Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 907/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, 2, 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 371/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 371/11 po rozpoznaniu skargi A. S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o. o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2010 r., ustalającej na wniosek A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch studni kopanych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki oraz zjazdu z ul. [...] w K. na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności.

We wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. A. S. domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, dwóch studni kopanych i dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w K. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków dla tej inwestycji wskazując, że działka której dotyczy wniosek położona jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, ustanowionej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, co do której obowiązuje zakaz lokalizowania między innymi budynków mieszkalnych, w związku z czym nie jest spełniona przesłanka zgodności z przepisami odrębnymi, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na skutek odwołania wniesionego przez A. S. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, polecając organowi I instancji wyjaśnienie, czy planowana inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględnił wniosek. Organ ten powołał się na wyrok WSA w Kielcach w spawie II SA/Ke 674/08, którego fragmenty uzasadnienia zacytował oraz na fragment pisma [...], w którym podtrzymując zasadność utrzymania strefy ochronnej ujęć wody wskazano, że w ocenie tej spółki "wybudowanie w tej strefie jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia przydatności ujęcia wody nie wywoła. Takie zagrożenie mogłoby powstać w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie kilku, kilkunastu czy kilkuset budynków" i na tej podstawie uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle art. 54 Prawa wodnego.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka z o.o. [...] zarzuciła, że organ I instancji naruszył przepisy obowiązującego aktu prawa miejscowego, jakim jest rozporządzenie Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, podważa ustalenia zawarte w "dokumentacji Hydrologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) Kielce - aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w Kielcach – Białogonie" zatwierdzonego zawiadomieniem o przyjęciu przez marszałka Województwa Ś., podważa uprawnienia autorów tej dokumentacji z [...] S.A. w K. oraz Akademii [...] w K. w zakresie ustalenia warunków hydrogeologicznych, ustalenia i udokumentowania zasobów eksploatacyjnych ujęć wód podziemnych, mimo że organy uprawnione do oceny, tj. Marszałek Województwa Ś. i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. uznały merytorycznie argumenty dotyczące wielkości zasobów i zasadności ustanowienia strefy "z zakazem zabudowy" jako uzasadnione, a nadto, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy nie prowadząc analizy w zakresie powierzchni i ilości działek objętych ochroną, powierzchni i ilości działek już zabudowanych i działek, które na wniosek mogą zostać w przyszłości dopuszczone do zabudowy, ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy pozytywnie rozpatrzonych i oczekujących na rozpatrzenie w obszarze strefy chronionej.

Wydając rozstrzygniecie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że działka pod wnioskowaną inwestycję znajduje się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o pow. 634,6 ha, oznaczonym na stanowiącej załącznik nr 2 mapie symbolem "ZP" (podstawowa funkcja – zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze). W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-11 rozporządzenia, w tym między innymi zawarty w § 4 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak również zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11 zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie. Wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtował się pogląd, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń, które mogą obowiązywać na terenie strefy ochronnej, dlatego też dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Jednak zakazy te nie mogą być dowolne, lecz muszą być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione, to jest zapobiegania zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Ustanowienie zakazu nie spełniającego powyższego wymagania należy uznać za niezgodne z ustawą prawo wodne (wyrok WSA w Kielcach z dnia 19.XI.2008r. sygn. II SA/Ke 674/08, wyrok NSA z dnia 25.09.2008r. sygn. II OSK 1404/07). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że analizując cały materiał dowodowy stwierdza, że organ I instancji bezpodstawnie uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle art. 54 Prawa wodnego, traktując jednostkowo pismo [...] z [...].08.2010 r., uzasadniające w sposób obszerny konieczność utrzymania strefy ochrony ujęć wody. Przeczy temu fakt, że na tym terenie w tym samym czasie odrębnymi decyzjami Prezydent Miasta K. ustalił już na rzecz innych wnioskodawców warunki zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych. Wydanie zatem badanej obecnie decyzji w spawie budowy kolejnych dwóch budynków mieszkalnych w strefie ochrony ujęcia wody budzi uzasadnioną wątpliwość w świetle pisma [...]. Kolegium wskazało, że na terenie strefy ochrony ujęcia wody położone są 2874 działki, z których ponad 1000 jest wolnych od zabudowy. Konieczne jest jego zdaniem w rozpoznawanej sprawie "konkretne ustalenie przez niezależnego od stron postępowania biegłego, w sposób nie budzący wątpliwości w jakiej ilości powierzchnia zabudowy (ilość obiektów budowlanych) nie spowoduje zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Organ I instancji winien zatem, w trosce o powyższe możliwe zagrożenie, rozpoznać niniejszą sprawę bardzo wnikliwie, łącznie z powołaniem biegłego z zakresu hydrologii, który obiektywnie oceni przedstawioną przez [...] opinię w aspekcie możliwości posadowienia na terenie ochronnym więcej niż jednego obiektu. Wydawanie bowiem kolejnych jednostkowych decyzji ustalających warunki zabudowy, bez bardzo wnikliwej, wyczerpującej wszystkie okoliczności sprawy analizy oraz właściwej oceny zarzutów zgłoszonych rzez profesjonalną Firmę – [...] stanowi obejście prawa i nie może być akceptowane z punktu widzenia zasad praworządności i odpowiedzialności. Takie rozstrzyganie spraw, wbrew podnoszonym przez właściciela ujęcia wody zarzutom o zagrożeniu, bez posiadania dowodu przeciwnego obalającego te zarzuty, może spowodować narażenie życia lub zdrowia ludzkiego i narazić organ na odpowiedzialność majątkową. W ocenie organu odwoławczego tego typu działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.) i obowiązkami wynikającymi z art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na tę decyzję A. S. zarzucił:

1/ naruszenie prawa procesowego przez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia podczas, gdy zdaniem skarżącego nie było ku temu podstaw faktycznych i prawnych,

- niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepowołanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej przedstawionych przez organ rozwiązań, co dowodzi, że SKO nie rozpatrzyło sprawy rzetelnie, a nadto dokonywanie przez ten organ hipotetycznych założeń, że wybudowanie w strefie ujęć wody większej ilości budynków negatywnie wpłynie na stan jakości wody, co nie ma znaczenia w przedmiotowej, indywidualnej sprawie skarżącego,

- nieprawidłowe zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. wskutek dokonania fragmentarycznej i dowolnej, a w konsekwencji błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwe zastosowanie art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zebrany materiał dowodowy wskazywał na spełnianie wszelkich warunków zezwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy SKO stwierdza brak podstaw do wydania takiej decyzji,

- niewłaściwe zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że planowana inwestycja spowoduje zagrożenie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia,

- błędną wykładnię art. 58 ust. 1 Prawa wodnego poprzez uznanie że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów, niż wynikający z art. 54 ust. 1 Prawa wodnego,

- błędną wykładnię § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podzielnej Kielce – Białogon podczas, gdy brak dowodu na okoliczność, że inwestycja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntu.

W związku z tymi zarzutami skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zdaniem Sądu uzasadnione.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., polegającego na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K., uwzględniającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy, i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z tym rozważenia wymaga, czy faktycznie rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy wymagało przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części.

Sąd wskazał, że z prawidłowych w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodnego i niekwestionowanych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji wynika, że działka, na której A. S. chce realizować inwestycję polegającą na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch studni kopanych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki oraz zjazdu z ul. [...] w K., położona jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, ustanowionej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. opublikowanym w Dz. Urzędowym Woj. Świętokrzyskiego Nr 220 poz. 2610, obejmującej obszar o łącznej powierzchni 634,6 ha. Odnośnie tego obszaru Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w rozporządzeniu wprowadził w § 4 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2. Działka, na której miałaby być realizowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym na stanowiącej załącznik nr 2 mapie symbolem "ZP" (podstawowa funkcja – zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze), tak więc nie jest położona na terenie przeznaczonym pod budowę lecz na terenie, w stosunku do którego obowiązuje zakaz zabudowy, określony w zacytowanym wyżej § 4 pkt 10.

Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. nr 239 z 2005 r. poz. 2019 z późniejszymi zmianami) strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej [...] wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, przy czym jednym z nich jest wskazany w pkt 5 warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Analiza wszystkich norm zawartych w wyżej przytoczonych przepisów już na etapie postępowania przed organami administracyjnymi wskazywała na to, że planowana przez A. S. inwestycja jest niezgodna z przepisami. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Tak więc uzasadniony jest zarzut skargi, że organ odwoławczy niewłaściwie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Powody, dla których Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji łączą się z zawartymi w skardze zarzutami naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że mają prawo do samodzielnej oceny mocy obowiązującej rozporządzenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, przy czym takie stanowisko, jak należy domniemywać, ich zdaniem uzasadnia pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. w sprawie II OSK 1404/07 oraz rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie II SA/Ke 674/08. Sąd wskazał, że inwestycja będąca przedmiotem obu tych spraw dotyczyła realizacji celu publicznego polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej w tej samej strefie, na której A. S. chce zrealizować swoją inwestycję. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2007 r. w sprawie II SA/Ke 197/07, oddalający skargę inwestora na odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazał między innymi, że "zakres zakazów, nakazów i ograniczeń możliwych do wprowadzenia na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wskazują przepisy art. 54 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Wynika z nich, że na takich terenach może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia przy czym ustawa przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów lub ograniczeń. Wśród nich nie został wymieniony generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu stanowiącego teren ochronny ujęcia wody lub zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Wprowadzenie takich zakazów byłoby możliwe pod warunkiem, że służyłyby one wskazanemu w początkowej części przepisu art. 54 ust. 1 celowi, to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może bowiem mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 prawa wodnego. Sąd rozpoznający sprawę winien był rozważyć i ocenić, czy wprowadzony przepisem § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie generalny zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia przedmiotowego gruntu, bez względu na to, czy wywoła on skutki o jakich mowa w początkowej części art. 54 ust. 1 prawa wodnego, jest zgodny z przepisami ustawowymi, w szczególności z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne i zawartą w niej delegacją do wydania przepisów o tworzeniu stref ochronnych". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sądy podlegają tylko ustawom i mogą kontrolować zgodność aktów podustawowych z obowiązującym powszechnie systemem prawa, odmawiając zastosowania przepisów niezgodnych z konstytucją i ustawami. Ponownie rozpoznając w wyniku tego rozstrzygnięcia sprawę, WSA w Kielcach uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że uznaje, iż art. 54 ust. 1 Prawa wodnego jego zdaniem nie zezwalał na wprowadzenie zakazu wykonywania wszelkich robót, lecz jedynie tych, które mogą spowodować zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia i dlatego powołując się na art. 178 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP wskazał, że odmawia zastosowania w omawianej sprawie przepisu § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Nr 5/2005. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że katalog zakazów wymienionych w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, a dotyczących terenów ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej nie jest wyczerpujący, co oznacza, iż właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami, o których mowa na wstępie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne, nie wymienione w tych przepisach zakazy. Zawarty w skardze zarzut, jakoby katalog ten był zamknięty, jest nieuzasadniony, bowiem w art. 54 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca poprzez użycie sformułowania "a w szczególności" wskazał, że wymienione w punktach zakazy mają charakter przykładowy. Odnosząc się do wyroku WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 674/08 podkreślono, że w tamtej konkretnej, jednostkowej sprawie sąd odmówił zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, wprowadzającego zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Nie oznacza to jednak, że wyrokiem tym sąd stwierdził nieważność rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora RZGW, pomijając już kwestię, że odmówił on zastosowania § 4 ust. 2 pkt 11, podczas, gdy w niniejszej sprawie chodzi o zakaz wynikający z § 4 ust. 2 pkt 10 tego rozporządzenia. Sprawa II SA/Ke 674/08 dotyczyła lokalizacji stacji telefonii komórkowej, a więc raczej jednostkowej inwestycji, której funkcjonowanie nie może mieć wpływu na zanieczyszczenie gruntu, a co za tym idzie jakość ujmowanej wody czy też wydajność ujęcia. Co innego, gdy wniosek dotyczy budowy domów mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą. Gdyby podzielić zarzut skarżącego, że wprowadzony przez uprawniony do tego organ zakaz zabudowy strefy ochronnej jest niezgodny z art. 54 Prawa wodnego, pociągałoby to za sobą skutek w postaci uznania za dopuszczalną zabudowę wszystkich położonych w tej strefie działek, a to niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na zarówno przydatność ujmowanej wody jak i wydajność ujęcia, co potwierdzają złożone do akt dokumenty w postaci wyciągu z dokumentacji Hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych Kielce, wniosku o ustanowienie strefy ochronnej, (z których to dokumentów Sąd przeprowadził dowód), jak i pismo Spółki [...], z dnia [...] sierpnia 2010 r., zawierające przytoczenie treści dokumentacji, która legła u podstaw ustanowienia przez Dyrektora RZGW w Krakowie stref ochronnych i wprowadzenia stosownych zakazów, w tym na określonym terenie zakazu zabudowy.

W tym miejscu Sąd podkreślił, że organ administracji jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze nie ma uprawnienia ani do uznawania, że akt prawa miejscowego, wydany przez inny organ administracji – w tym wypadku Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie jest sprzeczny z ustawą, ani też nie ma uprawnienia do odstąpienia od stosowania aktu prawa miejscowego, który nie został wyeliminowany z obrotu prawnego przez uprawniony do tego organ bądź sąd w drodze stosownego postępowania. W tej sytuacji stanowisko SKO, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie sprawy i związane z taką ocena zalecenie wydane przez organ odwoławczy, a mianowicie uzupełnienie postępowania poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który de facto miałby oceniać prawidłowość wniosków wynikających z opracowań hydrogeologicznych, które legły u podstaw wydania przez Dyrektora RZGW w Krakowie aktu prawa miejscowego, uznać należy za zupełnie nieuzasadnione.

Tak więc, uwzględniając zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

a) art. 54 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki, w związku z art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne - przez jego błędną wykładnię; Sąd przyjął, że wprowadzony § 4 ust. 2 pkt 10 powyższego Rozporządzenia nr 5/2005 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych jest zgodny z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy zgodnie z art. 54 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych może być ustanowiony tylko na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a nie podziemnej;

b) art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki, w związku z art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne - przez jego błędną wykładnię; Sąd przyjął, że wprowadzony powyższym Rozporządzeniem nr 5/2005 nieprzewidziany w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne generalny zakaz lokalizowania jakichkolwiek budynków, a więc obejmujący także budynki, które nie powodują zmniejszenia przydatności ujmowanej wody ani wydajności ujęcia, jest zgodny z tym przepisem, gdy tymczasem wykładnia taka jest sprzeczna z treścią i celem art. 54 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne;

c) § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, gmina Kielce, powiat kielecki - przez jego niewłaściwe zastosowanie; Sąd zastosował powyższy przepis w niniejszej sprawie nie ze względu na to, że przedmiotowa inwestycja mogłaby spowodować zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, ale dlatego, że jego niezastosowanie mogłoby skutkować dopuszczalnością zabudowy pozostałych działek na terenie całej strefy, a to według Sądu "niewątpliwie miałoby negatywny wpływ na zarówno przydatność ujmowanej wody, jak i wydajność ujęcia";

d) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była niezgodna z odrębnymi przepisami, tj. z § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia nr 5/2005 w zw. z art. 54 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.; naruszenie polegało na tym, że Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutu skarżącego, że zlokalizowanie przedmiotowej inwestycji na jego działce nr [...] położonej na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon nie wpłynie negatywnie na przydatność ujmowanej wody i wydajność ujęcia, chociaż okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy, a zamiast tego wypowiedział się odnośnie łącznego skutku zrealizowania przedmiotowej inwestycji i dalszych podobnych hipotetycznych inwestycji, co leży poza materią niniejszej sprawy;

b) art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4, art. 153 i z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocen prawnych co do dalszego postępowania w sprawie, wiążących WSA w Kielcach i organy administracji, determinujących rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w sposób mniej korzystny dla skarżącego, niż gdyby skargi nie złożył.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) przez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia w tej kwestii dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii na okoliczność czy zamierzona inwestycja może spowodować zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia stosownie do brzmienia art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. nr 239 z 2005 r. poz. 2019 z późniejszymi zmianami) poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia innego katalogu ograniczeń i zakazów, niż wynikający z przepisów art. 54 ust. 1 - Prawo wodne;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 54 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. nr 239 z 2005r. poz. 2019 z późniejszymi zmianami) w związku z § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005r. opublikowanego w Dz. Urzędowym Woj. Nr 220 poz. 2610, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest ustanowienie w w/w Rozporządzeniu generalnego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych [...] na obszarze strefy ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon, podczas gdy art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nie zezwala na wprowadzenie generalnego zakazu lokalizowania budynków, jak to uczynił w omawianym rozporządzeniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, lecz jedynie tych robót, które mogą spowodować zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie istniała konieczność uchylenia decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.2010 r. znak: [...] w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii na okoliczność w jakiej ilości powierzchnia zabudowy (ilość obiektów budowlanych) nie spowoduje zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i § 4 ust. 2 pkt 10 Rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu. Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. opublikowanego w Dz. Urzędowym Woj. Nr 220 poz. 2610 przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nieuprawnione było do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 4 ust. 2 pkt 10 w/w Rozporządzenia w sytuacji uznania, że zawarta w § 4 ust. 2 pkt 10 w/w Rozporządzenia, norma prawna poszerza zakres ograniczeń ustawowych określonych w art. 54 ustawy Prawo wodne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. S., oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwóch studni kopanych, dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki oraz zjazdu z ul. [...] w K., położona jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Kielce – Białogon, ustanowionej rozporządzeniem Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 220 poz. 2610, dalej "rozporządzenie"), obejmującej obszar o łącznej powierzchni 634,6 ha. Jak wynika z § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, na obszarze tym wprowadzono zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2. Działka, na której miałaby być realizowana inwestycja położona jest na terenie oznaczonym na stanowiącej załącznik nr 2 mapie symbolem "ZP" (podstawowa funkcja – zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze), a więc na terenie, w stosunku do którego obowiązuje zakaz zabudowy, określony w powołanym wyżej § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia. Zgodnie z art. 58 ust. 1 Prawa wodnego wskazane Rozporządzenie jest aktem prawa miejscowego, stanowiącego, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Z powyższego wynika, co wymaga podkreślenia, że zakaz zabudowy na analizowanym obszarze ustanowiony został przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 k.p.a. Na tle powołanego przepisu, który nakazuje organowi administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Wskazać należy, że sądy administracyjne są uprawnione do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że "W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49).

Natomiast brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 876/08, wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 852/11). Organ administracji nie posiada kompetencji do oceny poprawności ustanowienia danego przepisu, ma natomiast obowiązek jego zastosowania w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, SKO nie miało uprawnienia do odstąpienia od stosowania kwestionowanego przepisu rozporządzenia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zalecenie wydane przez SKO w zaskarżonej decyzji, dotyczące uzupełnienia postępowania poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który de facto miałby oceniać prawidłowość wniosków wynikających z opracowań hydrogeologicznych, które legły u podstaw wydania przez Dyrektora RZGW w Krakowie analizowanego rozporządzenia, uznać należy za zupełnie pozbawione podstaw.

Wbrew zatem stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., organ ten nie był uprawniony do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia w sytuacji uznania, że zawarta w § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia, norma prawna poszerza zakres ograniczeń ustawowych określonych w art. 54 ustawy Prawo wodne.

Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy nie było natomiast podstaw – wbrew twierdzeniom zawartym w skargach kasacyjnych – do odmowy zastosowania przepisów rozporządzenia przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie kwestionują zgodność § 4 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia z art. 54 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 Prawa wodnego, podnosząc, że stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 1 tej ustawy zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych może być ustanowiony tylko na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, a nie podziemnej, a konstrukcja wymienionych przepisów wyklucza możliwość przyjęcia, iż dopuszczalne jest ustanowienie tego zakazu także w odniesieniu do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w obu skargach kasacyjnych w powyższym zakresie, wskazać należy, że katalog zakazów wymienionych w art. 54 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, dotyczących terenów ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej nie jest zamknięty, o czym świadczy użycie sformułowania "a w szczególności", co oznacza, iż właściwy organ, o ile uzna, że jest to uzasadnione przesłankami, o których mowa na wstępie art. 54 ust. 1, może wprowadzić inne, nie wymienione w tych przepisach zakazy. Wprowadzenie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim służy to celowi określonemu w art. 54 Prawa wodnego. Celem ochrony jest natomiast zapobieżenie zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Zatem jeżeli określonego rodzaju roboty lub czynności prowadzić mogą do zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia dopuszczalne jest zakazanie lub ograniczenie ich wykonywania, niezależnie od tego czy są to roboty bądź czynności wymienione w punktach 1-13 ust. 1 art. 54 Prawa wodnego. Dlatego literalne wskazanie przez ustawodawcę na zakaz lub ograniczenia lokalizowania budownictwa mieszkalnego w pkt 1 ust. 3 art. 54 Prawa wodnego, w odniesieniu do terenów ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej, nie oznacza, że taki zakaz lub ograniczenia nie mogą zostać wprowadzone w drodze aktu prawa miejscowego na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Należy zauważyć, że teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia, która dołączana jest do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej (art. 55 ust. 2 w zw. z art. 58 ust. 3 Prawa wodnego). Zatem to z tej dokumentacji wynika jakie roboty lub czynności będą miały negatywny wpływ skutkujący zmniejszeniem przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia wody podziemnej.

Wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wyciągu z dokumentacji Hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych Kielce, wniosku o ustanowienie strefy ochronnej, jak i pisma Spółki [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że dopuszczenie do zabudowy analizowanego obszaru może spowodować realne zagrożenie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Dokumentacja ta jednoznacznie wskazuje na konieczność wprowadzenia zakazów i ograniczeń w związku z wyraźnym i stopniowym pogarszaniem się jakości wody w eksploatowanych studniach, związanym z niekorzystnymi warunkami geologicznymi panującymi na analizowanym terenie, łatwym przenikaniem zanieczyszczeń do ujmowanego poziomu wodonośnego i urbanizacją terenu. Zabudowa analizowanego obszaru może spowodować konieczność uzdatniania całości ujmowanej wody na przedmiotowym ujęciu albo poszukiwanie nowego źródła zaopatrzenia w wodę dla miasta Kielce. Mając na względzie powyższe okoliczności wskazać należy, że w sytuacji, gdy wniosek dotyczy budowy domów mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą, należy wziąć pod uwagę liczbę działek położonych w obszarze objętym ochroną i rozważyć w szerszym aspekcie, nie zaś jednostkowo, jaki wpływ na przydatność ujmowanej wody, jak i wydajność ujęcia będzie miała zabudowa wszystkich położonych w analizowanej strefie działek. Jednostkowe podejście do sprawy zniweczyłoby bowiem cel wprowadzonej regulacji, jakim w niniejszej sprawie jest potrzeba zapewnienia ochrony ujęcia wody podziemnej Kielce - Białogon. Wskazuje na to także pismo [...] z dnia z [...] sierpnia 2010 r., w którym stwierdzono, że "wybudowanie w tej strefie jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia przydatności ujęcia wody nie wywoła. Takie zagrożenie mogłoby powstać w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie kilku, kilkunastu czy kilkuset budynków".

Wbrew zatem zarzutowi zawartemu w skardze kasacyjnej A. S., Sąd I instancji nie wykroczył poza materię niniejszej sprawy rozważając w sposób całościowy, że zabudowa wszystkich położonych w tej strefie działek, miałaby niewątpliwie negatywny wpływ na zarówno przydatność ujmowanej wody jak i wydajność ujęcia.

Sąd I instancji nie naruszył także zakazu reformationis in peius. Na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2011 r., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej temu organowi sprawę w celu uzupełnienia materiału dowodowego skarżący nie nabył żadnych praw, których teraz miałby być pozbawiony w wyniku wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Należy także odnotować, że na rozprawie przed NSA w dniu 10 września 2013 r., pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący wniósł skargę, gdyż nie chciał ponosić kosztów opinii biegłego hydrogeologa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skarg kasacyjnych za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.