Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3298/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3b
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 991/14 w sprawie ze skargi Wojewody M. na § 9 pkt 6 i 7 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy D. I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Gminy D. na rzecz Wojewody M. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 02 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 991/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody M. na § 9 pkt 6 i 7 załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w D. z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy D., stwierdził nieważność § 9 pkt 6 i 7 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (zwanego dalej "Regulaminem").

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda M. (dalej też jako: "Wojewoda" lub "Skarżący") zaskarżył uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D., w części dotyczącej postanowień § 9 pkt 6 i 7 Regulaminu, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności z powodu przekroczenia przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.c.p.g.").

Wojewoda wyjaśnił, że kwestionowane zapisy Regulaminu dotyczą obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości, tj. przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie równoczesnym z zamieszkaniem w przypadku budowy nowego budynku, modernizacji lub generalnego remontu (pkt 6) oraz przyłączenia nieruchomości do nowo budowanej sieci kanalizacyjnej w terminie 12 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania – w przypadku nieruchomości zamieszkałych w tej dacie (pkt 7). W tym ostatnim punkcie znalazł się zapis, który dopuszcza możliwość nieprzyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w przypadku spełnienia "warunku oczyszczania ścieków z danej nieruchomości zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. Nr 137, póz. 984)". Generalnie jednak, jak wskazał Wojewoda, należy stwierdzić nieważność całego pkt 7, jak również pkt 6.

Skarżący podkreślił, iż przepis art. 4 u.c.p.g., stanowiący podstawę prawną uchwalenia Regulaminu, wyznacza obligatoryjną treść uchwały w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co oznacza, że regulamin przyjęty przez radę gminy musi zawierać unormowania wszystkich kwestii w nim wyszczególnionych, jak również niedopuszczalnym jest dokonywanie modyfikacji powszechnie obowiązujących przepisów ustawy. Innych kompetencji, wykraczających poza zakres upoważnienia ustawowego, nie można domniemywać.

Wojewoda wskazał, że przepisem wyznaczającym obowiązki właścicieli nieruchomości jest art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Nałożony zakwestionowanymi przepisami § 9 pkt 6 i 7 Regulaminu obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej wykracza poza normę określoną w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., równocześnie pomijając zastrzeżenie, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W ocenie Wojewody Rada Gminy dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisów ustawowych, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nakładając w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. obowiązek właściciela nieruchomości przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej, ustawodawca nie określił terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Nie upoważnił również organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wskazania takiego terminu w regulaminie. Zatem arbitralne określenie przez Radę Gminy terminu, w jakim nastąpić ma przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, bez wątpienia nie mieści się w granicach upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Wójt Gminy D. (dalej też jako "Wójt") w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zarzucił, że oznaczona w skardze jako strona przeciwna Rada Gminy D. nie posiada legitymacji biernej w tej sprawie, gdyż ma ją wyłącznie Gmina. Dalej ocenił, że wbrew twierdzeniom skargi regulacja § 9 pkt 6 i 7 Regulaminu nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. Mając na względzie treść art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., Wójt nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, że przekroczenie upoważnienia ustawowego dotyczy określenia w zaskarżonych przepisach Regulaminu terminu przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Tą drogą regulacja ustawowa została jedynie doprecyzowana, uszczegółowiona, co jest zgodne z intencją prawodawcy. Ponadto w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę na użyte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie, że "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania...". Zdaniem Wójta owe "szczegółowe zasady", to nic innego, jak warunki pozbywania się nieczystości ciekłych; "warunki" zaś, to bezsprzecznie i termin, o czym ustawodawca decyduje w art. 2 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., gdzie mowa jest o "częstotliwości".

Uwzględniając skargę Wojewody opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 991/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził na wstępie, że w świetle art. 32 i art. 50 p.p.s.a. nie jest trafny zarzut Wójta co do nieprawidłowego oznaczenia w skardze podmiotu będącego stroną przeciwną w tej sprawie ("Rada Gminy D."). Dalej wskazał, że w § 9 ust. 1 pkt 6 Regulaminu włożony został na właścicieli obowiązek przyłączenia ich nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie równoczesnym z zamieszkaniem, w przypadku budowy nowego budynku, modernizacji lub generalnego remontu. Nadto w pkt 7 ww. paragrafu właściciele nieruchomości zobowiązani zostali do przyłączenia nieruchomości do nowo budowanej sieci kanalizacyjnej w terminie 12 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania w przypadku nieruchomości zamieszkałych w tej dacie – dotyczy nieruchomości objętych aglomeracją ściekową wyznaczoną uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia [...] grudnia 2010 r. – lub spełnienie warunku oczyszczania ścieków z danej nieruchomości zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

Odnośnie do pierwszego ze wskazanych obowiązków Sąd pierwszej instancji zauważył, że prawidłowość tego uregulowania oceniać należy przy uwzględnieniu regulacji zawartej w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., z którego wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie został bezwzględnie określony. Tymczasem sprzecznie z tym przepisem ustawy, w § 9 ust. 1 pkt 6 Regulaminu taki bezwzględny wymóg został wprowadzony. Ponadto w analizowanym postanowieniu Regulaminu określono dodatkowo termin, w którym winno nastąpić przyłączenie nieruchomości do sieci, co wykracza poza upoważnienie wynikające z § 4 ust. 2 u.c.p.g. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dopuszczalność określenia w przepisach aktu prawa miejscowego terminu na dokonanie przez właściciela nieruchomości omawianej czynności wymagałoby jednoznacznej delegacji ustawowej, która w ocenianym przypadku nie występuje. Wbrew argumentom odpowiedzi na skargę, powyższego obowiązku nie można wyprowadzić z faktu upoważnienia gminy w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do "uszczegółowienia" regulacji ustawowej w treści regulaminu. Zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dopuszczalność określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, nie może być bowiem odnoszona do określenia obowiązku przyłączenia – w konkretnie wskazanym terminie – nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Powyższe kwestie stanowią odrębne zagadnienia i zostały oddzielnie uregulowane przez ustawodawcę (por. art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3b u.c.p.g.). Zagadnienie zaś określenia częstotliwości wywozu z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych aktualizuje się wyłącznie w sytuacji, gdy nieruchomość nie jest podłączona do sieci kanalizacyjnej. W sytuacji podłączenia nieruchomości do kanalizacji, odbiór nieczystości odbywa się, poprzez sieć, w sposób ciągły (stały) i nie ma potrzeby określania częstotliwości odbioru tych nieczystości. Nadto regulacja dotycząca częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, jest przedmiotem szczegółowych unormowań zawartych w rozdziale 4 kontrolowanego Regulaminu. Nie może ona być więc jednocześnie utożsamiana z kwestią terminu podłączenia nieruchomości do sieci.

Powyższe rozważania i oceny prawne należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, odnieść do obowiązku zawartego w przepisie § 9 ust. 1 pkt 7 Regulaminu, który również zawiera niedopuszczalny zarówno sam bezwzględny obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jak również termin dokonania powyższej czynności. Sam bowiem fakt ustanowienia na obszarze gminy aglomeracji w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145), nie uprawnia do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku powyżej wskazanego obowiązku i terminu jego wykonania. Nadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nieuprawnione było odwołanie się w Regulaminie do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r., gdyż art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wymaga wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem wymagania zawarte w tym rozporządzeniu nie odnoszą się do takich oczyszczalni.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od opisanego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Kr 991/14 wniosła Gmina D. (dalej też jako "Gmina" lub "Skarżąca kasacyjnie"), która – zaskarżając ten wyrok w całości – zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której stwierdzono nieważność zaskarżonych przepisów § 9 pkt 6 i 7 Regulaminu. Na tej podstawie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi Wojewody.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżone przepisy nie tylko nie naruszają upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., ale wypełniają uprawnienie, a zarazem obowiązek nałożony w tych przepisach na rady gminy: uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, normującego określone zagadnienia. Przepisy § 9 pkt 6 i 7 Regulaminu nie nakładają na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków, a tylko, zgodnie z ww. ustawowym upoważnieniem, dookreślają częstotliwość i sposób wykonania obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Pełnomocnik Gminy zarzucił, że zarówno Wojewoda, jak i Sąd pierwszej instancji pominęli fakt istnienia przepisu § 9 pkt 5 Regulaminu – zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani zostali to wyposażenia nieruchomości w zbiorniki bezodpływowe nieruchomości lub przydomowe oczyszczalnie ścieków w sytuacji niemożliwość podłączenia się do sieci kanalizacyjnej – który to przepis pozbawia obowiązki nałożone w pkt 6 i 7 charakteru bezwzględności, tworząc regulację powielającą regulację ustawową w zakresie przyłączeniowych obowiązków właścicieli nieruchomości zarówno tych mających możliwość przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jak i nie mających takiej możliwości. Uprawnienie Gminy do określenia terminu, w którym winno nastąpić przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wynika zaś bezpośrednio z jednoznacznego, literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., z którym sprzeczna jest interpretacja przyjęta przez WSA. Ponadto pełnomocnik Gminy – wskazując na przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i sposób jego rozumienia w przywołanym przez siebie orzeczeniu sądowym (wyrok WSA z 06.01.2009 r. sygn. akt II SA/Bd 611/08) – stwierdził, że jeżeli ustawodawca w ww. przepisie upoważnił radę gminy do wskazania w regulaminie terminu usunięcia ogólnie rzecz ujmując nieczystości, to ten sam ustawodawca, na tej samej przecież podstawie prawnej, a więc w tym samym celu, upoważnił również radę gminy do wskazania terminu przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej, a to w ramach określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA, na który powołała się Gmina w kwestii upoważnienia rady gminy do wskazania terminu na usunięcie nieczystości, a tym samym również upoważnienia rady gminy do wskazania terminu przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, stwierdził, że wyrok ten nie stanowi bynajmniej ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych za wniesioną odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z podstaw wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż zawiera tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) – powiązanych funkcjonalnie przez autora skargi kasacyjnej z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066; dalej w skrócie: "p.u.s.a.") określającymi zakres kognicji sądów administracyjnych i sposób sprawowania przez nie kontroli działalności administracji publicznej (pod względem zgodności z prawem) – poprzez błędną wykładnię tych przepisów, w wyniku której Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 i 7 Regulaminu.

Zarzuty te okazały się w całości nietrafne, a to z następujących względów.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (zwany też dalej "regulaminem") jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego ustanawia się "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Do tej formuły nawiązał także ustawodawca zwykły stanowiąc w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), że "[n]a podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy".

W odniesieniu do uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wymagane upoważnienie dla rady gminy zostało zawarte w art. 4 u.c.p.g.

Z przywołanej wyżej konstytucyjnej zasady, że akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie "na podstawie" i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie, wypływają dalsze jeszcze, bardziej szczegółowe – ale nie mniej istotne – dyrektywy (z których, notabene, przynajmniej część doczekała się werbalizacji w przyjętych Zasadach techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej w skrócie: "ZTP").

Chodzi tu przede wszystkim o wymóg, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (por. § 115 w zw. z art. 143 ZTP).

Ponadto w akcie prawa miejscowego nie powinno powtarzać się – a tym bardziej modyfikować – przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 ZTP; zob. też wyrok NSA z 08.04.2008 r., II OSK 370/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, ss. 668–663, oraz tam przywołane orzecznictwo TK, NSA i WSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych – nie mówiąc już o ich modyfikacji – naruszają przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por.: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia określonego szczegółowo w art. 4 ust. 2 (obecnie także: ust. 2a) u.c.p.g., ani powielać – a tym bardziej modyfikować – unormowań zawartych w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub innych ustaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagań tych nie spełniają postanowienia § 9 ust. 1 pkt 6 i 7 Regulaminu, których nieważność stwierdził Sąd pierwszej instancji, a które normują obowiązek właścicieli nieruchomości przyłączania tych nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Problematyka obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej – tak jeśli idzie o zakres tego obowiązku, jak i sposób jego egzekwowania – została bowiem wyczerpująco uregulowana w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w jej art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 6, 7 i 9, i jako taka nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a w konsekwencji nie może być powielana, modyfikowana, dookreślana ani uzupełniana w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – w całości ani w żadnym jego fragmencie – nie może być interpretowany w ten sposób, iżby upoważniał radę gminy do normowania, w uchwalanym na jego podstawie regulaminie, określonej kwestii z zakresu utrzymania czystości i porządku, która została już unormowana przez ustawodawcę w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych ustawach.

A zatem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej kasacyjnie Gminy, nie można upatrywać podstawy do wprowadzenia inkryminowanych postanowień Regulaminu – po części powielających, a w znacznej mierze modyfikujących (np. co do przesłanek uchylenia obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej) oraz uzupełniających (np. w zakresie ustalenia terminu wykonania ww. obowiązku) rozwiązania przyjęte w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. – w przepisach art. 4 ust. 1 lub 2 u.c.p.g., a w szczególności w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.

W konsekwencji, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, należało ją zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalić (pkt I).

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (pkt II).