Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2151/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 2, art. 35 pkt 3, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 71b par. 1 i par. 2, art. 72 par. 1 i 2, art. 73, art. 74 par. 2, art. 75
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 6art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 pkt 12 lit. b, art. 79
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 37
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Nr [...] Rady Izby Notarialnej w L. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącego J. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej: KRN) utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej Nr [...] w L. (dalej: RIN) z [...] lipca 2012 r., którą odmówiono J. P.

(dalej: wnioskodawca, skarżący) wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 z póżn. zm., dalej: "P.n.") oraz art. 219, art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. P. w dniu [...] lipca 2012 r. wystąpił do RIN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Do wniosku załączył opinię patrona.

Rada Izby Notarialnej w L. w uzasadnieniu cytowanej uchwały powołała się na art. 72 § 2 P.n., zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez KRN, sprawującą nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 P.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej. Organizację tej aplikacji, określa wydane na podstawie art. 75 P.n. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie". Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej KRN podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: "uchwała nr VII/48/2009"). Z powołanych przepisów wynika, że odbywanie aplikacji notarialnej ma mieszany charakter, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy ustawy – Prawo o notariacie, rozporządzenia, a częściowo poprzez treść ww. uchwały nr VII/48/2009 oraz za pomocą innych uchwał RIN w L., podętych zgodnie z § 13 rozporządzenia, upoważniającego RIN do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Co do instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Mając powyższe na uwadze Izba wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią, czy skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez niego aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 P.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęły 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9 - 11). Ustalenia co do dwóch pierwszych kryteriów, tj. że aplikant miał możliwość nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz że odbył praktykę w sądach - rejonowym i gospodarczym, dokonywana jest na podstawie opinii notariusza - patrona oraz sędziego.

Rada Izby Notarialnej ustaliła, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych i pozostawał na tej liście przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżący - zgodnie z § 1 rozporządzenia - odbywał praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną pozytywną opinię o skarżącym. Skarżący odbył również wymaganą 6 - miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia, na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których odbywał praktyki wydali pozytywne opinie, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia. Rada Izby Notarialnej ustaliła także, że skarżący uczestniczył w organizowanych przez organ zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącego nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia.

Jednakże, zdaniem RIN, powyższe ustalenia nie uprawniały do przyjęcia, że skarżący odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 P.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie organu dowodzą one jedynie, że skarżący podjął próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą one, że skarżący jako aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jemu przystąpienie do egzaminu zawodowego, a tym samym czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych zakończyła się w przypadku skarżącego sukcesem. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem żądane zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych i pozostawał na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadał notariusza - patrona; że odbył praktyki sądowe oraz uczestniczył w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Zatem w odniesieniu do skarżącego, ocena czy próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego zakończyła się sukcesem, zdaniem RIN mogła być dokonana przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Zdaniem RIN przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały VII/48/2009, zmienionej uchwałą KRN nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Rada Izby Notarialnej wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącego szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez niego na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 P.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie RIN interes ten z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 P.n. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a tym samym nie odbył aplikacji notarialnej. W tej sytuacji RIN nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.

Rada Izby Notarialnej badając powyższą kwestię w odniesieniu do skarżącego ustaliła, że skarżący nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium przeprowadzonego po I roku aplikacji i kolokwium poprawkowego oraz z kolokwium po II roku aplikacji i kolokwium poprawkowego. Skoro więc skarżący nie zaliczył kolokwiów, to nie zrealizował programu aplikacji notarialnej, a w konsekwencji nie spełnił warunku do uzyskania żądanego przez siebie zaświadczenia.

Skarżący w terminie złożył zażalenie, wnosząc o uchylenie uchwały RIN i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podniósł, że Minister Sprawiedliwości zaskarżył uchwałę KRN z dnia 20 sierpnia 2011 r. Nr VII/71/2011 w sprawie wydawania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej do Sądu Najwyższego jako sprzeczną z prawem. Uchwała ta wskazywała, że do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej konieczne jest uzyskania pozytywnego wyniku z kolokwiów przeprowadzanych podczas aplikacji. Krajowa Rada Notarialna nie czekając na rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego uchyliła tę uchwałę. W tej sytuacji argumentacja przytoczona przez Ministra Sprawiedliwości pozostaje aktualna w sprawie wnioskodawcy. Zaskarżona uchwała RIN naruszyła więc art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 P.n., jak i § 13 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w nieprawidłowym określeniu przesłanek warunkujących prawo aplikanta notarialnego do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i objęciu zakresem pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" pozaustawowej przesłanki pozytywnego zaliczenia organizowanych w trakcie szkolenia kolokwiów i sprawdzianów.

Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy zaskarżoną uchwałę RIN odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazała przy tym, że konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji – notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących – aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Odwołując się do doktryny organ stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

Następnie organ wyjaśnił, że skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy RIN wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że aplikanci ci odbyli aplikację. W jej ocenie rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nieodbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Natomiast brak obowiązku zdania kolokwiów skutkowałby stanowiskiem, że w ogóle brak jest obowiązku przystępowania do kolokwiów, co mogłoby rodzić dalszą argumentację, że Rada Izby Notarialnej pozbawiona jest możliwości przeprowadzania kolokwiów. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Wobec powyższego KRN, mając na uwadze m.in. treść art. 35 pkt 3, art. 40 § 1 pkt 9, art. 73 in fine oraz art. 74 § 2 P.n., a także § 13 rozporządzenia i postanowienia uchwały VII/48/2009 (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) stwierdziła, że RIN właściwie przyjęła, iż dla wydania wnioskowanego zaświadczenia nie wystarczyło jedynie ustalenie, że skarżący odbył wymagane ustawą - Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także że uzyskał pozytywne opinie patronów i sędziów. Nie wystarczającym było również stwierdzenie, że skarżący został wpisany na listę aplikantów notarialnych i pozostawał na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Krajowa Rada Notarialna przyznała rację RIN, że dla stwierdzenia odbycia przez skarżącego aplikacji notarialnej koniecznym było ustalenie, że zorganizowane w trakcie aplikacji kolokwia skarżący zaliczył pozytywnie.

Od powyższej uchwały KRN skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wnosił o uchylenie uchwał, zastosowanie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez uznanie w wyroku uprawnienia skarżącego do otrzymania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- przepisów art. 32 pkt 1 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa przez organy samorządu notarialnego, które na podstawie tych samych przepisów i w tej samej sytuacji faktycznej części aplikantów wydały zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej, a części odmówiły,

- art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza ustawowo przyznane kompetencje organowi samorządu notarialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie determinanty uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego do ich określenia,

- naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 75 P.n. poprzez podjęcie uchwały o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, mimo że spełniał wszystkie przesłanki wymagane do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, które w/w przepis prawa wymienia enumeratywnie,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. § 13 rozporządzenia poprzez nieuprawnione dokonanie wykładni w/w przepisu polegające na uznaniu, że skarżący nie odbył aplikacji notarialnej wskutek niezaliczenia kolokwium przeprowadzanego podczas szkolenia przez RIN, w sytuacji, gdy przepis ten wprowadza jedynie fakultatywną możliwość przeprowadzania w trakcie aplikacji kolokwiów i sprawdzianów, zaś Prawo o notariacie ani rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci uznania nieukończenia aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów,

- rażącą obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę J. P. w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała pierwszoinstancyjna RIN zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. KRN, utrzymującą w mocy uchwałę nr [...] RIN w L. z dnia [...] lipca 2012 r., którą odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Przede wszystkim należy zauważyć, że podstawą oceny zaskarżonych uchwał były przepisy obowiązujące w dniu wydania skarżonej uchwały KRN.

Stosownie do treści art. 72 § 1 P.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się w dniu 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 art. 72 P.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 P.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 P.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 P.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał cytowane rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w którym w § 13 przewiduje się, iż rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) P.n. wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały wskazano, że aplikacja notarialna trwa 2 lata i 6 miesięcy, rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Aplikant odbywa aplikację u notariusza oraz w wydziałach sądu rejonowego (...). Łączny okres trwania aplikacji w sądzie rejonowym wynosi 6 miesięcy. Aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu; wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika natomiast, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak, pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3.). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.).

Z przepisu art. 35 pkt 3 p.n. wynika, że do zakresu działania rady izby notarialnej należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Na marginesie, jest faktem notoryjnie znanym, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd bowiem Krajowa Rada Notarialna w dniu 19 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/84/2011 uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżący pozostawał wpisany na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbył też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał o nim pozytywną opinię oraz odbył wymaganą 6 - miesięczną praktykę sądową i otrzymał pozytywne pisemne opinie sędziów. Ponadto uczestniczył w zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności w nich nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia.

W tych okolicznościach zasadniczym argumentem skargi jest teza, że odbycie aplikacji notarialnej determinowane było wyłącznie okolicznościami faktycznymi ujętymi w art. 72 § 1 P.n., zaś w żądaniu skarżącego chodziło o urzędowe potwierdzenie faktów, których kompletny wykaz zawiera ten przepis. Przepisy Prawa o notariacie i rozporządzenia nie przewidują odmowy zaświadczenia w przypadku niezaliczenia kolokwium czy sprawdzianu. Innymi słowy, aby ukończyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 P.n., tj. upływ czasu aplikacji (2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie, nie jest wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W uchwale pierwszoinstancyjnej wyrażono pogląd, że spełnienie powyższych kryteriów to była jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczysto księgowych. W szczególności nie dowodziło to, że skarżący jako aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwiał mu przystąpienie do egzaminu zawodowego. Uznano też, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej. Szkolenie aplikantów pozbawione kolokwiów, albo bez skutków ich niezaliczenia, miałoby charakter iluzoryczny, a jego istota zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych".

Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron, Sąd uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze, w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 P.n., mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś, z interpretacji normy art. 72 P.n. nie wynika, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej, czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, jako akcie prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale VII/48/2009, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n., wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (por.§ 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, Rada nawiązała do użytego w treści przepisu art. 72 § 1 P.n. sformułowania "zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza". Według tego organu sformułowanie to należy interpretować jako konieczność sprawdzenia poziomu wiedzy aplikanta, której w inny sposób nie da się zweryfikować. Sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta notarialnego z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla niego za brak zaliczenia kolokwium, w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie znajduje ona bowiem oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" użytego w art. 72 § 2 P.n., co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści tego przepisu należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów ww. rozporządzenia należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji, o jakiej mowa w tym rozporządzeniu, nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 P.n. musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się aplikanta, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza, z całokształtem pracy notariusza, jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 p.n., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1P.n.

Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie w uchwale VII/49/2009 dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, Rada wykroczyła poza swoje kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r., sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 P.n. w związku z art. 73 P.n. a także z art. 35 pkt 3 P.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby notarialnej szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli Rada, wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 P.n.).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt K 12/10, opubl. Dz. U. z 2013 r., poz. 826, stwierdził, że z porównania art. 75 i 73 P.n. wynika, że kompetencje do określenia zasad organizacji aplikacji notarialnej, w drodze aktu wykonawczego, ustawodawca powierzył Ministrowi Sprawiedliwości, a rola samorządu notarialnego sprowadza się do udziału KRN jako "partnera upoważnionego do współudziału w wydaniu rozporządzenia", albowiem Minister Sprawiedliwości obowiązany jest do uzgodnienia z tym organem treści rozporządzenia. Natomiast art. 73 P.n. nakłada na rady izb notarialnych obowiązek zakładania i urządzania aplikacji oraz planowania i koordynowania poszczególnych działań niezbędnych w toku szkolenia aplikantów, według reguł określonych w rozporządzeniu i ustawie - Prawo o notariacie. Zatem, kompetencja Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 P.n.) i obowiązek rady izby notarialnej organizacji i prowadzenia aplikacji notarialnej (art. 73 P.n.) nie konkurują ze sobą, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie.

Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartym w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne i przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże stanowiska tego nie sposób podzielić. Istotą aplikacji notarialnej, jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 P.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2 P.n. Zgodnie z art. 74 § 2 P.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 P.n., zaś przepis art. 74 § 3 P.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy - Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm., dalej "p.o.a.") oraz ustawie z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 z późn. zm., dalej "u.r.p."). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy skutkiem stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium, z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit. c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa Prawo o notariacie. Oznacza to, że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzenia postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit. e) możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., według którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Niewątpliwie skarżący spełnił wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbył wymagane ustawą - Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskał pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 P.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano, ani ustawa - Prawo o notariacie, ani rozporządzenie, nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszyły prawo.

Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 29 grudnia 2012 r. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt III ZS 5/13 (opubl. sn.pl/orzecznictwo) oceniającym uchwałę nr VIII/196/2012 KRN z dnia 28 grudnia 2012 r. ustalającą program aplikacji notarialnej wskazał, że kwestie odbycia aplikacji należą do domeny organizacji aplikacji notarialnej i zgodnie z art. 75 P.n. reguluje je rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. Upoważnienie KRN na mocy art. 40 ust. 1 pkt 9 P.n. do określenia przedmiotu zajęć prowadzonych w ramach aplikacji nie oznacza upoważnienia do wprowadzania zasad weryfikacji wiedzy uzyskanej w toku zajęć, ale przeprowadzanie kolokwiów i sprawdzianów może być cenną wiedzą dla aplikantów notarialnych co do opanowania wiedzy objętej aplikacją. Przepisów zaskarżonej uchwały nie można interpretować w ten sposób, że mogą stanowić przyczynę odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania ww. zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje samorządowi możliwość przeprowadzania kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Z drugiej strony wymaga podkreślenia, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano w tej sprawie w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest czynnością materialnotechniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się w tej sprawie naruszenia przepisów art. 72 i art. 74 § 2 P.n. w zw. z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).

Wobec powyższego należało podzielić stanowisko skarżącego co do naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP, ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia.

Nieprawidłowa interpretacja przepisów prawa materialnego wpłynęła na ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w istotny sposób.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonych uchwał zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Z uwagi na to, że art. 146 § 1 p.p.s.a. odnosi się do sytuacji uwzględnienia przez sąd skargi na akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach), a nie postanowienia, którego dotyczy niniejsze postępowanie, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało w tym zakresie skargę oddalić.