Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 382/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 § 1, art. 7, art. 80, art. 8, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 6, 7a, 8, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz G. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 K.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB") z [...] i orzekł w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej "ustawą".

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wskutek pisma W. i Z. M. inspektorzy PINB przeprowadzili 19.11.2021 r. kontrolę na działce nr ewid. [...] , stwierdzając że znajduje się tam użytkowany budynek mieszkalny jednorodzinny, murowany, częściowo podpiwniczony, parterowy z poddaszem mieszkalnym o wymiarach w rzucie 5,10 x 9,10 m o konstrukcji dachu drewnianej, dwuspadowej z pokryciem z blachy. Podczas kontroli ustalono, że w poziomie parteru znajduje się pokój, kuchnia oraz łazienka z WC. Strop nad parterem jak i schody wewnętrzne wykonano jako żelbetowe. Budynek wyposażony jest w wewnętrzne instalacje: wod.- kan., c.o. z kotłowni własnej i elektryczną. Inwestorami ww. budynku mieszkalnego są A. i G. K. Podczas kontroli ustalono, że roboty budowlane realizowane były bez nadzoru osoby z uprawnieniami budowlanymi, a przed przystąpieniem do robót budowanych inwestorzy nie uzyskali wymaganej przepisami ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie posiadają żadnych dokumentów związanych z utrzymaniem ww. obiektu. Obecny podczas kontroli G. K. (zwany dalej inwestorem) oświadczył, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w latach ok. 1965-1975 r. jako budynek gospodarczy przez jego zmarłych rodziców S. . C. K. i był użytkowany przez nich do 1991 r., kiedy to za ich zgodą tam zamieszkał. W 1991 r. inwestor wykonał instalacje wewnętrzne: wod.-kan., elektryczną, ścieki były odprowadzane do zbiornika na ścieki sanitarne, zaś ogrzewanie było realizowane poprzez wykonany wcześniej piec kaflowy. Inwestor oświadczył, że wydzielił także pomieszczenie łazienki z WC, strych przeznaczony był wówczas do przetrzymywania siana, a w 2015 r. zrealizował następujące roboty budowlane: w piwnicy zrealizował kotłownię, w której zamontował piec na paliwo stałe, w poziomie parteru wykonał wylewki, schody wewnętrzne żelbetowe, wykonał nowe ściany działowe, wydzielając nową łazienkę z WC i klatką schodową, wymienił na nową stolarkę okienną i drzwiową, zmieniając usytuowanie okien. Ponadto rozebrał strop nad parterem (starą konstrukcję dachu), wykonał wieniec żelbetowy, nowy strop żelbetowy, ścianki kolankowe z betonu komórkowego, a także nową konstrukcję dachu - drewnianą dwuspadową oraz balkon. Inwestor wydzielił w poziomie poddasza pomieszczenia WC i dwa pokoje, a w 2016 r. podłączył przedmiotowy budynek mieszkalny do sieci kanalizacyjnej gminnej za zgodą zarządcy sieci, tj. [...]. Inwestor oświadczył, że roboty budowlane realizowane w 1991 r. i w 2015 r. wykonano bez dopełnienia czynności formalnoprawnych i nie posiada wiedzy, czy była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynków usytuowanych na dz. nr ewid. [...] , ponieważ rodzice nie przekazali mu żadnych dokumentów związanych z ich budową.

W oświadczeniu z 21.01.2022 r. A. K. potwierdziła w całości ww. stanowisko męża, dodając że też jest inwestorem przedmiotowego budynku.

W odpowiedzi na wezwania PINB z 2.02.2022 r. Urząd Gminy w [...] pismem z 21.02.2022 r. oraz Archiwum Państwowe w [...] pismem z dnia 22.02. 2022 r. poinformowały organ I instancji, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

Postanowieniem z [...] PINB:

- nakazał A. i G. K. wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] , zrealizowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego - pozwolenia na budowę;

- jednocześnie informując inwestorów, że zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy istnieje możliwość złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację obiektu budowlanego;

- wskazał sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej dla obiektów budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, którą w niniejszej sprawie ustalono na 50.000 zł.

W zażaleniu na ww. postanowienie inwestorzy wskazali na naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a., jak również art. 48 ust. 1 i art. 49f ustawy, podkreślając że nie zgadzają się z oceną dowodów zebranych w sprawie przez PINB, która doprowadziła do nietrafnych ustaleń oraz pouczeń odnośnie procesu legalizacyjnego. Przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany w latach od 1965 do 1975 przez rodziców inwestora i od tego czasu nie prowadzono i nie prowadzi się żadnej budowy, rozbudowy czy nadbudowy na przedmiotowej działce. Prace wykonywane przez odwołujących się stanowiły jedynie remonty, niewymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Mając na względzie powyższe strony wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z 20.05.2022 r. WINB:

- uchylił zaskarżone postanowienie w całości;

- orzekł co do istoty sprawy, wstrzymując inwestorom nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], zrealizowaną bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego – pozwolenia na budowę i jednocześnie poinformował inwestorów, że zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy istnieje możliwość złożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia wniosku o legalizację nadbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, wskazując, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji nadbudowy ww. budynku mieszkalnego konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, którą ustalono (w oparciu o art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy) na 50.000 zł;

- pouczył inwestorów, że niewykonanie powyższego obowiązku w określonym terminie stanowić będzie podstawę do wydania na podstawie art. 49e pkt 1 i 2 ustawy decyzji o rozbiórce nadbudowy ww. obiektu.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania jest samowolna nadbudowa, bowiem do protokołu kontroli inwestor oświadczył, że m.in. rozebrał strop nad parterem (starą konstrukcję dachu), wykonał wieniec żelbetowy, nowy strop żelbetowy, balkon, ścianki kolankowe z betonu komórkowego a także nową konstrukcję dachu - drewnianą dwuspadową, skutkiem czego powstała nowa kondygnacja użytkowa, gdzie urządzono dwa pokoje i łazienkę. Nie jest to zatem, jak sugerują odwołujący się, wyłącznie remont, lecz wykonanie dodatkowej kondygnacji mieszkalnej, a zatem nadbudowa. W toku postępowania ustalono, że budynek w tej lokalizacji istniał przynajmniej od 1981 r. (co potwierdza mapa zasadnicza). Jakkolwiek kwerenda w Archiwum Państwowym, jak i w Urzędzie Gminy w [...] nie wykazała istnienia dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę tego obiektu, to nie da się wykluczyć, że obiekt, zrealizowany w latach 1965-1975, istnieje legalnie. Inwestor na gruncie uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego nie miał bowiem obowiązku przechowywania dokumentów i nie ma podstaw do domniemania samowoli tego obiektu w tym zakresie (przed jego nadbudową). Nawet jednak gdyby przyjąć, że stara bryła budynku (parter) powstała w warunkach samowoli to zgodnie z art. 103 § 2 ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy uprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. Zdaniem WINB, inwestorzy, w związku z treścią art. 28 ust. 1 i art. 29 art. 3 pkt 7 ustawy, przed wykonaniem nadbudowy przedmiotowego obiektu winni legitymować się uzyskaną uprzednio decyzją o pozwoleniu na budowę. Tymczasem odwołujący się, jak zgodnie oświadczyli, nie dopełnili czynności formalnoprawnych związanych z wykonanymi robotami budowlanymi. Skoro zatem inwestorzy nie dopełnili tego obowiązku, to zaistniały podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy ze względu na fakt, że ww. nadbudowa została wykonana w 2015r. zgodnie z oświadczeniem inwestorów. Natomiast objęcie możliwością legalizacji na podstawie przepisów art. 48 ustawy budynku mieszkalnego jako całości (na co wskazał PINB) – podczas gdy w niniejszej sprawie ustalono, że samowolne roboty budowlane, polegające na nadbudowie i rozbudowie przedmiotowego obiektu, zostały wykonane w 2015 r. – nie można uznać za działanie prawidłowe. W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego ustalił czas przystąpienia do robót (2015 r.) i stwierdził, że część obiektu została zrealizowana bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przepisy prawa obligują go w pierwszym momencie do podjęcia działań zmierzających do legalizacji tego obiektu, w tym przypadku skorzystania z trybu art. 48 ustawy Prawo budowlane – co też zrobił PINB wydając zaskarżone postanowienie. W tym zakresie WINB zreformował postanowienie organu I instancji, doprecyzowując przedmiot postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję WINB skierowali A. i G. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy – poprzez błędne zastosowanie tych przepisów i wstrzymanie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w sytuacji gdy nie wykonywali nadbudowy, a jedynie remont części nad parterem domu, w tym dachu, nie zmieniając parametrów domu, ani dachu, a jedynie zmieniając elementy stare na nowe, przy zachowaniu parametrów istniejącego pomieszczenia między parterem a dachem;

- art. 49d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ustawy przez określenie wysokości opłaty legalizacyjnej bez uwzględnienia zakresu dokonanego remontu domu i przyjęcia jako należnej ogromnej kwoty 50.000 zł;

- przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7 ,77, 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego wbrew wskazanym w tych przepisach zasadom postępowania administracyjnego, eksponującym konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w oparciu o wszelkie dowody możliwe do zgromadzenia, a podlegające ocenie rozpatrującego sprawę organu.

W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że dokonując gruntownego remontu części domu nad parterem, nie dokonali rozbudowy domu, nie zmienili jego parametrów domu, nie wyszli poza obrys dawnego dachu, nie zwiększyli parametrów pomieszczenia poddasza, a jedynie je zagospodarowali je jako użytkowe – co było konieczne z uwagi na złe warunki mieszkaniowe w których zamieszkiwali wraz z dziećmi.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Prawomocnym postanowieniem z 31.08.2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 382/22 tut. Sąd odrzucił skargę A. K. – z uwagi na uchybienie terminu do nadesłania odpisów skargi i wskazania nr PESEL.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie WINB z [...], którym:

- uchylono – w całości – postanowienie PINB z [...], nakazujące inwestorom wstrzymanie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, będącego przedmiotem prowadzonego postępowania;

- wstrzymano inwestorom nadbudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

- poinformowano inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej nadbudowy, przy czym konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, którą ustalono na 50.000 zł.

Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej "ustawą", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Inwestor, każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych, obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawodawca w art. 29 - 31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych.

W materialnoprawnej podstawie zaskarżonego postanowienia powołano przede wszystkim art. 48 ustawy, wskazując że:

- organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 1 pkt 1);

- w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3);

- postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).

U podstaw podjętych w sprawie rozstrzygnięć legły stwierdzenia o samowolnym zrealizowaniu przez inwestorów robót budowlanych, na których przeprowadzenie ustawa wymaga uprzedniego pozwolenia na budowę. W tym zakresie organy oparły się na zgodnych oświadczeniach inwestorów (K-I-4, K-I-8) co do tego, że nie uzyskiwali żadnego pozwolenia na budowę – co stanowi okoliczność niesporną. Stanowiska organów różnią się jedynie co do możliwości legalizacji budynku mieszkalnego:

- jako całości – jak wskazał PINB – odnosząc się do "budowy" budynku mieszkalnego;

- bądź jedynie w odniesieniu do nadbudowy przedmiotowego obiektu, wykonanych w 2015 r. – o czym rozstrzygnął WINB, wydając w tym zakresie rozstrzygnięcie kasacyjno-merytoryczne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 K.p.a.

Organ II instancji stwierdził bowiem, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach 1965-1975 przez nieżyjących już rodziców inwestora (co potwierdza założona w 1981 r. mapa zasadnicza), brak jednak jakiejkolwiek dokumentacji formalnoprawnej. Tym niemniej, jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu, "nie da się wykluczyć, że zrealizowany w latach 1965-1975 obiekt istnieje legalnie, gdyż na gruncie uprzednio obowiązującego Prawa budowlanego inwestorzy nie mieli obowiązku przechowywania dokumentów – wobec czego brak podstaw do domniemywania samowoli w tym zakresie".

Natomiast, jak oświadczył obecny podczas oględzin skarżący, przed przeprowadzką, w 1991 r. wykonał tam instalacje wewnętrzne: wod.-kan., elektryczną, ogrzewanie było realizowane poprzez wykonany wcześniej piec kaflowy, strych był wówczas przeznaczony do przetrzymywania siana. W 2015 r. inwestor:

- zrealizował w piwnicy kotłownię, w której zamontował piec na paliwo stałe,

- w poziomie parteru wykonał wylewki, schody wewnętrzne żelbetowe, wykonał nowe ściany działowe, wydzielając nową łazienkę z WC i klatką schodową, wymienił na nową stolarkę okienną i drzwiową, zmieniając usytuowanie okien,

- rozebrał strop nad parterem (starą konstrukcję dachu), wykonał wieniec żelbetowy, nowy strop żelbetowy, ścianki kolankowe z betonu komórkowego, a także nową konstrukcję dachu – drewnianą dwuspadową, następnie wydzielił w poziomie poddasza pomieszczenia WC i dwa pokoje.

Ostatnie z przytoczonych okoliczności, potwierdzone w całości przez żonę skarżącego – inwestorkę – są niesporne i determinują kierunek czynności, jakie powinny zostać podjęte w niniejszej sprawie, będąc zarazem kluczowe dla oceny legalności zakwestionowanego postanowienia WINB. Argumentacja skargi sprowadza się bowiem do wskazania, że wbrew stanowisku organu II instancji inwestorzy nie wykonali nadbudowy, a jedynie remont części nad dotychczasowym parterem, w tym dachu – wymieniając elementy stare na nowe, nie zmieniając parametrów budynku, w szczególności dachu.

Jest to o tyle istotne, że omawiana ustawa nie wyłącza nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (na co wskazuje WINB) – w przeciwieństwie do remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, co do którego ustawa, w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. nie przewidywała obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy). Obecnie obowiązujący przepis art. 29 również stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na:

- remoncie budowli, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych (ust. 3 pkt 2 lit. a, b);

- remoncie obiektów budowlanych, z wyłączeniem remontu: budowli, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, budynków, których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych (ust. 4 pkt 2 lit. a).

Argumentacja skarżącego co do wykonania, dokładnie w miejsce dotychczas istniejącego poddasza, konstrukcji dachu z pokryciem – poprzez zakwestionowanie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako "nadbudowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – nawiązuje de facto do definicji z art. 3 pkt 8 ustawy. Mianowicie, przepis ten stanowi, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Przyjęte przez WINB – w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych – pojęcie nadbudowy wiąże się bowiem z art. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia nadbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się – w drodze wykładni językowej i systemowej – że przez nadbudowę/rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a ustawy, to jest kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa/nadbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi jedynie do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, przy czym "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.03.2019 r. o sygn. akt II OSK 1117/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – tak jak wszystkie powołane niżej orzeczenia). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.06.2016 r. o sygn. akt II OSK 2484/14 "Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość". W wyroku z dnia 21.01.2009 r. o sygn. akt II OSK 1929/07 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przyjął, że jeżeli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to takie prace należy zakwalifikować jako nadbudowę.

Prawidłowa kwalifikacja wykonanych przez inwestorów robót budowlanych ma zarazem istotne znaczenie dla kolejnych czynności podejmowanych w prowadzonym postępowaniu. Mianowicie, WINB uznając, że ma do czynienia z nadbudową (a PINB – z budową), wydał – w trybie cyt. wyżej art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – postanowienie wstrzymujące inwestorom nadbudowę (PINB – budowę) przedmiotowego budynku, informując ich o możliwości złożenia wniosku o jej legalizację i wskazując na konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej, którą ustalono na 50.000 zł.

Tymczasem, powracając do zarzutów skarżącego o przeprowadzeniu remontu, należy przytoczyć, powołany przez organy obu instancji, art. 49d ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 – oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Powołane przez organy obu instancji przepisy nie odnoszą się do sytuacji wykonywania remontu, na który zgodnie z art. 29 ustawy nie było i nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

W tym kontekście, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim określonej w art. 7 K.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i realizującego tę zasadę szeregu przepisów, nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Z wyjaśnień skarżącego (potwierdzonych następnie przez jego żonę, również inwestorkę) – który szczegółowo wymienił wykonane bez uprzedniego uzyskania dokumentacji formalnoprawnej roboty budowlane – nie wynika bowiem jednoznacznie, że doszło do nadbudowy (podwyższenia, bądź zmiany kubatury) istniejącego budynku – a jedynie, że wymieniono konstrukcje istniejącego dachu (remont). W tej sytuacji postanowienia w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej zostały wydane przedwcześnie – na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego, który nie znajdował odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Stało się tak pomimo dotkliwej sankcji z art. 49e pkt 5 ustawy grożącej inwestorom – ewentualnie, w dalszym toku postępowania. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien – w oparciu o wszystkie dostępne środki dowodowe (zeznania świadków, materiały fotograficzne) – ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy w niniejszej sprawie doszło do nadbudowy, czy jedynie do remontu, uzależniając od prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót podjęte następnie rozstrzygnięcia – które znajdą oparcie we właściwej podstawie prawnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego wpisu sądowego (100 zł).