Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 763/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-7, art. 2 pkt 1, art. 67 ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 152, art. 200, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c , art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 i 2 , par. 9 ust. 2 -4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 ust. 1a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Dnia 21 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 roku sprawy ze skargi B. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] grudnia 2012 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...]Burmistrz Miasta i Gminy ustalił dla A. G prowadzącego działalność pod nazwą Zespół A. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku będącego w trakcie realizacji z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny, położonej na działkach o nr ewid. [...], obręb W.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na art.59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 póz. 647) wskazał, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na zmianie sposobu użytkowani obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W wyniku sporządzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, określono warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

Odwołanie od decyzji złożył z zachowaniem terminu ustawowego p. B. A, wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2013r. utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zarzuty odwołania zasługują na uwzględnienie, jednakże z uwagi na przedmiot sprawy oraz jej stan faktyczny i prawny zaskarżona decyzja winna być utrzymana w mocy, z zastrzeżeniem dodatkowego uzasadnienia poniżej przedstawionego przez organ II instancji.

Podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się z prawidłowością samego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, biorąc jednak pod uwagę, że decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Kolegium wyjaśnia, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 647, ze zm., zwaną dalej: "ustawą") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust. 1 a także art. 61 ust. 1 ustawy.

Oceniając postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji w sprawie niniejszej, wskazać należy, że Kolegium wzięło przede wszystkim pod uwagę, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku będącego w trakcie realizacji z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny. W sprawie wydana była już decyzja o warunkach zabudowy, na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, a obiekt jest obecnie w trakcie realizacji.

Kolegium miało na uwadze, że z uwagi na charakter inwestycji, w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba określania kontynuacji przebiegu linii zabudowy budynków występujących w obszarze analizowanym, określania kontynuacji średniego wskaźnika intensywności zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, ponieważ planowana inwestycja nie zwiększa powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem, określenia kontynuacji szerokości elewacji budynków występujących w obszarze analizowanym, ponieważ planowana inwestycja nie zwiększa szerokości elewacji frontowej budynku będącego przedmiotem wniosku, określenia kontynuacji górnej krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym, ponieważ planowana zmiana przeznaczenia nie wpływa na wyżej wymienione parametry. Analiza zatem prowadzona jest w ograniczonym zakresie, gdyż zmierza jedynie do zbadania, czy dopuszczalna jest zmiana funkcji planowanej zabudowy i to jedynie w części. Kolegium wskazuje przy tym, że w związku z tym, że zaskarżona decyzja odnosi się jedynie do zmiany w niej opisanej nie może oceniać parametrów, wskaźników oraz funkcji zabudowy ustalonej w innych postępowaniach, które zakończyły się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla całej inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wykraczałoby to poza zakres niniejszego postępowania. Kolegium w niniejszym postępowaniu bada zatem jedynie czy dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania planowanej inwestycji z budynku handlowo- usługowo - hotelowego na budynek handlowo- usługowo - mieszkalny. Dlatego też Kolegium nie może za skuteczne uznać zarzutów, które odnoszą się do inwestycji jako całości, bowiem wykraczałoby to poza przedmiot niniejszego postępowania, a więc zmianę sposobu użytkowania części obiektu.

W konsekwencji mimo, że w sposób częściowo nieprawidłowy dokonano wyznaczenia obszaru analizowanego, bowiem granice obszaru analizowanego wykraczają poza obszar mapy, stwierdzić należało, że istniejące najbliższe sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" zawiązanego z kontynuacją funkcji zabudowy się w obszarze analizowanym dla planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku.

Kolegium wzięło pod uwagę, że bezsporne jest miedzy stronami oraz wynikające ze zgromadzonych dowodów, że funkcja, jaka w wyniku zmiany ma zostać wprowadzona, a więc mieszkalna, dominuje w obszarze analizowanym. Zmiana zatem sposobu użytkowania części budynku realizowanego obiektu z budynku handlowo- usługowo - hotelowego na budynek handlowo- usługowo -mieszkalny w istocie spowoduje, że funkcja planowanej zabudowy będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej w większym stopniu, niż funkcja dotychczasowa. Bezspornie w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o charakterze mieszkaniowym, zabudowa mieszkaniowo - usługowa, czy zabudowa usługowa i to dostępna z tej samej drogi publicznej.

Kolegium wskazało, że w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne, przedszkole czy punkt przedszkolny. Gdyby inaczej rozumieć to pojęcie oznaczałoby to, że zabudowa o funkcji innej niż mieszkalna winny być lokowane poza granicami obszarów z zabudową mieszkalną. Takie rozumienie kontynuacji funkcji stanowiłoby jednak wypaczenie rozumienia przepisu art. 61 ust. 1 punkt 1 ustawy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężające, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

Skoro zatem, na podstawie zebranych materiałów (analizy urbanistycznej) organ I instancji stwierdził, że badany stan faktyczny jest zgodny z przepisami prawa, a planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku jest zgodna z istniejącą funkcją zabudowy, to nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium nie jest władne ingerować w ustalenia wcześniejszych decyzji dotyczących planowanej inwestycji, dlatego też wszelkie zarzuty dotyczące np. linii zabudowy w niniejszym postępowaniu nie mogą być uwzględnione; byłyby one skuteczne w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie kwestie te nie mogą być ponownie rozstrzygane.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalania stron postępowania Kolegium wskazało, że w większości przypadków stronami postępowania są osoby, które są właścicielami nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

W niniejszej sprawie Kolegium nie doszukało się interesu prawnego właścicieli nieruchomości nie przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji, a także uznało, że nieuzasadnionym byłoby przyznanie takiego statusu właścicielom wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części budynku będącego w trakcie realizacji z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo - usługowo - mieszkalny nie sposób doszukać się interesu prawnego osób innych niż właściciele nieruchomości bezpośrednio z terenem inwestycji sąsiadujących.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013 wniósł B. A domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucił obrazę przepisów:

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 61. ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie zarówno na etapie prowadzonym przez organ I instancji, jak i w postępowaniu kontrolnym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie wykazano czy w ogóle zachodzą przesłanki z art. 61 ustawy umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie przeprowadzono jakichkolwiek uzgodnień, jak również nie wykazano że nie były one wymagane.

Skierowany do organu wniosek inwestora zawierał istotne braki i jako taki nie stanowił podstawy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku, a brakujące informacje nie zostały dostarczone z inicjatywy inwestora. W świetle przytoczonych wyżej okoliczności uznać należy, że w rozpatrywanej sprawie nie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie skarżącego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w istocie utrzymało w mocy akt administracyjny naruszający dyspozycję art. 107 §3 kpa godząc tym samym w zasadę praworządności. Nadto, uznając że wadliwe uzasadnienie decyzji administracyjnej nie stanowi wady nakazującej usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego, niejako udzieliło organowi I instancji przyzwolenia na wydawanie kolejnych decyzji dotkniętych podobną wadą w przyszłości. Takie postępowanie stanowi nie tylko oczywiste naruszenie zasady przekonywania ale i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wbrew dyspozycji art. 107 §3 kpa nie wskazuje jednoznacznie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej. Nie sposób zatem ustalić powodów, dla których uznano, iż w sprawie spełnione zostały choćby przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji wskazał co prawda przyczyny, dla planowania przestrzeni na tym obszarze trudno uznać za spójne i konsekwentne. Zachodzi zatem obawa, że następstwem powstania trzykondygnacyjnego budynku będą działania prowadzące do posadowienia w najbliższej wolnej przestrzeni kolejnych budynków wielorodzinnych mających rzekomo stanowić kontynuację cech i funkcji zabudowy sąsiedniej.

Zawężenie kręgu stron uniemożliwiło wspomnianym podmiotom wyrażenie stanowiska co do realizacji zamierzeń inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , LEX nr 171198 ) przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 upzp, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

W świetle brzmienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 upzp. Spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 upzp - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6-7 upzp.

Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), wydanego na podstawie art. 67 ust. 3 upzp, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się stosując w szczególności nazewnictwo zabudowy mieszkaniowej jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§2 ust. 1 a powyższego rozporządzenia). Oznacza to, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 upzp. Gdyby bowiem określenie rodzaju zabudowy przez wskazanie, czy ma ona mieć charakter wielorodzinny lub jednorodzinny było pozbawione znaczenia, to nie byłoby potrzeby, by nakładać na organy wydające decyzje obowiązku stosowania takiego określenia.

Mając powyższej na uwadze, w niniejszej sprawie organy administracji dopuściły się powyższego uchybienia bowiem w kwestii ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wskazano jedynie na zmianę sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2013r. na funkcję mieszkalną, zgodnie z wkreśleniem na załączniku graficznym. Ani w decyzji w części tekstowej, ani w jej części graficznej nie wskazano rodzaju zabudowy mieszkaniowej z wyszczególnieniem na jednorodzinną, czy wielorodzinną, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa. Co więcej takich ustaleń organ nie poczynił w toku postępowania administracyjnego dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu ograniczając się jedynie do ogólnego ustalenia funkcji mieszkaniowej (k. 50 akt adm. I inst.).

Uchybienie w powyższym zakresie jest na tyle istotne, że nie pozwala ostać się zarówno decyzji odwoławczej, jak i I instancji. Dokonać bowiem należy ponownej oceny cech i funkcji zabudowy terenu uwzględniający rodzaj zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinna, czy wielorodzinną istniejącą na analizowanym terenie, zatem konieczne jest ustalenie istotnych kwestii stanu faktycznego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że dokładne i wszechstronne ustalenia w tym zakresie winny znaleźć się w szczegółowym uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wymogami art. 107 §1 i 3 kpa, któremu organ I instancji w żaden sposób nie sprostał.

Następnie organy winne są dokonać ponownej oceny, czy projektowana zmiana użytkowania przedmiotowego budynku na handlowo-usługowo-mieszkalny, i w jakim zakresie, stanowić będzie kontynuację cech i funkcji zabudowy terenu tak by zachowana była zasada "dobrego sąsiedztwa". Organ winien zatem sprecyzować funkcje zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinną, czy wielorodzinną lub obie i na tej podstawie ocenić dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Przy czym uzupełnienia w tym zakresie wymaga sam wniosek inwestora, który nie określił zmiany jakiego rodzaju zabudowy mieszkaniowej się domaga.

W tym miejscu wskazać należy, że dołączona do akt spawy części graficzna analizy cech i funkcji zabudowy przedmiotowego terenu nie przystaje do wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp oraz §3 ust. 1 i 2 oraz §9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Nieprawidłowo dokonano wyznaczenia obszaru analizowanego. Organy dokonają zatem ponownej analizy cech i funkcji zabudowy, w szczególności w jej części graficznej na prawidłowej mapie z uwzględnieniem odpowiedniej skali i zgodnie z regułami opisanymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu określania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zauważyć, bowiem należy że prawidłowa analiza w części graficznej stanowi niezbędny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Ustalenie w zaskarżonej decyzji rodzaju zmiany nowej zabudowy odbyło się zatem po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem normom z art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa i 80 kpa.

Nie znalazły natomiast potwierdzenia zarzuty skarżącego dotyczące kwestionowania zagadnień objętych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z [...]lipca 2003r., na podstawie której wydano pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu z [...] grudnia 2003r., który jest obecnie w realizacji. Skoro wniosek inwestora dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania obiektu, to w takim zakresie organy administracji dokonują analizy sprawy w przedmiocie warunków nowej zabudowy. Zgodnie z wnioskiem inwestora nie ulegają bowiem zmianie parametry nowej zabudowy dotyczące linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Jakkolwiek organy winny ocenić, czy zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie wymaga nowych uzgodnień i opinii gestorów sieci, czy z uwagi na nową zabudowę ulega zmianie istniejące i projektowane uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp).

Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowane (Dz.U. z 2013r. poz. 1429 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawidłowo także organy administracji ustaliły strony niniejszego postępowania. Mając na uwadze przedmiot nowej zabudowy uznać należy, że interes prawny w sprawie posiadają właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką na której inwestor realizuje swoją inwestycję. Oddziaływanie nowej inwestycji ogranicza się bowiem do terenu działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. Nie znalazły zatem potwierdzenia zarzuty skarżącego, że stroną postępowania winy być inne jeszcze właściciel działek znajdujących się na terenie analizowanym, ale nie przylegających bezpośrednio do działki inwestora. Skarżący poza zarzutami nie wskazał także konkretnych okoliczności uzasadniających interes prawny, a nie tylko faktyczny tych osób.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z [...] grudnia 2012r., jak Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

W tym zakresie organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Natomiast, na podstawie art. 152 p.p.s.a i 200 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie II i III wyroku.