Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 54/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.F., P. F., J. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 523/16 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. F., P. F., J. M. na uchwałę Rady Gminy O. z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 20 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 523/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. F., P. F., J. M. na uchwałę Rady Gminy O. z [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd powołał treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446), dalej powoływanej jako "u.s.g.", wskazując, że interes, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danego podmiotu. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że nie jest wystarczające samo posiadanie interesu prawnego, albowiem koniecznym warunkiem zastosowania przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawnie chronionych interesów lub uprawnień podmiotu w związku z wydaniem zaskarżonego aktu. To na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób uchwała narusza jego własny indywidualny interes prawny. Strona zobligowana jest więc wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną przez pozbawienie albo uniemożliwienie realizacji pewnych uprawnień lub nałożenie pewnych obowiązków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r. poz. 778), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie musi przybrać formy odrębnej uchwały, gdyż może być wyrażone także w treści planu, bądź może stanowić załącznik do uchwały o planie. Czynność ta podejmowana jest w toku procedury prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi akt wewnętrzny, bowiem charakter norm w niej zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej. Tym samym Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała nie zmienia sytuacji prawnej skarżących.

Sąd wskazał, że naruszenie interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g. musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić zapisami planu miejscowego, który w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Dopiero plan miejscowy, stanowiąc źródło prawa miejscowego obowiązujące na danym terenie, ma charakter normatywny i w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację obywateli. Zatem to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako ustalenia aktu prawa miejscowego, będą kształtować wraz z innymi przepisami sposób wykonywania na nieruchomości praw przysługujących stronie, w tym prawa własności i skarżący będą mogli powoływać się na naruszenie własnego, konkretnego interesu prawnego kwestionując tenże akt. Nie sposób natomiast wywodzić bezpośredniego i realnego ograniczenia uprawnień skarżących postanowieniami uchwały w sprawie stwierdzenia nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mając na względzie wyżej wskazany charakter rzeczonego aktu.

Podsumowując, Sąd stwierdził brak prawnej możności wykazania przez skarżących, że zaskarżona uchwała naruszyła ich chronione prawem uprawnienia. Z tego względu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). dalej jako p.p.s.a., Sąd odrzucił skargę A. F., P. F. i J. M.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wnieśli A. F., P. F. i J. M., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego wyrażające się w:

a) naruszeniu art. 101 § 1 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 § 1, w zw. z art. 10 § 2 a oraz art. 6 § 2 u.p.z.p. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a., polegającym na:

- dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej, zawężającej wykładni statuowanego na kanwie regulacji art. 101 u.s.g. pojęcia "uchwała organu gminy z zakresu administracji publicznej",

- dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej interpretacji charakteru aktu w postaci uchwały Rady Gminy w przedmiocie nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w szczególności: błędnej interpretacji statusu rzeczonego aktu, w szczególności znaczenia rzeczonego aktu w postępowaniu planistycznym, a także rangi rzeczonego dokumentu w hierarchii aktów prawa administracyjnego, która to błędna egzegeza zarysowanych powyżej aspektów, skutkowała: uznaniem przez Sąd I instancji w objętym postanowieniu, iż uchwała Rady Gminy w przedmiocie nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jako akt o charakterze wewnętrznym, nie oddziaływujący bezpośrednio na sferę praw i obowiązków nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowej w trybie szczególnym przewidzianym na kanwie art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem rzeczony akt ze względu na jego wewnętrzny i nie wiążący bezpośrednio charakter nie prowadzi do naruszenia indywidualnego interesu prawnego osób trzecich, przede wszystkim mieszkańców Gminy, która to poczyniona ocena Sądu I instancji determinowała finalne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, a mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia skargi skarżących na uchwałę Rady Gminy O. nr [...] z [...] marca 2016 r. w przedmiocie nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w następstwie uznania, że brak jest podstaw do uznania, iż naruszony został w następstwie przyjętej uchwały indywidualny interes skarżących, a finalnie, że zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi określona na kanwie art. 58 § 5 a p.p.s.a., w sytuacji, gdy wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. dokonana w kumulatywnej relacji z innymi przepisami szczególnymi, przede wszystkim regulacjami u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że zakresem zaskarżenia w trybie określonym w art. 101 ust. 1 u.s.g. objęte być winny wszelkie akty podejmowane przez organy gminy w toku postępowania planistycznego, mieszczące się w zakresie władztwa planistycznego gminy, które naruszają interes prawny osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości, wykładnia aspektu dotyczącego charakteru oraz znaczenia aktu w postaci uchwały rady gminy w przedmiocie nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, uwzględniająca w szczególności etap postępowania planistycznego, w którym podejmowana jest powyższa uchwała, skutki przyjęcia powyższej uchwały, przede wszystkim znaczenie przyjęcia powyższej uchwały dla podjęcia zasadniczej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także relacji pomiędzy aktem w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania w gminie oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonej na kanwie art. 9 § 4 oraz art. 15 § 1 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 a rzeczonej ustawy w odniesieniu do zapisów studium dotyczących rozmieszczenia urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 Kw prowadzi do konkluzji, że uchwała rady gminy w przedmiocie nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, jako akt dotyczący spraw z zakresu administracji publicznej, akt podjęty w toku postępowania planistycznego w ramach władztwa planistycznego gminy, akt niezbędny do podjęcia uchwały zasadniczej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności bezpośrednio warunkujący legitymację do podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, akt, którego przyjęcie wpływa na treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając zasady wynikające z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust.1 u.p.z.p., dotyczące zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium, którą to zgodność wspomniany akt potwierdza, w tym zapisów studium dotyczących rozmieszczenia urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 Kw, a więc akt kształtujący sytuację osób, których nieruchomości objęte zostaną zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi bezspornie akt objęty hipotezą art. 101 ust. 1 u.s.g. i może zostać objęty zaskarżeniem w trybie wynikającym z rzeczonej regulacji. Sąd I instancji w objętym zaskarżeniem postanowieniu uznał zatem a priori, że uchwała Rady Gminy O. nr [...] jako akt wewnętrznie wiążący i nie mający bezpośredniego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżących nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem zachodzi potrzeba do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 5 a p.p.s.a., podczas gdy w świetle przywołanych w petitum oraz uzasadnieniu niniejszego zarzutu kasacyjnego regulacji po stronie skarżących występowała prawna legitymacja do objęcia wyszczególnionej uchwały Rady Gminy O. skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g, po stronie Sądu I instancji zachodził obowiązek do szczegółowego zbadania indywidualnego interesu prawnego skarżących do zaskarżenia wyszczególnionej uchwały Rady Gminy O., w szczególności poddania szczegółowej analizie wskazanych przez skarżących w treści naruszeń, które zaistniały w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżących w następstwie przyjętej uchwały Rady Gminy O. w przedmiocie nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zmieniających studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O. Finalnie Sąd I instancji uznając a priori, że nie zachodzą podstawy materialnoprawne do kwestionowania przez skarżących uchwały nr [...] z [...] marca 2016 r. dotyczącej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy w warunkach braku zbadania dopuszczalności zaskarżenia rzeczonej uchwały, przy uwzględnieniu jej charakteru, a także skutków prawnych, w tym wpływu na powstanie po stronie skarżących naruszenia określonych regulacj in ius, zaistniałego w bezpośrednim następstwie przyjęcia wspomnianej uchwały wydał rozstrzygnięcie w materii odrzucenia skargi skarżących w sytuacji braku zbadania istoty sprawy,

b) naruszeniu art. 140 k.c., w zw. z art. art. 10 § 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a., polegające na braku dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych powyżej regulacji in ius, który to brak subsumpcji skutkował uznaniem apriori przez Sąd I instancji, że skarżący nie wykazali istnienia po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy O. nr [...] a finalnie uznaniem przez Sąd I instancji, że zachodzi podstawa do odrzucenia skargi statuowana na kanwie art. 58 § 5 a p.p.s.a., w sytuacji, gdy z wyszczególnionych przez skarżących, a nieuwzględnionych przez Sąd I instancji regulacji in ius wynika interes prawny skarżących do zakwestionowania wyszczególnionej uchwały, w szczególności istnienie po stronie skarżących realnego obiektywnego naruszenia zindywidualizowanych praw skarżących w następstwie przyjęcia wskazanej uchwały, przede wszystkim naruszenia uprawnień skarżących jako właścicieli nieruchomości graniczących bezpośrednio z obszarami, na których mocą zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewidziane zostało rozmieszczenie siłowni wiatrowych, a które to nieruchomości w następstwie uchwalenia zaskarżonej uchwały objęte zostaną zakresem inwestycji w postaci siłowni wiatrowych, a w następstwie zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnych z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O., którą to zgodność z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaskarżona potwierdza w sposób wiążący zostaną znaczącą ograniczone, obejmując w szczególności ograniczenia w zakresie możliwości realizacji przez skarżących prawa zabudowy nieruchomości zgodnie z warunkami zabudowy, ograniczenia w zakresie legitymacji skarżących do korzystania z nieruchomości zgodnie z jej normalnym przeznaczeniem w granicach określonych treścią podmiotowego prawa własności, a także pobieraniem pożytków i dochodów z nieruchomości, ograniczenia w zakresie swobodnej i nieograniczonej realizacji przez skarżących z treści prawa własności w związku z zaistniałymi podstawami do zastosowania instytucji wywłaszczenia w trybie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to podstawa zaistnieje w następstwie wdrożenia inwestycji w postaci budowy farm wiatrowych, przewidzianych w zapisach studium i skonkretyzowanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodny z zapisami studium, a ponadto Sąd I instancji nie dokonując analizy wyszczególnionych przez skarżących w skardze regulacji prawa materialnego, uznał błędnie brak wykazania interesu prawnego naruszonego mocą zaskarżonej uchwały Rady Gminy O. z [...] marca 2016 r., a tym samym istnienie podstawy do odrzucenia skargi, w sytuacji gdy z rzeczonych regulacji bezspornie wynikał rzeczony interes prawny. Finalnie Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia skargi w warunkach braku rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym zostały wadliwie skonstruowane poprzez nieuwzględnienie, że przepisy w/w ustaw powołane w skardze kasacyjnej dzielą się na inne jednostki redakcyjne niż paragrafy, tj. ustępy. Mimo tego uchybienia, jako niemającego wpływu na odkodowanie przez Sąd zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał tę skargę.

Powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje na szeroką dostępność ustanowionego tym przepisem środka zaskarżenia, jednakże ze skargą do sądu administracyjnego na podstawie w/w przepisu może wystąpić ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą lub zarządzeniem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dopiero wówczas można mówić o nabyciu przez skarżącego legitymacji skargowej do uruchomienia sądowej kontroli kwestionowanej uchwały lub zarządzenia. Również Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., SK 30/02( OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84) i z 16 września 2008 r., SK 76/06 (OTK-A 2008, Nr 7, poz. 121) podzielił interpretację przyjętą przez sądy administracyjne, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje temu podmiotowi, który wykaże się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, to zaś dopiero gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g. kształtowany jest zatem na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, wnoszący skargę na podstawie w/w przepisu musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otworzy drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że powstaje relacja prawna polegająca na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Interes ten powinien być konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zaś zmiana w sytuacji prawnej skarżącego.

Uwzględniając, że w skardze kasacyjnej zasadnie podnosi się, że kwestionowana przez skarżących uchwała w przedmiocie stwierdzenia nienaruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podkreślić należy, iż skarżący nie wykazali naruszenia ich własnego interesu prawnego postanowieniami kwestionowanej uchwały. Skarżący nie wykazali, aby postanowienia uchwały, w której stwierdza się nienaruszenie przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń zawartych w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, prowadziły do zmiany ich sytuacji prawnej poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień wywiedzionych z normy prawa materialnego, w szczególności z art. 140 k.c. Zaskarżona uchwała nie jest dla skarżących źródłem praw, ani obowiązków, stwierdza bowiem jedynie brak naruszenia przez projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętej w zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego koncepcji zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakwestionowana uchwała nie jest zatem aktem, który kształtuje sytuację prawną osób, których nieruchomości objęte zostaną zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie powoduje naruszeń w sferze materialnoprawnych uprawnień skarżących. Samoistne powołanie się na znaczenie przyjęcia kwestionowanej uchwały dla podjęcia zasadniczej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, tym bardziej, że będą oni uprawnieni do oddzielnego kwestionowania przez sądem administracyjnym uchwały kończącej proces planistyczny.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.