Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1621/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] , C. G. i Z. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 270/17 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 stycznia 2017 r. nr SKO.41/79/SD/2017 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Lu 270/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...] oraz C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 31 stycznia 2017 r., nr SKO.41/79/SD/2017 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargi.

W uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 16 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] (dalej: organ I instancji) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], jako połączenie dróg wojewódzkich nr [...] i [...] w wariancie I (preferowanym przez inwestora). Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] z 29 września 2014 r., sporządzeniu raportu o odziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i dokonaniu oceny tego oddziaływania oraz rozpatrzeniu wniesionych uwag i wniosków.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli: Klub [...], Stowarzyszenie [...]. oraz C. G.

Klub [...] we wniesionym odwołaniu podniósł, iż wybrano niewłaściwy wariant przebiegu obwodnicy, przez co projektowana droga wprowadzi do środowiska hałas, spaliny i zanieczyszczenia wód. Realizacja obwodnicy według wybranego wariantu będzie skutkować zanieczyszczeniem siedlisk biologicznych o dużej wartości przyrodniczej oraz zdegradowaniem unikatowego krajobrazu.

W odwołaniu Stowarzyszenia [...] podniesiono natomiast, że wybrano niewłaściwą lokalizację inwestycji, bez uwzględnienia uwarunkowań przyrodniczych i funkcji spełnianych przez znaczną część terenu, przez który przebiegać ma obwodnica.

C. G. w złożonym odwołaniu stwierdził, że budowa przedmiotowej obwodnicy jest nieuzasadniona ekonomicznie. Powołał się na protesty mieszkańców, którzy sprzeciwiają się budowie drogi oraz domagają się od organu I instancji deklaracji ograniczenia tonażu pojazdów na drodze gminnej [...] do 3,5 t. Odwołujący wskazał na konieczność przeprowadzenia w tej sprawie "szerokich konsultacji społecznych", czego organ pierwszej instancji – w jego ocenie – nie zrealizował.

Do akt sprawy dołączono także protest mieszkańców C., którzy nie są stronami postępowania. Protest ten zawierał argumenty tożsame ze stanowiskiem Stowarzyszenia [...].

SKO [...] w decyzji z 31 stycznia 2017 r. nr SKO.41/79/SD/2017 – po rozpatrzeniu odwołania Klubu [...], odwołania Stowarzyszenia [...] oraz odwołania C. G., od decyzji Burmistrza Miasta [...] z 16 grudnia 2016 r. nr IZ.6220.6.2014.KK w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy miasta [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 84 i art. 85 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353; dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – dalej: rozporządzenie), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeanalizowano m.in. wniosek Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] z 29 września 2014 r., kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej obejmującej teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wypis z rejestru gruntów obejmujący teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmujący obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze konieczność oceny charakteru i rodzaju planowanego przedsięwzięcia organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej, wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej: RDOŚ [...]) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (dalej: PPIS [...]) o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. RDOŚ [...] w opinii z 3 listopada 2014 r. wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Określił również niezbędny zakres raportu. Z kolei PPIS [...] w piśmie z 6 listopada 2014 r. stwierdził, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie zachodzi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści wydanych przez organ pierwszej instancji aktów administracyjnych wynika, iż na podstawie informacji przedstawionej przez wnioskodawcę analizowano: skalę inwestycji, usytuowanie, charakter, zakres robót związanych z planowaną inwestycją, czas trwania oraz emisję i uciążliwości związane z eksploatacją przedsięwzięcia oraz określono zakres raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium podkreśliło, że w przeprowadzonym postępowaniu zapewniono czynny udział podmiotom, którym przysługuje status strony oraz uczestników postępowania i społeczeństwa. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i zgodnie z obowiązującymi przepisami zastosował tryb z art. 49 k.p.a. Obwieszczenia o poszczególnych etapach postępowania i wydawanych aktach administracyjnych zamieszczane były na tablicy ogłoszeń organu pierwszej instancji, w miejscowościach: S., B., C., S. i P., a także w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy, dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie zostały zamieszczone w publicznie dostępnym wykazie.

W kolejnym etapie postępowania, po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, przekazano go do uzgodnienia PPIS [...] oraz RDOŚ [...]. PPIS [...] w dnu 28 stycznia 2016 r. pozytywnie zaopiniował warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia określone w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. RDOŚ [...] w pismach z 29 lutego 2016 r. oraz z 25 maja 2016 r. złożył szereg uwag do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, do których ustosunkował się wnioskodawca. Ostatecznie RDOŚ [...] postanowieniem z 21 lipca 2016 r. uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia w wariancie I (preferowanym przez inwestora) i określił jej warunki w zakresie ochrony środowiska. Z uwagi na wątpliwości RDOŚ [...] organ I ponownie zwracał się do PPIS [...] o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, po czym organ ten opiniami z 19 maja 2016 r. i z 23 sierpnia 2016 r. podtrzymał swoje pierwotne stanowisko.

W ocenie Kolegium, sporządzony raport odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów, zaś organ I instancji dokonał jego wnikliwej oceny.

Odwołujący nie przedstawili natomiast żadnych konkretnych zarzutów dotyczących przedmiotowego źródła dowodowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż wybrano wariant nieprawidłowy. Nie przedstawili również żadnych kontrekspertyz sporządzonych przez biegłych.

Kolegium wyjaśniło, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na budowie nowego przebiegu odcinka drogi wojewódzkiej [...], stanowiąc obwodnicę miasta [...] Budowana droga (o parametrach technicznych drogi klasy G) stanowić będzie drogę o jezdni dwupasmowej, dwukierunkowej o szerokości 7,0 m wraz z poboczami. W ramach planowanej inwestycji przewiduje się ponadto m.in. budowę dróg serwisowych, budowę skrzyżowań skanalizowanych, budowę skrzyżowań w postaci rond, budowę obiektów inżynierskich (estakada w miejscu przejścia obwodnicy przez rzekę B., mosty, przepusty), budowę systemu odwodnienia drogi wraz ze zbiornikami retencyjnymi, przebudowę lub budowę oświetlenia, budowę oraz przebudowę sieci infrastruktury technicznej, a także wycinkę istniejącej zieleni kolidującej z inwestycją oraz wprowadzenie nasadzeń uzupełniających.

Kolegium zwróciło uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż ciężki ruch samochodowy stanowi poważny problem dla funkcjonowania uzdrowiska N. Transport butelkowanej wody mineralnej z wytwórni zlokalizowanych na obszarze gminy wraz z tranzytem innych samochodów ciężarowych oraz transport osobowy generują znaczące obciążenia akustyczne i drgania, zakłócające klimat uzdrowiska i niszczące zabytkowe wille. Dopuszczalny poziom hałasu w granicach strefy A ochrony uzdrowiskowej jest przekroczony o ok. 40%. Dlatego też jedynym rozwiązaniem jest budowa obwodnicy [...] i wyprowadzenie ciężkiego ruchu towarowego poza granice miasta. Opóźnienie w budowie obwodnicy, a tym samym brak możliwości zmniejszenia natężenia hałasu, może skutkować odebraniem miastu statusu uzdrowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego złożyło Stowarzyszenie [...]. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 270/17. W jej treści Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 63 ust. 2 lit. "a", "j" i "k" w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, poprzez brak dostatecznego rozważenia wpływu proponowanego wariantu przebiegu inwestycji (obwodnicy) na obszary wodno-błotne, inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych, w tym siedliska lęgowe, istniejącego uzdrowiska i obszarów ochrony uzdrowiskowej oraz na wody i obowiązujące dla nich cele środowiskowe.

Skargę na przedmiotową decyzję złożył również C. G. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 271/17. W jej treści skarżący zarzucił, że z dokumentacji sprawy nie wynika, czy:

- została wykonana analiza akustyczna wraz z symulacją komputerową rozprzestrzeniania się hałasu dla węzła z drogą gminną [...] oraz dla dojazdu do N. W. [...];

- przeprowadzono analizę emisji zanieczyszczeń (CO, NO2, SO2, Pb, pyły PM10 i PM 2,5 oraz węglowodory alifatyczne i aromatyczne) oraz prognozę rozkładu przestrzennego emisji zanieczyszczeń pojazdów zjeżdżających z węzła z [...] oraz dojazdu do N. W. [...];

- przeprowadzono analizę oddziaływania 300 m odcinka drogi gminnej [...] dojazdowej do N. W. [...] na migrację zwierząt, wprowadzanie barier fizycznych prowadzących do fragmentacji siedlisk fauny, wędrówek związanych ze zdobywaniem pożywienia, poszukiwaniem partnerów i użytkowaniem schronień;

- przeprowadzono badania nad intensywnością ruchu pojazdów ciężkich, samochodów osobowych, w miejscowości N. w zależności od dnia tygodnia i pory dnia;

- przeprowadzono analizę wpływu wycinki lasu pod budowę obwodnicy między N. W. [...] a miejscowością C., na poziom hałasu emitowanego przez N. W. [...];

- był uwzględniony wpływ budowy obwodnicy na siedliska bobra europejskiego w dolinie B.

Skarżący poddał w wątpliwość, czy słuszne jest planowanie inwestycji "pod jeden z prywatnych zakładów produkcyjnych", z jednoczesnym niszczeniem unikatowej strefy. Zarzucił także, iż kłamstwem jest, jakoby budowa węzła została uzgodniona z mieszkańcami wsi C. W jego ocenie, przy wyborze wariantu I zjazd powinien zostać zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie firmy N. W. [...].

Odpowiadając na skargi SKO [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 17 kwietnia 2018 r. uczestniczka postępowania Z. T.– reprezentowana przez radcę prawnego B. T. – poparła skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz składając szereg wniosków dowodowych, głównie dotyczących przeprowadzenia dowodu z dokumentów już znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy (jak np. z decyzji organu pierwszej instancji, pism RDOŚ [...] i PPIS [...]), a także z wydruku treści księgi wieczystej dla nieruchomości należącej do Z. T. oraz dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, a nadto dowodu z zeznań świadka K. S., z przesłuchania ww. uczestniczki postępowania oraz dowodu z opinii biegłego informatyka, biegłego lekarza, czy też biegłego "w zakresie przedmiotowych hałasów". Złożone wnioski dowodowe miały na celu wykazanie, iż nie dokonano prawidłowego obwieszczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięciu temu uczestniczka zarzuciła błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez powielenie ustaleń niezgodnej z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzuciła jej także brak zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a nadto z konstytucyjnymi, traktatowymi i ustawowymi zasadami ochrony przyrody oraz słusznych interesów stron, oraz przepisami o nakazie równego traktowania i zakazie nierównego traktowania.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2018 r. skarżący C. G. podtrzymał skargę oraz wniósł o uchylenie decyzji Burmistrza [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. Podniósł, że węzeł z drogą gminną [...] i dojazd tą drogą do N. W. [...] S.A. [...], w znacznie większym stopniu ingeruje w Dolinę B. niż planowana obwodnica. Dodał również, że [...] przekracza dopuszczalne normy hałasu w porze nocnej, a wybudowanie obwodnicy dodatkowo nasili hałas emitowany przez ten zakład.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi Stowarzyszenia [...].

(II SA/Lu 270/17) ze sprawą ze skargi C. G. (II SA/Lu 271/17) i prowadzić obie sprawy pod sygnaturą II SA/Lu 270/17.

Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika uczestniczki postępowania Z. T. z dnia 17 kwietnia 2018 r.

Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w jego ocenie przedstawiony przez inwestora raport zawiera wszystkie elementy, o których mowa w cytowanym przepisie. Odnosi się on w sposób szczegółowy do wszystkich przewidywanych form odziaływań projektowanej inwestycji na środowisko, zarówno na etapie jej realizacji, jak i eksploatacji, w tym oddziaływania na powietrze atmosferyczne, klimat akustyczny, wody powierzchniowe i podziemne, ziemię oraz glebę, krajobraz, a także na zdrowie i życie ludzi, czy na dobra materialne. W raporcie przedstawiono 3 warianty przebiegu planowanej drogi, które szczegółowo porównano w kontekście zakresów oddziaływania poszczególnych wariantów na środowisko. Wbrew zarzutowi pełnomocnika uczestniczki postępowania Z. T., okoliczność, iż w treści ogłoszenia o zamówieniu publicznym w zakresie opracowania koncepcji programowej budowy przedmiotowej obwodnicy Miasta [...] oraz opracowania materiałów niezbędnych do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożono na wykonawcę obowiązek przedstawienia minimum 5 proponowanych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, nie świadczy o wadliwości raportu, w którym przedstawiono jedynie 3 takie warianty. Należy bowiem zauważyć, że wymóg przedstawienia 5 wariantów dotyczył części ogólnej dokumentacji projektowej, po dokonaniu analizy której zamawiający miał wybrać już jedynie 3 warianty, które zostaną przedstawione w części środowiskowej dokumentacji projektowej (k. 192-193 akt sądowych). Zamawiający był w pełni uprawniony do sformułowania takich wymogów względem zamawianej dokumentacji i nie świadczą one o konieczności przedstawienia 5 wariantów również w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W raporcie w sposób rzetelny i przekonujący przedstawiono również argumenty przemawiające za wyborem wariantu I, którą to argumentację organy zasadnie zaaprobowały, wskazując przy tym na takie aspekty świadczące o mniejszej korzyści realizacji pozostałych wariantów, jak dłuższa trasa, większa ingerencja w środowisko, większe koszty realizacji (przy jednoczesnym braku zdecydowanie korzystniejszego wpływu na środowisko).

Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu merytorycznie podważającego ustalenia raportu. Sąd podziela natomiast ocenę Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], iż przedłożony raport został sporządzony prawidłowo i odniósł się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia. Charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i – co należy ponownie podkreślić – zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy. W konsekwencji, skoro raport podlegający ocenie organów nie zawiera nieścisłości i nieprawidłowości, pozostaje w zgodzie z wymogami ustawy środowiskowej, a zgłaszane w stosunku do niego zastrzeżenia są gołosłowne, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności.

Sąd I instancji podkreślił, że wybrany do realizacji wariant I przebiegu planowanej inwestycji wpisuje się w teren korytarza przebiegu obwodnicy, przewidziany w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Całość przedsięwzięcia została zaplanowana zgodnie z zasadami określonymi w uchwale nr XXXII/260/2002 Rady Miejskiej [...] z dnia 8 marca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącej zmiany przebiegu obwodnicy miasta (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2002 r. Nr 26 poz. 692) oraz w uchwale nr VII/46/2007 Rady Miejskiej [...] z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007 r. Nr 151, poz. 2725). Ubocznie jedynie w tym miejscu należy wskazać, że w świetle art. 80 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. dla inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, nie jest uzależnione od stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wbrew zarzutowi uczestniczki postępowania Z. T., nie sposób również uznać, jakoby zachodziła sprzeczność pomiędzy przyjętym wariantem przebiegu planowanej obwodnicy, a postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr XXIII/201/13 Rady Miejskiej [...] z dnia 13 czerwca 2013 r. Uczestniczka sprzeczność tę wywodziła z załącznika nr 3, lp. 56, rubryka 9, zdanie 5 o następującej treści: "Dla zachowania walorów klimatycznych uzdrowiska niezbędne jest pozostawienie otwartych przestrzeni bez zabudowy wzdłuż obszarów wąwozów i dolin rzek i cieków wodnych, stanowiących naturalne pasy spływu powietrza". W ocenie Sądu I instancji, przytoczony fragment studium nie świadczy o niedopuszczalności realizacji na danym terenie drogi. Celem tego zapisu jest zachowanie naturalnych spływów powietrza i w tym względzie wskazano w nim na konieczność zachowania otwartych przestrzeni bez zabudowy. Droga, jako obiekt liniowy przebiegający bezpośrednio na gruncie, nie koliduje natomiast z tym celem, nie stanowiąc przeszkody dla spływu powietrza. W ocenie Sądu I instancji, przytoczony zapis studium odnosi się zatem wyłącznie do zabudowy kubaturowej, która mogłaby stanowić przeszkodę dla spływu powietrza.

Odnośnie obaw stron postępowania oraz społeczności lokalnej co do rzeczywistych skutków i zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji wypada podkreślić, że w decyzji Burmistrza [...] z dnia 16 grudnia 2016 r. dodatkowo nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, co umożliwi porównanie zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ustaleń dotyczących przewidywanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia. Należy także podkreślić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest równoznaczne z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na budowę. W tym przedmiocie niezbędne bowiem będzie wszczęcie odrębnego postępowania przed właściwym organem, który oceni planowane przedsięwzięcie w aspekcie przepisów prawa budowlanego.

Wbrew zarzutom skargi postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, uwzględniło wszystkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, nie naruszając przy tym przepisów k.p.a., ani też przepisów szczególnych, w tym przede wszystkim ustawy środowiskowej, w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...], C. G., Z. T., A. S.i M. B. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez r.pr. B. T.

1. na podstawie art. 173 § 1 i 2, art. 193, art. 32, art. 33 § 1, § 1a § 2 i art. 176 § 1 pkt1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczono następujące podstawy kasacyjne:

a. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe niezastosowanie, mianowicie art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja, ówczesnego art. 74 ust. 3, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z 3 października 2018 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), jak też załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIX/306/1 8 Rady Miejskiej [...] z 29 marca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2018 r. poz. 2271);

b. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 33 § 1, § 1a, § 2, art. 54 § 4 , art. 91 § 2, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b,c, art. 151 p.p.s.a. w zw. z 6, art. 7, ówczesnym art. 8, art. 9, art. 10 § 1; art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 86, art. 89 § 2, art. 128,art. 131, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i §2, art. 140, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, art. 234 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a., a także § 21 ust. 4 i 5 i § 22 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych;

3. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;

4. podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

5. na podstawie art. 193 i art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie w całości wydania decyzji Burmistrza [...] z 16 grudnia 2016 r., znak IZ.6220.6.2014, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 31 stycznia 2017 r., znak SKO.4117915D12017;

6. na podstawie § 21 ust. 4 i 5 i § 22 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych wniesiono o wyjęcie z koperty oznaczonej jako k. 279 akt sądowoadministracyjnej zawartości z tej koperty i wszycie jej w akta sprawy sądowoadministracyjnej, a następnie o ponumerowanie tych kart;

7. na podstawie art. 193 i art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu z załączonego pod poz. 1 pisemnego oświadczenia prof. dra hab. W. S. z 20 czerwca 2018 r. na okoliczność złożenia tego oświadczenia uczestniczce w dniu 20 czerwca 2018 r. oraz wskazanych w tym oświadczeniu nowych faktów dotyczących szkód dla środowiska naturalnego i mikroklimatu uzdrowiska w razie wytyczenia obwodnicy w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji;

8. na podstawie art. 267 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 TfUE wniesiono o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prawnym, czy przepisy krajowe uniemożliwiające sądom administracyjnym wstrzymanie wykonalności ostatecznej decyzji środowiskowej, przez co może dojść do nieodwracalnych skutków wynikających z nieodwracalnego naruszenia środowiska przyrodniczego zanim prawomocnie zakończy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej decyzji środowiskowej są do pogodzenia z dyrektywami unijnymi wskazanymi w przypisie nr 1 do polskiej ustawy środowiskowej;

9. na podstawie art. 193 Konstytucji, wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 61 § 3 p.p.s.a. z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie w jakim pomija możliwość wstrzymania wykonania decyzji nie podlegającej wykonaniu sensu stricto, co z uwagi na możliwość nieodwracalnych skutków prawnych wywoływanych przez decyzję ostateczną przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może prowadzić do iluzyjności prawa do Sądu administracyjnego rozumianego jako prawa do ochrony praw;

10. na podstawie art. 203 pkt 1 art. 210 §1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pismo w aktach SKO, k. 1-3, to odwołanie jego sygnatariuszy. Nazwane jest sprzeciwem, ale nie jest podpisane przez prokuratora, zatem choćby było zatytułowane "Jaś i Małgosia" to i tak byłoby to odwołanie. Jak wynika z k. 3, zostało złożone w dniu 29 grudnia 2018 r., czyli w terminie na złożenie odwołania, pamiętając o bieżącym orzecznictwie o zachowaniu terminu w razie złożenia odwołania przed upływem 14 dni od obwieszczenia. Nie może być potraktowane jako skarga w trybie działu VIII rozdziału 2 k.p.a., ponieważ i tak zgodnie z art. 234 pkt 1 k.p.a., musi być traktowane jako odwołanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, należy wręcz zauważyć, że na k. 3 pod prezentatą napisano: "Za pośrednictwem Burmistrza [...]", zatem na pewno jest to dewolutywny środek. Autor skargi kasacyjnej uważa, że nie ma innej możliwości, jest to odwołanie.

W zaskarżonej decyzji (akta SKO, k. 114v) czytamy: "Do akt załączono także protest mieszkańców C., którzy nie są jednak stronami postępowania". Autor skargi kasacyjnej nie wie, skąd pomysł SKO, że jest to protest. Przecież sprawa nie dotyczy prawa wyborczego ani wekslowego. Zgodnie z powyższym jest to odwołanie i od SKO należy oczekiwać precyzji terminologicznej. W zaskarżonej decyzji (k. 114) czytamy, że tę decyzją SKO rozpoznało tylko trzy odwołania, mianowicie Klubu [...],Stowarzyszenia [...] i C. G. Oznacza to, że SKO nie rozpoznało odwołania następujących osób: A. S., H. B., H. B., M. G., A. W., J. Z., A. P., H. C., K. C., D. D., E. S., M. S., E. S., J. M., M. M., W. M., P. M., M. B., A. S., C. B., B. P., J.P., A. P., A. M., M. L., P. , M. G., K. W., J. G., J. K., I. K., K. Z., M. P., A. R., A. W., S. W., P. W., H. S., T. K., A. G., A. S., J. D. i H. D.

Autor skargi kasacyjnej przypomniał, że jest pełnomocnikiem między innymi A. S. i M. B.. Prawo nie przewiduje możliwości zignorowania odwołania i jego sygnatariuszy bez decyzji procesowej wymieniającej co do tożsamości sygnatariuszy odwołania, czyli w wypadku osoby fizycznej co najmniej z imienia i nazwiska. Organ administracji II instancji stwierdził w powyższym cytacie, że wyżej wskazane osoby "nie są jednak stronami postępowania" (k. 111v). Autor skargi kasacyjnej nie wie, skąd SKO [...] wie, kto z sygnatariuszy tego odwołania jest, a kto nie jest stroną postępowania administracyjnego. Nigdzie w zaskarżonej decyzji ani w całych aktach SKO nie ma żadnych ustaleń w tym względzie. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że "może jedni są, a może nie są". Postępowanie administracyjne to nie ruletka ani loteria, tylko przede wszystkim metodyczna rzetelna działalność poznawcza. Trzeba uchylić zaskarżoną decyzję, aby poczynić ustalenia faktyczne, kto z sygnatariuszy tego odwołania ma przymiot strony, aby wydać stosowną do tych ustaleń decyzję adresowaną do każdego z sygnatariuszy tego odwołania wskazanego z imienia i nazwiska.

Autor skargi kasacyjnie marginalnie dodał, że sygnatariusz M. B., którego reprezentuje, mieszka kilkanaście metrów od planowanej obwodnicy i na pewno jest stroną. To samo należy napisać w odniesieniu do A. S.

Wobec sygnatariuszy odwołania będących stronami postępowania w znaczeniu materialnym, którzy przez to odwołanie brali udział w postępowaniu administracyjnym, naruszono art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed wydaniem decyzji nie umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Gdyby nie doszło do tego naruszenia przepisów postępowania i ci odwołujący się, a w szczególności obecnie moi klienci po otrzymaniu pisma z art. 10 § 1 k.p.a. przeglądając akta SKO zauważyliby, że brak w nich postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego i wnieśliby o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego o tak sformułowanej tezie, zgodnie z poniższą argumentacją, aby organ miał podstawę poczynić ustalenia faktyczne umożliwiające mu zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, co mogłoby skutkować decyzją o tam wskazanej sentencji, innej niż zapadła w niniejszej sprawie. Z tego względu trzeba uchylić zaskarżoną decyzję, aby wskazanym odwołującym się umożliwić złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego i usunąć skutki tego, że wskutek ignorowania ich przez organ II instancji bez własnej winy byli pozbawieni możliwości obrony swoich praw w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Sygnatariusze odwołania będących stronami postępowania administracyjnego w znaczeniu materialnym (wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego), którzy przez to odwołanie brali udział w postępowaniu administracyjnym w chwili składania odwołania, skoro nie wnieśli skargi, to z mocy samego prawa, mianowicie art. 33 § 1 p.p.s.a., byli uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Zatem tak jak strony musieli być zawiadamiani o każdej rozprawie sądowoadministracyjnej, na podstawie art. 33 § 1 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. należało zawiadamiać na przykład M. B. Tymczasem nie doręczono mu żadnego zawiadomienia o żadnej rozprawie, przez co w rozumieniu art. 33 § 1 w zw. z. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. pozbawiono go bez jego winy możności obrony swoich praw przez wskazywanie na powyższe uchybienia postępowania administracyjnego.

Według autora skargi kasacyjnej, należy uchylić wyrok Sądu I instancji, aby Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, a SKO wreszcie ustaliło, kto z imienia i nazwiska z odwołujących się sygnatariuszy zbiorowego odwołania stanowiącego k. 1-3 akt SKO od decyzji pierwszoinstancyjnej jest stroną postępowania w znaczeniu prawa materialnego, żeby było jasne, kto w razie potrzeby z mocy prawa jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono także argumentację dotyczącą wstrzymania wykonania decyzji.

Odnosząc się do nowych okoliczności stanu faktycznego, autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że w dniu 20 czerwca 2018 r. celem przygotowania skargi kasacyjnej skonsultował się z prof. zw. dr. hab. W. K., zgodnie z treścią załącznika nr 1 posiadającym rozległą wiedzę o okolicznościach sprawy. Według autora skargi kasacyjnej, nic więc dziwnego, że SKO postanowieniem z 8 sierpnia 2018 r., znak SKO.41/2948/SD/2018, wznowiło postępowanie zakończone zaskarżona decyzją (a następnie postanowieniem z 9 sierpnia 2018 r. zgodnie z bieżącym orzecznictwem zawiesiło to postępowanie wznowieniowe do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego). Powyższe pisemne oświadczenie jest spójne z treścią zarządzenia Nr 165 Naczelnika Powiatu [...] z dnia 23 grudnia 1974 r. w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w powiecie [...]. Tego niepublikowanego zarządzenia nie posiada Lubelski Urząd Wojewódzki, Starostwo Powiatowe [...] ani Urząd Miejski [...]. Nic nie wskazuje, aby posiadało je SKO [...]. Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że posiada jego fotokopię, ponieważ na jego zlecenie odszukano je w Archiwum Państwowym [...]. Według autora skargi kasacyjnej, jeszcze ciekawiej wygląda załącznik graficzny do tego zarządzenia, który reprodukuję co do przedmiotowego obszaru na granicy wsi C. i miasta [...] (wtedy na mapie wsi B.), na północ, czyli nad gruntami (wówczas) PGR A. Nie widać nawet cienia planów wytyczenia tamtędy jakiejkolwiek drogi. Mapa jest czysta na granicy wsi C. na wschodzie (na prawo) i Wsi B. na zachodzie (na lewo), obecnie miasta [...] - dokładnie tak, jak oświadczył prof. dr hab. W. K.. Celowe jest umożliwienie organowi administracji przeprowadzenia dowodu z jego zeznań co do całej treści jego pisemnego oświadczenia. To zarządzenie Naczelnika Powiatu [...] zostało uchylone § 4 uchwały Nr XI/40/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia 9 kwietnia 1980 r. w sprawie zatwierdzenia planu przestrzennego zagospodarowania gminy [...] (Dz. Urz. WRN w Lublinie z 1982 r. Nr 4, poz. 38). § 1 stanowi, że plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stanowi załącznik do niniejszej uchwały. Jeśli Sąd, dokona wglądu do tego egzemplarza Dziennika Urzędowego, to stwierdzi, że wcale nie ma w nim promulgowanego tego podstawowego załącznika. Brak prawidłowej promulgacji przedmiotowej uchwały skutkuje brakiem jej obowiązywania. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że dotarł do załącznika do przedmiotowej uchwały. Po raz pierwszy wtedy pojawia się przebieg drogi zbliżony do obecnie proponowanego. Powyższa niepromulgowana uchwała wcale nie jest odnotowana w uchwale Nr XL/193/94 Rady Miejskiej [...] z dnia 26 stycznia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 1994 r. Nr 5, poz. 25 ze zm.), w której w załączniku tekstowym na str. 36 Rada Miejska [...] uchwaliła.

Autor skargi kasacyjnej wyjaśnił jednocześnie, że nie ma potrzeby pouczania radcy prawnego, że powyższa uchwała już nie obowiązuje, bo on to wie (z tego samego powodu zbędne są wywody w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 23, linie 9 - 21). Bezspornie została ona podjęta w demokratycznym glosowaniu przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Podjęcie tej uchwały było i na zawsze pozostanie zdarzeniem prawnym, które wzbudza uzasadnione wątpliwości co do sposobu załatwienia przedmiotowej sprawy oraz które jeszcze bardziej zwiększa wiarygodność załączonego pisemnego oświadczenia prof. dra hab. W. K.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ujawnienie się przesłanki wznowieniowej postępowania administracyjnego po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a przed upływem terminu do złożenia skargi kasacyjnej powinno skutkować złożeniem skargi kasacyjnej (zasada subsydiarności nadzwyczajnych środków zaskarżenia wobec zwyczajnych), gdyż skoro orzeczenie Sądu I instancji wciąż nie jest prawomocne, to zgodnie z art. 270 p.p.s.a. od takiego orzeczenia wniosek o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego nie przysługuje. Celem zachowania konstytucyjnego prawa do sądu musi istnieć skuteczny, a nie iluzoryczny sądowy środek prawny w sytuacji, jak niniejsza, wywołanej przedmiotowym pisemnym oświadczeniem. Reasumując, oznacza to bowiem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym doszło w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że przepis ten nie wymaga, aby to uchybienie proceduralne było w jakikolwiek sposób zawinione przez Sąd, tak samo jak wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na facta nova zasadniczo nie implikuje żadnej winy organu administracji.

Według autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie doszło do niezawinionego niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że zachodzi podstawa wznowienia postępowania administracyjnego wskazana w art. 145 * 1 pkt 5 k.p.a. polegająca na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych wskazanych przez prof. dra hab. W. K. i wyszła na jaw możliwość przeprowadzenia dowodów z jego zeznań na okoliczności wskazane w jego pisemnym oświadczeniu, nieznane organowi, który wydał decyzję, a o pierwszorzędnym znaczeniu dla sprawy, gdyż chodzi o fakty dyskwalifikujące, a przynajmniej z wysokim prawdopodobieństwem dyskwalifikujące zaskarżony przebieg inwestycji na styku wsi [...] i miasta [...]. Sąd I instancji na str. 24 i 25 zaskarżonego wyroku zgodnie z aktualnym ustawodawstwem i linią orzecznictwa przedstawił, jak bardzo ograniczona jest możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przed Sądami administracyjnymi, co skutkowało oddaleniem wniosków dowodowych. W sytuacji, gdy radca prawny składa wnioski tak oczywiście podlegające oddaleniu w myśl obecnego polskiego prawa, to można postawić pytanie, czy czyni to pod kątem przygotowania gruntu pod skargi do Komitetu Praw Człowieka lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Autor skargi kasacyjnej powołał się na treść art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji i stwierdził, że skoro ustawodawca przyjął model kasatoryjny postępowania sądowoadministracyjnego do czego ustawodawca miał prawo mieszcząc się w luzie decyzyjnym zakreślonym przez ustrojodawcę i prawo międzynarodowe - to celem zachowania powyższych norm konstytucyjnych i traktatowych jeśli Strona przed Sądem administracyjnym wykaże, że możliwe, dające się osiągnąć zbliżenie się do prawdy istotne, czyli konieczne celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wymaga przeprowadzenia danego dowodu, którego to dowodu nie może przeprowadzić samodzielnie Sąd administracyjny z uwagi na ograniczenia modelu kasatoryjnego go dotyczącego, to konstytucyjnym i traktatowym obowiązkiem Sądu administracyjnego jest skasowanie przedmiotowej decyzji administracyjnej, a to celem umożliwienia Organowi administracji - który nie ma prawie żadnych ograniczeń w prowadzeniu postępowania dowodowego - przeprowadzenia przedmiotowych dowodów celem maksymalnego dającego się osiągnąć zbliżenia się do prawdy i zgodnego z prawdą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Według autora skargi kasacyjnej, ze względu na wykazaną powyżej wiarygodność pisemnego oświadczenia prof. dra hab. W. K., szanowanego Obywatela (M.P. z 2005 r. Nr 9, poz. 165), konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku celem skasowania zaskarżonej decyzji celem umożliwienia organowi administracji przeprowadzenia następujących koniecznych i istotnych dowodów, które zostały wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił swoje poglądy na temat "anachronicznej legalnej teorii dowodowej". Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zabrakło dogłębnych ustaleń faktycznych, z wykorzystaniem dowodu z opinii biegłego, gdy trzeba zważyć, który z pięciu wariantów przebiegu obwodnicy miałby najmniej wad przy największej ilości zalet. Przedmiotem sporu nie jest to, czy budować obwodnicę, tylko w myśl którego z pięciu wariantów ją wybudować. Autor skargi kasacyjnej nie widzi podstawy prawnej ani do bezkrytycznego przyjmowania treści raportu, ani do omieszkania skorzystania z opinii biegłego, dopiero która przy umożliwieniu czynnego udziału stron w przeprowadzaniu tego dowodu, umożliwi nowoczesną swobodną, ale nie dowolną, ocenę dowodów. Na str. 7 in fine uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ próbuje przerzucić na strony, w ramach powyższej błędnej legalnej teorii dowodów, ciężar zamówienia i złożenia do akt kontrraportu.

Autor skargi kasacyjnej uważa, że należało uchylić zaskarżoną decyzję, aby umożliwić organowi - na koszt organu - przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, przy czynnym udziale stron, który z pięciu wariantów przebiegu obwodnicy miałby najmniej wad przy największej ilości zalet. Gdy strona na poparcie swojej argumentacji załącza utwór naukowy, traktowane jest to tak, że ten utwór naukowy jako integralną część wywodów strony. Nieustosunkowanie się do wywodów Strony, czyli [...], jest naruszeniem art. 7, art. 8 (wówczas bez podziału na paragrafy) i art. 12 § 1 (co do wnikliwości) k.p.a. Gdyby ktoś z decydentów przeczytał ten fragment monografii prof. F., to zauważyłby, że w tej sprawie konieczna jest opinia biegłego.

Autor skargi wyjaśnił, że radca prawny wie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ma konieczności go o tym pouczać na str. 23 zaskarżonego wyroku, więc jeśli je cytuje, to jako bezspornie przejaw zdarzenia prawnego, którego nie można zignorować, a to celem wykazania, że najwyższy organ danej gminy, przez którą ma przebiegać inwestycja, podjął uchwałę Nr XXIII/201/13 Rady Miejskiej [...] z 13 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Autor skargi nie wie, skąd Sąd I instancji się na tym zna. Według autora skargi kasacyjnej, jest to wiedza specjalna i wymaga opinii biegłego. W dodatku twierdzenie Sądu jest sprzeczne już z tym prostym faktem, że na tej drodze musiałyby być ekrany dźwiękochłonne, tamujące ruch powietrza. Sąd I instancji uniknąłby wypowiadania się na tematy, na których się nie zna i przecież nie musi się znać, gdyby przeczytał w aktach SKO na k. 40 i 41v następujący fragment monografii prof. F. "Ekologia dróg", str. 236, 237. W ocenie autora skargi kasacyjnej, dokonanej po analizie treści studium i załącznika graficznego, głównym kierunkiem napływu mas powietrza do Uzdrowiska [...] jest dolina rzeki przepływającej przez sąsiadującą wieś [...], dokładnie tam, gdzie planuje się tę estakadę z ekranami dźwiękochłonnymi, które, jak powyżej wskazuje prof. F., będą tamowały napływ mas powietrza w tym wypadku do Uzdrowiska [...]. To dodatkowo wskazuje, z jak skomplikowanym ekosystemem mamy do czynienia w Uzdrowisku [...]. Bez opinii biegłego nie da się dojść prawdy, a bez oparcia na prawdzie wyrok nie jest wyrokiem.

Odnosząc się do nowych faktów dotyczących "skażenia hałasem" autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że Sąd zignorował, że został powiadomiony, że w dniu 26 kwietnia 2018 r. uczestniczce Z. T. ujawniły się nowe fakty i dowody wymagające uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie był uprawniony przeoczyć powyższe pismo procesowe o facta nova co do efektu skumulowanego.

Biorąc pod uwagę powyższą argumentację niniejszej skargi kasacyjnej brak odniesienia się do tych aspektów środowiskowych Organ administracji naruszył art. 7, art. 8 (wówczas bez podziału na paragrafy) i art. 12 § 1 (co do wnikliwości) k.p.a. i doprowadził do niewłaściwego niezastosowania art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, bo przecież w świetle zasad doświadczenia życiowego i prawidłowego rozumowania czym dalej ta droga powstanie od stref uzdrowiskowych "A", "B" i "C" Uzdrowiska [...], tym mniej tych zanieczyszczeń będzie się przedostawać do Uzdrowiska [...]. Niemiej pełne wyjaśnienie tych skomplikowanych kwestii wymaga opinii biegłego, której jakoś zabrakło i należy dać organowi administracji szansę wreszcie wezwania biegłego. Nikt ze składu Organu I ani II instancji nie ma wiedzy o ekologii dróg choćby w przybliżeniu porównywalnej z prof. R.F..

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych SKO k. 86-90 są identyczne z k. 85-86. Jest to oczywiste na posiadanych przeze mnie fotokopiach. Chyba organ II instancji nie czytał ze szczególną wnikliwością tych kart. Gdyby czytał, to praktyka jest taka, że zdublowane pismo umieszcza się poza numerowanymi aktami i tylko jeden egzemplarz zdublowanego pisma wpina się w akta i numeruje.

Autor skargi kasacyjnej napisał, że potrafi zrozumieć, że młodym ludziom nie chce się czytać odręcznie napisanego tekstu starszego pana; zwłaszcza że pisze on zupełnie nie to, co organ chciałby przeczytać, ale proszę ludzi młodych o uwzględnienie, że piszący w imieniu "[...]" Pan mgr inż. C. K. właśnie kończy 83 lata i ma prawo pisać ręcznie. Należy organowi administracji dać powtórną szansę przeczytania pisma "[...]", zwłaszcza że mądrze pisze, w końcu to znany ekolog z dziesiątkami lat doświadczenia. Od wysłuchania starszego człowieka i uważnego przemyślenia, co on mówi, jeszcze nikomu tragedia się nie stała. Jest to dodatkowy argument za skasowaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 131 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej, nie ma ani jednego obwieszczenia czyniącego zadość art. 131 k.p.a. To skąd, przykładowo M. B., miał o tym wiedzieć, aby zjednoczyć siły przed organem II instancji? Zachodzi tu przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na brak zastosowania art. 54 § 4 w zw. z art. 33 §1a, p.p.s.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej w ówczesnym brzmieniu.

W podsumowaniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w aktach administracyjnych jest dużo papieru, ale prawie nic istotnego nie ustalono. Do tego stopnia, że na mapach nawet nie widać, gdzie są obszary ochrony uzdrowiskowej "A", "B" i "C", jakby to była droga przez pierwszą lepszą polską wieś. Nie ma opinii biegłego. Nawet nie ma o czym dyskutować, bo za wcześnie na to.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżących kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej jej autor powołując się na obie podstawy kasacyjne naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania wskazał jako podstawę skargi kasacyjnej jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jednakże z petitum skargi kasacyjnej wyraźnie wynika, że skarga kasacyjna oparta została na podstawach naruszenia prawa materialnego i naruszenia przepisów postępowania, zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną było więc wskazanie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 2.b. petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia następujących przepisów postępowania: art. 33 § 1, § 1a, § 2, art. 54 § 4, art. 91 § 2, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 151, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, ówczesnym art. 8, art. 9, art. 10 § 1; art. 12 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1, art. 86, art. 89 § 2, art. 128, art. 131, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2, art. 140, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 234 pkt 1 k.p.a., a także § 21 ust. 4 i 5 i § 22 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych wraz z jego uzasadnieniem.

Odnosząc się do treści zarzutu przedstawionego w pkt 2.b. petitum skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że Burmistrz [...] w decyzji z 16 grudnia 2016 r. znak IZ.6220.6.2014.KK ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie w dniu 16 grudnia 2016 r. podano do publicznej wiadomości przez zamieszczenie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim [...] oraz w miejscowościach: S., B., C., S., P. oraz Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego [...]: [...] (k. 1857).

Znajdujące się w aktach adm. (k. 1683-1684) pismo mieszkańców C. zatytułowane "Sprzeciw mieszkańców C. przeciwko budowie obwodnicy w wariancie I", wpłynęło od organu I instancji 17 sierpnia 2016 r. – przed wydaniem decyzji środowiskowej organu I instancji z 16 grudnia 2016 r. znak IZ.6220.6.2014.KK. Autor skargi kasacyjnej uważa, że pismo mieszkańców C. z 15 sierpnia 2016 r. organ powinien zakwalifikować jako odwołanie. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że pismo to zostało wniesione przedwcześnie. Nawet, gdyby przyjąć, że powinno być zakwalifikowane jako odwołanie, to pismo mieszkańców C. zatytułowane "Sprzeciw (...)" zostało wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Jeżeli środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie, to organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Jednakże ową "przedwczesność" należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Innymi słowy, za "przedwczesne" w powyższym rozumieniu należy uznać odwołanie wniesione od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego" (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. II OSK 1113/18, LEX 3065425). Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej publikację spowodowało zapoznanie się przez stronę z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości. W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "przepis art. 129 § 2 k.p.a. wprawdzie koncentruje się głównie na określeniu terminu końcowego do wniesienia odwołania (zażalenia), to jednak w zestawieniu z art. 110 k.p.a. określa także początek biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, środek zaskarżenia został wniesiony przez jedną ze stron postępowania przedwcześnie, a więc zanim orzeczenie weszło do obrotu prawnego względem tej strony (zostało jej doręczone), to nie może on wywołać skutków prawnych względem osoby, która wniosła przedmiotowy środek zaskarżenia. Organ odwoławczy ma bowiem kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy tylko wówczas, gdy odwołanie (zażalenie) zostaną wniesione skutecznie. Rozpoznanie przedwczesnego odwołania (zażalenia) skutkowałoby tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyprzedzające dokonanie czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne" (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 569/18, LEX nr 2588255).

W niniejszej sprawie mieszkańcy C. obwieszczeniem z 16 grudnia 2016 r. (k. 1857) zostali na podstawie art. 10 § 1 i art. 49 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 353) zostali zawiadomieni, że dnia 16 grudnia 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję środowiskową, znak IZ.6220.6.2014.KK. W obwieszczeniu znajduje się informacja, że "Od decyzji służy stronom odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] za pośrednictwem Burmistrza [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia. Zgodnie z art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Przepis art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy środowiskowej jest normą procesową określającą sposób doręczania decyzji w toku postępowania i jego stosowanie ma na celu przede wszystkim uproszczenie sposobu doręczania decyzji. Dokonując oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie był więc zobowiązany analizować, w jakiej dacie skarżący dowiedział się o decyzji. Organ odwoławczy miał natomiast obowiązek ustalić, czy obwieszczenia dokonano w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami oraz w jakiej dacie nastąpiło doręczenia będące skutkiem tego obwieszczenia.

Tego rodzaju oceny organ odwoławczy dokonał na str. 6 uzasadnienia decyzji z 31 stycznia 2017 r., znak SKO.41/79/SD/2017, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku na str. 21 Sąd I instancji wskazał błędną datę obwieszczenia jak "10 czerwca 2016 r.". Powinno być 16 grudnia 2016 r. Stanowi to oczywistą omyłkę pisarską bez znaczenia na wynik sprawy. Sąd I instancji na str. 22 uzasadnienia wyroku zasadnie ocenił za prawidłowe zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu trybu doręczeń określonego w art. 49 k.p.a., tj. przez obwieszczenia.

W tej zaś sprawie doręczenie decyzji środowiskowej mieszkańcom C. nastąpiło w trybie art. 49 k.p.a. poprzez obwieszczenie. Obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 k.p.a., ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym(zob. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. II OSK 883/18, LEX nr 2787787). Mieszkańcy C. nie wnieśli odwołania od decyzji środowiskowej, o której mogli dowiedzieć się przez obwieszczenie. W piśmie z 17 sierpnia 2016 r. mieszkańcy C. powołali się na obwieszczenie Burmistrza [...] o rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, a nie na obwieszczenie Burmistrza [...] z 16 grudnia 2016 r., znak IZ. 6220.6.2014.KK o wydaniu decyzji środowiskowej. Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej pismo mieszkańców C. z 15 sierpnia 2016 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 sierpnia 2016 r. nie mogło zostać zakwalifikowane jako odwołanie, ponieważ wpłynęło do organu I instancji na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji środowiskowej przez organ I instancji, o czym zawiadomiono mieszkańców C. w obwieszczeniu z 16 grudnia 2016 r.

Nawet gdyby organ dołożył wszystkich starań w celu zakwalifikowania pisma mieszkańców C. z 15 sierpnia 2016 r. jako odwołanie, to i tak w dacie wpłynięcia tego pisma do organu tj. w dniu 17 sierpnia 2016 r. w obrocie prawnym nie istniała jeszcze decyzja środowiskowa, którą organ wydał dopiero w dniu 16 grudnia 2016 r.- czyli prawie 4 miesiące później. W konsekwencji osoby, które podpisały się pod pismem z 15 sierpnia 2016 r. jako mieszkańcy C. nie wnieśli odwołania w tej sprawie. Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że osoby, które podpisały pismo z 15 sierpnia 2016 r. jako mieszkańcy C. są "sygnatariuszami odwołania". Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej przed wydaniem decyzji mieszkańcom C. umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Świadczy o tym treść obwieszczenia Burmistrza [...] z 16 grudnia 2016 r., znak IZ. 6220.6.2014.KK. Obwieszczenie to wydano na podstawie art. 10 § 1 i art. 49 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. Obwieszczenie podano do publicznej wiadomości w dniu 16 grudnia 2016 r. przez zamieszczenie tego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń m.in. w miejscowości C.. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 33 § 1, § 1a, § 2 p.p.s.a. Wykonując dyrektywę wynikającą z art. 79 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy, obwieszczeniami z 16 grudnia 2016 r. (k. 1857) i z 31 stycznia 2017 r. (k. 115) organy orzekające w sprawie zapewniły społeczeństwu udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wniesienie odwołania od decyzji zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. jest uprawnieniem stron postępowania. Tylko podmioty uznane za strony mogą skorzystać z tego prawa i w terminie do tego przewidzianym wnieść taki środek zaskarżenia. Dlatego też organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia tego środka odwoławczego zobowiązany jest m.in. zbadać, czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony (stronę) oraz czy uczyniono to z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. W orzecznictwie ukształtowany jest pogląd, że odwołanie może wnieść podmiot formalnie nie biorący udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jeżeli wykaże, że ma własny, indywidualny interes prawny w tej sprawie. Wówczas termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu doręczenia decyzji ostatniej ze stron postępowania, które w tym postępowaniu brały udział (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 547/21, LEX nr 3192850). W toku postępowania orzekające organy nie kwestionowały, że mieszkańcy C. są stroną postępowania. Świadczy o tym treść obwieszczenia z 16 grudnia 2016 r. o wydaniu decyzji środowiskowej. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek skutecznego prawnie wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Powyższe wynika z art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Wymienieni w piśmie z 15 sierpnia 2016 r. jako mieszkańcy C. nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, o której zostali powiadomieni w obwieszczeniu z 16 grudnia 2016 r.

Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 54 § 4 ppsa, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy obowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga dla swej skuteczności zarówno wskazania, w jaki sposób doszło do tego naruszenia, jak również jakie to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy, jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 powołanej ustawy tylko takie uchybienie przepisów postępowania może stanowić podstawę zarzutu kasacyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 omawianej ustawy, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 91 § 2 ppsa. Z tomu II akt sądowych sprawy wynika, że strony postępowania zawiadomieniami z 16 maja 2018 r. zostały zawiadomione o terminie rozprawy wyznaczonej na 7 czerwca 2018 r. przez Sąd I instancji i zawiadomienia te zostały im doręczone w dniach 22 i 25 maja 2018 r., a więc zostały im doręczone na więcej niż siedem dni przed posiedzeniem, jak to wynika z powołanego przepisu. Zatem zarzut ten jest całkowicie bezzasadny.

Przed odniesieniem się do kolejnego zarzutu kasacyjnego, należy przypomnieć, że skarga kasacyjna została wniesiona w imieniu Stowarzyszenia [...], C. G., Z. T., A. S. i M. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z akt sądowych sprawy wynika, że A. S. pismem z 11 maja 2020 r. (k. 723) odwołała pełnomocnictwo udzielone 9 czerwca 2018 r. adwokatowi B. T.. Postępowanie kasacyjne w stosunku do niej Sąd umorzył postanowieniem z dnia 18 lipca 2019 r. (k. 766), które uzyskało walor prawomocności. A. S. dopiero na etapie postępowania sądowego, tj. w dniu rozprawy 26 kwietnia 2018 r. stawiła się na rozprawę i wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika (k. 203) i Sąd I instancji postanowił dopuścić ją do udziału w sprawie. Od tego momentu dopiero stała się stroną postępowania. Natomiast skarga kasacyjna M. B. została odrzucona postanowieniem z dnia 12 września 2018 r. z uwagi na brak przymiotu strony postępowania, albowiem M. B. na żadnym etapie postępowania czy to administracyjnego, czy to sądowego nie wnosił o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Trafność tego rozstrzygnięcia została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r. odrzucił zażalenie wniesione na to postanowienie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że M. B. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, i tym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 21 marca 2019 r. Sąd orzekający w tej sprawie jest związany przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Zatem zarzuty naruszenia art. 33 § 1, 1a i 2 ppsa oraz art. 183 § 1 i 2 pkt 5 ppsa w powiązaniu z przepisami kpa art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 128, art. 131, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 są niezasadne. Jak również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 234 pkt 1 kpa. W sprawie zapadła decyzja administracyjna, czynność jednostki kwestionująca treść rozstrzygnięcia wymaga kwalifikacji zgodnie z przepisami prawa procesowego. Przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączają stosowanie w takich przypadkach przepisów o załatwieniu skarg powszechnych i wniosków, nakazując załatwienie zgodnie z przepisami prawa procesowego.

Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c i art. 151 ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, 84 § 1, art. 86, art. 89 § 2 kpa. Raport jest podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, któremu przysługuje szczególna wartość dowodowa. Zawarta w nim kompleksowa ocena i analiza planowanego przedsięwzięcia przygotowana jest przez osoby dysponujące specjalistyczną wiedzą. Podważenie ustaleń raportu może zatem nastąpić jedynie przez przedstawienie ekspertyzy (tzw. kontrraportu), która wskazywałaby na wady raportu i podważała jego ustalenia, sporządzonej jednak przez specjalistów dysponujących równie specjalistyczną wiedzą, jak autor raportu. Raport przedstawiony przez inwestora ma charakter dowodu, którego nie można podważyć gołosłownie. Kwestionowanie ustaleń specjalistycznego raportu środowiskowego bez wykazania kontrdowodu jest nieskuteczne. Jeśli skarżący kasacyjnie mieli zastrzeżenia, to powinni byli przedstawić raport o odmiennych wnioskach, ewentualnie inne opracowanie (kontrdowód). Odwoływanie się w takim przypadku tylko do stwierdzeń opartych na domniemaniach, przypuszczeniach, niepopartych konkretnymi dowodami, a pozostającymi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w raporcie, nie może być uznane za wystarczającą podstawę podważenia raportu. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1717/10 i z dnia 18 października 2022 r., sygn.. akt III OSK 5054/21). W rozpoznawanej sprawie, skarżący kasacyjnie nie złożyli dowodów, które w sposób profesjonalny wskazałyby na wady raportu.

Podkreślić nadto należy, że w niniejszym postępowaniu kontroli sądowej w I instancji podlegała jedynie zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji. Zatem wszelkie akty administracyjne podjęte po dacie wydania kwestionowanych w sprawie decyzji i wydane w innym postępowaniu, zwłaszcza w postępowaniu nadzwyczajnym, nie podlegają ocenie Sądu w tym postępowaniu, jako wykraczające poza granice tej sprawy.

Zarzut naruszenia § 21 ust. 4 i 5 i § 22 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych dotyczy sposobu zakładania i prowadzenia akt sprawy i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Zarzut ten również nie został należycie uzasadniony, a w świetle obowiązujących przepisów prawa uzasadnienie postawionych zarzutów jest równie ważne jak prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia prof. dra hab. W. K. z 20 czerwca 2018 r. na okoliczność m.in. nowych faktów dotyczących szkód dla środowiska naturalnego i mikroklimatu uzdrowiska w razie wytyczenia obwodnicy w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji, gdyż stanowisko wyrażone w oświadczeniu "naukowca" jest tylko poglądem formułowanym w nauce przez danego autora, a nie na potrzeby danego przedsięwzięcia w oparciu o przeprowadzone badania w zakresie negatywnego wpływu na środowisko i mikroklimat, jak i nie jest to opinia biegłego. Nadto możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed Sądem I instancji. Zgodnie z przepisem, art. 106 § 3 Ppp.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu Wojewódzkiego, a nie zastępowanie tego Sądu. Organ odwoławczy dokonał właściwej analizy i oceny raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji środowiskowej, także w świetle dyspozycji art. 7, art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny również oddalił wnioski o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi. Zauważyć bowiem należy, że art. 267 zdanie drugie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwarzają Sądowi możliwości zwrócenia się odpowiednio do wymienionych Trybunałów z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prawnego, o ile w ocenie Sądu decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku w zawisłej przed nim sprawie. Przepisy te nie nakładają zaś na Sąd takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie, przepis art. 61 § 3 ppsa jest przepisem formalnym, procesowym, ewentualnie stosowanym w toku postępowania sądowego w celu udzielenia skarżącemu, na jego wniosek, ochrony tymczasowej, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przepis ten nie miał bezpośredniego zastosowania i wpływu na wynik sprawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego funkcję prejudycjalną. Powyższe przesądziło o nieuwzględnieniu wniosku skarżących kasacyjnie o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Trybunału Konstytucyjnego pytania prejudycjalnego sformułowanego przez skarżących kasacyjnie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2.a. skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego zarzutu na str. 21 skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że art. 45 ust. 1 Konstytucji należy wyłożyć zgodnie z art. 31 ust. 3 zdanie drugie. Do istoty prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez Sąd należy prawo strony do obrony swoich praw do żądania przeprowadzenia przez Sąd dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Według autora skargi kasacyjnej, bez tego wyrok byłby efektem, jakąś ruletką lub kaprysem sędziego. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że "sąd to nie bęben maszyny losującej". Skoro ustawodawca przyjął model kasatoryjny postępowania sądowoadministracyjnego – do czego ustawodawca miał prawo mieszcząc się w luzie decyzyjnym zakreślonym przez ustrojodawcę i prawo międzynarodowe – to celem zachowania powyższych norm konstytucyjnych i traktatowych, jeśli strona przed sądem administracyjnym wykaże, że możliwe dające się osiągnąć zbliżenie się do prawdy istotne, czyli konieczne celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wymaga przeprowadzenia danego dowodu, którego to dowodu nie może przeprowadzić samodzielnie Sąd administracyjny z uwagi na ograniczenia modelu kasatoryjnego go dotyczącego, to konstytucyjnym i traktatowym obowiązkiem Sądu administracyjnego jest skasowanie przedmiotowej decyzji administracyjnej, a to celem umożliwienia Organowi administracji - który nie ma prawie żadnych ograniczeń w prowadzeniu postępowania dowodowego - przeprowadzenia przedmiotowych dowodów celem maksymalnego dającego się osiągnąć zbliżenia się do prawdy i zgodnego z prawdą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ze względu na wykazaną powyżej wiarygodność pisemnego oświadczenia prof. dra hab. W. K., szanowanego Obywatela (M.P. z 2005 r. Nr 9, poz. 165), konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku celem skasowania zaskarżonej decyzji celem umożliwienia Organowi administracji przeprowadzenia następujących koniecznych i istotnych dowodów: 1) z załączonego pod nr 1 do niniejszej skargi kasacyjnej odpisu oświadczenia Pana prof. zw. dra hab. W. K.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i jego uzasadnienia wskazać należy wskazać, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ograniczenie wolności lub praw konstytucyjnych może być uzasadnione wartościami wskazanymi w art. 31 ust. 3 takimi jak: bezpieczeństwo publiczne lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna albo wolności i prawa innych osób. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wyrok Sądu I instancji nie narusza istoty wolności i praw skarżących. Granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw i wolności konstytucyjnych nie zostały naruszone przez Sąd I instancji przez oddalenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika uczestniczki postępowania Z. T. z 17 kwietnia 2018 r. Wyjaśnić należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ustanawianie ograniczeń korzystania z wolności i praw tylko pod warunkiem, że jest to konieczne dla realizacji jednej z sześciu wartości w nim wskazanych. Wartości te wiążą się bezpośrednio z interesem publicznym, celem publicznym dobrem wspólnym. Budowa obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej [...], jako połączenie dróg wojewódzkich nr [...] i [...] jest celem publicznym i leży w interesie publicznym. Określenie celu publicznego, interesu publicznego i dobra wspólnego (dobra ogółu) jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy m.in. od kontekstu politycznego, społecznego, gospodarczego i przyjmowanego systemu wartości. Na ich rozumienie mają też wpływ procesy globalizacji, rozwój cywilizacyjny, integracja europejska. Takie wartości konstytucyjne (podstawowe) jak sprawiedliwość, wolność czy równość powinny być realizowane przez władze publiczne zgodnie z interesem publicznym. Odnosząc się do tych wartości Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń wskazał (utożsamiając interes publiczny i dobro wspólne), że ochrona interesu wspólnego nie może przybierać postaci, która naruszałaby godność człowieka, podniósł jednak, że dobro wspólne w relacji do prywatności jest dobrem równorzędnym, ale z uwagi na potrzebę ochrony dobra wspólnego można wprowadzać – zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – ograniczenia dotyczące pewnych praw konstytucyjnych, w tym także prawa do prywatności (wyrok z dnia 20 marca 2006 r.,K 17/05, OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). W prawie administracyjnym interes publiczny może występować: jako przesłanka wydania przez administrację generalnego aktu prawnego, jako przesłanka warunkująca wydanie decyzji, jako przesłanka kształtująca treść decyzji i jako przesłanka podejmowania pewnych zespołów czynności administracji. W przepisach materialnego prawa administracyjnego pojęcie interesu publicznego bywa niekiedy definiowane na użytek określonej ustawy.

W orzecznictwie TK i sądów administracyjnych pojęcie interesu publicznego występuje w różnych kontekstach i znaczeniach, często jest utożsamiane z pojęciem dobra wspólnego. Z orzeczeń tych nie da się wyprowadzić jednego znaczenia pojęcia interesu publicznego, podkreśla się natomiast, że jest ono zmienne w czasie, zależne od różnych uwarunkowań i stanowi cel działania administracji publicznej, a zarazem swoistą dyrektywę interpretacyjną. W orzecznictwie ETPC pojęcie interesu publicznego (czasem określanego jako powszechny) jest używane w szerokim znaczeniu. Na gruncie konkretnych spraw Trybunał ustalał cele, które leżą w interesie ogólnym i, określając także interes indywidualny, badał, czy postępowanie władz publicznych nie było arbitralne, czy w dostatecznym stopniu wyważało interes ogólny i interes jednostki. Z kolei na gruncie orzecznictwa TS kształtuje się pojęcie interesu publicznego państwa członkowskiego (określanego także jako dobro publiczne) i pojęcie "wspólnotowego (a obecnie unijnego) dobra publicznego". Sąd I instancji oddalając skargi Stowarzyszenia [...] oraz C. G. na decyzję SKO [...] z 31 stycznia 2017 r., nr SKO.41/79/SD/2017 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie naruszył art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ma podstaw w okolicznościach tej sprawy do przyjęcia, że oddalenie skarg Stowarzyszenia [...]

oraz C. G. na decyzję SKO [...] z 31 stycznia 2017 r., nr SKO.41/79/SD/2017 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia spowodowało naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sąd I instancji rozstrzygał w granicach niniejszej sprawy. Granice te wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne. Skarżący uzyskali dostęp do ochrony sądowej, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1, obejmuje: 1) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), 2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności), 3) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) - patrz: wyrok TK z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt SK 11/05, OTK-A 2006/3/27 - uzasadnienie prawne pkt 3. W orzecznictwie wskazuje się (m.in. wyrok TK, sygn. akt P 37/09), że na treść prawa do sądu składa się w m.in. prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. W powołanym wyroku TK zwrócił uwagę, że jednym z elementów prawa do sądu i sprawiedliwości proceduralnej wyznaczającej granice swobody regulacyjnej prawodawcy jest uprawnienie strony do bycia wysłuchanym i przedstawienia swojego stanowiska. W innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sprawiedliwa procedura sądowa powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. Zgodnie z wymogami rzetelnego procesu, uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swych racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć (wyrok z 23 października 2006 r., sygn. akt SK 42/04). W doktrynie wskazuje się z kolei, że na etapie postępowania przed sądem administracyjnym w prawie do sądu znajduje swoje źródło zasada dostępu do akt. W skardze kasacyjnej nie wskazano, aby doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w jeden ze sposobów opisanych wyżej.

Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie został także naruszony przez oddalenie przez Sąd I instancji na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym pełnomocnika uczestniczki postępowania Z. T. z 17 kwietnia

2018 r. Zaznaczyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na str. 21 stwierdził jednak, że Sąd I instancji na str. 24 i 25 zaskarżonego wyroku zgodnie z aktualnym ustawodawstwem i linią orzecznictwa przedstawił, jak bardzo ograniczona jest możliwość prowadzenia postępowania dowodowego przed sądami administracyjnymi, co skutkowało oddaleniem wniosków dowodowych. W sytuacji, gdy radca prawny składa wnioski tak oczywiście podlegające oddaleniu w myśl obecnego polskiego prawa, to można postawić pytanie, czy czyni to pod kątem przygotowania gruntu pod skargi do Komitetu Praw Człowieka lub Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Odnosząc się do tej argumentacji autora skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej, rozpatrywanej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Nieprzeprowadzenie opisanego wyżej dowodu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Już zatem tylko to ustalenie, wyklucza skuteczność zarzutu naruszenia art. 45 ust. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 74 ust. 3, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, dalej: u.u.i.ś.) , jak też załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIX/306/1 8 Rady Miejskiej [...] z 29 marca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2018 r. poz. 2271).

Art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. nie jest przepisem prawa materialnego tylko procesowego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że za prawidłowe uznać też należy zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu trybu doręczeń określonego art. 49 k.p.a., tj. poprzez obwieszczenia. Zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewiduje bowiem art. 74 ust. 3 u.u.i.ś., z tym, że dotyczy to jedynie tych postępowań, w których liczba stron przekracza 20. W przypadku przedsięwzięcia drogowego będącej przedmiotem niniejszej sprawy, tj. budowy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi wojewódzkiej, taka sytuacja w sposób oczywisty ma miejsce. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych kompleksowo regulują przepisy art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. i art. 49 k.p.a. Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg, jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 678/14). W świetle art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, oznacza, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2957/12). Bieg terminu, o którym mowa w przepisie art. 49 k.p.a., rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 847/12). W trybie art. 74 ust. 3 u.u.i.ś. decyzja środowiskowa jest publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. Termin doręczenia decyzji środowiskowej należy obliczać od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty (zob. postanowienie NSA z 20 października 2011 r., sygn. II OSK 2136/11 oraz wyroki NSA z 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1903/10, z 23 marca 2010 r., sygn. II OSK 45/10, publikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że wybrany do realizacji wariant I przebiegu planowanego przedsięwzięcia wpisuje się w teren korytarza przebiegu obwodnicy, przewidziany w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Całość przedsięwzięcia została zaplanowana zgodnie z zasadami określonymi w uchwale nr XXXII/260/2002 Rady Miejskiej [...] z dnia 8 marca 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącej zmiany przebiegu obwodnicy miasta (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2002 r. Nr 26 poz. 692) oraz w uchwale nr VII/46/2007 Rady Miejskiej [...] z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2007 r. Nr 151, poz. 2725). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w raporcie w sposób rzetelny i przekonujący przedstawiono również argumenty przemawiające za wyborem wariantu I, którą to argumentację organy zasadnie zaaprobowały, wskazując przy tym na takie aspekty świadczące o mniejszej korzyści realizacji pozostałych wariantów, jak dłuższa trasa, większa ingerencja w środowisko, większe koszty realizacji (przy jednoczesnym braku zdecydowanie korzystniejszego wpływu na środowisko).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. Przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej, które regulują elementy decyzji środowiskowej. Autor skargi kasacyjnej nie określił w jakim zakresie został naruszony art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. – czyli nie wskazał jakie wymagane na podstawie tego przepisu składniki decyzji środowiskowej zostały pominięte przez organ.

W kontekście tak skonstruowanego zarzutu przypomnieć należy, że ze względu na to, że treść art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W odniesieniu do przepisu 82 ust. 1 u.u.i.ś., który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, CBOSA). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, że "Odmowa wydania decyzji środowiskowej nie może opierać się na podstawie sprzeciwu lokalnej społeczności, do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie organ wskazując na protesty mieszkańców związanie z uciążliwościami odorowymi. Sprzeciw mieszkańców nie stanowi jednak, że decyzja środowiskowa z tej przyczyny rażąco narusza prawo. Podzielenie stanowiska organu w tym zakresie prowadziłoby do niedopuszczalnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji środowiskowej tylko z powodu przesłanki sprzeciwu lokalnej społeczności" (zob. wyrok NSA 5 listopada 2020 r., II OSK 1829/20, LEX nr 3086094). Zawarty w art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wymóg wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyników postępowania z udziałem społeczeństwa nie oznacza, że sam sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji może być podstawą do wydania decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Przepisy przewidują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Wśród określonych w art. 81 ustawy środowiskowej przesłanek odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawarto sprzeciwu mieszkańców wobec planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2113/16; prawomocny wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1208/13, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy środowiskowej nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego przedsięwzięcia odbywa się tylko na takich zasadach, jakie wprost wynikają z przepisów ustawy środowiskowej, w szczególności art. 25-49. Żaden z przepisów tej ustawy nie uzależnia wydania wskazanej decyzji, zawierającej zgodę na realizację przedsięwzięcia od zaaprobowania lub uzgodnienia jej treści przez społeczeństwo. Nie jest celem postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonywanie oceny zasadności przeprowadzenia danego przedsięwzięcia pod względem ekonomicznym, technicznym, dokonywanie oceny czy taki planowany do wybudowania odcinek drogi będzie faktycznie spełniał warunki przypisywane dla obwodnic. Nieuwzględnienie zgłaszanych uwag, czy też wniosku nie stanowi samo przez się przesłanki do uznania, że miało miejsce naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe wynika z treści art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia a uzasadnienie decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać: 1) w przypadku, gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, - uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone, c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4; 2) w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z brzmienia tego przepisu trudno wyinterpretować obowiązek uwzględnienia wniosków i uwag składanych przez społeczeństwo przez organ w postanowieniach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z przepisu o obowiązku uwzględnienia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa wynika tylko konieczność poddania ocenie składanych uwag i wniosków, a nie obowiązek ich uwzględnienia. Pod pojęciem "wynik" należy rozumieć nie tyle treść składanego wniosku czy też uwagi, a jedynie jego końcową ocenę, która nie musi prowadzić do ich zaakceptowania, uznania, że należy ją uwzględnić. Do takiego samego wniosku prowadzi wykładnia art. 85 ust. 2 pkt 1 a i b ustawy środowiskowej określającej dodatkowe warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji środowiskowej, niezależnie od wymagań określonych w k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5054/21).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIX/306/1 8 Rady Miejskiej [...] z dnia 29 marca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2018 r. poz. 2271). Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy treść art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., według którego właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.

Stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej. W niniejszym sprawie decyzja środowiskowa dotyczy drogi publicznej (obwodnicy miasta [...]). Skoro ustawodawca uregulował, że stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, to tak samo dotyczy to załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIX/306/1 8 Rady Miejskiej [...] z dnia 29 marca 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2018 r. poz. 2271).

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.