Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 781/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4,  art. 151 par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. stosując przepisy art. 104, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) uchylił decyzję ostateczną Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. Sz. [...]-[...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb P.) oraz odmówił inwestorowi – P. Spółce z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu 18 września 2009 r. do Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek, W. D. Spółki z o.o., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia[...] . Nr[...], którą udzielono P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. Sz. [...]-[...] we W. (działka[...], AM-[...], obręb P.).

W treści pisma wnioskodawca wskazał, że będąc użytkownikiem wieczystym działki nr[...], bezpośrednio sąsiadującej z projektowaną inwestycją nie został poinformowany o prowadzonym postępowaniu, a poprzez to pozbawiony został prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia[...]r. Nr [...] Prezydent W. wznowił na żądanie strony postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r., Nr[...], wcześniej opisaną.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent W. umorzył wznowione postępowanie uznając, iż ze względu na zaistniałą przesłankę bezprzedmiotowości niemożliwe jest rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołała się W. D. Spółka z o.o.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownej analizy zgromadzonych materiałów dowodowych, postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...]. Prezydent W. ponownie wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] r. Nr[...] , uchylił ostateczną decyzję z dnia[...] r. Nr[...], którą to udzielono P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. Sz. [...]-[...] we W.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł inwestor oraz O. Spółka z o.o. z siedzibą w e W.

W dniu [...] r. Wojewoda i decyzją Nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem przeanalizowania badanej inwestycji pod kątem środowiskowym.

Stosując się do tych wskazań Prezydent W. zwrócił się w dniu [...] r. do Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego W. z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia oraz o opinię, czy w świetle art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na powyższe Wydział Środowiska i Rolnictwa stwierdził brak spójności parametrów stacji bazowej poddanej kwalifikacji w załączonej przez inwestora analizie z rozwiązaniem projektowym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie konfiguracji, wysokości zawieszenia, azymutów oraz lokalizacji anten, co też w ocenie tej jednostki uzasadniało przeprowadzenie dla stacji bazowej o tak zmienionych parametrach kwalifikacji zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257. poz. 2573 z późn. zm.).

W dniu 30 listopada 2011 r. Prezydent W. decyzją Nr [...] ponownie uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. Nr[...], a następnie tym samym rozstrzygnięciem odmówił inwestorowi P. Spółce z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż wykonana inwestycja stanowi samowolę budowlaną, ze względu na istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę ustalonych decyzją Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr[...].

Od powyższego rozstrzygnięcia, w terminie ustawowym, odwołanie wniosły P. Spółka z o.o. oraz O. Spółka z o.o., nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji.

Zaskarżając decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r. Nr [...] w całości P. Spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika A. B., zarzuciła w odwołaniu:

- naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne zastosowanie oraz uchylenie decyzji Prezydenta W. z powołaniem się na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, podczas gdy wspomniane w decyzji "nowe okoliczności" nie występowały w dniu wydania uchylonej decyzji;

- naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1277) poprzez dowolne i niczym nie uzasadnione ustalenie, że planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy przepisy nie kwalifikują rzeczonej stacji do takich przedsięwzięć;

- naruszenie art. 61 wskazanej powyżej ustawy poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten upoważnia organy administracji do uznaniowego decydowania o wymagalności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, podczas gdy przepis ten określa jedynie sytuacja, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

- naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie tj. poprzez uznanie, że przeprowadzona zmiana konfiguracji anten jest jednoznaczna z zaliczeniem inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym wymagają przeprowadzenia na nich oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z załączonej analizy kwalifikacyjnej wynika, że dla zmienionych parametrów stacji nie jest wymagana decyzja środowiskowa;

- naruszenie przepisu art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim na wskazaniu, przytoczeniu i wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 6 kpa polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania do organów Państwa.

Wobec takich zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie – w razie uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu faktycznym i prawnym odwołania przedstawiona została stosowna argumentacja.

W odwołaniu wniesionym przez O. Spółkę z o.o., reprezentowaną przez Prezesa Zarządu D. L., zamieszczone zostały takie same zarzuty i wnioski, jakie sformułowała w petitum swojego odwołania P. Spółka z o.o., a dodatkowo zarzucono w nim naruszenie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane poprzez zarzucenie Spółce P. samowoli budowlanej w sytuacji, gdy stacja bazowa wybudowana została po uzyskaniu pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, a przeprowadzona później modernizacja stacji nie wymagała nawet zgłoszenia.

Odwołanie zawierało również odpowiednie do istoty zarzutów uzasadnienie.

Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 151 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz orzekając o istocie sprawy – uchylił ostateczną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. Sz. [...]-[...] we W. (działka[...], AM-[...], obręb P.).

W obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, uwzględniając w nim wszystkie podjęte dotychczas przez organy właściwe instancyjnie czynności procesowe, w tym orzecznicze, a następnie w szczegółowy sposób opisał istotę wznowienia postępowania jako nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego, wskazując przy tym na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zamieścił również rozważania dotyczące negatywnych przesłanek uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przedstawił analizę postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w sprawie, której dotyczy wniosek wznowieniowy tzn. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...].

Wskazał m.in., że stosownie do art. 63 § 2 kpa podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Takim szczególnym przepisem w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie był art. 33 ustawy - Prawo budowlane, który w ust. 2 pkt 1, wprowadził obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. aktualnym na dzień opracowania projektu.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w związku z tym na organach administracji publicznej ciąży obowiązek zbadania kompletności złożonego wniosku, albowiem stwierdzenie jego braków formalnych obliguje organ administracji publicznej do zastosowania trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Jednocześnie organ podkreślił, iż zgodnie z § 8 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu urbanistycznego C. w rejonie ulicy Gen. R. T. we W. (Dz. Urz. Woj. D. Z dnia [...]r. – Nr[...] , poz.[...]) obszar Przedmieścia O. (na którym została zrealizowana inwestycja) został wpisany do rejestru zabytków województwa d. decyzją nr [...]z dnia[...]. a więc po myśli art. 39 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych na tym terenie wymagało, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wojewoda stwierdził w tym miejscu, że z akt sprawy wynika, iż inwestor nie załączył do dokumentacji projektowej wskazanego wyżej pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, zaś organ pierwszej instancji udzielając pozwolenia na budowę nie wezwał inwestora do usunięcia powyższego braku formalnego wniosku, co dowodzi o istotnym zaniechaniu tegoż organu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego mogło być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji nr [...] bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia wymienionego wyżej braku formalnego wniosku jest obciążone poważnym uchybieniem proceduralnym, które to stanowić może bezwzględną przyczynę do stwierdzenia nieważności wydanego rozstrzygnięcia jako dotkniętego wadą rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z 15.09.2000. sygn. akt III SA 417/00, Lex 47217. WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1611/10). Dodatkowo organ wskazał, iż inwestor podał we wniosku błędny adres działki budowlanej, zaś organ pierwszej instancji tego nie skorygował, czego skutkiem było wydanie decyzji z błędnymi danymi identyfikacyjnymi inwestycji, albowiem udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej przy ul. Sz. [...]- [...] we W., podczas gdy z katastru miejskiego wynika, że działka inwestora figuruję przy ul. Sz. pod nr [...]-[...].

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że niezależnie od powyższego, stwierdził, iż analizowana decyzja zawiera również wadę materialnoprawną.

Następnie przywołał przepisy art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i podkreślił, że wymagania dotyczące projektu budowlanego określa art. 34 ust. 3 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, a konkretyzuje § 8-13 - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), zaś warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane regulują odrębnie przepisy techniczno-budowlane wydawane w formie rozporządzeń wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane.

W konsekwencji po myśli ówcześnie obowiązującego art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska:

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2. także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ powinien był postanowieniem nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem zyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę zostało uzależnione przez ustawodawcę od spełnienia wymagań określonych wyżej wymienionymi przepisami.

W tym kontekście Wojewoda wyjaśnił, że przedłożona organowi pierwszej instancji dokumentacja nie spełniała wszystkich wymogów prawnych obowiązujących w dniu wydania analizowanej decyzji, o czym zaświadczają takie nieprawidłowości jak:

1. niezgodność analizowanego projektu z § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy Gen. R. T. we W. w zakresie zlokalizowania zespołu powiązanych ze sobą urządzeń technicznych stanowiących łącznie stację bazową telefonii komórkowej na dachu budynku, podczas gdy wskazana regulacja wyklucza możliwość lokalizowania urządzeń technicznych na dachach budynków usytuowanych w obszarze obowiązywania przedmiotowego planu (w myśl § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy Gen. R. T. we W. w zakresie kształtowania zabudowy: na dachach budynków nie dopuszcza się sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem urządzeń budowlanych, których funkcjonowanie wymaga usytuowanie na dachu),

2. niezgodność analizowanego projektu z § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z uwagi na konieczność uzupełnienia opisu metryk rysunków nr 2,3,E-1 poprzez naniesienia danych dotyczących projektantów i sprawdzających oraz ich podpisów;

3. niezgodność analizowanego projektu z § 11 ust. 2 pkt 10d rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z uwagi na nie sporządzenie części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego, w zakresie danych technicznych obiektu budowlanego dotyczących jego wpływu na środowisko oraz zdrowie i obiekty sąsiednie pod względem emisji hałasu, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się (w przedłożonym projekcie budowlanym zawarto jedynie dane na podstawie których obliczono moc Eirp stacji bazowej, lecz bez wykazania zasiągu pół elektromagnetycznych wytwarzanych przez analizowaną inwestycję, w tym nie ujęto danych dotyczących istniejących i docelowych oraz maksymalnych poziomów pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez przedmiotową inwestycję).

Zdaniem organu odwoławczego Prezydent W. nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w przedmiotowej sprawie, albowiem inwestor nie spełnił określonych w treści art. 32-35 ustawy - Prawo budowlane warunków niezbędnych dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym jak wynika z orzeczenia NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92 organ prowadzący wznowione postępowanie nie mógł zastosować trybu z art. 146 § 2 k.p.a.

Wojewoda wskazał przy tym, że mając na względzie fakt, iż przedmiotem wznowionego postępowania jest decyzja o pozwoleniu na budowę, po uchyleniu tej decyzji w powyższym trybie (art. 151 § 1 pkt 2), należałoby wydać (tym samym aktem) nowe rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę tej samej inwestycji. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż nową decyzję rozstrzygającą sprawę administracyjną co do istoty, wydaje się, jakby sprawa nie była uprzednio rozstrzygnięta, co przesądza o braku związania organu ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w pierwotnym postępowaniu, w którym zapadła uchylona w wyniku wznowienia decyzja ostateczna. Organ prowadzący postępowanie musi pamiętać o niedopuszczalności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w sprawie pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych już wykonanych, ponieważ decyzja ta może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych (zob. art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane).

W takich okolicznościach prawnych Wojewoda uznał decyzję zaskarżoną odwołaniem za chybioną, albowiem pomimo tego, że organ pierwszej instancji prawidłowo uchylił analizowaną decyzję, to jednak wbrew art. 28 ust. 1 i 32 ust. 4a ustawy - Prawo budowlane przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy odmawiając inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, czym naruszył powyższe przepisy. Inwestycja ta w dniu wydania skarżonego orzeczenia została już w całości zrealizowana, przez co prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie po uchyleniu zaskarżonej decyzji winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe po myśli art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r. IV SA 1164/98,, wyrok NSA z dnia 23 maja 2005 r. OSK 1659/2004), bowiem wykonanie robót budowlanych jest okolicznością faktyczną, którą – w ocenie Wojewody – organy obowiązane są uwzględnić z urzędu we wznowionym postępowaniu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała P. Spółka z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem Spółki pełnomocnik - radca prawny J.S.-Z. zarzuciła zaskarżone decyzji naruszenie:

1) art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), polegające na dokonaniu błędnej wykładni przywołanego przepisu, polegającej na przyjęciu, że nakazuje on organowi administracji przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy, tj. co do wniosku o pozwolenie na budowę i w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, czyli w pierwszej kolejności zweryfikowania kompletności złożonego wniosku o pozwolenie na budowę;

2) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę istnieje możliwość kontroli prawidłowości i kompletności złożonego przez Spółkę wniosku o pozwolenie na budowę i w rezultacie wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego;

3) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że po zakończeniu robót budowlanych Spółka zobligowana była do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, podczas, gdy obowiązek taki nie wynika ani z decyzji udzielającej Spółce pozwolenia na budowę, ani z obowiązujących przepisów prawa;

4) art. 151 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo przywołania przez Wojewodę wprost wskazanego przepisu jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, podczas, gdy istniały podstawy do wydania decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa (z uwagi na pominięcie przez organ strony postępowania) i wskazania jako okoliczności uniemożliwiającej jej uchylenie faktu, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej;

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. oraz orzekającej o istocie sprawy - uchylającej decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...]r. w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. Sz. [...]-[...] we W. i umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, podczas, gdy jako podstawę prawną wydanej decyzji Wojewoda powołał art. 151 § 2 k.p.a., który nie daje podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej objętej wznowieniem;

6) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na naruszającym zasadę praworządności oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i dokonaniu dowolnych ustaleń, w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyjaśnień i zarzutów zawartych w odwołaniach zarówno Spółki, jak również O. Spółki z o.o., a także zaniechanie załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa;

7) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności rozbieżności pomiędzy zastosowaną podstawą prawną, a sentencją decyzji.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej Spółki wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik podała, że decyzje wydane w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym obarczone są licznymi wadami, które obligują do wyeliminowania obu orzeczeń z obrotu prawnego. Wskazała przy tym, że podstawowy błąd organów właściwych w sprawie wynika z braku zrozumienia instytucji wznowienia postępowania, a przede wszystkim ciążących na organach administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego uprawnień i obowiązków. W konsekwencji – zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki – organy obu instancji zamiast przeprowadzić postępowanie "co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy", stosownie do nakazu zawartego w art. 149 § 2 k.p.a., przeprowadziły postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Takie działanie – w uznaniu autorki skargi – nie zasługuje na ochronę prawną, ponieważ stanowi wypaczenie zasady trwałości decyzji ostatecznej oraz ochrony praw nabytych. Kwestionując zasadność odwołania się przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przepisu art. 32 ust. 4a ustawy – Prawo budowlane pełnomocnik skarżącej Spółki wyjaśniła, że przepis powyższy oznacza brak możliwości wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych i gdyby prawidłowe było stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, iż w toku wznowieniowego postępowania prowadzi się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę od początku, poczynając od weryfikacji wniosku inwestora, to wówczas nawet, gdyby decyzja ostateczna nie była dotknięta żadną kwalifikowana wadą każdorazowo należałoby odmówić udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót już zrealizowanych lub umorzyć postępowanie, po wcześniejszym uchyleniu pozwolenia na budowę.

Jednocześnie pełnomocnik zwróciła uwagę na sprzeczne stanowisko zaprezentowane w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, który w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji za prawidłowe uznał działanie organu pierwszej instancji zmierzające do dokonania oceny kompletności wniosku o pozwolenie na budowę (Wojewoda sam dokonał ustaleń związanych z brakami wniosku o pozwolenie na budowę, przywołując stosowne przepisy Prawa budowlanego oraz oceniając prawidłowość przedłożonej przy wniosku dokumentacji projektowej), natomiast w ostatniej części uzasadnienia Wojewoda za nieprawidłowe uznał działania organu pierwszej instancji, polegające na przystąpieniu do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik zarzuciła, że analiza decyzji Wojewody uniemożliwia udzielenie odpowiedzi na pytanie na jakiej podstawie prawnej została wydana zaskarżona decyzja oraz która z przesłanek wznowienia postępowania stała u podstaw uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała przy tym, że organ odwoławczy jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przywołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi podstawę dla organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Drugi natomiast z przepisów stosowany jest w sytuacji, gdy organ uzna, iż zaszła podstawa do wznowienia postępowania, niemniej jednak z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej organ ogranicza się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja nie odpowiada w swej treści tym przepisom.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki przywołania przez organ odwoławczy niewłaściwej podstawy prawnej przy orzekaniu nie można traktować jako błąd nieistotny.

W zakończeniu skargi pełnomocnik wskazała, że Wojewoda orzekając w sprawie naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej, a ponadto nie uwzględnił interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz obowiązku działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, tym bardziej, że skarżąca Spółka zrealizowała inwestycję na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, i powinna mieć zapewnioną ochronę praw nabytych.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]r. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek organ wyjaśnił, że kwestionowana przez stronę skarżącą podstawa prawna zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 151 § 2 - kodeksu postępowania administracyjnego została powołana w wyniku popełnienia przez tutejszy organ oczywistej omyłki pisarskiej, nie zaś jak to podnosi strona przeciwna błędnej interpretacji przepisów prawa. Zamiast bowiem powołania 151 § 2 k.p.a. tutejszy organ powinien powołać art. 151 § 1 pkt 2 tej samej ustawy. W konsekwencji powyższy błąd nie miał wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w badanej sprawie, albowiem z uzasadnienia skarżonego orzeczenia wynika jednoznacznie na jakiej podstawie prawnej i faktycznej oparto rozstrzygnięcie.

Zdaniem Wojewody niezasadne są zarzuty strony skarżącej, odnoszące się (m.in.) do nieprzeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy bowiem kwestie te zostały dokładnie wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Ponadto w odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania organ może na nowo ukształtować rozstrzygnięcie dopiero po wykluczeniu istnienia przesłanek negatywnych wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., tj. po zbadaniu czy dotychczasowa decyzja, odpowiadając prawu materialnemu może zostać zachowana, co też w niniejszym postępowaniu wykluczono.

Niezależnie od powyższego, podkreślić także należy, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się (w postępowaniu wznowieniowym na etapie rozstrzygania co do istoty sprawy) możliwość rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z tej przyczyny, iż "zamierzone" roboty budowlane zostały już zrealizowane lub "projektowany" obiekt budowlany został już dopuszczony do użytkowania, a tym samym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 września 2011 r. sygn. akt II SA/G1 288/11).

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w skardze, natomiast pełnomocnik substytucyjny uczestnika postępowania W. D. Spółki z o.o. wniosła o oddalenie skargi, składając jednocześnie do akt sprawy pismo procesowe z dnia 20 marca 2012 r. oznaczone jako "Stanowisko uczestnika".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. wznowienia postępowania.

Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną wadą o charakterze formalnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie musi być poprzedzone postanowieniem o wznowieniu postępowania wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania wznowieniowego ustawodawca – generalnie – przyznał organowi, który orzekał w sprawie oraz stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny uprawnienie do złożenia podania o wznowienie postępowania ma zatem każda jednostka, która twierdzi, że decyzja wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym (zwykłym) dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, niezależnie od tego, czy umożliwiono jej uczestniczenie w tym postępowaniu w charakterze strony, czy też nie (por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Witkowska: Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, i egzekucyjne, Warszawa 1996).

Podanie (wniosek) o wznowienie postępowania stanowi podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wznowienia postępowania oraz zachowania ustawowego terminu do złożenia wniosku Ocenę tę organ formalizuje w orzeczeniu podjętym albo w trybie art. 149 § 1 k.p.a. (postanowienie o wznowieniu postępowania), albo w trybie art. 149 § 3 k.p.a. (postanowienie o odmowie wznowienia postępowania).

Podejmując orzeczenie o wznowieniu postępowania właściwy organ – jeżeli nie działa na zasadzie oficjalności - wypowiada się wyłącznie o dopuszczalności wznowienia postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej – przy uwzględnieniu przesłanek podmiotowych i przedmiotowych – oraz o zachowaniu przez podmiot wnioskujący o wznowienie terminu do wystąpienia z tym żądaniem. Do treści takiego postanowienia nie można natomiast wprowadzić stwierdzeń, co do tego czy rzeczywiście wystąpiła przesłanka wznowieniowa oraz co do formalno – i materialnoprawnych skutków jej faktycznego zaistnienia.

Takie elementy postępowania wznowieniowego mogą być rozważane wyłącznie w postępowaniu przeprowadzonym po wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia, a przedstawione w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 k.p.a., niezależnie od sposobu załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika w sposób jednoznaczny, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. z dni [...] r. Nr [...] udzielającą P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej zostało wznowione na wniosek W.D. Spółki z o.o., będącej użytkownikiem wieczystym działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], AM-[...], obręb P. we W., usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki, objętej kwestionowanym poprzez wniosek wznowieniowy pozwoleniem na budowę. Wnioskodawca swoje żądanie co do nadzwyczajnej weryfikacji opisanej wcześniej decyzji wyprowadził z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącym, że: ,,w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Organy właściwe instancyjnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uznały ten zarzut za uzasadniony odwołując się w jego toku – prawidłowo – do przepisów prawa materialnego (art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wg którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania i prawidłowo też oceniając, że wnioskująca Spółka spełnia kryteria decydujące o uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W sposób szczegółowy wyjaśnił tą kwestię przede wszystkim organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Istotne w rozpoznawanej sprawie jest, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Ustawodawca wymaga zatem, aby równolegle z postępowaniem, co do przyczyn wznowienia przeprowadzone zostało postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Zdaniem Sądu organy orzekające w postępowaniu administracyjnym podporządkowały się temu wymogowi i prawidłowo przeprowadziły czynności procesowe w obu zakresach wskazanych w przywołanym powyżej przepisie kodeksowym. W uznaniu Sądu na całkowitą akceptację zasługuje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja odnosząca się do przyczyn wznowienia, wskazująca na uciążliwości, jaki wynikają dla wnioskodawcy w związku z przedmiotową inwestycją, w tym przede wszystkim z emitowanym przez system anten promieniowaniem, a w konsekwencji na potencjalne ograniczenia swobody Spółki W.D. w korzystaniu z uprawnień przysługujących do opisanej wcześniej nieruchomości.

W istniejących w sprawie okolicznościach nie można kwestionować tego, że wnioskująca o wznowienie Spółka była legitymowana do udziału jako strona w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu a to pozbawiło ją możliwości skorzystania z uprawnień gwarantowanych m.in. w przepisach art. 10 § 1, art. 81 czy art. 127 § 1 k.p.a.

Z tych względów niezasadny jest zawarty w skardze zarzut o braku możliwości stwierdzenia – na podstawie zaskarżonej decyzji – która z przesłanek wznowienia postępowania została uwzględniona przez organy przy orzekaniu o uchyleniu we wznowieniowym postępowaniu decyzji udzielającej P. Spółce z o.o. przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Okoliczność ta w świetle materiału sprawy nie budzi wątpliwości.

Należy też zwrócić uwagę, że prowadzenie w ramach wznowionego postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej, postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jest – na co wskazuje jednoznacznie treść powoływanego poprzednio przepisu art. 149 § 2 k.p.a. – obowiązkowym etapem tej nadzwyczajnej procedury weryfikacyjnej, a jego pominięcie w przypadku uprzedniego stwierdzenia przesłanki wznowienia kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa. Istotne też jest, że organ wznowieniowy prowadząc postępowanie wyjaśniające w omawianym zakresie musi zachować tożsamość sprawy zakończonej ostateczną decyzją, poddaną w tym trybie weryfikacji nadzwyczajnej w zakresie podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Nie jest natomiast związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi przez organ, który prowadził postępowanie jurysdykcyjne (np. wyrok NSA z 5 września 1992, sygn. akt IV SA 594/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 64; W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989). Ponadto – zdaniem Sądu – istota postępowania wznowieniowego i zasada praworządności wymagają, aby w tym postępowaniu stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania w trybie wznowienia postępowania.

Tym zasadom zadośćuczyniły organy w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w tej sprawie.

Sąd w składzie orzekającym uznał też za konieczne wyjaśnić, że nie podziela poglądu prezentowanego w przywołanym w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r.

Decyzja jest bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, stanowiącym nadzwyczajny tryb eliminowania z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego kwalifikowaną (jedną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.) wadą materialnoprawną. Wznowienie postępowania jest natomiast zastrzeżone dla kwalifikowanych wad formalnoprawnych (wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.) i w jego toku ocenia się zgodność z prawem czynności procesowych poprzedzających wydanie ostatecznej decyzji w kontekście wad określonych przez ustawodawcę oraz – w przypadku stwierdzenia waty procesowej – jej wpływu na treść decyzji i legalną możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym.

Zważyć bowiem należy – na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym zaistnienia okoliczności wymienionej w przepisie art. 145 § 1, art. 145 a lub art. 145 b k.p.a. obliguje właściwy organ do dokonania oceny, co do zasadności uchylenia decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym z racji istnienia przesłanek negatywnych, określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 146 k.p.a.

Nie można bowiem zbagatelizować zasady trwałości decyzji ostatecznych i gwarancji, jakie stwarza ona dla podmiotów, będących adresatami indywidualnych aktów administracyjnych kształtujących ich sytuacją prawną. Nadzwyczajne tryby weryfikacyjne stanowią – z założenia – odstępstwo od tej zasady i wymagają starannego wyważenia potrzeb obrotu prawnego wynikających z zasady stabilności orzeczeń administracyjnych i zasady praworządności. Formułując przesłanki negatywne ustawodawca przyzwolił na sanowanie – w określonych przypadkach - kwalifikowanej wadliwości procesowej orzeczenia administracyjnego. Przyznaje jednak prymat zasadzie trwałości decyzji administracyjnych tylko w określonych kodeksowo sytuacjach. Ustalenie i zastosowanie w procedurze wznowieniowej negatywnej przesłanki terminowej wskazanej w art. 146 § 1 k.p.a. – wobec jej konkretności - powinno być oczywiste. Dotyczy to także przypadku wykluczenia możliwości jej zastosowania przy orzekaniu.

Natomiast prawidłowa ocena przesłanki negatywnej uwzględnionej w przepisie art. 146 § 2 k.p.a. może być dokonana wyłącznie po zbadaniu istoty sprawy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., jeżeli w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej, której dotyczy wniosek wznowieniowy i stosując właściwe przepisy prawa materialnego podjąłby rozstrzygnięcie w całości takie, jakie zawierało się w kwestionowanej decyzji ostatecznej. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie podkreślono, że w toku czynności podejmowanych w warunkach art. 146 § 2 k.p.a. nie można zignorować wad materialnych, a określenia "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" interpretować niezgodnie z zasadą legalności, ograniczając się do zasadniczego sensu decyzji (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92 nie publ.). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lipca 1994 r. stwierdził, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa (sygn. akt III ARN 26/94, OSN 1995, Nr 11, poz. 127). Takie samo stanowisko zajmują w tej kwestii przedstawiciele nauki (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne).

W tych warunkach należy uznać, że dla prawidłowego rozważenia sytuacji opisanej w art. 146 § 2 k.p.a. organ prowadzący postępowanie wznowieniowe, aby ocenić, czy w okolicznościach istniejących w danej sprawie możliwe jest podjęcie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej musi przeanalizować starannie postępowanie poprzedzające jej wydanie i zbadać prawidłowość dokonywanych w jego toku czynności procesowych.

Nie zasługuję na akceptację zarzuty skargi kwestionujące dopuszczalność dokonywania przez organ odwoławczy czynności w opisanym powyżej zakresie. W ocenie Sądu Wojewoda nie naruszył prawa i podjął prawidłowe działania dla ustalenia możliwości ewentualnego odstąpienia od uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 146 § 2 k.p.a. Prawidłowo też uznał, że wobec ustalenia zawartego w § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu urbanistycznego Centrum w rejonie ulicy generała R. T. we W., która obowiązywała w dacie orzekania przez Prezydenta W. o przedmiotowymi pozwoleniu na budowę, niemożliwe było uwzględnienie wniosku i udzielenie pozwolenia na zrealizowanie zamierzonej inwestycji. Z zapisu zawartego w § 5 pkt 1 opisanego aktu planistycznego, obejmującego swymi ustaleniami teren zainwestowania wynika, że na dachach budynków nie dopuszcza się sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem urządzeń budowlanych, których funkcjonowanie wymaga usytuowania na dachu.

W ocenie Sądu Wojewoda zasadnie też uznał – odwołując się do treści § 8 pkt 1 powoływanej powyżej uchwały, że ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor powinien był przedstawić pozwolenie właściwego organu konserwatorskiego.

Sąd w toku podjętych w sprawie czynności zwrócił uwagę, że w toku postępowania wznowieniowego sygnalizowana była przez organ pierwszej instancji konieczność dostosowania załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu do ustaleń zawartych w uchwale Rady Miejskiej W. z dnia[...] r. Nr[...] , chociaż w innym zakresie, dotyczącym zapisu § 6 pkt 7 aktu planistycznego (postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] i z dnia[...] r. Nr[...]). Wskazano zatem inwestorowi, że ta uchwała powinna być uwzględniona przy orzekaniu o pozwolenie na budowę, a nie powołana w decyzji umarzającej postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr[...].

Wyjaśnienia odnoszące się do tej kwestii przedstawił pełnomocnik P. Spółki z o.o. w odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...].

Wykluczenie możliwości zastosowania w sprawie wskazanego powyżej przepisu obligowało organ wznowieniowy do uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy – stosownie do przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (Uzasadnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej Spółki o błędnym wskazaniu w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej. Sąd uwzględniając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu tej decyzji i wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę uznaje to za oczywista omyłkę, nie mającą wpływu na prawidłowość podjętego orzeczenia).

Istotę postępowania prowadzonego w tym zakresie sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r., wskazując, że "Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego.

Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania". (sygn. akt I 86/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 59 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPIKA 1985, Nr 5, poz. 95).

W literaturze prawniczej i orzecznictwie zaaprobowane zostało stanowisko przyjęte w tym wyroku (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz, Warszawa 2000; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1157/10, nie publ.).

Pogląd ten podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie .

Działając w tak określonych warunkach prawnych i stosując się do wymogów wynikających z zasady dwuinstancyjności Wojewoda prawidłowo uznał – działając jako organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ([...]) na dachu budynku przy ul. Sz. [...]-[...] we W., działka nr [...], AM-[...], obręb P. – że wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji niemożliwe jest merytoryczne orzekanie w tym przedmiocie.

Z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę i treści art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych czyli niezrealizowanych zamierzeń inwestycyjnych. Na bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 1993 r. (sygn. akt ARN 2/93), a teza ta w obecnym stanie prawnym pozostaje aktualna. W praktyce orzeczniczej organów administracji architektoniczno-budowlanej i sądów administracyjnych bezprzedmiotowość postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, będąca konsekwencją zrealizowania przez inwestora robót budowlanych, których dotyczy wszczęte postępowanie nie wywołuje żadnych kontrowersji. Była też wielokrotnie akcentowana w piśmiennictwie prawniczym i judykaturze (np. E. Radziszewski: Prawo budowlane, przepisy i komentarz. Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA 1164/98, Lex nr 53387).

Zdaniem Sądu z tych względów Wojewoda był uprawniony do uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] i odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku

przy ul. Sz. [...]-[...] we W., a następnie - wypełniając ustawowy obowiązek załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym - do uchylenia opisanej powyżej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia P. Spółce z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjęto, że przez rozstrzygnięcie istoty sprawy, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nie należy rozumień wyłącznie rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem dyspozycja ta obejmuje również rozstrzygnięcie niemerytoryczne, jeżeli taki sposób załatwienia sprawy wynika z istniejących w niej okoliczności faktycznych i prawnych (np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyroki NSA: z dnia 6 marca 1984 r., sygn. akt SA/Kr 95/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 25; z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Gd 806/93, nie publ.).

Sąd nie stwierdził też w rozpoznanej sprawie naruszenia przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności, uznając, że przyjęcie innego niż organ pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy jest prawem organu odwoławczego, zobowiązanego do ponownego rozpatrzenia w całości sprawy administracyjnej, w której zakończono postępowanie pierwszoinstancyjne i nie obliguje w każdym przypadku do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu odstąpienie przez Wojewodę od orzekania kasacyjnego uzasadniają dodatkowo zasady ekonomiki procesowej, bowiem decyzja Prezydenta W. Nr[...], będąca przedmiotem odwołań była kolejną decyzją wydaną w tej sprawie, poddaną kontroli instancyjnej, a dalsze przedłużanie postępowania naruszałoby powagę organów oraz zasady zawarte w art. 8 i art. 12 k.p.a. (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1157/10, nie publ.).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że orzekając w sprawie Wojewoda prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego, a zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że kwestionowane w skardze czynności procesowe podejmowane przez Prezydenta W. w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 i art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wynikały – zdaniem Sądu – z przyjętej przez ten organ koncepcji merytorycznego orzekania o istocie sprawy. Nie są one istotne wobec orzeczenia organu drugiej instancji, uznanego przez Sąd za zgodne z prawem.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w pkt 3 skargi – niezależnie od tego, że kwestia użytkowania nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie – należy zwrócić uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uznania, że obiekt, na którego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę, jak w przypadku przedmiotowej inwestycji, może być użytkowany bez dopełnienia – przez przystąpieniem do użytkowania – obowiązku zawiadomienia właściwego organu budowlanego o zakończeniu jego budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od doręczenia zawiadomienia nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji.

Obowiązek ten nie dotyczy ustawowo wskazanych obiektów, do użytkowania których można przystąpić wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

H.B.26.04.2012r.