Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 681/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. N., K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 681/22

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta W. decyzją z 22.04.2022 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku J. N. oraz K. S. (dalej jako skarżący) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid.[...] i [...] położonych przy ulicy [...] w W. .

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 10.01.2022 r. wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid.[...] i [...] położonych przy ulicy [...] w W. .

Przedmiotowy teren jest niezabudowany. Zgodnie z ewidencją gruntów teren objęty inwestycją stanowi łąki trwałe (LV) i grunty orne (RVI), własność osób fizycznych.

Pismem z dnia 17.03.2022 r. strony postępowania zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków dla tej lokalizacji oraz o przysługujących im uprawnieniach. W wyznaczonym terminie strony nie wniosły uwag. Ponadto zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm.), dalej zwaną k.p.a., pismem z dnia 08.04.2022 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. W wyznaczonym terminie strony nie wniosły uwag. Powyższe informacje w formie obwieszczeń zamieszczono również na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w W. oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej.

Przedmiotowy teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 t.j.), dalej zwaną u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W toku postępowania na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p., pismem z dnia 17.03.2022 r., projekt decyzji dla planowanej inwestycji skierowano celem uzgodnienia z :

- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5c u.p.z.p.),

- Marszałkiem Województwa W. w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.),

- Dyrektorem Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 (uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.),

- z zarządcą dróg gminnych w W. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 - (w związku z tym, iż organ uzgadniający był tożsamy z organem prowadzącym sprawę główną brak było przesłanek dla wyodrębnienia postępowania uzgadniającego a w konsekwencji wydania postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.).

W dniu 28.03.2022 r. Zarząd Dróg Miejskich odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Powołując się na art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) wskazano, iż opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej jest wyłączną właściwością zarządcy drogi. Potwierdza to wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 2936/18), według którego "nie może dojść do sytuacji, w której osoba prywatna a nie podmiot publiczny decyduje gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna".

Odwołania tożsamej treści od powyższej decyzji wnieśli J. N., I. N. i K. S. zarzucając, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa:

1. materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 20 pkt 1 u.d.p. w treści odmowy uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, co zaważyło na rozstrzygnięcie sprawy.

2. procesowego, poprzez naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

W uzasadnieniu odwołania m.in. wskazano, że kwestię sporną w tej sprawie stanowi sposób zakwalifikowania zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Wniosek ten dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid.[...] i [...] położonych przy ul. [...] w W. .

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Artykuł 2 pkt 5 u.p.z.p. zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021, poz. 1899 ze zm.) dalej zwaną u.g.n ). Tym samym pod pojęciem inwestycji celu publicznego, która wymaga ustalenia lokalizacji w oparciu o art. 50 u.p.z.p., rozumie się takie przedsięwzięcie, które po pierwsze musi realizować jeden z celów objętych art. 6 u.g.n, a po drugie musi mieć znaczenie co najmniej lokalne (gminne).

Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Wobec czego nie ulega wątpliwościom, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w katalogu opisanym w art. 6 u.g.n.

Artykuł 1 u.d.p. definiuje pojęcie drogi publicznej: Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Charakter planowanego przedsięwzięcia jednoznacznie wskazuje, że sporna droga służyć będzie obsłudze większej liczby mieszkańców, już w chwili obecnej użytkownikami tej drogi mieliby być J. N. oraz K. S. - właściciele dwóch odrębnych nieruchomości. Droga ta, z uwagi na swoje położenie i połączenie z drogą publiczną - ul. [...], oraz docelową realizacją zabudowy wzdłuż tejże, pełnić będzie de facto funkcję dróg publicznych.

Organ I instancji trafnie zakwalifikował przedsięwzięcie jako stanowiące cel publiczny. Zatem zamierzenie zawarte we wniosku stanowi inwestycję celu publicznego. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja ma znaczenie co najmniej lokalne, ponieważ pozwala na obsługę komunikacyjną już w chwili obecnej co najmniej dwóch niezależnych podmiotów, oraz docelowo wszystkim mieszkańcom W. .

Zarzucono organowi I instancji błędną interpretację przepisu art. 20 pkt 1 u.d.p. Z treści ww. przepisu wynika, iż do zarządcy drogi należy w szczególności: opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ale na tym wykładnia się kończy. Przywołana, w treści odmowy uzgodnienia teza, przedmiotowo nie współgra z rzeczową sprawą. Bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego pozbawiona jest podmiotowości, gdyż przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. - wskazujący na możliwość przeniesienia decyzji - dotyczy decyzji określonej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., tak więc decyzji o warunkach zabudowy. Żaden przepis szczególny ustawy dotyczący decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wskazuje na analogiczny zapis, jaki zawarty jest w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Samego zapisu art. 63 ust. 5 nie można interpretować rozszerzająco z uwagi na jego precyzyjne przesłanie. Wskazuje to na fakt, że decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można przenieść na innego inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2007 r. sygn. II Sa/Kr 889/04), zatem jeśli nie ma możliwości przeniesienia owej decyzji na inny podmiot, a co za tym idzie, owa decyzji zwyczajnie funkcjonuje w obiegu, to ww. stanowisko organu I instancji dot. braku uzgodnienia nie znajduje uzasadnienia.

Ponieważ rzeczone uzgodnienie miało charakter wewnętrzny - tj. zostało wydane przez ten sam organ, który wydawał decyzję, będącą przedmiotem niniejszego odwołania, żadnej ze stron nie przysługiwało wniesienie na nie zażalenia, gdyż owe uzgodnienie nie powinno przybierać formy postanowienia. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W sytuacji, gdy występuje tożsamość podmiotów, tj. organ sam ze sobą miałby uzgodnić ową decyzję, należy wyłączyć zastosowanie art. 106 k p a. W takiej sytuacji to swoiste "uzgodnienie wewnętrzne" w zakresie obsługi komunikacyjnej nie musi, a nawet nie może w takiej sytuacji procesowej przybrać formy postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 k.p.a., na które przysługiwałoby zażalenie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3.02.2020 r. sygn. II Sa/Gd 790/19). Wobec powyższego, konieczne było wniesienie odwołania w trybie art. 127 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 29.06.2022 r. nr [...] WZ utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 50 ust.1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 20 pkt 1 u.d.p., opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zarządcy drogi. Skoro ustawodawca w ustawie o drogach publicznych określił kompetencje w zakresie sporządzania projektów planów dróg publicznych i ich budowy zastrzegając je jedynie dla zarządców dróg publicznych, to oznacza, że są to wyłączne uprawnienia zarządców dróg publicznych (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. II OSK 2936/18). Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz organy w powołanej wyżej sprawie, że o przeznaczeniu danego terenu pod budowę drogi rozstrzygają organy jednostek samorządu terytorialnego. Nie może bowiem dojść do sytuacji, w której osoba prywatna, a nie podmiot publiczny decyduje o tym gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, co może prowadzić do wymuszania na gminie obowiązku podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie postępowanie prowadziłoby do nadużycia prawa.

Uznano zatem za zasadną odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej, skoro wniosek został złożony przez podmioty do tego nieuprawnione.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli J. N. i K. S..

Skarżący zarzucili :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 u.d.p. oraz art. 56 u.p.z.p. polegające na potraktowaniu planu rozwoju sieci drogowej jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, przyjmując tym samym, iż stanowi on "przepis odrębny", co skutkowało wydaniem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ administracji instancji oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 15, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie przez organ II instancji merytorycznego badania sprawy oraz zaniechanie rozpoznania oceny zgodności zamierzenia z przepisami prawa.

Skarżący wnieśli o:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej;

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi;

3. na podstawie art. 200 p.p.s.a., o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, iż odmowa uzgodnienia projektu decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia nie była dokonana w trybie art. 106 k.p.a. oraz nie przyjęła formy postanowienia o którym mowa w art. 123 k.p.a. Brak było zatem możliwości wniesienia zażalenia no owe uzgodnienie. Bowiem nie jest ono uzgodnieniem kończącym postępowanie lub załatwiającym sprawę co do istoty. Ma ono potencjalne znaczenie merytoryczne i wpływa na treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak nie oznacza to, że rozstrzyga sprawę co do istoty, nawet w części. Jest ono wydane w postępowaniu ściśle związanym z postępowaniem głównym, w tym przypadku prowadzonym przez ten sam organ, które w świetle obowiązujących przepisów zostaje zakończone poprzez wydanie decyzji przy uwzględnieniu wyników uzgodnień.

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, a jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 3398/18, LEX nr 2772048). Istotnym jest to, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 u.p.z.p.). Bowiem to właśnie podanie inwestora wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co w konsekwencji oznacza, iż organ związany jest treścią tego żądania, przez co sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie, ani też nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku (wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2288/14, LEX nr 2108475).

Przepisy art. 20 u.d.p. wskazują, na obowiązki zarządcy drogi, w tym w ust. 1 na: opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na które organ I instancji odmawiając uzgodnienia projektu decyzji, a w konsekwencji odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego się powołuje, przy czym organ II instancji, nie badając sprawy przyjmuje za pewnik. Wskazano na brzmienie art. 35 ust. 1 u.d.p., które wskazuje, iż zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Bowiem, zgodnie z tezą NSA zawartą w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r. (II OSK 1720/19 LEX nr 3363631) przepisy art. 20 pkt 1 i art. 35 ust. 1 u.d.p., wskazują na charakter planu rozwoju sieci drogowej, jako dokumentu planistycznego, który jest wykorzystywany przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan rozwoju sieci drogowej sporządzany i weryfikowany okresowo przez zarządcę drogi nie ma charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie stanowi taki plan "przepisu odrębnego", w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. Skoro więc zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a jak wynika z akt sprawy jest, trudno wyszukać przesłankę, którą kierował się organ odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokumentu, na który, odmawiając uzgodnienia się powołuje organ, zarządca drogi w swych zasobach nie posiada. Tym samym kwestia ewentualnej sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z planem rozwoju drogi w Gminie Miejskiej W. w aspekcie treści art. 56 u.p.z.p., nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy rozstrzyganej zaskarżonej decyzji.

Dalej podniesiono, że trudno w obecnym systemie prawnym, wyszukać przepis, który wskazuje na to, że istnieje instytucja "podmiotu nieuprawnionego" do złożenia spornego wniosku. Organ nie wskazał na żaden przepis, ani przesłankę potwierdzająca tę tezę co nie czyni zadość przepisom k.p.a.

Głównym zarzutem naruszenia przepisów postępowania przez organ jest naruszenie zasady dwuinstancyjności, która wynika z art. 15 k.p.a., której niespełnienie skutkuje zaniechaniu przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W konsekwencji uchybień proceduralnych organy obu instancji niewłaściwie zastosowały art. 20 u.d.p., uznając dokument planu rozwoju dróg (abstrahując od jego istnienia) jako "przepis odrębny", o którym mowa w art. 56 u.p.z.p., co skutkowało wydaniem odmowy ustalenia lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 14.11. 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503, dalej jako u.p.z.p.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., dalej jako u.d.p.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29.06.2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z 22.04.2022 r. nr [...] odmawiającą J. N. oraz K. S. ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid.[...] i [...] położonych przy ulicy [...] w W. .

Zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to, czy skarżący, jako osoby fizyczne, byli podmiotami uprawnionymi do skutecznego złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie drogi publicznej kategorii gminnej na częściach działek nr ewid.[...] i [...] położonych przy ulicy [...] w W. . Kwestia ta była przedmiotem oceny w postępowaniu uzgodnieniowym.

Niespornym jest, że uzgodnienie z zarządcą dróg gminnych w W. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie zostało przeprowadzone w trybie wydania postanowienia określonego w 106 § 5 k.p.a. Organy obu instancji uznały bowiem, iż organ uzgadniający był tożsamy z organem prowadzącym sprawę główną. Z tego względu w ich ocenie brak było przesłanek dla wyodrębnienia postępowania uzgadniającego a w konsekwencji wydania postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a. W rezultacie Zarząd Dróg Miejskich w W. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pismem z dnia 28.03.2022 r.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaś przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nakazuje, aby powyższe uzgodnienia zostały dokonane w trybie określonym w art. 106 k.p.a.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby wydawania przez zarządcę drogi postanowienia uzgodnieniowego unormowanego w art.106 § 5 k.p.a. Obowiązek uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wynika art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia, jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07; z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08; z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1038/11; 7 dnia października 2015 r., II OSK 318/14; z dnia 7 lipca 2019 r. II OSK 1717/18; z dnia 19 stycznia 2021 r. II OSK 2515/20, publ. http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Zatem gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to nie przybiera ono formy postanowienia, lecz stanowi część orzeczenia kończącego postępowanie. Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie właściwym do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego był Burmistrz Miasta W. , który jest jednocześnie zarządcą dróg gminnych, w imieniu którego zadania te wykonuje podległa mu jednostka organizacyjna (Zarząd Dróg Miejskich), nie było potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o uzgodnieniu decyzji z właściwym zarządcą drogi.

Jak wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Przepis ten w pkt 1 wymienia wśród celów publicznych wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n. stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: 2017.07.15, LEX, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07, LEX nr 503449).

Nie ulega wątpliwości, że kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej co do zasady jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać.

Ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia, tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na wąskie zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego, ale także odmienne skutki, jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zasadą jest, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego na danym terenie (a więc także zasadność realizacji owej inwestycji) powinno być ukształtowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To w nim bowiem, stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p., następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Jako akt prawa miejscowego, jest on źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Taki charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o tym, iż nieruchomość na której ustalono w nim przebieg drogi publicznej staje się niezbędna na cel publiczny. W konsekwencji jest on, w zakresie w jakim ustala lokalizację inwestycji owego celu publicznego, wiążący także dla organu opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z jego postanowieniami.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji, w myśl art. 52 ust. 1 u.p.z.p., następuje na wniosek inwestora.

Na terenie obejmującym wnioskowaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zagospodarowanie tego terenu możliwe jest na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne stanowi cel publiczny, a w pozostałych przypadkach wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy.

Stosownie do art. 19 ust. 1 i 2 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 20 pkt 1 u.d.p., opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zarządcy drogi. Do zarządcy drogi należy m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (art. 20 u.d.p.). Tak więc w myśl art. 20 ust. 1 u.d.p. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej jest wyłączną właściwością zarządcy drogi.

Rację mają organy, iż o przeznaczeniu danego terenu na budowę drogi rozstrzygają jednostki samorządu terytorialnego. Nie może dojść do takiej sytuacji, że to osoba prywatna, a nie podmiot publiczny, decyduje o tym gdzie i kiedy ma powstać droga publiczna, co w konsekwencji wymusza niejako na gminie obowiązek dokonania podziału nieruchomości i jej wywłaszczenia za odszkodowaniem na rzecz inwestora. Takie działanie prowadziłoby do nadużycia prawa. Podkreślenia wymaga, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. W takiej sytuacji spełniona zostaje bowiem przesłanka wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Natomiast postępowanie o podział nieruchomości nie może być wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w celu utworzenia drogi wewnętrznej; nie jest to bowiem droga publiczna i jej budowa nie jest realizacją celu publicznego.

Podsumowując, prywatny inwestor nie może wymuszać na organach gminy realizacji określonych działań, które nie są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy", a w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż wymienione w art. 7 ust.1 u.s.g. zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, a jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej" (patrz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 706/07, NZS 2008, Nr 3, poz. 53, patrz także j.w. Komentarz Lex do art. 7 SamGminU).

Ponadto w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać ani rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących decyzji lokalizacyjnej należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki, tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem drogi służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).

Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym jest, między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, a także budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obejmujących takie drogi.

Skoro powołany przepis odsyła do pojęcia drogi publicznej, to należy sięgnąć do definicji takiej drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Artykuł 2 ust. 1 u.d.p. dzieli drogi publiczne na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne przy czym zgodnie z art. 2a u.d.p. właścicielami dróg publicznych są wyłącznie albo Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa o drogach publicznych nie dopuszcza, aby właścicielem drogi publicznej był inny podmiot. Zakwalifikowanie danej drogi do kategorii dróg publicznych odbywa się na podstawie rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej. W przypadku dróg gminnych o zaliczeniu danej drogi do takiej kategorii decyduje w drodze uchwały rada gminy, ustalając jednocześnie jej przebieg (art. 7 ust. 1-3 u.d.p.). Tym samym także budowa drogi publicznej należy wyłącznie do kompetencji podmiotów publicznych, a nie niepublicznych. Jedynie wówczas, gdy realizowana jest inwestycja niedrogowa przez inny podmiot i realizacja tej inwestycji wymusza budowę lub przebudowę drogi publicznej, ustawodawca pozwala na zawieranie odrębnych umów przez zarządcę drogi publicznej z inwestorem inwestycji niedrogowej co do zakresu realizowanych robót drogowych (art. 16 ust. 1-2 u.d.p.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że drogą publiczną jest tylko taka droga, która jest własnością podmiotu publicznego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) i to takie jednostki zamierzając wybudować drogę publiczną w pierwszej kolejności winny uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (o ile nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a następnie posiadając tytuł prawny do terenu inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę lub inne zezwolenie wynikające z obowiązujących ustaw.

Zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skoro tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych (art. 20 pkt 1 - 18 u.d.p.) to bez znaczenia jest problem cywilistyczny dotyczący własności gruntu, na którym znajduje się nieruchomość drogowa, lecz istotnym jest kto jest zarządcą drogi (art. 20 pkt 8 u.d.p.) (por. postanowienie NSA z 22 października 2010 r., II OW 35/10). W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z powyższego wynika, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania taką drogą – co do zasady – powiązana została z ustawowo określoną kategorią, do której droga publiczna została zaliczona. Wyjątek od tej zasady określa art. 19 ust. 5 u.d.p., według którego w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Oznacza to, że zarządzanie drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych (por. postanowienie NSA z 22 października 2010 r., II OW 35/10 oraz z 29.08.2019 r. o sygn. I OW 22/19, publ. CBOSA).

W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie wskazują, aby zamierzenie inwestycyjne realizowane miało być w celu innym niż interes inwestorów. Przede wszystkim zaś inwestorzy (skarżący) nie są uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak trafnie bowiem przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. o sygn. II OSK 2936/18, publ. LEX nr 2675728, skoro ustawodawca w u.d.p. określił kompetencje w zakresie sporządzania projektów planów dróg publicznych i ich budowy zastrzegając je jedynie dla zarządców dróg publicznych, to oznacza, że są to wyłączne uprawnienia zarządców dróg publicznych.

Artykuł 52 ust. 3 u.p.z.p. tylko wówczas byłby naruszony, gdyby wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zawierał takie zamierzenie, które jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Innymi słowy, należy wykazać, że dane zamierzenie jest inwestycją celu publicznego. W kontrolowanej sprawie wniosek inwestorów nie dotyczył inwestycji celu publicznego. Uzasadniając przesłanki odmowy zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego jako argument należy podnieść brak dopuszczalności ustalania przebiegu dróg publicznych bez zgody zarządców takich dróg. Tak zaś byłoby, gdyby to inwestor prywatny określał przebieg dróg publicznych i na tej podstawie korzystając ze szczególnej regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. zobowiązywałby podmiot publiczny (np. jednostkę samorządu terytorialnego) do przejęcia prawa własności gruntów wydzielonych pod takie drogi.

Reasumując, w tej sprawie zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.