Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2033/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2,  art. 154,  art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz T. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w obrębie [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...], ode. koniec obwodnicy [...] - węzeł "[...] ": część nr 1: ode. realizacyjny [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - bez węzła) - [...] (węzeł: "[...] " obecnie "[...] "- bez węzła)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był T. P. . Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] , orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T. P. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. P. .

Minister Rozwoju rozpatrując odwołanie przywołał treść przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.) znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie i wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia 25 lipca 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego H. K. .

Opisując przedmiotową nieruchomość autor operatu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest w obrębie [...] , na terenie o charakterze rolniczym, bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...]. W pobliżu działki znajduje się linia energetyczna, natomiast na działce znajdują się składniki roślinne tj. pszenica ozima. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu oględzin nieruchomości spisanego w dniu 12 czerwca 2019 roku wynika, iż przedmiotowa działka była użytkowana jako pole uprawne, natomiast sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości stanowiły grunty rolne.

W niniejszej sprawie autor operatu ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr XIII/48/2003 z dnia 20 listopada 2003 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 29 poz. 708 z późn. zm., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - uprawy polowe.

Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na teren południowej części województwa [...], włączając w obszar analizy powiaty sąsiednie z województwa podkarpackiego (z wyłączeniem miast powiatowych). W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji dotyczących działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze były bardzo rozproszone i kształtowały się od ok. 6,00 zł/m2 do ponad 15,00 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym.

Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 16 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę [...] zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na [...] zł. Wartość składników roślinnych biegły wycenił na [...] zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyniosła [...] zł.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 25 lipca 2019 r. Minister wskazał, iż nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywania dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Minister podniósł, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 2 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. (nr uprawnień [...]). Rzeczoznawca majątkowy P. D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w miejscowości [...] , w odległości ok 60 km od [...] oraz w odległości 5,5 km od siedziby Urzędu Gminy [...] . Biegły wskazał, iż przedmiotowa działka przylega do drogi krajowej nr [...] łączącej trzy aglomeracje we wschodniej Polsce: [...],[...] oraz [...], sąsiedztwo wycenianej działki to grunty rolne, zabudowa zagrodowa oraz droga krajowa nr [...], która przylega bezpośrednio do działki. Badając przeznaczenie planistyczne działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Nr XIII/48/2003 z dnia 20 listopada 2003 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - uprawy polowe.

Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym.

Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na [...] zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na [...] zł.

Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn oraz rozporządzenia pozwala zdaniem Ministra stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działki nr [...] .

Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. , mając na uwadze, iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Przede wszystkim wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Większość bowiem nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 6 km od [...] a, tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo - usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Trudno natomiast zdaniem organu dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. Podobne relacje zaobserwować można zestawiając transakcje nr 13 i nr 14. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14 ( obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań) osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona.

W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia 2 stycznia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają bowiem warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Minister uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i stopnia urbanizacji otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły na stronie 13 operatu wskazał, że otoczenie nieruchomości drogowych ma duży wpływ na uzyskiwane przez nie ceny, oraz rozgraniczył nieruchomości drogowe w otoczeniu rolnym, których ceny były znacząco niższe od nieruchomości drogowych w otoczeniu zabudowy. Przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (strona 16-17 operatu), wskazuje, że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak działka nr [...] . Wobec powyższego Minister uznał, że biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości. Biegły wskazał, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Biegły w ocenie organu prawidłowo przyjął, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Również przyjęcie przez biegłego nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym nie wyklucza jej z grona nieruchomości rolnych, która tak jak nieruchomość wyceniana, została przeznaczona pod inwestycję drogową.

Nie jest także możliwe podważenie ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji Minister stwierdził, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym.

Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać za skutecznie podważającą, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie znalazł podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. P. zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a to :

1. art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na:

- wadliwej substancji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania,

- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna; uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:

a) niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców;

b) niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu;

c) pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. , co doprowadziło do przyjęcia:

• iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich;

• wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora;

• wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii.

3. art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:

a) stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność;

b) powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. ;

c) odstąpienia od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości.

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I instancji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania:

2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

1. zaświadczenia Starosty [...] z 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr. [...],

2. zaświadczenia Starosty [...] z 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej ww. na dzień nabycia,

3. zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...] obr. [...]) na dzień nabycia na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów dla wyniku sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja nosi datę [...] lipca 2019 r., podczas gdy w świetle materiału dowodowego, w szczególności daty decyzji organu I instancji, oczywistym jest, że powinna to być data [...] lipca 2020 r. W związku z powyższym Sąd uznał tego rodzaju błąd za oczywistą omyłkę pisarską.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, mającej w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Przy respektowaniu oczywiście wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Obowiązkiem organu było zatem przede wszystkim skonfrontowanie jej z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody techniki szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego prowadzonego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organy obu instancji wprawdzie dokonały. Jednakże, zdaniem Sądu, nie była ona przeprowadzona w sposób kompletny, w konsekwencji czego wyprowadzone przez organy konkluzje okazały się błędne. Uszły bowiem ich uwadze istotne nieprawidłowości jakich dopuścił się rzeczoznawca majątkowy H. K. szacując wartość przejętej nieruchomości, co dyskwalifikowało przydatność sporządzonej przez niego opinii z 25 lipca 2019 r., jak również opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 2 stycznia 2020 r. P. D. sporządzonej na zlecenie skarżącego.

Przede wszystkim sposób wyceny przedmiotowej działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi winien wzbudzić wątpliwości organów orzekających w sprawie, co do zgodności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w szczególności jego § 36. Ma to natomiast o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że przejęta działka nr [...] w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 20 listopada 2003 r. nr XIII/48/2003 nie była przeznaczona pod drogi lecz obszary rolnicze. Przeznaczenie nieruchomości jest z kolei jedną z cech, które musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawcy odwoływali się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści, wedle której w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej (nie przeznaczonych w planie, czy studium pod drogi) ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Oczywistym jest przy tym, że ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów przywileje nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji w planie pod obszary rolnicze) to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem wypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki ich wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. Co ważne, nie znajduje w takiej sytuacji także zastosowania § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r. I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Taka zaś sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem opartą na ww. regulacji, a także wprost zastosowanej przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasadzie korzyści, wycenę ww. działek, jako miarodajny dowód w sprawie.

Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju oceniana być musi jako wydana z istotnym naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też uchylenia utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] . Naruszenie tych przepisów było z kolei wynikiem wadliwej oceny ww. dowodu i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej z uwagi na to, że jak słusznie zauważył Minister w niniejszej sprawie przeprowadzenie tego rodzaju dowodu nie jest obligatoryjne, a oceny materiału dowodowego można było dokonać kompleksowo i w sposób wyczerpujący na podstawie innych dowodów.

Ponadto wyjaśnić należy, że wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, nie mógł być uwzględniony, gdyż zakres okoliczności jaki miałby być za ich pomocą dowodzony, nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego, o którym mowa w 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przejętej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu umożliwi zapoznanie się z nią stronom postępowania. Na bazie zaś tak poszerzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów, podejmie w sprawie stosowne rozstrzygniecie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.