Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A w P. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją dnia [...] września 2020 r. po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Spółki A w P. od decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) w dniu [...].05.2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na rzecz Spółki A dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dopuszczeniem usług, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], ark. [...] i części działki nr ewid.[...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. [...]/[...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 - ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło historię sprawy, począwszy od złożenia wniosku przez Spółkę A dnia [...].08.2018 r., a także regulacje prawne.

Następnie SKO wskazało, że z uzasadnienia decyzji Prezydenta wynika, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy na rzecz inwestora, albowiem przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym nie znajduje się żadna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zdaniem organu I instancji, inwestycja we wnioskowanej formie nie kontynuuje średniego wskaźnika powierzchni zabudowy działki oraz sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Odstępstwo dotyczy: planowanego wskaźnika zabudowy terenu, który przekracza wartość średnią o 10% oraz sposobu zagospodarowania sąsiedniej posesji. Organ I instancji wskazał, że przeanalizował skutki przestrzenne jakie przyniesie dopuszczenie wnioskowanego zamierzenia. Uwzględnił przy tym obowiązujące przepisy, które dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wynika to z analizy.

Organ I instancji zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojej decyzji, że przedmiotowy budynek jest projektowany w tzw. zabudowie pierzejowej. Organ I instancji wskazał, że teren inwestycji u zbiegu ulic [...] i [...], w którym nie uwzględniono działki narożnej (stanowiącej własność Miasta P.), tj. działki o nr [...] nie jest predysponowany do zabudowy budynkiem we wnioskowanym kształcie i formie, gdyż w ostrych granicach działek powstaną dwie "ślepe"' ściany szczytowe budynku. Jednocześnie wskazał, że żaden kwartał zabudowy nie pozostaje otwarty z pustą działką narożnikową lub zabudowaną obiektem o niskich walorach architektonicznych, jak ma to miejsce na terenie objętym wnioskiem i w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Nie sposób się jednak zgodzić ze wskazanym argumentem, bowiem w przedmiotowym przypadku budynki zlokalizowane się głównie we frontowych częściach działek, bezpośrednio w liniach rozgraniczających ulice i tworzą zwartą zabudowę pierzejową. Pojedyncze budynki są natomiast usytuowane w głębi terenu. Przy czym wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, jak sam organ I instancji wskazał, kontynuuje linię zabudowy sąsiednich budynków. Co więcej inwestycja ta także spełnia wymóg zachowania ładu przestrzennego.

Nadto, jak już wskazał w poprzednio wydanej decyzji Prezydent, w obszarze analizowanym znajdują się budynki nieobejmujące działek narożnych (budynek [...] i budynek przy ul. [...]/[...] [...]). Przy czym dla tych budynków, jak słusznie zauważył odwołujący zostały wydane pozytywne decyzje

Ponadto, SKO wskazało organowi I instancji ponownie, iż nie jest on władny do dokonywania oceny sprawy pod kątem przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Taka ocena będzie bowiem dokonana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. podczas tworzenia projektu budowlanego i jego zatwierdzania decyzją pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno - budowlanej.

Odnosząc się do do parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu SKO wskazało, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż parametr ten kształtuje się w przedziale od 23% do 95%, przy czym średnia wartość wynosi 69%. Zatem jeżeli wartość wnioskowana, jak sam organ I instancji wskazał przekracza o 10% wartość średnią, to nadal mieści się ona ww. przedziale. Zatem wbrew twierdzeniom organu I instancji istnieje możliwość ustalenia tego parametru w oparciu o § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, iż obszar analizowany stanowi historyczny zespół kamienic wielkomiejskich o wysokich walorach architektonicznych. Uzupełnienie tej zabudowy stanowią budynki współczesne. Są one zlokalizowane głównie we frontowych częściach działek i tworzą zwarte pierzeje uliczne. W głębi działek znajdują się budynki oficynowe, otaczające wewnętrzne podwórka, tworząc specyficzny klimat [...]. W strukturze przestrzennej występują atrakcyjne elementy architektoniczno - urbanistyczne, nadające temu obszarowi swoisty klimat. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił przy tym, w jaki sposób projektowany budynek godzi w klimat [...]. Nadto w aktach sprawy znajduje się opinia konserwatora zabytków z której wynika możliwość lokalizacji przedmiotowego budynku we wskazanym miejscu, po spełnieniu jego wytycznych.

SKO podkreśliło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. uzależnia m. in. wydanie decyzji o warunkach zabudowy od zaistnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. Jak wynika z orzecznictwa sądowego "działkami sąsiednimi" są nie tylko działki graniczące z wnioskowaną nieruchomością, ale także nieruchomości terenów położonych w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość (wyrok NSA w Warszawie z dnia [...].02.2006 r., sygn. akt II OSK [...]). Jak podkreśla się w doktrynie, przepis ten wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy Ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia [...].04.2007 r., sygn. akt II OSK [...]). Na gruncie wymienionej ustawy, zgodnie z art. 2 pkt 1 jako ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Jakkolwiek są to określenia ocenne, to jednak ich wykładnia powinna mieć na względzie z jednej strony interes inwestora, w tym przysługujące mu prawo do własności i do wolności zagospodarowania terenu; z drugiej zaś strony szerszy interes społeczny rozumiany jako ochrona istniejącego stanu zabudowy. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zarówno w fazie sporządzania analizy urbanistycznej, jak i wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w u.p.z.p., uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...].01.2013 r. sygn. akt IV SA/Po [...], LEX nr 1274845.)

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien uwzględnić fakt, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki mieszkalne wielorodzinne o podobnych gabarytach, znajdujące się w zabudowie pierzejowej.

Kolegium podkreśla także, odnosząc się do odwołania, że analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego.

Od decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiony został w ustawowym terminie sprzeciw przez Spółkę A w P..

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji orzeczenia uchylającego decyzję w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy nie istniały ku temu przesłanki, przede wszystkim wobec materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dotychczas prowadzonego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że celem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Uprawnienie takie przysługuje także organowi odwoławczemu, który na skutek wniesienia odwołania przejmuje kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy, to jest do wydania decyzji spełniającej wymagania proceduralne i materialnoprawne określone w art. 107 § 1 k.p.a. (tak wyrok NSA w Warszawie z dn. [...].08.1995 r., sygn. akt III SA [...]). Paragraf 2 art. 138 k.p.a., dopuszcza wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi to wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest tu dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (tak wyrok NSA w Warszawie z dn. [...].05.2008 r., sygn. akt II GSK [...]; wyrok WSA we Wrocławiu z dn. [...].01.2008 ., sygn. akt II SA/Wr [...]).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem (por. wyrok NSA z dn. [...].04.1997 r., sygn. akt SA/Po [...]; wyrok NSA z dn. [...].02.2008 r., sygn. akt II OSK [...]) organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, ale także wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czy z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Wobec powyższego SKO w ramach przyznanych mu kompetencji winno usunąć ewentualne wady postępowania organu pierwszej instancji, a nie po raz trzeci sprowadzać postępowanie odwoławcze jedynie do "korygowania wad prawnych". Organ II instancji ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, ale co do zasady również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie, ponieważ ciążą na nim te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (wyrok WSA w Kielcach z dn. [...].02.2018 r., sygn. akt II SA/Ke [...]).

Organ odwoławczy w skarżonej decyzji nie wskazał konkretnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując jedynie, że organ I instancji nie poczynił właściwych ustaleń nie wskazując jednocześnie w sposób precyzyjny, jakie ustalenia ten organ powinien poczynić.

Odnosząc się do stanowiska SKO wskazującego, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, gdyż skutkowałoby to obowiązkiem organu II instancji do powołania biegłego urbanisty (w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy), uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi oraz przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, skarżąca podkreśliła, że nie oznacza to, że z uwagi na funkcjonowanie zasady dwuinstancyjności, sprawa winna być ponownie skierowana do organu I instancji. Jeśli SKO ma w poruszanych przez siebie kwestiach stanowisko odmienne, winno wydać decyzję merytoryczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję SKO tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Prezydenta.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z tezami sprzeciwu, że SKO nie wykazało w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek kasatoryjnych.

Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce gdyby organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. W wyroku z [...] czerwca 2018 r. o sygn. akt II OSK [...] (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w sytuacji gdy wady postępowania organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego sprowadzają się do błędnych ocen danych ze sporządzonej analizy i formułowanych w oparciu o te dane wniosków, to prawidłowych ocen i wniosków może dokonać organ odwoławczy bazując na tej samej analizie urbanistycznej. Działanie takie w ocenie NSA nie przekracza jego kompetencji z art. 136 k.p.a. w zakresie uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie, bowiem organ nie przeprowadza analizy od początku tylko formułuje na jej podstawie poprawne wnioski. Może także ocenić, czy w okolicznościach ustalonych analizą mają zastosowanie dopuszczenia z § 4 ust. 4, § 5 ust., § 6 ust. 2 czy też § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela powyższe stanowisko.

Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie reaguje na kolejne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje po raz trzeci decyzję naruszającą przepisy prawa, to obowiązkiem organu odwoławczego jest podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia tej sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się od 2018 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już dwukrotnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W takich okolicznościach SKO winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

Należy także wskazać, że fakt, iż analiza urbanistyczna (zdaniem SKO) dotknięta jest brakami nie oznacza, że organ ten zmuszony jest przekazać sprawę ponownie Prezydentowi i nie może posiłkować się art. 136 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p., ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza - w skrajnych i szczególnie uzasadnionych wypadkach - nawet przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2011 r., II OSK [...], OSP [...]/41, s. 281).

Podkreślić również trzeba, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne, o ile nie narusza ono zasady dwuinstancyjności. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2018). Oceniając zakres postępowania dowodowego, jakie miałoby być przeprowadzone przez organ odwoławczy, należy pamiętać zatem o zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Nie może ulegać wątpliwości, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale również art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt II OSK [...]; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).

Marginalnie jeszcze zauważyć należy, że niezrozumiały jest passus zawarty w uzasadnieniu decyzji SKO (ostatni akapit na k. 24 akt adm. II inst.): wskazane lokalizacje daleko wykraczają poza obszar analizowany (wyznaczony w promieniu 78 m). Budynek [...] oddalony jest od działki inwestycyjnej o ponad 500 m, zaś skrzyżowanie ulic: [...] i [...] – o niemal 3 km.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji - mając na uwadze ocenę prawną i wskazówki zawarte w niniejszym wyroku - winien przede wszystkim ustalić czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Oceny tej Kolegium winno dokonać mając na uwadze, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia również analizy urbanistycznej przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Jeżeli Kolegium stwierdzi, że zebrany w sprawie materiał pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, to będzie zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia in meriti. Jeżeli Kolegium uzna, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, to mając na uwadze aktualną zawartość akt sprawy, podejmie stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374).