Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 712/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust.2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1, 2, 4, art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", §§ 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy" oraz §§ 2-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), Wójt Gminy ustalił na rzecz D. i J. R. warunki zabudowy dla budowy zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej o powierzchni do 3000 mkw., na działce nr [...], obręb N. W decyzji wskazano m.in., że w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, inwestycja powinna spełniać wymagania decyzji Starosty o pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 27 czerwca 2012 r. wydanej dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego wykazała, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdyż zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wnioski zawarte w uzgodnieniach z organami zostały uwzględnione w decyzji. Organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji opracowano operat wodnoprawny. W oparciu o tenże operat organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowany zbiornik ze swej natury będzie retencjonować wodę opadową spływającą z terenów wyższych, co wpłynie na uregulowanie i uspokojenie tych przepływów. Dopływająca woda wypełniać będzie sukcesywnie zbiornik wodny do poziomu wody odpowiadającemu rzędnej dna zbiornika. Nadmiar wody będzie samoczynnie odprowadzany na skutek działania rurociągów jak również w drodze filtracji, w kierunku rzeki K., jak do chwili obecnej poprzez rurociąg fi200. Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że budowa zbiornika nie naruszy bilansu wodnego i stosunków wilgotnościowych na terenach sąsiednich. W oparciu o operat wodnoprawny organ stwierdził też, że inwestycja nie wpłynie na interes prawny właściciela działki nr [...], a zatem nie jest on stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że w wydanej decyzji uwzględniono klasyfikację inwestycji jako urządzenie techniczne w kategorii budowli.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. J., właściciel działki nr [...], zarzucił jej naruszenie:

- art. 7 i art. 77 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", przez brak wyjaśnienia kwestii interesu prawnego skarżącego oraz brak odniesienia się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania;

- art. 28 k.p.a. przez niezasadne ustalenie, że skarżący nie jest stroną postępowania;

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez oparcie decyzji na podstawie uchylonej decyzji Starosty z dnia 27 czerwca 2012 r.;

- ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), bowiem teren rolny przeznaczony pod zbiornik rekreacyjny wymaga odrolnienia;

- art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, albowiem wydanie decyzji możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków zawartych w tych przepisach.

Wskazując na powyższe zarzuty A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że prawomocną decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 10 września 2012 r., nr [...], uchylono decyzję Starosty z dnia 27 czerwca 2012 r. o pozwoleniu wodnoprawnym dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżący zakwestionował twierdzenie organu pierwszej instancji, że teren nie wymaga wyłączenia z użytkowania rolnego. Skarżący stwierdził, że przedmiotowy zbiornik ma być zbiornikiem wodnym – rekreacyjnym, zatem nie można przyjąć, że służy on wyłącznie rolnictwu. Stąd też grunt rolny pod taką budowę wymaga wyłączenia z użytkowania rolnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, przedmiotowa inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z tych względów ustalenie warunków zabudowy jest niemożliwe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r. - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wyjaśniając, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy, czy inwestycja oddziałuje na interes prawny skarżącego oparty o normy regulujące prawo własności działki nr [...]. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przyjął wadliwie, że brak bezpośredniego sąsiedztwa pomiędzy działkami automatycznie wyklucza status skarżącego, jako strony przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. i J. R. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 693/13, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że obowiązkiem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie było dokonanie samodzielnych ustaleń w przedmiocie statusu odwołującego się jako strony postępowania z uwzględnieniem treści art. 28 k.p.a., a także z uwzględnieniem kryteriów przyjętych w postępowaniu administracyjnym oraz na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 26 listopada 2014 r. - umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A. J. od decyzji Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że uzupełniło materiał dowodowy o opinię biegłego - rzeczoznawcy budowlanego w specjalności melioracji wodnych, z której wynika, że w rejonie przedmiotowego zbiornika wodnego o powierzchni 3.000 mkw. na działce nr [...] nie będzie zachodziło niebezpieczeństwo naruszenia stosunków wodnych na skutek jego wykonania. Mając na uwadze tę opinię, Kolegium uznało, że A. J. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, w szczególności jego interes prawny nie wynika z art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.). Jak bowiem wyjaśniło Kolegium, funkcja jaką ma spełniać zbiornik (polegająca na retencjonowaniu wód) sprawia, że przekształcenie działki nr [...] z terenu zalewowego nie będzie miało wpływu na stosunki wodne na terenach sąsiednich. Teren zalewowy nie zostanie "zniszczony", a przekształcony, zaś funkcje, które obecnie spełnia, będą wypełniane przez zbiornik, w którym możliwe jest retencjonowanie wody

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. J., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2014 r. uznając, że interes prawny skarżącego do uzyskania statusu strony przedmiotowego postępowania w ustalonym stanie faktycznym jest oczywisty. Sąd wyjaśnił, że okolicznością uzasadniającą takie stanowisko jest bliskie sąsiedztwo należącej do A. J. działki nr [...] z działką nr [...], na której będzie usytuowany zbiornik retencyjny, a także okoliczność, że planowany zbiornik ma za zadanie retencjonować wody powierzchniowe z gruntów o powierzchni 8 ha i w ramach tych gruntów znajduje się działka skarżącego. Dodatkowo Sąd wskazał, że pod powierzchnią gruntu na nieruchomości skarżącego przebiega rurociąg drenarski, do którego podłączony zostanie przedmiotowy zbiornik wodny, natomiast skarżący jest osobą odpowiedzialną za prawidłowe działanie tego rurociągu. W ocenie Sądu okoliczności związane z działaniem powyższego rurociągu drenarskiego świadczą o konieczności przyznania A. J. prawa do obrony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy swego interesu prawnego wynikającego zarówno z prawa własności działki nr [...], jak również przepisów prawa wodnego. Skarżący powinien zostać uznany za stronę przedmiotowego postępowania, bo jedynie jako strona może w pełni bronić swego interesu, kwestionując ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy. Okoliczności tej nie zmienia ustalenie na podstawie opinii biegłego, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan należących do skarżącego gruntów. Istotne jest samo oddziaływanie, bez względu na charakter tej ingerencji. Sąd stwierdził też, że naruszenie prawa własności skarżącego może polegać nie tylko na negatywnym wpływie zmiany układu melioracyjnego i stosunków wodnych na jego gruncie i gruntach sąsiednich, lecz także na braku możliwości (przy pozbawieniu statusu strony) wyrażania stanowiska, co do planowanych rozwiązań w zakresie stosunków wodnych. Stanowi to wystarczający argument, by skarżący został uznany za stronę przedmiotowego postępowania.

Reasumując Sąd uznał, że umorzenie postępowania odwoławczego zostało podjęte przez Kolegium z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę, organ winien rozpoznać odwołanie A. J. i wydać decyzję merytoryczną.

Decyzją z dnia 22 października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zajęło stanowisko, zgodnie z którym - z uwagi na związanie organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15 – odwołanie A. J. nie mogło zostać rozpoznane pozytywnie. Kolegium wyjaśniło, że jedynym wskazaniem co do dalszego postępowania jest sentencja ww. wyroku, mocą którego uchylono jedynie decyzję organu drugiej instancji oraz wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że organ powinien rozpoznać odwołanie i wydać decyzję merytoryczną. Obowiązkiem Kolegium było zatem wydanie merytorycznej decyzji w sprawie, a więc wydanie rozstrzygnięcia o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy albo o jej uchyleniu i orzeczeniu co do istoty sprawy.

Oceniając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że została ona wydana z naruszeniem § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Warunkiem prawidłowego przeprowadzenia analizy, o której mowa w ww. przepisie ustawy, jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Obszar ten powinien być nie mniejszy niż trzykrotność frontu działki, a dodatkowo nie mniejszy niż 50 m. Zdaniem Kolegium, w decyzji organu pierwszej instancji obszar analizowany został wyznaczony w odległości 50 m, a odstąpiono od wskazania granicy działki nr [...] stanowiącej jej front. Błędnie bowiem przyjęto, że frontem działki jest jej granica przylegająca do drogi publicznej, a nie granica, z której odbywa się wjazd na działkę (niekoniecznie z drogi publicznej). Nadto, załącznik do decyzji organu pierwszej instancji został sporządzony z naruszeniem § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia. Z treści załączników nr 1 i nr 2.2 nie wynika, by został on sporządzony na kopii mapy zasadniczej albo na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wątpliwości Kolegium wzbudziła również wskazana na ww. załącznikach skala mapy 1:2000.

W ocenie Kolegium powyższe uchybienia powinny w zasadzie powodować ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej w sprawie przez organ pierwszej instancji. Jednakże Kolegium wyjaśniło, że nie może przeprowadzić na nowo analizy urbanistycznej, bowiem próba wyeliminowania uchybienia popełnionego przez organ pierwszej instancji, związanego z nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, wiązałaby się z prowadzeniem całego postępowania od nowa, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Ustaleń dokonanych w całości przez Kolegium strona nie miałaby bowiem możliwości zaskarżyć. Organ odwoławczy powinien również ewentualnie zawrzeć w nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy postanowienia dotyczące ochrony interesu A. J., który - zdaniem Sądu, wiąże się z przebiegiem pod jego nieruchomością rurociągu drenarskiego, a przynajmniej rozważyć tę kwestię w oparciu o specjalistyczną wiedzę biegłego. Postępowanie wyjaśniające musiałoby więc zostać przeprowadzone praktycznie w całości, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że - w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2015 r, nie może wydać decyzji innej niż merytoryczna, a więc nie może uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jak również uchylić decyzji organu pierwszej instancji i umorzyć postępowania. Wobec braku prawidłowo sporządzonej analizy, Kolegium nie może orzec merytorycznie o istocie sprawy i ustalić warunków zabudowy we własnym zakresie na podstawie materiału dowodowego, który został już zgromadzony. W jego ocenie, jedynym zatem możliwym rozstrzygnięciem jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję A. J. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie jego praw strony w postępowaniu, nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego, błędy merytoryczne, a także niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo stwierdził, że warunki zabudowy ustalone decyzją organu pierwszej instancji z dnia 3 kwietnia 2013 r. po usunięciu punktu 5.1 (w którym organ stwierdza, że inwestycja powinna spełniać wymagania decyzji Starosty o pozwoleniu wodnoprawnym nr [...] z 27 czerwca 2012 roku) są niekompletne i z tego powodu decyzja powinna być uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Skarżący wskazał także, że błędy merytoryczne zawarte w sporządzonej w sprawie opinii biegłego nie pozwalają na podjęcie obiektywnej decyzji. W ocenie skarżącego nic nie stało na przeszkodzie, aby Kolegium postąpiło zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący stwierdził nadto, że Kolegium nie rozważyło przekazanych do tego organu przez skarżącego map z lat

30-tych ubiegłego wieku o terenie zalewowym, znajdującym się na działkach o numerach [...] i [...]. Wyjaśnił, że w wyniku zabudowania terenu zgodnie z projektem przedłożonym przez inwestorów okoliczne tereny wraz z działką skarżącego zostaną zalane napływającą wodą z pobliskich wzgórz.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że ekspertyza techniczna, sporządzona w toku postępowania, nie potwierdza okoliczności podnoszonej przez skarżącego o rzekomej możliwości zalania gruntu stanowiącego jego własność.

W piśmie z dnia 1 lutego 2015 r. uczestniczka postępowania D. R. wyjaśniła, że nie ma wyjazdu z działki nr [...] na drogę publiczną. Wyjazd odbywa się przez działkę rolną nr [...], jak i przez działkę nr [...] do drogi wewnętrznej należącej do gminy ([...]). Front działki został zatem prawidłowo wyznaczony w analizie przygotowanej przez organ pierwszej instancji. Uczestniczka postępowania przedłożyła nadto kopię decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 15 grudnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 30 grudnia 2014 r., nr [...] o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie zbiornika wodnego na działce nr [...], obręb N. oraz odprowadzanie nadmiaru wód ze zbiornika do istniejącego rurociągu. Ponadto stwierdziła, że wnioski i obliczenia zawarte w sporządzonej przez biegłego ekspertyzie są logiczne i prawidłowe, a skarżący nie może ich skutecznie podważać bez przedstawienia własnej ekspertyzy w tym zakresie. Wskazując na ekonomię procesową, jak również potrzebę zakończenia inwestycji – uczestniczka postępowania wniosła o podjęcie przez Sąd decyzji w trybie art. 145a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. uczestniczka postępowania D. R. wniosła o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2014 r., poz. 1647).

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, brak było w czasie wydawania zaskarżonej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy, planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Planowana inwestycja, polegająca na budowie zbiornika wodnego o funkcji retencyjnej i rekreacyjnej o powierzchni do 3000 mkw., wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 października 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2013 r., którą ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (por. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LEX 2013).

Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma wyłącznie ocena prawna sądu administracyjnego pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności, i która zdeterminowała stanowisko sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1071/97, Lex nr 44521).

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza (chociaż nie wyłącznie) oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie (tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493).

Odnosząc powyższe rozważania do wskazanego powyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15, wskazać należy przede wszystkim, że Sąd w sprawie nim zakończonej rozpoznawał skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta została wydana w związku z oceną organu odwoławczego, że odwołanie nie mogło zostać rozpatrzone z tego względu, iż A. J. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym Sąd w ww. wyroku jednoznacznie wyjaśnił, że przedmiotem sprawy było jedynie ustalenie, czy skarżącemu przysługiwał status strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia 3 kwietnia 2013 r. W takim też zakresie Sąd rozpoznał tę sprawę uznając, że interes prawny skarżącego w ustalonym stanie faktycznym jest oczywisty, a zatem ma on status strony postępowania, natomiast odmienne stanowisko Kolegium dotyczącej tej kwestii jest błędne. Wobec takiej oceny prawnej, wskazanie Sądu, że organ, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien rozpoznać odwołanie A. J. i wydać decyzję merytoryczną, należało rozumieć jako wskazanie takiego sposobu załatwienia sprawy, w którym wykluczone będzie jedynie umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., jako bezprzedmiotowego w aspekcie podmiotowym. Brak było bowiem, w ocenie Sądu wydającego ww. wyrok, podstaw prawnych, aby odmawiać skarżącemu (odwołującemu się) statusu strony postępowania. Należało zatem, jak wskazał Sąd, rozpoznać jego odwołanie.

Jak już wyżej wyjaśniono, wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję zawartej w orzeczeniu Sądu oceny prawnej. Oznacza to, że odczytywanie tych wskazań w oderwaniu od dokonanej oceny prawnej, narusza zasadę związania wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. W celu wypełnienia przez organ ww. zasady, niezbędnym jest zastosowanie się zarówno do tychże wskazań, jak i do dokonanej przez Sąd oceny prawnej. Z tych też przyczyn należało uznać, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które twierdziło, że w świetle wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w ww. wyroku tutejszego Sądu, nie może wydać decyzji innej niż merytoryczna, a więc przede wszystkim nie może uchylić decyzji organu pierwszej instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, jest bezzasadne i oparte zostało na błędnym zastosowaniu art. 153 p.p.s.a., co stanowi naruszenie tego przepisu postępowania, które miało istotny i oczywisty wpływ na wynik sprawy. Kolegium pominęło bowiem, że sformułowanie Sądu o konieczności wydania decyzji merytorycznej, przy jednoczesnym przesądzeniu przez Sąd, że skarżącemu przysługuje status strony postępowania, należy rozumieć w ten sposób, że sprawa podlega rozpatrzeniu w postępowaniu odwoławczym, wywołanym odwołaniem skarżącego. Natomiast rozstrzygnięcie kończące to postępowanie winno zależeć od wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w drugiej instancji, z uwzględnieniem dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń oraz zarzutów zawartych w odwołaniu. W świetle treści całego uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie sygn. II SA/Gd 65/15, nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że jako decyzję merytoryczną, o jakiej mowa w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15, należy traktować każdą decyzję, która może zostać wydana po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania skarżącego, określoną w art. 138 k.p.a., za wyjątkiem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, opartej na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W związku z powyższym, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, nie było również wykluczone wydanie decyzji kasacyjnej, określonej w art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana nie tylko z opisanym powyżej naruszeniem art. 153 p.p.s.a. ale również z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Przyjmując bowiem błędnie, że nie może wydać w tej sprawie decyzji kasacyjnej, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która w jego ocenie została wydana z istotnymi naruszeniami przepisów prawa, uzasadniającymi w istocie jej uchylenie.

Z zasady praworządności wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane. Utrzymanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest możliwe jedynie wówczas, gdy nie narusza ona przepisów materialnych i procesowych. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza przy tym, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Gdy natomiast organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w sposób odmienny od decyzji organu pierwszej instancji, zachodzi potrzeba odpowiedniej jej zmiany bądź całkowitego uchylenia. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą przepisy prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Kolegium naruszyło również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji bowiem, w której oceniło decyzję organu pierwszej instancji jako istotnie naruszającą przepisy § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy", jak i art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "ustawa", nie mogło utrzymać jej w mocy.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Prawidłowość przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy podlega ocenie organu wydającego decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. W konsekwencji obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie warunków zabudowy jest oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tak dokonana ocena wykazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło swym obowiązkom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ ten nie wyjaśnił w sposób prawidłowy, jakie jest jego stanowisko w sprawie stwierdzonych uchybień decyzji organu pierwszej instancji. W świetle wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności niezbędnym jest, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Oznacza to, że organ odwoławczy równolegle do rozpatrzenia zarzutów odwołania powinien przedstawić i umotywować własne stanowisko w sprawie. Nadto motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 k.p.a.

Niewątpliwie rację ma Kolegium twierdząc, że oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ pierwszej instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego (vide art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.), natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niemniej jednak organ odwoławczy powinien w sposób wnikliwy i dokładny wyjaśnić, na czym polegają uchybienia, które nie pozwalają - jego zdaniem - uwzględnić analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę wydania decyzji organu pierwszej instancji i zająć w tym zakresie jasne stanowisko.

Wymogów powyższych nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji, albowiem Kolegium kwestionując prawidłowość wyznaczonego w analizie obszaru analizowanego, a w zasadzie prawidłowość przyjętego przez autora analizy frontu działki, którego szerokość wyznacza granice tego obszaru, nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny, która granica działki nr [...] powinna być - jego zdaniem - traktowana jako front działki. Ocena w tym zakresie była obowiązkiem organu odwoławczego, albowiem stanowi ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składa się sporządzona analiza urbanistyczna. Jeżeli organ odwoławczy twierdzi, że obszar analizowany został sporządzony nieprawidłowo, to powinien wykazać, na czym ta nieprawidłowość polega. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ będzie uprawniony do wydania decyzji stosownej do wyników poczynionych ustaleń. Konsekwencją twierdzenia, że obszar analizowany powinien być wyznaczony w innej odległości od granic działki objętej inwestycją, niż przyjęto w analizie, powinno być wydanie decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a., przy czym należy ponownie wyjaśnić organowi odwoławczemu, że nie stoi temu na przeszkodzie treść art. 153 p.p.s.a. i wynikająca z niego zasada związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 65/15.

Z kolei zarzut co do braku wskazania w mapach, stanowiących załączniki nr 1 oraz nr 2.2 do decyzji organu pierwszej instancji, że zostały one sporządzone na kopii mapy zasadniczej albo na kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również wyrażone przez Kolegium wątpliwości co do rzeczywistej skali tychże map, powinny być wyjaśnione w toku postępowania odwoławczego w trybie uzupełniającego postępowania prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a. Nie ma bowiem przeszkód, aby w sprawach w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, organ odwoławczy zwrócił się do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie, również poprzez skierowanie zapytania do autora analizy urbanistycznej, czy załączniki graficzne do decyzji zostały sporządzone na odpowiedniej kopii mapy oraz w odpowiedniej skali. Uzupełnienie materiału dowodowego w takim zakresie nie stanowi sporządzenia analizy urbanistycznej na nowo przed organem drugiej instancji, lecz ma na celu wyłącznie usunięcie stwierdzonych przez ten organ wątpliwości co do spełnienia przez analizę wymogów z § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzuty skargi, w których skarżący podnosił, że organ odwoławczy niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, należało uznać za zasadne.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionego w nim zarzutu oparcia decyzji o warunkach zabudowy na uchylonej decyzji Starosty z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [...] o udzieleniu D. i J. R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika wodnego oraz odprowadzanie wód ze zbiornika do istniejącego rurociągu (pkt 5.1 decyzji organu I instancji). W ocenie Sądu Kolegium powinno odnieść się do tego zarzutu odwołania, był on bowiem istotny, a brak w tym zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w świetle art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. W celu umożliwienia zbadania powyższej przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego w art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne określono, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Z uwagi na to, że dla wykonania urządzenia wodnego, jakim jest objęty przedmiotową sprawą zbiornik wodny

(por. art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo wodne), wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, przyjąć należy, że w celu realizacji inwestycji inwestorzy są obowiązani w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, a po jej uzyskaniu przedłożyć tę decyzję wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest zatem dopuszczalne, aby w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wprowadzać warunek zachowania wymagań decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanej wcześniej dla inwestycji objętej wnioskiem. To bowiem dopiero w oparciu o wydaną w tej sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, inwestorzy będą mogli ubiegać się o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na budowę tego zbiornika wodnego.

Brak było przy tym przeszkód, aby Kolegium wyeliminowało omawiany wyżej zapis decyzji organu pierwszej instancji - zawarty w punkcie 5.1 tej decyzji - we własnym zakresie. Oczywiście przy założeniu, że wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Kolegium uzasadniłby co do zasady utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji.

Kolegium nie odniosło się także w żaden sposób do podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącego, który kwestionował ustalenia organu pierwszej instancji, że teren inwestycji nie wymaga wyłączenia z użytkowania rolnego, oraz że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, mimo że - zgodnie z przywoływanym już art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - było obowiązane to zrobić. Niewątpliwe, w świetle treści przepisów

art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, zbadanie tych zarzutów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a ich nierozpatrzenie stanowiło również naruszenie art. 7 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ją uchylił.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji - zgodnie z art. 153 p.p.s.a., obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.

Sąd nie miał możliwości zastosowania w sprawie rozwiązań przewidzianych w art. 145a p.p.s.a., o co wnosiła uczestniczka postępowania, ponieważ można je stosować jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.