Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2958/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217 i art. 218
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia A. J., postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] ([...]) odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.

Podaniem z [...] marca 2020 r. A. J. i J. J. zwrócili się do Prezydenta [...] o wydanie m.in. zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu ustanowione dla przedmiotowej nieruchomości gruntowej przekształciło się w prawo własności nieruchomości.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], uregulowanej w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające w wyniku którego stwierdził, że budynek nie ma charakteru mieszkalnego, gdyż zły stan techniczny oraz brak przyłączy uniemożliwia jego wykorzystanie na potrzeby mieszkaniowe.

Od postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. zażalenie wniosła A. J. Skarżąca zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie art. 217 oraz art. 218 kpa poprzez przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040) – dalej zwanej "ustawą przekształceniową" polegające na jego błędnej interpretacji sprowadzającej się do stwierdzenia, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć wyłącznie budynki mieszkalne będące w eksploatacji lub nadające się do eksploatacji, mimo że ustawa nie wprowadza takiego wymogu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydawanie zaświadczeń potwierdzających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przewiduje art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zaświadczenie stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków.

Wydawanie zaświadczeń reguluje dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak stanowi art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 i 2 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.

SKO w [...] wskazało, że organ I instancji nie tylko jest uprawniony, ale zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy wniosek o przekształcenie dotyczy gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Wynika to zarówno z przepisów ogólnych, tj. art. 218 § 2 kpa jak też z konieczności weryfikacji, czy spełnione zostały przesłanki prawa materialnego, czy spełnione zostały przesłanki przekształcenia.

Kolegium podało, że w zaistniałym stanie prawnym organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym do ustalenia, czy grunt przy ul. [...] na dzień przekształcenia był zabudowany na cele mieszkalne.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe - według art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - należy rozumieć nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zostało zdefiniowane w omawianej ustawie. Według art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1330 ze zm.) budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Znajdujące się w aktach sprawy dane z ewidencji gruntów i budynków (informacja z kartoteki budynków, k. 45) wskazują, że nieruchomość gruntowa przy ul. [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, wybudowanym w 1940 r. Powierzchnia zabudowy to [...] m2, przy czym liczba lokali to 0 (brak lokali samodzielnych i odrębnych). W dokumentach potwierdzających prawo własności nieruchomości (akt notarialny, k. 40) znajduje się adnotacja, że budynek jest w złym stanie technicznym, co uzasadniało działania organu I instancji zmierzające do ustalenia, czy budynek ma charakter mieszkalny.

Organ I instancji ustalił, na podstawie przeprowadzonych przez siebie rejestrów, że pod adresem ul. [...] w [...] nikt nie jest zameldowany. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji nr [...] Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. (k. 68) udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z jego częścią gospodarczą, znajdującego się na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji dysponuje ponadto dokumentem wskazującym na udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i zagospodarowaniem terenu (decyzja Prezydenta [...] nr [...] z [...]lipca 2020 r., k. 84). Organ I instancji pozyskał ponadto informację, że na chwilę obecną nie zostały wydane decyzje ustalające wysokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od nieruchomości (k. 77). Ponadto w aktach sprawy znajduje się projekt rozbiórki budynku mieszkalnego z [...] listopada 2019 r. (k. 97) z którego wynika, że obiekt przy ul. [...] nie był użytkowany przez dłuższy czas i pozostaje w złym stanie technicznym. Projekt zawiera informację, że na podstawie badań terenowych i dokumentacji geodezyjnej nie stwierdzono w budynku do rozbiórki czynnych przyłączy poza instalacją elektryczną. Zły stan techniczny budynku potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie wizji terenowej [...] marca 2020 r. (k. 53).

W ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana w celu mieszkaniowym są prawidłowe. Budynkiem mieszkalnym jest budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Do tej kategorii nie można zaliczyć budynku opuszczonego, niezamieszkałego od wielu lat, bez przyłączy, którego stan techniczny wskazuje na konieczność rozbiórki. Zły stan techniczny nie jest samodzielną podstawą do uznania, że budynek nie ma charakteru mieszkalnego, jednakże w niniejszej sprawy kluczowe jest ustalenie organu I instancji, że budynek nie jest zamieszkały (nie był zamieszkały na [...] stycznia 2019 r.) na co nie pozwalał jego stan.

Prawidłowo zatem stwierdził organ I instancji, że obiekt nie służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, co jest jednym z kryteriów ustawowych warunkujących uznanie budynku za mieszkalny w rozumieniu ustawy przekształceniowej.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia granic koniecznego postępowania wyjaśniającego Kolegium uznało, że działania organu zmierzały wyłącznie do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki przekształcenia, zatem postępowanie wyjaśniające było konieczne i zasadne. Uzasadniona była bowiem weryfikacja, czy na przedmiotowym gruncie wystąpiła zabudowa mieszkaniowa. Oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na danych z ewidencji stanowiłoby naruszenie prawa.

Celem ustawy przekształceniowej jest usprawnienie dotychczasowych procesów przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych. Stąd też kluczowe jest ustalenie, czy zabudowa na przedmiotowym gruncie ma charakter mieszkalny. Ustawa przekształceniowa przewidziała instytucję tzw. opóźnionego przekształcenia zatem nie można wykluczyć, że poczynione przez użytkowników działania doprowadzą w przyszłości do zakończenia inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję nr [...] Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, co po przyjęciu obiektu do użytkowania umożliwi opóźnione przekształcenie.

Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2021 r. A. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 217 i art. 218 kpa poprzez przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego, które zgodnie z art. 218 § 2 kpa, powinno zostać przeprowadzone w niezębnym zakresie, tj. koniecznym do ustalenia charakteru zabudowy, a nie stanu budynków znajdujących się na terenie nieruchomości, - art. 80 kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności przyjęcie, że nieruchomość budynkowa znajdująca się na działce przy ul. [...] w [...] nie ma charakteru mieszkalnego, ze względu na fakt, że od wielu lat nikt nie jest w niej zameldowany, właściciele wystąpili o pozwolenie na jej rozbiórkę i nie ma tam przyłączonych mediów, w sytuacji gdy z aktu notarialnego przeniesienia własności na skarżącą wynika, że budynek znajdujący się na terenie działki ma charakter mieszkalny, co potwierdza rejestr gruntów, a w szczególności treść Kw nr [...] (objętej na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących domniemaniem prawdziwości danych w niej zawartych, do czasu ich podważenia wyłącznie w trybie cywilnoprawnym), - art. 77 § 1 kpa poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności przeprowadzonej wyłącznie z zewnątrz obiektu wizji lokalnej w 2020 r. bez sprawdzenia rzeczywistych warunków mieszkalnych, które to determinują charakter budynku, a nie jakość jego elewacji, - art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. pominięcie, że nieruchomość jest zaopatrzona w liczniki energii, ma doprowadzoną wodę oraz własne szambo (ze względu na brak podłączenia tej części [...] do kanalizacji) oraz faktu, że skarżąca jest obecnie zameldowana w przedmiotowej nieruchomości, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że budynek znajdujący się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] wymaga rozbiórki, mimo że jednostka organu uznała, że posiada on charakter mieszkalny i wydała prawomocną decyzję o zameldowaniu skarżącej pod tym adresem, - art. 7 w zw. z art. 136 § 1 w zw. z art. 86 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ z urzędu dowodu z przesłuchania skarżącej jako strony i oparcie rozstrzygnięcia w znacznej mierze o dane zebrane w 2020 r. oraz wizję lokalną przeprowadzoną wyłącznie z zewnątrz budynku, a także pominięcie dostarczonej przez skarżącą dokumentacji fotograﬁcznej dołączonej do skargi, a przedstawiającej rzeczywisty stan budynku umożliwiający zamieszkanie; II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej polegające na błędnej jego interpretacji sprowadzające się do twierdzenia, że przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi będącymi w eksploatacji lub nadającymi się do eksploatacji, mimo że ustawa nie wprowadza takiego wymogu, zgodnie z Iiteralną interpretacją przepisów tej ustawy bieżący sposób wykorzystywania działek, prawa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ani cel, na jaki grunt został oddany w użytkowanie wieczyste w umowie pozostaje w tym względzie bez znaczenia o ile nieruchomość jest zbudowana na cele mieszkaniowe wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

A. J. wniosła w skardze o: I. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodów w postaci dokumentacji fotograﬁcznej nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz decyzji meldunkowej, gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; II. uchylenie zaskarżonego postanowienia; III. przyznanie skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo Kolegium podniosło, że datą zameldowania skarżącej był [...] października 2021 r., a więc na [...] stycznia 2019 r. lokal był niezamieszkały. Załączone zaś zdjęcia potwierdzają zły stan techniczny lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2958/21 oddalił wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei według ust. 2 tego artykułu przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Z art. 1 ustawy przekształceniowej wynika zatem, że dla oceny zasadności wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie potwierdzenia przekształcenia praw pierwszoplanowe znaczenie ma charakter techniczno-budowlany istniejącej na gruncie zabudowy.

Z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej wynika, że ustawodawca posługuje się m.in. pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" nie definiując tego pojęcia na użytek ustawy.

Wobec tego, że w art. 1 ustawy przekształceniowej ustawodawca użył zwrotu "grunty zabudowane na cele mieszkaniowe", to w zakresie ustalenia rodzaju zabudowy mieszkaniowej na gruncie trzeba odwołać się do przepisów Prawa budowlanego, określających kategorie techniczno-budowlane budynków mieszkalnych.

Jeśli bowiem określony termin został zdefiniowany w języku prawnym, to należy go rozumieć w sposób zgodny z tym znaczeniem. Należy mu zatem przypisać znaczenie, jakie nadał mu ustawodawca, a niewynikające z języka potocznego (L. Morawski: Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 104).

Skoro ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny", to sięgnąć należy po przepisy o charakterze źródłowym. Taki charakter dla poszukiwania znaczenia tych pojęć ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.)- dalej zwana "Prbud" , zawierająca w jej art. 3 pkt 2a definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wedle tej definicji takim budynkiem mieszkalnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Poza przedstawioną wyżej kwestią trzeba zwrócić uwagę, że z uzasadnienia projektu ustawy przekształceniowej wynika, że skierowanie przez ustawodawcę sprawy tego typu do trybu wydawania zaświadczeń (Dział VII kpa) ma daleko idące konsekwencje. Rolą organów wydających zaświadczenia potwierdzające przekształcenie nie będzie bowiem rozstrzyganie sporów w zakresie stanu nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, a jedynie potwierdzenie w tym zakresie zmiany prawa. Z Działu VII kpa wynika, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym, a jego charakter jest znacznie mniej sformalizowany, niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). W tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury postępowania uregulowanego w przepisach Działu VII kpa wynika, że organ jest kompetentny wydać zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji).

Mając na uwadze odwołanie się przez ustawodawcę w sprawach przekształceniowych do klasy techniczno-budowlanej zabudowy znajdującej się na gruncie oraz do uproszczonego trybu wydawania zaświadczeń trzeba przyjąć, że dla niniejszej sprawy w zakresie ustalenia charakteru zabudowy na gruncie nie ma znaczenia to, na jaki cel właściciel budynku mieszkalnego faktycznie wykorzystuje substancję budynku. Tego rodzaju zagadnienie może mieć znaczenie, nie tyle przy potwierdzeniu przekształcenia praw, ale przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia (np. art. 7 ust. 6a i 7a ustawy przekształceniowej).

Wobec tego, że w praktyce nierzadko charakter zabudowy na gruncie jest kwalifikowany w odrębnych sprawach administracyjnych (np. podatkowych, planistycznych, architektoniczno-budowlanych, z zakresu gospodarki gruntami) według różnych kryteriów, to organ wydający zaświadczenie (zasadniczo bazujący na posiadanych danych ewidencyjnych) musi kierować się jedną reprezentatywną ewidencją urzędową. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem bazować na rozbieżnych danych dotyczących charakteru i poszczególnych parametrów zabudowy gruntu, wynikających z ustaleń i ocen poczynionych przez organy administracji publicznej na potrzeby różnych spraw administracyjnych.

Zdaniem Sądu ustawodawca zdecydował, że wydane zaświadczenie ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 3 i 6 ustawy), które to dane są podstawą gospodarki gruntami (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) – dalej zwanej "Pgik" ewentualnie na innych danych, dotychczas nieujawnionych w tej ewidencji, ale będących w zasobach organu wydającego zaświadczenie (np. dokumentacji architektoniczno-budowlanej).

Niedopuszczalne jest natomiast kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21).

Zatem dla ustalenia rodzaju zabudowy na gruncie według stanu na 1 stycznia 2019 r. pierwszoplanowe znaczenie mają dane wynikające z rejestru budynków, kartoteki budynków, czy wykazu budynków, o których mowa w § 24 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 i § 64, § 26 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 1, 2, 4-26 oraz § 29 pkt 3 w zw. § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że objęty wnioskiem o przekształcenie grunt oznaczony jako działka nr [...] o pow. [...] m2, według danych z kartoteki budynków, zabudowany jest murowanym budynkiem mieszkalnym o 1 kondygnacji naziemnej. Powierzchnia zabudowy wynosi [...] m2. W budynku nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali. Rodzaj budynku określono według KŚT jako budynek mieszkalny, wskazany w grupie [...] według Klasyfikacji środków trwałych (KŚT) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1864). Z tym, że podział budynków na mieszkalne i niemieszkalne w KŚT oparto na Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) oraz przypisano każdemu rodzajowi KŚT odpowiedni symbol Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU). Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) oraz schematu klasyfikacyjnego – Sekcja F rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz.U. z 2015 r. poz. 1676 ze zm.) budynki mieszkalne dzielą się na budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki o dwóch mieszkaniach i większej liczbie mieszkań (wielomieszkaniowe).

Mając na uwadze zasady klasyfikacji budynków mieszkalnych na potrzeby ewidencji gruntów i budynków oraz biorąc pod uwagę parametry techniczne i użytkowe budynku położonego przy ul. [...] trzeba przyjąć, że budynek posadowiony na działce nr [...] należał, wg stanu na [...]stycznia 2019 r., do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tak też zakwalifikował ten budynek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] w decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...].

Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości znaczenie miało to, czy budynek był aktywnie wykorzystywany na cel mieszkaniowy, czy pod adresem budynku zameldowana była [...] stycznia 2019 r. jakakolwiek osoba, czy ustalone zostało dla przedmiotowego gruntu zobowiązanie w zakresie podatku od nieruchomości. Takie przesłanki nie wynikają z przepisów ustawy przekształceniowej. Właściciel budynku mieszkalnego nie ma prawnego obowiązku zamieszkiwania w nim lub oddania budynku do odpłatnego korzystania lub w posiadanie osobie trzeciej. Kwestia obowiązku meldunkowego ma natomiast znaczenie dla celów ewidencyjnych, czy statystycznych. Wydanie decyzji przez organ podatkowy ustalającej zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości jest odrębnym zagadnieniem.

Jeżeli chodzi o kwestie stanu technicznego budynku mieszkalnego Sąd zwraca uwagę, że stan techniczny budynku ma oczywiście znaczenie dla uznania, czy grunt jest zabudowany na cel mieszkaniowy. Chodzi jednak nie o każdy potocznie rozumiany "zły" stan techniczny, ale o kwalifikowany zły stan techniczny, w szczególności "nieodpowiedni" lub stwarzający niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego, zagrażający bezpieczeństwu mienia i środowiska. Musi to być tego rodzaju uszczerbek w substancji budynku, który uniemożliwia lub znacznie utrudnia jego użytkowanie. Powoduje, że budynek nie nadaje się do remontu, odbudowy, wykończenia lub bezpośrednio grozi zawaleniem, czy katastrofą budowlaną.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby według stanu obowiązującego na [...]stycznia 2019 r. były wydane przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do właścicieli budynku nakazy i żądania, czy decyzje i postanowienia, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 i art. 66, art. 67 ust. 1, art. 68 pkt 1, art. 78 ust. 1, art. 81c ust. 2 Prbud, tj. nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nakaz usunięcia skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenia stanu poprzedniego, decyzja o zakazie użytkowania budynku, nakaz rozbiórki i uporządkowania terenu, nakaz opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, decyzja o usunięciu skutków katastrofy budowlanej, postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Takich dokumentów Prezydent [...] nie przedstawił na potrzeby niniejszej sprawy.

Wobec tego oświadczenie sprzedającego zawarte w akcie notarialnym z 2011 r., że budynek mieszkalny jest w złym stanie technicznym, czy wnioski wynikające z dokumentacji zdjęciowej lub z wizji terenowej pracownika wydziału nieruchomości w dzielnicy 2958/21 nie mogły być miarodajne dla oceny, czy w dacie przekształcenia stan techniczny budynku: 1) uniemożliwiał bezpieczne jego użytkowanie (art. 62 ust. 1 pkt 4 Prbud), 2) uniemożliwiał lub znacznie utrudniał użytkowanie budynku na cel mieszkaniowy (art. 66 ust. 1a Prbud), 3) świadczył o tym, że nieużytkowany budynek nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 1 Prbud), 4) powodował potrzebę opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi i bezpośrednio groził zawaleniem (art. 68 Prbud), 5) świadczył o niezamierzonym, gwałtownym zniszczeniu budynku lub jego części (art. 73 ust. 1 Prbud). W tym zakresie do [...] stycznia 2019 r. wypowiedzieć się mogły w określonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego.

Jeżeli chodzi o podnoszoną przez Prezydenta [...] kwestię braku czynnych przyłączy w budynku przy ul. [...], co miało świadczyć o tym, że budynek ten nie spełnia definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 Prbud) trzeba wskazać, że w aktach sprawy brak dokumentu organu nadzoru budowlanego lub ekspertyzy osoby posiadającej uprawnienia budowlane o określonej specjalności, że wg stanu na [...] stycznia 2019 r., przedmiotowy budynek utracił status obiektu budowlanego, z tego powodu, że nie posiadał instalacji i że jego stan uniemożliwiał użytkowanie tego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem.

Trzeba też mieć na uwadze – czego nie dostrzega SKO w [...] – że powodem rozbiórki budynku nie zawsze jest kwalifikowana postać złego stanu technicznego budynku wyłączająca obiekt w całości lub w znacznej części z użytkowania. Trzeba odróżnić nakaz (obowiązek) rozbiórki budynku podyktowany jego katastrofalnym stanem technicznym (art. 67 ust. 1 Prbud) od pozwolenia na rozbiórkę budynku (art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a Prbud), które wydawane jest na wniosek inwestora i nie zawsze jest podyktowane brakiem możliwości realizacji celu mieszkaniowego, ze względu na nieodpowiedni stan techniczny budynku, ale np. zmianą koncepcji zagospodarowania działki budowlanej. Kolegium pominęło to, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] udziela pozwolenia na rozbiórkę na wniosek A. i J. J. Wprawdzie w projekcie rozbiórki projektant arch. R. K. stwierdził, że budynek nie był od dłuższego czasu użytkowany i jest w złym stanie technicznym i że w zakresie przyłączy czynna jest jedynie instalacja elektryczna, jednakże projekt ten nie zawiera oceny, że budynek posadowiony na działce nr [...] nie nadaje się do użytkowania na dotychczasowy cel w całości lub w znacznej części.

Zdaniem Sądu zwrot: "służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" zawarty w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a Prbud oznacza, że budynek nadaje się, ze względów techniczno-użytkowych, do indywidualnego zamieszkiwania przez ludzi na stałe, a więc dłużej niż 4 godziny w ciągu doby (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a nie, że jest faktycznie zamieszkiwany przez określone osoby w ten sposób.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyły art. 218 i art. 219 kpa w zw. z art. art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej i art. 3 pkt 2a Prbud, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy błędnie uznały, że dla ustalenia charakteru zabudowy na działce nr [...] i realizacji celu mieszkaniowego przesądzające znaczenie miały takie okoliczności jak: brak faktycznego zamieszkiwania i formalnego zameldowania kogokolwiek w budynku, brak ustalonego zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości, wydanie na wniosek inwestora pozwolenia na rozbiórkę budynku po [...] stycznia 2019 r., stwierdzony zły stan techniczny budynku, ale bez oceny fachowego podmiotu (organu nadzoru budowlanego, czy osoby posiadającej uprawnienia budowlane w określonej specjalności), że stan budynku skutkuje wyłączeniem budynku z użytkowania w całości lub w znacznej części.

Organy nie wyjaśniły natomiast, czy budynek mieszkalny przy ul. [...], wg stanu na [...] stycznia 2019 r., ze względów technicznych nie mógł być w sposób bezpieczny użytkowany albo czy z tych względów było niemożliwe lub znacznie utrudnione użytkowanie budynku na cel mieszkaniowy. Niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego sprawy doprowadziło organy do błędnego wniosku, że znajdujący się na gruncie przy ul. [...] budynek nie miał [...] stycznia 2019 r. charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego, służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] wyjaśni, czy prowadzone przez ten organ ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu (np. dokumentacja architektoniczno-budowlana) pozwalają na ustalenie, że stan techniczny budynku przy ul. [...], wg stanu na [...] stycznia 2019 r., uniemożliwiał jego bezpieczne użytkowanie albo uniemożliwiał lub znacznie utrudniał użytkowanie budynku na cel mieszkaniowy. Jeżeli okaże się, że tego typu informacjami, czy dokumentami organ nie dysponuje wówczas przyjmie, że budynek mieszkalny przy ul. [...], wg stanu na [...] stycznia 2019 r., był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 3 pkt 2a Pr bud. W zależności od okoliczności sprawy organ I instancji wyda stosowny akt.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.