Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1507/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 8257 (osiem tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Finansów w dniu [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 948 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 3 czerwca 2003 r."), zawiadomił o przetargu na udzielenie zezwolenia na prowadzenie jednego salonu gier na automatach w W.

Komisja przetargowa przeprowadziła ocenę złożonych ofert, dyskwalifikując wstępnie oferty G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako nie spełniające wymogów formalnych. Pozostałe oferty przeanalizowała w zakresie ich zgodności z kryteriami wymienionymi w zawiadomieniu o przetargu takimi jak: spełnienie warunków określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prowadzonej dotychczas działalności (o ile podmiot ją prowadzi) na podstawie udzielonego zezwolenia w zakresie gier na automatach, przewidywana wysokość przychodów z gier i podstawy opodatkowania, z uwzględnieniem liczby automatów, liczby zatrudnionych, terminu rozpoczęcia działalności, lokalizacji salonu gier, treści opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach oraz program przedsięwzięcia zabezpieczającego salon gier przed wykorzystaniem go do wprowadzenia do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł.

W ocenie komisji przetargowej, najkorzystniejszą ofertę, spośród pozostałych sześciu, przedstawiła P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., która zadeklarowała najwyższe przychody z gier oraz najwyższą podstawę opodatkowania podatkiem od gier, przy minimalnej liczbie eksploatowanych automatów w liczbie [...] sztuk oraz szacunkowej dużej liczbie zatrudnionych – [...] osób. Ponadto, zaproponowała korzystną lokalizację salonu oraz zadeklarowała krótki, trzymiesięczny, termin rozpoczęcia działalności.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. wszystkim ośmiu podmiotom składającym oferty: B. Sp. z o.o. z siedzibą w K., G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., C. Sp. z o.o. z siedzibą w U., W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., E. Sp. z o.o. z siedzibą w O., P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z., Z. S.A. z siedzibą w W., C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zaakceptował rozstrzygnięcia dokonanego przez komisję przetargową, albowiem wybór oferty nie został dostatecznie umotywowany. W ocenie Ministra Finansów, różnice w jednym z podstawowych kryteriów, tj. wysokości deklarowanych kwot przychodów z gier oraz podstawy opodatkowania podatkiem od gier, w przypadku porównywanych ofert nie były znaczące. Komisja przetargowa zaś nie uzasadniła szczegółowo wyboru jednej spośród trzech zbliżonych do siebie ofert. Odmawiając udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach organ powołał się na art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zgodnie z którym wynik przetargu nie jest dla Ministra Finansów wiążący.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Uzasadnił to tym, że wobec braku związania wynikami przetargu, nie jest on również obowiązany do wyłonienia któregokolwiek z podmiotów biorących udział w przetargu i udzielenia mu zezwolenia na prowadzenie salonu gier.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2257/08 oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na powołaną wyżej decyzję Ministra Finansów z dnia

[...] września 2008 r. Wskazał, że postępowanie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a organem właściwym do merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy w tym zakresie jest Minister Finansów. Postępowanie to jest poprzedzone postępowaniem kwalifikacyjnym (przetargowym), mającym na celu przede wszystkim ustalenie, czy wszystkie wnioski (oferty) spełniają warunki formalne oraz ustalenie, która z ofert jest, zdaniem komisji przetargowej, najlepsza, chyba że w ocenie tej komisji dobrych ofert w ogóle nie ma.

Sąd I instancji wskazał, że Minister Finansów, w świetle art. 24 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, z uwzględnieniem wszelkich zasad procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, decyzja Ministra Finansów ma charakter uznaniowy. Oznacza to po stronie tego organu obowiązek podjęcia w toku postępowania administracyjnego wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Kontroli sądowoadministracyjnej podlega przede wszystkim legalność decyzji pod względem proceduralnym, ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania praw stron postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, skoro Minister Finansów (jako organ koncesyjny) miał prawo do dowolnego wyboru spośród oferentów, to tym bardziej należy przyznać mu prawo do niewyłonienia żadnego ze stających do przetargu oferentów. Ministrowi Finansów nie można także odmówić prawa do stwierdzenia, że komisja przetargowa dokonała wyboru w sposób niedostatecznie umotywowany. Sąd I instancji podkreślił, że organ szczegółowo uzasadnił swój pogląd wskazując, że kryterium porównawcze odnoszące się do deklarowanych kwot przychodów (oraz odprowadzanych podatków), przyjęte przez komisję przetargową nie jest trafne, albowiem nie pozwala na dostateczną dystynkcję poszczególnych podmiotów. Minister Finansów wyjaśnił również, że brak było podstaw do unieważnienia przetargu, który co do zasady przeprowadzony został prawidłowo, a wadliwe były jedynie motywy komisji przetargowej w uzasadnieniu dokonanego wyboru.

W ocenie Sądu, Minister Finansów dokonując oceny ofert między innymi w oparciu o dane, jakimi dysponował, tj. zestawienia przychodów z gier poszczególnych spółek w salonach gier na automatach, sporządzanych kwartalnie przez Departament Służby Celnej, na podstawie okresowych sprawozdań, składanych przez spółki działające na rynku gier na automatach na podstawie odpowiednich zezwoleń nie naruszył art. 77 § 4 k.p.a. Sąd ten podzielił pogląd organu, że możliwość korzystania z wymienionych informacji powinna być stronie znana z udziału w innych postępowaniach o zezwolenie na prowadzenie salonów gier. Ponadto, Minister Finansów posługiwał się danymi będącymi w jego posiadaniu jedynie "posiłkowo".

W konkluzji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że Minister Finansów przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi zasadami, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego przysługującego mu na mocy art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez uznanie, że tworzy on po stronie Ministra Finansów, jako organu administracyjnego uznanie administracyjne w zakresie wydawania decyzji zezwalającej na prowadzenie salonu gier na automatach;

b) art. 24 ust. 4 ustawy o grach zakładach wzajemnych poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że regulacja ta zakłada dowolność Ministra Finansów w zakresie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikające z nie wzięcia pod uwagę wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 73, poz. 1807 z późn. zm.),

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ w toku postępowania przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym Ministra Finansów do ustalenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu. Przepis ten nie daje Ministrowi Finansów możliwości do wydawania decyzji zezwalających na prowadzenie salonu gier na zasadzie uznania administracyjnego. Redakcja powołanej normy kompetencyjnej wskazuje, że nie tworzy ona ram swobodnego uznania administracyjnego, czy nawet luzu decyzyjnego, w zakresie decyzji wydawanej przez Ministra Finansów. Według skarżącej, by móc potraktować zapis ustawowy za tworzący sytuację dla swobodnego uznania administracyjnego, konieczne jest wyraźne wskazanie w ustawie, że takie uznanie może zaistnieć. Zastosowanie instytucji swobodnego uznania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i nie można domniemywać jego istnienia. W ustawie o grach i zakładach wzajemnych nie użyto określeń lub zwrotów świadczących o wprowadzeniu uznania administracyjnego, w szczególności w art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych brak jest jakiegokolwiek zwrotów świadczących o wprowadzeniu uznania administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych dotyczy wyłącznie postępowania przetargowego. Powołany przepis wskazuje, że wynik przetargu nie jest jednoznacznym rozstrzygnięciem postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja ta jedynie pozornie i przy pobieżnej analizie może sugerować tworzenie po stronie Ministra Finansów ram uznaniowości. W rzeczywistości swoboda decyzyjna wynikająca z art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, odnosi się do wpływu wyniku przetargu na wydanie przez Ministra Finansów konkretnego zezwolenia, określonemu podmiotowi. Na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, Minister Finansów, może udzielić zezwolenia dowolnemu uczestnikowi przetargu, nawet wbrew wskazaniom komisji przetargowej. Nie może natomiast, powołując się na omawiany przepis, odmówić udzielenia zezwolenia wszystkim uczestnikom przetargu. Ustawa przyznaje bowiem organowi swobodne uznanie administracyjne jedynie w zakresie udzielenia zezwolenia dowolnemu podmiotowi uczestniczącemu w przetargu.

Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie warunkuje udzielenia zezwolenia od prawidłowości uzasadnienia wyboru komisji przetargowej. Z ustawy wynika, że Minister Finansów unieważnia przetarg w drodze decyzji, jeżeli zostały rażąco naruszone przepisy prawa (art. 24 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa. Wbrew powyższemu Minister Finansów uznał, że dopiero prawidłowe uzasadnienie wyboru dokonanego przez komisję przetargową, umożliwiłoby udzielenie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt

II GSK 587/09 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania przez Ministra Finansów decyzji, będącej przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o grach i zakładach wzajemnych wymagało uzyskania zezwolenia (art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Odwołując się do Komentarza do art. 75 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC 2007 stwierdził, że pozwolenie jest decyzją administracyjną wydawaną na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej, co do której istnieje ustawowy zakaz jej podejmowania. Z reguły zezwolenia wydawane są w drodze decyzji administracyjnych związanych. Oznacza to, że jeżeli przedsiębiorca spełni wymogi ustawowe, uprawniony organ zobowiązany jest do jego wydania. Jedynie wyjątkowo zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne wiąże się z takim przepisem, który stanowi, że organ "może" wydać decyzję lub nadać jej określoną treść.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Użycie przez ustawodawcę słowa "udziela" wskazuje, że w przypadku tych zezwoleń decyzja organu ma charakter związany. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że w przypadku, gdy przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych spełnia warunki podmiotowo – przedmiotowe szczegółowo wymienione w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych takie zezwolenie wydaje.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że również w przypadku, gdy wydanie decyzji na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzedzone jest przeprowadzeniem przetargu, ma ona charakter związany. Charakteru decyzji nie zmienia regulacja zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w myśl której wynik przetargu nie jest dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych wiążący.

Sąd kasacyjny zauważył, że minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg wówczas, gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki. Szczegółowe warunki przeprowadzenia wspomnianego przetargu Minister Finansów określił w cytowanym wyżej rozporządzeniu z dnia 3 czerwca 2003 r., wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Omówiwszy uregulowania powołanego rozporządzenia NSA stwierdził, iż postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia i załatwienia sprawy w tym zakresie jest Minister Finansów. W przypadku gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot, postępowanie to jest jedynie poprzedzone postępowaniem kwalifikacyjnym mającym na celu wyłonienie najlepszej oferty. Minister Finansów natomiast jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, zgodnie z wszelkimi zasadami procedury administracyjnej. Przede wszystkim ma on obowiązek przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Brak związania wynikiem przetargu oznacza, że Minister Finansów może, według swego uznania zaakceptować wybór komisji przetargowej lub wybrać innego oferenta spełniającego ustawowe warunki konieczne do udzielenia zezwolenia. Postępowanie administracyjne prowadzone po zakończeniu przetargu nie może zatem ograniczać się do oceny prac komisji przetargowej, a ewentualne uchybienia w tym zakresie, o ile nie uzasadniają unieważnienia przetargu na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie mogą prowadzić do odmowy udzielenia zezwolenia. Niezwiązanie Ministra Finansów wynikiem przetargu i jego uznanie uprawnia ten organ do wyboru podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, a nie do odmowy wydania zezwolenia, chyba że żadna z ofert nie odpowiada warunkom określonym w ustawie lub kryteriom ustalonym w zawiadomieniu o przetargu. Jednak takie rozstrzygnięcie musi być poprzedzone oceną złożonych ofert.

W konkluzji NSA nie podzielił stanowiska, że decyzje w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach mają charakter uznaniowy.

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy Minister Finansów odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach wszystkim uczestnikom przetargu z tej tylko przyczyny, że ustalony przez komisję przetargową wynik przetargu nie został dostatecznie umotywowany, gdyż różnice w jednym z podstawowych kryteriów (wysokość deklarowanych kwot przychodów z gier oraz podstawy opodatkowania podatkiem od gier), w przypadku porównywanych ofert nie były znaczące. Akceptacja tego stanowiska przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych została uznana przez NSA za nieuprawnioną.

Kierując się powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, gdyż żaden ze wskazanych przez WSA przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie przyznawał Ministrowi Finansów prawa do wyboru sposobu załatwienia sprawy zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Podstawą taką nie mógł być art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w którym ustawodawca powierzył ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych ustalenie, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu. Z upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, regulującego konkretną materię nie sposób wyprowadzić normy, która uzasadniałaby przyjęcie, że Minister Finansów rozstrzygając o udzieleniu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach działa w ramach uznania administracyjnego. Pogląd Sądu I instancji, który przyjął, z omawianego przepisu wynika taka norma, NSA uznał za błędny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie tworzy ram uznania administracyjnego dla wydania decyzji zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie wymienionym w art. 24 ust. 1 ustawy (jak upatrywał Sąd I instancji), lecz stanowi, że Minister Finansów nie jest związany wynikiem przetargu, a zatem może dokonać wyboru innej oferty, niż wskazana przez komisję przetargową. Okoliczność, że wyłonienie przedsiębiorcy, któremu zostanie udzielone zezwolenie pozostawiono ostatecznie Ministrowi Finansów, nie zmienia charakteru samej decyzji, która jest decyzją związaną.

Przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji, że na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych organ może nie tylko wybrać przedsiębiorcę, który złożył najkorzystniejszą ofertę, ale może również w ogóle odmówić udzielenia zezwolenia stawiałoby uczestników przetargu w gorszej sytuacji, niż ta, gdy o jedno zezwolenie ubiega się jeden przedsiębiorca. W takim przypadku, jak słusznie podnoszono w skardze kasacyjnej, Minister Finansów nie mógłby, powołując się na działanie w granicach uznania administracyjnego, odmówić udzielenia zezwolenia jeżeli byłyby spełnione wszystkie warunki określone w ustawie. Natomiast gdy o jedno zezwolenie ubiegałoby się kilka podmiotów, spełniających warunki określone w ustawie, to sam fakt przeprowadzenia przetargu uzasadniałby odmowę udzielenia zezwolenia wszystkim jego uczestnikom. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie różnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach nie znajduje oparcia w art. 24 ust. 4 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji wskutek błędnej wykładni art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wytyczyło kierunek kontroli zaskarżonej decyzji, który po odrzuceniu poglądu o uznaniowym charakterze decyzji okazał się niewłaściwy, a wnioski przyjęte przez WSA co najmniej przedwczesne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie tj. art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te powinien był zdaniem skarżącej uwzględnić przy określaniu ram uznania administracyjnego, w jakich mógł działać Minister Finansów. Odrzucenie poglądu o uznaniowym charakterze decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach przesądziło o braku podstaw do analizy tychże uregulowań.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że strona skarżąca także niesłusznie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. Należy zgodzić się, że organ administracji publicznej, który zamierza wykorzystać w postępowaniu fakty znane mu z urzędu powinien zakomunikować je stronie. Nie można zgodzić się z WSA, który zaakceptował stanowisko Ministra Finansów, że nie miał on obowiązku komunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, gdyż okoliczność ta jest znana stronie z udziału w innych postępowaniach administracyjnych. Obowiązek zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu dotyczy każdego postępowania. Nawet jeżeli w innych postępowaniach, z udziałem tej samej strony, organ stosował art. 77 § 4 k.p.a. to nie jest dopuszczalne, by uchylił się od obowiązku zakomunikowania stronie faktów znanych z urzędu, z powołaniem się na doświadczenie strony w tym zakresie. W tym stanie rzeczy należało uznać, że Minister Finansów naruszył art. 77 § 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga wykazania prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. Strona skarżąca nie wykazała, że naruszenie przez Ministra Finansów art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając wspomnianego naruszenia uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności.

Równocześnie stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, bierze pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. W tym momencie obowiązywała ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Wobec powyższego Sąd I instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na powołaną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. zasługuje na uwzględnienie.

Jak już podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest określenie charakteru decyzji wydawanej przez Ministra Finansów na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych będącej zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach. Sąd kasacyjny stwierdził, że omawiane zezwolenie jest decyzją związaną. Charakteru tej decyzji (na uznaniowy) nie zmienia regulacja zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zgodnie z którą wynik przetargu nie jest dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych wiążący.

Zauważyć należy, że w ust. 1 art. 24 cytowanej ustawy mówi się, że zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Takie sformułowanie wskazuje, że na ministra właściwego do spraw finansów nałożono obowiązek wydania omawianej decyzji, jeżeli wnioskodawca spełni wymagania ustawowe.

Jednakże w przypadku ubiegania się o jedno zezwolenie przez więcej niż jeden podmiotów, spełniających określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg.

Szczegółowe warunki przeprowadzenia przetargu, z uwzględnieniem w szczególności, aby: sposób ogłoszenia przetargu zapewniał właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych przetargiem; warunki uczestnictwa w przetargu nie eliminowały podmiotów spełniających wymagania warunkujące uzyskanie zezwolenia; oceny ofert miały charakter obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący żadnego uczestnika przetargu ustawodawca przekazał do unormowania w drodze rozporządzenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych w delegacji zawartej w art. 24 ust. 3 ustawy o grach i zakładach. Minister Finansów wykonując powyższą delegację wydał w dniu 3 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Realizując wytyczne z delegacji, w rozporządzeniu tym postanowiono m.in.: że podmiotem właściwym do prowadzenia postępowania przetargowego jest komisja wyznaczona przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych (§ 23 ust. 1 rozporządzenia), przetarg ofert będzie się składał z dwóch części, jawnej i niejawnej (§ 24 rozporządzenia). W części jawnej przetargu komisja stwierdzi prawidłowość ogłoszenia przetargu, odrzuci oferty złożone po wyznaczonym terminie oraz otworzy pozostałe koperty z ofertami, a uczestnicy postępowania przetargowego będą mogli być obecni przy otwarciu ofert (§ 25 rozporządzenia). W części niejawnej przetargu komisja odrzuci oferty niespełniające wymagań określonych w przepisach ustawy oraz wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu, wybierze najkorzystniejszą ofertę albo ustali, że żadna z ofert nie została przyjęta (§ 26 rozporządzenia). Z przebiegu przetargu komisja sporządza protokół przekazując go następnie ministrowi właściwemu do spraw finansów (§ 27 rozporządzenia) oraz zawiadamia uczestników postępowania przetargowego o terminie wydania decyzji w sprawie zezwolenia, którą wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych, w terminie 14 dni od zakończenia przetargu (§ 28 rozporządzenia).

Przedstawione postępowanie kwalifikacyjne prowadzone przez komisję przetargową ma na celu przede wszystkim ustalenie czy wszystkie wnioski (oferty) spełniają jasne i obiektywne warunki formalne oraz ustalenie, która z ofert, zdaniem komisji, była najlepsza, chyba że w ocenie tej komisji dobrych ofert w ogóle nie było.

Wskazane postępowanie kwalifikacyjne poprzedza postępowanie właściwe, które po zakończeniu przetargu, toczy się przed Ministrem Finansów. Należy podnieść, że wynik przetargu nie jest dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych wiążący, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

W tej sytuacji, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanego wyroku z dnia 6 maja 2010 r., postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a organem administracji publicznej właściwym do merytorycznego rozpoznania i załatwienia sprawy jest Minister Finansów, na którym ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego.

W prowadzonym przez siebie postępowaniu Minister Finansów ma prawo do swobodnej oceny wyboru dokonanego przez komisję przetargową poprzez zaakceptowanie oferenta wskazanego przez nią albo ma prawo wyboru innego podmiotu (oferenta), który spełnia ustawowe warunki niezbędne do udzielenia zezwolenia. Swoboda wyboru w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Ministra Finansów sprowadza się zatem do możliwości wyboru najlepszego, jego zdaniem, podmiotu spośród wielu ubiegających się o zezwolenie, nie zaś do odmowy wskazania jakiegokolwiek. A to oznacza, że opisane wyżej prawo wyboru nie przesądza o uznaniowym charakterze decyzji, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Minister Finansów bowiem, nie będąc związany wynikiem przetargu (zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych), jest zobowiązany do wyboru najlepszej, w jego opinii, oferty. Na tym etapie postępowania ustawodawca pozostawił Ministrowi swobodę wyboru oferty, z tym że wybór musi być szczegółowo uzasadniony z zachowaniem wymogów z art. 107 k.p.a. Zatem do uznania Ministra należy wybór jednej z ofert, spośród tych spełniających wymagania określone w przepisach ustawy oraz wymagania co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu. Minister Finansów w zasadzie nie może odmówić udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, jeżeli zostały złożone oferty spełniające wymagania określone w przepisach ustawy oraz wymagania co do treści ofert określone w zawiadomieniu o przetargu. Nie potwierdza odmiennego stanowiska uregulowanie z art. 24 ust.3 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i wydane na jego podstawie rozporządzenie z dnia 3 czerwca 2003 r. Minister Finansów dopiero w przypadku rażącego naruszenia przepisów prawa, na mocy art. 24 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych może unieważnić przetarg.

W tym stanie rzeczy, zasadny jest pogląd, że decyzja Ministra Finansów wydawana w trybie art. 24 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest decyzją związaną. Na zasadność takiego stanowiska przytoczył dodatkowy argument Naczelny Sąd Administracyjny. Porównując sytuację wielości podmiotów biorących udział w postępowaniu o przyznanie zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, z sytuacją gdy o jedno zezwolenie ubiega się jeden przedsiębiorca, Sąd ten zauważył, że w drugim przypadku Minister Finansów nie mógłby, powołując się na działanie w granicach uznania administracyjnego, odmówić udzielenia zezwolenia, jeżeli podmiot ten spełniłaby wszystkie warunki określone w ustawie. Zatem, odmowa udzielenia takiego zezwolenia w przypadku kilku oferentów poprzez nie wybranie żadnej oferty prowadziłaby do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o zezwolenie, co nie znajduje oparcia w art. 24 ust. 4 w związku z art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Minister Finansów, twierdząc, że nie jest związany stanowiskiem komisji przetargowej, odmówił udzielenia zezwolenia wszystkim podmiotom uczestniczącym w przetargu, uzasadniając to tylko tym, że wybór oferty nie został dostatecznie umotywowany przez komisję przetargową. Organ ten nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z ust. 1 art. 24 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kontekście wyboru najkorzystniejszej oferty, w sytuacji spełniania przez sześć złożonych ofert wymagań określonych w przepisach ustawy oraz wymagań co do ich treści określonych w zawiadomieniu o przetargu.

Wskazane powyżej wątpliwości przez orzekający Sąd, a zaistniałe przy wydawaniu decyzji przez Ministra Finansów z dnia [...] września 2008 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w W. powodują, iż nie mogą ostać się w obrocie prawnym oba rozstrzygnięcia.

Organ ponownie rozpatrujący sprawę winien jednakże mieć na uwadze zmianę stanu prawnego. Na mocy art. 144 i art. 145 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) ustawa o grach i zakładach wzajemnych przestała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygając o niewykonywaniu obu decyzji, Sąd oparł się na art. 152 p.p.s.a., a orzekając o zwrocie kosztów postępowania posiłkował się art. 200 p.p.s.a.