Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2914/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Rada Powiatu~Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2, 15 ust. 2, art. 14 ust 4, art. 17 ust 1, art. 20 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1032/16 w sprawie ze skargi J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C., J. K., A. K., M. H., N. R., L. H., J. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1032/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C., J. K., A. K., M. H., N. R., L. H. i J. S. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lipca 2016 r. Rada Powiatu[...] , działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814 - zwanej dalej: "u.s.p.") i art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 400 - zwanej dalej: "u.r.l."), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie na wniosek mieszkańców referendum lokalnego dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w[...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wniosek mieszkańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum poprzez zadanie pytania: "Czy chcesz aby w [...] nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?" polegał odrzuceniu z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w u.r.l. Z opinii Komisji Doraźnej wynika, że nie spełniono wymagań ustawy w zakresie ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, określonej w art. 4 pkt 1 u.r.l. Przyjęto, że inicjatywę przeprowadzenia referendum poparło mniej niż 10% (7,6%) uprawnionych do głosowania mieszkańców Powiatu - 2.721 głosów, przy wymaganych ustawowo dla powiatu strzelińskiego 3.578 (zgodnie z pismem Komisarza Wyborczego z dnia 19 kwietnia 2016 r.). Powyższe było wynikiem zakwestionowania (odrzucenia) części wpisów (głosów) poparcia na wniosku o przeprowadzenie referendum, jako nieczyniących zadość regulacji art. 14 ust. 4 u.r.l.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l., wskazani na wstępie inicjatorzy referendum zarzucili naruszenie art. 14 ust. 4 u.r.l. przez dokonanie błędnej i sprzecznej z Konstytucją RP jego interpretacji, która w konsekwencji skutkowała odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. W oparciu o powyższy zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący, wskazując na dotychczasowy przebieg procedury związanej z inicjatywą referendalną, podnieśli, że art. 14 ust. 4 u.r.l., który reguluje kwestię głosów mieszkańców w sprawie referendum lokalnego, nie określa sankcji związanej z nieumieszczeniem na karcie poparcia inicjatywy referendalnej wszystkich danych osobowych, o których mowa w tym przepisie. Przy wykładni powyższej normy należy mieć przede wszystkim na względzie art. 170 Konstytucji RP, który przyznaje członkom wspólnoty samorządowej prawo do decydowania, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty samorządowej.

Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w postanowieniu z 31 sierpnia 2011 r. sygn. III SW 10/11, skarżący stwierdzili, że Rada Powiatu wadliwie za nieważne uznała 882 głosy, które zawierały nieścisłości w adresie. Nieprawidłowym było także odrzucenie głosów zawierających: nieczytelne nazwisko, nieczytelny numer PESEL, niepełną datę poparcia. Zaznaczono, że wszystkie te dane organ mógł z łatwością ustalić na podstawie posiadanych przez siebie informacji, ewentualnie na podstawie innych okoliczności (niepełna data poparcia). Z uwagi na powyższe, głosy uznane niezgodnie z prawem za nieprawidłowe łącznie z głosami uznanymi za ważne tworzą, w ocenie strony, wymaganą ustawą liczbę pozwalającą przeprowadzić referendum lokalne.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie, kwestionując prezentowaną w skardze wykładnię przepisów u.r.l., w tym art. 14 ust. 4 tej ustawy.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niemożliwa jest ocena prawidłowości zakwestionowanych poszczególnych pozycji z list poparcia w oparciu o przesłane przez Radę Powiatu akta, obejmujące m.in. opinię Komisji Doraźnej, protokół z posiedzenia tej Komisji (dwa załączniki do protokołu), jak i listy osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. Wskazując bowiem na poszczególne zakwestionowane głosy poparcia (konkretne pozycje z list) Komisja Doraźna (a za nią Rada Powiatu) nie podała, z jakich przyczyn zakwestionowano tę właśnie pozycję. I o ile Sąd we własnym zakresie był w stanie ustalić m.in. brak podpisu (9 przypadków), brak praw wyborczych (adres zamieszkania poza terenem powiatu - 47 przypadków), brak numeru PESEL (95 przypadków), brak wypełnienia rubryki adresu (22 przypadki), brak daty poparcia/niepełna data (107 przypadków), czy brak imienia/nazwiska (25 przypadków), to już niemożliwym było ustalenie sytuacji przejawiającej się nieczytelnością lub niepełnym nazwiskiem (20 przypadków), niepełnym/nieczytelnym adresem (882 przypadki), błędnym/nieczytelnym nr PESEL (107 przypadków). Dotyczy to przede wszystkim owej "nieczytelności", a także błędu adresu, błędnego nr PESEL, niepełnego nazwiska. Wątpliwości tych nie był także w stanie wyjaśnić obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Powiatu. Nie wskazał także, dlaczego np. w poz. nr 1 i 258 załącznika do protokołu Komisji Doraźnej dwukrotnie odrzucono ten sam głos poparcia na liście. Powyższe niemożliwym czyniło ocenę, czy inicjatorzy referendum spełnili wymóg ustawowy, przewidziany w art. 4 pkt 1 u.r.l. i czy faktycznie 1.088 (ile z tej puli i z jakich przyczyn) wpisów na listach poparcia inicjatywy referendum nie czyniło zadość regulacji art. 14 ust. 4 u.r.l. Już tylko te nieprawidłowości pozwalały na stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, jako naruszającej obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 14 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 17 ust. 1 u.r.l.

Sąd podniósł nadto, że dokonując wykładni spornego w sprawie art. 14 ust. 4 u.r.l. trzeba unikać zbytniego formalizmu i przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej (także funkcjonalnej i systemowej) kosztem wykładni literalnej. Punkt wyjścia dla wykładni przepisów u.r.l. winien stanowić art. 170 Konstytucji RP. Inicjując bowiem referendum lokalne, członkowie jednostki samorządu terytorialnego korzystają z gwarantowanego konstytucyjnie prawa do przeprowadzenia głosowania w ramach referendum lokalnego. Cennych wskazań odnośnie interpretacji przepisów traktujących o wpisie obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego wyborców, które, według Sądu, trzeba przyjmować jako mające zastosowanie do wykazu osób popierających inicjatywę referendum lokalnego, dostarcza powołane w skardze postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. III SW 10/11 (LEX nr 1165782). W powyższym kontekście Rada Powiatu (Komisja Doraźna) błędnie (a przynajmniej przedwcześnie), tj. przyjmując zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 u.r.l., a przez to naruszając ten przepis, zakwestionowała poszczególne pozycje z list poparcia, w sytuacji, gdy np. dysponując numerem PESEL (prawidłowo podanym na liście poparcia) kwestionowała wpis poparcia z uwagi na niepełny, czy też nie do końca czytelny adres (inne "nieczytelności" danych, brak pełnych danych). Także w kwestii niepełnej daty poparcia, nazbyt restrykcyjne jest kwestionowanie wpisu poparcia tylko z tego powodu, że datę poparcia wpisano z pominięciem roku (np. 16.06.), w sytuacji, kiedy wiadomym jest, iż termin dla zebrania podpisów jest ściśle określony w art. 14 ust. 1 u.r.l.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat[...] , zaskarżając go w całości. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 14 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Powiatu [...] naruszyła prawo podejmując w dniu [...] lipca 2016 r. uchwałę Nr[...] , przy czym wniosek inicjatora referendum o przeprowadzenie referendum nie spełniał wymogów ustawy,

2) art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 u.r.l. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku rozstrzygnięcia czy pytanie referendalne w przedmiocie dalszego funkcjonowania szpitala (działającego w formie spółki prawa handlowego) o niezmniejszonym zakresie usług medycznych jest dopuszczalne, pomimo że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie doprowadziłoby do rozstrzygania kwestii nie należących do kompetencji organów Powiatu, a mieszczących się w kompetencjach zarządu spółki prawa handlowego, a orzeczenie Sądu uwzględniające skargę inicjatorów referendum, zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego,

3) art. 15 ust. 2 u.r.l. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości sformułowania pytania referendalnego we wniosku o przeprowadzenie referendum, podczas gdy pytanie zostało sformułowane w sposób sugerujący, że rozstrzygnięcie kwestii dalszego funkcjonowania szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych przypisane jest organom powiatu, a dodatkowo pytania te mogą prowadzić do kolizji rozstrzygnięć w wypadku wykonania wiążącego wyniku referendum, albowiem zarząd spółki prawa handlowego z uwagi na względy ekonomiczne czy finansowe będzie zmuszony ograniczać zakres usług medycznych,

4) art. 170 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, w sytuacji, gdy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego nie spełniał wymogów ustawy u.r.l. oraz mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i nieustosunkowanie się do wszystkich podnoszonych przez Radę Powiatu [...] w zaskarżonej uchwale argumentów uzasadniających odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego, a także brak rozpoznania oraz dokonania przez Sąd w zaskarżonym wyroku oceny prawnej w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum w niniejszej sprawie, co w konsekwencji może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Inicjatora referendum; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesionej w niej zarzuty są zasadne.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut, że w realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 400, dalej powoływana jako: “u.r.l"). Sąd bowiem zasadnie ocenił, że Rada Powiatu przyjęła zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 u.r.l. i błędnie zakwestionowała poszczególne pozycje z list poparcia, w sytuacji, gdy np. dysponując numerem PESEL (prawidłowo podanym na liście poparcia) kwestionowała wpis poparcia z uwagi na niepełny, czy też nie do końca czytelny adres. Także w kwestii niepełnej daty poparcia, trafnie Sąd stwierdził, że nazbyt restrykcyjne jest kwestionowanie wpisu poparcia tylko z tego powodu, że datę poparcia wpisano z pominięciem roku, w sytuacji, kiedy wiadomym jest, że termin dla zebrania podpisów jest ściśle określony w art. 14 ust. 1 u.r.l.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dla prawidłowej interpretacji określenia: "adres zamieszkania" użytego w przepisie art. 14 ust. 4 u.r.l. nie wystarczy wykładnia literalna, konieczne jest uzupełnienie jej wykładnią funkcjonalną i systemową. Dla jej wyniku ma znaczenie m.in. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do "prawa do referendum lokalnego" zajęte w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 (OTK ZU. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16). Trybunał podkreślił, że prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji) jest ujęte szerzej niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Prawo to jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Choć prawo to jest ujęte szeroko, dotyczy spraw o mniejszej wadze ogólnopaństwowej, ale zarazem spraw mających zasadnicze znaczenie dla członków danej społeczności (taki charakter ma niewątpliwie sprawa odwołania organu wykonawczego w gminie zwłaszcza w sytuacji, gdy w innym trybie ani mieszkańcy ani rada gminy do odwołania doprowadzić nie mogą). Skoro tak, to możność realizacji prawa do udziału w referendum ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie. Należy też mieć na względzie, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. III SW 10/11 (OSNP 2012, nr 11-12, poz. 51), podobnie jak w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2004 r. sygn. III SW 42/04, (LEX nr 1647039), wypowiedział się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborcy uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi ze spisu wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzania danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. W konkluzji SN uznał, że wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on obywatela oznaczonego numerem PESEL, podanym w tym wykazie.

Natomiast zasadny jest zarzut skargi naruszenia zaskrżonem wyrokiem art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 u.r.l., poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku rozstrzygnięcia czy pytanie referendalne w przedmiocie dalszego funkcjonowania szpitala (działającego w formie spółki prawa handlowego) o niezmniejszonym zakresie usług medycznych, jest dopuszczalne. Należy także zgodzić się ze stroną skarżącą, że Sąd wadliwie przyjął, iż zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, w sytuacji gdy nie ocenił, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego spełniał wymogi ustawy oraz czy mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Zgodnie z art. 170 Konstytucji RP: "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Adresatami tych postanowień są zarówno ustawodawca oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jak i całe zbiorowości lokalne oraz każdy z obywateli będący członkiem określonej wspólnoty. Na ustawodawcę przepis ten nakłada obowiązki określonych działań legislacyjnych, tj. określania w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum.

W myśl art. 2 ust. 1 u.r.l. mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę:

1) w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki;

2) co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;

3) w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt K 30/02 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że prawo do referendum lokalnego przysługuje: "zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis art. 170 Konstytucji RP sformułowany został nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istniało niejako paralelnie z kompetencjami organów stanowiących i wykonawczych - choć tylko one powołane są przecież do wykonywania zadań samorządu. W grę wchodzić mogą więc także sprawy ustawowo zastrzeżone dla władz i organów centralnych lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lecz dotyczące istotnych interesów mieszkańców w zakresie, w jakim tworzą oni wspólnotę samorządową. Zatem przedmiotem referendum "mogą być tylko sprawy wymagające jednoznacznego rozstrzygnięcia, a zarazem takie, które wymagają sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze następczych działań organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum - czyni je właśnie sprawami, które następnie przekształcają się w konkretne zadania określonych organów - nawet jeśli uprzednio takimi nie były".

Rolą referendów, tak wiążących i rozstrzygających sprawę ostatecznie, jak i referendów opiniodawczych lub konsultacyjnych, jest współkształtowanie procesów decyzyjnych, odnoszących się do danej wspólnoty. Mieszkańcy mają zatem prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty. Konstruując przepisy dotyczące możliwości przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców w sprawach innych niż odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.r.l., dla akceptacji przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zgłoszonego wniosku referendalnego, zawiera wymóg, by wniosek o przeprowadzenie referendum spełniał wymogi ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Jednocześnie przepis ten określa, że organ stanowiący związany jest treścią wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2988/13, LEX nr 1452864).

W myśl art. 20 ust. 1 u.r.l.: "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Przepis art. 20 ust. 1 u.r.l. stanowi lex specialis w stosunku do postanowień P.p.s.a. dotyczących zasad i trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l., a zatem w przypadku skargi na uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że wniosek mieszkańców nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), i z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Wniosek mieszkańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum zawierał pytanie: "Czy chcesz aby w [...] nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?". Warunkiem legalnego przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny powinno wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2988/13, [w:] CBOSA) oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Prawidłowo sformułowane pytanie referendalne powinno spełnić kilka kryteriów m. in.: musi dotyczyć sprawy wspólnoty, stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego bądź dotyczyć istotnych spraw społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących daną wspólnotę (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 357/12, [w:] CBOSA).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ocena Sądu pierwszej instancji ograniczyła się wyłącznie do formalnej strony wniosku mieszańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum, Sąd natomiast nie dokonał merytorycznej oceny tego wniosku także z punktu widzenia wywoływanych skutków, tj. czy nie prowadzi on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Skupiając się na kwestiach dotyczących prawidłowości podpisów popierających wniosek, całkowicie pominął ocenę, czy zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatu, bądź czy dotyczy istotnych spraw społecznych gospodarczych, czy kulturowych więzi łączących wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.).

W świetle powyższego należy zgodzić się z zarzutem skargi nienależytego wykonania przez Sąd obowiązku kontroli legalności i nieustosunkowanie się do wszystkich, podnoszonych przez Radę Powiatu [...] w zaskarżonej uchwale, argumentów uzasadniających odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, a także brak rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum, a zwłaszcza, czy nie będzie ono prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Pamiętać przy tym należy, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców, relewantną przesłanką instytucjonalną zastępującą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1236/16, LEX nr 2097518; z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1934/16, [w:] CBOSA).

Biorąc pod uwagę szczególną rolę sądu administracyjnego w procedurze zarządzania referendum lokalnego z wniosku mieszkańców, trafny jest zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, [w:] CBOSA). Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w [...] .

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji dokona merytorycznej oceny prawnej dopuszczalności przeprowadzenia referendum powiatowego w przedmiocie dalszego funkcjonowania w [...] e szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.