Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1431/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) nakazał Z. i M. M. w terminie do dnia 31 maja 2003r.:

1) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń, w których obecnie prowadzony jest bar piwny wraz z zapleczem socjalnym, na część sklepową i zaplecze magazynowe w budynku usytuowanym w G. przy ul [...] nr [...], dz. nr [...],

2) rozbiórkę wymurowanych ścian działowych, którymi zostało wydzielone pomieszczenie służące jako ubikacja dla personelu o wym. l,00m x l.06m,

3) zamurowanie otworu drzwiowego usytuowanego w korytarzu służącego

jako przejście do ubikacji i pisuaru.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części sklepu spożywczego na bar piwny w G. przy ul. [...] nr [...], w dniu 18 listopada 1999r. została wydana ostateczna decyzja nr [...] nakazująca Z. i M. M. wykonanie inwentaryzacji powykonawczej z opinią o stanie technicznym lokalu użytkowego, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Powyższe dokumenty Z. i M. M. mieli przedłożyć Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego do dnia 30 kwietnia 2000r. jednak obowiązku tego nie wykonali do dnia wydania decyzji.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli M. i Z. M., działając przez pełnomocnika K. B. Do odwołania załączona została opinia o stanie technicznym wraz z inwentaryzacją powykonawczą z 9 kwietnia 2003 r., opracowana przez A. K., legitymującego się uprawnieniami budowlanymi nr [...]. W odwołaniu pełnomocnik wniosła o uchylenie decyzji i legalizację obecnego sposobu użytkowania lokalu. Stwierdziła, że wykonane roboty budowlane polegające na zmianie sposobu użytkowania nie naruszają ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, nie naruszają przepisów techniczno - budowlanych. Wskazała, że zgodnie z załączoną do odwołania opinią o stanie technicznym lokalu opracowaną przez A. K., wraz z załączoną inwentaryzacją powykonawczą wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę i są wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i Polskimi Normami. Brak jest zatem podstaw do orzeczenia zawartego w decyzji. Niedotrzymanie terminu przez strony przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej wraz z opinią o stanie technicznym lokalu nie stanowi podstawy do takiego orzeczenia, jeżeli czynności zostały obecnie wykonane.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazał Z. i M. M. wykonanie obowiązków określonych w decyzji I instancji, pomijając zakreślony termin do ich wykonania, bowiem w myśl art. 51 ust. 2 Prawo budowlane organ nie ma podstaw do orzekania o terminie wykonania nakazu.

W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż przedmiotem tego postępowania są roboty budowlane związane z przebudową części obiektu budowlanego. Ustalono, że inwestorzy przebudowali część sklepu na bar piwny. Inwestorzy nie dopełnili wymogu uzyskania pozwolenia na te roboty. Badając sprawę w 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] uznał, że w/w samowolę można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową sklepu na bar piwny do stanu zgodnego z prawem nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2000 r. inwentaryzacji powykonawczej wraz z opinią o stanie technicznym, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Decyzja ta stała się ostateczną. Inwestorzy nie wykonali decyzji, więc organ nadzoru budowlanego I instancji stosownie do obowiązujących przepisów nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zmienionych części pomieszczeń lokalu. Oceniając złożoną wraz z odwołaniem opinię o stanie technicznym wraz z inwentaryzacją powykonawczą, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja "nakazowa" z 18 listopada 1999r. nadal pozostała niewykonana, albowiem przedłożona dokumentacja sporządzona została przez A. K., który nie posiada uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Zgodnie z art. 12 ust. l ustawy Prawo budowlane nie jest on uprawniony do oceny zjawisk technicznych, ponieważ nie jest wpisany na listę i nie należy do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w O. Podstawą do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r., Nr 5, poz. 42 z późn. zm.) jest wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 12 ust. 7 ustawy). Wobec tego przedłożona dokumentacja nie została wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.

Następnie organ podniósł, iż wbrew twierdzeniom A. K. prowadzenie robót wymagało uzyskania pozwolenia, gdyż nie tylko zmieniono przeznaczenie (funkcję) części obiektu budowlanego, ale również wykonano w ścianie w korytarzu otwór drzwiowy - przejście do ubikacji i pisuaru. Nadto wymurowano dwie ścianki działowe wydzielające ubikację dla personelu o wymiarach 1,06 x 1,00 m.

Skargę na powyższą decyzję do NSA złożyli M. i Z. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podnoszą, iż w przedmiotowym lokalu nie dokonano zmian konstrukcyjnych. W ich ocenie, nie byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia budowlanego, ponieważ w wyniku remontu w ich obiekcie nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji II instancji wskazującym na powody nieuwzględnienia dołączonej dokumentacji. W takim wypadku zdaniem skarżących organ powinien był wyznaczyć im termin do usunięcia braków złożonej inwentaryzacji powykonawczej. Do skargi dołączyli inwentaryzację autoryzowaną przez osobę uprawnioną. Dodatkowo podnoszą, że uzyskali zgodnie z decyzją PINB w powiecie [...] z dnia 18 listopada 1999 r. protokół odbioru technicznego robót, w którym stwierdzono, że elementy konstrukcyjne nie zostały naruszone, a roboty wykonane zostały zgodnie z projektem.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do nowych argumentów skarżących wskazał, że protokół odbioru technicznego robót z 10 lutego 2000 r. został sporządzony po wydaniu decyzji przez obie instancje organów nadzoru i nie jest on aktem administracyjnym. Nie miał także organ podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji tym bardziej, że decyzja z 18 listopada 1999 r. określała, iż dokumentacja powinna być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zawiera zarzutów, które by w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego materiału dowodowego zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.- zwaną dalej Prawo budowlane). W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust.4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności." Stosownie do treści art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego " W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części." Przepis ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego umożliwia odpowiednie zastosowanie regulacji zawartych w ust, 1-3 do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1, ale już wykonanych. W art. 50 Prawa budowlanego w ust. 1 wskazano przypadki do których ma zastosowanie w/w ust.4, i są to roboty budowlane wykonane:

1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

Ustawodawca w Prawie budowlanym uregulował również sytuacje dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Według art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (ust. 2). W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (ust. 3).

Inwestorowi można uczynić zarzut dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę albo zgłoszeniem. Realizowanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Bezspornie zaś w przypadkach przewidzianych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga pozwolenia właściwego organu. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, uzasadnia wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określającej czynności, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), o ile nie zaistnieją przesłanki prawne do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, np. niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ właściwie zastosował przepisy Prawa budowlanego. Z lektury akt administracyjnych w rozpoznawanej sprawie wynika, że M. i Z. M. zmienili bez pozwolenia sposób użytkowania części pomieszczenia sklepowego i zaplecza magazynowego. PINB w powiecie [...], widząc możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, ostateczną decyzją z dnia 18 listopada 1999r. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania inwentaryzacji powykonawczej z opinią o stanie technicznym lokalu użytkowego, zakreślając termin do 30 kwietnia 2000 r. wskazując, że inwentaryzację winna wykonać osoba z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, gdyż inwestorzy nie wykonali tego obowiązku. M. i Z. M., odwołując się od decyzji I instancji dołączyli wymaganą dokumentację do odwołania. Zważyć zatem trzeba, że niedotrzymanie terminu przez inwestorów wykonania inwentaryzacji nie stanowi podstawy do nieuwzględnienia dostarczonej dokumentacji, jeżeli czynności zostały wykonane, jednakże nałożone obowiązki powinny zostać wykonane zgodnie z postanowieniami decyzji. W decyzji nakładającej obowiązek organ pouczył skarżących, że inwentaryzację powinna wykonać osoba z odpowiednimi uprawnieniami, tymczasem dołączona dokumentacja sporządzona została przez osobę nie posiadającą takich uprawnień. Organ odwoławczy, przeto słusznie uznał, iż skarżący nie wykonali obowiązku określonego w decyzji z dnia 18 listopada 1999 r. i po myśli art. 51 ust 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego orzekł o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu. W szczególności trzeba zaakcentować, że art. 51 ust.2 Prawa budowlanego, jest to przepis określający sankcje (konsekwencje prawne) za niewykonanie obowiązków w wyznaczonym terminie.

Wprawdzie organ odwoławczy pominął w swojej podstawie prawnej art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz niepowołanie przepisu, który istnieje i daje podstawę do wydania decyzji nie jest uchybieniem które może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd, tym bardziej, że sformułowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego świadczy o zastosowaniu tegoż przepisu.

Zdaniem Sądu, organ II instancji w przypadku stwierdzenia, iż przedłożona dokumentacja nie odpowiada wymogom określonym w decyzji nie miał obowiązku, jak zarzucają skarżący w skardze, wzywania inwestorów do naprawienia jej braków. Skarżący byli pouczeni o tym wymogu, przeto nie doszło do naruszenie prawa procesowego, a w szczególności wyrażonej w art. 9 Kpa zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. W przepisach Prawa budowlanego istnieje przepis, który nakłada na organ obowiązek wzywania strony do uzupełniania złożonych dokumentów. Jest to art. 35 Prawa budowlanego i w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wezwanie wystosowane, zaś w trybie art. 64 § 2 Kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Złożenie zatem inwentaryzacji powykonawczej wraz z opinią o stanie technicznym wykonanej przez osobę, nie posiadającą uprawnień nie jest "brakiem" podania, który nakazywałby wezwanie przez organ stronę do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 Kpa. Legalności zaskarżonej decyzji nie może zmienić także podnoszone przez skarżących okoliczności, iż doszło do naruszenia art. 71 ust.2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego przez organy nadzoru budowlanego, w trakcie "remontu" lokalu nie doszło do naruszenia elementów konstrukcyjnych oraz że zmiana sposobu użytkowania nie wymagała pozwolenia, ponieważ ocena tych kwestii wymagałaby merytorycznej oceny sprawy, tymczasem zaskarżona decyzja wydana została na skutek niewykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku ostateczną decyzją, a więc z powodów proceduralnych.

Dokonując w niniejszej sprawie, oceny zastosowania przez organ nadzoru przepisów procedury administracyjnej, Sąd zauważa, iż podjęte rozstrzygnięcie przez organ II instancji polegające na uchyleniu w całości rozstrzygnięcia I instancji, a następnie powtórzenie go z pominięciem nieprawidłowego elementu, jest niezgodne z art.138 Kpa. Organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżoną decyzję w tej części, która została wydana bez podstawy prawnej, a następnie w tym zakresie umorzyć postępowanie I instancji. Naruszenie to jednak, w ocenie Sądu, nie mało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując: działanie organu orzekającego w przedmiotowej sprawie jest zgodne przepisami prawa, stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę należało oddalić.