniosku – potwierdza, że posiada on żądane informacje. Podmiot zobowiązany uznaje, że ze względów technicznych (konieczność zaiplementowania odpowiedniego "Modelu" do aplikacji) nie może ich udostępnić poprzez "proste wydrukowanie". W ocenie autora skargi kasacyjnej, trudno znaleźć uzasadnienie dla takiego stanowiska, gdyż standardową funkcją każdego komputera, niezależnie od funkcjonalności poszczególnych aplikacji w nim wykorzystywanych, jest możliwość dokonania zrzutu ekrany (print screen), a następnie wysłanie go jako pliku w formie elektronicznej lub też wydrukowanie. W ostateczności można w inny sposób utrwalić obraz, który wyświetla się na ekranie komputera, choćby w formie zdjęcia. Ponadto wskazanie przez organ na fakt otrzymywania wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, poddaje w wątpliwość, czy przedstawiona niemożność realizacji wniosku wynika w sposób obiektywny z ograniczeń systemów (czego, jak wskazano powyżej, nie sposób przyjąć), czy też jest to wyłącznie element taktyki procesowej podmiotu zobowiązanego.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podkreśliło, że początkowo wniosek z dnia 16 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej był przez organ załatwiony w ten sposób, że odmówił udostępnienia informacji na skutek przyjęcia, że realizacja wniosku naruszyłaby tajemnicę przedsiębiorcy. Decyzja odmowna została uchylona na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1304/18. Argument o niemożności realizacji wniosku pojawił się dopiero po tym wyroku i po skierowaniu przez Stowarzyszenie skargi na bezczynność. Wobec powyższego przyjąć należy, że gdyby w istocie nie można było zrealizować wniosku Stowarzyszenia, to organ podniósłby tę okoliczność już za pierwszym razem. Nie sposób bowiem uznać, że organ mógł ocenić naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy wskutek ewentualnej realizacji wniosku, nie biorąc pod uwagę możliwości i zakresu przekazania informacji.

Autor skargi kasacyjnej, powołując treść art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., podał także, iż w niniejszej sprawie organ, pomimo uznania, że nie może udostępnić informacji poprzez "proste wydrukowanie", nie zastosował art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie powiadomił w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem. Nie wskazał również – stosownie do treści omawianego przepisu – w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Stowarzyszenie miałoby wówczas możliwość zmiany sposobu i formy realizacji wniosku tak, aby był adekwatny do posiadanych przez TVP systemów (zrzut ekranu, zdjęcie uwieczniające obraz komputera, zapoznanie się z informacją do wglądu, itd.). We wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie wskazało następującą formę i sposób (stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p.): "udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres poczty e-mail: biurosowp@siecobywatelska.pl", dlatego też zawarta w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. informacja o "niemożności prostego wydrukowania danych" jawi się jako nieadekwatna, a tym samym nie sposób przyjąć, że była to jakakolwiek próba zastosowania przez organ art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa, na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc na naruszeniu prawa materialnego.

Istota sporu prawnego między stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy odpowiedź organu udzielona w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. stanowiła podstawę do stwierdzenia, że Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w dostateczny sposób wykazała, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej przez Stowarzyszenie [...] informacji publicznej, a więc nie jest obowiązana do jej udostępnienia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz do wyjaśnienia, czy organ powinien był powiadomić pisemnie Stowarzyszenie o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p., wskazać należy, iż z treści tego przepisu wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, to jednak udzielona odpowiedź musi zawierać dostateczne wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy. Tylko w takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że organ w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. stwierdził, iż "Telewizja Polska S.A. (...) nie może udzielić Stowarzyszeniu [...] informacji we wskazanym wyżej zakresie. Dane, o których udostępnienie wnioskowało Stowarzyszenie, dostarczane są TVP w formie dostępu do stosownej aplikacji, możliwej do wyświetlenia za pośrednictwem przeglądarki internetowej. Przekazanie żądanych informacji Stowarzyszeniu wiązałoby się z koniecznością wykonania dodatkowych działań – wymagałoby zaimplementowania przez TVP odpowiedniego Modelu do tej aplikacji oraz nakładałoby na TVP dodatkowe koszty. W związku z tym, iż implementacja Modelu nie jest niezbędna do prowadzenia działalności przez TVP, Spółka nie dokonała przedmiotowej implementacji. Nie jest również możliwe proste wydrukowanie powyższych danych".

W odpowiedzi na skargę na bezczynność organ powołał się na w/w pismo i dodatkowo wskazał, iż "(...) otrzymuje wiele wniosków o dostęp do informacji publicznej. Wiele z nich pochodzi od Skarżącego. Rozpatrzenie znacznej części tych wniosków wymaga podjęcia licznych czynności oraz czasu. Organ jest dużą spółką kapitałową o rozbudowanej strukturze".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tak sformułowanych twierdzeń Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie, w okolicznościach tej sprawy nie można uznać – jak błędnie uczynił to Sąd pierwszej instancji – że organ w sposób wystarczający wykazał, iż nie jest w posiadaniu informacji publicznej objętej wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. Treść udzielanej Stowarzyszeniu odpowiedzi na wniosek wskazuje jedynie na fakt, że organ nie może udzielić żądanej informacji, gdyż wymagałoby to podjęcia z jego strony dodatkowych działań, polegających na zaimplementowaniu odpowiedniego "Modelu" do aplikacji, w której dostarczane są dane o których udostępnienie ono wnioskowało oraz , że nie jest również możliwe proste wydrukowanie powyższych danych.

Analiza akt sprawy upoważnia do stwierdzenia, że Telewizja Polska S.A. z siedzibą w Warszawie w żadnym fragmencie w sposób wyraźny nie przyznała, że nie jest w posiadaniu żądanej przez Stowarzyszenie informacji publicznej. Podała jedynie, że "nie może udzielić" tej informacji oraz że "nie jest również możliwe" jej "proste wydrukowanie". Na podstawie wyjaśnień organu sformułowanych w przedstawiony wyżej sposób można przyjąć, że posiada on dostęp do tej informacji, jednak bez implementacji odpowiedniego "Modelu" do przedmiotowej aplikacji nie jest w stanie udostępnić wnioskodawcy żądanej informacji w formie elektronicznej czy drukowanej. Powyższych wątpliwości nie usuwa argumentacja Telewizji Polskiej S.A. przedstawiona w odpowiedzi na skargę, wskazująca na dużą liczbę wniosków w zakresie dostępu do informacji publicznej, w tym od skarżącego Stowarzyszenia, co wymaga podjęcia licznych czynności oraz czasu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na istotny w niniejszej sprawie fakt, że ten sam organ przy pierwszym rozpoznaniu tego samego wniosku Stowarzyszenia z dnia 16 kwietnia 2018 r. w ogóle nie wskazywał na powyższe okoliczności, lecz odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, pośrednio zatem przyznał, że jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na skutek wykazanych rozbieżności oraz braku jednoznaczności w stanowisku Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez jego zastosowanie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo bowiem uznał, że organ nie jest w posiadaniu żądanej przez Stowarzyszenie [...] informacji publicznej. Udzielona przez organ odpowiedź nie mogła zatem uwolnić go od zarzutu bezczynności.

Trafny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie [...] w swoim wniosku z dnia 16 kwietnia 2018 r. wniosło o udostępnienie żądanej informacji w formie elektronicznej na wskazany adres poczty e-mail. Jeżeli organ był w posiadaniu wnioskowanej informacji, lecz uznał, że nie może jej przesłać wnioskodawcy w formie elektronicznej, gdyż wymagałoby to podjęcia dodatkowych działań, polegających na zaimplementowaniu odpowiedniego "Modelu" do aplikacji, w której są dostarczane te dane, jak również nie jest możliwe "proste wydrukowanie danych", to powinien był – stosownie do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – powiadomić Stowarzyszenie o w/w przyczynach, skutkujących brakiem możliwości udostępnienia informacji w w/w formie, ale jednocześnie powinien był wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona, tak aby wnioskodawca miał możliwość wskazania zmiany trybu realizacji wniosku w inny konkretny sposób, możliwy do wykonania stosownie do posiadanych przez organ możliwości technicznych, a więc – jak przykładowo wskazuje autor skargi kasacyjnej – zrzut ekranu, zdjęcie obrazu komputera, czy też zapoznanie się z informacją osobiście do wglądu. Natomiast w przypadku, gdy organ nie był w posiadaniu żądanej informacji, to powinien był to w sposób kategoryczny i niebudzący wątpliwości stwierdzić i wykazać, co – jak już wyżej omówiono – w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez zobowiązanie Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 16 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie, co przejawiało się w pozostawaniu przez nią w mylnym przekonaniu, że wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej załatwiła w formie pisma z dnia 1 sierpnia 2019 r., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja szczególna nie zaistniała.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także podstaw do wymierzenia z urzędu organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter fakultatywny, a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do zastosowania tych instytucji.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).