Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 38/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35, 36 i 37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi R.S. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w sprawie znak [...], 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R.S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pan R. S. (zwany dalej: "skarżącym"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "[...]WINB.") z dnia "[...] czerwca 2016 r." (błędne oznaczenie daty skarżonej decyzji, powinno być "[...] czerwca 2016 r."), znak: [...].

Skarżący wniósł o:

1) wydanie orzeczenia przez GINB bez zbędnej zwłoki w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.)

2) uwzględnienie skargi na bezczynność GINB i zobowiązanie do załatwienia sprawy, w zakreślonym terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),

3) stwierdzenie, że GINB dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),

5) przyznanie od GINB na rzecz skarżącego połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.),

6) zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że 11 października 2016 r. (data wypływu do GINB: 12 października 2016 r.) wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z "[...] czerwca 2016 r."

Zaznaczył, że od wniesienia żądania minęły ponad dwa miesiące, a sprawy nie załatwiono bez zbędnej zwłoki, gdyż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie powinno być zatem zakończone niezwłocznie, a już na pewno nie później niż w ciągu miesiąca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 12 października 2016 r. wpłynął wniosek z 11 października 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB. z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] kwietnia 2015 r., nakazującej mu rozbiórkę samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...]., należącej do E. F..

Pismem z dnia 17 października 2016 r. GINB zwrócił się do [...]WINB. o akta organu pierwszej i drugiej instancji. Jednocześnie GINB poinformował strony, że na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. do czasu otrzymania ww. akt, bieg terminów z art. 35 § 3 k.p.a. ulega wstrzymaniu.

Akta wpłynęły do organu 14 listopada 2016 r. Pismem z dnia 16 listopada 2016 r., organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie i poinformował strony, że stosownie do art. 10 k.p.a. oraz art. 73 § 1 k.p.a., mogą w terminie 14 dni od doręczenia przedmiotowego postanowienia składać w sprawie wyjaśnienia oraz zapoznać się z aktami. Z uwagi na powyższe – w oparciu o art. 36 § 2 k.p.a. – organ wskazał też, że sprawa będzie rozpoznana po upływie określonego wyżej terminu.

Dalej GINB zaznaczył, że E. F. i M. M. odebrały ww. zawiadomienie 22 listopada 2016 r., a zatem 14-dniowy termin upłynął im w dniu 6 grudnia 2016 r.

Dnia 13 grudnia 2016 r. wpłynęło wezwanie skarżącego w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W piśmie z 16 grudnia 2016 r organ zaznaczył, że nie upłynął jeszcze termin załatwienia sprawy.

Następnie w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB. z [...] czerwca 2016 r.

Organ wyjaśnił także, że w świetle art. 35 § 5 k.p.a. postępowanie zakończono w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a, tj. dwa miesiące od dnia jego wszczęcia.

Organ podał, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie", nie oznacza "natychmiast" oraz że "organ powinien dysponować realnym - w konkretnych okolicznościach - czasem do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności (tak WSA w Gdańsku wyrok z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 65/16).

Zdaniem organu fakt, że w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się ponownie sprawy, nie determinuje, że postępowanie to nie może być szczególnie skomplikowane, dla którego przekroczenie terminu miesięcznego spełnia wymóg niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 3 k.p.a.). Dalej podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji [...]WINB. z [...] czerwca 2016 r., ale kontrolą GINB objęto też decyzję PINB w L. z dnia [...] kwietnia 2015r., co wymagało oceny dwóch decyzji, w tym również pogłębionej analizy materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych organu powiatowego, w celu zbadania, czy postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób nienaruszający rażąco przepisów prawa.

Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że kryterium oceny szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy nie jest tryb postępowania. Chodzi o zawiły stan faktyczny, wymagający licznych czynności dowodowych, jak i złożony, niełatwy do ustalenia stan prawny. Dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności uwzględniać charakter sprawy, stopień jej faktycznej i prawnej zawiłości oraz znaczenie dla strony, która wniosła skargę.

Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że postępowanie winno być zakończone nie później niż w ciągu miesiąca, wyłącznie z tego względu, że było to postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt VII SAB/Wa 9/17 skargę oddalił. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie, stwierdził, że w ustawie procesowej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nie zdefiniowano pojęcia bezczynności organu, niemniej w piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie mogło być mowy o bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ organ nadzoru w dniu [...] stycznia 2017 r. rozpoznał wniosek skarżącego i wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się do kwestii terminów, w jakich organ powinien wydać rozstrzygnięcie, Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Co do zasady organy mają zatem obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Terminy załatwienia spraw zostały określone w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., jednakże w niniejszej sprawie opisana sytuacja nie miała miejsca, skoro organ informował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, oczekując na przesłanie kompletnych akt administracyjnych (pismo z 16 listopada 2016r.), a następnie wydał decyzję rozpoznającą sprawę co do istoty. Nie można było zatem stwierdzić, że pozostaje w bezczynności, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na zakres skargi, która dotyczyła wyłącznie bezczynności organu, bez wpływu na wynik sprawy pozostawała kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie – umorzenie postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób rzetelny stanu sprawy,

2) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie wobec oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

3) art. 149 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu i dokonaniu oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego,

4) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na przebieg kolejnych czynności podejmowanych w sprawie przez GINB, sprzeciwiając się stanowisku Sądu, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. stanowiło o niepozostawaniu przez GINB w bezczynności w dacie złożenia skargi (9 stycznia 2017 r.). Zwracając uwagę na doręczone pismo z dnia 16 listopada 2016 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) oraz jego treść, skarżący sprzeciwił się przyjęciu, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB. zostało wszczęte w dacie wydania ww. zawiadomienia. Sąd pierwszej instancji pomijając tę okoliczność, nie wyjaśnił przy tym, jak należy rozumieć pojęcie "niezwłoczności" użyte przez GINB w odniesieniu do wskazania w powyższym zawiadomieniu, że sprawa będzie rozpoznana niezwłocznie po upływie 14-dniowego terminu wyznaczonego stronom na wypowiedzenie się odnośnie do zgromadzonych dowodów. W związku z tym, że zawiadomienie z dnia 16 listopada 2016 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 21 listopada 2016 r., a pozostałym stronom w dniu 22 listopada 2016 r., sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie po dniu 6 grudnia 2016 r. Tak też kwestię tę rozumiał skarżący, odczekując tydzień i nie doczekawszy się żadnego rozstrzygnięcia, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ pismem z dnia 16 grudnia 2016 r., bez wskazania w istocie konkretnych okoliczności i powodów, stwierdził, że nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny tymczasem nie zajął w tym zakresie żadnego stanowiska, co dotyczyło przede wszystkim ustalenia, czy przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w ciągu miesiąca, czy w ciągu dwóch miesięcy. W ocenie skarżącego, to że "organ informował o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy oczekując na przesłanie kompletnych akt administracyjnych" i że w końcu wydał decyzję nie jest żadnym usprawiedliwieniem dla długiego okresu załatwiania prostej sprawy. Skarżący zwrócił uwagę na to, że po wniesieniu skargi w dniu 9 stycznia 2017 r., a przed jej rozpoznaniem przez Sąd pierwszej instancji w dniu 13 listopada 2017 r., organ, którego działanie objęte było skargą na bezczynność, podjął żądaną czynność w formie przewidzianej prawem (wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r.), co oznacza, że w chwili orzekania przez Sąd zaistniała bezprzedmiotowość postępowania sądowego. W tej sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem pierwszej instancji po wniesieniu skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był orzec o umorzeniu postępowania, a nie o oddaleniu skargi. To ostatnie rozstrzygnięcie było błędne, albowiem w momencie wniesienia skargi tj. w dniu 9 stycznia 2017 r. GINB nadal pozostawał w stanie bezczynności. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył również, że w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, iż: "Zważywszy na zakres skargi, która dotyczyła wyłącznie bezczynności organu, bez wpływu na wynik sprawy pozostawała kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania". Powyższe stwierdzenie jednoznacznie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od zbadania kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania, gdy tymczasem zbadanie sprawy w aspekcie przewlekłości było obowiązkiem Sądu. Skarżący podkreślił, że kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna w szczególności obejmować sprawdzenie i ocenę zgodności działania organu z prawem materialnym oraz dochowania wymaganej prawem procedury. Kontrola ta powinna odnosić do obiektywnie istniejącego porządku prawnego. Zaniechanie lub niewłaściwa realizacja funkcji kontrolnej sądu, a tym samym naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. w niniejszej sprawie było zaś niewątpliwe.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. S. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt VII SAB/WA 9/17 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wadliwy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikają konkretne motywy, z powodu których zasadnym było podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia oddalającego skargę na bezczynność GINB w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd pierwszej instancji przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z materiałem dowodowym sprawy ujawniającym przebieg czynności podjętych przez organ nadzoru w celu załatwienia żądania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w skarżonym kasacyjnie uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie brak jest przede wszystkim jakichkolwiek rozważań odnośnie do terminu, w jakim kontrolowana sprawa powinna zostać załatwiona. Z uzasadnienia wyroku nie wynikała także informacja, jakiemu zdarzeniu Sąd przypisał znaczenie równoważne rozpoczęciu biegu terminu załatwienia sprawy. Chodzi w tym przypadku o podniesioną przez stronę wątpliwość, czy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporne postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym zostało wszczęte w dacie doręczenia GINB wniosku skarżącego (12 października 2016 r.), stosownie do art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., czy też tenże skutek należy wiązać z innym (późniejszym) zdarzeniem, m. in. wydaniem formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, po uznaniu przez organ, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę jego wszczęcia (art. 61a § 1 k.p.a.). W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się również do normy art. 35 § 5 k.p.a. Sprawiało to, że skarżącemu nie zostało ujawnione stanowisko Sądu, które pozwalałoby wiążąco ustalić, czy przepis ten nie podlegał zastosowaniu w sprawie, czy też podlegał, a jeżeli tak, to jak w ocenie Sądu powinno się rozumieć zamieszczone w nim pojęcia: "terminy przewidziane w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności" oraz "okresy opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej wnioski mogły zostać uwzględnione na dzień orzekania przez Sąd.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (pismo Skarżącego – wpływ do organu 13 grudnia 2016 r. – w aktach sprawy).

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB. z dnia [...] czerwca 2016 r.

Jednocześnie należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji ponownie dokonując kontroli postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego kierował się przede wszystkim wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1374/18.

Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu", jednakże w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." wskazane zostało, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, niemniej jednak nie miała ona charakteru rażącego.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku skarżącego przez organ.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 11 października 2016 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB.. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 12 października 2016 r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Skoro w świetle przepisu art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to przepis ten nie uprawnia organu administracji do wydania odrębnego, a tym bardziej odmiennej treści rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tym samym, rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy nie można liczyć od dnia wydania przez organ formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

Termin ten jednakże uległ wstrzymaniu w dniu 17 października 2016 r., wskutek wystąpienia przez GINB do [...] WINB. o nadesłanie akt administracyjnych pierwszej i drugiej instancji. Znajduje to swoje uzasadnienie w art. 35 § 5 k.p.a.

Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe. Konsekwentnie art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu Do przyczyn niezależnych od organu należy zaliczyć brak akt sprawy, które znajdują się w organach niższych instancji. W orzecznictwie jednoznacznie wyrażany jest pogląd, że do biegu terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. nie wlicza się okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu, a które obejmują swym zakresem także zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt SAB/1/01). Taka kwalifikacja jest uzasadniona tym, że organ administracji publicznej rozpoznaje i rozstrzyga sprawę po wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie kwalifikowanego naruszenia prawa przy rozstrzygnięciu sprawy nie może zostać przeprowadzone bez całości akt sprawy.

Wznowienie biegu terminu nastąpiło w dniu, w którym organ dysponował już całym materiałem dowodowym i nie było przeszkód w wydaniu rozstrzygnięcia. Nadesłanie zatem akt administracyjnych stopnia podstawowego w dniu 14 listopada 2016 r. przez [...]WINB. rozpoczyna dalszy bieg terminu na załatwienie przez organ sprawy.

W tym miejscu Sąd zobowiązany jest również wskazać, że wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło do bezczynności, albowiem brak było przesłanek do przyjęcia, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. i termin jej załatwienia wynosił dwa miesiące, a który to termin został w sprawie zachowany.

Nie ulega wątpliwości, że sprawa wymagała postępowania wyjaśniającego, ze względu na konieczność podjęcia przez organ czynności zmierzających do ustalenia, czy [...]WINB. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa, czy też decyzja tego organu nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zmuszony był zatem do wnikliwej analizy sprawy zakończonej decyzją PINB w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., badając obydwie decyzje pod kątem zaistnienia przesłanek nieważności, a w więc m.in. weryfikacji właściwości organów do ich wydania, istnienia podstaw prawych zapadłych orzeczeń i tego, czy nie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa oraz czy zostały skierowane do osoby będącej stroną w sprawie.

Organ zobowiązany był do konfrontacji zarzutów podnoszonych przez Skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności, z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu zwykłym, wydanymi decyzjami oraz dokonania oceny ewentualnego charakter ich wadliwości. To z kolei wiązało się z koniecznością starannej wykładni – często niejasnych – przepisów prawa. O ile jednak tego rodzaju charakter sprawy – w ocenie Sądu – mógł uprawniać organ do przyjęcia, iż sprawa powinna być zakończona w terminie miesiąca od dnia jej wszczęcia, o tyle nie dawał on uzasadnionych podstaw do zakwalifikowania sprawy jako "szczególnie skomplikowanej".

W nauce i doktrynie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danej sprawy jako "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego", względnie jako sprawy "szczególnie skomplikowanej" należy do organu prowadzącego postępowanie. Tym niemniej, ze względu na doniosłe konsekwencje takiej kwalifikacji należy przyjąć, że organ administracji powinien powiadomić o tym stronę (zob. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 159).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił przekonująco, jakie kwestie legły u podstaw uznania, że sprawa zainicjowana wnioskiem Skarżącego jest "szczególnie skomplikowana". Trzeba wobec tego podkreślić, że według dominującego poglądu, cecha ta może wyniknąć z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów administracyjnych przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi. Zasygnalizowana już wyżej zasada gradacji terminów załatwiania spraw zawsze zakłada jednak pierwszeństwo terminu miesięcznego przed terminem dwumiesięcznym (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 246). Często uznaje się też, że "szczególnie skomplikowana" jest sprawa, w której zapadłe rozstrzygnięcie ma charakter precedensowy (zob. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób doszukać się tak rozumianych przesłanek pozwalających na jej zakwalifikowanie, jako "szczególnie skomplikowanej". Sąd przyjął więc, że postępowanie prowadzone przez GINB powinno zakończyć się w terminie miesiąca, tymczasem trwało ono dwa miesiące.

Do dnia wniesienia skargi do tutejszego Sądu, tj. [...] stycznia 2017 r. organ nie rozpoznał sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia. Nie podjął także czynności, które wstrzymywałyby bieg miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że GINB dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wymaga zarazem odnotowania, że nie można dokonywać odliczenia terminów wszelkich tych czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym właśnie z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie będzie zatem można uznać za takie zwykłych czynności procesowych, np.: zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania i czasu udzielonego stronom na wypowiedzenie się w sprawie bądź zapoznanie z aktami sprawy, oczekiwanie organu na doręczenie korespondencji lub otrzymania potwierdzenia przez stronę odbioru pisma. Organ administracji powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK/2004/14, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna bezczynność organu, to jednak nie nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W tym przypadku Sąd ocenia bezczynność organu w wydaniu aktu jako nieobarczone ww. przesłankami. Oceny tej Sąd dokonał na gruncie znanych mu z urzędu terminów zastawiania spraw tego rodzaju, wynikających najczęściej z nadzwyczaj dużej liczby spraw kierowanych do organów nadzoru budowlanego, których niełatwa materia wymaga zaangażowania pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje.

W gruncie rzeczy organ wydał rozstrzygnięcie, co nie zaprzecza temu, że w chwili wniesienia skargi do sądu pozostawał w bezczynności.

Sąd zauważa, że w dacie wyrokowania w aktach sprawy znajdowała się decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2017 r., wydana po przeprowadzeniu postepowania wszczętego na wniosek skarżącego. Wydanie przez organ decyzji po złożeniu skargi na bezczynność musi zatem stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., prowadzić do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (por. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).

W przedstawionym stanie rzeczy, Sąd przyjął, że skarga jest zasadna, niemniej postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe (skoro doszło do wydania decyzji), wobec czego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec o jego umorzeniu w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł zatem jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.