Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2068/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk Sędziowie: WSA Artur Kuś (spr.) WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza na rzecz [...] od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] (dalej: "skarżący"), na postanowienie z [...] lutego 2019 r., nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Skarżący w piśmie z [...] lutego 2019 r. skierowanym do PINB wskazał, że: "[...]w związku z unieważnieniem pozwoleń na budowę i odbiorów budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...]składa podanie o przeprowadzenie postępowania naprawczego. Budynek został wybudowany i odebrany do użytkowania wraz z przekształconym poddaszem użytkowym na cele mieszkalne (...) W następstwie działań Urzędu Miasta [...] GINB w [...] unieważnił pozwolenia na budowę z powodu wady prawnej tego pozwolenia, decyzje podtrzymał WSA w Warszawie. PINB w [...] decyzją nr [...] unieważnił odbiór budynku (...) ".

Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, że do PINB w dniu [...] grudnia 2017 r. wpłynęło pismo z [...] grudnia 2017 r. Prezydenta Miasta [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...], a w dniu 11 kwietnia 2018 r. postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...]kwietnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego.

W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, gdyż z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Od powyższego postanowienia w ustawowym terminie zażalenie wniósł skarżący.

[...]WINB po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu zażaleniowym jest postanowienie PINB z [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b., dotyczącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Zdaniem organu odwoławczego inkryminowane rozstrzygnięcie winno zostać utrzymane w mocy.

Ponadto wskazał, że podstawę prawną kwestionowanego postanowienia nr [...], stanowi art. 61 a § 1 k.p.a. Jednocześnie wskazał, że przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy brak jest przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania w określonej sprawie.

W ocenie [...]WINB zasadnym było w niniejszej sprawie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia przez PINB postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b., dotyczącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]. Ponadto wskazał, że PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie na wniosek skarżącego z innych uzasadnionych przyczyn. Podniósł jednocześnie, że w uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż: "(...) Postępowanie tzw. naprawcze na podstawie art. 51 Prawa budowlanego można przeprowadzić w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Z kwerendy zgromadzonych dokumentów wynika, że przedmiotowy budynek posiadał pozwolenia na budowę (nr [...]i nr [...]), które zostało wyeliminowane z obiegu prawnego poprzez decyzję Wojewody [...] (nr [...], stwierdzające nieważność wszystkich decyzji zezwalających na budowę. Z obiegu prawnego zostało wyeliminowane także pozwolenie na użytkowanie (...) Ponadto tutejszy organ ustalił, że na wniosek [...] (...) zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (...) ".

Organ odwoławczy wskazał również, że w aktach administracyjnych ww. sprawy znajduje się kopia zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul.Z. w P. oraz kopia postanowienia Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 2018 r. zawieszającego ww. postępowanie administracyjne na podstawie art. 98 § 1 i 2 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego fakt prowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta [...] dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...], które postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. zostało zawieszone: " (....) z uwagi na konieczność uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych niezbędnego z uwagi na istniejący stan faktyczny dla tej konkretnej sprawy (...) ", wyklucza na obecnym etapie, prowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 -51 p.b.

Zaznaczył również, że organ architektoniczno-budowlany i nadzoru budowalnego są to odrębne od siebie instytucje władzy państwowej, a tym samym posiadają odmienne kompetencje z zakresu prawa budowlanego, co wynika z art. 82 i 83 p.b., co z kolei przekłada się na odrębność postępowania w trybie 37 ust. 2 i art. 51 p.b. Ponadto wyjaśnił, że wszczęcie na tym etapie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji w której toczy się postępowanie prowadzone przez organ architektoniczno-budowlany, doprowadziłoby do sytuacji prowadzenia równolegle dwóch postępowań z zakresu prawa budowlanego przez dwa odrębne od siebie organy w stosunku do tego samego przedmiotu, doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] poprzez sporządzenie stosownej dokumentacji projektowej.

[...]WINB wyjaśnił, że w analizowanym stanie sprawy nie znaleziono, podstaw do podejmowania czynności administracyjnych w zakresie objętym wnioskiem z [...]lutego 2019 r., wynikających wprost z przepisów p.b. i k.p.a. Wyjaśnił również, że powyższa przesłanka należy do tzw. "innych uzasadnionych przyczyn", a więc zgodził się z organem I instancji, który wskazał, iż nie posiada kompetencji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne przez Prezydenta Miasta [...].

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...]lutego 2019 r., nr [...].

2. Skargę na postanowienie [...]WINB z [...] marca 2019 r. złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z [...] lutego 2019 r. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

- art. 37 ust. 2 i art. 51 w zw. z art. 83 p.b. poprzez ich błędną wykładnię, która skutkowała tym, że organ w całości pominął fakt, że jest jedynym właściwym organem do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o co wnioskował skarżący a co skutkowało błędem w ustaleniach poprzez przyjęcie, że zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa pomiędzy sprawami;

b) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w szczególności z uwagi na okoliczność, iż organ architektoniczno-budowlany nawet po nadaniu dalszego toku zawieszonej sprawie nie jest uprawniony do wydania pozwolenia na budowę, ponieważ z uwagi na zaawansowany etap przeprowadzonych już prac budowlanych koniecznym jest uzyskanie przez skarżącego Inwestora pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (wydanego przez organ nadzoru budowlanego) a decyzję o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany może wydać jedynie przed rozpoczęciem wykonywania prac;

- art. 61a k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w skutek stwierdzenia, że wszczęcie postępowania doprowadziłoby do prowadzenia równoległych postępowań z zakresu prawa budowlanego przez dwa odrębne od siebie organy w stosunku do tego samego podmiotu, podczas gdy postępowanie przed organem administracyjno-budowlany nie zostało prawomocnie zakończone wydaniem orzeczenia, organ ten z uwagi na zaawansowany stan robót budowalnych i sprawy nie jest umocowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a ponadto w chwili obecnej postępowanie jest zawieszone i nie jest w toku, w związku z czym nie zachodzi tożsamość przedmiotowa postępowań;

- art. 61 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w związku z realizacją przesłanek określonych w art. 51 p.b., albowiem roboty zostały już rozpoczęte i wykonane, a prowadzenie dalszych prac może nastąpić tylko po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w trybie art. 51 p.b.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

4. Wyrokiem z [...] listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...]na postanowienie [...]WINB z [...] marca 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. muszą być dostrzegalne wprost, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu opisana wyżej sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Innymi przyczynami stanowiącymi oczywistą przeszkodę do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 p.b. - jak tego domagał się skarżący we wniosku z [...] lutego 2019 r. - było uprzednie wszczęcie przed organami architektoniczno-budowlanymi postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, a w szczególności postanowienia Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r., że postępowanie to zainicjował skarżący wnioskiem z [...] listopada 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. wystąpił natomiast o zwieszenie tego postępowania z uwagi na konieczność uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zasadnie zatem organy obu instancji w niniejszej sprawie zastosowały art. 61 a § 1 k.p.a. i odmówiły wszczęcia postępowania. W powyższym stanie faktycznym nie mogły bowiem toczyć się równolegle postępowania przed organami nadzoru budowlanego, jak i organami architektoniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu, dopóki nie zakończy się prawomocnie postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (bez względu na zasadność jego wszczęcia i prowadzenia w okolicznościach faktycznych tej sprawy, to jest usunięcia w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], o pozwoleniu na budowę która stanowiła "podstawę" wydania decyzji zmieniającej ww. decyzję z [...] września 2012 r. nr [...] również usuniętej z obrotu prawnego na tej samej podstawie oraz zrealizowania budynku), nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 p.b. Postępowanie toczące się przed Prezydentem Miasta [...] wprawdzie zostało zawieszone, ale w trybie art. 98 § 1 i § 2 k.p.a., tj. wyłącznie na wniosek strony uzasadniony koniecznością uzyskania odstępstwa od warunków techniczno budowlanych.

5. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1622/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, w tym tych, które zdaniem skarżącego świadczą o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Zdaniem NSA rację ma skarżący, iż Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok w istocie powielił argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB, i to w sytuacji, gdy w skardze - dokonując wykładni art. 37 ust. 2 i art. 51 p.b. - zanegowano stanowisko tego organu co do braku możliwości wszczęcia w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego. Tymczasem orzekające w sprawie organy nie ustaliły tak istotnych w sprawie okoliczności, jak np. na jakim etapie realizacji jest przedmiotowa inwestycja, czy zostało wydane w stosunku do niej pozwolenie na użytkowanie (na co powołuje się skarżący), a jeżeli tak, to czy nadal znajduje się ono w obrocie prawnym. W ocenie NSA powyższe okoliczności mogą natomiast determinować sposób, w jaki właściwy organ winien zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego.

NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi S. K., w której - w oparciu o art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 p.b. - zarzucił, że organy nadzoru budowlanego odmówiły wszczęcia postępowania naprawczego, gdyż wadliwie przyjęły, iż nie posiadają kompetencji do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania naprawczego, który wpłynął do organu I instancji w dniu [...] lutego 2019 r.

NSA stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, PINB w [...] uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego tym, że "w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy przez PINB". [...]WINB zgodził się z organem I instancji, że organ ten "nie posiada kompetencji do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku".

NSA zwrócił uwagę, że w takiej sytuacji obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, rozpoznającego skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania naprawczego, było rozważenie w oparciu o stan faktyczny sprawy i odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w [...]. W szczególności Sąd pierwszej instancji winien rozważyć kwestie objęte hipotezą art. 37 i art. 51 p.b., w tym także nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Z 2015 r., poz. 443). Nowelą tą ustawodawca zmienił przepisy art. 37 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Jednocześnie NSA uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnych rozważań w zakresie stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji stwierdził lakonicznie, iż "dopóki nie zakończy się prawomocnie postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (...) nie jest możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego."

NSA zwrócił uwagę, że lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy oraz brak oceny stanu faktycznego sprawy świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 141 § 4 jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie Sąd pierwszej instancji nie wskazał żadnego przepisu obowiązującego prawa, który uzasadniałby stanowisko wyrażone przez ten Sąd, a właściwie stanowisko powtórzone za organami nadzoru budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny tego, czy zaskarżone postanowienia organów I i II instancji odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Skarżącego, są zgodne z prawem a zatem, czy prawidłowo zastosowano w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., wskazując, że postępowanie administracyjne nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn". Pod pojęciem "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, to jest, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 689/19).

Dodatkowo należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 14 października 2020 r. (sygn. akt II OSK 1622/20) NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, między innymi że:

- orzekające w sprawie organy nie ustaliły tak istotnych w sprawie okoliczności, jak np. na jakim etapie realizacji jest przedmiotowa inwestycja, czy zostało wydane w stosunku do niej pozwolenie na użytkowanie a jeżeli tak, to czy nadal znajduje się ono w obrocie prawnym;

- obowiązkiem Sądu, rozpoznającego skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania naprawczego, było rozważenie w oparciu o stan faktyczny sprawy i odpowiednie przepisy prawa materialnego, czy organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania naprawczego w sprawie dotyczącej przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

- Sąd powinien rozważyć kwestie objęte hipotezą art. 37 p.b. i art. 51 p.b., w tym także nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Z 2015 r., poz. 443).

Z art. 153 p.p.s.a. wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I GSK 853/17). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1873/20).

Podkreślić należy, że związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GSK 244/20).

2. Ze stanu faktycznego wynikają następujące okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy:

a) przedmiotowy budynek posiadał pozwolenie na budowę (nr [...]z [...] kwietnia 2011 r. - "pozwolenie na budowę" i z [...] września 2012 r. nr [...]– "zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego"); budynek został wybudowany i w dniu [...] marca 2013 r. został zgłoszony do PINB w [...] wniosek o zakończeniu budowy i o dopuszczenie budynku do użytkowania;

b) w dniu [...] maja 2013 r. PINB w [...] wydał decyzję nr [...] o dopuszczeniu budynku do użytkowania;

c) następnie uzyskano pozytywny wynik kontroli z [...] października 2013 r. w postaci protokołu z kontroli wykonanych zmian funkcji poddasza na lokale mieszkalne i [...] października 2013 r. uzyskano zaświadczenie PINB stwierdzające, że lokale nadają się do zamieszkania;

d) po wystąpieniu do Urzędu Miasta P. o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali na poddaszu w dniu [...] października 2013 r., Prezydent Miasta P. zgłosił do PINB o niezgodności wybudowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; w dniu [...] grudnia 2013 r. PINB w P. przeprowadził kontrolę budynku w zakresie zmian w zatwierdzonym projekcie i sposobie użytkowania poddasza;

e) w dniu [...] lutego 2014 r. [...]WINB w W. stwierdził nieważność decyzji nr [...] z [...] maja 2013 r.; GINB utrzymał w mocy decyzją nr [...] decyzję [...] WINB o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę dla budynku, a wyrokiem z 10 lutego 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2533/15) WSA w Warszawie oddalił skargę; w wyroku tym Sąd wskazał między innymi na to, że oczywistość naruszenia przepisów p.b. w związku postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla była bezsporna a działania inwestorów, którzy kierując się chęcią zysków ewidentnie łamią przepisy związane z zagospodarowaniem terenu są nie do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa;

f) w dniu [...] marca 2017 r. rada Miasta [...] uchwaliła uchwałą nr [...] Miejscowy Plan zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...], w którym wysokość budynku dla [...] uchwalono na wysokość 20 m;

g) w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzją nr [...] PINB w P. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla budynku położonego w P.ul. Z.

h) na wniosek Skarżącego zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta P. postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] (zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z wniosku PPU [...]w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...]);

i) postępowanie powyższe zostało zawieszone (postanowienia Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2018 r.);

j) PINB w P. postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Skarżącego, gdyż "z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte";

k) postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II Instancji (postanowienie [...]WINB nr [...] z [...]marca 2019 r.).

3. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienia były nieprawidłowe i podlegają uchyleniu.

Przypomnieć bowiem trzeba, że Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) na dzień jej wydania. Bierze zatem pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący na moment wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I FSK 1250/17). Dla oceny zgodności decyzji z prawem miarodajny jest stan faktyczny na dzień wydania decyzji. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej in merito, lecz dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 706/16).

Z drugiej strony pamiętać należy, że z konstytucyjnie umocowanej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji (postanowienia) do stanu faktycznego obowiązującego w tym też dniu. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być jednak wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Od tej reguły mogą zatem zostać wprowadzone odstępstwa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1087/13).

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu niniejszą sprawę należy rozpatrywać w dwóch kontekstach:

a) w kontekście przepisów prawa, które obowiązywały w dniu wydania zaskarżonych postanowień (a więc najpóźniej w dniu wydania decyzji przez organ II instancji – tj. w dniu 15 marca 2019 r.);

b) w kontekście tego, jak mają się zachować organy, gdy ich rozstrzygnięcia zostały uchylone i sprawa "wraca" do ponownego rozstrzygnięcia a stan prawny uległ zmianie (czyli jakie przepisy i w jakim zakresie będą zobowiązane stosować organy, w sytuacja, gdy sprawa "wraca" do ich rozstrzygnięcia).

4. Biorąc pod uwagę powyższe, należy odnieść się do regulacji prawnych obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego aktu i rozstrzygnąć, czy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 37 p.b. czy też art. 51 p.b. i jaki organ był organem właściwym do prowadzenia postępowania w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obiegu prawnego.

Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji (tj. dzień 15 marca 2019 r.) obowiązywały następujące regulacje prawne:

- art. 37 p.b. w brzmieniu:

"1.Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

2. W przypadku:

1) określonym w ust. 1 albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.";

- art. 51 ust. 4 p.b. w brzmieniu:

"Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 240/20) odnoszący się do sytuacji stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (sytuacja analogiczna jak w niniejszej sprawie).

Zatem w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót), powstaje stan, w którym nie istnieje zatwierdzona prawem dokumentacja. Dlatego w określonych okolicznościach może być odpowiednio zastosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 p.b.

Niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 924/17; podobnie wyrok WSA w Olsztynie z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 823/17). Z art. 37 ust. 2 p.b. wynika jasno, że nowe pozwolenie na budowę dotyczy rozpoczęcia albo wznowienia budowy w określonych w tym przepisie przypadkach, co wyklucza wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy budowa już została zakończona (por. wyrok WSA w Opolu z 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 456/14).

W ocenie Sądu, błędny jest pogląd, że zakończenie budowy wyłącza stosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wymieniony przepis wiąże się przepisem art. 51 ust. 4 p.b., że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z połączenia obu przepisów wynika więc, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. może być zastosowany również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. W takiej sytuacji obowiązek nałożony na podstawie tego przepisu sprowadza się do sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany w dokonanych już robotach. Wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych służących doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem konieczne jest tyko wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazujące na istnienie takiej potrzeby ("... w razie potrzeby"). Dlatego też w doktrynie przyjmuje się, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym przepis art. 51 p.b. znajduje zastosowanie również do robót zakończonych (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1723/07).

Zatem w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym, powinien mieć zastosowanie art. 51 p.b. i związane z tym dalsze konsekwencje prawne. Zatem słuszne były uwagi Skarżącego, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym niezbędne było przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego wskazany w art. 80 ust. 2 p.b., którego właściwość określono w art. 83 p.b., którym to jest PINB w [...] a nie Prezydent Miasta [...].

Z tego też względu zasadne były zarzuty wskazane w skardze o naruszeniu zarówno prawa materialnego jak i procesowego przez organy wydające zaskarżone postanowienie.

5. Z drugiej strony, pamiętać trzeba, że organy rozpatrują daną sprawę biorąc pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny sprawy.

Przypomnieć trzeba, że wskazane przepisy (art. 37 i art. 51 p.b.) uległy zmianie. Z dniem 28 czerwca 2015 r. znowelizowano treść art. 37 ust. 2 p.b., nadając mu nową treść (przepis art. 37 ust. 2 zmieniono przez art. 1 pkt 15a tej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. zawierała przepisy intertemporalne, a art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z kolei aktualnie obowiązujący art. 37 p.b., funkcjonuje w obrocie prawnym w brzmieniu: "1. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

2. W przypadku:

1) określonym w ust. 1 albo

2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę

- rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 2, wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4.".

Zgodnie z powoływanym w ww. przepisie art. 36a ust. 2 p.b.. "organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3." Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Z kolei art. 51 ust. 4 p.b. obowiązuje zaś w brzmieniu: "4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że:

- wymóg wynikający z art. 36a ust. 2 p.b. nie pozbawia inwestora prawa do uzyskania zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, który swoim zakresem będzie już obejmował dokonane uprzednio nielegalnie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2393/19);

- zakończenie budowy, w której nastąpiło istotne odstąpienie od warunków projektu lub pozwolenia, w żadnym razie nie stanowi powodu do odstąpienia od wdrożenia tzw. procedury naprawczej i wydania stosownej decyzji, w tym decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 480/19).

Reasumując, w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót), powstaje stan, w którym nie istnieje zatwierdzona prawem dokumentacja. Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dlatego również aktualnie w sprawie może być odpowiednio zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., który pozwala, po przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, na dokonanie ustaleń, ocen i rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 4 i 6 p.b. Zatem rację ma Skarżący, że organem właściwym w niniejszej sprawie powinien być organ nadzoru budowlanego – PINB w [...] a nie Prezydent Miasta [...] .

Zgodzić się można z organem, że organ architektoniczno-budowlany i nadzoru budowalnego są to odrębne od siebie instytucje władzy państwowej, a tym samym posiadają odmienne kompetencje z zakresu prawa budowalnego, co wynika z art. 82 i 83 p.b. To z kolei przekłada się na odrębność postępowania w trybie 37 ust. 2 p.b. i art. 51 p.b. Oczywistym jest to, że w jednej sprawie nie mogą być prowadzone równolegle dwa postępowania z zakresu prawa budowlanego przez dwa odrębne od siebie organy w stosunku do tego samego przedmiotu. Zatem w niniejszej sprawie organ I instancji (tj. PINB w [...] ) powinien wszcząć postępowanie administracyjne (tzw. postępowanie naprawcze), zaś zawieszone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] powinno zostać umorzone (jako bezprzedmiotowe). Podkreślić bowiem należy, że niemożliwe jest wydanie nowego pozwolenia na budowę na obiekty budowlane, które zrealizowane zostały w całości na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót.

W związku z powyższą argumentacją, odmowa wszczęcia postępowania w niniejsze sprawie była przedwczesna i konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organy we wskazanym przez Sąd w uzasadnieniu zakresie.

4. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie adwokata - 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł).