Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1142/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 3 marca 2014 r. M. G., reprezentowana przez adw. H. M. (dalej "Skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, sprostowaną postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie następujących dróg gminnych: [...] oraz na przebudowie przepustów na istniejących rowach melioracyjnych, jak również na przebudowie dróg innych kategorii w zakresie skrzyżowań (drogi powiatowe [...]) na terenie gminy B. W wyniku wydania tej decyzji została między innymi wydzielona działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca własność M. G..

Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2011 r. Starosta Powiatu W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Powiatu W. części nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Starosta Powiatu W. na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. ustalił odszkodowanie za ww. działki w łącznej wysokości [...] zł.

Pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. r.pr. J. Z. działający jako pełnomocnik M. G., wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając:

- błędne ustalenia faktyczne polegające na wadliwym ustaleniu rażąco zaniżonej wysokości należnego odszkodowania;

- naruszenie przepisów art. 6, 7 i 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – powołanie całych jednostek redakcyjnych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "ugn") oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194) – bez szczegółowego określenia konkretnych przepisów, na podstawie których oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie braku wskazania konkretnych okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na przyjęte przesłanki stanowiące podstawę do ustalenia konkretnej wysokości odszkodowania oraz poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przesłanek i okoliczności faktycznych, na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 7 związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia (oraz jego uzasadnienia) na motywach operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie – w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję w oparciu o własne ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że sporządzone w przedmiotowej sprawie operaty szacunkowe z dnia [...] grudnia 2011 r. zawierające wycenę działek nr [...] z obrębu [...] zawierają wady formalne i merytoryczne i jako takie są niezgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszącymi się do wyceny nieruchomości oraz z art. 36 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), nie mogąc stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na śmierć biegłego, który go sporządził.

Starosta W. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., ustalił odszkodowanie na rzecz M. G. w wysokości [...] zł.

Pismem z 3 stycznia 2014 r. r.pr. J. Z. działając jako pełnomocnik M. G., wniósł odwołanie od ww. decyzji Starosty W. zarzucając:

- błędne ustalenia faktyczne polegające na wadliwym ustaleniu rażąco zaniżonej wysokości należnego odszkodowania;

- naruszenie przepisów art. 6, 7 i 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a w następstwie wadliwe uznanie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. jest zgodny z art. 134 ust. 2 ugn oraz § 36 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, oraz wadliwe uznanie, że ww. operat stanowi wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych;

- błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę ustalenia odszkodowania, polegające na wadliwym ustaleniu, że działki, których dotyczy odszkodowanie, są objęte księgą wieczystą o numerze [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...];

- błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę ustalenia odszkodowania, polegające na wadliwym ustaleniu rażąco zaniżonej wysokości należnego odszkodowania;

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – powołanie całych jednostek redakcyjnych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194) – bez szczegółowego określenia konkretnych przepisów, na podstawie których oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie braku wskazania konkretnych okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na przyjęte przesłanki stanowiące podstawę do ustalenia konkretnej wysokości odszkodowania;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w następstwie niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przesłanek i okoliczności faktycznych, na podstawie których organ oparł swoje rozstrzygnięcie;

- naruszenie art. 7 związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia (oraz jego uzasadnienia) na motywach operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie – w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję w oparciu o własne ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda powołał znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawa, w tym przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Powiatu W. części nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...], stanowi operat szacunkowy datowany na dzień [...] września 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że szacowana nieruchomość gruntowa jest położona przy drodze asfaltowej, przy rzece U. Obecnie nieruchomość stanowi część drogi gminnej biegnącej przez wieś, o nawierzchni asfaltowej. W sąsiedztwie od strony południowej biegnie rzeka U., z pozostałych stron położone są grunty rolne, niezabudowane. Nieruchomość jest przeznaczona pod gminną drogę publiczną. Łączna powierzchnia działek wynosi [...] ha. W operacie wskazano, że przed dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomość była opisana w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] i stanowiła własność osoby fizycznej.

Zgodnie z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2003 r., teren, na którym położona jest szacowana nieruchomość, oznaczony był jako tereny rolne położone w ciągu przyrodniczym o znaczeniu ponadlokalnym.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając działki, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w oparciu o transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości, zawartych w okresie poprzedzającym wycenę. Wyjaśnił, że na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi, na terenie gminy B. oraz sąsiedniej gminy L. Za okres badania cen transakcyjnych przyjęto okres od lipca 2011 r. do lipca 2013 r.

Do analizy rzeczoznawca majątkowy wybrał 18 transakcji nieruchomości, odrzucono ceny transakcyjne, które znacząco odbiegały od cen średnich. Po wycenie przedmiotowej nieruchomości metodą porównywania parami powiększono o 50% wynik jednostkowy, w związku z przeprowadzoną analizą relacji cen gruntów rolnych i gruntów drogowych.

W operacie określono wartość rynkową szacowanej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...], na kwotę [....] zł. W operacie wskazano, że określona wartość 1 m2 jest powyżej cen średnich uzyskiwanych na rynku nieruchomości, ze względu na średnie i dobre oceny najważniejszych cech cenotwórczych.

Organ, dokonując oceny prawidłowości operatu szacunkowego stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo. Organ nie podzielił poglądu o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i 77 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów. Organ zgodził się z zarzutem, że organ pierwszej instancji nie uaktualnił informacji na temat numerów ksiąg wieczystych prowadzonych aktualnie dla przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu uchybienie to nie może przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu wpływającym na konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji lub wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej.

Pismem z dnia 3 marca 2014 r. Skarżąca wniosła przywołaną na wstępie skargę do sądu administracyjnego zarzucając naruszenie art. 6, 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., art. 7 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 i 11 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W skardze powtórzono zarzuty podnoszone wcześniej w toku postępowania administracyjnego. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych miał zostać naruszony, w ocenie Skarżącej, poprzez jego błędne zastosowanie w następstwie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w kwocie niższej, niż ta, jaka wynika według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Rozpatrywana sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] ha. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że powyższa nieruchomość decyzją Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie następujących dróg gminnych: [...] oraz na przebudowie przepustów na istniejących rowach melioracyjnych, jak również na przebudowie dróg innych kategorii w zakresie skrzyżowań (drogi powiatowe [...]) na terenie gminy B.

Okolicznością niekwestionowaną jest również i to, że przedmiotowa nieruchomość przed dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, była opisana w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] i stanowiła własność M. G. Nie jest również przedmiotem sporu to, że obecnie przedmiotowe działki zostały odłączone do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].

W ocenie Sądu organy administracji przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 powołanego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ugn).

W ocenie Sądu Wojewoda [...] prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość. Zasadnie organ przyjął, że operat szacunkowy określający wartość wywłaszczonej nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Organy obu instancji nie naruszyły art. 156 ust. 3 ugn. Zgodnie z tym przepisem operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 marca 2010 r., I SA/Wa 2000/09, LEX nr 606525, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 października 2008 r., II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. został datowany na dzień 11 września 2013 r., zaś Wojewoda [...] wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2014 r., a zatem z zachowaniem terminu przewidzianego dla ważności operatu szacunkowego.

W myśl art. 152 ust. 2 ugn, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 153 ugn podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Zgodnie z art. 154 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego.

Organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10 – CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Obowiązek organu oceny operatu szacunkowego dotyczy także zarówno podejścia, metody, jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy, nie oznacza jednak, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11).

Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 ugn, nie budzi wątpliwości Sądu, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 ugn. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12 – CBOSA). Należy podkreślić, że organ oceniając operat szacunkowy nie może samodzielnie dokonać oceny tych elementów operatu, które są uwarunkowane posiadaniem wiadomości specjalnych przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Sądu, wbrew wywodom Skarżącej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcę swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. W tym kontekście zarzuty Skarżącej mają walor jedynie polemiczny.

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 ugn polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodę korygowania ceny średniej. W przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntów niewadliwie zastosowano metodę porównywania parami. Rolą rzeczoznawcy jest wytypowanie zbioru transakcji nieruchomościami, które w jego ocenie w największym stopniu będą nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, a które to należy potraktować jako reprezentatywną próbę, a następnie poddać ją procedurze korygowania ze względu na zachodzące różnice pomiędzy nimi, by na tej podstawie ustalić wartość szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy nie naruszył obowiązujących w tym zakresie przepisów, bowiem oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.

Ustawa przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym, niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie złożyła jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ugn. Skarżąca podniosła natomiast, że w analogicznej sprawie, toczącej się przed Starostą W. pod sygnaturą [...], cena za metr kwadratowy działki została ustalona na poziomie [...] zł, podczas gdy w przedmiotowej sprawie cena ta została ustalona na poziomie niecałych [...] zł. Skarżąca przywołała również fakt ustalenia w operacie szacunkowym z grudnia 2011 r. wartości obu działek na łączną kwotę [...] zł, to jest o [...] zł więcej, niż w operacie szacunkowym z września 2013 r. W kontekście stwierdzenia rzeczoznawcy majątkowego w operacie szacunkowym z września 2013 r., że: "ceny gruntów rolnych od ośmiu lat nieprzerwanie rosną", doprowadziło to Skarżącą do tezy, że wysokość ustalonego odszkodowania jest rażąco zaniżona i nie odzwierciedla realnej wartości szkody poniesionej przez Skarżącą, wobec czego ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji są błędne i tym samym staje się uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Odnosząc się do powyższych stwierdzeń Skarżącej należy podkreślić, że podstawą do formułowania tezy o rażąco zaniżonej kwocie szacowanej wartości rynkowej nie może być zarówno operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb innego postępowania i odnoszący się do innej nieruchomości, jak i operat szacunkowy sporządzony w ramach danego postępowania, ale uznany za wadliwy i niemogący być wykorzystywany w postępowaniu z uwagi na śmierć biegłego, który go sporządził. Należy również podkreślić, że ustalenie wartości szacunkowej nieruchomości następuje z wykorzystaniem przez rzeczoznawcę majątkowego określonych wiadomości specjalnych. Osoba nieposiadająca owych wiadomości specjalnych nie może zatem skutecznie podważyć operatu szacunkowego wskazując na to, że w ocenie tej osoby powinna być ustalona wyższa cena za metr kwadratowy gruntu. Sformułowana w takich okolicznościach teza o rażąco zaniżonej wysokości ustalonego odszkodowania nie może być argumentem przemawiającym za wadliwością ustaleń faktycznych dokonanych przez organy prowadzące postępowanie w sprawie.

Z analizy formalnej oraz analizy materialnej tych elementów operatu szacunkowego, których ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, nie wynika, aby operaty szacunkowe zostały sporządzone w wadliwy sposób. Należy w tym miejscu przywołać pogląd prawny utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że elementy operatu szacunkowego, których ocena wymaga wiadomości specjalnych, nie mogą być przedmiotem rozważań organu oraz sądu (por. na przykład teza trzecia wyroku NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10, LEX nr 745181: "Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy."). Wykazanie wadliwości operatu w tym zakresie wymaga zatem przedstawienia kontroperatu lub oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Należy w tym miejscu przywołać pogląd wypowiadany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że jeżeli strona uważa, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy niewłaściwie określił wartości nieruchomości, to powinna przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie. Dysponując kontroperatem organ musiałby wówczas wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 1839/13, LEX nr 1467556).

Należy zauważyć, że organ prowadzący postępowanie może samodzielnie dokonać oceny tych elementów operatu szacunkowego, których ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienie decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji wskazuje, że organy nie ograniczyły się do kontroli formalnej sporządzonych operatów szacunkowych, ale że przeprowadziły również ich kontrolę merytoryczną, jakkolwiek wnioski z kontroli merytorycznej nie zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wydanych decyzji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nie można podzielić zarzutu Skarżącej, że organy powinny dokonać własnych ustaleń faktycznych i prawnych, a nie oprzeć się na ustaleniach dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzającego operat szacunkowy. Należy mieć na uwadze, że z natury dowodu, jakim jest operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie dokonywać ustaleń, dla których jest wymagane posiadanie wiadomości specjalnych. W tym zakresie organ, nie dopatrując się wadliwości innego rodzaju, jest zobligowany do zaakceptowania ustaleń dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, chyba że zostaną one podważone w kontroperacie lub w ocenie operatu dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy, którego prawidłowość nie jest kwestionowana przez organ, stanowi podstawę do ustalenia konkretnej wysokości odszkodowania. Skoro organy obu instancji przywołały operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, to nie można podzielić zarzutu Skarżącej o braku wskazania konkretnych okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na przyjęte przesłanki stanowiące podstawę do ustalenia konkretnej wysokości odszkodowania.

Należy podzielić zarzuty Skarżącej dotyczące uchybień polegających na:

- wadliwym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia – powołanie całych jednostek redakcyjnych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – bez szczegółowego określenia konkretnych przepisów, na podstawie których oparte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie;

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Uchybienia te w ocenie Sądu nie miały jednak wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podziela poglądu sformułowanego przez Skarżącą, że organy administracji ustalając odszkodowanie za wadliwie oznaczoną nieruchomość odnosiły się do nieruchomości, która nie istnieje. Błąd polegający na wskazaniu nieaktualnego numeru księgi wieczystej nie wpływa, w ocenie Sądu, na wynik sprawy w sytuacji, gdy zarówno organy orzekające w sprawie, jak i strona nie miały wątpliwości co do tego, za jaką nieruchomość jest orzekane odszkodowanie..

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja, pomimo wad uzasadnienia, nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.