Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3996/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 423/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 20 czerwca 2018 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania obejmującego szkody wyrządzone na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...] oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości w związku z budową linii energetycznej, na rzecz [...].

Sąd I instancji zgodził się z ustalonym przez organy stanem faktycznym wskazując, że [...] jest aktualnym właścicielem nieruchomości, którą nabył od poprzedniego właściciela na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 12 lipca 1994 r. w formie aktu notarialnego. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] kwietnia 1988 r., w oparciu o art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22, poz. 99).

Właścicielowi nieruchomości za straty tym spowodowane wypłacane jest odszkodowanie. Nie budzi wątpliwości, że poprzedniemu właścicielowi nie zostało wypłacone. W dniu 3 września 2015 r. [...] zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018, poz.121, dalej: u.g.n.), należnego za ograniczenie prawa własności poprzez wykonanie linii energetycznej na działce nr [...] w [...]. Na działce tej zrealizowano linię energetyczną na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji elektroenergetycznej linii napowietrznej w/n 400 KV [...] - [...].

Sąd Wojewódzki powołał się na obowiązki płynące z art. 153 p.p.s.a. w związku z faktem, iż w dniu 29 sierpnia 2017 r. w sprawie sygn. akt II SA/Rz 499/17 został wydany wyrok, w którym uchylono decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] października 2016 r. o odmowie ustalenia odszkodowania na wniosek [...] zgłoszony w piśmie z 3 września 2015 r. W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono pogląd, iż roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnoprawnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnoprawnego, nie mogą być swobodnie przenoszone na podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy sprzedaży, darowizny) bez odrębnej podstawy prawnej.

W zaskarżonym wyroku, Sąd podkreślił, iż roszczenie majątkowe o charakterze administracyjnoprawnym jest co do zasady nieprzedawnialne lub przenoszalne tylko w zakresie określonym ustawą. O ile sukcesja uniwersalna (następująca z mocy prawa) skutkuje najczęściej wejściem następcy prawnego (spadkobiercy) w pewien zakres praw i obowiązków administracyjnoprawnych poprzednika (np. w zakresie praw i obowiązków związanych z rzeczą), o tyle w przypadku sukcesji singularnej w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zasada przeciwna. Niezbędna więc jest wyraźna norma ustawowa, która pozwala na przenoszenie przez dany podmiot praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Sąd, powołując się na art. 153 ustawy p.p.s.a., uznał, iż organy prowadząc ponownie postępowanie prawidłowo wydały rozstrzygnięcie zgodne z oceną prawną wyrażoną w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 499/17.

Oceniając zarzuty skargi Sąd zwrócił uwagę, że organy nie przyjęły braku legitymacji skarżącego do złożenia wniosku. Jeżeli by tak przyjęły inne byłoby ich rozstrzygnięcie. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Za zbędne uznał odwoływanie się do przepisów Konstytucji jeżeli przepisy obowiązujących ustaw regulują dane kwestie (chyba że zapadnie orzeczenie TK) oraz gdy wydane zostało już rozstrzygnięcie, a w nim wyrażono ocenę prawną.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku K.K. reprezentowany przez radcę prawnego, na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna, a w konsekwencji nie posiada on przymiotu strony do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, z uwagi na brak możliwości cesji wierzytelności z tytułu odszkodowania za wydanie decyzji z 25 kwietnia 1988 r. pomiędzy wywłaszczonym właścicielem nieruchomości, a Skarżącym.

2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich błędne niezastosowanie i przyjęcie, iż Wojewoda [...] nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji w całości i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo, iż w niniejszej sprawie Starosta [...] nie wyjaśnił okoliczności sprawy, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalono stosownego odszkodowania i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę,

3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego koniecznego do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy i pominięcia ustaleń w zakresie możliwości zastosowania cesji wierzytelności pomiędzy osobą wywłaszczoną, a obecnym właścicielem nieruchomości, braku wezwania Skarżącego do przedstawienia umowy cesji wierzytelności, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

4. przepisów prawa procesowego tj. art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego z dokumentu i brak zbadania czy w niniejszej sprawie istnieje umowa cesji wierzytelności-odszkodowania za decyzję wydaną przez Naczelnika Gminy [...] z 25 kwietnia 1988 r.

Mając powyższe na względzie, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania [...] S.A. z/s w [...] wnosząc o jej oddalenie.

W piśmie z 25 września 2018 r. skarżący kasacyjnie, w trybie uzupełnienia skargi kasacyjnej, wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy cesji wierzytelności zawartej w dniu 29 sierpnia 2018 r. pomiędzy [...], a osobą wobec której wydano decyzję administracyjną z [...] kwietnia 1988 r. ([...]) w trybie art. 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, tj. [...] na okoliczność wykazania przejścia na rzecz [...] praw związanych z w/w decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Przytoczenie bowiem w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinuje zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Zarzuty procesowe koncentrują się na braku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego koniecznego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności "możliwości zastosowania cesji wierzytelności", wezwania skarżącego do przedstawienia umowy cesji i przeprowadzenia postępowania dowodowego uzupełniającego z dokumentu, co w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszało art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., a także prowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, iż "Wojewoda [...]" mógł nie uchylić zaskarżonej decyzji w całości, pomimo, iż Starosta [...] nie wyjaśnił okoliczności sprawy, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie ustalił stosownego odszkodowania.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż Sąd I instancji trafnie ocenił działanie organów, które w sposób należyty przeprowadziły postępowanie dowodowe, wyczerpująco wyjaśniąc i oceniając wszystkie elementy stanu faktycznego, w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zachowane więc zostały główne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. i nie było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz korzystania przez organ odwoławczy z trybu przewidzianego przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo to zweryfikował Sąd Wojewódzki, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i zasadnie oddalając skargę, w myśl art. 151 k.p.a. wobec niestwierdzenia naruszenia prawa.

Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na stanowisko organu odwoławczego w kwestii możliwości zastosowania cesji wierzytelności, tylko wówczas, gdy w związku ze zbyciem, przez poprzedniego właściciela nieruchomości, na której zlokalizowano urządzenia przesyłowe na mocy zezwolenia, doszło również do przeniesienia na nabywcę tej nieruchomości roszczenia o odszkodowanie w związku z ograniczeniami wynikającymi z tego faktu. Jednak do wywołania takiego skutku niezbędne byłoby przynajmniej wyraźne zastrzeżenie tego, klauzulą w umowie przenoszącej własność tej nieruchomości, ewentualnie odrębną umową cesji roszczenia. Jednakże umowa darowizny zawarta pomiędzy podmiotem wywłaszczonym i wnioskodawcą nie zawierała żadnych postanowień w zakresie przeniesienia roszczenia odszkodowawczego, na co wskazał również WSA w Rzeszowie uchylając decyzję Wojewody Podkarpackiego z 17 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 499/17.

Nie dostarczono też organowi rozpoznającemu sprawę umowy przenoszącej roszczenie do odszkodowania na skarżącego, a po stronie organu nie było obowiązku poszukiwania tego dokumentu lub wzywania strony do przedstawienia takiego dowodu. Również Sądowi Wojewódzkiemu, do zamknięcia rozprawy przed tym sądem (art. 113 § 1 p.p.s.a.), nie przedstawiono żadnych nowych dowodów z dokumentów, co do których mógłby prowadzić postępowanie uzupełniające, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Stąd niezrozumiałym pozostaje zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przesłanką przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów jest usunięcie istotnych wątpliwości dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dyspozycja tego przepisu nie daje jednak podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. A więc, w tym przypadku, poszukiwania umowy cesji, której w istocie nie było. Bowiem, jak wynika z dokumentu załączonego do pisma skarżącego kasacyjnie z dnia 25 września 2018 r. umowa cesji wierzytelności zawarta została między [...] a [...] dnia 29 sierpnia 2018 r. Nie mogła być więc ona przedmiotem badania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ani nawet przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z tego też względu, że została załączona jako nowy dowód w sprawie wraz z wnioskiem zawartym w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną. Uzupełnienie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne i podlega rozpoznaniu tak jak skarga kasacyjna, pod warunkiem, że zostało wniesione w terminie przewidzianym dla skargi kasacyjnej określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., tj. 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Termin ten w niniejszej sprawie upływał 30 sierpnia 2018 r., a uzupełnienie skargi kasacyjnej złożono 25 września 2018 r., a więc po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.

Nie jest więc usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. powołany w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, iż przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ma więc charakter techniczny, ściśle porządkowy, bowiem określa moment zakończenia postępowania przed sądem, wskazuje na kompetencje przewodniczącego, a ta wynika z jego funkcji. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" nie rozumie się konieczności wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku. Dokonania przez sąd oceny czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Naruszenie tego przepisu możliwe jest wówczas gdy przewodniczący nie zamknie rozprawy, bądź zamknie ją nie udzielając stronom głosu lub gdy sąd nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z dokumentu mimo, że taki dowód dopuścił. To organy orzekające w sprawie ustalają stan faktyczny i co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który sprawuje kontrolę legalności wydawanych decyzji i opiera ją na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym decyzje (vide: wyrok NSA z 30 września 2020 r., I OSK 728/20, dostępny w cbosa).

Zarzucając naruszenie prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przysługiwała legitymacja czynna, a w konsekwencji nie posiadał on przymiotu strony do ubiegania się o ustalenie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, z uwagi na brak możliwości cesji wierzytelności z tytułu odszkodowania za wydanie decyzji z [...] kwietnia 1988 r., pomiędzy wywłaszczonym właścicielem nieruchomości a skarżącym.

Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie

Zarzucając Sądowi I instancji błędną interpretację przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia jak ten przepis należy rozumieć. Wskazuje natomiast na nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja czynna w świetle przywołanego unormowania, w sytuacji, gdy w stosunku do skarżącego zapadły rozstrzygnięcia merytoryczne, załatwiające jego sprawę co do istoty. Oznacza to, że został uznany za stronę, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. A przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bynajmniej, nie stanowił podstawy prawnej do przyznania skarżącemu legitymacji prawnej w sprawie.

Wyjaśnić zaś należy, iż uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać trzeba, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 2606/20, dostępny w cbosa).

Skarżący kasacyjnie upatrywał w regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. podstawy prawnej do skutecznego ubiegania się o prawo do odszkodowania w związku z budową linii energetycznej na nieruchomości, którą otrzymał na podstawie umowy darowizny, podnosząc że odszkodowanie za wywłaszczenie tej nieruchomości nie zostało przyznane osobie uprawnionej. Argumentował, że jeśli nawet przyjąć, iż sama umowa cywilnoprawna, będąca sukcesją singularną, nie uprawnia do otrzymania stosownego odszkodowania, to wskazując na orzecznictwo sądowe, zarówno organy obu instancji jak i sąd administracyjny powinni przeprowadzić postępowanie dowodowe i wezwać ewentualnie skarżącego do przedstawienia stosownej cesji wierzytelności.

O ile, do kwestii aktywności organu i sądu w poszukiwani dowodów na potwierdzenie zasadności roszczeń strony, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej, badając zasadność wcześniejszych zarzutów naruszenia prawa procesowego.

To obecnie, zwraca uwagę na stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (dostęne w cbosa), a dotyczące kręgu podmiotów na rzecz których może być ustalone odszkodowanie na podstawie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., w związku z szczególnym trybem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności nieruchomości w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie decyzji administracyjnej w celu wybudowania liniowych urządzeń infrastruktury technicznej, gdzie NSA wskazał, że:

1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

Co prawda, uchwała ta wskazuje na podmioty uprawnione do otrzymania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem uregulowanym w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości to należy odnieść jej tezy do uregulowań zawartch w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. nr 22, poz. 99). Zawarta bowiem w uzasadnieniu uchwały analiza tej problematyki dotyczyła również podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania w związku z wywłaszczeniem dokonanym na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W oparciu bowiem o ten przepis, w brzmieniu obowiązujacym od 1 stycznia 1988 r. do 19 lipca 1988 r. wydana została decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., zezwalająca na zajęcie nieruchomości, którą następnie nabył skarżący umową darowizny. Natomiast w art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidziano, że właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 71, 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78. Odszkodowanie to ustala, w braku porozumienia stron, terenowy organ administracji państwowej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. W regulacji tej, ustawodawca jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania wskazuje właściciela, czyli osobę, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, nie wypowiadając się co do następstwa osoby wywłaszczonej.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu cytowanej uchwały analizując zagadnienie dotyczące ustalenia podmiotu uprawnionego do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, polegającego również na ograniczeniu prawa własności, tak jak w niniejszej sprawie, stwierdził, iż nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów ustawy określających osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ale zweryfikować wyniki tej wykładni z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. W szczególności wynikającymi z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, a zapewniającymi obok ochrony prawa własności również prawo dziedziczenia, realizowane m.in. przez przepisy prawa spadkowego. To właśnie z konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia i z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, NSA wywiódł, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania.

Natomiast nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, zdaniem NSA, nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji, skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Z żądaniem ustalenia odszkodowania, (...) nie mogą więc wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), bo ich pozycja prawna jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w cytowanej uchwale, przyjmując za własne motywy, które legły u podstaw jej podjęcia i mają zastosowanie do okoliczności faktycznych i stanu prawnego w sprawie niniejszej. Oczywiście, odnosząc te części uzasadnienia, które przywołują przepisy art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do unormowań zawartych w art. 75 ust. 1 i art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które stanowiły podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w rozpoznawanej sprawie. Bowiem możliwość ustalenia odszkodowania rozważana była w oparciu regulację art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. A Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tego przepisu, wskazał, że “literalna wykładnia art. 129 ust. 5 pkt. 3 prowadzi wprost do wniosku, że dyspozycją tego przepisu objęta jest wyłącznie taka sytuacja, gdy nastąpiło pozbawienie właściciela praw do nieruchomości, bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania".

Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.