Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3253/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1-3, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2495
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek  organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie  ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 301/18 w sprawie ze skargi Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie zmiany nazw ulic oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 301/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez Gminę K. zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) lutego 2018 r. (...) w przedmiocie zmiany nazw ulic.

Sąd pierwszej instancji kontrolował zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego zmieniające nazwę ulicy z (...) na nazwę (...) i stwierdził, że zostało ono wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103) zwanej dalej w skrócie "ustawą dekomunizacyjną".

W motywach zarządzenia zastępczego Wojewoda przedstawił istotne w sprawie regulacje art. 6 ustawy dekomunizacyjnej wskazując, że po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a więc z dniem 2 września 2017 r. organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły kompetencję do dokonywania zmian nazw w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Obowiązek nadania nazwy spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

Wojewoda posiadając opinię Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej jako IPN) który stwierdził, że nazwa ulicy 21 stycznia w miejscowości K. jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, wydał zaskarżone zarządzenie.

Odnosząc się do ww. zarządzenia zastępczego, a zarazem motywując zarzuty skargi Gmina podkreśliła, że Wojewoda nadał nową nazwę ulicy (...), a takiej ulicy nie ma w urzędowym wykazie nazw ulic. W wykazie tym ujęta została ulica (...).

Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ocenił legitymację Gminy do skutecznego wniesienia skargi. Wojewoda stał na stanowisku, że w świetle art. 6 ustawy dekomunizacyjnej skarżąca w tym przypadku nie posiada takiej legitymacji. Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, Wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Zdaniem Sądu nie jest rzeczą sporną okoliczność, że ustawa weszła w życie 2 września 2016 r. i Rada zobowiązana była do dnia 2 września 2017 r. do zmiany nazwy ulicy, gdyby założyć, że nazwę tę można ocenić jako sprzeczną z ustawą dekomunizacyjną. Wojewoda w przypadku nie wykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie trzech miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadawał nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej). Wydanie spornego zarządzenia wiązało się z jednoczesnym uzyskaniem opinii IPN. Jednakże wymóg uzyskania opinii nie zwalniał Wojewody od zbadania jej pod względem formalnym i merytorycznym tj., czy opinia została wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm. W opinii Sądu organ nadzoru przyjął opinię IPN całkowicie bezkrytycznie. Organ nie ustalił, czy opinia ta spełnia warunki opinii Instytutu, tj. czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika Instytutu. Tymczasem jak zauważył Sąd opinię wydał Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN organami Instytutu są kolegium, dyrektor oddziału i prezes, który stosownie do § 8 w regulaminie organizacyjnym Instytutu Pamięci Narodowej określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych oraz zakres ich działań. Wojewoda nie odniósł się również do merytorycznej zawartości opinii w odniesieniu do spornej nazwy ulicy.

W konkluzji uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydając kontrolowane zarządzenie zastępcze Wojewoda uchybił art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta K., symbolizuje komunizm. W konsekwencji w sprawie przedwcześnie przyjęto, że zachodziły podstawy do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej i wydania zarządzenia zastępczego.

W końcowych motywach uzasadnienia Sąd uznał za trafny, jednak nie mający przesądzającego znaczenia, zarzut dotyczący dokonania w zarządzeniu zastępczym zmiany ulicy (...) niezgodnej z urzędowym wykazem. Sąd zgadza się, że w uchwale Rady Narodowej Miasta i Gminy w K. z dnia (...) stycznia 1985 r. w sprawie ustalenia urzędowego wykazu nazw osiedli mieszkaniowych, ulic i placów w mieście K. sporna nazwa ulicy zapisana jest w formie (...) – jako takie – nie dyskwalifikowało zarządzenia zastępczego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że nazwa ulicy o dacie styczniowej ze wskazaniem na (...) dzień miesiąca w K. jest tylko jedna. Wreszcie różnica pomiędzy zapisem "(...) Stycznia", a "(...) stycznia" nie sprowadza się do różnic znaczeniowych, a w istocie wynika z przyjętej formy stylistycznej.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie ark 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 2 i art. 165 ust. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) i uchylenie zarządzenia zastępczego, w sytuacji gdy Gminie K. nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego podtrzymywania tejże skargi, a zatem w sytuacji wystąpienia przyczyny bezprzedmiotowości postępowania sądowego;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej polegające na błędnej wykładni poprzez niezasadne przyjęcie, że opinia IPN nie jest dla organu nadzoru wiążąca;

3) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej polegające na błędnej wykładni i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że nazwa ulicy: (...) (zapisana w urzędowym wykazie w formie (...)) nie jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez organ nadzoru;

4) na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski skorzystał z kompetencji określonej w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nie zawierając własnej oceny nazwy (...) przy jednoczesnym braku wyczerpującego i uwzględniającego fakty historyczne uzasadnienia ingerencji w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnego przekonania, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia jest niewyczerpujące i tym samym zarządzenie to winno ulec uchyleniu;

5) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1360) mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do bezpodstawnego uznania, że opinia IPN została wydana przez nieuprawniony podmiot (Dyrektora Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa), jest zatem błędna pod względem formalnym, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do bezpodstawnej odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej tej opinii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i w związku z art. 2, art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez uznanie, że Gminie K. przysługiwała legitymacja do zaskarżenia zarządzenia zastępczego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego wobec niedopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, co miałoby wynikać z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej.

Zgodnie z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495).

Jak wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, tryb zaskarżenia objęty tym przepisem dotyczy tylko tych zarządzeń zastępczych, które zostały wydane w okolicznościach objętych art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 tej ustawy. Art. 3 ust. 1 ww. ustawy dotyczy przypadku, w którym po stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy nadającej nazwę ulicy, w terminie 3 miesięcy rada gminy nie podjęła kolejnej uchwały w przedmiocie nadania nazwy i wówczas organ nadzoru wydawał zarządzenie zastępcze. Przypadek ten nie jest objęty tą sprawą.

Natomiast art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej dotyczy sytuacji, w której w terminie 12 miesięcy liczonym od dnia (...) września 2016 r. rada gminy nie zmieniła nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny i wówczas wojewoda w terminie 3 miesięcy po upływie ww. terminu, miał obowiązek wydania zarządzenia zastępczego zmieniającego nazwę ulicy i nadającego nową jej nazwę. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie Gmina K. mogła wnieść skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z tego powodu, że zaistniała przesłanka wystąpienia przyczyny niezależnej od tego samorządu. Rada Miejska w K. uchwałą nr (...) z dnia (...) czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazw ulic wskazała na wydarzenie upamiętniające datę (...) w mieście K. Data ta upamiętnia założenie w 1926 r. chóru męskiego (...) mającego duże znaczenie dla upowszechniania polskiej pieśni chóralnej i kultury śpiewaczej na Ziemi K., a dwaj dyrygenci tego chóru zostali już upamiętnieni nazwami odrębnych ulic. Tym samym mimo braku podjęcia uchwały w przedmiocie nadania lub zmiany nazwy ulicy (...) w mieście K., Gmina K. mogła zasadnie uznać, że wskazując na uzasadnienie nazwy ww. ulicy spełniona została przesłanka wyłączająca tę nazwę spod hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W związku z tym należy stwierdzić, że w tej sprawie obowiązujący od 7 stycznia 2018 r. art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie prowadził do uznania postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot zaskarżenia, a w jego następstwie także sprawa sądowoadministracyjna. W tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie zastępcze będące aktem nadzoru nad samorządem i w okolicznościach tej sprawy zarządzenie to mogło zostać zaskarżone nawet wtedy, gdy datą jego wydania był dzień (...) lutego 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności zarzutu dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 2, art. 165 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje jedną z podstawowych zasad ustrojowych samorządu jaką jest zasada samodzielności. Gwarancją przestrzegania tej zasady, a także jej funkcjonowania w obrocie prawnym jest prawo do sądu przysługujące każdej jednostce samorządu w przypadku, gdy jakikolwiek podmiot podejmuje działania władcze skierowane wobec danej jednostki samorządu terytorialnego. Skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. Przyjęcie odmiennego założenia wprost skutkowałoby wprowadzeniem centralizacji administracji publicznej w miejsce decentralizacji wraz z uprawnieniem do przeniesienia danej sprawy do wykonywania na inny podmiot.

W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie przez Sąd pierwszej wykładni stanowi naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 165 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP trafnie uznając, za skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP nie jest uzasadniony już dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie pominęła jakiekolwiek uzasadnienie naruszenia tego przepisu przez Sąd. Zgodnie zaś z powoływanym już art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia podstawy kasacyjnej uniemożliwia ocenę, na czym miałoby polegać naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Z art. 2 Konstytucji RP wynika podstawowa zasada konstytucyjna jaką jest zasada demokratycznego państwa prawnego. W żadnym zakresie prawo do zaskarżenia zarządzenia zastępczego nie narusza tej zasady. W związku z powyższym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji, niezależnie od wykazywanej w motywach kwestionowanego wyroku prokonstytucyjnej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, tj. wykładni przewidującej ochronę sądową samodzielności jednostek terytorialnych (art. 165 ust. 2 Konstytucji) słusznie stwierdził, że brak wykonania obowiązku z ustawy dekomunizacyjnej nie wynikał z bezczynności organu samorządu.

Potwierdza konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samorządu także art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Zgodnie z tym przepisem społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej jest zgodna z art. 11 ww. Karty, a strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła w skardze kasacyjnej, na czym miałaby polegać naruszenie art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że nazwa ulicy (...) nie jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ponieważ data ta stanowi dzień i miesiąc i może być kojarzona z różnymi wydarzeniami w historii K. Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na opinię IPN podnosi, że data ta symbolizuje jedynie komunizm, ponieważ jest to data wkroczenia Armii Czerwonej do K. Jak wynika z akt sprawy nazwa ulicy (...) w mieście K. jest kojarzona jako data utworzenia chóru męskiego (...), co wprost wynika z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia (...) czerwca 2017 r.

Te okoliczności zasadnie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konkluzji, że ocena braku wykonania obowiązku z ustawy dekomunizacyjnej w Gminie K. w odniesieniu do ulicy (...) nie wynikała z bezczynności organu samorządu.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dekomunizacji ulice nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Nazwy ulic stanowiące symbole komunizmu to takie, które są w pełni rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste jako symbole danego ustroju totalitarnego. Skoro celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska propagowania komunizmu, to aby daną nazwę, osobę lub datę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują one określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Szczególnie dotyczy to, jak w tej sprawie, nazwy ulicy składającej się jedynie z dnia i miesiąca bez odniesienia się do roku. W sytuacji, gdy symbolika danej daty i do tego bez roku ma się odnosić do wydarzenia sprzed wielu lat, to niezbędne jest bardzo precyzyjne wykazanie, że funkcjonująca w przestrzeni publicznej, tak jak w tej sprawie nazwa ul. (...) faktycznie symbolizuje komunizm. Wojewoda Wielkopolski wbrew twierdzeniom wniesionej skargi kasacyjnej nie wykazał w motywach wydanego zarządzenia zastępczego by nazwa ul. (...) w K. w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości symbolizowała komunizm.

Z zaprezentowanego stanowiska Sądu wyraźnie wynika, że samo twierdzenie Wojewody, że przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej w dniu 21 stycznia 1945 r. do K. wyprowadzona wyłącznie z lakonicznej i ogólnej opinii IPN z dnia (...) stycznia 2018 r. nie jest dostatecznym argumentem za przyjęciem tezy, że ul. (...) (bez wskazania roku) w sposób oczywisty symbolizuje komunizm, skoro dopuszczalna jest również i odmienna interpretacja przedstawiona przez Gminę K. oraz zawarta w motywach zaskarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z którą dzień (...) kojarzony jest z datą utworzenia w dniu (...) stycznia 1926 r. chóru męskiego (...). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie w pełni akceptuje pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym aby data symbolizowała (upamiętniała) komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dekomunizacji to takie symbolizowanie lub upamiętnienie musi wynikać z jej brzmienia, względnie nazwy własnej opatrzonej dodatkowym kwantyfikatorem, bądź wreszcie z intencji, jakie przyświecały jej twórcom (wyrok NSA z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 254/18, opub w Lex nr 2486428; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2786/18, opub. w Lex nr 2628125). Tym samym skoro w tej sprawie nazwa ulicy (...) w K. nie tylko że nie zawiera w swej treści roku 1945, ale z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w K. wynika, że jest to data symbolizująca wydarzenie mające miejsce w dniu (...) stycznia 1926 r., to w tych okolicznościach nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji dokonanie wadliwej interpretacji art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Także w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że sama nazwa ulicy (...) w mieście K. symbolizuje komunizm, skoro co innego wynika z uchwały Rady Miejskiej w K.

Także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP jest niezasadny. Zgodnie z tym artykułem każdy organ władzy publicznej, w tym organ wykonujący administrację publiczną, działa na podstawie i w granicach prawa. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowiło naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej zarządzenie zastępcze którym uznano, że nazwa ulicy (...) w mieście K. stanowi symbolizowanie komunizmu, skoro poza ogólną opinią IPN żaden argument za tym nie przemawiał. Zasada praworządności oznacza nie tylko podejmowanie działania na podstawie prawa, ale także przestrzeganie wartości, w tym w szczególności wartości konstytucyjnych w podejmowanych na podstawie przepisów prawa czynnościach. Taką wartością jest samodzielność samorządu gminnego w nadawaniu nazw ulicom i jeżeli inne organy wkraczają w tą samodzielność, to w tym zakresie nie przysługuje im jakiekolwiek domniemanie uprawnień czy też domniemanie prawidłowości działania.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej. Z przepisu tego wynika obowiązek zasięgnięcia przez organ nadzoru opinii IPN celem uzyskania stanowiska co do tego, czy nazwa danej ulicy potwierdza lub niepotwierdza zgodność nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Stanowisko to ustawodawca nazwał opinią. Żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ww. ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że IPN na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575, z późn. zm.) jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne mogące stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, powinna być sporządzona poprawnie. Musi być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia winna być także weryfikowalna, a więc umożliwić prześledzenie toku wywodu (myśli) w niej zawartej. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana data stanowi symbol komunizmu lub propaguje komunizm musi przede wszystkim zawierać analizę z której wynika owo symbolizowanie lub propagowanie.

W tej sprawie, jak trafnie to stwierdził Sąd pierwszej instancji, opinia IPN jest bardzo ogólnikowa i mimo braku jakiegokolwiek wyjaśnienia stawia tezę, że data (...) była celebrowana tylko jako dzień wkroczenia Armii Czerwonej do K. i jej roli w tej części Europy. Opinia ta całkowicie pomija ocenę daty (...) 1926 r. jako dnia założenia chóru męskiego (...) w kontekście ustawy dekomunizacyjnej. Stanowi to istotną wadę tej opinii, ponieważ powinna ona w pierwszej kolejności ustosunkować się do tego, czy data (...) 1926 r. przyjęta jako podstawa honorowania nazwy ulicy (...) w K. narusza przepisy ustawy dekomunizacyjnej.

Nie jest zasadny także i ten zarzut skargi kasacyjnej, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155, z późn. zm.) poprzez bezpodstawna odmowę przyznania wiarygodności i mocy dowodowej opinii IPN.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naruszenie tego artykułu mogłoby polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić dodatkowy dowód z dokumentu, a mimo to tego nie zrobił. Jak przy tym wynika z akt sprawy żadnych nowych dokumentów strona skarżąca kasacyjnie nie przedkładała w toku postępowania, ani też nie wnioskowała o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Tym samym nie ma podstaw do twierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Zgodnie z art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Taka ocenę przeprowadził w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i trafnie wskazał na wady opinii IPN będącą podstawą do wydania zarządzenia zastępczego. Samo stanowisko strony skarżącej kasacyjnie co do znaczenia i prawidłowości opinii IPN z (...) stycznia 2018 r. nie może mieć charakteru przesądzającego i nie może być wiążące dla Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w tej sprawie ocenił wiarygodność ww. opinii i na podstawie wszechstronnego rozważanie materiału dowodowego wydał wyrok.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, to skarga kasacyjna podlega, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddaleniu.