Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 549/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a  par. 1,  art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 85  ust. 1,  art. 3  ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi I. M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku spółki I. M. Sp. z o.o., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności "decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego w ramach działającego przy nim Krajowego Punktu Kontaktowego o dokonaniu zgłoszenia do Komisji Europejskiej powiadomienia informacyjnego nr [...] co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF".

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji nieistniejących. W takiej sytuacji, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. I FSK 86/10) i doktryny, wszczęcie i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności byłoby niedopuszczalne. Czynności materialno-techniczne podejmowane w ramach systemu RASFF nie rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów oraz w żadnym wypadku nie mają charakteru decyzji administracyjnych.

System RASFF został ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.). Ww. rozporządzenie określiło środki, jakie mogą być podejmowane przez członków sieci na wniosek państwa członkowskiego w przypadku stwierdzenia, że żywność pochodząca ze Wspólnoty lub przywożona z państwa trzeciego może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi. Środki wykonawcze mające na celu realizację art. 50 rozporządzenia nr 178/2002 zostały przyjęte przez Komisję w rozporządzeniu (UE) nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającym środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz. Urz. UE L 6/7 z 11.1.2011), w którym aby zapewnić skuteczną komunikację między członkami sieci, ustanowiono wspólne zasady dotyczące obowiązków punktów kontaktowych.

W Polsce podstawą prawną systemu RASFF jest ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Przepis art. 3 pkt. 42 ww. ustawy definiuje system RASFF jako: "postępowanie organów urzędowej kontroli żywności i innych podmiotów realizujących zadania z zakresu bezpieczeństwa żywności". W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny, który w Polsce kieruje systemem i prowadzi krajowy punkt kontaktowy, ustanowił procedurę funkcjonowania systemu RASFF, która szczegółowo określa m.in. zasady zbierania i przekazywania informacji dotyczących żywności i pasz przez organy urzędowej kontroli żywności szczebla centralnego i organy terenowe, jak również zadania Krajowego Punktu Kontaktowego systemu RASFF w Polsce.

W dniu 16.03.2011 Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF w Głównym Inspektoracie Sanitarnym otrzymał powiadomienie informacyjne numer [...] z dnia [...] marca 2011 r. przysłane przez Głównego Lekarza Weterynarii - kierownika Podpunktu Krajowego Punktu Kontaktowego systemu RASFF. Powiadomienie dotyczyło stwierdzenia obecności tlenku węgla na poziomie 83,2 pg/kg w filetach z tilapii, pochodzących z Chin.

Z oceny ryzyka przeprowadzonej przez Państwowy Instytut Weterynaryjny - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach wynikało, że tlenek węgla nie przedłuża okresu przydatności do spożycia czerwonego mięsa, pomaga natomiast utrzymać jego czerwone, pożądane przez klientów zabarwienie. Może to jednak maskować pośrednio oznaki psucia lub zmiany przechowalnicze zachodzące na mięsie.

Zgodnie z procedurami systemu RASFF, art. 50 ust. 2. rozporządzenia (WE) nr 178/2002, "jeżeli członek sieci [RASFF] posiada jakąkolwiek informację związaną z istnieniem bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu, to o takiej informacji natychmiast powiadamia Komisję w ramach systemu wczesnego ostrzegania.", jak również stosownie do art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF w GIS przekazał do punktu kontaktowego Komisji Europejskiej powiadomienie informacyjne dot. stwierdzenia obecności tlenku węgla na poziomie 83,2 ug/kg w filetach z tilapii, pochodzących z Chin. Następnie zgodnie z art. 4 ww. rozporządzenia punkt kontaktowy Komisji przekazał ww. powiadomienie informacyjne wszystkim członkom sieci bez zbędnej zwłoki, po przeprowadzeniu weryfikacji, co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF.

Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Sanitarny zauważył, iż przekazanie powiadomienia informacyjnego przez Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF do Komisji Europejskiej nie jest prowadzeniem postępowania administracyjnego, skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej. Dokonane zgłoszenie omawianego powiadomienia informacyjnego przez Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF do Komisji Europejskiej nie jest decyzją administracyjną i to nie tylko dlatego, że nie została decyzją nazwana, ale również, że nie ma formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Sanitarny w przedmiotowej sprawie nie prowadził postępowania administracyjnego, skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej. Krajowy Punkt Kontaktowy systemu RASFF, zgodnie z obowiązującymi przepisami wysłał informację do Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011, do systemu RASFF, co skutkowało powiadomieniem informacyjnym nr [...]. Powiadomienie informacyjne nie ma charakteru decyzji - nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, a ma walor jedynie informacyjny.

Skoro zatem, jak wykazano wyżej, wpis w systemie RASFF, skutkujący powiadomieniem informacyjnym o nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie jest decyzją administracyjną, to brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W myśl bowiem art. 156 § 1 K.p.a. stwierdza się nieważność jedynie decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności czynności materialno - technicznej organu administracji publicznej (Kędziora R,: Komentarz. Kodeks postępowania administracyjnego", wyd. Beck, Warszawa 2008, s.819).

Przywołując treść art. 61a K.p.a., organ wskazał, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie będzie mogło być wszczęte, organ administracji publicznej wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Główny Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 i 61a § 1 i 2 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku spółki I. M. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności "decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego w ramach działającego przy nim Krajowego Punktu Kontaktowego o dokonaniu zgłoszenia do Komisji Europejskiej powiadomień informacyjnych nr [...] oraz [...] , co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF", utrzymał w mocy zaskarżone własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w swoim wniosku pełnomocnik spółki I. M. Sp. z o.o. przedstawił nowe argumenty, które jednak nie uzasadniają zmiany zaskarżonego postanowienia. Organ zgodził się z wnioskodawcą, że organ urzędowej kontroli żywności działający w ramach systemu RASFF jest organem administracji publicznej. Trudno wręcz wyobrazić sobie rolę organów urzędowej kontroli żywności, inną niż rola organów państwa. Tym niemniej wnioskodawca nie dostrzega, że nie każda czynność organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną, a więc nie każda czynność urzędowa może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. W rzeczywistości jedynie nikły odsetek czynności podejmowanych przez organy urzędowej kontroli żywności ma charakter decyzji administracyjnych. W szczególności wszystkie czynności kontrolne i wyjaśniające nie mają takiego charakteru.

Organ powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88. OSPiKA 1989, z. 3, poz. 59 wskazał, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w powołanej uchwale, w ujęciu materialnym decyzja to "kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Do charakterystycznych cech decyzji w tym ujęciu Sąd Najwyższy zalicza to, że: 1) decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego o charakterze władczym, 2) winna być oparta o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, 3) rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej oznaczonej strony w postępowaniu unormowanym w przepisach k.p.a., jak również w przepisach ustaw szczególnych. W ujęciu procesowym natomiast decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego. Jest to więc akt kończący dane postępowanie i rozstrzygający sprawę co jej istoty.

Powiadomienie, które kwestionuje wnioskodawca, w sposób oczywisty nie spełnia powyższych kryteriów. Po pierwsze, nie jest ono w ogóle aktem woli, lecz jedynie aktem wiedzy organu administracji publicznej. Po wtóre, nie rozstrzyga ono sprawy administracyjnej, ponieważ nie konkretyzuje żadnych praw ani obowiązków podmiotu (strony). Charakterystyczne, że wnioskodawca nie jest w stanie wskazać żadnych obowiązków, które zostały na niego nałożone kwestionowanym postanowieniem. Wnioskodawca nie jest w stanie tego uczynić, ponieważ powiadomienie to żadnych obowiązków nie nakłada. Zamiast tego wnioskodawca powołuje się na "konkretne skutki prawne", jakie rzekomo spowodowało kwestionowane powiadomienie, przy czym skutków tych w ogóle nie skonkretyzował. W istocie w niniejszym przypadku można by mówić co najwyżej o pewnych skutkach faktycznych (nie zaś prawnych) kwestionowanego powiadomienia. Jednak każda czynność organu administracyjnego, każde działanie (np. podjęcie czynności kontrolnej) powoduje pewne skutki faktyczne, zaś wywołanie takich skutków nie jest wystarczające, aby daną czynność kwalifikować jako decyzję administracyjną. Organy urzędowej kontroli żywności kierują się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (a szerzej ujmując, prawa administracyjnego). Jest jednak oczywiste, że działając w systemie RASFF organy te nie prowadzą postępowania jurysdykcyjnego w rozumieniu k.p.a., które kończyłoby się wydaniem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 50 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, jeżeli członek sieci [RASFF] posiada jakąkolwiek informację związaną z istnieniem bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu, to o takiej informacji natychmiast powiadamia Komisję w ramach systemu wczesnego ostrzegania. Komisja niezwłocznie przekazuje tę informację członkom sieci." Gdyby przyjąć koncepcję wnioskodawcy, to każde kolejne powiadomienie w ramach sieci RASFF musiałoby być poprzedzone wszczęciem i przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego strona mogłaby powoływać wnioski dowodowe, zakończonego decyzją administracyjną, która z kolei podlegałaby zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Oczywiście funkcjonowanie w ten sposób systemu RASFF byłoby w praktyce niemożliwe do pogodzenia z zasadami i celami tego systemu. Ten system musi bowiem gwarantować natychmiastowy przepływ informacji w przypadku powzięcia wiadomości o zagrożeniu dla zdrowia ludzi. Gdyby zaakceptować stanowisko wnioskodawcy, to funkcjonowanie systemu RASFF w Polsce byłoby całkowicie wykluczone, ponieważ każde kolejne powiadomienie musiałoby zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w trybie k.p.a.

Na zakończenie Główny Inspektor Sanitarny uznał za konieczne, aby poczynić uwagę o charakterze ogólniejszym. Główny Inspektor Sanitarny docenił bowiem potrzebę ochrony praw przedsiębiorców działających na rynku spożywczym (nawet pomijając fakt, że kwestionowane powiadomienie nie pozbawiło wnioskodawcy żadnego prawa ani nie nałożyło nań żadnego obowiązku). Jednak system RASFF ma na celu przede wszystkim ochronę praw konsumentów, i to nie praw ogólnikowych i niesprecyzowanych, na które powołuje się wnioskodawca, lecz bardzo konkretnych praw - do ochrony zdrowia i życia. Stanowisko wnioskodawcy, nie dość że jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych, to w dodatku pozostaje w sprzeczności z prawem konsumentów żywności do ochrony ich życia i zdrowia, ponieważ oznaczałoby podważenie podstaw funkcjonowania systemu RASFF. Również z tego względu stanowisko to jest bezzasadne.

Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła I. M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia poprzedzającego jako naruszających prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła:

- rażące naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji mimo braku podstawy prawnej;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, co przyczyniłoby się do pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie w sposób należyty o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 39 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżonej decyzji;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w sprawie, co skutkowało błędną oceną stanu faktycznego sprawy i wydaniem decyzji w skarżonym kształcie;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 104 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. poprzez odmówienie skarżonej decyzji rozstrzygającej co do istoty indywidualną sprawę skarżącej miana decyzji administracyjnej z uwagi na to, iż akt ten miał w ocenie organu jedynie charakter czynności materialno-technicznej;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 15 K.p.a. zapewniającego dwuinstancyjność postępowania umożliwiającą stronie skuteczną realizację obrony jej praw;

- rażące naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 35 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowo zakreślonym do tego terminie.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że Główny Inspektor Sanitarny podejmując decyzję o uznaniu zawartości tlenku węgla w towarze skarżącej za zagrożenie wymagające dokonania wpisu informacyjnego w systemie RASFF uznał, iż obecność tlenku węgla w żywności stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Skarżąca podniosła, że nie istnieją żadne naukowe dowody na to, iż tlenek węgla stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, co stanowi przesłankę konieczną dokonania zgłoszenia do systemu RASFF. Nie jest też prawdą, iż żywność, w której stwierdzono występowanie tlenku węgla w przypadku jej zepsucia np. na skutek nieprawidłowego transportu, nie będzie posiadała cech organoleptycznych świadczących o zepsuciu. Tlenek węgla nie maskuje bowiem oznak nieświeżości mięsa, w którym występuje, nie wpływa w żaden sposób np. na zapach mięsa. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naukowego Komitetu ds. Żywności UE (SCF) przy okazji badania możliwości użycia tlenku węgla jako składnika gazów stosowanych w pakowaniu żywności w atmosferze modyfikowanej. Wnioski z tych badań zostały zawarte w pochodzącej z [...] grudnia 2001 r. opinii Komitetu, zgodnie z którą nie ma żadnych naukowych dowodów na to, iż tlenek węgla stwarza zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. Wobec powyższego, organ nie mógł podjąć decyzji stwierdzającej, iż towar skarżącej stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego uprawniające do przekazania stosownej informacji w ramach systemu RASFF. Nie miał on bowiem podstawy ani natury prawnej, ani faktycznej, by stwierdzić istnienie zagrożenia wynikającego z obecności tlenku węgla w zakwestionowanym towarze.

Skarżąca wskazała, że mając na uwadze, iż działania organu nie polegały na przekazaniu prostej informacji, lecz wymagały rozstrzygnięcia, czy obecność tlenku węgla w towarze skarżącej stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego oraz że ustalenia ww. kwestii organ winien był dokonać z zastosowaniem przepisów k.p.a., "decyzyjna aktywność" organu w przedmiotowej sprawie nie powinna być kwestionowana. W świetle braku jakichkolwiek podstaw natury prawnej i faktycznej dla uznania, że obecność tlenku węgla w mięsie tilapii stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, nie można w żadnym razie uznać, iż sformułowanie takiego twierdzenia przez organ stanowiło jedynie akt wiedzy. Organ musiał przeprowadzić postępowanie, dokonać pewnego rozumowania i rozstrzygnąć sprawę decyzją.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Nie budzi zastrzeżeń ocena organu, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego regulowanego przepisami art.156 i nast. K.p.a.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków:

Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materiaIno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Zgodnie z art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, Komentarz do k.p.a. LEX) zakresem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności objęte są więc przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 K.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 K.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "decyzji wydanej przez Głównego Inspektora Sanitarnego w ramach działającego przy nim Krajowego Punktu Kontaktowego o dokonaniu zgłoszenia do Komisji Europejskiej powiadomień informacyjnych nr [...] oraz [...], co skutkowało dokonaniem wpisu o numerze [...] w systemie RASFF, publikowanego w ogólnodostępnej bazie RASFF".

Wskazać należy, że Główny Lekarz Weterynarii przesłał do Krajowego Punktu Kontaktowego w GIS w ramach funkcjonowania systemu RASFF powiadomienia informacyjne w dniach [...] lutego 2011 r. (powiadomienie nr [...] ) oraz [...] marca 2011 r. (powiadomienie nr [...]), które dotyczyło stwierdzenia obecności tlenku węgla na w filetach z tilapii sprowadzanych przez skarżącą od producenta z Chin. Krajowy Punkt Kontaktowy w GIS przekazał powyższe zawiadomienia do Komisji Europejskiej ze względu na miejsce pochodzenia produktu. Powiadomienie nr [...] nie zostało przyjęte do systemu przez Komisję Europejską, gdyż wykryty poziom tlenku węgla nie przekroczył 50 ug/kg, natomiast powiadomienie nr [...] zostało przyjęte do systemu RASFF i umieszczone w bazie powiadomień pod numerem [...].

Trafnie wskazał organ, że kwestionowany przez skarżącą wpis do systemu RASFF, skutkujący powiadomieniem informacyjnym nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów prawnych stanowiących podstawę do dokonywania wpisu nie można bowiem wywieść, że wpis stanowi władcze rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej (orzeczenie o prawach lub obowiązkach administracyjnych podmiotu prawa), który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu administracji jako decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.), urzędowe kontrole przeprowadzane przez organy Inspekcji Weterynaryjnej, obejmują zadania dotyczące powiadamiania o niebezpiecznej żywności, w tym żywności pochodzenia zwierzęcego oraz paszach określonych w przepisach o paszach oraz o materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu z żywnością, w ramach sieci systemu RASFF ((Rapid Alert System for Food and Feed of the European Union - Europejski system wczesnego ostrzegania o niebezpiecznej żywności i paszach produktach żywnościowych obowiązujący w krajach UE).

System RASFF, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, obejmuje postępowanie organów bezpieczeństwa żywności, zgodnie z zasadami określonymi w art. 50-52 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 31 z 1.2.2002, str. 1—24, z póżn. zm.; Polskie wydanie specjalne: rozdz. 15 tom 06 s. 463 - 486). Ustęp 2 art. 50 nakłada na członka sieci obowiązek natychmiastowego powiadamiania Komisji o istnieniu bezpośredniego lub pośredniego niebezpieczeństwa grożącego zdrowiu ludzkiemu, pochodzącego z żywności lub pokarmu. Ustęp 5 art. 50 cyt. rozporządzenia zobowiązuje Państwa Członkowskie do niezwłocznego informowania Komisji o wdrożonym działaniu lub środkach podjętych w następstwie otrzymania powiadomień i uzupełniających informacji, przekazanych w ramach systemu wczesnego ostrzegania.

Zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. żywność i pasze przywożone do Wspólnoty w celu wprowadzenia na rynek we Wspólnocie powinny być zgodne z wymogami prawa żywnościowego lub warunkami uznanymi przez Wspólnotę za przynajmniej im odpowiadające, bądź w przypadku gdy istnieją konkretne umowy między Wspólnotą i krajem wywozu, być zgodne z wymogami zawartymi w tych umowach.

Stosownie do art. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) Nr 16/2011 z dnia 10 stycznia 2011 r. ustanawiającej, środki wykonawcze dla systemu wczesnego ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i środkach żywienia zwierząt (Dz.Urz. UE L 6 z 11,1.2011, str. 7—10), "powiadomienie informacyjne w celu zwrócenia uwagi" oznacza powiadomienie informacyjne związane z produktem, który znajduje się w obrocie jedynie w powiadamiającym państwie będącym członkiem sieci; albo nie został wprowadzony do obrotu; albo nie znajduje się już w obrocie. Art. 2 przedmiotowego rozporządzenia formułuje szereg obowiązków członków sieci, w ust. 1 wskazuje, iż członkowie sieci zapewniają skuteczne działanie sieci na obszarze swojej jurysdykcji oraz stosownie do art. 3 wysyłają powiadomienia o zagrożeniu do punktu kontaktowego Komisji bez zbędnej zwłoki, a w każdym razie w ciągu 48 godzin od momentu otrzymania informacji o zagrożeniu. Ponadto stosownie do art. 4 ww. rozporządzenia, członkowie sieci wysyłają powiadomienia informacyjne do punktu kontaktowego bez zbędnej zwłoki. Powiadomienia te zawierają wszystkie dostępne informacje, dotyczące w szczególności rodzaju zagrożenia i produktu, ze strony którego występuje zagrożenie. Natomiast punkt kontaktowy Komisji przekazuje powiadomienia informacyjne wszystkim członkom sieci bez zbędnej zwłoki, po przeprowadzeniu weryfikacji powiadomień.

Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że istotą systemu RASFF, jest zapewnienie szybkiego reagowania członków sieci w przypadku uzyskania informacji o zagrożeniu. Działając w ramach tego sytemu organy nie prowadzą postępowania administracyjnego. Rozpoznanie wstępnego zagrożenia, wynikające ze zgłoszenia produktu do systemu RASFF nie wymaga zatem formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż sprawa administracyjna jeszcze nie istnieje, ze względu na brak informacji o spełnieniu przesłanek wynikających z art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.).

Przyjęcie argumentacji przeciwnej byłoby w praktyce nie do pogodzenia z zasadami i celem tego systemu, który został powołany, jak sama nazwa wskazuje, do niezwłocznego przepływu informacji o zagrożeniach.

Wobec powyższego, wskazać trzeba, że w przypadku stwierdzenia podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania, właściwe organy stosownie do art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 (Tytuł VII, Rozdział I pt. Krajowe Środki Wykonawcze), zobligowane są do podjęcia działań wymienionych w ust 2 tego przepisu wydając rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 3 lit. a i b. Z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika wprost, że ustawa obok właściwości organów w zakresie prowadzenia urzędowych kontroli określonych w ww. rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 określa m.in. wymagania dotyczące przeprowadzania takich kontroli, w zakresie nieuregulowanym w ww. rozporządzeniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ww. ustawy do postępowania przeprowadzanego przez organy urzędowej kontroli żywności stosuje się przepisy k.p.a., jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy za trafne stanowisko organu, że wobec braku przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należało w niniejszej sprawie odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art.61a §1 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.