Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1035/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014r. sprawy ze skargi K. S., J. S., H. B.-W., K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 12 grudnia 2008r. (data wpływu pisma do organu) K. i J. S. oraz H. B. i K. W. zwrócili się do Wójta Gminy A o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr "[...]" w obrębie A, gmina A.

Decyzją z dnia "[...]", Wójt Gminy A odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr "[...]" w obrębie A, gmina A. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Następnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże także to rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Kolejnymi decyzjami z dnia "[...]" Wójt Gminy A ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej decyzji, a odpowiednio decyzjami z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało te decyzje i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże także i ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]’.

W decyzji z dnia "[...]" Wójt Gminy A podniósł, że Kolegium wskazało, iż przy sporządzaniu ponownie analizy funkcji powinien również wziąć pod uwagę ustalenie w sposób jednoznaczny z jakiej drogi odbywał się będzie główny zjazd na teren inwestycji z możliwością modyfikacji wniosku przez wnioskodawcę włącznie oraz uzupełnienie decyzji o część graficzną decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588). Wskazano, że organ I instancji podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie wielkości obszaru analizowanego. Podniesiono, że Kolegium nie zakwestionowało wyrażonego już we wcześniejszych decyzjach uzasadnienia co do wielkości obszaru analizowanego. Organ I instancji stwierdził, że żądanie przez Kolegium części graficznej do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy byłoby nadużyciem. Wnioski zaś z analizy warunków przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wskazują na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od decyzji tej odwołali się K. i J. S. oraz H. B. i K. W., wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podnieśli, że sprawa toczy się od 6 lat i Kolegium kilkakrotnie uchylało decyzje Wójta Gminy A i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazali, że na ich zlecenie została wykonana koncepcja urbanistyczno-planistyczna zespołu mieszkalnego w A i gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z czego jednak się wycofała. W ocenie odwołujących się zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało potwierdzone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Dlatego w ich ocenie wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest w pełni uzasadnione, a działania organu gminy są sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Stanowi to naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej zwanej: u.p.z.p.) Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wynika, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi 25m (ustalono, że wjazd na działkę będzie się odbywał z drogi wewnętrznej, w związku z czym frontem działki jest jej część przyległa do działki o nr "[...]" pełniącej funkcję drogi wewnętrznej). Obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (3 x 27 = 75m zwiększone o 2m do pełnej wartości). Kolegium podniosło, iż obecnie ugruntowane jest już stanowisko co do tego jak należy wyznaczać granice obszaru analizowanego. W wyroku z dnia 24 października 2012r., sygn. II SA/Po 154/12, WSA w Poznaniu wyjaśnił bowiem, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż 50m, co stanowi minimum. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego przepisy nie określają. Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie Wójt uzasadnił dosyć przekonująco to, iż niecelowe jest zwiększenie granic obszaru analizowanego, gdyż byłoby to poszukiwaniem formalnego dopuszczenia lokalizacji wnioskowanej zabudowy. Z mapy dostarczonej do Kolegium wynika, że odległość do najbliższej zwartej zabudowy wsi wynosi ok. 200m. Jest to zatem odległość, dosyć duża i nieuzasadnione wydaje się, aż o tyle zwiększanie granic obszaru analizowanego. Z kolei z pisma odwołujących się wynika jednak, iż sąsiednie działki położone w tym kompleksie posiadają już wydane decyzje o warunkach zabudowy. W związku z taką informacją pojawiają się zasadnicze wątpliwości. Pierwsza dotyczy niekonsekwencji organu pierwszej instancji w sposobie wyznaczania granic obszaru analizowanego, kiedy w przypadku podobnych odległości od zwartej zabudowy wsi w jednym przypadku uznaje za celowe zwiększenie granic obszaru analizowanego, w innym zaś twierdzi, iż jest to nieuzasadnione. Natomiast druga kwestia, dotyczy tego, iż z akt sprawy nie wynika, czy dla działek, dla których ustalono warunki zabudowy wydano też pozwolenia na budowę i czy inwestycje są już realizowane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007r., II OSK 289/06).

Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiedli do Sądu K. i J. S. oraz H. B. i K. W. żądając uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz ustalenia i wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu ponowili w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wyrazili ponadto swoją dezaprobatę dla działań organu pierwszej instancji, który od 2008r. odmawia ustalenia warunków zabudowy, pomimo że decyzje te są uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które podziela pogląd skarżących. Działanie Wójta określili jako bezprawne i naruszające art. 8 i 35 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentacje zawartą w zakwestionowanej decyzji. Wskazano, że powodem uchylenia kolejnych decyzji organu I instancji jest okoliczność, ze organ ten nie uwzględnia wskazań Kolegium. Ponadto w ocenie organu odwoławczego rzeczywistym powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest planowana budowa obwodnicy A. Wyjaśniono przy tym, że Kolegium nie może zmusić organu do zwiększenia granic obszaru analizowanego w sytuacji, gdy ten twierdzi iż jego zwiększenie nie jest niczym uzasadnione. Natomiast Kolegium uchyliło decyzję, gdyż pojawiła się wątpliwość czy dla innych działkach w tym kompleksie wydane zostały pozwolenia na budowę czy też realizowane są tam inwestycje, co uniemożliwiałoby organowi odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja organu drugiej instancji wydana została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego przepisu kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2013).

Zasadą postępowania administracyjnego jest ponowne rozstrzyganie sprawy przez organ wyższego stopnia, uruchomione wniesionym przez stronę środkiem odwoławczym. Organ drugiej instancji obowiązany jest w ramach swojej kompetencji rozpoznać sprawę ponownie w jej granicach i wydać rozstrzygnięcie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Wydanie przez organ decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. stanowi niejako wyjątek od tej zasady. Istotny brak w postępowaniu administracyjnym nie może być uzupełniony przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpoznaniu i dwukrotnym rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji publicznej.

Przechodząc do meritum, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 u.p.z.p. mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 60 i nast. u.p.z.p. określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w pkt. 2-4. Natomiast zdaniem organu nie został spełniony warunek, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe stanowisko organu pierwszej instancji zostało sformułowane w oparciu o wnioski z analizy warunków przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 powyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu, ale też pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Sąd badając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni podzielił stanowisko Kolegium, że nie wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Mianowicie, skarżący podnieśli, że działki sąsiednie posiadają już wydane decyzje o warunkach zabudowy. Zasadnie zatem wskazało Kolegium, że w związku z taką informacją pojawiają się w sprawie zasadnicze wątpliwości. Dotyczą one potencjalnej niekonsekwencji organu pierwszej instancji w sposobie wyznaczania granic obszaru analizowanego, kiedy w przypadku podobnych odległości od zwartej zabudowy wsi w jednym przypadku organ uznaje za celowe zwiększenie granic obszaru analizowanego, w innym zaś twierdzi, iż jest to nieuzasadnione. Wątpliwości dotyczą również braku informacji, czy dla działek, dla których ustalono warunki zabudowy wydano też pozwolenia na budowę i czy inwestycje są już realizowane. Jeżeli bowiem chociaż jeden z właścicieli nieruchomości sąsiadujących i mieszczących się w obszarze analizowanym rozpoczął już budowę na podstawie decyzji administracyjnych, to może oznaczać, że w sprawie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (należy traktować na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę). Analiza materiału aktowego sprawy wskazuje, że prowadząc postępowanie Wójt całkowicie pominął powyższe okoliczności, co stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Prawidłowe było więc stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu pierwszej instancji nie wyjaśniła wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 7 k.p.a. na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy te zobowiązane są również, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy również zauważyć, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W uzasadnieniu z dnia 28 maja 2009r. (II SA/Lu 751/08, Lex nr 558385) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyraził pogląd, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, iż decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa.

Reasumując, podzielić należy stanowisko Kolegium, iż postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji zawiera wadę dającą organowi wyższego stopnia podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Zauważyć również należy, że Kolegium wyczerpująco wskazało organowi pierwszej instancji kwestie wymagające wyjaśnienia. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez ustalenia, czy działki sąsiednie znajdujące się w obszarze analizowanym posiadają decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i niewyjaśnienie, czy prowadzona jest na nich budowa, nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Dodać należy, że skoro ten istotny element postępowania dowodowego w sprawie nie został w sprawie przeprowadzony, to trafnie organ odwoławczy uznał, nie dysponując dokładnymi ustaleniami w powyższym zakresie, że rozpatrując odwołanie nie można wydać innej decyzji, niż decyzja kasacyjna o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego wydania przez Sąd warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi na działce nr "[...]" wyjaśnić należy, że Sąd nie zastępuje organów administracji i nie orzeka merytorycznie, pełni wyłącznie funkcje kasacyjne, badając zgodność rozstrzygnięcia z prawem.

Odnosząc się zaś do kwestii podniesionej na rozprawie przez skarżącego K. W., wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy nie może powołać urbanisty, który przygotowałby projekt decyzji o warunkach zabudowy. Urbanista w przedmiotowym postępowaniu jest profesjonalistą sporządzającym projekt, na którym opiera się decyzja ustalająca warunki zabudowy. Taka zaś decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana przez uprawniony i wskazany przepisami organ I instancji (w tym przypadku jest to Wójt Gminy A). W ocenie Sądu zatem organ odwoławczy nie jest w żadnym razie uprawniony do wkraczania w kompetencje organu I instancji, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W związku z powyższym uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.