Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 427/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 2 pkt 1-2,  art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: psar. 12, par. 44, par. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B., reprezentowaną przez r. pr. A. R., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu z dnia 13 czerwca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego z dnia 10 marca 2016 r., nr [...], odmawiającą aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez ujawnienie w operacie M. B. jako właścicielki nieruchomości oznaczonych jako działki nr a oraz nr b, położonych w obrębie [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 3 listopada 2014 r. M. B. wystąpiła do Starosty Głubczyckiego o dokonanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez wykreślenie błędnych wpisów dotyczących działek nr a i nr b położonych na terenie wsi [...], dokonanych na podstawie niezatwierdzonej decyzją dokumentacji projektu wymiany gruntów, w postępowaniu wdrożonym decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], a zarejestrowanej w 1965 r. w ówczesnej składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] pod numerem [...], a także dalszych kolejnych wpisów w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. ujawnienia w ewidencji gruntów działek nr a i nr b położonych na terenie wsi [...] oraz wpisania wnioskodawczyni jako ich obecnego właściciela. Ponadto wniosła o zatwierdzenie projektu wymiany gruntów podjętego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], położonych na terenie wsi [...], przez przyznanie wnioskodawczyni w zamian za grunty obejmujące działki nr a oraz nr b położone na terenie wsi [...] ekwiwalentnych gruntów zamiennych. Alternatywnie wnioskodawczyni zażądała przyznania na jej rzecz odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej bądź odszkodowania pieniężnego, odpowiadających wartości rynkowej prawa własności nieruchomości obejmującej działki oznaczone dawniej nr a i nr b, objętych postępowaniem wymiennym na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady w [...] z dnia 13 marca 1965 r., nr [...].

W uzasadnieniu wniosku M. B. wyjaśniła, że działki o numerach a i b stanowią jej własność, jako następcy prawnego poprzednich ich właścicieli, tj. odpowiednio K. O. i J. B. Decyzją z dnia 5 stycznia 2015 r. Starosta Głubczycki odmówił uwzględnienia wszystkich żądań zawartych we wniosku, natomiast Wojewoda Opolski decyzją z dnia 16 marca 2015 r. uchylił ww. decyzję z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku w dwóch odrębnych postępowaniach z uwagi na rozbieżność podstaw prawnych poszczególnych żądań. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że rozpoznając żądanie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencyjnym Starosta Głubczycki działa jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, natomiast rozpoznając kolejne żądania działa w oparciu o przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta Głubczycki zawiadomieniem z dnia 30 lipca 2015 r. poinformował M. B. o wszczęciu na podstawie jej wniosku z dnia 3 listopada 2014 r. odrębnego postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego, a następnie decyzją z dnia 10 marca 2016 r., nr [...], opartą o przepisy art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez ujawnienie w operacie M. B. jako właściciela nieruchomości oznaczonych jako działki nr a i b, położonych w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ wymienił dokumenty uwzględnione jako materiał dowodowy, na podstawie którego dokonano w sprawie ustaleń, w tym także dokumenty przechowywane w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W zakresie dokonanych ustaleń wyjaśnił, że w operacie ewidencyjnym założonym oraz prowadzonym dla obrębu [...], w odniesieniu do wcześniejszej jednostki rejestrowej gruntów nr c, wpisano w roku 1959 J. B. jako właściciela m.in. działki nr b. Na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 27 lipca 1962 r., w oparciu o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] o wykonaniu aktu nadania z dnia 13 lipca 1962 r., dokonano wpisu prawa własności na rzecz J. B. Natomiast w odniesieniu do drugiej ze wskazanych we wniosku działek, tj. działki nr a, w oparciu o orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 13 lipca 1962 r. założono oraz ujawniono prawo własności na rzecz K. O. W roku 1965 we wskazanym rejestrze ujawniono zmianę (zmiana [...]), w wyniku której w miejsce działki nr b wpisano działki nr d i nr e, natomiast w odniesieniu do działki nr a wpisano działki nr f i nr g. Powyższych zmian dokonano na podstawie akt technicznych oraz formalno-prawnych z wymiany gruntów, zaewidencjonowanych w składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w [...] pod nr [...]. Okoliczność ta wynika z dowodu w postaci notatki z dnia 26 listopada 1965 r., do której załączono protokoły zdawczo-odbiorcze o przekazaniu części działek powstałych w wyniku przeprowadzonej wymiany na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] (protokół z dnia 31 grudnia 1965 r.) oraz na rzecz Państwowego Gospodarstwa Rolnego [...] (protokół z dnia 8 października 1965 r.). Postępowanie w zakresie wymiany gruntów zostało wszczęte z urzędu, decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...], w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226). W postępowaniu odwoławczym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] decyzją z dnia 13 marca 1965 r., nr [...], utrzymało w mocy tę decyzję. Z akt przeprowadzonego postępowania wymiennego, a mianowicie z operatu technicznego oraz formalno-prawnego, znajdujących się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...], zarejestrowanych pod nr [...], tj. rejestrów pomiarowo-klasyfikacyjnych przed i po wymianie wynika, że działka nr b, której właścicielem był J. B., a także działka nr a, której właścicielem był K. O., weszły wraz z innymi działkami w skład nowoutworzonej, w wyniku przeprowadzonej wymiany, działki nr h, która następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 8 października 1965 r. została przekazana na rzecz Państwowego Gospodarstwa Rolnego [...]. Z "Kwestionariusza życzeń" uczestników scalenia i wymiany gruntów wynika, że w dniu 21 maja 1965 r. J. B. oraz K. O. nie wyrazili zgody na przyznanie ekwiwalentu za wskazane powyżej nieruchomości, z uwagi na niewyrażenie zgody na zmianę przysługujących im parcel. Nieruchomości zamienne zostały im zatem przyznane z urzędu i za działkę nr b przyznano działki nr d i nr e, a za działkę nr a przyznano działki nr f i nr g. Wydzielony ekwiwalent został zatwierdzony przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], co potwierdzają podpisy złożone w załączniku do protokołu okazania projektu wymiany z dnia 2 czerwca 1965 r. Stan faktyczny powstały w wyniku dokonanej wymiany został ujawniony w operacie ewidencyjnym. Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia 14 listopada 1968 r., nr [...] (dot. działek nr d i e) oraz nr [...] (dot. działek nr f i g), przyznane z urzędu J. B. i K. O. ekwiwalentne działki przejęte zostały na własność przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, z późn. zm.). Przedmiotowe decyzje zostały doręczone stronom, o czym świadczą potwierdzenia odbioru z dnia 20 listopada 1968 r., a strony nie wniosły od nich odwołania. Postępowania wymienne zostały zatwierdzone decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Opolu z dnia 8 grudnia 1975 r. oraz decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Opolu z dnia 29 listopada 1980 r. Jednocześnie, zdarzenia zaistniałe na przestrzeni czterdziestu lat od ujawnienia w operacie ewidencyjnym wymiany gruntów przeprowadzonej w roku 1965, wywołały skutki prawne w zakresie zmiany podmiotów dysponujących prawem własności do działek nr b i a. Działki te w roku 1965 weszły w skład działki nr h, która na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 1992 r. została przejęta do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Prawo własności przysługujące do tej nieruchomości zostało następnie ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Obecnie ta nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi natomiast własność Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w [...] oraz jest użytkowana przez A Sp. z o.o. Z kolei, działki wydzielone jako ekwiwalenty wymienne na rzecz J. B. oraz K. O., które wobec ich nieobjęcia zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, weszły w skład działek, które obecnie stanowią własność osób fizycznych. Dalej, organ przedstawił ustalenia w zakresie wpisów w księdze wieczystej nr [...], dotyczącej nieruchomości, której właścicielem M. B. stała się w 1987 r. na skutek przekazania jej gospodarstwa rolnego przez J. B. i jego żonę. W tym zakresie Starosta wskazał m.in., że zmiany wynikające z wymiany gruntów dokonanej w roku 1965 r. zostały ujawnione w księdze wieczystej w oparciu o wykaz zmian gruntowych sporządzony dopiero w dniu 1 października 1985 r., jednak właściciel nieruchomości został powiadomiony o dokonanych zmianach i nie wniósł środka odwoławczego. Ponadto na dzień przekazania M. B. nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w jej skład wchodziły wyłącznie dwie działki: nr i oraz nr j. Powyższym stan ujawniony w księdze wieczystej był zatem zgodny ze stanem ujawnionym w operacie ewidencyjnym. Aktualnie, na skutek darowizny z dnia 1 lutego 1999 r., powyższa nieruchomość stanowi własność syna wnioskodawczyni – Z. B. W księdze wieczystej nr [...], która była prowadzona dla nieruchomości stanowiącej własność K. O., zmiany wynikające z wymiany gruntów przeprowadzonej w 1965 r. oraz z decyzji z dnia 14 listopada 1968 r. ujawnione zostały z kolei w 1998 r., po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 14 grudnia 1997 r. do którego dołączono wyciąg z wykazu zmian gruntowych sporządzony w dniu 14 grudnia 1997 r. W powyższym wykazie, w rubryce "stan dotychczasowy" wpisano działkę nr a, natomiast w stanie nowym wpisano działki nr f oraz nr g. Właściciel ujawniony w księdze wieczystej został powiadomiony o zmianach, jednak nie wniósł środka odwoławczego. Następnie zaś księga wieczysta została zamknięta. Organ uznał, że chociaż decyzji zatwierdzającej wymianę gruntów nie znaleziono zarówno w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Głubczycach ani w Archiwum Państwowym i Archiwum Zakładowym Urzędu Wojewódzkiego w Opolu (pismo z dnia 13 kwietnia 2005 r., nr [...]) oraz w B Sp. z o.o. z siedzibą w [...], do którego przekazano akta po zlikwidowanym Wojewódzkim Biurze Geodezji i Terenów Rolnych w Opolu, to w wyniku przeprowadzenia analizy skutków jakie wywołało postępowanie wymienne, co znalazło odzwierciedlenie w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz w księgach wieczystych, należy stwierdzić, że ostatecznie doszło do zakończenia postępowania wymiennego, wdrożonego decyzją z dnia 13 marca 1965 r. Stosownie do dokonanych ustaleń organ wskazał na zapisy art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy oraz § 12, § 44 pkt 2 oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia i wyjaśnił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym - stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych oraz wyeliminowania danych błędnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób uprawnionych, w tym właścicieli. Mają one przy tym charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, a organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Rejestr odzwierciedla stan aktualny, a nie historyczny i nie służy ewidencjonowaniu wszystkich dokumentów historycznie związanych ze stanem własnościowym gruntów, które następnie zostały zastąpione kolejnymi dokumentami zmieniającymi podmioty dysponujące prawem własności do nieruchomości. Z przepisów § 44, § 46 oraz § 47 rozporządzenia wynika, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale również prawnego. Dokonanie jakichkolwiek zmian w operacie ewidencyjnym jest zatem możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną istnienia rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym oraz faktycznym gruntów, co również wynika z § 45 ust. 1 rozporządzenia. Decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że postępowanie wymienne, w którym uczestniczyli J. B. i K. O., zostało ostatecznie zakończone. W konsekwencji, zarówno działki pierwotnie należące do poprzedników wnioskodawczyni (działki nr a oraz b), jak również działki przyznane w ramach wymiany gruntów stały się przedmiotem kilku kolejnych umów cywilnoprawnych, w wyniku których zmieniały kolejnych właścicieli. Co więcej, nawet w przypadku zaistnienia skomplikowanego stanu faktycznego, postępowanie w zakresie aktualizacji wpisów w ewidencji nie może prowadzić do rozstrzygania kwestii przysługiwania prawa własności do nieruchomości. Jeśli w tym względzie istnieją jakiekolwiek wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym, a nie przez organ administracji publicznej. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu wydane w tym zakresie umożliwi dokonanie ewentualnych zmian w prowadzonym rejestrze.

Nie godząc się z tą decyzją M. B. wniosła odwołanie, w którym podniosła, że powyższa decyzja narusza przepisy prawa i dotknięta jest uchybieniami w zakresie braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a poczynione ustalenia są niespójne i nielogiczne. Argumentując swoje stanowisko wyjaśniła, że po rozpoznaniu jej wniosku Starosta Głubczycki umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów położonych na terenie wsi [...]. Podniosła, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu wymiany stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby postępowanie podjęte decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. zostało zakończone stosowną decyzją administracyjną. Brak jest też jakichkolwiek dowodów pozwalających na stwierdzenie, że skutecznie przeprowadzono wymianę w 1965 r. ani tym bardziej, że w jej następstwie prawnie skutecznie ujawniono nowy stan własności w księgach wieczystych. Organ bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu wymiany gruntów, ponieważ do takiegoż zatwierdzenia w niniejszej sprawie nigdy nie doszło. Odwołująca stwierdziła, że nie ustalono istotnych w sprawie okoliczności i nie wyjaśniono, na jakiej podstawie jej poprzednicy prawni przejęli grunty ekwiwalentne, zwłaszcza że bezprawne zmiany w księdze wieczystej zostały dokonane dopiero w roku 1985 i 1998. Organ zupełnie pomija także to, że zmiany w ewidencji gruntów w oparciu o niezatwierdzoną dokumentację projektu wymiany nie mogły doprowadzić do wywołania skutków prawnych w zakresie praw własnościowych. Dokumentacja ta nie mogła stanowić podstawy przeniesienia własności nieruchomości "przyznanych", czy też "wyznaczonych" jako nieruchomości zamienne na rzecz poprzedników prawnych odwołującej. Zakończenie postępowania wymiennego bez jednoczesnego przyznania właścicielom działek nr a i b gruntów zamiennych, pomimo ich faktycznego wywłaszczenia, prowadzi niewątpliwie do powstania szkody po stronie właścicieli tych nieruchomości i świadczy o nieosiągnięciu celu postępowania wymiennego. Zdaniem odwołującej, organ błędnie ocenił, że zmiany w księgach wieczystych w latach 1985 i 1998. pozbawiły ją i jej poprzedników prawa własności nieruchomości obejmujących działki nr a i b, a w razie wydania decyzji zatwierdzającej projekt wymiany - czynią taką decyzję niewykonalną. Odwołująca zakwestionowała ustalenia organu, jakoby wskazane nieruchomości stały się przedmiotem kilku kolejnych umów cywilnoprawnych, w wyniku których zmieniały właścicieli. Podniosła też, że organ nie wskazał, na podstawie jakich dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej nr [...] i nr [...], dotyczących działki nr h, ustalił, że działki a i b weszły w roku 1965 w skład działki nr h. Stwierdziła, że nieprawidłowy stan ujawniony w księdze wieczystej KW [...] był rezultatem pozbawionych jakiejkolwiek podstawy prawnej czynności zmierzających do bezprawnego doprowadzenia do jego zgodności z nieprawidłowym stanem ujawnionym w operacie ewidencyjnym w 1965 r. i przynajmniej do 1985 r. Skarb Państwa nie stał się właścicielem działki b, jak również nie weszła ona w skład działki nr h stanowiącej własność Skarbu Państwa w 1965 r. Odwołująca wskazała, że w aktach księgi wieczystej brak jest również potwierdzenia odbioru przez właściciela zawiadomienia o zmianach. Zmiana numeracji działek dokonana w 1998 r. przez Sąd Rejonowy w [...] na podstawie wykazu zmian gruntowych, nie jest jednak tożsama z wymianą gruntu, a ponadto błędne są także ustalenia organu co do zawiadomienia właściciela nieruchomości o powyższych zmianach, gdyż w aktach księgi wieczystej brak potwierdzenia odbioru zawiadomień Sądu Rejonowego z dnia 5 stycznia 1998 r. Co do wniosku Skarbu Państwa z dnia 14 grudnia 1997 r. o wykreślenie nieruchomości z KW [...] i zamknięcia KW z uwagi na wydanie w dniu 14 listopada 1969 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzji, na podstawie której przyjęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną nr k i nr l, M. B. wskazała, że decyzja ta została wydana przed dokonaniem tzw. zmiany numeracji działek i w związku z tym nie mogła pozbawić K. O. własności działek, których w dacie wydania decyzji nie był ani posiadaczem ani właścicielem. Podkreśliła, że wbrew stanowisku organu, to nie strona ma wykazywać w niniejszym postępowaniu, że nie otrzymała na własność gruntów zamiennych, lecz skoro organ wywodzi, że postępowanie wymienne osiągnęło swój cel, to powinien najpierw ustalić ponad wszelką wątpliwość, że J. B. oraz K. O. stali się właścicielami gruntów zamiennych w 1965 r. w oparciu o ważną podstawę prawną nabycia nieruchomości, a to nie zostało ustalone. Organ ustalił jedynie, że J. B. oraz K. O. nie objęli gruntów zamiennych w posiadanie i nie wyjaśnił w jaki sposób, w oparciu o jaką podstawę prawną, mieliby stać się właścicielami tych gruntów. Pozbawione podstawy prawnej czynności nie mogły z kolei doprowadzić do prawnie skutecznego pozbawienia odwołującej i jej poprzedników prawa własności do nieruchomości obejmujących działkę nr a i b. Nie jest bowiem dopuszczalne przeniesienie bądź zrzeczenie się prawa własności nieruchomości w formie dorozumianej. Jednocześnie brak jest decyzji, orzeczenia sądu czy też notarialnego oświadczenia odwołującej lub jej poprzedników prawnych mogących stanowić podstawę do pozbawienia ich własności nieruchomości obejmujących działki nr a i b. Wbrew ustaleniom organu, bezprawnie dokonane zmiany w księgach wieczystych w 1985 r. i 1998 r. potwierdzają tylko, że Skarb Państwa nie mógł stać się właścicielem działki a i b w 1965 r. i nie stały się one częścią działki nr h. Dlatego, wszelkie późniejsze czynności prawne, postępowania scaleniowe i wymienne dokonywane wobec nieruchomości obejmującej działkę nr h mogły odnieść skutek prawny wyłącznie wobec tej nieruchomości i jej właściciela - Skarbu Państwa, a nie wobec nieruchomości obejmujących działki nr a oraz nr b i ich właścicieli.

W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2b i ust. 2c ustawy oraz § 12, § 44 pkt 2 i § 45 rozporządzenia. Wyjaśnił, że starosta, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, nie posiada uprawnień do rozstrzygania o prawie własności nieruchomości, bowiem ewidencja ta pełni jedynie funkcję rejestrową i jest zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego nieruchomości. Ewidencja nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie rodzi tych praw. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może więc wpisać do operatu ewidencyjnego jedynie takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie wynika z dokumentów wskazanych w § 12 rozporządzenia. Na tle stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że działki będące przedmiotem wniosku uległy na przestrzeni lat przekształceniom podmiotowo-przedmiotowym, a aktualny stan prawny nieruchomości utrwalony w księgach wieczystych potwierdza ten fakt. Jako niezasadne organ ocenił zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące niezrealizowania celu wymiany z uwagi na brak decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów w odniesieniu do postępowania administracyjnego zainicjowanego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. W tym zakresie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op/ 513/06, wydanym na skutek skargi M. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wymiany gruntów, stwierdził, że cel wymiany gruntów z 1965 r. został osiągnięty i skoro w wyniku skutecznie przeprowadzonej wymiany w 1965 r. dokonano ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, to po fakcie dokonania zmian w księgach wieczystych, wydanie w tym celu decyzji zatwierdzającej projekt wymiany gruntów czyniłoby taką decyzję niewykonalną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, iż J. B. o dokonaniu zmian w księdze wieczystej nr [...] został zawiadomiony w dniu 1 października 1985 r. (Dz. Kw [...]). Wyjaśnił też, że działki o numerach a i b weszły w 1965 r. w skład działki h, która na podstawie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 1992 r. została przejęta do zasobów Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa po zlikwidowanym przedsiębiorstwie państwowym "C", a następnie prawo własności przysługujące do tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] i obecnie nieruchomość ta, dla której prowadzona jest KW nr [...], stanowi własność Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w [...] oraz jest użytkowana przez A Sp. z o. o. Ustaleń tych dokonano na podstawie wypisu z rejestru gruntów nr [...] oraz wpisów ujawnionych w KW nr [...], które wskazują, że działka o numerze h ujawniona została w księgach wieczystych w wyniku kolejnych zmian własnościowych. Księga wieczysta [...] została założona 10 marca 1993 r., a podstawą wpisu działki do księgi wieczystej była decyzja Wojewody Opolskiego o likwidacji przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "C" w [...] i przekazaniu wszystkich składników majątkowych do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa, co zostało szczegółowo określone w protokole zdawczo - odbiorczym. Z kolei księga wieczysta nr [...] założona została w dniu 4 marca 2010 r. w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej, a podstawą oznaczenia nieruchomości był wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej wydany przez Starostę Głubczyckiego w dniu 3 grudnia 2009 r. Ponadto w aktach postępowania znajduje się wyciąg z wykazu zmian gruntowych gromady [...], rok rachunkowy 1965, gdzie w rubryce "stan dotychczasowy" wpisano działki nr a i nr b, natomiast w rubryce "stan nowy" wpisano działkę h. W roku 1965 w rejestrze ujawniono też zmianę (zmiana [...]), w wyniku której w miejsce działki nr b wpisano działki nr d i e, a w odniesieniu do działki nr a wpisano działki nr f i g. Powyższych zmian dokonano w oparciu o akta techniczne oraz formalno-prawne z wymiany gruntów, zaewidencjonowane w składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych w [...] pod nr [...]. Okoliczność ta wynika z dowodu w postaci notatki z dnia 26 listopada 1965 r., do której załączono protokoły zdawczo-odbiorcze o przekazaniu części działek powstałych w wyniku przeprowadzonej wymiany na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] (protokół z dnia 31 grudnia 1965 r.) oraz na rzecz Państwowego Gospodarstwa Rolnego [...] (protokół z dnia 8 października 1965 r.). Odnosząc się do stwierdzenia strony, że to na organie ciąży obowiązek udowodnienia, iż K. O. oraz J. B. stali się właścicielami gruntów zamiennych w 1965 r., organ odwoławczy stwierdził, że mimo braku w aktach postępowania potwierdzenia faktu objęcia gruntów ekwiwalentnych w posiadanie, znajdują się w nich dokumenty świadczące o fakcie opuszczenia przyznanych gruntów ekwiwalentnych, tj. decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia 14 listopada 1968 r. o przejęciu tych gruntów na własność przez Skarb Państwa, które zostały doręczone stronom, o czym świadczą potwierdzenia odbioru z dnia 20 listopada 1968 r.

We wniesionej skardze M. B. powtórzyła i rozwinęła zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 24 ust. 2a i 2c ustawy poprzez bezzasadną odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, przez wykreślenie błędnych wpisów dotyczących działek nr a oraz nr b położonych na terenie wsi [...], dokonanych na podstawie niezatwierdzonej decyzją dokumentacji projektu wymiany gruntów, w postępowaniu wdrożonym decyzją z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], zarejestrowaną w 1965 r. w ówczesnej składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] pod numerem [...], a także dalszych kolejnych wpisów w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. ujawnienia w ewidencji gruntów działek nr a oraz nr b położonych na terenie wsi [...] wg stanu na dzień wydania decyzji z dnia 10 lutego 1965 r., nr [...], oraz wpisu skarżącej jako ich obecnego właściciela;

- art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., a także art. 8 K.p.a. i art. 15 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nieustalenie stanu prawnego gruntów położonych w obrębie [...], oznaczonych w 1965 r. jako działki nr a i b, a w konsekwencji odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, przez wykreślenie błędnych wpisów;

- art. 107 § 3 K.p.a. na skutek braku uzasadnienia faktycznego decyzji przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak należytego wyjaśnienia, z przytoczeniem przepisów prawa uznania przez organ, że brak jest słuszności w stwierdzeniu strony, iż nie zrealizowano celu wymiany, gdyż nie została wydana decyzja zatwierdzająca projekt scalenia i wymiany gruntów w odniesieniu do postępowania administracyjnego zainicjowanego decyzją administracyjną z dnia 10 lutego 1965 r., co miał potwierdzać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 r., II SA/Op 513/06., a nadto nieodniesienie się do wszystkich istotnych argumentów skarżącej zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie oraz w odwołaniu od decyzji.

Na tej podstawie skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji lub stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu wskazała, że pomimo powołania się na wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 513/06, organy nie postąpiły zgodnie ze wskazaniami Sądu, który zauważył, że organ zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia i wskazania daty oraz dokumentów, które stanowiły podstawę ujawnienia zmian w księgach wieczystych (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Ponadto wyjaśniła, że zgodnie ze zbiorem dokumentów zawartych w księdze wieczystej nr [...], działki geodezyjne, przynajmniej do września 1985 r. oznaczone były numerem m, n, o, b i p, a zgodnie ze zbiorem dokumentów zawartych w księdze wieczystej nr [...], działka nr a oznaczona była tym numerem przynajmniej do roku 1997. Z tego skarżąca wywiodła, że przedmiotowe działki stanowią jej własność, jako następcy prawnego poprzednich właścicieli – J. B., K. O. oraz innym i jedynie na podstawie bezprawnych zmian numeracji działek i ich powierzchni zainicjowanych przez organ prowadzący ewidencję gruntów zostały one wykreślone z księgi wieczystej. Zdaniem skarżącej, postępowanie w sprawie wymiany gruntów do dnia dzisiejszego nie zakończyło się wydaniem decyzji i nie przyznano właścicielom ekwiwalentu, a sama zmiana numeracji działek nie jest tożsama z wymianą gruntu i nie mogła doprowadzić do prawnie skutecznego pozbawienia prawa własności. Podniosła, że zapisy w ewidencji gruntów, jak i ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej, mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny co oznacza, że wpisy te są wtórne w stosunku do stanu prawnego i nie mogą kształtować nowego stanu prawnego. Nieprawidłowości ewidencji nie pozbawiają nabytego prawa własności. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie stan prawny przedmiotowych działek został ukształtowany załączonymi do wniosku orzeczeniami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] dnia 13 lipca 1962 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa oraz postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku i to stan prawny wynikający z tych decyzji i postanowień kształtuje uprawnienie skarżącej, jako właścicielki działek, do żądania aktualizacji operatu ewidencyjnego, albowiem stan ten następnie nie uległ zmianie w sposób prawem przewidziany. Brak jest jakichkolwiek dowodów skutecznego przeprowadzenia wymiany w 1965 r., ani tym bardziej, że w następstwie tej wymiany prawnie skutecznie ujawniono nowy stan własności w księgach wieczystych. Błędny stan ujawniony w księdze wieczystej jest rezultatem pozbawionych jakiejkolwiek podstawy prawnej pozornych czynności organów prowadzących ewidencję, zmierzających do bezprawnego doprowadzenia do jego zgodności z nieprawidłowym stanem ujawnionym w operacie ewidencyjnym w 1965 r. Sposób dokonywania zmian w księgach wieczystych, polegający na zmianie numeracji i powierzchni działek, zamiast ujawnienia rzekomej wymiany gruntu, potwierdza fakt niewydania decyzji kończącej postępowanie wymienne oraz brak legalności i skuteczności zmian dokonanych w ewidencji gruntów. Według skarżącej, organy obu instancji nie były przy tym w stanie wskazać podstawy prawnej i konkretnego dokumentu znajdującego się w zgromadzonym materiale dowodowym, potwierdzających twierdzenie, że w 1965 r. działki nr a i b w sposób prawem przewidziany weszły w skład działki nr h stanowiącej własność Skarbu Państwa. Uznanie, że cel wymiany gruntów został osiągnięty mimo niewydania decyzji zatwierdzającej dokumentację projektu wymiany gruntów, narusza zasadę prawa do sądu wyrażoną w art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. oraz prawo do pokojowego korzystania ze swojego mienia w rozumieniu art. 1 Protokołu 1 do tej Konwencji.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu podtrzymał w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że z jednej strony Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąc. Z drugiej natomiast, dokonując kontroli legalności, sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Starosty Głubczyckiego rozstrzygającą o odmowie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Podkreślić od razu należy, że w granicach kontrolowanej sprawy działania organów dotyczyły żądania skarżącej, sformułowanego we wniosku z dnia 3 listopada 2014 r., w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, przez ujawnienie skarżącej jako aktualnego właściciela działek nr a i b, położonych w obrębie [...]. Tak wyznaczone granice postępowania determinowały zakres działań organów, a także kontrolę ich legalności dokonywaną przez Sąd w niniejszej sprawie. W granicach sprawy nie mieściło się natomiast rozstrzyganie o kwestionowanej przez skarżącą legalności postępowania wszczętego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z dnia 10 lutego 1965 r., w sprawie wymiany gruntów na obszarze wsi [...], którym objęte zostały wskazane działki nr a i b. Tym samym brak było podstaw do dokonania oceny w tym zakresie i prawidłowo organy nie rozstrzygały o pozostałych żądaniach wniosku skarżącej z dnia 3 listopada 2014 r., dotyczących zatwierdzenia projektu wymiany gruntów oraz przyznania gruntów zamiennych lub odszkodowania za działki nr a i b. Ocena w tym zakresie nie mieści się bowiem w kompetencji organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, związanych z realizacją zadań w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków.

Podstawę prawną działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanych już wyżej aktów określających zasady zakładania oraz prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej nadal ustawą oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zakres informacji objętych ewidencją określa art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Według art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, informacje te w odniesieniu do gruntów dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy dotyczą z kolei: wskazania właściciela, a w przypadku nieruchomości państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się nieruchomości lub co do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania oraz miejsce pobytu stałego lub adres siedziby tych podmiotów. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy wszystkie te informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Do ich zadań w myśl § 44 pkt 2 rozporządzenia należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia ustala, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi (pkt 1), ujawnienia nowych danych ewidencyjnych (pkt 2) oraz wyeliminowania danych błędnych (pkt 3). Na zasadzie art. 24 ust. 2a ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, czy wykrycia błędnych informacji (pkt 1) oraz na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zauważyć przy tym trzeba, że stosowanie do art. 23 ust. 1 - 3 ustawy, dokumentami, z których wynikają zmiany skutkujące aktualizacją z urzędu informacji zawartych w ewidencji są: odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy, odpisy aktów notarialnych, które w swojej treści zawierają przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, bądź obejmują czynności przenoszące własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia oraz odpisy europejskich poświadczeń spadkowych, odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, wydanych w sprawach określonych w art. 23 ust. 3 pkt 1 ustawy, odpisy zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a także zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL), dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami. Na podstawie dokumentów wskazanych w art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a w pozostałych przypadkach w drodze decyzji, o której mowa w art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że na podstawie § 12 rozporządzenia prawa właścicieli nieruchomości oraz prawa innych osób władających gruntami do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Mając na uwadze powołane powyżej regulacje, które znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie, wyjaśnić przyjdzie, że zapisy zawarte w ewidencji, dotyczące uprawnień do gruntu, w tym szczególnie prawa własności, mają charakter informacji pochodnych względem informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 rozporządzenia. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dlatego, także aktualizacja operatu ewidencyjnego w zakresie informacji dotyczących podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w tym właścicieli nieruchomości, ma jedynie charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Nie rozstrzyga ona żadnych sporów dotyczących prawa do gruntów. Rozpoznając sprawę w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego organy nie są także uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach.

Podzielając utrwalone poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podkreślić również należy, że postępowanie o zmianę danych w ewidencji gruntów nie służy ustalaniu i rozstrzyganiu o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o aktualizację operatu ewidencyjnego ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Ponadto, przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Co więcej, nie można żądać aktualizacji w oparciu o wcześniejsze dokumenty, a jedynie na podstawie dowodów dokumentujących nowe fakty i zdarzenia prawne. Aktualizacja danych w ewidencji dotyczy bowiem naniesienia zmian powstałych już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnymi dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu. Oznacza to, że w ewidencji gruntów nie można wprowadzać zmian na podstawie wcześniejszych, historycznych już dokumentów. Zmiana może być wprowadzona na podstawie dokumentów sporządzonych po dokonanym już kwestionowanym wpisie w ewidencji, a więc na podstawie później wydanych dokumentów, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu. Innymi słowy, chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Prawa osób i jednostek o jakich mowa w § 12 ust. 1 rozporządzenia muszą przy tym wynikać z nich wprost, aby mogły stanowić podstawę do dokonania zmian. W przypadku braku stosownych dokumentów lub też w sytuacji, gdy określone prawo nie wynika bezpośrednio z wpisów w księgach wieczystych, z treści prawomocnych orzeczeń sądowych, umów, czy ostatecznych decyzji administracyjnych, brak jest podstaw do dokonania zmian w ewidencji. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zmian w ewidencji w oparciu o domniemanie istnienia określonego prawa, oparte na dokumentach pośrednio wskazujących na jego istnienie. O ile bowiem dane geodezyjne są ujawniane na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, o tyle kwestie prawne są wprowadzane do ewidencji tylko na podstawie odpowiednich dokumentów prawnych, zawierających w swej treści rozstrzygnięcia o prawach dotyczących danej nieruchomości. Należy też zwrócić uwagę na wzajemne relacje pomiędzy księgami wieczystymi a ewidencją gruntów i budynków. W przypadku, gdy nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą, treść księgi rozstrzyga o kwestiach prawnych dotyczących takiej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2016 r., poz. 790 z późn. zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość ma urządzoną księgę wieczystą, to dane ujawniane w ewidencji, a dotyczące kwestii prawnych związanych nieruchomością, w tym osoby jej właściciela, powinny odpowiadać treści wpisów zawartych w księdze wieczystej. Wpis ewidencyjny z kolei, co do osoby właściciela danej nieruchomości, ani nie korzysta z domniemania prawdziwości (jak odpowiednie wpisy w dziale II księgi wieczystej) ani też nie mówi się o rękojmi wiary publicznej tych wpisów (w przeciwieństwie do rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Z tego też względu za pomocą zmian w ewidencji gruntów w zakresie tytułów prawnych do konkretnych działek nie można dochodzić i udowadniać praw właściciela. Organ prowadzący postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego nie ma też kompetencji do badania prawidłowości wpisów w księdze wieczystej, a jedynie stwierdza, czy informacja w ewidencji gruntów dotycząca prawo własności nieruchomości jest zgodna z wpisem do księgi wieczystej (por. wyroki NSA: z 15 kwietnia 2015 r., I OSK 2066/13; z 16 lipca 2013 r., I OSK 323/12, z 25 czerwca 2015 r., I OSK 2432/13; z 15 kwietnia 2015 r., I OSK 2087/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z 20 listopada 2013 r., III SA/Kr 278/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie żądanie skarżącej, które zainicjowało przedmiotowe postępowanie, dotyczyło ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków działek oznaczonych nr a i b i wpisania skarżącej jako ich obecnego właściciela. Skarżąca wywodziła swoje prawo własności z faktu, że jest następcą prawnym J. B. oraz K. O., będących w przeszłości właścicielami ww. nieruchomości. Wskazując na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wszczętego decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...], z dnia 10 lutego 1965 r. w sprawie wymiany gruntów na obszarze wsi [...] wywodziła, że postępowanie to nie doprowadziło do skutecznego pozbawienia jej poprzedników prawnych prawa własności tych nieruchomości. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ocenie poddał liczne dokumenty, w tym dotyczące wymiany gruntów, która objęła wskazane nieruchomości oraz wpisy dokonywane w księgach wieczystych. Zebrał i przeanalizował dokumenty historyczne, na podstawie których dokonane były wpisy w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu, postępowanie to przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne. W szczególności nie można podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Dokonano bowiem ustaleń co do aktualności danych zawartych w ewidencji i rozważono okoliczności, na podstawie których skarżąca wywodziła istnienie podstaw do dokonania żądanej aktualizacji operatu ewidencyjnego. Natomiast organ odwoławczy ponownie rozpatrzył sprawę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a przeprowadzona ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co czyni nieuprawnionymi także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 107 § 3 i art. 15 K.p.a. Fakt, że organ odwoławczy dokonał takiej samej oceny jak organ pierwszej instancji, w żadnym razie nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza że w zaskarżonej decyzji organ ten przedstawił swoją ocenę, która oparta została na zgromadzonych dowodach. W przekonaniu Sądu, organy nie naruszyły także przepisów ustawy i rozporządzenia stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Skoro bowiem ustalono, że kwestionowany przez skarżąca stan ujawniony w ewidencji gruntów na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie uległ zmianie w sposób określony w żądaniu skarżącej, to prawidłowo odmówiono dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Jak już wcześniej wskazano, aktualizacja danych mogłaby zostać dokonana jedynie na podstawie dokumentów obrazujących stan odmienny od ujawnionego w operacie ewidencji gruntów i budynków. W prowadzonym postępowaniu organy nie mogły natomiast samodzielnie wywieść prawa własności skarżącej poprzez ocenę legalności postępowania w sprawie wymiany gruntów obejmującej działki nr a i b oraz ocenę legalności wpisów w księgach wieczystych i ustalanie legalności wcześniejszych wpisów dokonywanych w ewidencji. Aby dokonać aktualizacji organy powinny dysponować dowodami na zmianę, która zaistniała po dokonaniu istniejącego obecnie wpisu. Skarżąca zdaje się natomiast nie dostrzegać charakteru, jaki mają wpisy w ewidencji gruntów. Jak wskazano już wyżej, wpisy te służą jedynie rejestracji stanu nieruchomości wynikającego z określonych dokumentów, przy czym dokumenty te z kolei nie podlegają kontroli merytorycznej organu ewidencyjnego i nie służą ustalaniu prawa strony do nieruchomości.

Stan ujawniony obecnie w ewidencji gruntów, jest wynikiem zmian własnościowych jakie w odniesieniu do działek nr a i b zapoczątkowane zostały wymianą gruntów, rozpoczętą na podstawie decyzji z dnia 10 lutego 1965 r. Skoro stan ten istniał w dacie orzekania przez organy, to aby dokonać jego zmiany skarżąca powinna przedstawić dokumenty świadczące o zmianach danych, dotyczących działek nr a i nr b, które nastąpiły po dokonaniu istniejącego wpisu. Zauważyć przyjdzie, że aktualnie działki nr a i nr b nie są już ujawnione w operacie ewidencji gruntów i budynków. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wykazu zmian gruntowych z 1985 r. wynika przy tym, iż w operacie ewidencyjnym ujawniono zmianę polegającą na tym, że w miejsce dotychczasowych działek stanowiących własność J. B., wśród których była także działka nr b, wpisano działki nr j, i i r. W wykazie tym wskazano także, że dla ww. nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Natomiast w wykazie zmian gruntowych z 1995 r. w odniesieniu do działek, których właścicielem był K. O. i dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...], dokonano zmiany polegającej na wpisaniu w miejsce działki nr a - działek o nr f i g. Jednocześnie, wskazane zmiany zostały ujawnione w księgach wieczystych. Zmianę w księdze nr [...], polegającą na wpisaniu działek j,i i r, potwierdza chociażby zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w [...] o dokonanych zmianach, z dnia 1 października 1985 r., natomiast zmianę w księdze wieczystej nr [...] potwierdza zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział Ksiąg Wieczystych w [...] z dnia 5 stycznia 1998 r. o dokonaniu zmiany w zakresie numerów działek, gdzie wpisano działki nr f i g, a także zawiadomienie tego Sądu z dnia 11 grudnia 1998 r. o wykreśleniu tych działek i zamknięciu księgi wieczystej nr [...]. Jak ustaliły organy, wskazane zmiany były niewątpliwie wynikiem postępowania wymiennego zainicjowanego decyzją z dnia 10 lutego 1965 r. Bez znaczenia dla ustaleń dokonywanych w niniejszej sprawie jest prawidłowość przeprowadzenia wymiany gruntów. Istotne natomiast jest, że na podstawie zmian, jakie w wyniku tej wymiany nastąpiły, poprzednicy prawni skarżącej zostali niewątpliwie pozbawieni prawa własności nieruchomości nr a i b. Co więcej, takie działki przestały istnieć i - jak wynika z wyciągu zmian gruntowych z 1965 r. - weszły w skład większej nieruchomości, oznaczonej nr h. Jak ustalono, nieruchomość ta ujawniona została w księdze wieczystej nr [...], założonej dnia 10 marca 1993 r., w której jako właściciel wskazany został Skarb Państwa. Aktualnie wpisana jest ona natomiast do księgi wieczystej nr [...], gdzie jako jej właściciel figuruje Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w [...]. Stan ten, jak wskazały organy, aktualnie ujawniony jest w rejestrze gruntów.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca w odniesieniu do działek nr a i nr b nie przedstawiła żadnych dokumentów z daty późniejszej niż data powstania dokumentów będących podstawą aktualnych wpisów ewidencyjnych. W szczególności nie przedłożyła dokumentu, z którego wynikałoby, że po dacie dokonanych zmian nabyła prawo własności do tych nieruchomości. Podstawą ujawnienia skarżącej jako właściciela działek nr a i b w ewidencji gruntów nie mogły z kolei być jedynie dokumenty potwierdzające nabycie w 1987 r. prawa własności do nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej nr [...] oraz potwierdzające nabycie spadku po K. O. Dowody te nie dokumentują bowiem, że w skład nabytych praw wchodziło prawo własności do nieruchomości nr a i b. Podstawą takiego wpisu w ewidencji gruntów mógłby być np. aktualny odpis księgi wieczystej, obecnie prowadzonej dla takich nieruchomości, w której w dziale II jako właściciel wpisana zostałaby skarżąca, bądź odpis prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego rozstrzygającego spór o prawo własności do działek nr a i b. Skoro natomiast aktualnie nieruchomości o numerach a i b fizycznie nie istnieją - w sensie ich wyodrębnienia jako obszarowych jednostek ewidencyjnych - gdyż weszły w skład nieruchomości nr h, a w księdze wieczystej, w której nieruchomość ta jest wpisana, jako właściciel ujawniona została Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w [...], to treść tej księgi wieczystej determinuje treść danych dotyczących osoby właściciela nieruchomości, jakie są wykazywane w ewidencji gruntów i budynków.

Jeszcze raz zaznaczyć należy, że błędnie skarżąca uważa, iż w postępowaniu o aktualizację danych w ewidencji można posługiwać się i żądać wprowadzenia zmian na podstawie dokumentów odnoszących się do dawnych, znacznie wcześniejszych danych, tj. tak jak w niniejszej sprawie potwierdzających nieistniejące już w księgach wieczystych nr [...] i nr [...] wpisy dotyczące prawa własności nieruchomości nr a i b, przysługujące w minionych latach poprzednikom prawnym skarżącej. Dokumenty dotyczące stanu istniejącego w przeszłości, zwłaszcza operujące innymi niż obowiązujące jednostkami oznaczania nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do dokonania jakiejkolwiek zmiany w ewidencji. Dokumenty te mogą posłużyć stronie jedynie do dochodzenia swoich roszczeń przed sądem powszechnym i dopiero prawomocne orzeczenie sądowe, ustalające inny stan prawny nieruchomości w zakresie prawa własności, będzie mogło stanowić podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Reasumując, w ocenie Sądu, należało stwierdzić, że zebrane w sprawie dowody nie dawały podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego zgodnie z żądaniem skarżącej. Zebrane dokumenty historyczne, na które powoływała się skarżąca, dotyczyły stanu prawnego zaistniałego przed dokonaniem aktualnie istniejącego wpisu w ewidencji. Z samego twierdzenia, że postępowanie wymienne było nieprawidłowe, nie można natomiast wyprowadzić podstaw do konieczności powrotu do stanu sprzed wymiany. Nie mogą tego uczynić organy wyposażone w kompetencję do aktualizowania operatu ewidencyjnego, gdyż wiązałoby się to z ustalaniem własności nieruchomości, do czego nie są one uprawnione w ramach aktualizacji operatu ewidencji. Trafnie dostrzegły organy, że w postępowaniu ewidencyjnym nie rozstrzyga się sporów o prawa do nieruchomości lecz jedynie rejestruje te prawa, które wynikają już z określonych prawem dokumentów. Z tego też względu zmiana danych w zakresie oznaczenia właściciela nieruchomości może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże przysługiwanie praw do przedmiotu, którego zmiana ma dotyczyć. Nie można kwestionować danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących jakichkolwiek osób ujawnionych w tej ewidencji, jeżeli podmiot kwestionujący te dane nie wykazał, poprzez stosowne udokumentowanie, przysługiwania praw do przedmiotu, którego dane te dotyczą. Zgodnie też z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Skoro zatem w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie został ujawniony żaden dokumentu mogący stanowić podstawę do aktualizacji danych zgodnie z żądaniem skarżącej, to prawidłowo w niniejszej sprawie odmówiono aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Dostrzec trzeba, że skarżąca - poza zgłoszeniem żądania dokonania zmian w ewidencji - nie poparła wniosku żadną dokumentacją lub materiałami źródłowymi, na podstawie których organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego. Tymczasem organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie i niewątpliwie wynika z dokumentów wskazanych w ustawie i rozporządzeniu, w tym m.in. ksiąg wieczystych. Zauważyć można, że wprawdzie w księgach tych wykazuje się oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, niemniej jednak aktualizacja operatu ewidencyjnego jest nierozerwalnie związana z dokonaniem odpowiednich wpisów w zakresie prawa własności w księgach wieczystych, a funkcją ewidencji nie jest zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczącego prawa do nieruchomości nie można zmieniać w sposób niezgodny ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych jeśli zmiana taka nie wynika z innych aktów, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Wszelkie roszenia związane z wymianą gruntów mogą być natomiast dochodzone w odrębnym trybie.

W odniesieniu do stanowiska skarżącej, że to organy powinny udowodnić prawidłowość istniejącego aktualnie wpisu w ewidencji, w zakresie którego skarżąca domaga się zmiany, wskazać ponadto należy, że w prowadzonym postępowaniu -dotyczącym aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków - obowiązkiem organów z całą pewnością nie było zebranie materiału dowodowego pozwalającego na utrzymanie dotychczasowego wpisu. W ramach aktualizacji operatu ewidencyjnego na wniosek możliwe jest bowiem jedynie dokonanie nowego, uaktualnionego wpisu, a nie prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia i potwierdzania stanu już wpisanego w ewidencji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, stąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.