Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. i B. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania B. J., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w części odmawiającej zwrotu na rzecz B. J., A. S., tj. odpowiednio poprzedniej współwłaścicielki oraz spadkobierczyni poprzedniego współwłaściciela A. J., części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa [...], będącej w użytkowaniu S. [...] w K., położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, w granicach dawnej działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], którą Skarb Państwa nabył od Państwa B. i A. J. w związku z planowaną budową S. [...] w K.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 4 pkt 9b1. art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], odmówił zwrotu na rzecz W. S., K. B., R. K., tj. spadkobierców K. K. i A. K., części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa [...], będącej w użytkowaniu S. [...] w K., położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym

nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, w granicach dawnej działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], którą Skarb Państwa nabył od K. i A. małżonków K., w związku z planowaną budową S. [...] w K., umową sprzedaży Rep. [...] z dnia [...].02.1976 r. (pkt 1) oraz odmówił zwrotu na rzecz B. J., A. S., tj. odpowiednio poprzedniej współwłaścicielki oraz spadkobierczyni poprzedniego współwłaściciela A. J. części nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Województwa [...], będącej w użytkowaniu S. [...] w K., położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie w obrębie ewidencyjnym nr [...] działką ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, w granicach dawnej działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], którą Skarb Państwa nabył od Państwa B. i A. J., w związku z planowaną budową S. [...] w K., umową sprzedaży Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r. (pkt 2).

Po rozpatrzeniu odwołania W. S., K. B., R. K. oraz B. J. i A. S. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że cel na który zostały nabyte nieruchomości nr [...] został zrealizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczenienie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 914/11 oddalił skargę W. S., K. B. i R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], podzielając stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż cel wywłaszczenia nieruchomości objętej żądaniem zwrotu - budowa S. [...] w K. - został zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12, oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 914/11 wskazując, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, bo wywłaszczono nieruchomość pod budowę s., czyli dla inwestycji celu publicznego. Bez względu na to jaki ten s. miał czy ma charakter i jakim reżimom prawnym podlega, w tym w zakresie stosunków własnościowych, czy nazewnictwa, bo istotą problemu jest tu cel, jakiemu ta inwestycja ma służyć. W konsekwencji czego roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości wygasło.

Pismem z dnia [...] września 2013 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] października 2013 r., z dnia [...] listopada 2013 r., z dnia [...] stycznia 2014 r. (data wpływu), z dnia [...] marca 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. B. J. A. S. wystąpiły z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skoro odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na wybudowanie [...], powzięcie wiadomości, że [...] ta została zamknięta, oznacza, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości wydano fałszywe oświadczenie organu dotyczące trwającej budowy S. oraz znajdującej się na spornym gruncie stałej [...]. Wskazano ponadto, że fałszywe okazało się powoływanie się organu na to, że cel publiczny (s.) został spełniony poprzez wybudowanie na wywłaszczonej nieruchomości [...], bowiem [...] już nie istnieje.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 i 2, art. 150 § 1 Kpa w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawczynie do przedłożenia prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu, potwierdzającego, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2014 r. strony wskazały, że podstawą prawną wznowienia postępowania jest nie tylko prawomocne orzeczenie sądu potwierdzające, że dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, ale wystarczy sam fakt, że dowody te okażą się nieprawdziwe. Skarżące podkreśliły, że obecnie oczywiste jest i nie wymaga orzeczenia sądu, że cel będący przedmiotem wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], w części dotyczącej odmowy zwrotu na rzecz B. J. i A. S. wywłaszczonej nieruchomości w granicach dawnej działki nr [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. B. J. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] zarzucając naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Po rozpatrzeniu sprawy Minister wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową polegającą na stworzeniu prawnych możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej. Katalog wad postępowania administracyjnego, których prawdopodobieństwo wystąpienia uzasadnia wznowienie postępowania, został w sposób enumeratywny sformułowany wart. 145 § 1, art. 145a oraz 145b Kpa.

Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 Kpa wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Wznowienie postępowania na tej podstawie ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, zatem w zasadzie postępowanie można wznowić dopiero po stwierdzeniu istnienia fałszu orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Warunek ten uzasadniony jest podstawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłącznie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów.

Od powyższego warunku art. 145 § 2 Kpa ustanawia wyjątek dotyczący możliwości wznowienia, jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, jeżeli jest ono oczywiste, a wznowienie jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Oczywistość musi więc dotyczyć cech zewnętrznych fałszu. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 678/12, fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister uznał, że nie można stwierdzić, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania, gdyż strona nie wskazała konkretnego dowodu, który został sfałszowany, ani nie przedstawiła orzeczenia potwierdzającego dokonanie fałszerstwa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1123/99 strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie". Z kolei co do wyjątku określonego w art. 145 § 2 Kpa strona nie wykazała istnienia przesłanek wymaganych tym przepisem, ani z akt sprawy nie wynika, aby okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie.

Tym samym zdaniem organu wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia nie wystąpiła co oznacza brak podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Jednocześnie organ podniósł, że kwestia realizacji celu wywłaszczenia została już rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12 potwierdzającym zrealizowanie celu wywłaszczenia. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani A. S. i Pan B. J., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 62, 77, 79 i 80 kpa oraz prawa materialnego tj. art. 136 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ uznał, iż strony skarżące nie przedstawiły prawomocnego wyroku sądowego na potwierdzenie zarzutu, iż cel na który wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany. Tymczasem okoliczność ta w ocenie skarżących nie wymaga żadnego potwierdzenia, bowiem wywłaszczona nieruchomość nigdy nie jest zabudowana- nie wybudowano s., a tymczasowa [...]dla miasta K. dawno została zamknięta. Podkreślono, że wiele razy skarżący prosili organ aby dokonał wizji lokalnej, powoływali się również na uchwałę o zamknięciu [...]. Tymczasem organ tych okoliczności nie badał ani nie chciał zbadać.

Organ zdaniem skarżących nie odniósł się także do okoliczności, że niektórym poprzednim właścicielom wywłaszczone nieruchomości pod S. [...] oddano. Pismem z dnia [...].05.1992 roku tzw. protokołem uzgodnień uznano także roszczenie A. J. ( poprzedniego właściciela) za słuszne. Organ pierwszej instancji sprawę tę załatwiał przez 35 lat, pomimo, że nieruchomość wielkości [...] m2 należąca poprzednio do dziadka A. J. została zawłaszczona bez żadnego odszkodowania pieniężnego ani też obiecanego oddania nieruchomości zamiennej, i pomimo, że w rokowaniach z A. J. w dniu [...] września 1974 roku obiecano nieruchomość zamienną.

Skoro roboty przygotowawcze pod budowę S. rozpoczęto 36 lat temu i je przerwano to w ocenie skarżących przysługuje im jako spadkobiercom ustawowym zwrot wywłaszczonej nieruchomości bowiem ta nieruchomość jest Skarbowi Państwa zbędna.

Skarżący wskazali także, że również nie może stanowić uzasadnienia powoływanie się na [...], bowiem wybudowano ją na podstawie zupełnie nowej dokumentacji i to po upływie 30 lat, zwłaszcza, że w dokumentacji budowy nowego S. nie było mowy w ogóle o takiej [...]. Przy czym [...] była tylko czasowa i nie służyła S., który miał być wybudowany. W ten sposób naruszone zostały zasady art. 107 kpa gdzie uzasadnienie faktyczne jest niezgodne ze stanem faktycznym sprawy, co miało niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie wobec nie przedłożenia dokumentów, orzeczeń Sądów potwierdzających fałsz dokumentów, które stanowiły podstawę wydania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji nie było podstaw do jej zmiany.

Pismem z dnia [...] września 2015r. ustanowiony przez skarżących pełnomocnik wskazał, że w niniejszej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż pierwotnie prowadzone postępowanie zakończone Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zainicjowane przez żonę i spadkobierców zmarłego A. J. z uwagi na fakt, iż Marszałek Województwa, poinformował w/w osoby zawiadomieniami z roku 2009, iż powziął zamiar przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż ten w którym została ona wywłaszczona i poinformował skarżące o możliwości zwrotu nieruchomości stanowiącej uprzednio ich własność. Tym samym w ocenie podmiotu, który sam dokonywał nakładów inwestycyjnych na budowę [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, powyższe stanowisko nie potwierdza zatem oceny sprawy dokonanej przez Wojewodę, sądy administracyjne oraz Ministra Infrastruktury, iż cel ten został zrealizowany.

Stoi także w całkowitej sprzeczności z jedną naczelnych zasad postępowania administracyjnego polegającej na pogłębianiu zaufania obywateli do Państwa i organów administracji.

Oczywistym również jest, że niniejsza sprawa i wydane uprzednio orzeczenia, przy braku uwzględnienia okoliczności znanych już obecnie skarżącym, o których powzięli oni wiedzę po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a znanych z urzędu poszczególnym organom zarówno w toku pierwotnego postępowania i które posiadają również wiedzę co do faktów zaistniałych po jego zakończeniu złożona skarga jest oczywiście uzasadniona.

Zgodnie z art. 21 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej - "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem".

W niniejszej sprawie w ocenie strony bezspornym jest zarówno fakt wypłaty stosownego odszkodowania, brak faktycznej realizacji celu wywłaszczenia oraz iluzorycznego charakteru zrealizowanej inwestycji w postaci [...]. Oczywistym również jest, iż w świetle ujawnionych dowodów, budowa [...] w żaden sposób nie była związana z realizacją planów dotyczących nigdy nie ukończonej budowy S. [...] w K. albowiem [...] tę utworzono po niemalże pod 30 latach od wywłaszczenia ([...] rok). O braku realizacji celu wywłaszczenia świadczyły również zawiadomienia kierowane w roku 2009 również do skarżących przez Marszałka Województwa [...], a sama [...] nie tylko nie służyła S., który miał być wybudowany a jedynie pierwotnie istniejącego S. [...] który na dodatek wykorzystywał [...] w 60% na cele komercyjne, nie zaś publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w sprawie niniejszej toczy się w jednym z nadzwyczajnych trybów, w trybie wznowienia postępowania.

Warunkiem skutecznego wszczęcia takiego postępowania jest po pierwsze - powołanie się na jedną z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po drugie - złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. lub odpowiednio w art. 145a § 2 k.p.a. i art. 145b § 2 k.p.a.

Wskazać również należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada trwałości decyzji administracyjnej, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach podatkowych. Przyjęte rozwiązanie wyznacza granice pojęcia decyzji ostatecznej oraz stanowi, że wydanie takiej decyzji jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji.

Ustawodawca dopuszcza możliwość zaistnienia sytuacji wyjątkowych, w których będzie można dokonać wyeliminowania rozstrzygnięć wadliwych. Celowi temu służą tzw. nadzwyczajne środki wzruszeń decyzji ostatecznych. Zostały one enumeratywnie wymienione w k.p.a. Jednym z nich jest uchylenie w całości lub w części decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.).

Podkreślić trzeba, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Jak stanowi bowiem przepis art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że postępowanie wznowieniowe może być poświęcone jedynie zbadaniu i ocenie, czy w danej sprawie występują przesłanki do wznowienia określone w art. 145 k.p.a. Przedmiotem takiego postępowania nie może być zatem powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, tak jak to odbywa się w zwykłym postępowaniu, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę stałości decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3. decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5. wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję,

6. decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7. zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8. decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego. Zakończenie tych czynności wstępnych postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonego taką decyzją.

Tylko wówczas, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Jako podstawę wznowienia postępowania w rozpoznawanej sprawie wskazano art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Z kolei zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. z powyższej przyczyny postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W tym przypadku obie przesłanki - tj. oczywistość fałszu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego - muszą wystąpić łącznie.

Celem wznowionego postępowania prowadzonego z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wykazanie istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając szerokie pojęcie dowodu, wynikające wprost z art. 75 § 1 k.p.a. fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba, że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.). Dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania.

W orzecznictwie administracyjnym przyjęty jest pogląd, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. Wskazuje się bowiem, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., sygn. akt II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66), Co istotne, organ administracji nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Innymi słowy, organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w toku postępowania wznowieniowego organ nie dokonuje ponownej oceny zebranego uprzednio w sprawie materiału dowodowego. Granice postępowania wznowieniowego zakreśla strona wskazując, jakie w jej ocenie zaistniały przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania. Organ zobowiązany jest więc do zbadania wyłącznie czy te przyczyny zaistniały, a jeżeli taki, jaki wpływ miały na wynik sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Wobec zatem wskazania fałszu dowodów, konieczne jest również ustalenie, czy dowody te były istotne dla sprawy. Cechę istotności będą miały te okoliczności, które dotyczą faktów prawotwórczych, tj. wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (por. J. Borkowski (w:) Komentarz, 1985, s. 219; por. też wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., III SA/Łd 871/14, LEX nr 1635172: "Celem wznowionego postępowania prowadzonego z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest wykazanie istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi. Uwzględniając szerokie pojęcie dowodu, wynikające wprost z art. 75 § 1 k.p.a., fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. Dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi zasadnie organy uznały, iż nie można stwierdzić, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka pozwalająca na wznowienie postępowania, gdyż skarżący nie wskazali konkretnego dowodu, który miał być w ich ocenie sfałszowany, ani nie przedstawili orzeczenia potwierdzającego dokonanie fałszerstwa. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA 1123/99 strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzenie takiego dowodu we własnym zakresie". Z kolei co do wyjątku określonego w art. 145 § 2 Kpa strona nie wykazała istnienia przesłanek wymaganych tym przepisem, ani z akt sprawy nie wynika, aby okoliczności takie zaistniały w niniejszej sprawie.

Tym samym słusznie organy uznały, że wskazana przez skarżącą przesłanka wznowienia nie wystąpiła co oznaczało brak podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Jednocześnie zasadnie Minister podniósł, że kwestia realizacji celu wywłaszczenia została już rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1663/12 potwierdzającym zrealizowanie celu wywłaszczenia.

Tymczasem zarzuty skargi de facto sprowadzają się do polemiki z ustaleniami jakie poczynił Naczelny Sąd Administracyjny, który w swoim rozstrzygnięciu, mając na uwadze podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące m.in.:

1. okoliczności nie zrealizowania budowy s., 2) w konsekwencji braku tożsamości pomiędzy wybudowaną [...] z celem wywłaszczenia, 3) zaprzestaniu działalności [...] na spornym terenie, po pierwsze przesądził, iż w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia- bowiem wywłaszczono nieruchomość pod budowę s., przez co wygasło roszczenie o zwrot spornej nieruchomości (str. 13 dolny akapit), jak również wskazał, iż okoliczność, że pierwotne przeznaczenie nieruchomości było inne, a później je zmieniono nie oznacza że doszło do zmiany celu wywłaszczenia, przez co za zbędne uznał zawiadomienie jakie otrzymali byli właściciele (na które powołują się skarżący) o zamiarze zmiany celu. Ponadto przesądził, że aktualne działania podejmowane względem nieruchomości nie mają znaczenia, bowiem po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (str. 14).

Na marginesie należy zatem wskazać, że nawet gdyby uznać, iż skarżący obecnie dążą do zmiany przesłanki wznowienia na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to żądania wznowienia postępowania nie może uzasadniać odmienna ocena dowodu, który był znany (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74: "Z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych; nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną", czy wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13, LEX nr 1646229: "Nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko tych nowo odkrytych dowodów czy też okoliczności lub po raz pierwszy zgłoszonych w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy. Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów)"; por. jednak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10, LEX nr 1121209: "Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego").

Reasumując Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie stanowisko organów jest uzasadnione.

Sąd nie stwierdził także, by przy wydaniu decyzji obu instancji doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., czy też innych przepisów wskazanych przez skarżących. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy. Strona miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami. Organ odwoławczy nie uchybił także art. 15 k.p.a. Wskazane materiały i ustalenia organy obu instancji przeanalizowały,

z uwzględnieniem obowiązku dwukrotnego rozważenia sprawy w jej całokształcie, prowadzone przez organy postępowania cechowała wszechstronność, dążność do ustalenia prawdy obiektywnej. Wobec wskazanych przyczyn nie można zarzucić organom, by stanowisko swe sformułowały z naruszeniem art. 11 k.p.a. Sporządzone uzasadnienia i rozstrzygnięcia spełniają zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji odniesiono się także do argumentacji odwołania. Brak podzielenia jej przez organ nie jest natomiast tożsamy z błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

Należy zatem wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.