Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1043/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny za niewykonanie wyroku
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 6, art. 149, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W.N. o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. orzeczenia Sądu z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 2117/11 w sprawie płatności obszarowych 1) wymierza Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. grzywnę w wysokości 10.000,00 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych); 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

W dniu [...] W.N. złożyła wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok [...], w którym zadeklarowała do płatności na zalesianie działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oznaczone symbolami A i B, zlokalizowane na działkach ewidencyjnych o nr [...]; [...] leżących w obrębie G., nr obrębu [...], gmina D., powiat [...], woj. [...]. Następnie w dniu [...] do siedziby Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. wpłynęło oświadczenie o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego o zalesieniu z dnia [...], które zostało wydane na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), zwane w skrócie rozporządzeniem wykonawczym.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok [...] z uwagi na złożenie przez wnioskodawczynię oświadczenia o wykonaniu zalesienia w niewłaściwym terminie (decyzja z dnia [...] nr [...]). Decyzja ta w wyniku postępowania odwoławczego utrzymana została w mocy (decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 maja 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/GI 1560/08 uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję.

Skargę kasacyjną Dyrektora Oddziału ARiMR od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 920/09).

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura ARiMR ponownie odmówił wnioskodawczyni N. płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok [...] powołując się tym razem na okoliczność przekroczenia terminu [...] przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) - decyzja z dnia [...] Nr [...]. Rozstrzygnięcie to utrzymano w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] Nr [...].

W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzja ta została uchylona (wyrok z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt III SA/Gl 2117/11). Z zasadniczych motywów podanych w uzasadnieniu wyroku wynikało, że nieuzasadnione jest powoływanie się przez organy na okoliczność przekroczenia terminu [...] przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia [...], albowiem argument ten nie był podnoszony przez organy na etapie postępowania odwoławczego w roku [...], zakończonego decyzją organu odwoławczego z [...] przy czym podkreślono, że przy rozstrzyganiu sprawy Sąd był związany zarówno ustaleniami, które zapadły w toku rozpoznawania skargi zakończonej wyrokiem NSA z 27 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 920/09), jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z 4 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1560/08). Jako nieuzasadnione uznano nadto twierdzenie organu, że wykonanie wyroku WSA w Gliwicach z 4 maja 2009 r. jest niemożliwe. Skoro zarówno wspomniany wyrok, jak i wyrok NSA z 27 października 2010 r., zostały wydane po [...], to tym samym sądy te miały możliwość podniesienia kwestii limitów kwotowych i czasowych wynikających z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ale tego nie uczyniły. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji Sąd ten stwierdził - poprzez niewyjaśnienie nadal stanu faktycznego i prawnego sprawy i ponowne nieprzekazanie przez organ do sądu wraz z odpowiedzią na skargę pełnych akt sprawy - niewykonanie przez Dyrektora Oddziału ARiMR wskazań zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z 4 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1560/08), co skutkowało naruszeniem art. 153 P.p.s.a.

W następstwie wydanego wyroku (sygn. akt III SA/Gl 2117/11) wnioskodawczyni pismem z [...] wezwała Dyrektora Oddziału ARiMR do jego wykonania i wydania decyzji o przyznaniu płatności na zalesianie zgodnie z wnioskiem.

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] o odmowie przyznania płatności na zalesienie oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości wskazując, że termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia [...], jest terminem prawa materialnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą [...] powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Wskazał, że w przypadku upływu tego terminu, organ nie jest już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym i z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania winien orzec o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wskutek kolejnej skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Sąd ten wyrokiem z 17 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gl 1856/12) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...].

W uzasadnieniu wyroku podniesiono w szczególności, że mimo jasnych wskazań Sądu co do konieczności merytorycznego rozpatrzenia sprawy przy uwzględnieniu terminowego złożenia oświadczenia o założeniu uprawy leśnej, zawartych w prawomocnych wyrokach WSA w Gliwicach z 4 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1560/08) i z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2117/11) organy cały czas uchylają się od takiego rozstrzygnięcia, a przez to dopuszczają się naruszenia art. 153 P.p.s.a.

W tym stanie faktycznym wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga, w której skarżąca domagała się na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a wymierzenia Dyrektorowi Oddziału ARiMR grzywny z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych wszczętego na wniosek skarżącej z [...] (znak sprawy: [...]) oraz stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia z 17 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1606/13, w którym nie podzielono wyrażonego przez skarżącą poglądu, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia sprzecznego z wskazaniami sądu administracyjnego co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy jest wystarczające do stwierdzenia przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 154 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, w przypadku wyroku uchylającego zaskarżony akt wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy organ pozostaje bezczynny w kontynuowaniu postępowania administracyjnego, bądź nie kończy sprawy w sposób przewidziany prawem. W rozumieniu powołanego przepisu nie zachodzi bezczynność w sytuacji, w której – tak jak w rozpoznawanej sprawie – organ podjął rozstrzygnięcie kończące postępowanie natomiast brak wykonania w kolejnym rozstrzygnięciu wskazań sądu zawartych w wyroku może być podstawą kolejnej skargi do sądu administracyjnego z czego skarżąca skorzystała wnosząc do WSA w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] Sąd uznał, że na ocenę stanu bezczynności organu, o której mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a., nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało ono wydane. W szczególności niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie może skutkować ukaraniem organu grzywną. Wyrażono pogląd, według którego art. 154 § 1 P.p.s.a. nie obejmuje takiej postaci przewlekłości postępowania, gdy organ w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wydaje nowy akt, lecz pozostający w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku sądu.

Nie godząc się z treścią opisanego wyroku strona złożyła skargę kasacyjną zarzucając w niej błędną wykładnię art. 154 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. – polegającą na uznaniu, że nie zachodzi przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzję, w sytuacji kolejnego już uchylenia przez sąd decyzji organu administracji. Zarzuciła także naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd nie wymierzył grzywny organowi administracji mimo, że organ nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11, wiążącej również Sąd badający, czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. Co za tym idzie, mimo, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. zamiast ją uwzględnić i wymierzyć organowi grzywnę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za skuteczne, nie podzielając poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności dokonał interpretacji zwrotu "niewykonanie wyroku" - która to okoliczność uzasadnia wymierzenie organowi grzywny - odwołując się do standardów wynikających z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), a w szczególności do wydanych na tym tle wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej ETPC). Stwierdził, że wywiedziona z art. 6 ust. 1 Konwencji norma prawna sprzeciwia się przewlekłości postępowania administracyjnego. Przywołał w tym celu wyroki ETPC z 22 lipca 2008 r. w sprawie Przepałkowski przeciwko Polsce ze skargi nr 23759/02, LEX nr 411773; z 9 czerwca 2009 r. w sprawie Kamecki i inni przeciwko Polsce ze skargi nr 62506/ 00, LEX nr 531001; z 4 października 2011 r. w sprawie Mularz przeciwko Polsce ze skargi nr 9834/08, LEX nr 951073; z 1 grudnia 2009 r. w sprawie Trzaskalska przeciwko Polsce ze skargi nr 34469/05, LEX nr 530148. Uznał przy tym, że sądy administracyjne wydające wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 173, art. 174 i art. 175 ust. 1 Konstytucji) są – jako organ państwa – zobowiązane do przestrzegania prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji). Nie mogą przy tym pomijać normy prawnej wywiedzionej przez ETPC z art. 6 ust. 1 Konwencji, a ich obowiązkiem jest uwzględniać obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) zasadę sądowej kontroli aktów i czynności organów administracji oraz wymóg spójności działania systemu władzy publicznej.

Dokonując następnie wykładni art. 154 P.p.s.a., stwierdził, że musi to być przeprowadzone w taki sposób, by korzystanie z mechanizmu, o którym mowa w tym przepisie, prowadziło do realizacji standardów konstytucyjnych i międzynarodowych. Celem, któremu ma służyć środek prawny przewidziany w art. 154 P.p.s.a. jest skuteczne zdyscyplinowanie organu administracji w postaci skłonienia go do wykonania wyroku. Omawiana regulacja ma wzmacniać wykonywanie funkcji, jaką ma spełniać sądownictwo administracyjne (efektywna kontrola organu administracji publicznej i ochrona obywatela przed naruszeniem prawa przez organ). Konstrukcja skuteczności orzeczenia sądu administracyjnego, jak i jej zakres oraz konsekwencje nieprzestrzegania są ściśle powiązane z zasadą związania organów administracyjnych oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego, uregulowaną w art. 153 P.p.s.a. Odwołanie się do art. 153 P.p.s.a., poprzedzającego omawiany art. 154 P.p.s.a., jest podyktowane zastosowaniem także reguł wykładni systemowej – obok reguł wykładni celowościowej. W myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu wyroku oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania sąd determinuje zarówno rozstrzygnięcie administracyjne jak i kolejny wyrok sądu w tej sprawie. W przypadku, gdy sprawa ponownie trafia do organu administracyjnego – po uchyleniu decyzji tego organu przez sąd – organ ten związany jest oceną prawną wyrażoną przez ten sąd. Oznacza to, że organ nie może swobodnie – według własnego uznania – kształtować sytuacji prawnej stron postępowania. Skoro tak, to wydanie w terminie przez organ rozstrzygnięcia, które nie respektuje wskazań co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy (zawartych w kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego), jest równoznaczne z niewykonaniem wyroku uchylającego akt.

Konsekwentnie do przeprowadzonych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niewykonaniem wyroku jest takie działanie organu po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, które pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku. Niewykonanie wyroku zachodzi w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji przez organ obowiązków nałożonych przez sąd. W zakresie pojęciowym niewykonania wyroku mieści się przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Nadto uznał, że norma prawna zawarta w tym przepisie przewiduje możliwość skierowania do sądu administracyjnego skargi na takie postępowanie organu mające miejsce po wydaniu wyroku uchylającego akt, które jest równoznaczne z niewykonaniem wyroku przez to, że rozstrzygnięcie wydane przez organ w ramach ponownego rozpoznawania sprawy pozostaje w jawnej sprzeczności z zawartymi w tym wyroku wskazaniami co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy. Przy czym z art. 154 P.p.s.a. nie wynika zakaz skorzystania ze skargi na niewykonanie wyroku podmiotowi, który rozstrzygnięcie sprzeczne ze wskazaniami sądu zawartymi w wyroku zaskarżył do sądu administracyjnego skargą na akt.

Odnosząc przedstawioną ocenę prawną do stanu faktycznego sprawy poddanej kontroli Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w decyzji z [...] r. wydanej po wyroku WSA w Gliwicach z 17 kwietnia 2012 r. (o sygn. akt III SA/Gl 2117/11) Dyrektor Oddziału ARiMR – z powołaniem się na art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności na zalesianie z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania wynikającą z okoliczności, że w przedmiotowej sprawie z dniem [...] został przekroczony termin do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Natomiast Sądowi pierwszej instancji wydającemu kontrolowany wyrok znane było stanowisko WSA w Gliwicach, który w wyroku z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2117/11) wyraźnie podkreślił, że w świetle zasady wynikającej z art. 153 P.p.s.a. niezasadne było powoływanie się przez Dyrektora Oddziału w decyzji z [...] na art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, skoro sądy administracyjne w swoich rozstrzygnięciach (wyrok WSA w Gliwicach z 4 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1560/08, wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 920/09) nie podnosiły kwestii limitów kwotowych i czasowych wynikających z art. 5 ust. 3a tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z bezspornego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego niewątpliwie wynika, że okoliczność, iż podjęte w decyzji z [...] przez Dyrektora Oddziału ARiMR rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności ze wskazaniami co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2117/11), świadczy o tym, że organ ten doprowadził do sytuacji, w której zaistniał stan równoznaczny z niewykonaniem tego wyroku.

W zaleceniach dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozpoznającego sprawę ponownie nakazano uwzględnić przedstawioną ocenę prawną, a także rozważenie okoliczności uzasadniających wymierzenie organowi grzywny, takich jak długość postępowania i charakter naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał przy tym uwzględnić okoliczność, że w wyroku z 17 kwietnia 2012r. (sygn. III SA/Gl 2117/11), którego niewykonania dotyczy zarzut skargi, WSA w Gliwicach stwierdził niewykonanie przez organ wskazań zawartych w wyroku tego Sądu z 4 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1560/08) i w konsekwencji stwierdził naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji winien rozważyć także, czy i w jaki sposób powyższe okoliczności rzutują na ocenę postępowania organu jako rażąco naruszającego prawo. Na potrzeby ustalenia wysokości grzywny zalecono Sądowi pierwszej instancji zbadanie i ocenę przyczyny działania organu wbrew wytycznym zawartym w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych, prowadzące w konsekwencji do niewykonania wyroku.

Na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2013 r. (sygn. akt III SA/Gl 1856/12) jest obecnie prawomocny, gdyż skarga kasacyjna wywiedziona przez Dyrektora Oddziału ARiMR została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z 28 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 276/14). W związku z tym obawy Sądu pierwszej instancji co do potencjalnie różnej oceny działania organu administracji publicznej w aspekcie jego związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu przestały być, niezależnie od ich zasadności, aktualne.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik organu złożył dodatkowe pismo zawierające wniosek o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na zwolnienie się organu z obowiązku wydania decyzji (nałożonego mocą wyroku z dnia 17 kwietnia 2012r. sygn. akt III SA/Gl 2117/11) w następstwie ugodowego załatwienia sprawy prowadzącego do umorzenia postępowania na wniosek strony.

W piśmie tym wskazano również na przyczynę wydłużenia okresu załatwienia sprawy podnosząc, że nie było to wynikiem złej woli organu lecz następstwem niezależnych i obiektywnych faktów, a przede wszystkim przyczynę tę stanowiła regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 decyzji Komisji UE z dnia 6 września 2004r. nr C(2004)3373 zatwierdzająca dokument programujący rozwój obszarów wiejskich w Polsce dla okresu 2004-2006. Rozpatrując pozytywnie wniosek skarżącej organ musiałby przyznać pomoc w ramach PROW 2004-2006 m.in. na podstawie ustawy o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z której pomoc nie jest już przyznawana albowiem Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej został już zlikwidowany, zamknięty i zastąpiony przez dwa inne fundusze. Podkreślono nadto, że organ działa w ściśle określonej strukturze organizacyjnej i jest związany budżetem Agencji, a tym samym stanowiskiem "centrali", co do wypłat środków finansowych. Wbrew działaniom organu w kierunku uzyskania pozytywnej decyzji zmierzającej do uruchomienia środków z centrali Agencji uzyskiwał odpowiedź odmowną.

Pełnomocnik organu zwrócił nadto uwagę na fakultatywny charakter rozstrzygnięcia w zakresie wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. jak też na konieczność jej miarkowania w zależności od stanu faktycznego.

Do pisma załączono obszerną dokumentację obrazującą stanowisko Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jak też stanowisko zajmowane przez [...] Oddział Regionalny ARiMR. W pismach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa m.in. zwraca się uwagę na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sad Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny sugerując propozycje rozwiązania sprawy poprzez wypłatę odszkodowania na drodze cywilnoprawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. po wyroku tut. Sądu z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11, w której zawarto również wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a oraz o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że skarga ta stanowiła już przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej – przed Wojewódzkim Sądem Administracyjny w Gliwicach, a także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z tej przyczyny, jako konieczne, uznaje się podkreślić charakter konsekwencji prawnych wynikających dla obecnie orzekającego Sądu z faktu prawomocności materialnej, o której mowa w treści art. 170 P.p.s.a, w odniesieniu do wyroku kasacyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1160/14. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a w odniesieniu do sądów oznacza bowiem, że podmioty te muszą przyjmować daną kwestię prawną jako ukształtowaną tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Jednocześnie zważyć przyjdzie, że także na mocy art. 190 P.p.s.a., którego adresatem był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznający sprawę po jej przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania, wykładnia prawa dokonana w postępowaniu kasacyjnym jest dla tego Sądu wiążąca.

W ramach uzasadnienia wyroku z dnia 8 lipca 2015r. sygn. akt II GSK 1160/14 wyrażona została krytyczna ocena prawna w zakresie wykładni art. 154 § 1 P.p.s.a. dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1606/13.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przede wszystkim, że wywiedziona z art. 6 ust. 1 Konwencji norma prawna sprzeciwia się przewlekłości postępowania administracyjnego, przy czym w zakresie pojęciowym niewykonania wyroku mieści się przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Za niewykonanie wyroku uznał takie działanie organu po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny, które pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku. Stwierdził nadto, że podjęte w decyzji z [...] przez Dyrektora Oddziału ARiMR rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności ze wskazaniami co do sposobu i kierunku rozpoznania sprawy, zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 2117/11). Taki stan rzeczy jest zdaniem Naczelnego Sądu wprost równoznaczny z niewykonaniem przez organ tego wyroku. Sąd drugiej instancji nakazał przy tym uwzględnić okoliczność, że w wyroku z 17 kwietnia 2012r. (sygn. III SA/Gl 2117/11), którego niewykonania dotyczy zarzut skargi, WSA w Gliwicach stwierdził niewykonanie przez organ wskazań zawartych w wyroku tego Sądu z 4 maja 2009 r. (sygn. akt III SA/Gl 1560/08) i w konsekwencji stwierdził naruszenie przez organ art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, związany zarówno regulacją, o której mowa w art. 190, jak i w art. 153 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie obecnie orzekającym stwierdza, że skarga W.N. na przewlekłość postępowania (mieszcząca się zgodnie ze stanowiskiem zajętym w wyroku NSA w zakresie pojęciowym niewykonania wyroku) była w pełni zasadna.

Konieczne stało się tym samym rozważyć słuszność żądania wymierzenia Dyrektorowi Oddziału ARiMR grzywny, jak też żądania stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w tym celu ocenić, czy i w jaki sposób rzutuje na ocenę postępowania organu fakt nieuwzględnienia oceny prawnej i niewykonanie przez organ wytycznych o jakich mowa była w wyroku WSA z dnia 4 maja 2009r. sygn. akt III SA/Gl 1560/08 i konsekwentnie do tego kolejnych wydanych przez ten Sąd orzeczeń. Na potrzeby ustalenia wysokości grzywny Naczelny Sąd Administracyjny zalecił natomiast zbadanie i ocenę przyczyny działania organu wbrew wytycznym zawartym w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych.

Analizując kolejno wydane w sprawie z wniosku skarżącej wyroki sądów administracyjnych obu instancji zauważyć trzeba, że w każdym z nich zawarto niebudzące wątpliwości interpretacyjnych wskazania tudzież wyraźną ocenę prawną. W wyroku z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1560/08 Sąd uznał, że organ prawidłowo określił podstawę prawną rozpatrywanej sprawy ale jednocześnie dokonał błędnej interpretacji przepisów. Sąd przyjął przy tym, że przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uchybienia terminowi ostatecznemu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a zatem niezłożeniem tego oświadczenia do dnia [...]. Natomiast termin 14-dniowy jest jedynie terminem dyscyplinującym stronę i jego uchybienie, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przekroczył terminu ostatecznego nie może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Poza tym Sąd wyjaśnił, że upatrywanie w opóźnieniu wnioskodawcy bezpośrednio spowodowanym opóźnieniem organu powodu do odmowy przyznania wnioskodawcy uprawnienia jest równoznaczne z przerzuceniem na niego negatywnych konsekwencji błędnego działania. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ żeby przy ponownym orzekaniu w sprawie uznał, iż dochowanie terminu [...] jest wystarczające dla przyjęcia, że termin nie został przekroczony.

W wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 920/09 Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przedstawił ocenę prawną terminu wskazanego w § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jako terminu o cechach terminu materialnego. Co najważniejsze dla sprawy obecnie rozpoznawanej, wskazano, że termin ten jednak nie został przez skarżącą uchybiony.

W postępowaniu prowadzonym po wydaniu wskazanych wyroków organ pominął kwestie w nich poruszane i wskazał jako odmowę przyznania płatności nie poruszoną dotychczas przyczynę. Odmówił bowiem W.N. przyznania płatności na zalesianie gruntu na [...] r. (decyzja z dnia [...]) z uwagi na fakt, że pomoc w postaci płatności na zalesienie za [...] r. przyznawana jest do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia [...] (§ 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 5 ust.3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Ta przyczyna odmowy została zakwestionowana w toku postępowania sądowo- administracyjnego, gdyż w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2117/11 Sąd zwrócił uwagę, że argument przekroczenia limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia [...], na etapie postępowania odwoławczego w roku [...] zakończonym decyzją organu odwoławczego z [...] nie był podnoszony. Zauważył nadto, że rozstrzygając wyżej wymienioną skargę organ był związany zarówno ustaleniami i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w orzeczeniu, które zapadło w sprawie o sygnaturze akt II GSK 920/09 jak i III SA/Gl 1560/08, a wbrew temu organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących wyjaśnienia kwestii związanej z wpływem na niedochowanie przez skarżącą terminu faktu wydania zaświadczenia przez Nadleśniczego po upływie 7 dni od otrzymania informacji skarżącej o wykonaniu zalesienia.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., wbrew dotychczasowym zaleceniom Sądu, umorzył w całości postępowanie administracyjne ze względu na ograniczenie przyznawania pomocy datą [...], której upływ powoduje skutek w postaci niemożności wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kontrolując powyższa decyzję, w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1856/12 podkreślił, że organy uchylają się cały czas od rozstrzygnięcia, a przez to dopuszczają się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Dokonał oceny prawnej w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ograniczającego okres, w którym może być udzielona pomoc. Stwierdził, że przepis ten został dodany do ustawy z dniem 11 kwietnia 2007 r., podczas gdy strona złożyła wniosek o dofinansowanie w dniu [...], a oświadczenie o wykonaniu zalesienia w dniu [...]. Wskazał, że przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia tej pomocy, a zatem skoro producent rolny złożył w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie planem zalesienia, to właściwy kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany był przyznać mu płatność na zalesianie. Zdaniem Sądu skarżąca terminowo wypełniła wszelkie nałożone na nią obowiązki natomiast nieprawidłowości występowały po stronie organów. Tym samym zaniedbania organów nie powinny negatywnie wpłynąć na sytuację prawną skarżącej poprzez pozbawienie jej uprawnień do płatności. Sąd zobowiązał organ do zastosowania wykładni prawa i wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych także w wyrokach, które zapadły w sprawach o sygnaturze akt III SA/Gl 1560/08 i III SA/Gl 2117/11. Stwierdzono, że organ ma obowiązek przyznania płatności na zalesienie, jeśli wniosek został złożony w terminie i spełnione zostały przesłanki szczegółowo określone w rozporządzeniu, a wnioskodawczyni spełniła wszystkie przesłanki wymagane do uzyskania pomocy finansowej określone w rozporządzeniu wykonawczym. W ocenie Sądu, gdyby organ administracji od początku działał prawidłowo i zgodnie z wymaganymi przez prawo standardami postępowania, to powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku i wydać pozytywną decyzję przyznającą skarżącej płatności na zalesienie w terminie 30 dni od złożenia oświadczenia, tj. do dnia [...], a więc ponad rok przed upływem terminu ([...]), wynikającego z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

W świetle powyższego argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, z której wynikało, że czas trwania postępowania wynikał tylko z faktu wykorzystania przez stronę przysługującego jej prawa do wnoszenia środków zaskarżenia, nie znajduje oparcia w materiale sprawy i należy odmówić jej trafności. Korzystanie z uprawnień do wnoszenia środków zaskarżenia było konsekwencją wręcz uporczywego działania organu nieakceptującego jednoznacznego stanowiska sądu administracyjnego.

Także nie stanowią usprawiedliwienia postępowania organu przyczyny przedstawione w piśmie z datą wpływu [...]. Jak słusznie zauważono w wyroku z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1856/12 przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku nie przewidywały ograniczenia czasowego dla udzielenia pomocy wnioskowanej przez skarżącą, która złożyła w terminie oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie planem. Lekceważenie stanowiska wyrażanego w kolejnych wyrokach traktować natomiast należy bez wątpienia jako podejmowane "z rażącym naruszeniem prawa". Pojęcie to nie ma definicji legalnej, jednak pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo. Przede wszystkim akcentuje się, że termin "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa. Oceniane być musi ad casum, przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Do przypadków rażącej przewlekłości zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13, publ. CBOSA). Podstawowym obowiązkiem organu jest takie zorganizowanie pracy, aby rozpoznanie sprawy było odpowiednio sprawne zarówno w zakresie szybkości postępowania, koncentracji materiału dowodowego, wyboru koncepcji rozstrzygnięcia jak i w zakresie podejmowania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Spór co do wyboru sposobu ostatecznego zakończenia sprawy o jakim mowa w piśmie organu z dnia [...] nie może mieć wpływu na ocenę przestrzegania przez organ podstawowych zasad proceduralnych czy to administracyjnych czy sądowoadministracyjnych. Odmienne postępowanie powoduje bowiem trwałe zaprzeczenie jednego z podstawowych obywatelskich praw podmiotowych, a mianowicie prawa do budzącego zaufanie praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada ta ma charakter konstytucyjny (zob. J. Malanowski "KPA. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2014, str. 45 i 63).

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się także sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

Zdaniem Sądu przewlekłość postępowania w sprawie z wniosku skarżącej miała cechy rażącego naruszenia prawa z powodu istotnego i oczywistego naruszenia art. 153 P.p.s.a, którego konsekwencją było oczywiste naruszenie zasady szybkości postępowania.

Zasadniczo w stanie faktycznym sprawy trudno jest znaleźć jakąkolwiek okoliczność ekskulpującą organ od chwili wydania w kontrolowanej sprawie pierwszego z wyroków (wyroku z dnia 4 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1560/08). Od dnia wydania wyroku sygn. akt III SA/Gl 2117/11 (17 kwietnia 2012r.) błędne działanie organu uznać można wręcz za uporczywe poszukiwanie podstaw do odmownego załatwienia wniosku wbrew wyraźnym zaleceniom wynikającym z treści kolejnych wyroków sądów administracyjnych obu instancji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego trudno jest znaleźć usprawiedliwienie dla bardzo długiego - w sumie ośmioletniego okresu - przebiegającego bez podejmowania jakichkolwiek działań o charakterze merytorycznym licząc do dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 28 kwietnia 2015r. (sygn akt II GSK 276/14).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że przy takim charakterze przewlekłości powinna zostać wymierzona organowi grzywna, a wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w piśmie z dnia [...] załatwienie sprawy przez organ w formie zawartej ze strona ugody nie daje podstawy do umorzenia postępowania względnie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania (art. 154 § 3 P.p.s.a.).

Stosownie do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221) ogłoszono, że przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3308,33 zł, a w drugim półroczu 2014 r. wyniosło 3389,90 zł.

Wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo niewydaniu aktu lub niedokonaniu czynności. Ukształtowana w ten sposób podstawa nakładania grzywny w art. 154 § 6 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinujący i represyjny wobec organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wymierzenie grzywny w wysokości nieprzekraczającej trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, o którym mowa w cytowanym obwieszczeniu, odpowiada charakterowi stwierdzonych uchybień, będzie spełniać cele tego środka zarówno wobec organu orzekającego w tej sprawie jak też spełni cele prewencji ogólnej wpływając dostatecznie mobilizująco na inne organy ARiMR. Sąd uznał bowiem za zbyt represyjne wymierzenie grzywny w pełnym jej wymiarze w sytuacji, gdy w rezultacie stanowiska prezentowanego przez sądy obu instancji doszło do satysfakcjonującego stronę a zgodnego z prawem rozwiązania sporu. Jednocześnie też, w stanie faktycznym sprawy, gdy niewykonywanie kolejnych wyroków sądowych nie miało uzasadnionej obiektywnie przyczyny grzywna w jej dolnych granicach, o charakterze wręcz symbolicznym, nie spełniałaby swojej doniosłej dla zasad praworządnego państwa roli.

Skoro skarga okazała się zasadna, mając na względzie art. 154 § 6 w związku z art. 149 P.p.s.a., jak również treść art. 190 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.