Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 930/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 i w zw. z art. 36 a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako PINB) w Z. decyzją [...] z dnia [...]r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania przez W. D. "balkonu" w granicy z działką należącą do W. S., wobec realizacji robót budowlanych zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...]r.

W związku z odwołaniem W. S. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako [...]WINB) decyzją z dnia [...]r., znak: [...]uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., iż budowa balkonu bądź tarasu od granicy z parcelą sąsiada narusza w sposób istotny § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją Nr [...]z dnia [...]r., znak: [...]nałożył na W. D. obowiązek wykonania ściany pełnej oddzielenia ogniowego w granicy z działką nr [...]na całej długości tarasu budynku oznaczonego numerem [...] (do wysokości 30 cm ponad połacią dachu) w terminie do dnia [...].

W wyniku wniesionego odwołania przez W. S. i W. D. [...]WINB decyzją z dnia [...]r., znak: [...]uchylił decyzję organu nadzoru budowlanego w Z. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia [...]r. W. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W.D. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w R.. W treści wniosku stwierdził, że inwestor nie wywiązał się z umowy i nie wykonał ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działek. Ponadto wskazał, że inwestor dobudował taras, który przylega do jego działki i na jego działkę wypuszczone jest jego zadaszenie.

Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r., znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę w części dotyczącej dobudowy zadaszonego tarasu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał m.in. dobudowę zadaszonego tarasu w granicy działki. Zgodnie z § 12 ust. 5 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych) balkony i loggie nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 1m. Dobudowa zadaszonego tarasu w granicy rażąco naruszała zatem przepisy powołanego wyżej rozporządzenia, a także art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowiło przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności w/w decyzji w części dotyczącej budowy zadaszonego tarasu. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącego niewykonania przez inwestora ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działek organ wskazał, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją przewidywał, - w granicy działek – budowę ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zatem w tym zakresie pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z prawem, co wyklucza stwierdzenie nieważności całej kontrolowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania W. D. decyzją z dnia [...]r., znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku wniesienia od tej decyzji skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, pozwalający na bezsporne ustalenie, iż doszło do rażącego naruszenia określonego przepisu prawa. Dlatego nie przesądzając wyników postępowania administracyjnego powinno być ono powtórzone. Organ ponownie powinien przeprowadzić analizę przepisów Prawa budowlanego w tym techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie wydawania kwestionowanej decyzji i ocenić czy zostały one zachowane czy też naruszone, a jeśli tak, czy naruszenie to ma charakter rażący.

PINB w Z. postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie wykonania przez W. D. balkonu w granicy z działką nr [...]w R. do czasu rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej inwestycji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...]r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r. znak: [...]o pozwoleniu na rozbudowę w części dotyczącej dobudowy zadaszonego tarasu. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzja nie narusza warunków określonych w § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarga W. S. na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/07.

PINB w Z. postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...]podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przez W. D. zadaszonego tarasu w granicy z działką ewidencyjną nr [...] w R..

Następnie postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], nałożył na inwestora obowiązek wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej, określającej zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia zadaszenia przedmiotowego tarasu do stanu zgodnego z przepisami określonymi w § 235 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...]uchylił w/w postanowienie PINB w Z. z dnia [...]r. oraz orzekł o nałożeniu na W. D. obowiązku przedłożenia oceny technicznej w zakresie doprowadzenia przedmiotowego zadaszenia tarasu na dobudowanym budynku gospodarczym do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi określonymi w § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał K.D. wykonanie w terminie do dnia [...]r. określonych w niej robót budowlanych, mających doprowadzić zadaszenie objętego orzeczeniem tarasu do stanu zgodnego z przepisami. Jako podstawę tej decyzji wskazał art. 104 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym). W uzasadnieniu powołał się na wyniki przeprowadzonej dnia 15 grudnia 2008 r. kontroli zrealizowanych robót budowlanych. Stwierdził, że garaż wraz z wykonanym na jego stropie zadaszonym tarasem został zrealizowany w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną [...]r. przez Wójta Gminy R.. Przeprowadzona kontrola wykazała, że roboty budowlane zostały wykonane z odstępstwami od tego projektu. Zadaszenie tarasu miało być z blachy trapezowej, a zostało wykonane z płyty falistej z tworzywa sztucznego. Nie są przy tym znane jej parametry gdy chodzi o warunki p.poż. z § 235 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, okap zadaszenia (z blachy) wykracza 30 cm poza granicę inwestora, dobudowany garaż ma formę trapezu a nie prostokąta, inaczej też zostało usytuowane w nim okno. Zdaniem organu ostatnie dwa odstępstwa nie naruszają jednak warunków technicznych oraz interesu sąsiada i dlatego nie wymagają ingerencji organów nadzoru budowlanego. W związku pozostałymi odstępstwami konieczne zaś jest wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie zadaszenia tarasu do stanu zgodnego z przepisami warunków technicznych w zakresie wymagań p.poż., zgodnie z opinią techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę d.s. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. S.K..

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. S. reprezentowany przez S. i J. L. podnosząc min., iż nigdy nie wyrażał zgody na dobudowę budynku gospodarczego w granicy jego działki, wyraził jedynie zgodę na rozbudowę przez W. D. budynku mieszkalnego pod warunkiem wykonania ściany przeciwpożarowej.

Postanowieniem z dnia 4 [...]r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim była sprawa składania fałszywych zeznań mających służyć za dowód w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB podniósł, że dopiero wyjaśnienie powyższej okoliczności pozwoli organowi odwoławczemu jednoznacznie stwierdzić, czy zgromadzone w toku postępowania przed organem I instancji materiały mogły służyć jako dowód w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...]prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. umorzył śledztwo w sprawie przerobienia w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci projektu budowlanego dotyczącego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego (w rozbudowie) stanowiącego własność W. D., podrobienia w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci oświadczenia dotyczącego wyrażenia zgody na wykonanie elewacji budynku mieszkalnego (typu siding), poprzez złożenie podpisu za W. S., składania w dniu [...]r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z. nieprawdziwych zeznań na okoliczność sprawy, dotyczącej zgodności przeprowadzonej rozbudowy budynku mieszkalnego będącego własnością W. D. na działce nr [...]z wyłączeniem dobudowy tarasu. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż doszło do sfałszowania projektu budowlanego dotyczącego obiektu mieszkalnego.

[...]WINB postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...]podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie odwoławcze. Jednocześnie w trakcie postępowania odwoławczego [...]WINB doszedł do przekonania, że zachodzą przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wznowieniowego w przedmiocie decyzji Wójta Gminy R. znak: [...]z dnia [...]r., udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...]w R. Wobec powyższego pismem z dnia [...]r. zwrócił się do Starosty Powiatowego w Z. o wszczęcie postępowania wznowieniowego w przedmiocie ww. decyzji Wójta Gminy R..

We wszczętym postępowaniu wznowieniowym ostateczną decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...]i odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...].

Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. S. od decyzji nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., znak: [...] nakładającej na inwestora – W. D. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, decyzje tę uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie [...]WINB zakres wykonanych prac budowlanych – wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy działki nr [...]wraz z wykorzystaniem dachu pomieszczenia gospodarczego (przyległego do granic) na zadaszony taras, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...]r., znak: [...]. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że o tym co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego rozstrzyga wykładany a contrario art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazał również, powołując się na treść protokołu oględzin z dnia [...]r., iż projekt budowlany przewidywał, że dobudowany garaż będzie zlokalizowany wzdłuż granicy między działkami nr [...]i jednocześnie posiadał kształt prostokąta o wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 9,00 m. Ponieważ granica między działkami wyznaczona w terenie nie przebiega prostopadle do budynku mieszkalnego, w związku z tym inwestor dostosował się z lokalizacją garażu do przebiegu tej granicy co spowodowało, że garaż posiada kształt trapezu o podstawach 9,00 m x 8,30 m. Ponadto otwór okienny w ścianie garażu skierowanej prostopadle do granicy działki J. S. zlokalizowano w odległości 1,6 m od granicy z działką, a nie jak przewidywał projekt w odległości 1,35m.

W związku z tym [...]WINB stwierdził, że PINB w Z. powinien zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nałożyć określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku wniesionej na powyższą decyzję [...]WINB skargi przez W. D. została ona uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1883/13.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd za bezsporną uznał okoliczność, że rozbudowę domu skarżący zrealizował w oparciu o decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r. znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...]w R.. Zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 138 § 2 Kpa i stwierdził, że zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

W konsekwencji jeżeli [...]WINB uznał, że PINB w Z. nie dokonał właściwej oceny ujawnionych odstępstw od zatwierdzonego projektu, a nadto nienależycie przeprowadził postępowanie naprawcze czym naruszył przepisy postępowania, powinien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazać jednocześnie w jakim zakresie postępowanie powinno być uzupełnione. Tymczasem [...]WINB sam rozstrzygnął kwestie odstępstw od projektu, kwalifikując je jako istotne a następnie stwierdził konieczność sporządzenia projektu zamiennego, wskazując jednocześnie, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji jest naruszenie dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie postępowanie w ocenie Sądu narusza dyspozycję art. 138 § 2 Kpa.

Stwierdził też WSA, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa.

Dalej podniósł, że nie wiadomo na jakiej podstawie [...]WINB przyjął, iż ujawnione odstępstwa od projektu mają charakter istotnych i tym samym stanowią podstawę do sporządzenia projektu zastępczego. Sam fakt zmiany parametrów budynku (gdy chodzi o jego szerokość i długość) nie daje jeszcze podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego odstępstwa od projektu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie prezentowany jest bowiem podzielony przez Sąd pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości – przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokonanie wykładni gramatycznej (językowej) prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji biorąc pod uwagę, że zmiana niektórych parametrów np. poszerzenie lub zmniejszenie obiektu o kilka centymetrów może być spowodowana li tylko nienormatywnym wykonaniem materiału budowlanego przez producenta. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia także treść art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z nią projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz jest obowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia, o którym mowa w ust. 5.

W konsekwencji Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru budowlanego zawartego w zaskarżonej decyzji co do tego, że każda, zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Nie każde odstępstwo dotyczące ww. parametrów, stanowić będzie odstępstwo istotne. W każdym przypadku charakter tego odstąpienia winien być oceniony przez organ prowadzący postępowanie. Inaczej bowiem może zostać ocenione powyższe odstąpienie w zależności od m.in. charakteru obiektu budowlanego i jego rozmiarów. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje, czy zmniejszenie powierzchni zabudowy, bo do takiej faktycznie doszło w niniejszej sprawie w stosunku do projektowanej, jest istotnym odstępstwem, czy też nie. Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu jednej z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego. O tym, czy dane odstępstwo ma charakter istotny winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku taki charakter. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutując na charakter stwierdzonej zmiany.

Nadto WSA stwierdził, że w sprawie pozostaje do wyjaśnienia również istotna kwestia dotycząca samego projektu budowlanego, który zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...]r. został sfałszowany w zakresie dotyczącym budowy tarasu. Należy zatem wyjaśnić czy ujawnione odstępstwa dotyczą oryginalnego, czy też sfałszowanego projektu i w tym kontekście dokonać ich oceny. Zarówno [...]WINB jak i PINB w Z. nie poczyniły bowiem w tym zakresie żadnych ustaleń.

Wniesiona od tego wyroku przez [...]WINB w Katowicach skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2214/14.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania W. S. od decyzji PINB w Z. z dnia [...] r. nr [...],[...]WINB w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 Kpa i art. 83 pkt 2 Prawa budowlanego, ponownie decyzję organu pierwszej instancji uchylił i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego postępowania w sprawie [...]WINB stwierdził, że podziela wyrażony w niniejszej sprawie przez sądy obu instancji pogląd odnośnie kwalifikacji w kategorii "istotności" dokonanych odstępstw od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. projektu budowlanego. Uzasadnia to zdaniem organu odwoławczego przyjęcie, że legalizacja tych odstępstw powinna być dokonana w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji niezbędne było zdaniem organu odwoławczego wydanie ponownie decyzji kasacyjnej opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z wyrokiem sądu pierwszej instancji w sprawie pozostaje bowiem do wyjaśnienia istotna kwestia dotycząca samego projektu budowlanego, który zgodnie z postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...]r. został w zakresie tarasu sfałszowany. Wyjaśnienie czy ujawnione odstępstwa dotyczą oryginalnego czy też sfałszowanego projektu wymaga przeprowadzenia dowodów w szerszym zakresie niż to jest dopuszczalne na podstawie art. 136 Kpa. Ustalenie którego projektu dotyczą odstępstwa ma istotne znaczenie dla sprawy. Skoro kwestia ta nie była przedmiotem ustaleń i rozważań w postępowaniu przed organem pierwszej instancji to jej rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB reprezentowany przez adwokata W.D. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- art. 107 Kpa, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób sprzeczny z tym przepisem, a w szczególności poprzez nie wskazanie jakim przepisom uchybia decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. sygn. akt [...], a także poprzez niewskazanie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu i niedokonanie ich kwalifikacji prawnej,

- art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy organ nawet nie wskazuje jakie przepisy zostały naruszone decyzją organu I stopnia, a ponadto nie analizuje jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będzie miało wyjaśnienie okoliczności czy ujawnione odstępstwa dotyczą projektu oryginalnego czy też sfałszowanego, w sytuacji gdy niezależnie od ustaleń w tym zakresie w istocie zasadnym będzie wdrożenie postępowania naprawczego i nałożenie na inwestora takich obowiązków jak w uchylonej decyzji, a wreszcie poprzez nie wskazanie organowi I stopnia jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę i w jakim zakresie należy sprawę rozpoznać na nowo.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że przedstawienie przez organ odwoławczy historii postępowania nie może zastąpić ustaleń faktycznych, do których poczynienia organ ten był zobowiązany. Podniesiono, że sądowi pierwszej instancji znana była okoliczność sfałszowania projektu budowlanego a pomimo tego wyrokiem z dnia [...]r. nie uchylił on jednocześnie decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to, że nie uznał on tej kwestii za istotną do ustalenia przez ten organ. Nadto zdaniem autora skargi nie ma możliwości ustalenia treści oryginalnego projektu budowlanego. Treść ta nie ma nadto znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy w dotychczasowym postępowaniu sądy wiążąco przesądziły, że stwierdzone przy realizacji tarasu odstępstwa nie mają istotnego charakteru i podlegają legalizacji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji zaskarżona decyzja skutkuje jedynie przedłużeniem postępowania. Nadto podniesiono, że w sprawie sfałszowania projektu budowlanego toczyło się postępowanie karne przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygn. akt [...]. Ustalono w nim, że G.R. z oryginalnego projektu budowlanego usunął jego część i zastąpił ją sfałszowanymi kartami. Usunięte karty zostały przez niego zniszczone. Z poczynionych w sprawie karnej ustaleń wynikało, że sfałszowanie projektu miało miejsce właśnie z tego powodu aby zalegalizować odstępstwa od projektu oryginalnego i doprowadzić inwestycję do wymogów prawa budowlanego. Tym sfałszowanym projektem posłużył się skarżący aby wykazać, że inwestycja jest zgodnie z nim zrealizowana.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podał, że w/w wyrokiem karnym skarżący został skazany za posługiwanie się sfałszowanym projektem budowlanym. Nadto zwrócił uwagę, że organ ocenia stan sprawy na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji, a wówczas postępowanie karne się jeszcze toczyło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Wbrew stanowisku skarżącego w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Oznacza to zaś, że zaskarżona decyzja odpowiada co do istoty obowiązującemu prawu.

W świetle przedstawionych Sądowi akt administracyjnych przedmiotem postępowania jest legalność robót budowlanych realizowanych przez skarżącego na działce nr [...]w oparciu o decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...]r. znak: [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego, w części zrealizowanego z jednej strony (od zachodu) w granicy z działką uczestnika W. S. (nr [...]) garażu z usytuowanym nad nim zadaszonym tarasem. Podkreślenia wymaga przy tym, że pozwolenie to pozostaje w dalszym ciągu w obiegu prawnym, pomimo podejmowanych niejednokrotnych prób jego podważenia w toku postępowań nadzwyczajnych. Orzekając w tym przedmiocie w postępowaniu legalizacyjnym PINB w Z. w omówionej wyżej decyzji z dnia [...]r. stwierdził, że zadaszenie przedmiotowego tarasu zostało zrealizowane z odstępstwami od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Celem doprowadzenia tego zadaszenia do stanu zgodnego z przepisami organ pierwszej instancji nałożył na W. D. obowiązek wykonania wymienionych w tej decyzji obowiązków.

Z akt administracyjnych nie wynika przy tym aby w dacie podejmowania tej decyzji PINB w Z. znana była okoliczność sfałszowania części projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z 5 kwietnia 1997 r. i to w części dotyczącej realizacji przedmiotowego tarasu i jego zadaszenia. Jak wynika z treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...]r. (karta 27-30 akt organu pierwszej instancji) sygn. akt [...]Sp. (c) ustne zawiadomienie o tym przestępstwie zostało przyjęte [...]r. W szczególności z uzasadnienia tej decyzji nie wynika aby ta okoliczność była przez PINB w Z. rozważana i brana pod uwagę. Również z pozostałego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika czy organ ten przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. posługiwał się oryginalnym, czy też sfałszowanym projektem budowlanym. Nie może ulegać przy tym wątpliwości, że kwestia ta może mieć istotne znaczenie w sprawie prowadzonej w oparciu o treść przepisów zawartych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z nimi należy bowiem w pierwszej kolejności ustalić, czy objęte postępowaniem roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym tj. oryginalnym a nie sfałszowanym projektem budowlanym. Ewentualne stwierdzone w tym względzie odstępstwa powinny być następnie ocenione w odniesieniu do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 tego aktu prawnego.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że ustalenie treści oryginalnego projektu budowlanego i ocena w zakresie istotności odstępstw od tego projektu nie może być dokonana po raz pierwszy w toku postępowania odwoławczego. Nastąpiłoby to bowiem z oczywistą obrazą treści art. 15 Kpa, w sytuacji gdy okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. W konsekwencji należało też przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 138 § 2 Kpa. W tym względzie nie można podzielić stanowiska skarżącego, że przeciwko wydaniu przez organ odwoławczy orzeczenia opartego na treści art. 138 § 2 Kpa przemawia okoliczność, że przy wydawaniu w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1883/13 WSA w Gliwicach znany też był fakt sfałszowania projektu, a pomimo tego nie uchylił on tym wyrokiem również decyzji organu pierwszej instancji. W wyroku tym Sąd nie rozważał bowiem bliżej następstw ewentualnego stwierdzenia sfałszowania projektu budowlanego w odniesieniu do dopuszczalności wydania w takim przypadku w postępowaniu odwoławczym innej nie opartej na treści art. 138 § 2 Kpa decyzji. Z faktu tego nie można zatem wyprowadzić wiążącej zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a oceny prawnej. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 29 września 2009 r. posługiwał się on oryginalnym a nie sfałszowanym projektem budowlanym. Nie twierdzi tego nawet skarżący. Wobec tego, wbrew stanowisku skarżącego, nie można twierdzić jakoby przesądzone zostało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez wydanie decyzji na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowisko takie oparte było bowiem na ocenie wykonanych robót budowlanych związanych z budową tarasu i jego zadaszenia w odniesieniu do zalegającego w aktach projektu budowlanego bez jednoczesnego ustalenia i stwierdzenia, że to właśnie ten projekt został zatwierdzony pozwoleniem na budowę z [...]r. W odniesieniu też do tego zalegającego w aktach projektu organy i sądy orzekające w niniejszej sprawie dokonały oceny stwierdzonych odstępstw pod kątem ich istotności w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a Prawa budowlanego. W tym też jedynie zakresie ocena ta jest wiążąca w toku dalszego postępowania.

Brak jest też na obecnym etapie postępowania wystarczających podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego co do braku możliwości ustalenia treści oryginalnego projektu budowlanego. Stanowisko to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Ustaleń w tym względzie organy orzekające powinny dokonać w oparciu o wszelkie możliwe dowody. Pomocna okazać się może w tym względzie zwłaszcza treść akt postępowań karnych, w tym akt sprawy Sądu Rejonowego w Z. sygn. akt [...], w której według twierdzeń strony skarżącej miał zapaść wyrok skazujący skarżącego za posługiwanie się nieoryginalnym projektem budowlanym. Również z treści postanowienia Prokuratury Rejonowej w Z. z dnia [...]r. sygn. akt [...]w przedmiocie dowodów rzeczowych po umorzeniu śledztwa (k. 32 akt organu drugiej instancji) zdaje się wynikać, że organ ten dysponował w toku tego postępowania oryginalnym projektem budowlanym.

Z powyższych względów uchylenie zaskarżoną decyzją przez [...]WINB w Katowicach decyzji PINB w Z. z dnia [...]r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia znajdowało uzasadnienie w treści art. 138 § 2 Kpa.

Podzielić należy przy tym stanowisko skarżącego, że co do ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ odwoławczy oraz wskazań w postępowaniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 i art. 140 Kpa. Uchybienie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. W świetle powyższych rozważań wydanie decyzji kasatoryjnej było bowiem uzasadnione.

Tok dalszego postępowania zależeć zaś będzie od wyniku ustaleń w przedmiocie treści oryginalnego projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z [...]r., od rodzaju stwierdzonych odstępstw od tego projektu oraz zgodności z prawem w zakresie ochrony p. pożarowej zrealizowanych robót budowlanych od strony działki uczestnika W. S.. Dokonując ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej organy orzekające powinny przy tym wykorzystać, w miarę możliwości w jak najszerszym zakresie, dotychczas przeprowadzone w sprawie dowody, po wcześniejszym stwierdzeniu w drodze oględzin, że stan objętych postępowaniem robót budowlanych nie uległ zmianie. Będą też związane zawartą w wyroku WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1883/13 i w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2214/14 oceną prawną co do kryteriów uznania odstępstw za istotne w rozumieniu art. 36a i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na postawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

ec