Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 537/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 i 10
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 363
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Monika Świerczak Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów publicznych szkół 1. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części obejmującej § 1 pkt 10 jego załącznika, a także § 4 ust. 1 pkt 1 jego załącznika w zakresie słów "[...], " zostało wydane z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "Organ") – wskazując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.oświat.") – wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursów na dyrektorów publicznych szkół (zwane też dalej "Zarządzeniem"). Ogłoszenie konkursu stanowiło załącznik do tego zarządzenia (§ 1 Zarządzenia), którego wykonanie powierzono Dyrektorowi Wydziału Oświaty (zob. § 2 Zarządzenia) i które weszło w życie z dniem podpisania (zob. § 3 Zarządzenia).

Pismem z [...] maja 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. E. Ś., na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zaskarżył § 1 pkt 10 załącznika do Zarządzenia, zarzucając skarżonemu aktowi istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 363 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.; dalej w skrócie "przep.wprow."),

- § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. poz. 1597; dalej jako "rozporządzenie z 11.08.2017 r.") oraz

- § 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436, z późn. zm.; dalej jako "rozporządzenie z 27.10.2009 r."),

przez błędne uznanie, że w świetle art. 363 przep.wprow. ogłaszając konkurs na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego [...] w [...], wymagania, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca ww. stanowisko, powinny być uwzględniane w oparciu o przepisy rozporządzenia z 11.08.2017 r., gdy tymczasem Prezydent Miasta winien był zastosować przepisy rozporządzenia z 27.10.2009 r. W związku z powyższym Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności § 1 pkt 10 załącznika do Zarządzenia – ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynęło doń Zarządzenie, o przesłanie którego wezwał Prezydenta Miasta na mocy art. 88 u.s.g. Zarządzeniem tym Prezydent Miasta ogłosił konkursy na stanowiska dyrektorów publicznych szkół, w tym na stanowisko dyrektora Liceum Ogólnokształcącego [...] (§ 1 pkt 10 załącznika do Zarządzenia). W ocenie Wojewody w przypadku konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum lub dyrektora szkoły ponadgimnazjalnej (tj. trzyletniego liceum ogólnokształcącego, czteroletniego technikum), mając na uwadze treść art. 363 przep.wprow., zastosowanie powinny znaleźć przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 36 ust. 3 oraz art. 36a ust. 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.o."), tj.:

- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek,

- rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373; dalej jako "rozporządzenie z 08.04.2010 r.").

Skarżący podkreślił, że ww. Liceum Ogólnokształcące [...] (dalej w skrócie "LOMS") jest właśnie takim trzyletnim liceum ogólnokształcącym. Zatem Organ, ogłaszając konkurs na stanowisko dyrektora tejże szkoły, zobowiązany był zastosować przepisy rozporządzenia z 27.10.2009 r., w tym wymagania określone w jego § 1 i § 5. Tymczasem Organ w ogłoszeniu konkursu wskazał wymagania wobec kandydatów na stanowisko m.in. dyrektora LOMS określone w przepisach rozporządzenia z 11.08.2017 r. – w tym nieznane rozporządzeniu z 27.10.2009 r. wymaganie, że do konkursu może przystąpić, w przypadku cudzoziemca, nauczyciel mianowany lub dyplomowany, a także osoba niebędąca nauczycielem, który m.in. posiada znajomość języka polskiego poświadczoną na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (zob. § 1 pkt 11 i § 6 pkt 5 rozporządzenia z 11.08.2017 r.). W ocenie Skarżącego ograniczyło to krąg potencjalnych kandydatów, w przypadku cudzoziemców, do tych, którzy oprócz wymagań określonych w przepisach rozporządzenia z 27.10.2009 r., muszą posiadać znajomość języka polskiego poświadczoną na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim. Powyższe mogło mieć wpływ na wynik przeprowadzonego konkursu i tym samym stanowić przesłankę, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 08.04.2010 r., który to przepis stanowi, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu".

W związku z tym, zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego § 1 pkt 10 załącznika do Zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez r. N., wniósł o jej oddalenie, podkreślając w uzasadnieniu, że art. 363 przep.wprow. jest niejednoznaczny i budzi wątpliwości w doktrynie. W ocenie Organu, Skarżący błędnie przyjmuje, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu właściwym do zastosowania aktem wykonawczym w przedmiotowej sprawie było rozporządzenie z 27.10.2009 r. W piśmiennictwie wskazuje się bowiem, iż komentowany przepis stanowi podstawę dla dalszego stosowania przepisów zawartych w aktach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przywołanych wyżej przepisach ustawy o systemie oświaty do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie przepisów Prawa oświatowego (por. A. Olszewski, Komentarz do ustawy - Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, LEX 2018). Nie ulega natomiast wątpliwości, że aktualnie obowiązującym aktem wykonawczym, wydanym na podstawie art. 63 ust. 4 pr.oświat., jest rozporządzenie z 11.08.2017 r., a więc w związku z wejściem w życie ww. aktu ustała konieczność stosowania rozporządzenia z 27.10.2009 r. Organ przy tym wskazał, że według jego wiedzy większość przeanalizowanych jednostek samorządu gminnego na terenie Polski ogłosiła w tym okresie konkursy na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki, powołując się na te same akty prawne, co Prezydent Miasta. W konsekwencji należy przyjąć, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że Zarządzenie narusza przepisy prawa.

Jednakże na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższej argumentacji i uznanie, że konkurs został przeprowadzony w oparciu o błędną podstawę prawną, Organ podkreślił, że nieprawidłowość ta nie miała i nie mogła mieć wpływu na wynik konkursu, a w konsekwencji nie stanowiła przesłanki uzasadniającej jego unieważnienie na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 08.04.2010 r. Zdaniem Organu w niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostają względy natury celowościowej i słusznościowej. W konkursie na stanowisko dyrektora LO[...] nie startował żaden cudzoziemiec. Według wiedzy Organu, żaden cudzoziemiec nie brał udziału w konkursie na tego rodzaju stanowisko w ciągu ostatnich dwudziestu lat, co dodatkowo podkreśla brak jakiegokolwiek faktycznego i potencjalnego wpływu przedmiotowej nieprawidłowości na wynik konkursu. Ponadto, zdaniem Organu, unieważnienie konkursu będzie miało niekorzystny wpływ na funkcjonowanie LO[...], ponieważ wybrany w konkursie dyrektor szkoły pełni swoje obowiązki od prawie roku, a w przypadku będącym przedmiotem niniejszej sprawy, dodatkowe zmiany organizacyjne w tej szkole trudno uznać za celowe i korzystne.

W konsekwencji, w ocenie Organu, należy uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 1 pkt 10 załącznika do Zarządzenia.

Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że rozszerzył jej zakres zaskarżenia o § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do Zarządzenia w części dotyczącej LO[...]. Pełnomocnik Organu podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę oraz podkreślił, że Wojewoda nie wykazał istotnego wpływu zarzucanych uchybień na wynik konkursu, mimo że na istnienie takiego wpływu powołuje się w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; w skrócie "u.s.g.").

1. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym art. 90 u.s.g. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

2. Przedmiotowe Zarządzenie, jako nie zawierające przepisów porządkowych, nie podlegało obligatoryjnemu doręczeniu Wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Zostało ono przesłane Wojewodzie – jak wynika z treści skargi – w dniu [...] stycznia 2019 r., na jego wezwanie, wystosowane do Prezydenta Miasta na podstawie art. 88 u.s.g. Wobec tego w maju 2019 r. Wojewoda nie był już władny we własnym zakresie rozstrzygać o ewentualnej nieważności Zarządzenia, lecz mógł je zaskarżyć do sądu administracyjnego w trybie art. 93 u.s.g., co też uczynił.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów publicznych szkół.

2. Autor skargi wyraźnie wskazał w niej, że zaskarża tylko § 1 pkt 10 załącznika do Zarządzenia. Na rozprawie pełnomocnik Organu rozszerzył przedmiot zaskarżenia o § 4 ust. 1 pkt 1 załącznika do Zarządzenia, który także expressis verbis odnosi się do Liceum Ogólnokształcącego [...]. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie Zarządzenie zostało poddane kontroli Sądu.

3. Jak wynika z części wstępnej Zarządzenia, jego podstawę prawną stanowiły przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."). Zaskarżone zarządzenie, nie będąc aktem prawa miejscowego, nie podlegało ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, i w konsekwencji weszło w życie w sposób określony w § 3 Zarządzenia, tj. z dniem jego podpisania.

4. W orzecznictwie sądowym trafnie przyjmuje się, że zarządzenie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, dla której dana j.s.t. jest organem prowadzącym, stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z poprzednio obowiązującymi przepisami art. 5 ust. 5 i 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.; w skrócie "u.s.o.") oraz obecnie obowiązującymi przepisami art. 8 ust. 15 i 16 pr.oświat., zakładanie i prowadzenie rodzajów szkół publicznych wymienionych w tych przepisach należy do zadań własnych gmin i powiatów, przy czym szkół sportowych i mistrzostwa sportowego – do zadań własnych powiatu (zob. art. 5 ust. 5a u.s.o. oraz art. 8 ust. 16 pr.oświat.). Z kolei ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły prowadzonej przez gminę albo powiat, przypisane zostały na podstawie art. 5c pkt 2 u.s.o. oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.oświat. do kompetencji, odpowiednio, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo zarządu powiatu, jako organu wykonawczego organu prowadzącego szkołę, którym jest dana j.s.t. (zob. art. 3 pkt 5 u.s.o. oraz art. 4 pkt 16 pr.oświat.), przy czym w miastach na prawach powiatu – jakim jest Miasto [...] – funkcję organu wykonawczego powiatu sprawuje prezydent miasta (zob. art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz. U. z 2019 r. poz. 511; w skrócie "u.s.p."). Ogłoszenie konkursu inicjuje procedurę mającą na celu wyłonienie kandydata, któremu ma być powierzone stanowisko dyrektora szkoły. Jest to akt o charakterze organizacyjnym związany z wykonywaniem zadań własnych j.s.t. w zakresie oświaty. Zarządzenie to jest prawną formą działania prezydenta miasta, który w ten sposób podejmuje władcze rozstrzygnięcie w zakresie swoich kompetencji wynikających z ustawy oświatowej.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zarządzenie o ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA z 19.03.2015 r., II SA/Sz 922/14, CBOSA).

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z [...] maja 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. powyżej) oraz własnej kognicji.

4. Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii, które z poniższych rozporządzeń wykonawczych:

- wydane na podstawie art. 36 ust. 3 u.s.o. – rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie z 27.10.2009 r."), czy

- wydane na podstawie art. 62 ust. 4 pr.oświat. – rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. poz. 1597; w skrócie "rozporządzenie z 11.08.2017 r."),

powinno stanowić właściwą podstawę prawną dla określenia wymagań stawianych kandydatom na stanowisko dyrektora trzyletniego liceum ogólnokształcącego – jakim jest bezspornie poznańskie Liceum Ogólnokształcącego [...] – w ogłoszeniu konkursu, które stanowi załącznik do Zarządzenia (zwany też dalej "Załącznikiem").

1. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagania określone w rozporządzeniu z [...].10.2009 r. oraz w rozporządzeniu z [...].08.2017 r., choć w szerokim zakresie zbieżne, to jednak nie są tożsame. Jedna z istotnych różnic dotyczy kandydatów będących cudzoziemcami, którym rozporządzenie z [...].08.2017 r. stawia w § 1 pkt 11 wymaganie (do którego odsyła także m.in. § 6 pkt 5 in fine ww. rozporządzenia) – nieznane rozporządzeniu z [...].10.2009 r. – posiadania znajomości języka polskiego poświadczonej na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. poz. 224, z późn. zm.; w skrócie "u.j.p.").

2. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem – i nie budzi też wątpliwości Sądu – że wymagania postawione kandydatom w ww. ogłoszeniu konkursu zostały ustalone na podstawie przepisów rozporządzenia z 11.08.2017 r. Wynika to już z treści tych wymagań – zwłaszcza z § 2 pkt 1 lit. k Załącznika, powielającego treść § 1 pkt 11 rozporządzenia z 11.08.2017 r. – a ponadto zostało wyraźnie przyznane przez Organ w odpowiedzi na skargę.

3. Tymczasem Sąd przychyla się do stanowiska Wojewody, że wymagania stawiane kandydatom na stanowisko dyrektora "wygaszanego" trzyletniego Liceum Ogólnokształcącego [...] w ww. ogłoszeniu konkursu powinny zostać ustalone w oparciu o przepisy rozporządzenia z 27.10.2009 r. Przemawiają za tym przynajmniej dwa następujące względy.

4. Po pierwsze – wynika to już z treści art. 363 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, z późn. zm.; w skrócie "przep.wprow."). Przepis ten stanowi, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m.in. art. 36 ust. 3 u.s.o. – czyli właśnie rozporządzenie z 27.10.2009 r. – "zachowują moc do czasu zakończenia kształcenia odpowiednio w dotychczasowym gimnazjum, trzyletnim liceum ogólnokształcącym, czteroletnim technikum, klasach dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia, dotychczasowej szkole policealnej i szkole specjalnej przysposabiającej do pracy, a także w dotychczasowych szkołach artystycznych, oraz mogą być zmieniane na podstawie tych przepisów."

Wbrew stanowisku Organu, cytowany przepis art. 363 przep.wprow. jest jasny i wynika zeń jednoznacznie, że przepisy rozporządzenia z 27.10.2009 r. obowiązują do czasu wygaszenia dotychczasowych, likwidowanych typów szkół (tu: trzyletniego liceum ogólnokształcącego), a nie – jak twierdzi Organ – do czasu zastąpienia ich nowymi przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy - Prawo oświatowe. W takim przypadku ustawodawca posłużyłby się bowiem formułą użytą w art. 365 przep.wprow.: "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie [...], zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio na podstawie [...] ustawy - Prawo oświatowe, oraz mogą być zmieniane na podstawie tych przepisów." – czego jednak nie uczynił. Zdaniem Sądu – nieprzypadkowo.

Ubocznie godzi się zauważyć, że poczynione w art. 363 in fine przep.wprow. zastrzeżenie, że zachowane w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie wyszczególnionych przepisów ustawy o systemie oświaty [tu: jej art. 36 ust. 3] "mogą być zmieniane na podstawie tych przepisów", nawiązuje do reguły z § 34 in fine Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – w myśl której nie nowelizuje się aktu wykonawczego zachowanego czasowo w mocy przez nową ustawę, "chyba że ustawa ta wyraźnie przewiduje taką możliwość" – i jest tym bardziej uzasadnione w sytuacji, gdy, tak jak w art. 363 przep.wprow., ustawodawca nie przewiduje zastąpienia zachowanych czasowo przepisów wykonawczych nowymi, lecz zakłada ich stopniowe "wygaszenie".

5. Po drugie, rozporządzenie z 11.08.2017 r., na kanwie którego opracowano ogłoszenie konkursu zamieszczone w Załączniku, w ogóle nie dotyczy "wygaszanych" typów szkół publicznych, w tym trzyletniego liceum ogólnokształcącego.

Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 4 pr.oświat., który stanowi, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w stosunku do szkół i placówek artystycznych – minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określi, w drodze rozporządzenia, wymagania, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i rodzajach placówek, uwzględniając w szczególności kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w danej szkole lub placówce, przygotowanie w zakresie zarządzania, ocenę pracy i spełnianie warunków zdrowotnych do zajmowania stanowiska kierowniczego. O tym, jakie typy szkół przewiduje Prawo oświatowe – a więc i jakich typów szkół dotyczy cytowany art. 62 ust. 4 pr.oświat. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie z 11.08.2017 r. – stanowi art. 18 ust. 1 pr.oświat., zgodnie z którym:

"Szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy:

1) ośmioletnią szkołę podstawową;

2) szkoły ponadpodstawowe:

a) czteroletnie liceum ogólnokształcące,

b) pięcioletnie technikum,

c) trzyletnią branżową szkołę I stopnia,

d) trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy,

e) dwuletnią branżową szkołę II stopnia,

f) szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie lub wykształcenie średnie branżowe, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku."

Jak widać, nie ma wśród nich trzyletniego liceum ogólnokształcącego, jakie wymieniała ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. b.

Oznacza to, że rozporządzenie z 11.08.2017 r. w ogóle nie dotyczy tego typu szkół i dlatego też jego postanowienia nie mogły stanowić właściwej podstawy do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...].

5. Drugą z kwestii spornych pomiędzy stronami niniejszego postępowania stanowiło to, czy wskazane uchybienie, polegające na przyjęciu niewłaściwej podstawy prawnej dla określenia wymagań w ogłoszonym Zarządzeniem konkursie na dyrektora [...], wpłynęło na wynik tego konkursu.

1. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla wyniku kontroli legalności Zarządzenia. W tym przypadku istotne jest bowiem jedynie to, czy ww. uchybienie wpłynęło w sposób istotny na treść tego Zarządzenia (jego Załącznika), czy nie. Relewantne kryterium kontroli stanowi bowiem w tym przypadku "sprzeczność z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio: art. 71 ust. 1 u.s.p.). Ewentualny wpływ stwierdzonej wadliwości na wynik konkursu może zaś mieć co najwyżej znaczenie przy badaniu aktów kończących ów konkurs, czego wszakże Sąd w niniejszym postępowaniu nie przesądza.

2. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g.: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90." Cytowany przepis musi by interpretowany w kontekście art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analogiczne postanowienia zawiera również art. 71 ust. 1 i 4 u.s.p.

W świetle cytowanych przepisów zarządzenie organu j.s.t. (gminy albo powiatu) sprzeczne z prawem jest nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w powyższym rozumieniu obejmuje sprzeczność postanowień zarządzenia z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a więc także z rozporządzeniem, które wszak zostało wymienione jako źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

3. Nie ulega wątpliwości, że jedną z postaci "sprzeczności z prawem" jest oparcie zarządzenia organu j.s.t. na niewłaściwej podstawie prawnej, w szczególności na przepisach rozporządzenia, które nie powinny znaleźć zastosowania w danym przypadku. Takie uchybienie nie tylko oznacza bowiem niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia, ale także godzi w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zarazem nie można uznać, że takie naruszenie prawa ma charakter nieistotny w sytuacji, gdy przełożyło się ono w relewantnym zakresie na treść zarządzenia, która byłaby znacząco inna, jeśliby zastosowano właściwe rozporządzenie.

4. W ocenie Sądu z takim przypadkiem istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oparcie się przez Prezydenta Miasta w ogłoszeniu konkursu na stanowisko dyrektora [...] na przepisach rozporządzenia z 11.08.2017 r. – zamiast właściwego w tym przypadku rozporządzenia z 27.10.2009 r. – skutkowało bowiem m.in. wprowadzeniem do ww. ogłoszenia wymogu wskazanego w § 2 pkt 1 lit. k Załącznika, który w ogóle nie powinien się w nim znaleźć.

6. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

1. Takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 u.s.g., w myśl którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analogiczne unormowanie w odniesieniu do uchwał organów powiatu zawiera art. 82 ust. 1 u.s.p.

2. Jest poza sporem, że kontrolowane zarządzenie Prezydenta Miasta nie podlegało obowiązkowi doręczenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g. oraz że upłynął już ponad rok od dnia jego wydania.

7. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżone zarządzenie w części obejmującej § 1 pkt 10 jego załącznika, a także § 4 ust. 1 pkt 1 jego załącznika w zakresie słów: "Liceum Ogólnokształcącego [...],", zostało wydane z naruszeniem prawa (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.