Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 384/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w [...] na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 stycznia 2013 r. nr XLIV/685/VI/2013 zmieniającą uchwałę nr VII/56/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 9 a ust. 2 i ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 8 stycznia 2013r. podjęła uchwałę nr XLIV/685/VI/2013 zmieniającą uchwałę nr VII/56/VI/2011 z dnia 22 lutego 2011r w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Prokurator [...] pismem z dnia [...] marca 2017r., nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm. obecnie j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. ( Dz. U. z 2016r. poz. 296) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Zaniechanie opublikowania uchwały spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych.

Wskazując na powyższe uchybienie, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w § 3 uchwały zapisano, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia", a tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia. Z pisma Dyrektora Biura Rady Miasta Poznania z dnia 25.01.2017 r. Nr RM-II.0005.8.2017 wynika, że uchwała ta nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Stanowisko to, zdaniem skarżącego jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Prokurator podkreślił, że uchwała w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie.

Zważył, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego, jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano też, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych w art. 13 pkt 2 stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in.: akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Kwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, winna być zatem opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazywać co najmniej 14 - dniowy termin wejścia w życie od momentu publikacji. Publikacja jest warunkiem koniecznym wejścia w życie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, a jej brak czyni uchwałę nieważną.

Faktem jest, że większość przepisów przedmiotowej uchwały Rady Miasta Poznania zawiera normy o charakterze wewnętrznym określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W części I ustęp 1 załącznika Nr 1 do uchwały Rada Miasta postanowiła, że członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie powołuje Prezydent Miasta Poznania w drodze zarządzenia. W skład tego zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Przywołany zapis załącznika do uchwały niewątpliwie jest skierowany do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Prezydentowi Miasta ( sądy, prokuratura, policja ). Wymieniona norma jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznacza ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta jest, a w zasadzie powinna być, kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Skarżący zauważył dalej, że Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.

W przypadku uchwały będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z upoważnieniem wykonawczym, co ma miejsce wówczas gdy ustawa reguluje sama treść danej materii, a upoważnia organ stanowiący gminy do uregulowania samego trybu wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego, o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., odsyłający do upoważnień zawartych w innych ustawach.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust.2).

Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania - możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Podkreślenia wymaga to, iż ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c).

Przytoczone przepisy określają w sposób szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją, wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu.

Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Miasta Poznania i wywołujących określone skutki prawne.

Takie też stanowisko co do normatywnego charakteru podobnej uchwały wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.01.2012 r. sygn. I OSK 1922/11.

Reasumując skarżący Prokurator stwierdził, że uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, o jakim mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami, skutkiem czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest w całości nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42, ale dotyczy całości uchwały, jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (wyrok NSA z dnia 09.01.2013 r. IOSK 1608/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24.11.2016 r., sygn. IV SA/Po 571/16).

Prokurator podkreślił także, że aktem prawa miejscowego jest nie tylko uchwała Nr VII/56/VI/2011 z dnia 22.02.2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie (...), która została zaskarżona do Sądu przez prokuratora w sprawie RP III Pa 15.2017, (w tutejszym Sądzie toczyła się pod sygnaturą IV SA/Po 383/17) lecz również charakter taki ma przedmiotowa uchwała Nr XLIV/685/VI/2013 wprowadzająca zmiany do tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta Poznania, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie doszło do naruszenia prawa zarzucanego w skardze, bowiem zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Na uwagę, zdaniem organu zasługuje, iż ustawodawca w przepisie stanowiącym podstawę prawną uchwały, ani nigdzie indziej w ustawie, nie wskazał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego lub że należy ją opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uchwała określa sposób i tryb powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ich treść ujęta została w załączniku do uchwały.

Część pierwsza załącznika stanowi o członkostwie w zespole interdyscyplinarnym. Część druga stanowi o jego funkcjonowaniu. Już na pierwszy rzut oka widać, że unormowania te odnoszą się do wewnętrznych zasad i trybu działania zespołu, tego jak on jest zorganizowany wewnętrznie, we własnym gronie. Choć uchwała, ani ustawa nie stanowią o tym wprost, to mamy tu do czynienia z czymś na kształt regulaminu wewnętrznego urzędowania, wewnętrznych zasad współpracy. Dostrzega to także Prokurator, pisząc na str. 4 skargi, że "Faktem jest, że większość przepisów przedmiotowej uchwały Rady Miasta Poznania zawiera normy o charakterze wewnętrznym (...). Dodaje jednak, że "w treści uchwały znajdują się także normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym". Mimo tego stwierdzenia nie podaje przykładów na powyższe. Chybione jest wskazanie na k. 4 skargi (w przedostatnim akapicie), odnoszące się do składu zespołu interdyscyplinarnego - tego, czyi przedstawiciele wchodzą w jego skład. O tym akurat stanowi ustawa (art. 9a ust. 3 - 5), a nie uchwała. Nie ma znaczenia dla oceny sprawy to, że część przedstawicieli Zespołu rekrutuje się, zgodnie z ustawą, spośród podmiotów, organizacji i instytucji spoza gminy (tu: Miasta Poznania) rozumianej jako urząd gminy, organy gminy lub gminne jednostki organizacyjne. To przecież ustawa wskazuje, kto wchodzi lub może wchodzić w skład Zespołu. Uchwała określa jedynie tryb i zasady współdziałania w ramach Zespołu. Krąg podmiotów, organizacji i instytucji pozagminnych nie jest nieokreślony. On jest z mocy ustawy ściśle zakreślony, wskazany. Uchwała nie określa też niczego takiego, co wskazywałoby, że Zespół jest wyposażony, przez samą uchwałę, w określone kompetencje, zadania, uprawnienia lub obowiązki wobec osób spoza struktury Zespołu. O kompetencjach, zadaniach, uprawnieniach, obowiązkach Zespołu i skutkach jego działań (lub działań poszczególnych jego członków, zwłaszcza tych spoza struktur gminnych) w sferze stosunków zewnętrznych stanowi bowiem nie uchwała, lecz ustawa w art. 9b - 9c albo inne ustawy np. ustawa o Policji.

To co ma robić Zespół i jakie są skutki jego działań w sferze praw i obowiązków innych osób (spoza jego struktury), zwłaszcza osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc, reguluje ustawa, a nie uchwała. Skutki działań Zespołu mogą odnosić się lub oddziaływać na różne podmioty z terenu całego Miasta Poznania, lecz dzieje się tak nie dlatego, że Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę, ale dlatego, że ustawodawca w ustawie, czy w ogóle w ustawach, o tych skutkach lub oddziaływaniach postanowił.

Powyższe, zdaniem organu, przemawia za nieposiadaniem przez uchwałę cech aktu prawa miejscowego, bowiem jej regulacje sprowadzają się do kwestii wewnętrznych. Uchwała nie jest aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Krąg jej adresatów wynika z ustawy i jest kręgiem konkretnie wskazanym.

Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017r. skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali swe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie.

Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę miejską będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na które wskazano również uwagę w odpowiedzi na skargę, ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miasta zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 uchwały Rada Miejska wskazała, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Poznania, a więc występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego.

Przywołane zapisy uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Burmistrzowi Miasta. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Sądu Rejonowego, Prokuratury Rejonowej czy też Komendy Powiatowej Policji oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy i nie funkcjonuje w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Rację ma także skarżący, a Sąd podziela jego pogląd, że aktem prawa miejscowego jest nie tylko uchwała Nr VII/56/VI/2011 z dnia 22.02.2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która została zaskarżona do tutejszego Sądu przez prokuratora w sprawie RP III Pa 15.2017, lecz również charakter taki ma przedmiotowa uchwała Nr XLIV/685/VI/2013 wprowadzająca zmiany do tej uchwały.

Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

MZ