Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2119/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 53 poz 312
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc  inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie
article: art. 26a ust. 1, art. 48a ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1228
law: Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tj
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 261/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2017 r. oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 listopada 2016 r. nr BON.III.5222.247.8.2016.AC w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 7 kwietnia 2016 r., znak: WDR.411.448.2016 odmawiającą spółce N.wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc październik 2015 r. Jako postawę prawną wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 45 ust. 3a oraz art. 26a ust. 9a pkt 1, art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. nr 127 poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji), art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r., uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 str.1; dalej : rozporządzenie Komisji (UE) Nr 651/2014).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że z bilansu sporządzonego na dzień 31 października 2015 r. wynikało, iż na koniec października 2015 r. wartość zobowiązań spółki wynosiła 2 835 064,00 zł przewyższając wartość jej aktywów, tj. 2 629 810,58 zł, a kapitał (fundusz) własny wyniósł - 205 253,42 zł. Oznacza to, że na dzień wystąpienia przez stronę z wnioskiem o dofinansowanie wynagrodzeń zatrudnionych przez nią osób niepełnosprawnych za miesiąc październik 2015 r. spełniła ona kryteria "przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji" określone w art. 2 pkt 18 lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014, a tym samym nie przysługiwała jej pomoc publiczna w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę Spółki na powyższą decyzję wskazał na treść przepisu art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a (dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych), art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Stosownie do art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej.

Zdaniem Sądu, choć strona w złożonym formularzu informacji dotyczącym jej sytuacji ekonomicznej nie wskazała, że jest ona trudna, to prawidłowo organ przyjął, iż oceny tej dokonuje się na dzień składania wniosku, co wynika z art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.). Potwierdza to treść art. 26a ustawy o rehabilitacji, który stanowi że ww. pomoc jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu i zgodnie z art. 2 pkt 28) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 data przyznania pomocy "oznacza dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym".

Według zaś art. 2 pkt 18) lit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 za "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji uważa się przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi m.in. okoliczność, że podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli.". Stosownie zaś do art. 10 ustawy - Prawo upadłościowe (w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku Wn-D za miesiąc październik 2015 r.) - upadłość ogłasza się w stosunku do dłużnika, który stał się niewypłacalny, natomiast według art. 11 ust. 2 ww. ustawy - dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje.

Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt iż na koniec października 2015 r. wartość zobowiązań spółki wynosiła 2 835 064,00, a kapitał własny był ujemny i wynosił -205 253,42, co wskazuje na zagrożenie kontynuacji działalności i tym samym na zagrożenie upadłością, a jednocześnie wskaźnik ogólnego zadłużenia strony, informujący o kwocie zadłużenia przypadającej na jednostkę aktywów wyniósł na koniec października 2015 r. - 1,07, kiedy za normę wartości ww. wskaźnika uważa się przedział od 0,57 - 0,67, Sąd I instancji podzielił stanowisko organów uznające, iż we wskazanej powyższej sytuacji ekonomicznej Spółki nie przysługuje jej dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za okres 10/2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła N.sp. z o.o. z siedzibą w K. zaskarżając wyrok ten w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów Skarżącego zawartych w skardze (w szczególności zarzutu, że decyzja organu I Instancji nie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe obowiązujących w dniu wydania decyzji, ale na podstawie przepisów nieobowiązujących oraz zarzutu, że bilans nie może stanowić wyłącznej podstawy uznania wnioskodawcy za podmiot znajdujący się w tzw. ‘trudnej sytuacji") oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, co utrudnia możliwość weryfikacji zaskarżonego orzeczenia.

b) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej, społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 11 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzja organu I Instancji nie została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 lutego 2003 roku - Prawo upadłościowe obowiązujących w dniu wydania decyzji, ale na podstawie przepisów nieobowiązujących, przy braku jakichkolwiek przepisów przejściowych uprawniających organ do zastosowania w tej sprawie przepisów wcześniejszych (nieobowiązujących), a organ II instancji pozostawił tę decyzję w mocy.

c) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te nie wyjaśniają podstawy prawnej, bowiem nie wskazują, na jakiej podstawie prawnej organ I Instancji miał prawo zastosować przepis art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze w brzmieniu nieobowiązującym.

d) art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. w związku z art. 48a ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane z naruszeniem zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydawania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, polegającej na oparciu się wyłącznie na bilansie aktywów i pasywów w celu zbadania, czy skarżący znajduje się w tzw. "trudnej sytuacji" i całkowitym pominięciu, pozostałych zebranych dokumentów które stanowią podstawę do ustalenia rzeczywistej sytuacji ekonomicznej skarżącego, w sytuacji gdy żaden z organów nie odmówił tym dowodom mocy dowodowej.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a) art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe oraz (z ostrożności) art. 11 ust. 2 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia niewypłacalności skarżącego wystarczająca jest analiza bilansu jego majątku oraz zobowiązań, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że sam bilans nie może stanowić podstawy do oceny niewypłacalności podmiotu, zarówno według stanu prawnego obowiązującego w dniu złożenia wniosku (wówczas: art. 11 ust. 2 - Prawo upadłościowe i naprawcze), jak i według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.

b) art. 11 ust. 2 oraz art. 11 ust. 5 ustawy - Prawo upadłościowe przez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przy prawidłowym zastosowaniu tych przepisów brak jest podstaw do uznania skarżącego za przedsiębiorcę znajdującego się w tzw. "trudnej sytuacji", według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji.

c) art. 37 ust. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z przepisu tego wynika, że organy administracji stosują przepisy prawa obowiązujące w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej, a nie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji, podczas gdy przepis ten w ogóle nie reguluje takiego zagadnienia i nic takiego nie wynika ani z literalnego brzmienia, ani celu tego przepisu.

d) art. 26a ust. 9a w zw. z art. 48a ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 2 pkt. 18 łit. c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku, uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE L Nr 187, s. 1) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy administracji stosują przepisy prawa obowiązujące w dniu złożenia wniosku o udzielenie pomocy publicznej, a nie przepisy prawa obowiązujące w dniu wydawania decyzji i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący był podmiotem niewypłacalnym lub zagrożonym niewypłacalnością w rozumieniu przepisu art. 2 pkt. 18 lit. c) w/w rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, zwłaszcza gdy uwzględnić uzasadnienie postawionych w niej zarzutów postępowania oraz błędnej wykładni prawa materialnego, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii następującej. Chodzi mianowicie o odpowiedź na pytanie odnośnie do tego, która data jest miarodajna dla oceny spełnienia przez przedsiębiorcę ustawowych wymagań dla ubiegania się i przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w tym także oceny, istotnego z punktu widzenia spełniania wymienionych wymagań ustawowych, statusu przedsiębiorstwa - przedsiębiorstwo znajdujące/nieznajdujące się w trudnej sytuacji według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy publicznej (przedsiębiorstwo zagrożone/niezagrożone) - a mianowicie, czy jest to data złożenia wniosku, jak przyjął to organ administracji publicznej oraz Sąd I instancji, czy też, jest to data podejmowania przez organ ostatecznej decyzji w sprawie z wniosku o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych obligująca do uwzględniania stanu rzeczy istniejącego w czasie podejmowania tego rozstrzygnięcia, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie. Nadto skarżąca stoi na stanowisku, że dla oceny czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, organy a za nimi Sąd winny stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Ponadto, rozważenia wymaga, czy sporna ocena tzw. "trudnej sytuacji" mogła być dokonana tylko na podstawie bilansu skarżącej.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku propozycja rozstrzygnięcia wskazanej kwestii spornej, w tym również argumentacja, która legła u jej podstaw są prawidłowe.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., za bezpodstawny - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało uznać zarzut art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wywiązał się z obowiązku jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało uzasadnione w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowo zidentyfikował istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tego orzeczenia.

Zagadnienie prawne rysujące się na tle wykładni (oraz zastosowania) przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, zarzut naruszenia których postawiony został w skardze kasacyjnej, stanowiło już przedmiot analizy i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w sprawach o sygn. akt II GSK 1044/12, II GSK 1107/12, II GSK 1170/12, II GSK 2078/12, II GSK 765/12, a także w sprawie II GSK 1683/13.

Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na gruncie przywołanych judykatów odnośnie do omawianej kwestii spornej, stanowisko Sądu I instancji uznać należy za trafne i prawidłowe.

W tej mierze, przede wszystkim podnieść należy, że już z treści art. 26a ust. 1 i art. 48a ust. 3 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wynika, że logika przyjętych na ich gruncie rozwiązań prawnych wskazuje na to, że udzielana na ich podstawie pomoc, po spełnieniu wymogów jej przyznania i wypłaty, udzielana jest w formie comiesięcznych transz dopłat ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Znajduje to swoje potwierdzenie w treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2014 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Nie dość, że wprost wiązać to należy z tytułem przywołanego rozporządzenia, to również z określonym w jego § 1 przedmiotem jego regulacji. Określa ono między innymi terminy składania i wzory: a) miesięcznej informacji o wynagrodzeniach, zatrudnieniu i stopniach niepełnosprawności pracowników niepełnosprawnych, b) wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania za dany miesiąc, wraz z danymi i dokumentami załączanymi do wniosku. Co nie mniej istotne, z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że pracodawca składa wniosek i informację w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą, zaś z § 9 tego rozporządzenia, że dofinansowania na warunkach i w trybie określonym w rozporządzeniu udziela się, począwszy od wynagrodzeń za miesiąc styczeń 2015 r.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji prawnej, w tym również prezentowany na gruncie przywołanych judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd prawny odnośnie do podejścia do sposobu wykładni, a w konsekwencji również stosowania wymienionych przepisów ustawy oraz rozporządzenia, stwierdzić należy, że zarówno względy normatywne, jak i uwarunkowania gospodarcze, przemawiają za trafnością stanowiska Sądu I instancji, iż ubiegając się o dofinansowanie do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników, w odniesieniu do ściśle określonego miesiąca, skarżąca zobowiązana była za ten właśnie miesiąc wykazać spełnienie ustawowych wymogów dla ubiegania się o wnioskowaną dopłatę. Decydujące znaczenie miał więc w tym względzie stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Wprawdzie dopiero w dacie wydania decyzji, w tym także ostatecznej, organ dokonuje oceny wniosku, w szczególności zaś, czy zostały spełnione wymogi dla ubiegania się o wspomnianą pomoc za konkretny miesiąc, to jednak zawsze dla takiej oceny - co wymaga podkreślenia - miarodajny jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku, nie zaś z daty wydania decyzji przez organ.

Z przedstawionego punktu widzenia podnieść należy, że w dacie składania wniosku o pomoc na miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała, aby nie była przedsiębiorcą zagrożonym. Nie sposób byłoby bowiem zasadnie twierdzić - a to na potrzeby spełnienia przesłanki ubiegania się o pomoc, o której mowa w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - iż przedsiębiorca, którego wartość zobowiązań wynosiła 2 835 064,00 zł, a kapitał własny był ujemny i wynosił – 205 253,42 zł, natomiast wskaźnik ogólnego zadłużenia strony, informujący o kwocie zadłużenia przypadającej na jednostkę aktywów wyniósł na koniec października 2015 r. - 1,07 (norma wartości w/w wskaźnika to przedział od 0,57 do 0,67) znajduje się w dostatecznie dobrej sytuacji ekonomicznej, zwłaszcza, że wysoka wartość w/w wskaźnika świadczy o spadku samodzielności finansowej skarżącej i o zwiększaniu jej stopnia zadłużenia. Wartość wskaźnika powyżej 1 świadczy o dużym zadłużeniu i wskazuje na zagrożenie upadłością.

W analizowanym zakresie, nie można również tracić z pola widzenia i tego, że zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, do czasu przekazania przez podmiot ubiegający się o pomoc zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5, pomoc nie może być udzielona temu podmiotowi. Uwzględniając szczegółową treść tego przepisu, zwłaszcza zaś to, że nie funkcjonuje on w próżni prawnej, zwrócić należy również uwagę na znaczenie regulacji zawartej w art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z treści tego przepisu wywieść można bowiem, że zarówno w dacie przyznania pomocy publicznej, jak i w dacie jej wypłacenia pracodawca nie może znajdować się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę specyfikę realizacji uprawnień pracodawcy do dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, wykładnia omawianego przepisu - w relacji do przywołanego art. 35 ust. 7 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. - gdy chodzi o datę dokonywania oceny kondycji ekonomicznej pracodawcy, nie może pomijać treści rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Z art. 2 ust. 28 przywołanego rozporządzenia unijnego wynika bowiem wprost, że za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo otrzymania pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Odnosząc powyższe do przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przyjąć należy więc, że pracodawca nabywa prawo do dofinansowania do wynagrodzeń dla osób niepełnosprawnych z dniem złożenia kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku o dofinansowanie (art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji). W związku z tym trzeba przyjąć, że sytuacja ekonomiczna pracodawcy podlega badaniu na datę złożenia wniosku, z tym zastrzeżeniem, że obejmuje to datą złożenia poprawnie wypełnionego i kompletnego wniosku. Słusznie więc Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji ocenia zasadność przyznania pomocy na podstawie danych wynikających z wniosku oraz informacji do niego załączonych, a więc według danych (w tym danych o sytuacji ekonomicznej) z dnia złożenia wniosku. Skoro bowiem, pomoc publiczna w formie dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych wiąże się z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu, to prawo do tej pomocy jest nabywane z ostatnim dniem okresu sprawozdawczego, a pomoc jest udzielana, jeżeli od tej daty jest możliwe ustalenie, czy zostały spełnione warunki do wystąpienia o wypłatę pomocy.

Jako materialnoprawną podstawę oceny czy skarżąca jest podmiotem znajdującym się w tzw. "trudnej sytuacji" zarówno w decyzji organów, jak i w zaskarżonym wyroku, wskazano art. 11 ust. 2 ustawy Prawo upadłościowe w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie. Brzmienie tego przepisu uległo zmianie z dniem 1 stycznia 2016 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2015 r., poz. 978), zmieniającej ustawę z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze.

Przepis art. 11 ust. 2 Prawa upadłościowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2015 r. stanowił, że: dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje.

Znowelizowany art. 11, obowiązujący od dnia 1 stycznia 2016 r., otrzymał następujące brzmienie:

1. Dłużnik jest niewypłacalny, jeżeli utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych.

1a. Domniemywa się, że dłużnik utracił zdolność do wykonywania swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych, jeżeli opóźnienie w wykonaniu zobowiązań pieniężnych przekracza trzy miesiące.

2. Dłużnik będący osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, jest niewypłacalny także wtedy, gdy jego zobowiązania pieniężne przekraczają wartość jego majątku, a stan ten utrzymuje się przez okres przekraczający dwadzieścia cztery miesiące.

3. Do majątku, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się składników niewchodzących w skład masy upadłości.

4. Do zobowiązań pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nie wlicza się zobowiązań przyszłych, w tym zobowiązań pod warunkiem zawieszającym oraz zobowiązań wobec wspólnika albo akcjonariusza z tytułu pożyczki lub innej czynności prawnej o podobnych skutkach, o których mowa w art. 342 ust. 1 pkt 4.

5. Domniemywa się, że zobowiązania pieniężne dłużnika przekraczają wartość jego majątku, jeżeli zgodnie z bilansem jego zobowiązania, z wyłączeniem rezerw na zobowiązania oraz zobowiązań wobec jednostek powiązanych, przekraczają wartość jego aktywów, a stan ten utrzymuje się przez okres przekraczający dwadzieścia cztery miesiące.

6. Sąd może oddalić wniosek o ogłoszenie upadłości, jeżeli nie ma zagrożenia utraty przez dłużnika zdolności do wykonywania jego wymagalnych zobowiązań pieniężnych w niedługim czasie.

7. Przepisy ust. 2-6 nie mają zastosowania do spółek osobowych określonych w ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem spółek handlowych", w których co najmniej jednym wspólnikiem odpowiadającym za zobowiązania spółki bez ograniczenia całym swoim majątkiem jest osoba fizyczna.

Należy w tej sytuacji wskazać, że ocena, czy przedsiębiorca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie, a nie jak tego upatruje skarżąca, w dniu wydania ostatecznej decyzji. Stanowisko takie wynika z zaaprobowania ugruntowanego w doktrynie poglądu, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Jednocześnie, co należy podkreślić, na gruncie przepisów administracyjnych nie znajduje co do zasady zastosowania wywodząca się z prawa karnego reguła lex mitior retro agit. Trzeba bowiem zauważyć, że obowiązuje ona w tej dziedzinie prawa bezpośrednio z woli ustawodawcy, a zatem w konsekwencji nie znajduje ona zastosowania na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 674/10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08)".

W konsekwencji, mając na uwadze, że decydujące znaczenie dla oceny tzw. "trudnej sytuacji" miał stan faktyczny z daty złożenia wniosku, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miarodajny dla oceny tego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w tej właśnie dacie. W tej sytuacji zasadne było oparcie zaskarżonej decyzji na treści przepisów ustawy Prawo upadłościowe w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na błędnej wykładni art. 11 ust. 2 p.u.n., polegającej na przyjęciu, że dla ustalenia niewypłacalności skarżącej wystarczająca jest analiza bilansu jej majątku oraz zobowiązań, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Sąd I instancji. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o udzielenie pomocy stanowił, że dłużnika będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, uważa się za niewypłacalnego także wtedy, gdy jego zobowiązania przekroczą wartość jego majątku, nawet wówczas, gdy na bieżąco te zobowiązania wykonuje. Na tle tego przepisu pojawiły się wątpliwości co do tego, na podstawie jakich danych należy obliczać stan nadmiernego zadłużenia. Wskazuje się z jednej strony, że stan nadmiernego zadłużenia powinien być obliczany na podstawie danych bilansowych. Metoda ta jest właściwym punktem odniesienia z uwagi na łatwość w uzyskaniu danych do oceny tej przesłanki. Z drugiej strony podniesiono, że metoda bilansowa nie zawsze jest miarodajna i może być podważana w drodze argumentów, które będą albo wskazywały na nieujęty w bilansie majątek, albo na różnice pomiędzy wartością zbywczą i bilansową w przypadku elementów ujętych w tym dokumencie. Wywodzono, że tym samym dopuszczalne jest dowodzenie ponad lub przeciwko domniemaniu ustalonego w powołanej normie na podstawie innych metod wyceny, w tym zwłaszcza wyceny według wartości rynkowej, likwidacyjnej.

Zajmując stanowisko w powyższej kwestii należy zwrócić uwagę na zakres dokumentów, jakie winny być złożone wraz z wnioskiem o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Tak więc zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 312, z późn. zm.), wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić podmiotowi udzielającemu pomocy informacje dotyczące swojej sytuacji ekonomicznej, w tym sprawozdania finansowe za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzone zgodnie z przepisami o rachunkowości. Niewątpliwie redakcja tego przepisu wskazuje na otwarty katalog informacji, które obejmują wykazanie sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy, niemniej jednak przepis ten wprowadza także obowiązek przedłożenia sprawozdania finansowego, o którym w nim mowa. Treść tego przepisu jednoznacznie zatem sugeruje, że w sprawach udzielania pomocy podstawowym źródłem informacji dla oceny relacji między wartością majątku dłużnika a jego zobowiązaniami ma być bilans, a więc podstawowe sprawozdanie (zestawienie), w którym wykazuje się stan zasobów przedsiębiorstwa (aktywów) i źródeł ich pochodzenia (pasywów) na określony dzień.

Przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo oraz poglądy doktryny nie dotyczą spraw, w których chodzi o udzielenie pomocy, ale spraw z zakresu odpowiedzialności członka zarządu za zobowiązania spółki. W sprawach tych ustawodawca nie określił, tak jak w przypadku udzielania pomocy, dowodów, na podstawie których ma być ustalana sytuacja finansowa spółki, zatem przywołane przez skarżącą spółkę orzecznictwo i poglądy doktryny nie mogą być uznane za relewantne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

W świetle przedstawionych argumentów, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni oraz niezastosowania wskazanych w niej przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, oraz przepisów ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze uznać należało za nieusprawiedliwione. W konsekwencji pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sformułowane w punkcie 1 lit. b, c, d skargi kasacyjnej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.