Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 298/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 342/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 258/2020 w przedmiocie nadania nazwy skwerowi I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz Gminy Miasta Bydgoszcz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 342/21 uwzględnił skargę Gminy Miasta Bydgoszcz i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 258/2020, którym nadano skwerowi o nazwie "Pomorskiego Okręgu Wojskowego" położonemu w mieście Bydgoszcz nazwę "płk. Łukasza Cieplińskiego".

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak dokonania należytych ustaleń oraz dokonania rzetelnej oceny dowodowej sporządzonej w sprawie opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej IPN) uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że "patron" skweru jest symbolem komunizm. Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona, stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się wyłącznie na opinii IPN – w której to zdaniem Sądu nie wykazano należycie powodów uznania Pomorskiego Okręgu Wojskowego za symbol komunizmu - przedwcześnie organ nadzoru stwierdził, że nazwa nadana skwerowi spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2018 r. poz. 1103) zwanej dalej ustawą dekomunizacyjną.

Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda naruszył art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, dokonując niewłaściwej jego interpretacji. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie do zastosowania regulacji art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej i wydania zarządzenia zastępczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 148 w związku z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru, mimo że zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nie jest obarczone wskazanymi przez Sąd wadami prawa materialnego, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli czynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;

2) art. 148 w związku z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie aktu nadzoru, mimo że zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zostało wydane na podstawie dokonanej przez organ nadzoru oceny zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli czynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polega przedwczesność wydania aktu nadzoru i jakiego rodzaju czynności w celu pozyskania materiału dowodowego winny być podjęte przez skarżącego, co doprowadziło do uchylenia ww. zarządzenia zastępczego;

4) art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy polegającej na dokonaniu oceny faktów historycznych w zakresie tego, czy fakty te odpowiadają hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w przepisie art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej w związku z art.18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski wydając zarządzenie zastępcze naruszył samodzielność gminy w zakresie nadania nazwy skwerowi;

2) art. 6 ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że nazwa skweru "Pomorskiego Okręgu Wojskowego" nie upamiętnia wydarzeń symbolizujących komunizm i nie narusza zakazu z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej i tym samym nie uzasadnia konieczności wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę;

3) art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej przez błędne uznanie, że stanowiący kluczowy materiał dowodowy potrzebny organowi do wydania zarządzenia zastępczego w postaci dokumentu opinii IPN przywołuje fakty historyczne, które są powszechnie znane i nie są przesłanką do wydania zarządzenia zastępczego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w tym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Bydgoszcz wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o ocenę i uwzględnienie opracowania Naczelnika Oddziałowego Biura Upamiętnienia Walk i Męczeństwa IPN w K. załączonego do pisma IPN-u z dnia 4 listopada 2021 r. celem wykazania ponad wszelką wątpliwość, że nazwa skweru Pomorski Okręg Wojskowy upamiętnia wydarzenia symbolizujące komunizm i nie narusza zakazu z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy istniejące w dniu jej wejścia w życie (2 września 2016 r.) nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, powinny być zmienione w terminie 12 miesięcy od tej daty, a w przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda po zasięgnięciu opinii IPN wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 tej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin wyznaczony do jej zmiany dla jednostki samorządu terytorialnego.

Analiza treści art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej w powiązaniu z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że w swojej opinii IPN powinien zająć jednoznaczne i przekonywujące stanowisko co do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego, a więc tego, czy nazwa skweru upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą komunizm lub inny ustrój totalitarny albo propaguje komunizm przez to, że odwołuje się do osoby, organizacji, wydarzenia lub daty symbolizującej represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ustawodawca powierzył IPN-owi obowiązek sporządzenia opinii co do zgodności lub niezgodności danej nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. IPN jako podmiot wyspecjalizowany m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) powinien w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy w jego ocenie dana osoba symbolizuje ustrój totalitarny. Opinia taka nie wiąże organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, a sam organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski.

Ustawodawca w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej dwukrotnie użył nieostrego określenia "symbolizuje". Pierwszy raz w odniesieniu do nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny. Drugi raz w odniesieniu do nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń i dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Użycie przez ustawodawcę nieostrego określenia "symbolizuje" wymaga wyjaśnienia w uzasadnieniu opinii, dlaczego zdaniem wydającego opinię określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Nie wystarczy wskazanie jedynie pewnych faktów historycznych, jak np. utworzenie określonej struktury organizacyjnej w Polsce w okresie 1944-1989. Gdyby ustawodawca chciał zrównać symbolizowanie komunizmu oraz innego ustroju totalitarnego z pewnymi obiektywnymi faktami historycznymi, np. utworzeniem Pomorskiego Okręgu Wojskowego lub innych struktur Wojska Polskiego PRL, to stwierdziłby to w przepisie wprost, stanowiąc np. że struktury administracji wojskowej utworzone po 1944 r. nie mogą stanowić nazw skwerów lub ulic. Jednakże zamiast takich jednoznacznych kryteriów ustawodawca użył nieostrego określenia "symbolizuje". Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, która przede wszystkim wprowadza bardziej elastyczną regulację pozbawioną kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych zdarzeń lub faktów historycznych jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy dekomunizacyjnej większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ww. ustawy. Takie pogląd wyrażono w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1177/19; wyrok NSA z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2414/18; wyrok NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6396/21).

Jak wynika w sporządzonej w tej sprawie opinii IPN przyjął, że nadana uchwałą Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2016 r. nr XXIV/436/16 nazwa skweru znajdującego się u zbiegu ulic Józefa Dwernickiego i Józefa Sułkowskiego w Bydgoszczy "skwer Pomorskiego Okręgu Wojskowego" stanowi symbol komunizmu. Stanowisko to w całości zaaprobował także Wojewoda Kujawsko-Pomorski w uchylonym przez Sąd pierwszej instancji zarządzeniu zastępczym. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ani uzasadnienie uchylonego zarządzenia zastępczego, ani też z opinii IPN-u nie wynika, aby sama nazwa "Pomorski Okręg Wojskowy" symbolizowała komunizm. Z ich treści wynika, że nie tyle sama nazwa "Pomorski Okręg Wojskowy" była oceniana jako symbolizująca ustrój totalitarny, ale dowódcy tego Okręgu (w latach 1949-1953 jako II Okręgu Wojskowego) oraz funkcjonowanie struktur wojskowych w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zostało uznane za symbol komunizmu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje prawa organu nadzoru oraz IPN-u do definiowania, jaka nazwa symbolizuje ustrój totalitarny. Tym niemniej skoro ustawodawca nałożył na wyspecjalizowany organ pod nazwą Instytut Pamięci Narodowej obowiązek wyrażania w tym zakresie stanowiska w formie opinii, to taka opinia powinna być sporządzona rzetelnie, spójnie i w sposób logiczny wskazywać na stawianie w niej konkluzje. Tymczasem szczegółowa analiza opinii IPN-u z dnia 4 października 2020 r. sporządzonej w tej sprawie wskazuje, że bazując na opracowaniu z 1989 r. pod tytułem "Pomorski Okręg Wojskowy 1945-1898" wskazano na działalność struktur wojskowych tego okręgu od okresu 1945 r. polegającego na zwalczaniu innych organizacji (nie precyzując, czy były to np. grupy byłych żołnierzy niemieckich, grupy rabunkowe lub grupy bojowe organizacji niepodległościowych), prowadzeniu agitacji wśród żołnierzy i mieszkańców, wydawaniu gazety "Żołnierz Polski Ludowej", organizowaniu odczytów i prelekcji, a z zawartego w ww. opracowaniu z 1989 r. zdania "od pierwszych dni istnienia okręgu jego żołnierze żywo uczestniczyli we wszystkich przedsięwzięciach związanych z utrwalaniem rewolucyjnych przeobrażeń kraju" wywnioskowano o szerokim zaangażowaniu żołnierzy w zmiany zachodzące w latach 1946-1947. Wskazano również na udział jednostek z tego Okręgu w wydarzeniach z 1970 r. oraz we wprowadzaniu stanu wojennego w 1981 r. Taki opis zasadniczo mógłby dotyczyć zdecydowanej większości jednostek wojskowych ówczesnych sił zbrojnych PRL-u.

Taki opis nie tyle wskazuje na to, że Pomorski Okręg Wojskowy stanowi symbol ustroju totalitarnego, ale że poszczególne osoby wydające określone rozkazy lub polecenia dowódcom wojskowym bądź żołnierzom mogliby być uznani za symbolizujących taki ustrój.

Co więcej nie uwzględniono znajdujących się w aktach sprawy innych dowodów takich jak np. decyzja nr 474/MON Ministra Obrony Narodowej z 13 grudnia 2011 r. w sprawie przejęcia dziedzictwa tradycji przez Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych (Dz. Urzęd. MON Nr 245, poz. 390) z której wprost wynika, że w celu zachowania w pamięci chlubnych tradycji orężnych Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych przejmuje i z honorem kultywuje dziedzictwo tradycji także Dowództwa Pomorskiego Okręgu Wojskowego (1954-2011) oraz Okręgu Wojskowego Nr II (1945-1954). Tym samym skoro Wojsko Polskie uznaje za chlubne i honorowe kultywowanie tradycji m.in. Pomorskiego Okręgu Wojskowego, to w oczywistej sprzeczności pozostaje pogląd IPN-u wskazujący, że Pomorski Okręg Wojskowy stanowi jedynie symbol komunizmu tylko dlatego, że powstał w 1945 r. i jego żołnierze pozostający, z oczywistych powodów w strukturze wojskowej, wykonywani rozkazy.

Jeszcze raz należy podnieść, że gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol ustroju totalitarnego lub propagujący ten ustrój całą formację Wojska Polskiego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej to taki zapis znalazłby się wprost w ustawie dekomunizacyjnej. Jego brak oznacza, że siły zbrojne Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej nie zostały uznane przez ustawodawcę za symbol lub nazwę propagującą komunizm.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej polegające na stwierdzeniu, że nazwa skweru "Pomorski Okręg Wojskowy" nie upamiętnia wydarzeń symbolizujących komunizm. W zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji zarządzeniu zastępczym Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie wykazał, aby sama nazwa "Pomorski Okręg Wojskowy" propagowała komunizm lub była jego symbolem. Także samo powołanie się przez stronę skarżącą kasacyjnie w uchylony zarządzeniu zastępczym na fakty powszechnie znane nie wykazało spełnienia przesłanki wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Tym samym wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze Wojewoda Kujawsko-Pomorski naruszył także art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez pozbawienie samodzielności organu stanowiącego Miasta Bydgoszczy i zanegowaniu jego kompetencji do skutecznego nadawania nazwy skwerowi "Pomorski Okręg Wojskowy".

Nie są zasadne także zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 148 w związku z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.

Art. 148 P.p.s.a. stanowi przepis określający kompetencję sądu administracyjnego do uchylenia aktu nadzoru w przypadku uwzględnienia skargi. Skoro w tej sprawie nie stanowiło naruszenia prawa uwzględnienie skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na zaskarżone zarządzenie zastępcze, to na podstawie ww. przepisu Sąd pierwszej instancji trafnie ten akt nadzoru uchylił.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16).

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 P.p.s.a. nie poddaje się ocenie, ponieważ art. 3 § 2 tej ustawy składa się z dziesięciu odrębnych punktów, a strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, który z tych punktów zostaje objęty zarzutem tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej kasacyjnie w prawidłowym zredagowaniu przez nią zarzutu samej skargi.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przesłanki uchylenia zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Nie może również odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.

poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej tym przepisem analizy akt sprawy polegającej na dokonaniu oceny faktów historycznych w zakresie tego, czy fakty te odpowiadają hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sądowi inne akta (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Także strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła zarządzenia zastępczego Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 258/2020 w przedmiocie nadania nazwy skwerowi i przedmiot takiej właśnie sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zasądzić na rzecz Gminy Miasta Bydgoszcz kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).