Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 318/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 1,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i par. 2, art. 28, 29, 7,10,77par. 1, art. 107,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi Platformy Obywatelskiej Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nałożył na P. karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie w okresie od [...] r., bez wymaganego zezwolenia, pasów drogowych wyszczególnionych ulic w , polegającego na umieszczeniu wyborczych plakatów reklamowych kandydata P. do Parlamentu Europejskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] roku, pracownicy ZDM w [...] stwierdzili, że w pasach drogowych dróg publicznych na terenie miasta [...] pojawiły się tablice reklamowe oznaczone logo partii, prezentujące kandydata P. do Parlamentu Europejskiego – S.N. W związku z okolicznością, że umieszczający reklamy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i nie uzyskał na takie działanie stosownego zezwolenia, jak również zamontował plakaty w miejscach niedozwolonych oraz w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, zarząd drogi podjął czynności zmierzające do niezwłocznej likwidacji plansz, wystosowując w tym celu wezwanie do natychmiastowej likwidacji plakatów na adres Regionalnego Komitetu Wyborczego P., Biura w [...] oraz Biura Poselskiego S.N. w [...]. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia plakatów, Komitet Wyborczy P. przesłał do ZDM w [...] wniosek z prośbą o "wynajęcie [...] lamp na terenie miasta [...] w celu umieszczenia na lampach oświetleniowych tablic z ogłoszeniami wyborczymi". Ponieważ wniosek zawierał braki formalne, uniemożliwiające jego rozpatrzenie i ewentualne wydanie zezwolenia, wnioskodawca został wezwany do ich usunięcia wraz z odpowiednim pouczeniem. Za pośrednictwem telefaxu przesłano również zawiadomienie o terminach przeprowadzenia kontroli pasów drogowych.

W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] r. ustalono dalszą ekspozycję reklam, na potwierdzenie których to okoliczności sporządzono protokoły i wykonano dokumentację fotograficzną. Ponadto, w dniu [...] r., kontrolujący stwierdzili umieszczenie dodatkowych [...] plansz w pasie drogowym ul. [...]

Od opisanej wyżej decyzji P. wniosła odwołanie.

W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia[...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zalecając ustalenie relacji zachodzących pomiędzy partią, a jej komitetem wyborczym, a w szczególności ustaleniem, który podmiot winien być uznany jako strona postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, powołując się na art. 40 ust. 12, pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwałę nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. Nr 38 poz. 723), nałożył na P. z siedzibą w [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi, pasów drogowych ulic: [...], polegającego na umieszczeniu, w okresie od [...]r. wyborczych plakatów reklamowych kandydata tej partii do Parlamentu Europejskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ponowna analiza akt sprawy doprowadziła go do przekonania, że art. 56 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego (Dz. U. Nr 25, poz. 219 ze zm., dalej zwanej "Ordynacją") w sposób jednoznaczny i wyraźny przewiduje, że za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego partii politycznej ponosi odpowiedzialność partia, która powołała dany komitet wyborczy. Redakcja tego przepisu ma na celu uniknięcie sytuacji, w których zaciągnięte przez komitety wyborcze zobowiązania, ujawnią się już po zakończeniu procesu wyborczego, kiedy to komitety ulegają rozwiązaniu i nie funkcjonują w obrocie prawnym. Zdaniem organu I instancji, przepis ten zapewnia możliwość skutecznej, ewentualnej egzekucji określonych należności, powstałych w procesie wyborczym. Przyjęcie stanowiska, iż stroną postępowania jest komitet wyborczy niweczyłoby treść art. 56 pkt 1 Ordynacji, albowiem faktycznie uwalniałoby od odpowiedzialności partie polityczne, na co przepis ten nie pozwala. Jednocześnie uznanie, iż na podstawie art. 48 Ordynacji to komitety wyborcze są stroną postępowania pozostawałoby w jawnej sprzeczności z ideą przedstawicielstwa, w myśl której przedstawiciel nie działa we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz podmiotu, który go do określonego działania upoważnił.

Na powyższą decyzję P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jej naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej "K.p.a.") oraz art. 56 pkt 1 Ordynacji, poprzez ich błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że wobec regulacji, zgodnie z którą za zobowiązania komitetu wyborczego partii politycznej odpowiedzialność ponosi partia polityczna, która powołała komitet wyborczy, stroną w niniejszym postępowaniu jest partia P., a nie Komitet Wyborczy P.

W odwołaniu strona podniosła, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił, że zgodnie z art. 56 ust. 1 Ordynacji, za zobowiązania komitetu wyborczego partii politycznej odpowiedzialność ponosi partia polityczna, która powołała komitet wyborczy. Podkreśliła także, że przepis ten faktycznie ma na celu uniknięcie sytuacji, w której żaden podmiot nie ponosiłby odpowiedzialności za zobowiązania finansowe zaciągnięte przez komitety wyborcze. Strona wskazała jednak, że regulacja ta dotyczy sytuacji, gdy utworzony przez partię komitet wyborczy, którego byt prawny jest nietrwały, przestaje istnieć. W takiej sytuacji za jego zobowiązania, które nie zostały uregulowane w czasie istnienia komitetu, bądź też ujawniły się już po jego rozwiązaniu, odpowiedzialność finansową ponosi partia polityczna, która dany komitet utworzyła.

W odwołaniu wskazano również, że komitet wyborczy partii politycznej, który zgodnie z art. 48 ustawy Ordynacji wykonuje w imieniu partii czynności wyborcze, stanowi odrębny od samej partii politycznej podmiot prawny. We własnym imieniu zaciąga on zobowiązania i samodzielnie za nie odpowiada. Potwierdza to dyspozycja art. 56 pkt 1 Ordynacji, sytuująca zasadę subsydiarnej odpowiedzialności partii politycznej za zobowiązania zaciągnięte przez komitet wyborczy. Komitet wyborczy, po przyjęciu przez Państwową Komisję Wyborczą zawiadomienia partii o zamiarze uczestniczenia w wyborach, staje się niezależnym od partii, szczególnym podmiotem, o nietrwałym wprawdzie, ale samoistnym bycie prawnym, w szczególności zawiera we własnym imieniu umowy, posiada własny numer NIP, we własnym imieniu składa do Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdanie. Komitet taki samodzielnie ponosi zatem odpowiedzialność za swoje zobowiązania, a żaden przepis nie daje podstawy do przyjęcia, przy określaniu relacji pomiędzy partią, a utworzonym przez nią komitetem wyborczym, konstrukcji pełnomocnictwa. W szczególności z art. 56 ustawy Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego, nie sposób wyprowadzić wniosku, jakoby komitet wyborczy partii politycznej był przedstawicielem ustawowym samej partii, a tym samym partia musiała być stroną w postępowaniu.

W odwołaniu zaznaczono również, że w rozpatrywanej sprawie kluczowym jest fakt, "iż do chwili obecnej utworzony przez partię P.O., w związku z wyborami do Parlamentu Europejskiego [...], Komitet Wyborczy P. nie uległ jeszcze rozwiązaniu i nadal istnieje". W ocenie strony odwołującej się, nie zaszły mianowicie okoliczności, które zgodnie z art. 58 ustawy Ordynacji spowodowałyby rozwiązanie tego komitetu, której to okoliczności organ w toku postępowania w ogóle nie zbadał.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 12 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia[...].

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium zauważyło, że z treści odwołania wynika, iż w sprawie nie jest kwestią sporną fakt zajęcia pasów drogowych, brak zezwolenia na ich zajęcie oraz nałożenie i wysokość kary za dokonane zajęcia, lecz określenie strony postępowania. W tym zakresie Kolegium za słuszne uznało stanowisko organu I instancji, co do określenia strony postępowania i skierowania zaskarżonej decyzji do P. nie zaś do komitetu wyborczego utworzonego przez tą partię. Zdaniem organu, przepisy Ordynacji pozwalają na stwierdzenie, że czynności wyborcze, takie jak zgłaszanie kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego oraz prowadzenie, na zasadzie wyłączności, kampanii wyborczej na ich rzecz, komitety wyborcze wykonują w imieniu partii politycznych. Kolegium wyjaśniło, że Komitety wyborcze są tworzone przez partie, stanowiąc ich część, swego rodzaju organ, nie stając się odrębnymi od partii jednostkami organizacyjnymi czy też organizacjami. Ścisłe powiązanie komitetu wyborczego z partią, która go utworzyła, zdaniem Kolegium, wynika jednoznacznie i czytelnie także z art. 49 Ordynacji, zgodnie z którym funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Według organu II instancji, przepisy Ordynacji "uzasadniają istnienie komitetów wyborczych jako części składowych partii, których zadaniem jest prowadzenie czynności wyborczych, w celu osiągnięcia zamierzonych przez partię efektów. W tym zakresie komitety nie działają na własną rzecz lecz na rzecz i dla potrzeb partii, pomimo posiadania pewnych cech samodzielnego podmiotu". Do cech tych, w ocenie Kolegium, należy np. kompetencja do powoływania pełnomocnika wyborczego komitetu wyborczego - uprawnionego, do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego oraz pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego, uprawnienie do gromadzenia środków finansowych na rachunku bankowym komitetu, dokonywania wydatków przez komitet, prowadzenie przez komitet rachunkowości, co mogłoby sugerować, że komitet jest podmiotem niezależnym. W opinii SKO w [...], takiego wniosku wyciągnąć jednak nie można, w szczególności na tle unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Komitet wyborczy nie jest bowiem zarówno osobą fizyczną oraz osobą prawną, jak również nie jest jednostką nie posiadającą osobowości prawnej należącą do państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych lub organizacji społecznych. W konsekwencji nie należy on do żadnego z podmiotów wskazanych w art. 29 K.p.a., które mogą być stroną postępowania administracyjnego.

Decyzję tą P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności powołanych aktów. Skarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 48 i art. 49 ust. 1 Ordynacji, poprzez przyjęcie, że Komitet Wyborczy P. nie stanowi odrębnego od partii P. podmiotu;

2) art. 28 i art. 29 K.p.a., poprzez przyjęcie, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie jest i nie może być Komitet Wyborczy P., lecz stroną jest partia P., a w konsekwencji skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną;

3) art. 10 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez udziału Komitetu Wyborczego P., który winien być stroną w tym postępowaniu;

4) art. 56 pkt 1 Ordynacji, poprzez przyjęcie, że niezależnie od faktu istnienia Komitetu Wyborczego P., obowiązkiem regulowania jego zobowiązań można obciążyć partię P.

5) art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe prowadzenie postępowania, w tym zwłaszcza postępowania dowodowego, a przez to brak ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności - istnienia i rozwiązania z mocy prawa Komitetu Wyborczego P.,

6) art. 107 K.p.a, poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowego uzasadnienia i wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W zakresie uzasadnienia zarzutów oraz wniosków skargi strona podniosła, że decyzje będące przedmiotem skargi do Sądu dotyczyły zajęcia pasa drogowego plakatami publikowanymi w toku kampanii wyborczej przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, które odbyły się w dniu [...] r. Po zarządzeniu niniejszych wyborów Zarząd Krajowy partii P. złożył w Państwowej Komisji Wyborczej zawiadomienie o zamiarze zgłaszania kandydatów w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Zgłoszenie to zostało przyjęte uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] r. i od tej chwili, będącej momentem powstania Komitetu Wyborczego P., jedynym podmiotem mogącym wykonywać jakiekolwiek czynności wyborcze na rzecz kandydatów P., stał się ten właśnie komitet. Partia natomiast nie mogła od tego momentu wykonywać jakichkolwiek czynności związanych z wyborami do Parlamentu Europejskiego. Tą samą regułę należy odnieść również do wszelkich zobowiązań finansowych związanych z wyborami, w tym w szczególności wynikających ze szkód wyrządzonych osobom trzecim, czy też kar wymierzanych w związku z czynnościami realizowanymi w toku kampanii wyborczej, w tym za umieszczanie bez zezwolenia plakatów w pasie drogowym. Strona skarżąca zaznaczyła, że wadliwość zaskarżonych decyzji wynika z przyjęcia nieprawidłowego rozumienia instytucji komitetu wyborczego partii politycznej określonej w przepisach Ordynacji, oraz relacji pomiędzy takimi komitetami, a partiami. Wskazała również, iż wobec faktu, że postępowania dotyczyły bezpośrednio działań związanych z kampanią wyborczą, które na zasadzie wyłączności może prowadzić jedynie komitet wyborczy - nie zaś partia polityczna, stroną postępowania powinien był być komitet wyborczy. Organy naruszyły tym samym art. 28 K.p.a., poprzez odmowę wezwania do udziału w charakterze strony Komitetu Wyborczego P., pomimo faktu, że strona skarżąca zwracała na to uwagę w toku postępowania. W ocenie strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także art. 29 K.p.a., bowiem do komitetu wyborczego, będącego ułomną osobą prawną, stosować należy przepisy dotyczące osób prawnych, które mogą być stroną postępowania administracyjnego. W zakresie prawidłowości powyższego rozumowania P. odwołała się do niepublikowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2114/09.

W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, w sprawie zapadła decyzja, która skierowana została do podmiotu, który nie powinien był być stroną, przez co decyzja dotknięta jest nieważnością. Ponadto, zaskarżona decyzja oparta została na wadliwym zastosowaniu przepisu art. 56 pkt 1 Ordynacji. P. wskazała, że przepis ten, sytuujący zasadę odpowiedzialności partii za zobowiązania komitetu, mającej, wobec treści art. 331 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), charakter odpowiedzialności subsydiarnej, znaleźć powinien zastosowanie w sytuacji, gdy komitet wyborczy samodzielnie nie wywiązuje się ze swojego zobowiązania, w szczególności nie może się z niego wywiązać ze względu na jego rozwiązanie z mocy prawa. Jeśli zatem w chwili wydawania decyzji wymierzającej karę Komitet Wyborczy P. istniał, to na niego powinna była zostać nałożona kara.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem.

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) doprowadziła do uznania, że decyzja ta prawa nie narusza, pomimo, iż Sąd nie podzielił części argumentacji zaprezentowanej w jej uzasadnieniu.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż w świetle zarzutów podniesionych w skardze, jak też w złożonym w sprawie odwołaniu, nie jest zagadnieniem spornym umieszczenie przez Komitet Wyborczy P., bez wymaganego prawem zezwolenia, plakatów wyborczych kandydatów do Parlamentu Europejskiego, ich ilość, powierzchnia, okres ekspozycji i tym samym wysokość ustalonej kary pieniężnej za zajęcie pasów drogowych wyszczególnionych ulic miasta [...]. Osią sporu stała się kwestia prawidłowego ustalenia strony postępowania, która winna być adresatem obowiązków wynikających z zaskarżonych decyzji. W ocenie P., decyzja powinna zostać wydana w stosunku do Komitetu Wyborczego P. Organy obu instancji przyjęły natomiast, że komitet wyborczy nie stanowi odrębnego od partii podmiotu praw i obowiązków.

Wobec powyższego, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie statusu prawnego komitetów wyborczych w wyborach do Parlamentu Europejskiego, w tym okoliczności posiadania przez komitety zdolności prawnej, a w szczególności zdolności administracyjnoprawnej do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Dla ustalenia statusu prawnego komitetów wyborczych konieczne jest odwołanie się do przepisów Ordynacji wyborczej do P., zamieszczonych w Rozdziale 8 tej ustawy - zatytułowanym "Komitety wyborcze".

Zgodnie z art. 47 Ordynacji, prawo zgłaszania kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego mają partie polityczne oraz wyborcy. Partie polityczne mogą także, w celu wspólnego zgłaszania kandydatów na posłów, tworzyć koalicje wyborcze. Czynności wyborcze w imieniu partii politycznych, koalicji wyborczych partii politycznych oraz wyborców wykonują komitety wyborcze, które w szczególności zgłaszają kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego oraz prowadzą, na zasadzie wyłączności, kampanię wyborczą na ich rzecz (art. 48 Ordynacji).

W ramach powyższych unormowań ustawodawca wyodrębnił, na potrzeby wyborów do Parlamentu Europejskiego, trzy rodzaje komitetów wyborczych uprawnionych do podejmowania czynności wyborczych, tj.: komitety wyborcze partii politycznych, komitety wyborcze koalicji partii politycznych oraz komitety wyborcze wyborców.

W myśl art. 49 Ordynacji, funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Organ ten obowiązany jest, w okresie od dnia ogłoszenia postanowienia o zarządzeniu wyborów do pięćdziesiątego dnia przed dniem wyborów, zawiadomić Państwową Komisję Wyborczą o zamiarze zgłoszenia kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego oraz o powołaniu pełnomocnika wyborczego komitetu wyborczego – uprawnionego do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego oraz pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego.

Stosownie do art. 55 i 57 Ordynacji, komitet wyborczy partii politycznej, koalicyjny komitet wyborczy oraz komitet wyborczy wyborców mogą wykonywać czynności wyborcze po wydaniu przez Państwową Komisję Wyborczą postanowienia o przyjęciu ww. zawiadomień, o czym informację Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" oraz podaje ją do wiadomości publicznej.

Według treści art. 58 w związku z art. 97 Ordynacji, komitet wyborczy, co do zasady, ulega rozwiązaniu:

1) po przyjęciu sprawozdania wyborczego komitetu przez Państwową Komisję Wyborczą,

2) po bezskutecznym upływie terminu do wniesienia do Sądu Najwyższego skargi w razie odrzucenia sprawozdania komitetu wyborczego, bądź też,

3) po wydaniu przez Sąd Najwyższy orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania.

Komitet wyborczy, któremu przysługuje prawo do dotacji z budżetu państwa ulega rozwiązaniu z mocy prawa po upływie 6 miesięcy od dnia otrzymania dotacji. Poza tym komitet wyborczy może także ulec rozwiązaniu jeszcze przed dniem wyborów w trybie przepisów o jego utworzeniu.

Zgodnie z art. 56 Ordynacji, odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe:

- komitetu wyborczego partii politycznej ponosi partia polityczna, która powołała komitet wyborczy;

- koalicyjnego komitetu wyborczego ponoszą solidarnie partie polityczne wchodzące w skład koalicji wyborczej;

- komitetu wyborczego wyborców ponoszą solidarnie osoby wchodzące w skład komitetu wyborczego.

W świetle powyższych unormowań, w szczególności odnoszących się do komitetu wyborczego partii politycznej, w ocenie Sądu, nie sposób jednoznacznie wskazać, czy komitety te stanowią odrębny od partii podmiot, wyposażony w przymiot zdolności prawnej. Pewne wskazówki w tym zakresie odnaleźć można w przepisach Rozdziału 11 Ordynacji – "Finansowanie kampanii wyborczej". Zgodnie z art. 83 i 84 Ordynacji, finansowanie kampanii wyborczej jest jawne, a za gospodarkę finansową komitetu wyborczego jest odpowiedzialny i prowadzi ją jego pełnomocnik finansowy.

W przypadku komitetów wyborczych partii politycznych mogą one pozyskiwać i wydatkować środki na cele związane z kampanią wyborczą od dnia wydania przez Państwową Komisję Wyborczą postanowienia o przyjęciu zawiadomienia danego komitetu o zamiarze zgłoszenia kandydatów na posłów do Parlamentu Europejskiego. Środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić jedynie z Funduszu Wyborczego tej partii tworzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 857 ze zm.) i mogą być one gromadzone wyłącznie na rachunku bankowym (art. 85 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 zd. 1 Ordynacji).

Postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o przyjęciu zawiadomienia komitetu wyborczego o jego utworzeniu stanowi podstawę do otwarcia rachunku bankowego komitetu, dokonania wpisu do rejestru gospodarki narodowej (REGON) oraz nadania numeru identyfikacji podatkowej (NIP) na zasadach określonych w przepisach o ewidencji i identyfikacji podatników i płatników. Umowa rachunku bankowego zawarta w imieniu komitetu wyborczego musi przy tym zawierać zastrzeżenie o wymaganym ustawą sposobie dokonywania wpłat na rzecz komitetu wyborczego oraz dopuszczalnym źródle pozyskiwania środków finansowych przez komitet wyborczy, a także o dopuszczalnym terminie dokonywania wpłat (art. 88 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 w związku z art. 49 ust. 2, art. 50 ust. 6 i art. 51 ust. 4 Ordynacji).

Zdaniem Sądu, uwzględnienie przywołanych unormowań pozwala na stwierdzenie, że wszystkie kategorie komitetów wyborczych, w tym także komitety wyborcze partii politycznych, posiadają ograniczoną zdolność prawną. Nadto, jak słusznie podkreślono w skardze, już z samej konstrukcji przepisu art. 56 Ordynacji stanowiącym o ponoszeniu przez partię polityczną odpowiedzialności za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego danej partii wynika, że jeden podmiot ponosi odpowiedzialność za działania stanowiące efekt aktywności lub bierności drugiego podmiotu. W tym kontekście regulacje dotyczące zasad tworzenia komitetów, przyjmowania zawiadomień o ich utworzeniu przez PKW oraz rozwiązania komitetów z mocy prawa należy odnieść do samodzielnych i wyposażonych w atrybut zdolności prawnej podmiotów.

Zdolność prawna komitetów wyborczych partii politycznych z pewnością nie posiada zakresu takiego, jakim dysponują wyposażone w osobowość prawną partie polityczne. Zdolność ta doznaje wszakże licznych ograniczeń. Wymienić można np. ograniczenia podmiotowe, co do składu komitetu, poprzez przyjęcie, że komitet ten tworzy organ partii politycznej uprawniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Ponadto, wyróżnić można ograniczenia, co do zakresu działania, sprowadzające się do dokonywania zgłoszenia kandydatów na posłów oraz prowadzenia kampanii wyborczej. W końcu wskazać można na określony w czasie byt prawny komitetów wyborczych, delimitowany wyliczonymi przez ustawodawcę okolicznościami skutkującymi ich rozwiązaniem z mocy prawa. Rozwiązania te czynią z komitetów wyborczych podmioty o ograniczonej zdolności prawnej, które w imieniu i na rzecz partii politycznych lub kandydatów (działających w ramach komitetu wyborczego wyborców) podejmują czynności w trakcie kampanii wyborczej (por. S. Gebethner, Komitety wyborcze w ordynacji wyborczej 2001 r. Nasza specyficzna instytucja, Rzeczpospolita z 6 sierpnia 2001 r., nr 182).

Wobec powyższego wyjaśnienia wymaga, czy Komitet Wyborczy P., w ramach posiadanej ograniczonej zdolności prawnej, posiadał jednocześnie zdolność administracyjnoprawną do występowania jako strona w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym, czy winien być adresatem zaskarżonej decyzji.

Dla przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie niezbędne jest dokonanie wykładni art. 56 Ordynacji. Podstawowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma fragment tego przepisu stanowiący, że odpowiedzialność za zobowiązania majątkowe komitetu wyborczego partii politycznej ponosi partia polityczna, która powołała komitet wyborczy. Niewątpliwie z tekstu powołanego przepisu wynika, że do uiszczenia nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w związku z prowadzoną kampanią wyborczą, zobligowana jest partia polityczna, która powołała komitet wyborczy.

Według przekonania Sądu, istotny wpływ na ocenę niniejszych rozwiązań normatywnych ma możliwość podjęcia przez podmiot, na który nałożono obowiązek uiszczenia kary, środków prawnych w celu weryfikacji wydanych w tym zakresie aktów administracyjnych. Wskazać należy, iż w przypadku dopuszczania możności uczynienia komitetu wyborczego adresatem decyzji administracyjnej dotyczącej skutków działań tego komitetu, partia polityczna, która za zobowiązania komitetu odpowiada, postawiona zostałaby w sytuacji, w której nie mogłaby – nie będąc stroną postępowania – kwestionować jakiejkolwiek decyzji nakładającej na komitet wyborczy zobowiązania, np. w formie nałożenia kar pieniężnych za zajęcie, bez zezwolenia, pasa drogowego. W postępowaniu administracyjnym partia polityczna pozostawiona zostałaby pod przymusem dobrowolnego wykonania obowiązku, pod groźbą jego realizacji w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego nie zawiera bowiem rozwiązań (jak też nie odsyła do takich) jakie przyjęto w rozdziale 15 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W art. 108 powołanej ustawy uregulowano mianowicie, że o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze decyzji. Taka konstrukcja, w której o odpowiedzialności jednego podmiotu za zobowiązania drugiego rozstrzyga się w drodze odrębnego aktu administracyjnego o charakterze władczym, ze wszystkimi tego uprawnieniami i konsekwencjami procesowymi, w sposób dostateczny zabezpiecza, w ocenie Sądu, interesy majątkowe osoby trzeciej. Jednak możliwości takiej nie posiadałaby partia ponosząca odpowiedzialność za obowiązek nałożony decyzją skierowaną bezpośrednio do komitetu wyborczego. W takim przypadku partia polityczna nie posiadałaby możliwości kwestionowania zasadności nałożonego obowiązku także w ramach ewentualnego postępowania egzekucyjnego.

Przyjęcie argumentacji skargi, iż organ winien skierować decyzję w pierwszej kolejności do komitetu wyborczego, a dopiero w przypadku jego rozwiązania, do partii politycznej, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie również z innych względów. Nie można w postępowaniu administracyjnym uzależniać wyboru adresata obowiązku wyłącznie od tego, czy na dzień wydawania decyzji komitet wyborczy jeszcze funkcjonuje, czy też nie. Według rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego, jedynie w sprawach dotyczących praw zbywalnych i dziedzicznych, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawny (art. 30 § 4 K.p.a.). Taka sytuacja nie odnosi się do komitetu wyborczego partii politycznej i tejże partii.

Ponadto, nie znajduje uzasadnienia teza, że odpowiedzialność za zobowiązania komitetu wyborczego ponosi partia dopiero po zaprzestaniu działalności komitetu wyborczego. Z art. 56 Ordynacji wynika bowiem ogólna zasada, o odpowiedzialności partii politycznej tworzącej komitet wyborczy za działania komitetu, a więc istnieje ona nawet w trakcie trwania kampanii wyborczej, nie tylko po zakończeniu funkcjonowania komitetu.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, prawidłowo sformułowana sentencja decyzji organu I instancji, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze winna, prócz treści w niej zawartej, dodatkowo wskazywać, że przedmiotowego zajęcia pasów drogowych dokonał Komitet Wyborczy P., zaś w podstawie prawnej znajdować się winien także art. 56 Ordynacji, uzasadniający skierowanie decyzji do tworzącej w/w Komitet partii - P. Pomimo tego niedostatku decyzji oczywistym jest, co wynika jednoznacznie z jej uzasadnienia, że nałożona kara pieniężna związana jest z działaniami Komitetu Wyborczego P.

Reasumując, organy obu instancji w sposób zgodny z prawem skierowały do P., stosownie do treści art. 56 Ordynacji, decyzję ustalającą karę pieniężną w przedmiocie zajęcia przez Komitet Wyborczy tej partii pasa drogowego, bez wymaganego prawem zezwolenia. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 28 K.p.a., odnoszące się do błędnego ustalenia strony postępowania okazał się nieskuteczny. Konsekwencją tego stanu rzeczy stało się również uznanie za chybiony zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., skoro strona skarżąca brała udział w postępowaniu a o swoich uprawnieniach została pouczona przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (vide: zawiadomienie z dnia [...] r. – karta [...] akt administracyjnych). Nadto, w zakresie tegoż zarzutu o charakterze procesowym, przypomnieć należy, że o jego skuteczności można byłoby mówić jedynie wówczas, gdyby sąd uznał, iż uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybień o takim znaczeniu skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

Na marginesie należy zauważyć, że w chwili orzekania przez Sąd, co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą to kontrolę dokonuje się na dzień jej podjęcia, nawet ewentualne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, wobec upływu czasu i niewątpliwego rozwiązania z mocy prawa Komitetu Wyborczego P., i tak skutkować musiałoby wydaniem decyzji, której adresatem byłaby P.

Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz protokołów oględzin poszczególnych odcinków pasa drogowego ulic [...], mógł stanowić podstawę do ustalenia zarówno sprawcy zajęcia pasów drogowych bez wymaganego pozwolenia, tj. Komitetu Wyborczego P., wysokości kary pieniężnej, wyliczonej stosownie do powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów oraz adresata decyzji zobowiązanego do uiszczenia tejże kary, którym jest P. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki przyjęte do ustalenia wielkości kary wynikają z postanowień uchwały nr XV/226/2004 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.