Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2634/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 872/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Finansów kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 872/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej Stowarzyszeniu [...]. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 19 października 2011 r. strona zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie odpisów wszystkich pism dotyczących opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT) działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz pism dotyczących opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów, skierowanych w latach 2009 – 2011 przez Ministerstwo Finansów Rzeczypospolitej Polskiej do instytucji i organów Unii Europejskiej.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], odmówił stronie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podając motywy takiego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Jak stanowi bowiem art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Pewne kategorie informacji publicznych posiadają specjalny tryb ich udostępniania, a w stosunku do innych - pomimo zachowywania przez nich charakteru informacji publicznej - dostęp może być wyłączony na mocy przepisów szczególnych, w tym również przepisów prawa wspólnotowego. Żądane przez stronę dokumenty dotyczyły postępowania prowadzonego przez Komisję Europejską przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącego uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 2 ust. 1 lit. "c" dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w zakresie braku zapewnienia, aby świadczone usługi związane z zarządzaniem prawami autorskimi podlegały odpowiedniemu opodatkowaniu dla celów VAT (naruszenie nr 2005/4155). Postępowanie to zakończyło się w dniu 18 marca 2010 r. i do tego dnia nie była kierowana ze strony Ministerstwa Finansów do Komisji żadna korespondencja.

Natomiast dostęp do pism sporządzonych po tej dacie – zdaniem organu – był wyłączony na mocy przepisów rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej: Rozporządzenie). Minister w swoim stanowisku wyraził przekonanie o relacji lex specialis – lex generalis tych przepisów do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia wynika, że Instytucja (tu Komisja Europejska) odmawia udostępnienia dokumentów związanych z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, powołując się m.in. na ochronę interesu publicznego, postępowania sądowego oraz ochronę celu kontroli, śledztwa i audytu. Stanowisko mówiące o nieudostępnianiu tego typu dokumentów zostało również utrwalone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (wyrok Sądu Pierwszej I instancji z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie o sygn. akt T-191/99 Petrie i inni p-ko Komisji). Wobec powyższego organ uznał za stosowne odmówić dostępu do żądanych informacji.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na generalną i nadrzędną zasadę wyrażoną zarówno w prawie polskim, jak i w prawie Unii Europejskiej, którą jest publiczny dostęp do informacji, a w szczególności do informacji o procesie stanowienia i stosowania prawa, który to w systemie demokratycznym powinien być jak najbardziej jawny i otwarty. Zdaniem strony, odstępstwa od tej zasady powinny być interpretowane wąsko, a korzystanie z nich powinno odbywać się jedynie w sytuacjach naprawdę wyjątkowych i wyraźnie uzasadnionych. Wobec powyższego podnoszone przez organ argumenty o zastosowaniu art. 4 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku i podzielając zaprezentowaną w niej argumentację.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez wydanie przez Ministra Finansów decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji braku jakichkolwiek przesłanek prawem przewidzianych do wydania decyzji odmownej;

– art. 4 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie, jako odnoszących się do udostępnienia żądanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 181/12 uchylił obie decyzje Ministra Finansów, wskazując w uzasadnieniu, że do podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dochodzi wówczas, gdy żądana informacja publiczna fizycznie istnieje i nie może zostać udostępniona z uwagi na ochronę dóbr objętych treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jeśli podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie posiada żądanej przez wnioskodawcę informacji, gdyż ta w ogóle nie została wytworzona (fizycznie nie istnieje), winien jedynie pisemnie poinformować o tym zainteresowanego, nie wydając jednak w tym zakresie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, do czego w istocie doszło w niniejszej sprawie. Skoro bowiem informacji publicznej nie ma, to nie ma także podstaw, by odmawiać jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Dotyczy to okresu od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 18 marca 2010 r., w którym nie została wytworzona jakakolwiek korespondencja, będąca przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia.

Sąd wskazał też, że podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej. W tym zakresie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej również nie wydaje decyzji, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Oznacza to, że wyłączony jest tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy informacja publiczna, będąca przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, osiągalna jest w innym trybie. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej także jedynie pisemnie informuje wnioskodawcę, w jakim trybie może uzyskać do niej dostęp. Nie jest to natomiast powód do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jeśli – zdaniem organu – istnieje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, to z istoty rzeczy nie może być on przyczyną odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc decyzji podejmowanej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż w takim przypadku przepisy te nie mają w ogóle zastosowania.

Niezależnie od powyższego, przyjmując, że Minister Finansów, odwołując się do przepisów ww. rozporządzenia w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, odmówił Stowarzyszeniu udzielenia żądanej informacji publicznej, twierdząc, iż dokumenty związane z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie mogą być udostępnione z uwagi na ochronę interesu publicznego, postępowania sądowego oraz ochronę celu kontroli, śledztwa i audytu, Sąd pierwszej instancji zauważył, że ww. rozporządzenie normuje tryb dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zatem jego przepisy nie mogą stanowić podstawy dla odmownej decyzji Ministra Finansów. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Instytucje (Parlament Europejski, Rada i Komisja Europejska) odmówią udostępnienia dokumentów związanych z postępowaniem prowadzonym w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, powołując się m.in. na ochronę interesu publicznego, postępowania sądowego oraz ochronę celu kontroli, śledztwa i audytu. W ocenie WSA w Warszawie nie powinno budzić wątpliwości, że Minister Finansów nie jest Instytucją, w rozumieniu powyższego przepisu, toteż nie mógł on być przez niego stosowany jako podstawa prawna decyzji odmownej. Co więcej, skarżące Stowarzyszenie w swym wniosku z dnia 19 października 2011 r. zwróciło się o kopie wszystkich pism, jakie Ministerstwo Finansów skierowało w latach 2009-2011 do instytucji i organów Unii Europejskiej, dotyczących opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT) działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz pism dotyczących opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów. Stowarzyszeniu chodzi więc o dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów, a nie o dokumenty pochodzące od Parlamentu Europejskiego, Rady czy Komisji. Tym samym wskazane przez organ przyczyny odmowy udzielenia informacji publicznej nie mogły, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowić podstawy dla podjętych w sprawie decyzji.

Od powyższego wyroku Minister Finansów złożył skargę kasacyjną, podnosząc w niej zarzuty:

1) naruszenia prawa materialnego, tj:

a) art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz w związku z art. 4 ust. 2 tiret trzecie i motywem 15 preambuły Rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie;

b) art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 3 Rozporządzenia oraz motywem 10 preambuły Rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dokumenty, o których mowa w tym przepisie obejmują wyłącznie dokumenty sporządzone przez Parlament, Radę i Komisję, a nie obejmują dokumentów sporządzonych przez Ministra Finansów jako odpowiedź na wystąpienie Komisji (i zawierających pośrednio stanowisko Komisji);

2) naruszenia przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych wyjaśnień i nie zawarcie (nadających się do wykonania) wskazań, co do dalszego postępowania przez organ;

b) art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z przepisu art. 141 § 4 cyt. ustawy, co wskazuje również na nienależyte wykonanie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji w zakresie:

- oceny prawnej relacji, w jakiej regulacja wspólnotowa (rozporządzenie) pozostaje z ustawą;

- oceny prawnej, czy w odniesieniu do żądanej w niniejszej sprawie informacji publicznej istnieje inny niż określony w ustawie tryb dostępu oraz wskazania prawidłowego trybu jej udostępnienia (odmowy udostępnienia), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwalają na pełne dokonanie instancyjnej oceny prawidłowości merytorycznej wydanego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12, oddalił skargę kasacyjną uznając jednak, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał argumentację organu dotyczącą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 3 oraz punktu 10 preambuły Rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też poglądu Sądu pierwszej instancji co do charakteru dokumentów żądanych przez Stowarzyszenie i stwierdził, że dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na przepis art. 2 ust. 3, wskazał, że dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z tego względu, że jest ich autorem.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że korespondencja znajdująca się w aktach Komisji Europejskiej prowadzącej postępowanie przedsporne przeciwko Polsce, dotycząca opodatkowania podatkiem od towarów i usług działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz korespondencja dotycząca opodatkowania podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów już z racji wskazanych powyżej przepisów nie mogła być udostępnione przez Ministra Finansów stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 wskazał, że w przepisie tym przewidziano wyjątki od prawa dostępu do dokumentów unijnych co oznacza, że dokumenty dotyczące spraw finansowych, nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten argument za drugi powód dla którego Minister Finansów miał podstawę do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów.

Podsumowując NSA stwierdził, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2010.271.20) stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Za nieuzasadniony natomiast uznał NSA zarzut naruszenia art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr112 poz.1198 z póz zm.), zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ powinien powiadomić wnioskodawcę pisemnie. Z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika bowiem, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro w badanej spawie Minister Finansów nie wytworzył w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 18 marca 2010 r. żądanych przez stronę skarżącą dokumentów, to oznacza, że wydanie decyzji obejmującej cały wskazany we wniosku okres 2009-2011 r. nastąpiło odnośnie okresu od 31 stycznia 2009 do 18 marca 2010 r. bez podstawy prawnej, co obligowało Sąd pierwszej instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Finansów jako wadliwej.

Wobec powyższego rozstrzygnięcia Minister Finansów wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w której ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie pismem z tej samej daty Minister Finansów poinformował wnioskodawcę, że od 1 stycznia 2009 r. do 18 marca 2010 r. organ nie wysyłał żadnej korespondencji do Komisji Europejskiej.

Powołując się na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1868/12, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie charakteru informacji żądanych przesz stronę, twierdząc, że są to informacje publiczne, jednakże udostępnianie ich podlega regulacjom zawartym w przepisach szczególnych, którymi są w tym przypadku przepisy Rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2010.271.20), w szczególności jego art. 4 ust. 1 i 2. Organ podkreślił przy tym ponownie, że art. 4 rozporządzenia 1049/2001 pozostaje w stosunku lex specialis do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zostało potwierdzone przez NSA we wskazanym wyżej wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. Ponadto organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie zastosowania w niniejszej sprawie art. 2 ust. 3 rozporządzenia, które to stanowisko sprowadzało się stwierdzenia, że dysponentem dokumentów wytworzonych na potrzeby postępowań prowadzonych przed Komisją Europejska jest sama Komisja i Minister Finansów nie może ich ujawnić.

Strona wniosła o uchylenie decyzji z 31 stycznia 2013 r. i o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymała przy tym argument, że generalną zasadą prawa polskiego oraz unijnego jest publiczny dostęp do informacji, a wszelkie regulacje odstępujące od tej zasady powinno być interpretowane wąsko i korzystanie z nich powinno odbywać się jedynie w sytuacjach naprawdę wyjątkowych i wyraźnie uzasadnionych. Powołała tu wyrok ETS (C-64/05 P Sweden v Commission [2007] ECR 1-11389) oraz wyrok z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie T-233/09. Ponadto przedstawiła odmienną interpretację wyroku w sprawie T-191/99, akcentującego, że ochrona interesu publicznego nie może powoływać się wyłącznie na możliwość wszczęcia procedury postępowania o naruszenie przepisów.

Strona zakwestionowała również możliwość zastosowania art. 4 Rozporządzenia, wskazując, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w związku z pismami objętymi żądaniem strony, a prowadzone wcześniej zostało zakończone w dniu 18 marca 2010 r. Ponadto strona wskazała, że unijny legislator dopuszcza możliwość ujawnienia dokumentu (informacji publicznej) w sytuacji wystąpienia wyjątków, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, jeśli jest to uzasadnione interesem publicznym. Strona podniosła, że występuje w przedmiotowym postępowaniu jako reprezentant szerokiej grupy społecznej twórców i artystów a wnioskowane dokumenty są jej potrzebne w celu prawidłowego wywiązywania się ze sowich obowiązków organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz pozwoliłyby zrozumieć dokładnie stanowisko państwa polskiego odnośnie opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów. Ponadto podniosła generalny interes publiczny, który należy wywodzić z brzmienia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz zasad ogólnych Unii Europejskiej przejawiający się w powszechności ponoszenia ciężarów publicznych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Finansów wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję wskazaną na wstępie, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, oraz odniósł się nowych zarzutów podniesionych przez stronę.

W odpowiedzi na poruszenie kwestii braku prowadzenia w chwili obecnej postępowania przez Komisję Europejską wobec Rzeczypospolitej Polskiej, Minister przypomniał, że korespondencja kierowana do Komisji Europejskiej po zamknięciu postępowania zakończonego w dniu 18 marca 2010 r. traktowana jest jako nowa sprawa stanowiąca tzw. fazę przedsporną (pre-naruszenie postępowania), podczas której państwo ma możliwość przedstawienia argumentów na swoją obronę oraz po zastosowaniu się do wskazówek Komisji Europejskiej, polubownego zakończenia sprawy. Ponadto Minister podniósł, że obecnie rozpatrywana sprawa została wszczęta wnioskiem strony z dnia 19 października 2011 r. i być powinna rozpatrywana w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty [...] grudnia 2011 r., tj. zakończenia pierwszego postępowania. Powołał się przy tym na orzecznictwo NSA w postaci wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt.: I OSK 1092/09. Ponadto, w odpowiedzi na przytoczone przez stronę orzecznictwo organ wskazał, że punkt 11 preambuły do rozporządzenia stanowi o konieczności ustanowienia wyjątków od dostępu do dokumentów instytucji w celu "ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i rozważań tam, gdzie niezbędne jest chronienie ich możliwości wykonywania tych zadań". Nawet jeśli celem rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów instytucji, to jednak prawo to podlega, w świetle punktu 11 oraz w świetle systemu wyjątków przewidzianych w art. 4 tego rozporządzenia, pewnym ograniczeniom uzasadnionym względami publicznego lub prywatnego interesu (por. pkt 51 wyroku w sprawie C-139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenu). Wobec powyższych argumentów organ uznał, że przekonanie strony o tym, że rozporządzenia w żaden sposób nie ogranicza jej prawa do zwrócenia się na podstawie ustawy o udostępnienie treści dokumentów, o które wnioskuje, jest błędne.

Odpowiadając na argument o konieczności ujawnienia żądanych dokumentów w oparciu o realizację obowiązków nałożonych na stronę Minister wyjaśnił, że wskazane cele może osiągnąć np. poprzez zwrócenie się o wydanie interpretacji indywidualnej. Ponadto interes określonej grupy społecznej - zdaniem Ministra - nie może być utożsamiany w niniejszej sprawie z interesem publicznym.

Od powyższej decyzji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

- art. 5 rozporządzenia, poprzez niezastosowania procedury konsultacji przewidzianej w tej regulacji, a która winna poprzedzać wydanie zaskarżonej decyzji;

- art. 7 k.p.a. - poprzez uznanie, że podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji winien być stan sprawy na dzień [...] grudnia 2011 roku, tj. na dzień wydania decyzji nr [...], z pominięciem okoliczności faktycznych, które nastąpiły po tej dacie, i które miały istotne znaczenie dla oceny prawnej zgłoszonego wniosku,

- art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji art. 5 Rozporządzenia, oraz poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Minister Finansów nie zrealizował dyspozycji art. 5 Rozporządzenia;

- art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 2 k.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący przedstawił swoje zdanie na temat oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., uznając, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 5 rozporządzenia. Skarżący wskazał, że do dokumentów żądanych w postępowaniu administracyjnym można zastosować powyższy przepis, a w konsekwencji Minister Finansów powinien albo zwrócić się do Komisji celem konsultacji możliwości udostępnienia dokumentów, albo przekazać wniosek Komisji, albo też wykazać ponad wszelką wątpliwość, że żądane dokumenty nie podlegają ujawnieniu. Organ nie zwracał się do Komisji Europejskiej ani nie przekazał jej wniosku skarżącego, a to oznacza, że nie wykazał, że dokumenty nie podlegają ujawnieniu. Ponadto nie powołał również art. 5 rozporządzenia wśród podstaw prawnych rozstrzygnięcia. To zaś stanowi – zdaniem strony skarżącej – naruszenie przepisów art. 7, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Ministra Finansów, jakoby sprawę należało rozpatrywać w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty [...] grudnia 2011 r. Powołał się przy tym na przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt: I OSK 1092/09 wskazujący, że "w razie, gdy w toku instancji organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy ustala aktualny stan faktyczny sprawy". Podniósł, że w chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie, które obejmowałoby swoim zakresem pisma żądane przez skarżącego, wobec czego Minister Finansów nie miał powodu, by odmówić ich udostępnienia.

Ponadto skarżący podniósł naruszenie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Na zakończenie zaś skarżący ponownie powołał się na argumenty dotyczące nadrzędności zasady publicznego dostępu do informacji oraz występowania w sprawie interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem treści żądanych dokumentów, podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do argumentu organu, że cele swojej działalności może osiągnąć w drodze skierowania wniosku o udzielenie indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego skarżący podniósł, że sam fakt możliwości zwrócenia się z takim wnioskiem nie może blokować prawa do udostępnienia informacji publicznej, a dodatkowo wskazuje, że czym innym jest interpretacja prawa, a czym innym wiedza o okolicznościach jego powstawania.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu niezastosowania w sprawie art. 5 rozporządzenia organ poinformował, że żądane we wniosku dokumenty powstały w wyniku prowadzenia przez Komisję Europejską postępowania w zakresie kontroli przestrzegania prawa wspólnotowego. W tego typu sprawach wytworzyła się stała praktyka Komisji Europejskiej polegająca na odmowie udostępniania dokumentów powstałych w toku prowadzonych przez tę instytucję postępowań. Wobec powyższego Minister Finansów uznał, że nie było zasadne zwracanie się do Komisji celem konsultacji, o której mowa w art. 5 rozporządzenia. Wskazał ponadto, że ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie zarzucił Ministrowi braku przeprowadzenia konsultacji, ani takiej konsultacji nie nakazał w wyrokach, pomimo, że miały one świadomość, że nie była ona przeprowadzana, co wynikało z akt administracyjnych. Ponadto sposób argumentowania zawarty w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego utwierdza Ministra w przekonaniu, że słusznie przyjął, że żądane we wniosku dokumenty nie podlegają ujawnieniu w związku z zastosowaniem przepisów rozporządzenia. Skarżący, zdaniem organu jest błędnie przekonany o konieczności przeprowadzenia konsultacji z Komisją Europejską.

Odpowiadając na zarzut błędnego przyjęcia daty [...] grudnia 2011 r. jako daty stanu sprawy będącej podstawą do wydania rozstrzygnięcia, Minister podnosi, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. oparł się na wskazówkach zawartych w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt: I OSK 1092/09, w którym NSA wskazał, że "[w] razie gdy została zaskarżona decyzja do sądu administracyjnego, Sąd uchylił decyzję to sprawa wraca do rozpoznania według stanu faktycznego w dniu wydania decyzji ostatecznej. W wyniku uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, nie powstaje nowa sprawa, a organ ma obowiązek rozpoznać sprawę według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej (...)". Ponadto - zdaniem organu - Naczelny Sąd Administracyjny wydając wyrok w sprawie I OSK 1868/12 miał pełny obraz stanu faktycznego sprawy, ponieważ na rozprawie weryfikował zarówno termin, w jakim było prowadzone przez Komisję Europejską postępowanie przedsporne przeciwko Polsce, jak też fakt jego zamknięcia przez Komisję Europejską.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ponownie rozpoznając sprawę organ ponownie powołał się na fakt, że przedmiotowa kwestia nie była podnoszona przez sądy obu instancji w trakcie sądowej kontroli orzeczenia. Jednocześnie wskazał nazwiska osób zajmujących stanowisko w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. o sygn. akt: I OSK 1868/12, wprawdzie oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt: II SA/Wa 181/12 z dnia 5 kwietnia 2012r., uchylającego decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz decyzję ją poprzedzającą w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w zakresie żądanym wnioskiem z dnia 19 października 2011 r. jednakże uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Za nieuzasadniony uznał natomiast NSA zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wskazując, że z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wynika, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej i uznając, że w badanej spawie Minister Finansów nie wytworzył w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 18 marca 2010 r. żądanych przez stronę skarżącą dokumentów, a to oznacza, że wydanie decyzji obejmującej cały wskazany we wniosku okres 2009 - 2011 r. nastąpiło odnośnie okresu od 31 stycznia 2009 do 18 marca 2010 r. bez podstawy prawnej, co obligowało Sąd pierwszej instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Finansów jako wadliwej. Oznacza to zatem, że w pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił poglądy zawarte w uzasadnieniach decyzji Ministra Finansów, odmawiających stronie skarżącej udostępnienia żądanych informacji. W tej sytuacji oznacza to również, że rozpoznając skargę na decyzje wydane przez Ministra Finansów, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jego wcześniejszych decyzji, przy rozpoznaniu zarzutów niniejszej skargi istotne jest uwzględnienie treści art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Sąd wyjaśnił, że powyższe oznacza, iż w ponownym postępowaniu sąd pierwszej instancji nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Odstępstwo od tej zasady dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego. Druga sytuacja utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku sądu drugiej instancji, to podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana - uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z żadną z wymienionych wyżej sytuacji, oprócz tej, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiająca udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, nie objęła już swoim zakresem żądanych informacji za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 18 marca 2010 r., bowiem odnośnie do tego okresu organ poinformował skarżącego pismem z dnia 31 stycznia 2013 r., że we wskazanym okresie organ nie wysyłał żadnych dokumentów do Unii Europejskiej, wypełniając w ten sposób zalecenia zawarte zarówno w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 181/12, powtórzone następnie we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zmianie nie uległ stan faktyczny sprawy, mimo że Minister Finansów ponownie rozpoznawał sprawę wydając zaskarżone obecnie do Sądu decyzje.

Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku o sygn. akt: I OSK 1868/12 uznał zarówno argumentację organu zawartą w jego decyzjach, jak następnie powtórzoną w skardze kasacyjnej odnośnie art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 3 oraz punktu 10 preambuły rozporządzenia, jak i nie podzielił też poglądu Sądu I instancji co do charakteru dokumentów żądanych przez Stowarzyszenie. Stwierdził bowiem, że dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wskazał, że zgodnie z art. 19 tego rozporządzenia wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Naczelny Sąd Administracyjny powołał przepis art. 2 ust. 3, zgodnie z którym niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Uznał zatem, że dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z tego względu, że jest ich autorem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że taka konkluzja wynika nie tylko z cytowanego powyżej art. 2 ust. 3, ale także z punktu 10 preambuły do rozporządzenia, który stanowi, że dla zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że korespondencja znajdująca się w aktach Komisji Europejskiej prowadzącej postępowanie przedsporne przeciwko Polsce dotycząca opodatkowania podatkiem od towarów i usług działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz korespondencja dotycząca opodatkowania podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów już z racji wskazanych powyżej przepisów nie mogła być udostępniona przez Ministra Finansów stronie skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 przewidziano wyjątki od prawa dostępu do dokumentów unijnych. Przepis ten bowiem stanowi, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwa publicznego, kwestii obronnych i wojskowych, stosunków międzynarodowych, finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, jak wynika to z cytowanego powyżej art. 4 ust. 1 rozporządzenia, dokumenty dotyczące spraw finansowych, nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Zatem jest to drugi powód dla którego Minister Finansów miał podstawę do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów. Oznacza to zatem, że NSA uznał, że przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U.UE.L.2010.271.20) stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że badając obecnie zaskarżoną decyzję i biorąc pod uwagę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony we wskazanym wyżej wyroku, decyzja Ministra Finansów oraz decyzja ją poprzedzająca są decyzjami prawidłowymi.

Organ zasadnie odmówił udostępnienia skarżącemu stowarzyszeniu żądanej przez niego informacji publicznej, uznając, po pierwsze, że nie jest jej dysponentem bowiem dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawniać ich treści, choć jest mu znana z tego względu, że jest ich autorem. Po drugie zaś, dokumenty dotyczące spraw finansowych, a o takie dokumenty niewątpliwie chodzi, jak wynika z cytowanego wyżej art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, w tym do zarzutu naruszenia art. 5 rozporządzenia poprzez niezastosowanie procedury konsultacji przewidzianej w tej regulacji, a która winna poprzedzać wydanie zaskarżonej decyzji wskazano, że Sąd nie podziela tego zarzutu. Podniesiono, że zgodnie z art. 5 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego, w przypadku gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Tak więc rozpoznając ten zarzut pod kątem ewentualnego naruszenia art. 5 stwierdzić należ, że w przepisie tym jest mowa o dokumencie pochodzącym od instytucji nie zaś dokumencie otrzymanym przez instytucję (art. 2 ust. 3 rozporządzenia, który rozróżnia te dokumenty). Niewątpliwe jest zaś, że skarżące stowarzyszenie żądało dokumentów przekazanych przez Ministra Finansów do Komisji Europejskiej, nie zaś dokumentów otrzymanych z Komisji Europejskiej. Ponadto, nawet jeżeli by przyjąć, że właśnie o takie dokumenty skarżący występował, to zgodnie z art. 4 powyższego rozporządzenia nie ma wątpliwości, że nie podlegają one ujawnieniu bowiem nie podlegają udostępnieniu nie tylko ze względu na fakt ochrony postępowania sądowego (art. 4 ust. 2 rozporządzenia), ale jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela żądane materiały dotyczą ochrony interesu publicznego w odniesieniu do polityki finansowej wspólnoty lub państwa członkowskiego, niezależnie od tego, czy żądane materiały dotyczą sprawy objętej sporem czy też nie.

W tej sytuacji poza sporem pozostaje kolejny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez art. 7 k.p.a., poprzez uznanie, że podstawą rozstrzygnięcia przez organ zaskarżonej decyzji winien być stan sprawy na dzień [...] grudnia 2011 roku, tj. na dzień wydania decyzji nr [...], z pominięciem okoliczności faktycznych, które nastąpiły po tej dacie, i które miały istotne znaczenie dla oceny prawnej zgłoszonego wniosku. Uznanie bowiem, że żądane we wniosku dokumenty dotyczą polityki finansowej wspólnoty lub państwa członkowskiego powoduje, że fakt ewentualnego braku sporu nie zmienia charakteru żądanych przez skarżące stowarzyszenie dokumentów.

Sąd natomiast podzielił zarzut strony skarżącej odnośnie naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, uznając jednak, że jest to naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt: II SA/Wa 872/13 wywiodło Stowarzyszenie [...] w W.

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 5 w związku z atr. 2 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji nr 1049/2001 (dalej zwane: rozporządzeniem), poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym nie jest konieczne zastosowanie procedury konsultacji przewidzianej w tej regulacji, a która winna poprzedzać wydanie decyzji organu w sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowe jest pominięcie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji art. 5 rozporządzenia dotyczącego przeprowadzenia konsultacji z Komisją, oraz poprzez uznanie, że prawidłowe jest pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których Minister Finansów nie zrealizował dyspozycji art. 5 rozporządzenia. Mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że sąd uznał, iż zasadne jest pominięcie przez organ procedury konsultacji z Komisją w trakcie prowadzonego postępowania i oddalił skargę;

- art. 190 w związku z art. 183 § 1 zdanie 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie norm wynikających z powołanych przepisów, a tym samym niewłaściwe określenie zakresu wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 22 listopada 2012 r., co oczywiście istotnie wpływa na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowe jest pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia i pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z argumentacją organu dotyczącą wystąpienia w rzeczywistości tych przesłanek do odmowy informacji publicznej, a tym samym usankcjonowanie przez sąd naruszenia przez organ zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa z art. 8 k.p.a. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało dopuszczenie przez sąd możliwości pominięcia przez organ w decyzji wyjaśnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia i ewentualnie jego zastosowania w sprawie, jeżeli wystąpiłyby przesłanki tam wskazane;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie nienależytej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji i uznanie, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się, a tym samym uznanie że moment ustalenia stanu faktycznego przez organ w decyzji jest prawidłowy. Sąd stwierdzając, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie przyjął ustalenia organu, że podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji winien być stan faktyczny sprawy na dzień [...] grudnia 2011 roku, tj. na dzień wydania decyzji nr [...], a nie stan faktyczny sprawy z dnia [...] marca 2013 r., tj. na dzień wydania decyzji ostateczniej nr [...] wydanej po uchyleniu wyrokiem decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Wydanie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. jak sam organ przyznał w uzasadnieniu decyzji nastąpiło z pominięciem okoliczności faktycznych, które nastąpiły po dniu [...] grudnia 2011 r., a które mogły zmienić stan faktyczny sprawy, a tym samym wpłynąć na dopuszczalność zastosowania art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie. Mogło to istotnie wpłynąć na wynik sprawy, gdyż art. 4 ust. 2 nie miałby zastosowania w niniejszej sprawie jako podstawa do odmowy udzielenia informacji publicznej;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że prawidłowe jest rozstrzygniecie organu, że za ujawnieniem żądanych informacji nie przemawia interes publiczny w sytuacji, gdy dokumenty objęte wnioskiem mogą dotyczyć aspektów tworzenia nie stosowania prawa oddziałujących nie tylko na osoby zrzeszone u skarżącego ale także na osoby, na rzecz których działa skarżący (twórcy i artyści), a także na osoby, które w przyszłości w społeczeństwie będą lub zamierzają tworzyć utwory chronione prawem autorskim. Zatem Sąd błędnie przyjął za prawidłowe ustalenia organu, że nie ma interesu publicznego w ujawnieniu żądanych dokumentów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dopuszczenie możliwości zastosowania przez organ wyjątków od zasady jawności informacji publicznych i uznanie przez sąd, że zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a co za tym idzie oddalenie skargi;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - poprzez uznanie przez sąd, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Pominięcie w decyzji tych danych uniemożliwiło weryfikację skarżącemu i sądowi czy osoby, które zajęły stanowisko w toku postępowania miały wystarczające kompetencje do ustosunkowywania się do złożonych kwestii związanych z odmową udzielenia informacji publicznej. Istotnie mogło to wpłynąć na wynik sprawy w ten sposób, że sąd uznając to uchybienie za nieistotne następnie zaniechał badania czy organ w decyzji uzasadnił wystąpienie przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia uprawniających do odmowy udzielenia informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w całości od organu administracji publicznej.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że zdaniem skarżącego Sąd dokonał błędnej wykładni treści art. 5 w związku z art. 2 ust 3 rozporządzenia, a w szczególności użytego tam sformułowania: "dokumentu pochodzącego od instytucji". Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "...w przepisie mowa o dokumencie pochodzącym od instytucji, a nie dokumencie otrzymanym przez instytucję". Takie rozumienie przez Sąd art. 5 rozporządzenia zdaniem skarżącego stoi w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 3 rozporządzenia oraz ust. 10 preambuły do rozporządzenia wskazujących, że rozporządzenie odnosi się zarówno do dokumentów wytworzonych we własnym zakresie przez instytucje jak i otrzymanych od Państw Członkowskich.

Ponadto stwierdzenie Sądu wskazane w uzasadnieniu stoi w sprzeczności z wykładnią prawną art. 2 ust. 3 rozporządzenia w związku z ust 10 preambuły dokonaną przez NSA w wyroku z 22 listopada 2012 roku, na związanie którą to wykładnią powołuje się sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przyjmując jako punkt wyjścia wiążące dla sądu oceny prawne zawarte w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2012 roku stwierdzono, że prawidłowość zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim oceniać na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001. Zgodnie z treścią art. 5 rozporządzenia (w brzmieniu nadanym Sprostowaniem do rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, opublikowanym w Dzienniku Urzędowy Wspólnot Europejskich L 145 z dnia 31 maja 2001 r., Polskie) zatytułowanego "Dokumenty w państwach członkowskich": "W przypadku, gdy państwo członkowskie otrzyma wniosek dotyczący pochodzącego od instytucji dokumentu będącego w jego posiadaniu, państwo członkowskie konsultuje się z zainteresowaną instytucją w celu podjęcia decyzji, która nie zagrozi realizacji celów niniejszego rozporządzenia, chyba, że nie ma wątpliwości, że dokument ten podlega lub nie podlega ujawnieniu. Państwo członkowskie może zamiast tego przekazać wniosek do instytucji".

Co prawda przepis ten odnosi się do "pochodzącego od instytucji dokumentu", ale przyjmując ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 22 listopada 2012 roku korespondencja kierowana przez Ministra Finansów do Komisji Europejskiej winna być traktowania jak dokument Komisji Europejskiej. Dodatkowo zaś nie może budzić wątpliwości, że korespondencja kierowana przez Ministra Finansów do Komisji Europejskiej, stanowiąca odpowiedź na pisma Komisji Europejskiej musi odnosić się do treści tych pism, a więc dokumentów pochodzących od instytucji Unii Europejskiej. Wynika stąd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek skarżącego skierowany do Ministra Finansów dotyczył dokumentów pochodzących od Komisji Europejskiej w związku z czym w toku rozpoznawania wniosku winna zostać zrealizowana przewidziana w art. 5 rozporządzenia procedura.

Sąd dokonując kontroli decyzji Ministra Finansów uznał za prawidłowe niezastosowanie art. 5 przez Ministra Finansów i uznał, że organ prawidłowo nie skonsultował wniosku skarżącego z Komisją Europejską pomimo wiążącej wykładni NSA w wyroku z 22 listopada 2012 roku dotyczącej rodzaju dokumentów pochodzących od instytucji. Ponadto sąd uznał, że organ prawidłowo nie przekazał wniosku do Komisji Europejskiej. Miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i oddalenie skargi kasacyjnej.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazano, że ponadto Sąd uznał i zaakceptował pominięcie przez organ w uzasadnieniu i w podstawie prawnej decyzji art. 5 rozporządzenia. Jednocześnie wskazano, że NSA w wyroku z 22 listopada 2012 roku nie zajmował się zagadnieniem braku konieczności realizacji procedury konsultacji przez organ w trybie art. 5 rozporządzenia, gdyż przepis ten nie został objęty zakresem zaskarżenia wynikającym ze skargi kasacyjnej. Zatem jakiekolwiek twierdzenia, że NSA w wyroku nie wskazał, że zastosowanie procedury konsultacji jest niezbędne są niezasadne, a konieczność zastosowania procedury konsultacji wynika z wykładni przepisów art. 2 ust. 3 rozporządzenia i ust 10 preambuły rozporządzenia.

Wskazano także, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2012 roku wprost sformułował ocenę prawną, zgodnie z którą Minister Finansów nie jest dysponentem korespondencji kierowanej do Komisji Europejskiej i nie może ujawnić treści. Z odniesienia tej oceny do treści art. 5 rozporządzenia wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Ministrowi Finansów albo konsultację wniosku z Komisją Europejską albo przekazanie Komisji Europejskiej samego wniosku. Minister Finansów nakazu tego nie wykonał, a Sąd dokonując błędnej wykładni pojęcia "dokumentu pochodzącego od instytucji" całkowicie oderwanej od zakresu i celu rozporządzenia wskazanego w art. 2 ust. 3 rozporządzenia i ust. 10 preambuły zaaprobował stanowisko organu jako prawidłowe.

Skarżący kasacyjne wskazał, że błędna wykładnia pojęcia "dokumentu pochodzącego od instytucji" dokonana przez Sąd, sprzeczna z celem rozporządzenia i wyrokiem NSA skutkowała przyjęciem przez Sąd w wyroku, że organ wydając decyzję nie był zobligowany do zastosowania procedur z art. 5 rozporządzenia, w związku z czym Sąd nie dopatrzył się uchybień organu w tym zakresie i oddalił skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niewłaściwie zastosował art. 190 w związku z art. 183 § 1 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niewłaściwie uznał, że rozważania NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 roku dotyczące możliwości udostępnienia żądanych przez skarżącego dokumentów stanowią wykładnię prawa. Sąd nie zauważył, że wykładnia prawa dotyczy i może dotyczyć jedynie zakresu zaskarżenia powołanego przez organ w skardze kasacyjnej, a wskazanie trybu i sposobu dalszego postępowania w sprawie nie jest wykładnią prawa.

Podniesiono, że w wyroku z 22 listopada 2012 roku NSA przyjął, "że dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 roku w sprawie dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. (...) Zatem dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści (...)". Dodatkowo w tym samym wyroku NSA wyjaśnił, że: "Dokumenty dotyczące spraw finansowych, jak wynika to z cytowanego powyżej art. 4 ust. 1 rozporządzenia nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Zatem jest to drugi powód, dla którego Minister Finansów miał podstawę do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów". W końcu zaś konkludując – NSA wyraził ocenę prawną, że "przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (...) stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Sąd administracyjny orzekając ponownie w sprawie rozpoznanej uprzednio przez NSA związany jest wyłącznie wykładnią prawna zawartą w wyroku NSA na podstawie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według skarżącego kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku dokonał oceny prawnej wskazując, że:

- dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji;

- zgodnie z art. 19 powołanego powyżej rozporządzenia, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich;

- art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 mai. 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust.2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 listopada 2012 roku stwierdzenie, że: "Dokumenty dotyczące spraw finansowych, jak wynika to z cytowanego powyżej art. 4 ust. 1 rozporządzenia nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Zatem jest to drugi powód, dla którego Minister Finansów miał podstawę do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów" nie stanowi oceny prawnej bowiem odwołuje się do charakteru korespondencji kierowanej do Komisji Europejskiej przez Ministra Finansów. Mogłoby to stanowić element oceny stanu faktycznego, przy czym w postępowaniu nie prowadzono jakichkolwiek czynności mających na celu zbadanie charakteru korespondencji Ministra Finansów kierowanej do Komisji Europejskiej, objętej treścią wniosku skarżącego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno organ jak i Sąd w zaskarżonym orzeczeniu stawia znak równości pomiędzy rozumieniem słowa wykładnia prawa w granicach zaskarżenia ze wskazaną przez NSA na podstawie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwością dokonania subsumcji normy prawnej w sytuacji, gdy organ ustali w postępowaniu, że w rzeczywistości przesłanki z art. 4 ust. 1 w niniejszej sprawie wystąpiły, czego nota bene organ nie ustalił w decyzji.

Skarżący podkreślił, że pojęcie wykładni prawa z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest tożsame z pojęciem wskazań co do dalszego postępowania z art. 141 § 4 tej ustawy. Wskazania co do ustaleń faktycznych i subsumcji nie są wykładnią prawa. Sąd za organem nie rozróżnia tych pojęć przyjmując, że wskazania dotyczące możliwości subsumcji, gdy zostanie ustalony stan faktyczny są wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w wyroku przyjął, że NSA dokonał ustaleń, że dokumenty żądane przez skarżącego są dokumentami, których udostępnienie narusza interes publiczny w odniesieniu do finansowej polityki Polski spełniającymi przesłanki z art. 4 ust. 1 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wskazał, że organ ma podstawę do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów. Nie oznacza to jednak że: 1) organ jest zwolniony od zbadania w ponownym postępowaniu czy przesłanki z art. 4 ust. 1 rozporządzenia wystąpiły, 2) sąd kontrolujący decyzję jest zwolniony od zbadania, czy organ należycie uzasadnił zastosowanie tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w stanie faktycznym wskazanym w decyzji.

Sama możliwość zastosowania normy prawnej w danym stanie faktycznym nie oznacza, że nie trzeba dokonywać jego oceny w kierunku ustalenia istnienia przesłanek uzasadniających jej zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał subsumcji stanu faktycznego do normy, nie ustalał też stanu faktycznego i nie badał treści dokumentów, gdyż wykraczałoby to poza granice zaskarżenia. Wskazał tylko kierunek badania sprawy. Obowiązek dokonania ustaleń faktycznych i zastosowania właściwej normy prawnej spoczywał na organie wydającym decyzję, zaś sąd administracyjny winien był dokonać kontroli, czy decyzja ta odpowiada prawu.

Ponadto przyjęcie przez Sąd za organem w decyzji, że dokumenty dotyczące kwestii podatkowych nie mogą być udostępniane jest sprzeczne z celem i treścią rozporządzenia, dokumenty nawet podatkowe, aby można było odmówić ich udostępnienia wnioskodawcy muszą spełniać przesłanki z art. 4 ust. 1 rozporządzenia zatem organ odmawiający udostępnienia musi wykazać że udostępnienie konkretnego dokumentu naruszy interes publiczny w zakresie finansowej polityki Państwa. Sąd błędnie przyjął, że NSA w wyroku przesądził, że do dokumentów dotyczących podatków należy zastosować art. 4 ust. 1 rozporządzenia bez badania czy ich udostępnienie naruszy interes finansowy Państwa w sferze publicznej. Organ nie wykazał w decyzji, że udostępnienie tych dokumentów naruszyłoby ten interes. Przyjęcie za sądem rozumowania, że skoro są to dokumenty dotyczące kwestii podatkowych to należy je utajnić i organ jest zwolniony w uzasadnieniu decyzji nawet od podania powodów takiego rozstrzygnięcia jest sprzeczne z celem rozporządzenia, które ustanawia generalną zasadę. Przyjęcie takiej praktyki jako normy stanowiłoby niebezpieczny precedens i wywołałoby ryzyko nadużywania władzy przez organy publiczne odmawiające podania informacji tylko na tej podstawie, że w dokumencie mowa jest o podatkach.

Skarżący kasacyjnie wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TE) z następującym pytaniem prejudycjalnym: "Czy odmowa udostępnienia informacji publicznej dotyczącej dokumentów związanych z tworzeniem prawa podatkowego pochodzących od Państwa członkowskiego, a znajdujących się w posiadaniu Komisji: 1. nie wymaga zastosowania w postępowaniu administracyjnym trybu konsultacji z art. 5 rozporządzenia; 2. nie wymaga uzasadnienia w decyzji motywów, jakimi organ się kierował odmawiając udostępnienia informacji i nie wymaga analizy wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 4 ust. 1 rozporządzenia, w zakresie badania przez organ czy ujawnienie takich dokumentów narusza interes publiczny odnośnie do fiskalnej polityki Państwa członkowskiego".

Kwestia, czy Minister Finansów należycie wykazał i uzasadnił, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszałoby ochronę interesu publicznego w zakresie finansowej polityki Państwa Członkowskiego nie była objęta zakresem badania uprzednio przez NSA w postępowaniu, gdyż pozostawała poza przedmiotem zaskarżenia, a NSA orzeka jedynie w zakresie wyznaczonym skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku nie przesądził czy dokumenty żądane przez skarżącego nie mogły być ujawnione ale zwrócił uwagę na podstawę prawną - art. 4 ust. 1 rozporządzenia, którą Minister Finansów powinien zbadać w celu ustalenia czy występują w niniejszym stanie faktycznym przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący wskazuje, że Sąd błędnie zastosował w tym zakresie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślono, że NSA orzeka w granicach zaskarżenia. Przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej organu w zakresie naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 3 rozporządzenia było zarzucenie błędnej ich wykładni polegającej na przyjęciu, że dokumenty o których mowa w tym przepisie obejmują wyłącznie dokumenty sporządzone przez Parlament Radę i Komisję Europejską, a nie obejmują dokumentów sporządzonych przez Ministra Finansów jako odpowiedź na wystąpienie Komisji.

Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zaskarżenia wyraził pogląd prawny i orzekł, że dokumenty obejmują zarówno dokumenty Komisji Rady i Parlamentu jak i dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów. Kwestia ta pozostaje poza sporem, gdyż w tym zakresie sąd był związany oceną prawną NSA. Natomiast sąd błędnie przyjął, że oceną prawną jest również objęta sugestia NSA w zakresie zbadania dokumentów przez organ pod kątem możliwości zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia (czy dokumenty te są dokumentami spełniającymi przesłanki wskazane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jedynie kierunek dokonywania ustaleń faktycznych związanych z dokumentami żądanymi przez skarżącego w dalszym toku postępowania, a nie przesądził o charakterze dokumentów, gdyż ta kwestia należała do postępowania administracyjnego i ustaleń faktycznych.

Podkreślono, że w decyzji organu, którą Sąd uznał za prawidłową nie ma ani słowa wskazującego, że organ badał przesłanki z art. 4 ust. 1 rozporządzenia w kwestii ewentualnej odmowy lub udzielenia informacji publicznej. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy organ zbadał jaki jest interes publiczny w odmowie ujawnienia dokumentów, czy ten interes publiczny odnosi się do finansowej polityki Państwa, nie zbadał jaki wpływ miałoby udostępnienie dokumentów na naruszenie tego interesu publicznego, nie odpowiedział na kluczowe pytanie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia czy ujawnienie konkretnych dokumentów naruszyłoby ten ustalony uprzednio interes publiczny.

Na konieczność szczegółowego rozpatrywania i uzasadniania przez organ i Sąd krajowy przesłanek odmowy udzielenia informacji z uwagi na art. 4 rozporządzenia, jako wyjątku od zasady powszechnego dostępu do dokumentów publicznych, wskazuje również jednolite orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ukształtowane na przestrzeni lat. Powołano się na wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 24 maja 2011 r. T-109/05 Prawo publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji - odmowa dostępu do dokumentów dotyczących składników kosztów wynikających z zobowiązań z zakresu usług publicznych w dziedzinie pomocy państwa; ochrona interesów handlowych bądź tajemnicy zawodowej (NLG przeciwko Komisji) i wskazano, że zgodnie z nim: (teza 2): "W odniesieniu do wniosku o dostęp do dokumentów, jeśli dana instytucja odmawia udzielenia takiego dostępu, musi ona, na podstawie informacji, którymi dysponuje, w każdym przypadku wykazać, że dokumenty, których udostępnienia zażądano, są faktycznie objęte wyjątkami wymienionymi w rozporządzeniu nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Instytucja odmawiająca dostępu do dokumentu zobowiązana jest zatem przedstawić uzasadnienie pozwalające zrozumieć i skontrolować, czy, po pierwsze, żądany dokument jest faktycznie objęty wskazanym wyjątkiem oraz, po drugie, czy potrzeba ochrony związana z tym wyjątkiem jest rzeczywista. Uzasadnienie decyzji, w której instytucja odmawia dostępu do dokumentów, powinno zatem zawierać przynajmniej w odniesieniu do każdej kategorii uwzględnianych dokumentów konkretne powody, dla których instytucja ta uważa, że ujawnienie żądanych dokumentów jest objęte jednym z wyjątków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1049/2001"; (teza 4): "Wyjątki od zasady dostępu do dokumentów powinny podlegać ścisłej wykładni i ścisłemu stosowaniu, tak by nie podważyć ogólnej zasady polegającej na zapewnieniu opinii publicznej jak najszerszego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji. Analiza wymagana przy rozpatrywaniu wniosku o dostęp do dokumentu powinna mieć konkretny charakter. Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego przez jeden z wyjątków, nie jest wystarczająca, by uzasadnić jego zastosowanie. Zastosowanie wyjątku może co do zasady być uzasadnione jedynie w przypadku, gdy instytucja uprzednio ustaliła, po pierwsze, czy udzielenie dostępu do dokumentu może stanowić konkretne i rzeczywiste zagrożenie dla chronionego interesu oraz, po drugie, w przypadkach, o których mowa w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, czy nie istnieje żaden nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu. Co więcej, ryzyko naruszenia chronionego interesu winno być racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne".

Powołano się również na wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 22 maja 2012 r. T-344/08 Dostęp do dokumentów (EnBW Energie Baden-Wiirttemberg AG przeciwko Komisji Europejskiej) i wskazano, że zgodnie z nim: (teza 40): "Aby uzasadnić odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono, nie wystarczy co do zasady powołać się na okoliczność, że dokument ten ma związek z czynnościami wymienionymi w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Właściwa instytucja jest zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem przewidzianym w tym przepisie (wyroki Trybunału: z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawach połączonych C-39/05 P i C-52/05 P Szwecja i Tur co przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. 1-4723, pkt 49; z dnia 29 czerwca 20] O r. w sprawie C-139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. s. 1-5885, zwany dalej ,,wyrokiem w sprawie TGI", pkt 53; z dnia 21 września 2010 r. w sprawach połączonych C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P Szwecja i in. przeciwko API i Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 72)"; (teza 41): "Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyjątki od prawa dostępu do dokumentów przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny podlegać ściślej wykładni i stosowaniu (wyroki Trybunału: z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie C-266/05 P Sison przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. 1-1233, pkt 63; z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-64/05 P Szwecja przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. 1-11389, pkt 66; ww. w pkt 40 wyrok w sprawie Szwecja i Turco przeciwko Radzie, pkt 36).

Podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd uznał podczas kontroli legalności aktu administracyjnego, że decyzja nie narusza przepisów art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym jest wyczerpująca i należycie uzasadniona, a przesłanki zostały wskazane zgodnie z orzecznictwem TE. Skarżący kasacyjnie podniósł, że z żadnego akapitu decyzji organu nie wynika, aby analiza przesłanek z art. 4 ust. 1 rozporządzenia była prowadzona i nie ma uzasadnienia co do konkretnych przesłanek art. 4 ust. 1 rozporządzenia przy uwzględnieniu treści orzecznictwa TE. Organ, pomimo że wskazał jako podstawę decyzji art. 4 ust. 1 rozporządzenia w ogóle nie rozpatrywał przesłanek z tego przepisu ani nie ustalał okoliczności niezbędnych do zastosowania tego przepisu. Stwierdził jedynie, że kwestia ta jest objęta wykładnią prawa NSA w wyroku i zwolnił się tym twierdzeniem od jakichkolwiek ustaleń. Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął błędnie za organem, że jest to objęte wykładnią prawa z wyroku NSA i nie jest konieczne ustalanie stanu faktycznego sprawy i rozstrzyganie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu.

Błędne zastosowanie art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i błędne określenie zakresu wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA z 22 listopada 2012 roku uniemożliwiły sądowi kontrolę prawidłowości decyzji organu w zakresie ustaleń stanu faktycznego i w zakresie sprawdzenia prawidłowości uzasadnienia decyzji w kontekście możliwości wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 1 rozporządzenia, co spowodowało nieuwzględnienie zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. i oddalenie przez sąd skargi.

Skarżący zarzucił też naruszenie przez Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Podniesiono, ze Sąd błędnie przyjął, że organ prawidłowo argumentował w decyzji odmowę ujawnienia dokumentów wskazując, że ich ujawnienie naruszało interes publiczny związany z finansową polityką Polski. Sąd pominął okoliczności, że w tym zakresie organ nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji: 1) jaka jest w zakresie podatku VAT odnośnie twórców i autorów polityka finansowa Państwa Polskiego; 2) jaki jest interes publiczny dotyczący finansowej polityki Państwa; 3) w jaki sposób ujawnienie dokumentów naruszyłoby interes publiczny związany z finansową polityką Państwa.

Wskazano, że Sąd nie wziął pod uwagę, że zamiast wykazywania przesłanek do odmowy decyzji i argumentowania ich, w uzasadnieniu decyzji organ skupił się na wykazywaniu, że strona nie ma interesu publicznego w żądaniu dostępu do dokumentów. W związku z tym uzasadnienie decyzji organu jest lakoniczne, a tym samym nie spełnia kryteriów wskazanych przez TE w/w wyrokach, których to okoliczności Sąd rozpatrujący skargę nie zauważył, a tym samym nie skontrolował.

Ponadto zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne orzeczenie.

Przepis art. 107 k.p.a., który określa jakie przesłanki winna spełniać decyzja administracyjna, na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie także w stosunku do decyzji organów drugiej instancji. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Zatem organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz należycie i wyraźnie uzasadnić swoje zdanie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. zobowiązującą organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć. Motywy podjętej decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt: I OSK 558/09, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt: II SA/Sz 96/798, publ.). Podniesiono, że Sąd nie dopatrzył się braków w uzasadnieniu decyzji organu pomimo ewidentnego nieuzasadnienia przez organ rzekomego wystąpienia w niniejszym stanie faktycznym przesłanek z art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zatem zdaniem skarżącego w tym zakresie Sąd nie dokonał prawidłowej i zgodnej z przepisami kontroli decyzji organów.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd w wyroku opierając się na błędnie zastosowanym art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konsekwencji zaniechał kontroli sądowej prawidłowości zastosowania i uzasadnienia przez organ przesłanek dotyczących możliwości nieujawnienia dokumentów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sposób wskazany przez TE w wyrokach.

Wskazano również, że Sąd uznając niejako a priori, że wystąpiły przesłanki z art. 4 ust. 1 rozporządzenia, mimo że jak zostało wskazane nawet nie wynikało to z uzasadnienia decyzji organu, nie odniósł się w sposób prawidłowy do zarzutów skarżącego formułowanych w skardze administracyjnej. Skarżący zarzucił, że organ nie badał sprawy na podstawie aktualnego stanu faktycznego. Sąd wskazał w zaskarżonym orzeczeniu, że nie zmienił się stan faktyczny sprawy, zatem sąd przyjął za prawidłowe ustalenia organu, że należy rozpatrywać sprawę po uchyleniu decyzji mając na uwadze stan faktyczny sprawy z dnia uchylonej decyzji, a nie stan sprawy z dnia wydania decyzji ponownie - czym zdaniem skarżącego naruszył art. 7 k.p.a.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w dniu [...] marca 2013 r., tj. w dniu wydania decyzji ostatecznej po uchyleniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. inny był stan faktyczny niż w dniu [...] listopada 2011 r. W dniu [...] marca 2013 r. według wiedzy skarżącego Komisja Europejska nie prowadziła postępowań sądowych ani przedsądowych, co do których można by zastosować art. 4 ust. 2 i odmówić udostępnienia żądanych dokumentów.

Sąd przyjął za organem ustalenie, że po uchyleniu decyzji wyrokiem należy rozpatrywać sprawę ponownie wyłącznie według stanu faktycznego z dnia uchylonej decyzji ostatecznej. Jednocześnie Sąd w wyroku powołał orzeczenia NSA wskazujące na odstępstwo od zasady związania wykładnią prawa przez sąd, które dotyczyć może sytuacji "gdy w trakcie ponownego rozpoznania okaże się że inny jest stan faktyczny będący podstawą orzekania. Sąd nie jest wówczas związany wyrażoną poprzednio oceną prawną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez sąd II instancji ". Sąd zatem sam wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA możliwa jest zmiana stanu faktycznego podczas ponownego rozpoznania sprawy. W takim przypadku należy stosować przepisy dotyczące nowoustalonego stanu faktycznego. Sąd jednak stanął na stanowisku, że przedmiotową sprawę należy rozpatrywać w oparciu o jej stan istniejący w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr: [...]. Wówczas - zgodnie z uzasadnieniem powołanej wyżej decyzji - postępowanie prowadzone przez Komisję Europejską przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące uchybienia zobowiązaniom wynikającym z art. 2 ust. 1 lit. c) dyrektywy 20106/1 12/WE, w zakresie braku zapewnienia, aby świadczone usługi związane z zarządzaniem prawami autorskimi podlegały odpowiedniemu opodatkowaniu dla celów VAT (naruszenie nr 2005/4155) zostało zamknięte w dniu 18 marca 2010 roku, natomiast korespondencja kierowana do Komisji Europejskiej po zamknięciu powyższego postępowania traktowana była jako nowa sprawa stanowiąca tzw. fazę przedsporną, podczas której państwo ma możliwość przedstawienia argumentów na swoją obronę oraz po zastosowaniu się do wskazówek Komisji Europejskiej, polubownego zakończenia sprawy. Właśnie z tej przyczyny - zdaniem Ministra Finansów - nie można tej korespondencji skarżącemu ujawnić.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w przedmiotowej sprawie nie zmienił się stan faktyczny i sprawę należy rozpatrywać w oparciu o jej stan istniejący w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...], a nie w dacie wydania ostatecznej decyzji po wyroku NSA uchylającym decyzje w niniejszej sprawie. Przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra Finansów wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt: I OSK 1092/09 wyraźnie wskazuje, że w razie gdy w toku instancji organ odwoławczy uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji oraz organ odwoławczy ustala aktualny stan faktyczny sprawy, w związku z czym sąd wydając wyrok powinien mieć na względzie aktualny stan sprawy. Gdyby przyjąć za Sądem pogląd, że należy rozpatrywać sprawę wg historycznego stanu faktycznego po uchyleniu decyzji przez Sąd - zbędnym stałby się choćby art. 105 k.p.a. nakazujący umorzyć postępowanie m.in. wówczas, gdy w toku zawisłej sprawy staje się ono bezprzedmiotowe w wyniku zmiany stanu faktycznego.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że według jego wiedzy, na dzień [...] marca 2013 roku (dzień wydania zaskarżonej decyzji) Komisja Europejska nie prowadziła żadnego postępowania (w tym postępowania przed spornego) z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej, które obejmowałoby swoim zakresem pisma dotyczące opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT) działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi bądź pisma dotyczące opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów, skierowane w latach 2009-2011 przez Ministerstwo Finansów Rzeczypospolitej Polskiej do instytucji i organów Unii Europejskiej. Minister Finansów nie miał więc powodu, by odmówić skarżącemu udostępnienia treści pism, o które wnosił skarżący.

Sąd sanując w wyroku wskazania organu rozpatrzenia sprawy wg historycznego stanu sprawy ustalonego na dzień [...] grudnia 2011 roku, zdaniem skarżącego nie wykonał dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Pominął bowiem okoliczności faktyczne, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia a nastąpiły po tej dacie.

Mając na uwadze uchybienia sądu dotyczące zakresu wykładni prawa i zakresu związania sądu wyrokiem odnośnie zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku ustalenia przez sąd, że inny byłby stan faktyczny i nie byłoby podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 rozporządzenia niezbędnym stałoby się uchylenie decyzji, a nie oddalenie skargi. Zatem zostało wykazane, że uchybienie sądu w niniejszym przypadku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyżej opisane uchybienia potwierdzają dodatkowo postawiony już zarzut naruszenia art. 5 rozporządzenia. Skoro bowiem Sąd uznał, że stan faktyczny się nie zmienił, a decyzja organu została wydana na podstawie historycznego stanu faktycznego to nie sposób uznać, że organ ustalił, w sensie obiektywnym, że dokumenty, których wniosek dotyczył bez wątpliwości nie podlegały ujawnieniu, co usprawiedliwiałoby brak konieczności konsultowania wniosku z Komisją Europejską.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano także, że NSA w wyroku wskazał, że decyzja powinna być wydana zgodnie z rozporządzeniem. Organ powołując się na art. 4 ust. 1 rozporządzenia jako podstawę wydania decyzji nie wskazał de facto jaki jest interes publiczny dotyczący polityki fiskalnej Państwa, który uniemożliwia udzielenie informacji publicznej dotyczącej dokumentów w zakresie stanowienia prawa podatkowego. Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że brak podania naruszenia konkretnego interesu przez organ nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organu, że mając na uwadze wyrok NSA nie musi on uzasadnić w decyzji w jaki sposób odmowa udzielenia informacji wpływałaby na naruszenie interesu publicznego związanego z polityką finansową Państwa, a tym samym nie musi wyjaśniać przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że właśnie interes publiczny nakazuje ujawnienie dokumentów, o które się zwrócił i to zarówno na gruncie art. 4 ust. 1 rozporządzenia jak i na gruncie art. 4 ust. 2 rozporządzenia. Ujawnienie dokumentów nie byłoby naruszeniem interesu publicznego, ale służyłoby interesowi publicznemu, który powinien być dla organu nadrzędny przy wydawaniu decyzji administracyjnych. W związku z tym naruszona została zasada zaufania obywateli do organu, gdyż de facto w uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego odmówił wydania pozytywnej decyzji dotyczącej udostępnienia żądanych dokumentów i dlaczego udzielenie informacji publicznej w tym zakresie naruszałoby interes publiczny dotyczący finansowej polityki Państwa Członkowskiego, a Sąd uznał w zaskarżonym wyroku, że takie wyjaśnienie pomimo treści art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie jest konieczne w konsekwencji czego skargę oddalił.

Podniesiono, że skarżący jako stowarzyszenie posiada interes publiczny w żądaniu udzielenia informacji i dokumentów dotyczących i oddziałujących na społeczeństwo w zakresie legislacji podatkowej. Skarżący nie jest instytucją reprezentująca wyłącznie interesy twórców i osób zrzeszonych w stowarzyszeniu, ale również osób niezrzeczonych w tym stowarzyszeniu, a także interesu osób, które potencjalnie lub w przyszłości będą tworzyć utwory objęte ochrona prawa autorskiego. Pozbawienie istotnej części społeczeństwa możliwości uzyskania informacji dotyczących tworzenia prawa podatkowego bez de facto podania i wyjaśnienia powodów odmowy udzielenia informacji nie leży w interesie publicznym w odniesieniu do finansowej polityki Państwa. Zatem zdaniem skarżącego Sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji organu.

Sanowanie przez Sąd ewidentnie błędnego uzasadnienia decyzji organu jest sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa i stwarza wrażenie, że wszelkie dokumenty dotyczące kwestii finansowych bez względu na treść rozporządzeń unijnych i bez względu na jakość uzasadnienia decyzji odmownych organów będą mogły być w przyszłości niejawne dla obywateli, co ewidentnie stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz celem rozporządzenia wskazanym w ust 10 preambuły.

Wskazano ponadto, że generalną i nadrzędną zasadą wyrażoną zarówno w prawie polskim, jak i w prawie Unii Europejskiej jest publiczny dostęp do informacji, a w szczególności do informacji o procesie stanowienia i stosowania prawa, który to w systemie demokratycznym powinien być jak najbardziej jawny i otwarty. Natomiast regulacja, która odstępuje od tej zasady powinna być interpretowana wąsko, a korzystanie z niej powinno odbywać się jedynie w sytuacjach naprawdę wyjątkowych i wyraźnie uzasadnionych. Podobnie kwestia ta została przedstawiona w wyroku ETS (C-64/05 P Sweden v Commission [2007] ECR 1-11389), w którym Sąd stwierdził, iż prawo dostępu do dokumentów instytucji unijnych jest związane z demokratyczną naturą tych instytucji, a regulacja ograniczająca dostęp do dokumentów nie może być interpretowana rozszerzająco.

W opinii wyrażonej w wyroku z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie T-233/09 Sąd I Instancji uznał, eż skorzystać z regulacji, która zezwala na odmowę publicznego dostępu do informacji zawartych w dokumentach PE, Rady i Komisji można jedynie w przypadkach naprawdę wyjątkowych. W Rezolucji Parlamentu Europejskiego z 14 stycznia 2009 roku w sprawie realizacji Rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO i RADY z dnia 30 maja 2001 roku w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, w preambule w punkcie B stanowi się, że mając na uwadze, że aby zapewnić odpowiedzialność i prawowitość demokratycznego systemu prawnego, obywatele mają prawo wiedzieć jak przebiega proces podejmowania decyzji (obejmujący dokumenty, poprawki, harmonogram, uczestniczące w nim podmioty, wyniki głosowań itp.).

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że unijny legislator na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość ujawnienia dokumentu (informacji publicznej) w sytuacji, gdy przemawia za tym interes publiczny. Zatem Sąd błędnie uznał, że organ miał podstawę prawną do odmowy udostępnienia żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 2 rozporządzenia co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku.

Skarżący kasacyjnie, jako Stowarzyszenie zrzeszające znaczną grupę społeczną - jaką są szeroko rozumiani twórcy i artyści - zajmuje się organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz reprezentuje w istotnym stopniu interesy wspomnianej grupy społecznej na zewnątrz. Występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej skarżący działał we własnym imieniu, ale na rzecz określonej grupy społecznej, która tak jak skarżący chciałaby jak najlepiej wywiązywać się z nałożonych na nią przepisami prawa podatkowego obowiązków i obciążeń publiczno-skarbowych.

Skarżący kasacyjnie podkreślił i wskazał, że informacje, udostępnienia których mu odmówiono są w pełni związane z jego działalnością prowadzoną w związku z organizacją zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz pozwoliłyby Wnioskodawcy zrozumieć dokładnie stanowisko państwa polskiego odnośnie opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów co zapewne przyczyniłoby się do lepszego zrozumienia przepisów obowiązującego prawa i wyeliminowało liczne wątpliwości powstałe w trakcie jego stosowania.

Jednocześnie, skarżący występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, działał w słusznie pojętym interesie publicznym, który należy wywodzić z brzmienia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku oraz zasad ogólnych Unii Europejskiej, mówiących o obowiązku każdego do ponoszenia ciężarów publicznych, w tym płacenia podatków.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że w żaden sposób nie można się zgodzić z sądem w zaskarżonym wyroku, który uznaje za prawidłowe stwierdzenia organu, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje interes publiczny, przemawiający za ujawnieniem informacji publicznej - treści pism dotyczących opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT) działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz pism dotyczących opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów - skierowanych w latach 2009 - 2011 przez Ministerstwo Finansów Rzeczypospolitej Polskiej do instytucji i organów Unii Europejskiej.

Podsumowując wskazano, że zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję nie uzasadniającą podstaw prawnych, na podstawie których została wydana, zdaniem skarżącego kasacyjnie został wydany z naruszeniem prawa w związku z czym winien być uchylony.

Co do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej podano, że Sąd w wyroku rozstrzygnął, że wprawdzie niepodanie imion i nazwisko oraz funkcji osób zajmujących stanowisko w sprawie stanowiło uchybienie decyzji jednak nie miało istotnego wpływu na jej treść. Sąd jednak nie wziął pod uwagę, że skarżący nie wiedząc z treści decyzji czy w sprawie zajmowały stanowisko osoby kompetentne oraz posiadające wiedzę nie ma poczucia, że postępowanie prowadzone było prawidłowo, co jest sprzeczne z art. 8 k.p.a. - zasadą zaufania obywateli do organów. Wątpliwości skarżącego potwierdziły się podczas zapoznawania się z uzasadnieniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w którego treści organ nie wyjaśnił podstaw prawnych swojej decyzji i nie wykazał, że analizował przesłanki wskazane w art. 4 ust 1. i 2 rozporządzenia. Zatem wątpliwości dotyczące kompetencji osób, które brały udział w zajmowaniu stanowiska w sprawie miały swoje racjonalne podstawy. Ustawodawca nie bez powodu wprowadza obowiązek podania imion i nazwisk oraz funkcji tych osób w decyzji dotyczącej udzielenia dostępu do informacji publicznej, aby zrealizować zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa i prawidłowego podejmowania w stosunku do obywatela czynności związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Zdaniem skarżącego brak podania w treści decyzji danych tych osób wbrew twierdzeniom Sądu w uzasadnieniu wyroku był istotny, gdyż wpłynął na treść uzasadnienia merytorycznego decyzji oraz podważył zasadę zaufania do organów i jego działania w sprawie oraz uniemożliwił zarówno Sądowi, jak i skarżącemu weryfikację czy osoby zajmujące stanowisko w sprawie miały odpowiednie kompetencje do zajmowania jakiegokolwiek stanowiska w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a z nich najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 190 w związku z art. 183 § 1 zdanie 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie norm wynikających z powołanych przepisów, a tym samym niewłaściwe określenie zakresu wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 22 listopada 2012 r.

Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Należy podkreślić, że powyższy przepis znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wtedy, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji (por. B. Dauter, B. Gruszczyński: Komentarz do art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/2013). Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12 oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 181/12 na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być zatem w niniejszej sprawie stosowany, a w konsekwencji oparcie w zasadniczej części wyroku Sądu pierwszej instancji na powyższym unormowaniu czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu. W realiach niniejszej sprawy uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Należy bowiem zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12 skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 181/12, którym z kolei uchylono decyzje Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W wyroku tym WSA w Warszawie przedstawił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, których nie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny chociaż uznał, że wyrok odpowiada prawu, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podlegały jako wadliwe wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy stanowisko zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12 w zakresie kwestionującym stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Wa 181/12 zastąpiło ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd pierwszej instancji i powinno być analizowane w kontekście art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym "w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1093/12, LEX nr 1244482; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., II GSK 655/11, LEX nr 1244796).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko stwierdził, że "dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej są dokumentami instytucji unijnej i znajdują do nich zastosowanie przepisy rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. (...) Zgodnie z art. 19 tego rozporządzenia wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Przepis art. 2 ust. 3 stanowi, że niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Zatem dokumenty wytworzone przez Ministra Finansów na potrzeby prowadzonego przed komisją postępowania pozostają w gestii tej komisji, co oznacza, że Minister Finansów nie jest ich dysponentem i nie może ujawnić ich treści, choć jest mu ona znana z tego względu, że jest ich autorem. Taka konkluzja wynika nie tylko z cytowanego powyżej art. 2 ust. 3 ale także z punktu 10 preambuły do rozporządzenia, który stanowi, że dla zapewnienia większej przejrzystości w pracach instytucji dostęp do dokumentów powinien być udzielany przez Parlament Europejski, Radę i Komisję nie tylko w przypadku dokumentów sporządzanych przez instytucje, lecz również dokumentów przez nie otrzymywanych", lecz również wyraził jednoznaczną ocenę prawną na gruncie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. podnosząc, że "korespondencja znajdująca się w aktach Komisji Europejskiej prowadzącej postępowanie przedsporne przeciwko Polsce dotycząca opodatkowania podatkiem od towarów i usług działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz korespondencja dotycząca opodatkowania podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów już z racji wskazanych powyżej przepisów nie mogła być udostępniona przez Ministra Finansów Stowarzyszeniu [...]". Również w odniesieniu do stanu faktycznego tej konkretnej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1049/2001 przewidziano wyjątki od prawa dostępu do dokumentów unijnych. Przepis ten stanowi, że instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do: bezpieczeństwa publicznego, kwestii obronnych i wojskowych, stosunków międzynarodowych, finansowej, monetarnej czy ekonomicznej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Finansów o udostępnienie wszystkich pism dotyczących opodatkowania podatkiem od towarów i usług (VAT) działalności organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i pokrewnymi oraz pism dotyczących opodatkowania (zwolnienia od opodatkowania) podatkiem VAT usług świadczonych przez twórców i artystów. Dokumenty dotyczące spraw finansowych, jak wynika to z cytowanego powyżej art. 4 ust. 1 rozporządzenia nie podlegają generalnej zasadzie jawności, gdyż ich ujawnienie naruszyłoby ochronę interesu publicznego w odniesieniu do finansowej, pieniężnej polityki Wspólnoty lub państwa członkowskiego. Zatem jest to drugi powód, dla którego Minister Finansów miał podstawę do odmowy ujawnienia żądanych dokumentów".

Pojęcie "oceny prawnej" jest pojęciem zakresowo szerszym od pojęcia "wykładni prawa". Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 cyt. ustawy oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1865/11, LEX nr 1293568; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I GSK 1591/11, LEX nr 1339558).

Z uzasadnienia wyroku NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12, że Minister Finansów miał podstawę do odmowy ujawnienia dokumentów żądanych przez Stowarzyszenie [...] wymienionych we wniosku z dnia 19 października 2011 r. w oparciu o art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Ocena ta została wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze, co sąd ten zaakcentował we wstępnej części uzasadnienia wyroku. Ocena prawna dotyczyła dopuszczalności i właściwego zastosowania w sprawie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001.

Charakter wyrażonej przez NSA oceny prawnej zdeterminował treść wydanych w jego następstwie decyzji administracyjnych i zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Specyfika spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej polega w istocie na udzieleniu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku o jej udzielenie bądź na podjęciu określonych czynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji, przy czym w zależności od charakteru tej odpowiedzi stosowana jest forma decyzji administracyjnej lub zwykłego pisma bądź też forma czynności technicznej przekazania np. określonych dokumentów. Z istoty rzeczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć stanu faktycznego istniejącego w chwili składania wniosku, a nie ewentualnych informacji publicznych, które mogą powstać w przyszłości. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym następuje konkretyzacja i indywidualizacja ogólnej i abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Forma decyzji przewidziana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oznacza, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest materialnym aktem stosowania prawa. Procesowa forma decyzji spełnia w regulacjach tej ustawy rolę gwarancyjną otwierając drogę do drugiej instancji w toku postępowania przed podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji, a następnie drogę przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że zakres żądanej do udostępnienia informacji publicznej określony we wniosku jest wiążący dla podmiotów zobowiązanych, o ile przed zakończeniem postępowania nie zostanie przez wnioskodawcę zmodyfikowany. Z wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. z dnia 19 października 2011 r. wynika, że wnioskodawca domagał się wydania mu określonych w tym wniosku pism skierowanych przez Ministerstwo Finansów RP do instytucji i organów Unii Europejskiej w latach 2009-2011. Wniosek nie mógł dotyczyć pism późniejszych niż pisma skierowane do dnia jego złożenia. W konsekwencji nie można przyjąć, że pomiędzy wydaniem w dniu 22 listopada 2012 r. wyroku przez NSA o sygn. akt: I OSK 1868/12, a wydaniem przez Ministra Finansów w dniu [...] marca 2013 r. decyzji nr [...] zmienił się stan faktyczny w sposób wyłączający obowiązek uwzględniania przez Ministra Finansów, a następnie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12. Niezależnie od tego ocena prawna wyrażona przez NSA w uzasadnienia wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12 odnosiła się do określonego rodzaju dokumentów w związku z wnioskiem z dnia 19 października 2011 r., a nie czasu ich wytworzenia lub przesłania przez Ministra Finansów.

W tym stanie rzeczy nie można Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania podnoszonych w skardze kasacyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro treść zaskarżonego wyroku została zdeterminowana wiążącą oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1868/12.

Naruszenia prawa procesowego strona składająca skargę kasacyjną upatruje w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie nienależytej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji i uznanie, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się, a tym samym uznanie że moment ustalenia stanu faktycznego przez organ w decyzji jest prawidłowy.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest nieuzasadniony. Przepis ten ma bowiem charakter przepisu ustrojowego, który sąd mógłby naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511), a okoliczności tego rodzaju nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295).

W kontekście powyższych zarzutów należy również podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie nienależytej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji i uznanie, że stan faktyczny sprawy nie zmienił się, a tym samym uznanie że moment ustalenia stanu faktycznego przez organ w decyzji jest prawidłowy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązano też z zarzutem naruszenia art. 190 w związku z art. 183 § 1 zdanie 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe zastosowanie norm wynikających z powołanych przepisów, a tym samym niewłaściwe określenie zakresu wiążącej wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 22 listopada 2012 r., co oczywiście istotnie wpływa na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest uzasadniony. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, określił też jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania.

Sąd akceptując treść zaskarżonej decyzji nie naruszył również zasad określonych w art. 7 k.p.a., skoro zasadnie stwierdził, że ocena prawna wyrażona w granicach sprawy przez NSA zdeterminowała treść rozstrzygnięcia Ministra Finansów.

W realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie również przyjął brak podstaw do prowadzenia konsultacji w trybie art. 5 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Zgodnie z tym przepisem celem konsultacji państwa członkowskiego z zainteresowaną instytucją jest podjęcie decyzji, która nie zagrozi realizacji celów rozporządzenia, chyba że nie ma wątpliwości, że dokument podlega lub nie podlega ujawnieniu. Skoro wiążąca ocena prawna wykluczyła wątpliwości co do tego, czy objęte wnioskiem dokumenty podlegały ujawnieniu, trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął w procesie kontroli zaskarżonej do niego decyzji, że nie było podstaw do stosowania art. 5 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r., a w konsekwencji również do powoływania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do art. 5 rozporządzenia nie ma charakteru jednoznacznie rozstrzygającego zagadnienie, jak należy rozumieć pojęcie dokumentu pochodzącego od instytucji. Sąd wskazując na literalne brzmienie przepisu podniósł, że również jego rozumienie prezentowane przez skarżącego nie dawało podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na ocenę prawną wyrażoną przez NSA. Nie jest zatem zasadny zarzut niezastosowania w sprawie art. 5 w związku z art. 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia w wyniku jego błędnej wykładni oraz powiązane z nim zarzuty art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a. i art. 140 k.p.a. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 k.p.a., art. 140 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących wystąpienia przesłanek do zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia, skoro sposób zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie został objęty oceną prawną zawartą w wyroku NSA.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie przez sąd, że pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to takie uchybienie, które kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2013 r., I FSK 73/12, LEX nr 1336034). Niekwestionowane przez Sąd pierwszej instancji błędy uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie kształtowały samego rozstrzygnięcia, które zostało zdeterminowane treścią oceny prawnej wyrażonej przez NSA, a zatem nie miały również wpływu na możliwość zweryfikowania przez skarżącego sposobu zastosowania w sprawie art. 4 ust. 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przedstawienia w niniejszym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ponieważ nie było to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.