Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 11/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Stahl (spr.) del NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 69/14 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przebudowy drogi bez wymaganego pozwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 9 października 2014 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przebudowy drogi bez wymaganego pozwolenia, w punkcie I. umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, w punkcie II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych, w punkcie IV. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpoznawana skarga M. S. została wniesiona na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją administracyjną z dnia [...] sierpnia 2013 r., którą to decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał Gminie P. dobudowanie jednego stopnia do istniejących schodów terenowych prowadzących do posesji przy ulicy M. [...} w miejscowości S. stanowiącej własność skarżącego. W skardze zarzucono organowi rażące naruszenie art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz nieinformowanie strony o przedłużeniu terminu jej załatwienia.

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący pismem z dnia 7 września 2012 r. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o budowie na działce [...] w miejscowości P., przez Wójta Gminy chodnika bez wymaganego pozwolenia. Twierdził, że inwestycja ta utrudnia mu korzystanie z drogi publicznej przylegającej do nieruchomości stanowiącej jego własność oraz naraża na dodatkowe koszty związane z remontem ogrodzenia. Organ powyższe pismo potraktował jako skargę wniesioną w trybie art. 221 i nast. k.p.a. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. organ powiadomił M. S. o pozytywnym załatwieniu sprawy poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie.

W trakcie tego postępowania M. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu 17 lipca 2013 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Po wniesieniu skargi, a przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nakazującą Gminie P. dobudowanie jednego stopnia schodów terenowych prowadzących do posesji przy ulicy M. [...} w miejscowości S. Powyższej decyzji nie doręczono skarżącemu uznając, że nie jest on stroną tego postępowania.

Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrując skargę M. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględniając fakt wydania w dniu [...] sierpnia 2013 r. przez organ ww. decyzji, umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w sprawie decyzji, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższy wyrok uprawomocnił się z dniem 29 października 2013 r.

Pismem z dnia 14 października 2014 r. M. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o doręczenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Po otrzymaniu odpowiedzi od organu, że nie jest możliwe doręczenie mu wskazanej decyzji, pismem z dnia 21 października 2013 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że posiadał w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją status strony. O wydaniu decyzji dowiedział się z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Została zatem spełniona przesłanka z art. 148 § 2 k.p.a. uzasadniająca wznowienie postępowania. Powyższe pismo zostało złożone w biurze Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 października 2013 r.

Pismem z dnia 29 października 2013 r. PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o podanie czy skarżący M. S. brał udział w rozprawie w dniu 5 września 2013 r., na której rozpatrywano jego skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłał odpis prawomocnego wyroku z dnia 5 września 2013 r. wraz z uzasadnieniem oraz poinformował, że skarżący i jego pełnomocnik nie brali udziału w rozprawie w dniu 5 września 2013 r.

Pismem z dnia 22 listopada 2013 r. PINB w Z. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o podanie daty doręczenia skarżącemu odpisu wyroku z dnia 5 września 2013 r. wraz z uzasadnieniem.

Pismem z dnia 26 listopada 2013 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w oparciu o art. 227 k.p.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania.

W dniu 4 grudnia 2013 r. PINB w Z. przekazał akta sprawy Wojewódzkiemu [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał skargę złożoną przez skarżącego w trybie art. 227 k.p.a. za zasadną, zobowiązując jednocześnie powiatowy organ nadzoru budowlanego do bezzwłocznego przystąpienia do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Pismo to wraz z aktami sprawy wpłynęło do PINB w Z. w dniu 27 grudnia 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB w Z. wznowił postępowanie w sprawie robót budowlanych – przebudowy drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości S. zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. PINB w Z. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej. Powyższą decyzję doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 27 lutego 2014 r. Natomiast w dniu 25 lutego 2014 r. do siedziby Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia 6 marca 2014 r. PINB przekazał akta Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podniesiono, iż uwzględniając stan prawny i faktyczny istniejący w dniu orzekania, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. sprawa została załatwiona, nie można mówić o niezałatwieniu sprawy przez PINB.

W dniu 14 marca 2014 r. skarżący M. S. złożył odwołanie od decyzji PINB w Z. z dnia [...] lutego 2014 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzja ta wpłynęła do PINB w Z. w dniu 22 kwietnia 2014 r.

W dniu [...] lipca 2014 r. PINB w Z. wyznaczył na dzień [...] lipca 2014 r. oględziny zawiadamiając o terminie ich przeprowadzenia pełnomocnika skarżącego oraz Gminę P. Powyższe zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 7 lipca 2014 r. W dniu 24 czerwca 2014 r., a więc przed wyznaczeniem przez organ terminu oględzin skarżący wniósł ponownie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które przesłał bezpośrednio do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (data wpływu do organu 27 czerwca 2014 r.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przekazał akta sprawy Wojewódzkiemu [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. PINB przeprowadził oględziny i sporządził z powyższej czynności protokół.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczył PINB w Z. dodatkowy 30 – dniowy termin od dnia doręczenia niniejszego postępowania na załatwienie sprawy.

W dniu [...] września 2014 r., a więc już po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie sprawy PINB w Z. wydał decyzję, którą uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz jednocześnie stwierdził brak konieczności do nałożenia obowiązków na Gminę P. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za uzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że uwzględnieniu podlegał fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdzając brak konieczności nałożenia obowiązków na Gminę P. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej na działce nr [...] w miejscowości S. Tym samym po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem przez sąd, organ załatwił sprawę związaną z wniesieniem przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji Sąd zaznaczył, iż zobowiązany był rozpatrzeć przesłankę, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Z uwagi zatem na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, zakończył postępowanie administracyjne wydając decyzję administracyjną, Sąd umorzył postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zatem, mimo tego, że w dniu wniesienia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działał przewlekle, nie wydając w konsekwencji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, wobec jego zakończenia decyzją z dnia [...] września 2014 r., odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w tym zakresie.

Jednakowoż Sąd zaznaczył, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W tym względzie Sąd stwierdził, że działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wyczerpuje znamiona przewlekłego postępowania, jego zaś przebieg pozwala na przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przeprowadzone bowiem przez organ postępowanie od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania do dnia wydania decyzji je kończącej charakteryzowało się opieszałością i nieefektywnością podejmowanych czynności na każdym jego etapie, z których większość w istocie wydłużało postępowanie, nie zmierzając do jego zakończenia. Sprawdzając przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wznowienie postępowania, w szczególności zachowanie terminu jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., organ dwukrotnie wysyłał do Sądu pismo o udzielenie informacji mimo, że informację taką można było uzyskać wysyłając jedno pismo zawierające wniosek o udzielenie danych informacji. Pierwsze pismo wysłano do Sądu w dniu 29 października 2013 r., a drugie w dniu 22 listopada 2014 r. Nadto informacje istotne do ustalenia zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. organ mógł uzyskać od skarżącego kierując stosownej treści pismo zawierające żądanie udzielenia tych informacji. Dopiero postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. organ wznowił postępowanie. Następnie przez okres ponad jednego miesiąca nie podejmując żadnej czynności w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję, w której odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową drogi gminnej, nie informując strony w trybie art. 36 k.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania. Te same uwagi należy odnieść do postępowania toczącego się już po uchyleniu przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzji PINB. Decyzję tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał w dniu 22 kwietnia 2014 r., a kolejną czynność zmierzającą do rozpatrzenia sprawy podjął dopiero w dniu [...] lipca 2014 r. wyznaczając termin oględzin wykonanych robót dopiero na dzień [...] lipca 2014 r. Mając na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania charakteryzujący się opieszałością w podejmowaniu poszczególnych czynności organ winien rozważyć konieczność przeprowadzenia tej czynności w krótszym terminie. Nadto Sąd zauważył, że wnioskodawca nie podnosił w swoich pismach, że sytuacja uległa zmianie. Po przeprowadzeniu wyżej wskazanych oględzin organ ponownie przez okres 46 dni nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, by w dniu [...] września 2014 r. wydać decyzję kończącą postępowanie. Organ ponownie nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Nadto, w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2014 r. nie dokonano ustaleń, które nie byłyby zbieżne z dotychczas zgromadzonym w sprawie materiałem, co by powodowało po stronie organu konieczność rozważenia podjęcia dalszych, innych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, a tym samym usprawiedliwiało w pewnym stopniu wydanie decyzji dopiero w dniu [...] września 2014 r. Analiza akt sprawy pozwalała Sądowi przyjąć, że organ podejmował czynności dopiero w momencie gdy skarżący składał do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego czy to skargę w trybie art. 227 k.p.a. lub zażalenia w oparciu art. 37 k.p.a. Zdaniem Sądu nie stanowi usprawiedliwienia do przewlekłego postępowania organu fakt, przesyłania akt do innego organu (w niniejszej sprawie Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego) w związku z koniecznością rozpatrzenia skarg lub zażaleń składanych na podstawie w/w przepisów. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zwalniają organu z obowiązku podejmowania w tym okresie czynności, nie wstrzymuje to bowiem postępowania zmierzającego nie tylko do wyjaśnienia sprawy, ale także wydania decyzji ją kończącej. Organ winien tak zaplanować przebieg postępowania, aby nie stanowiło to przeszkody w jego zakończeniu. Ma obowiązek podejmowania dalszych czynności celem zachowania terminów określonych w art. 35 k.p.a. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy te terminy już zostały przekroczone. Nadto dokonując analizy akt sprawy Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły okresy opóźnienia spowodowane przez skarżącego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w tym w okresie po uchyleniu jego decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynika to z okresów jakie upływały między poszczególnymi czynnościami, braku koncentracji w czasie podejmowanych czynności zmierzających do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, oraz braku okoliczności, które by uzasadniały faktyczne terminy podejmowania tych czynności. Te same uwagi, zdaniem Sądu, należy odnieść do wcześniejszego okresu postępowania poczynając od złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W okresie od otrzymania decyzji organu II instancji uchylającej decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., czyli od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. organ nie podejmował żadnych czynności za wyjątkiem przeprowadzenia oględzin zmierzających do zakończenia sprawy. Z akt sprawy nie wynikają okoliczności, które by usprawiedliwiały niezachowanie przez organ terminu do załatwienia sprawy określonego w art. 35 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę z uwagi na fakt, iż przewlekłe prowadzone przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących terminu załatwiania sprawy (art. 35 k.p.a.), nie informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a., przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, nie realizowania podstawowej zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 12 k.p.a. a, nakładającej na organ nie tylko obowiązek wnikliwego, ale także szybkiego działania. Działanie organu przyczyniło się w sposób decydujący do składania przez skarżącego nie tylko skargi w oparciu o art. 227 k.p.a., ale także zażaleń w trybie art. 37 k.p.a. Mimo, że organ posiadał wiedzę, że postępowanie to jest prowadzone z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów nie podejmował kroków mających na celu szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowania i rozpatrzenie sprawy. Kolejne czynności były podejmowane po okresach dłuższej i nieusprawiedliwionej bezczynności między poszczególnymi czynnościami i terminy ich dokonywania zbiegały się z wniesieniem przez stronę skargi w trybie art. 227 k.p.a. lub zażalenia w oparciu o art. 37 k.p.a. Mając na uwadze powyższe oraz granicę wysokości grzywny określone w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego) wymierzono organowi grzywnę w wysokości 500 zł. W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci:

1. art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis będący zdaniem drugim stanowi samodzielną podstawę umożliwiającą sądowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, w której organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, chociaż z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu obu przepisów zawartych w art. 149 § 1 p.p.s.a. jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "jednocześnie", a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi na jego podstawie;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8, art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 35 § 5 k.p.a. i art. 37 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w efekcie stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, chociaż z akt postępowania jednoznacznie wynika, że organ podejmował czynności mające w celu dokładnie rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie oraz w terminach krótszych niż wskazane przez Sąd I instancji;

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł chociaż nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie zaktualizowała się kompetencja do zastosowania tego przepisu i wymierzenia grzywny.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z powołanym w podstawach skargi kasacyjnej art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zwrócić należy uwagę, że powyższy przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1953/12). Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i wsa 2013/1/7).

Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że pomimo, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] września 2014 r., tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpatrzeniem przez sąd, zakończył postępowanie administracyjne wydając decyzję administracyjną Sąd miał obowiązek zbadać, czy zarzucone organowi przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce jak również czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto za prawidłowe należy uznać także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się w rozpoznawanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowanie z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że o przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi zatem wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, [w:] CBOSA).

W skardze kasacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnych ustaleń w zakresie czynności podejmowanych przez organ po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Podniósł, że z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął kolejną czynność dopiero dnia [...] lipca 2014 r. Podał, że otrzymał akta sprawy od organu odwoławczego dopiero dnia 23 czerwca 2014 r. i już dnia 1 lipca 2014 r. sporządził zawiadomienia do stron o terminie oględzin zaplanowanych na dzień [...] lipca 2014 r.

Odnosząc się od powyższego wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w dniu [...] lipca 2015 organ powiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia w dniu [...] lipca 2015 r. Powyższy błąd wynikał z faktu, iż organ błędnie w zawiadomieniu o terminie oględzin wskazał datę sporządzenia zawiadomienia [...] lipca 2014 r. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. wezwań wynika, że zostały one nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] lipca 2014 r. Tak więc zawiadomienia o terminie oględzin zostały wysłane przez organ w dniu [...] lipca 2015 r. a nie jak wskazano w uzasadnieniu wyroku w dniu [...] lipca 2015 r.

Powyższa okoliczność nie miała jednakże wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na znaczny upływ terminu jaki upłynął od dnia otrzymania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. tj. od dnia 22 kwietnia 2014 r. do dnia wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] września 2014 r. Podkreślić należy, że po otrzymaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego termin oględzin w przedmiotowej sprawie wyznaczył dopiero na dzień [...] lipca 2015 r. Decyzja w sprawie została wydana natomiast w dniu [...] września 2014 r. tj. po 46 dniach od dnia oględzin. Mając zatem na uwadze, iż jedyną czynnością podjętą przez organ po otrzymaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. było przeprowadzenie oględzin w dniu [...] lipca 2014 r., a następnie dopiero po 46 dniach od przeprowadzenia oględzin organ wydał decyzję w sprawie, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania. W sprawie nie wystąpiły bowiem okoliczności usprawiedliwiające wydanie decyzji dopiero w dniu [...] września 2015 r. tj. po terminie wskazanym w art. 35 k.p.a.

W konsekwencji bezzasadny jest drugi z zarzutów zawarty w skardze kasacyjnej. Organ nie wykazał, aby okres przedłużenia trwania postępowania był spowodowany przyczynami niezależnymi od organu. Sąd I. instancji trafnie zakwalifikował przewlekłość jako mającą znamiona rażącego naruszenia prawa.

W tej sytuacji zasadne było również wymierzenie organowi grzywny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, nie można uznać, że skoro decyzja administracyjna w sprawie została wydana przed wydaniem zaskarżonego wyroku, to wymierzenie grzywny nie miało uzasadnienia. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że oprócz funkcji dyscyplinującej, grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a pełni również funkcję represyjną i prewencyjną, służąc zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Wskazana kwota 500 zł, mieszcząca się w dolnych dopuszczalnych granicach, jest adekwatna do opisanego czasu pozostawania organu w bezczynności w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.