Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 59/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 ust. 5a, art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15, art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 1 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na podstawie art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (dalej w skardze zwanej w skrócie: "specustawą mieszkaniową") w związku z art. 16 ust. 1 tej ustawy, skargę na [...] Rady Gminy z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynek B1) na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu [...] i [...] położonych w obrębie 9 przy ulicy [...] G. w B. Z. , która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. dnia 3 grudnia 2021 r. Uchwale tej skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej poprzez wyrażenie zgody na przedmiotową inwestycję mieszkaniową, pomimo sprzeczności tej inwestycji z obowiązującym na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.-Z., z pominięciem potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń tego studium, a w konsekwencji pomimo sprzeczności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do zastosowania w tej sprawie przepisów specustawy mieszkaniowej mającej charakter odstępstwa od zasad ogólnych uzasadnionego celami tej ustawy i wykluczenia ustaleń obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy nie istniały przesłanki do podjęcia tak skrajnej decyzji;

II. art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 specustawy mieszkaniowej poprzez wydanie uchwały w oparciu o koncepcję urbanistyczno-architektoniczną przedłożoną przez inwestora, która nie uwzględniała charakteru zabudowy miejscowości, na terenie której jest lokalizowana i jej okolicy, nie wiąże przestrzennie planowanej inwestycji z terenami otaczającymi oraz zawiera nieaktualną na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały wizję graficzną terenu;

III. art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez wykluczenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały interesu publicznego lub co najmniej poprzez nadanie interesowi prywatnemu inwestora znaczenia nieporównywalnie większego niż interesowi publicznemu zmierzającemu do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu;

IV. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały bez wcześniejszej analizy zapotrzebowania mieszkaniowego na terenie gminy B.-Z. i bez wzięcia pod uwagę rzeczywistych potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców;

V. art. 7 ust. 7 pkt 5 i pkt 7 lit. a. c specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 7 ust. 9 tej ustawy poprzez nieuwzględnienie we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji zmian w dotychczasowym sposobie gospodarowania i uzbrojenia terenu w zakresie: sposobu doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych, wpływu inwestycji na środowisko; technicznego uzbrojenia podmokłego i niestabilnego terenu na którym ma powstać inwestycja - a w konsekwencji podjęcie uchwały w oparciu o wniosek obarczony elementarnymi brakami formalnymi.

Wobec powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu oraz zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z konstytucyjnego obowiązku władzy publicznej działania w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W związku z tym, że akt jednostki samorządu terytorialnego wydany w tej sprawie jest wiążący dla wszystkich na obszarze działania danego organu, bezpośrednio oddziałuje na prawa i interesy tych osób. Zatem każda osoba wpisująca się w powyższą normę będzie miała interes prawny do zaskarżenia takiego aktu, o ile został on wydany z naruszeniem powszechnie obowiązujących norm prawnych. Zaskarżona uchwała została wydana na gruncie specustawy mieszkaniowej, która z kolei została wprowadzona do polskiego prawodawstwa celem "zaspakajania potrzeb mieszkaniowych". Jeżeli uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest uzasadniona zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych lub niedostatecznie waży interes publiczny wobec interesu prywatnego inwestora, kierującego się co do zasady wyłącznie zamiarem finansowego zysku, to kompetencja organu do jej uchwalenia zostaje przekroczona i aktywuje się interes prawny konkretnego mieszkańca danej gminy do zaskarżenia takiej uchwały. Skarżona Rada w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego istnieje potrzeba realizowania takiej inwestycji oraz dlaczego inwestycja ma powstać w tym właśnie newralgicznym miejscu, jakim jest strefa ochrony B Uzdrowiskowa B. Z. . Przy tym zignorowano pisemny i obszerny "sprzeciw" mieszkańców wobec realizowanej inwestycji będący uwagami do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, podpisany przez 48 właścicieli okolicznych posesji zrzeszonych w Komitecie Społecznym powołanym celem reprezentowania stanowiska tutejszej społeczności. W związku z powyższym skarżąca wskazała, że naruszenie interesu prawnego i pozbawienie jej konkretnych uprawnień wywodzi z istoty wydanego aktu administracyjnego, który obowiązuje wszystkich na terenie organu, który go wydał, a więc jeżeli przy jego uchwalaniu pominięto uwagi do inwestycji lub błędnie wyważono interes publiczny w stosunku do interesu prywatnego inwestora, to ma ona interes prawny aby tę uchwałę zaskarżyć bo nie miała wpływu na treść uchwały zagwarantowany ustawowo.

Niezależnie od powyższego skarżąca podała, że wywodzi swój interes prawny również z okoliczności, że jest właścicielką dwóch nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi o numerach: [...] i [...] oraz dwóch nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o numerach: [...] i [...] położonych w B. Z. w obrębie ewidencyjnym [...], a wszystkie te działki zlokalizowane są w bardzo bliskiej odległości od inwestycji.

Na wypadek niepodzielenia powyższych argumentów skarżąca zarzuciła nieuzasadnioną ingerencję zaskarżoną uchwałą w ustalony dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Podała, że omawiana inwestycja ma powstać w strefie ochrony B uzdrowiskowej przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną i pensjonatową. Teren inwestycji jest ponadto położony na terenie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wreszcie planowana inwestycja na być zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochronnej A, na której jest zlokalizowana zabudowa uzdrowiskowa, w bardzo bliskiej odległości od granicy strefy ochronnej konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta B. Z. . W tej sytuacji koncepcja urbanistyczno-architektoniczna planowanej inwestycji powinna zawierać w szczególności informacje w zakresie powiązania przestrzennego inwestycji z terenami otaczającymi tj. istniejącą i projektowaną zgodnie z ustaleniami planu zabudową na działkach sąsiednich. Skarżąca zwróciła uwagę, że zabudowa wielorodzinna 4- kondygnacyjna nadziemna i podpiwniczona, do tego wyniesiona dodatkowo o 1 metr od gruntu, jak planuje inwestor, tworzy fragment całkowicie oderwany od istniejącej zabudowy i planowanej struktury urbanistycznej. Poza tym, w przypadku sytuowania nowej zabudowy celem spełnienia wymagań dotyczących ładu przestrzennego konieczne jest rozważenie, czy lokalizacja tej zabudowy ma możliwość zaistnienia w innym odpowiedniejszym miejscu, a na terenie miasta B. Z. jest wiele gruntów, na których wielokondygnacyjna i wielolokalowa zabudowa wpisałaby się dobrze w okolicę.

Zdaniem wnoszącego skargę, zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżącej poprzez ograniczenie jego wykonywania na skutek godzenia w bezpieczeństwo i komfort skarżącej, a także może spowodować znaczną utratę wartości posiadanych przez skarżącą działek gruntu, co stanowi o naruszeniu art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Dalej skarżąca zarzuciła, że uchwała nie jest dostatecznie uzasadniona, gdyż brak jest w niej informacji dotyczących merytorycznych powodów ustalenia lokalizacji inwestycji. Naruszenie to ogranicza prawo do jej zaskarżenia. Skarżąca zaznaczyła, że wcześniejsze tego typu akty skarżonej Rady, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., zawierały osobne pisemne uzasadnienie, a zaskarżona uchwała została opublikowana bez uzasadnienia.

Odnośnie uzasadnienia zarzutów skargi, odnośnie punktów I i II, skarżąca zwróciła uwagę, że teren, na którym ma zostać wzniesiona inwestycja, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.-Z. został określony symbolem "3b" jako tereny do zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej. Obszar ten został w studium objęty obowiązkiem "kształtowania zabudowy charakterystycznej dla miejscowości uzdrowiskowej". Poza tym inwestycja leży na terenie strefy ochronnej B uzdrowiska, który to obszar "należy traktować jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" oraz na terenie Szanieckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązuje "szczególna ochrona ekosystemów i wyjątkowo cennych krajobrazów". Przy czym dla tego fragmentu terenu wyraźnie zastrzeżono, że "gabaryty i charakter nowych obiektów muszą stanowić kontynuację skali architektonicznej i charakteru zabudowy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie". Istotą każdego studium jest wyznaczenie kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym jeżeli inwestycja ma powstań na terenie oznaczonym w studium jako "tereny do zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej" to rozszerzająca definicja tych pojęć jest niedopuszczalna. Wywodzenie w oderwaniu od wszelkich innych aspektów, że skoro studium ogólnie kreuje o "zabudowie mieszkaniowej", to oznacza to również budownictwo wielolokalowe, wielorodzinne i wielokondygnacyjne, stoi w rażącej sprzeczności nie tylko z m.p.z.p. (będącym konsekwencją studium), ale także w sprzeczności z elementarnym spojrzeniem na teren miasta B. Z. jako miasta uzdrowiskowego.

W ocenie skarżącej lokalizowanie inwestycji na terenie Szanieckiego Parku Krajobrazowego powoduje, że dopuszczalna zabudowa na tym terenie powinna być najczęściej zabudową o niskiej intensywności zabudowy, przy dużym udziale powierzchni biologicznie czynnej, gwarantującej zachowanie wartości przyrodniczych obszaru (w zależności od konkretnych walorów przyrodniczych związanych z nieruchomością i jej sąsiedztwem). Skarżąca dodała także, że z uwagi na istnienie w sąsiedztwie planowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej, łączenie różnego typu zabudowy oprócz oczywistego konfliktu przestrzennego, może być przyczyną powstawania konfliktów społecznych. Planowana inwestycja obniży ponadto znacząco wartość sąsiednich działek.

Następnie autor skargi stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z dotychczasowo przyjętymi założeniami planistycznymi wynikającymi z m.p.z.p. dla tego terenu, gdyż przykładowo inwestycja: narusza wymogi w zakresie gabarytów i formy architektonicznej tworząc 4- kondygnacje naziemne i pokrycie dachowe płaskie o kącie nachylenia od 0 do 10 stopni; nie współgra z dotychczasową zabudową na tym terenie i poprzez swoje gabaryty zakłóca prawidłowy odbiór estetyczny tego fragmentu miasta jako miasta uzdrowiskowego; narusza zasadę ochrony krajobrazu kulturowego, w tym poprzez lokalizację parkingu o łącznej wielkości 35 miejsc postojowych, grozi zanieczyszczeniem wód podziemnych i podtapianiem okolicznych nieruchomości na skutek zmiany ukształtowania terenu i jego niestabilności.

Ponadto koncepcja urbanistyczno-architektoniczna, na podstawie której została podjęta zaskarżona uchwała, zawierała nieaktualną na dzień podejmowania tej uchwały wizję graficzną terenu, albowiem w załączniku graficznym do wniosku nr [...] uwidoczniono obok planowanej inwestycji, dwa inne budynki wielorodzinne 4- kondygnacyjne z opisem "inwestycja mieszkaniowa polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowana na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 26 listopada 2020 r.", podczas gdy uchwała, o której mowa w tym cytacie, została prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 9 czerwca 2021 r. w sprawie II SA/Ke 212/21 unieważniona w całości.

Odnośnie zarzutu III wnosząca skargę zaznaczyła, że właściciele okolicznych wobec planowanej inwestycji posesji w liczcie 48 osób, działając na zasadzie art. 7 ust. 11 w zw. z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej, skorzystali ze swojego prawa w zakresie wpływu na politykę planistyczną miejscowego samorządu i złożyli uwagi do wniosku o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej. Rada Gminy, której obowiązkiem było wnikliwe rozważenie interesu wszystkich zainteresowanych osób, nie odniosła się dostatecznie do przedłożonych uwag, faktycznie ignorując poruszane zagadnienia dotyczące m.in.: zagrożenia naruszenia ładu przestrzennego, niewykazania zapotrzebowania mieszkaniowego na kolejną wielorodzinną inwestycję, możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej z uwagi na niestabilny teren i wysoki poziom wód gruntowych jako pozostałość po bagnach, niezgodność z m.p.z.p., negatywnego wpływu na rozwój i funkcjonowanie uzdrowiska, uciążliwości dla obecnych mieszkańców, kuracjuszy i turystów poprzez wzmożony poziom hałasu, emisji pola elektromagnetycznego, spalin, czy też w zakresie całkowitego zignorowania problemu braku przepustowości kanalizacji wodnej, deszczowej i sanitarnej dla tak dużej inwestycji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że wprawdzie ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, ale nie oznacza to jednak, że uprawnienie to ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane, a ponadto stanowione z całkowitym wykluczeniem opinii elementu społecznego, dla którego jest ostatecznie przeznaczone. Powołując się na uzasadnienia rządowego projektu specustawy mieszkaniowej autorka skargi zaznaczyła, że zgodnie z wolą ustawodawcy, zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, bowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że to właśnie mieszkańcy gminy, którzy tworzą - z mocy prawa – wspólnotę samorządową, sprawują w gminie władzę - poprzez swoich przedstawicieli. Zasada, że władztwo pianistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy, jest zasadna w demokratycznym państwie prawa, co pośrednio wynika także z Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni podejmując uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W przedmiotowej sprawie stanowisko mieszkańców B. Z. , w szczególności mieszkańców sąsiadujących z nieruchomością na której zlokalizowana miałaby być inwestycja, było negatywne.

Co do zarzutu IV skargi, skarżąca zacytowała art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy mieszkaniowej i wskazała, że wyznacznikiem do wdrożenia w danej sprawie przepisów tej ustawy, a tym samym ustąpienia głównej zasadzie obowiązywania m.p.z.p. na danym terenie, może być wyłącznie uzasadnione zapotrzebowanie mieszkaniowe na terenie gminy zbieżne z założeniami rozwojowymi gminy ustalonymi w studium. Co więcej, odejście od reguł określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wymaga koniecznie wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy. Analiza spełnienia warunków z powyższego przepisu powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. Jednak Rada Gminy w żaden sposób nie uzasadniła, dlaczego istnieje potrzeba realizowania takiej inwestycji i w tym miejscu, w którym ma powstać, tym bardziej, że w ostatnich latach na terenie miasta powstało bardzo wiele nowych lokali mieszkalnych, z jednoczesnym sukcesywnym spadkiem populacji miasta. Skarżąca zaznaczyła, że podczas sesji Rady Gminy na której zapadła przedmiotowa uchwała i na której była obecna, poprosiła oficjalnie o ujawnienie informacji i dokumentów, które zdaniem osób głosujących za przedmiotową uchwałą miały świadczyć o zapotrzebowaniu miasta na kolejne lokale mieszkalne, a tym samym na możliwości zastosowania w tej sprawie specustawy mieszkaniowej. W odpowiedzi usłyszała od Burmistrza, że "dzisiaj trudno jednoznacznie określić jakie jest zapotrzebowanie na mieszkania z uwagi na to, że Gmina nie realizuje całościowo zadań z zakresu potrzeb mieszkaniowych, ponieważ ma tylko w zadaniach zapisane kwestie mieszkań socjalnych", a "co do potrzeb mieszkań wielorodzinnych, mieszkań tych indywidualnych, to reguluje to w głównej mierze - jeżeli chodzi o mieszkania w zabudowie wielorodzinnej - rynek mieszkaniowy i on jest tutaj tym regulatorem, który najbardziej określa te potrzeby. Jeśli jest zapotrzebowanie to inwestorzy szukają takich możliwości, aby taką ofertę w tym obszarze tego rynku stworzyć i on znajduje zainteresowanie i ma popyt". Powyższe jednoznacznie, zdaniem skarżącej, oznacza, że organ wprowadził do obrotu zaskarżoną uchwałę nie kierując się faktycznym zapotrzebowaniem mieszkańców na lokale, jak nakazuje ustawa, ale całkowicie dowolnie w oparciu wyłącznie o fakt, że taki wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wpłynął do organu, a więc tylko interesem rynkowym inwestora.

Zdaniem skarżącej, Rada uchyliła się od wykazania, czy inwestycja umożliwi osiedlenie się grup społecznych o umiarkowanych dochodach oraz w jaki sposób inwestycja pozwoli na rozwiązanie jakiegokolwiek problemu mieszkaniowego. Skarżąca podała, że powierzchnię 236 km˛ tworzącą obszar Gminy B.-Z., na dzień 31 grudnia 2018 r., zgodnie z danymi GUS, zamieszkiwało 32 280 osób, a gęstość zaludnienia wynosiła 137 osób/1 km2, co w porównaniu z 1998 r., kiedy teren gminy zamieszkiwało 33 683 osoby wskazuje na znaczny ubytek liczby mieszkańców. Co więcej tendencja spadku demograficznego na terenie gminy nadal trwa, gdyż na 31 grudnia 2019 r. liczba mieszkańców gminy wynosiła jeszcze mniej tj. 32 189 osób, a na 31 grudnia 2020 r. - 32 005 osób. Ponadto na terenie miasta istnieją inne tereny inwestycyjne przeznaczone do zabudowy wielorodzinnej, nie położone w tak newralgicznych miejscach, jak planowana inwestycja. Mając więc na uwadze stopień zaludnienia miasta, nie jest konieczne modyfikowanie planu zagospodarowania przestrzennego, aby zaspokoić potrzeby mieszkaniowe mieszkańców. We wniosku inwestora o ustalenie inwestycji mieszkaniowej również nie ma żadnych zapisów świadczących o tym, by był on ukierunkowany na zapewnienie zasobów mieszkaniowych dla osób o umiarkowanych lub niskich dochodach (a zgodnie z uzasadnieniem projektu specustawy mieszkaniowej taki był sens jej uchwalenia). Inwestor nie wykazał również, że jego inwestycja pozwoli na rozwiązanie jakiegokolwiek problemu mieszkaniowego występującego w gminie.

Uzasadniając zarzut V skargi stwierdzono, że w niniejszej sprawie, pomimo sygnalizacji mieszkańców, nie odniesiono się w zaskarżonej uchwale do uwag, że aktualne uzbrojenie terenu w kanalizację wodną oraz dotyczącą odprowadzania ścieków i wód opadowych nie jest dostosowane do wielomieszkaniowej inwestycji z uwagi na ich przeznaczenie wyłącznie dla budownictwa jednorodzinnego o małej liczbie mieszkańców. Także sam inwestor całkowicie zbagatelizował tę kwestię informując krótko, że inwestycja będzie korzystać z obecnego na tym gruncie uzbrojenia terenu, nie wykazując czy jest to w ogóle z przyczyn technicznych możliwe. Ponadto mieszkańcy sygnalizowali, że teren na, którym powstaje inwestycja jest terenem pobagnistym, z wysokim poziomem wód gruntowych, podmokłym, niestabilnym, niedostosowanym do tak dużej i wielopiętrowej zabudowy, a dodatkowe jego planowane podniesienie o 1 metr od podłoża może spowodować dalsze szkody na gruntach sąsiednich poprzez np. ich systematyczne podtapianie, czy nawet wiązać się z katastrofą budowlaną planowanych budynków. Te kwestie również nie zostały wyjaśnione, a sam inwestor jak i organ wydający zgodę na inwestycję, w swojej dokumentacji to przemilczeli. Nie przeprowadzono też ekspertyzy geologicznej gruntu, zrezygnowano z ekspertyz w kwestii przepustowości kanalizacji wodnej, deszczowej i sanitarnej oraz z obowiązku scharakteryzowania wpływu inwestycji na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu I i IV organ podał, że w związku z wymogiem art. 7 ust. 7 pkt. 11 specustawy mieszkaniowej, we wniosku zostało wskazane, że planowana inwestycja nie uwzględnia ustaleń planu miejscowego w zakresie: przeznaczenia terenu - w planie ustalona została zabudowa jednorodzinna w rozumieniu przepisów szczególnych oraz pensjonatowa w rozumieniu § 5 ust. 2 pkt 11 planu, wnioskowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami; parametrów zabudowy - w planie ustalono wysokość zabudowy jednorodzinnej i pensjonatowej do 4 kondygnacji, przy czym ostatnia kondygnacja w poddaszu, dachy dwu- lub wielospadowe o nachyleniu połaci do 45°, wnioskowana jest wysokość zabudowy 4 kondygnacje nadziemne, planowane dachy płaskie o kącie nachylenia od 0 do 10°.

W odniesieniu natomiast do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustalono, że dla przedmiotowego obszaru obowiązują ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.-Z. zatwierdzone uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia 30 września 1999 r. i zmienione uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 4 marca 2005 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.-Z., na rysunku którego działki przeznaczone pod realizację spornej inwestycji położone są na obszarze opisanym jako tereny do zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej z usługami. W studium powstały ogólne i otwarte zapisy, a rozwiązania przyjęte w uchwale nie są sprzeczne ze studium.

Organ stwierdził, że dokonano analizy sprawy w zakresie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.-Z..

Obecnie na terenie miasta i gminy B.-Z. obowiązuje 27 miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obejmują powierzchnię około 1397 ha. W tym powierzchnia samego miasta pokryta planami wynosi 505,6 ha, co stanowi około 41% jej powierzchni. Na terenie miasta i gminy występują rezerwy terenowe pod nowe budownictwo, jednak problemem w uruchomieniu tych rezerw dla inwestycji mieszkaniowych jest fakt, że w większości są to tereny nieuzbrojone i wymagające poniesienia istotnych nakładów na budowę lokalnej infrastruktury technicznej i transportowej.

W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B.-Z. wyznaczone kierunki rozwoju to sukcesywne osiąganie przyjętych w gospodarce przestrzennej celów poprzez rozwój procesów urbanizacyjnych, realizowanych jako różnorodne funkcje przypisywane poszczególnym terenom.

Głównymi celami rozwoju miasta są: ugruntowanie znaczenia miasta jako uzdrowiska, podniesienie standardu zagospodarowania i ładu przestrzennego zapewniającego miastu wzmocnienie roli wielofunkcyjnego ośrodka obsługi, zarówno dla mieszkańców miasta i gminy, jak i kuracjuszy oraz turystów, stworzenie podstaw do rozwoju funkcji związanych z obsługą lecznictwa, usług, turystyki i wypoczynku, szkolnictwa i nauki, a także ogrodnictwa oraz nieuciążliwej działalności produkcyjnej, kształtowanie, przyjaznego mieszkańcom miasta, środowiska zamieszkania, ochrona środowiska kulturowego miasta o określonej tożsamości i kształtowanie zabudowy godnej ochrony przez następne pokolenia.

Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego dla miasta B. Z. : racjonalne korzystanie z zasobów środowiska przyrodniczego z uwzględnieniem zasad jego ochrony, ochrona i kształtowanie środowiska kulturowego, ochrona i rozwój istniejącego uzdrowiska, rozbudowa parku zdrojowego i urządzenie terenów zieleni, rozszerzenie usług rekreacyjno-wypoczynkowych związanych funkcjonalnie z uzdrowiskiem, ochrona wód ze szczególnym uwzględnieniem ujęć wód mineralnych, eliminacja źródeł zanieczyszczenia powietrza, pozostawienie w dotychczasowym użytkowaniu terenów nie nadających się do zabudowy, modernizacja i rehabilitacja zabudowy w centrum miasta, przeznaczenie nowych terenów pod realizację budownictwa mieszkaniowego, pensjonatowego, usługowego i rekreacyjnego, uzupełnienie braków i modernizacja systemu komunikacji i infrastruktury terenów zabudowanych i wyprzedzające przygotowanie terenów przeznaczonych do zabudowy, przekształcenie systemu komunikacji w mieście pod kątem poprawy funkcjonowania uzdrowiska, aktywna polityka w zakresie gospodarki nieruchomościami niezbędnymi dla realizacji zadań własnych miasta i działalności ofertowej dotyczącej zagospodarowania przestrzennego.

Organ zaznaczył, że jak wynika z uzasadnienia do specustawy mieszkaniowej intencją ustawodawcy było, aby działania w trybie tej ustawy koncentrowały się na likwidacji deficytów ilościowych w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem - zwłaszcza w kontekście dostępności mieszkań dla osób o przeciętnych dochodach. Według aktualnie dostępnych danych statystycznych (za 2019 r.) stan zasobów mieszkaniowych w gminie B.-Z. przedstawia się następująco: ilość mieszkań w całej gminie ogółem: 11786 (w tym w mieście 6583), powierzchnia użytkowa mieszkań w całej gminie ogółem: 952 728 m2, (w tym w mieście 474 189 m2), ilość izb w całej gminie ogółem: 49 029 (w tym w mieście: 26 312). Ilość mieszkańców Miasta i Gminy B. - Z. wyniosła w roku 2019 - 32198 osób (w tym miasta 15 786). Statystycznie na terenie Miasta i Gminy B. - Z. przypadało 0,66 osoby na izbę, 2,73 osoby na jedno mieszkanie i 29,6 m2 powierzchni użytkowej na jednego mieszkańca. W ostatnich latach następował stały wzrost zasobów mieszkaniowych - przybyło około 126 mieszkań w latach 2018-2019. W roku 2019 udzielono pozwoleń na budowę 263 mieszkań. Wzrost ten następował i następuje pomimo nieznacznego spadku liczby mieszkańców (ok. 28 osób w 2019 r.). Spadek mieszkańców notuje się również w skali województwa. Niezależnie od tego spadku szacunki GUS przewiduje wzrost liczby gospodarstw domowych w województwie przez najbliższe lata.

W ostatnich latach notuje się niewielki spadek liczby mieszkańców miasta i gminy B.-Z., na przestrzeni lat 2015-2019 ubyło około 578 osób, a także znaczny spadek stopy bezrobocia rejestrowanego. W przypadku wskaźnika udziału osób bezrobotnych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym można zauważyć znaczący spadek jego wartości w przeciągu pięciu ostatnich lat i w 2019 r. wskaźnik ten osiągnął najniższą wartość tj. 3,4%. Świadczy to o dobrym stanie lokalnej gospodarki i wpływa na jej rozwój. Na przełomie minionych lat można zaobserwować znaczący wzrost rozwoju uzdrowiska oraz sanatoriów i podmiotów uzdrowiskowych, a tendencja ta nie ulegnie zmianie w najbliższych latach, co wpłynie niewątpliwie na zwiększenie zatrudnienia i potrzebę posiadania mieszkania.

Dynamika napływu ludności z zewnątrz będzie uwarunkowana m.in. dostępnością miejsc pracy, dynamiką rozwoju mieszkalnictwa i standardami zamieszkiwania. Popyt na lokale mieszkalne w B. Z. jest duży. Zwiększenie podaży mieszkań na rynku będzie oczywistą korzyścią dla obecnych, a także przyszłych mieszkańców miasta. Tempo budowy mieszkań nadal nie zaspokaja w pełni niedoborów mieszkaniowych z lat ubiegłych związanych z tym, że przez dłuższy czas nie powstawały na terenie miasta nowe budynki wielorodzinne, o czym świadczy bardzo duże zainteresowanie kupnem mieszkania w nowopowstałych, a także planowanych budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Odrębnym problemem jest jakość zasobu mieszkaniowego. Nadal wiele lokali jest przeludnionych lub w niepełnym wyposażeniu - 94,6% ogółu mieszkań jest wyposażonych w instalację wodociągową. Ponadto obserwuje się tendencje do ucieczki mieszkańców z tzw. wielkiej płyty. Poprawienie jakości istniejącego zasobu powinno odbywać się dwutorowo: poprzez modernizację już istniejącego zasobu, ale także poprzez oferowanie nowych lokali o wyższym standardzie.

Zdaniem organu, w celu zatrzymania mieszkańców w B. Z. należy dążyć do zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, również na terenie miasta. Powinno się więc rozwijać i uatrakcyjniać lokalizacje, które w największym stopniu spełniają pakiet preferencji mieszkańców tak, aby mogły one konkurować z ofertą innych gmin i zapobiegać nadmiernej migracji. Należy dążyć do zapewnienia lepszej dostępności mieszkań oraz stworzenia oferty mieszkaniowej dostosowanej do potrzeb różnych grup społecznych oraz warunków lokalnych. [...] jednak funkcje mieszkaniowe powinny być traktowane jako uzupełniające w stosunku do innych funkcji, tak aby zapewnić ochronę tożsamości miejskiej i dziedzictwa kulturowego.

Ponadto B. Z. jest miastem uzdrowiskowym przyciągającym rzesze turystów oraz kuracjuszy. Oferta apartamentów w polskich kurortach jest aktualnie bardzo szeroka i zyskuje na popularności jako alternatywna forma inwestowania. Zakup nieruchomości pod kątem przygotowania jej dla turystów i pensjonariuszy, również zapewnia perspektywę zysku dla mieszkańców. B. Z. , które od lat uchodzi za jedno z najbardziej urokliwych i prestiżowych polskich uzdrowisk, znane jest ze złóż wód leczniczych oraz przyjaznego mikroklimatu, przez co jest wyjątkowym miejscem do zakupu mieszkania na własne potrzeby, jak również pod wynajem. Uzdrowisko posiada bogatą własną bazę noclegową, niemniej jednak duża część mieszkańców podnajmuje w okresie letnim kwatery. Biorąc pod uwagę uzdrowiskowy charakter miasta można przyjąć, że zapotrzebowanie na lokale mieszkalne pozostanie na dotychczasowym poziomie, bądź nieznacznie wzrośnie. Nowoczesny produkt uzdrowiskowy powinien uwzględniać różne scenariusze pobytów w uzdrowisku, oparte często na integracji tradycyjnego modelu rynkowego - lecznictwa uzdrowiskowego, z nowymi formami pobytów ukierunkowanymi na dbałość o wypoczynek, rekreację i estetykę ciała. Ponieważ potrzeby turystów i kuracjuszy ulegają ciągłym zmianom, podobnie jak zdolność konkurentów do ich zaspokajania, kształtowanie uzdrowiskowego produktu turystycznego jest procesem ciągłym. Zadaniem studium było stworzenie warunków dla takiego rozwoju przestrzennego, który pozwoliłby na wyeksponowanie istniejących walorów oraz zniwelowanie narastających problemów i konfliktów. W rozwiązaniach studium zaproponowano rozwój gminy jako obszaru z nastawieniem na dalszy rozwój uzdrowiska i możliwości związanych z funkcją turystyczną, wskazuje się w nim również na potrzebę wyznaczenia nowych terenów z przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej. Tereny te mają wzmacniać wielofunkcyjny rozwój gminy B.-Z., a co za tym idzie przyczynić się do wyhamowania odpływu mieszkańców.

Odnośnie kolejnych zarzutów skargi organ podniósł, że inwestor w swoim wniosku odniósł się do powiązania przestrzennego planowanej inwestycji z terenami otaczającymi w części opisowej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, jak również sporządzony załącznik graficzny do koncepcji przedstawia powiązanie przestrzenne planowanej inwestycji z terenami otaczającymi. W punkcie 5 wniosku dokonano określenia zmian w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojenia terenu, a w dalszych punktach doprecyzowano sposób doprowadzenia wody i odprowadzania ścieków oraz sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Nadto w punkcie 7c określono wpływ inwestycji na środowisko.

Organ podkreślił, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają zabudowę obiektami kubaturowymi na przedmiotowym terenie. Zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren objęty planowanym zamierzeniem zgodnie z załącznikiem graficznym do powyższego opracowania znajduje się na obszarze opisanym jako: "korzystne warunki gruntowo-wodne dla lokalizacji zabudowy". Natomiast na załączniku graficznym do sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko, teren objęty tym zamierzeniem oznaczony jest symbolem "4" i opisany jako tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo jako sady lub grunty orne, miejscami nieużytki z zespołami zieleni spontanicznej, przeciętne walory przyrodniczo-krajobrazowe, korzystne warunki gruntowo-wodne dla lokalizacji zabudowy. Niemniej jednak, ostateczny sposób zabudowy i zagospodarowania działki zostanie uściślony w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę, w dostosowaniu do przeznaczenia terenu, z zachowaniem wymogów obowiązujących przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych, Polskich Norm, zasad wiedzy technicznej oraz spełnieniu wymogów określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Kwestie te zostaną zbadane i zweryfikowane na etapie sporządzania projektu budowlanego (sporządzenie opinii/ekspertyzy geotechnicznej).

Organ podkreślił, że wszystkie powyższe informacje zawarte zostały w uzasadnieniu do projektu uchwały, który przedłożono radzie gminy wraz z opiniami i uwagami, wynikiem dokonanych uzgodnień oraz opracowaniem ekofizjograficznym i prognozą oddziaływania na środowisko. Projekt uchwały był przedmiotem dyskusji na komisjach przedsesyjnych.

Na rozprawie Sąd dopuścił dowód z akt: II SA/Ke 212/21 i II SA/Ke 60/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 15 specustawy mieszkaniowej skargę, o której mowa w art. 101 u.s.g., można wnieść w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nadto, zgodnie z art. 16 specustawy mieszkaniowej, do skarg na uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022.329), dalej p.p.s.a. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podjętą stosownie do przepisów specustawy należy zatem kwalifikować zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 2521/20, M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących, Specustawa mieszkaniowa samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, pod red. J. H. Szlachetki, Gdańsk 2019).

Z powyższego wynika, że uchwała rady gminy podjęta w trybie przepisów specustawy mieszkaniowej podlega kognicji sądów administracyjnych.

W sprawie niniejszej niesporne pozostaje, że zachowany został 30-dniowy termin do skutecznego zaskarżenia przedmiotowej uchwały, licząc od daty opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. – pod poz. 4269, to jest od dnia 3 grudnia 2021 r. Skargę wniesiono bowiem w dniu 30 grudnia 2021 r., a jak wynika z art. 15 specustawy skarga, o której mowa w art. 101 u.s.g., może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 (tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej) w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi.

W dalszym ciągu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. 2021.1834) zwanej dalej: u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, w zw. z art. 15 specustawy mieszkaniowej. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanych przepisów, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym strona skarżąca wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a następnie, że jej interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, szczegółowa analiza argumentów przytoczonych w uzasadnieniu skargi prowadzi do wniosku, że skarżąca reprezentowana w toku całego postępowania sądowoadministracyjnego przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazała żadnej normy prawnej (konkretnego przepisu prawa materialnego), naruszenie której dałoby się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę, podjętą na podstawie specustawy mieszkaniowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że u podstaw legitymacji skargowej aktu podjętego przez organ stanowiący gminy leży aktualny interes prawny (postanowienie NSA z 23 marca 2021 r., II OSK 472/21). Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił ówczesną interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Należy również dodać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, "rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawno-materialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok z dnia 1 lipca 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, IV SA/Wa 2926/19 - LEX nr 3058814). W wyroku tym wskazano między innymi, że "zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Inaczej mówiąc, w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć również należy, iż w przywołanym już wyżej wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1213/16, z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkowi temu skarżąca, zdaniem Sądu, nie sprostała.

Wywodzenie naruszenia interesu prawnego skarżącej w pierwszej kolejności z konstytucyjnego obowiązku władzy publicznej działania w granicach prawa, z faktu związania uchwałami rady miejskiej wszystkich osób na obszarze działania danego organu, z braku spełnienia przez zaskarżoną uchwałę przewidzianych w specustawie mieszkaniowej przesłanek podjęcia takiej uchwały (domniemane braki w koncepcji urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej w sprawie, brak uzasadnienia uchwały zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, brak rozważenia, czy lokalizacja planowanej zabudowy może zaistnieć w innym miejscu, niedostateczne wyważenie interesu publicznego wobec interesu prywatnego inwestora oraz pominięcie uwag do planowanej inwestycji wyrażanych przez skarżącą, co ma jej dawać interes prawny w zaskarżeniu uchwały), z domniemanej niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami o lecznictwie uzdrowiskowym wyznaczającymi strefę ochrony uzdrowiskowej A i B, czy też z przepisami o ochronie przyrody, zgodnie z którymi ustanowiono na obszarze obejmującym działki inwestora Szaniecki Obszar Chronionego Krajobrazu – świadczy w ocenie Sądu o próbie uzasadnienia istnienia interesu prawnego skarżącej i jego naruszenia domniemaną sprzecznością zaskarżonej uchwały z prawem oraz ewentualnie stanem zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Te argumenty mogłyby jednak mieć znaczenie wtedy, gdyby skarga wnoszona na podstawie art. 101 u.s.g. miała charakter actio popularis, co jednak w wypadku tego przepisu nie ma miejsca, o czym była już wyżej mowa.

Nie uzasadnia również, w ocenie Sądu, naruszenia interesu prawnego skarżącej podnoszona w skardze okoliczność bycia przez nią właścicielką dwóch nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz dwóch nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Rzeczywiście, niesporne w sprawie jest, że skarżąca posiada tytuł prawny do działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: [...], [...], [...] i [...]. Działki te nie sąsiadują jednak z działkami inwestora oznaczonymi numerami [...] i [...], gdyż oddziela je działka nr [...] o szerokości ok. 20 m (okoliczność niesporna). Działki skarżącej oznaczone numerami [...] i [...] zabudowane są domami mieszkalnymi, z których bliższy położony na działce nr [...] znajdują się w odległości około 130 m (domiar z załącznika graficznego do wniosku nr [...] - k. 18 akt administracyjnych) od budynku mieszkalnego wielorodzinnego planowanego do wybudowania na działce nr [...] zgodnie z zaskarżoną uchwałą oraz w odległości ok. 75 m od północno-wschodniego narożnika drugiej działki inwestora oznaczonej numerem [...], na której tylko w minimalnej części planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Działki skarżącej oznaczone numerami [...] i [...] nie są zabudowane i obecnie są wykorzystywane rolniczo, względnie są nieużytkami.

Uwzględniając takie wzajemne usytuowanie działek stron oraz przedstawiony wyżej i mający oparcie w części orzecznictwa sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym u podstaw legitymacji skargowej, o jakiej mowa w art. 101 § 2 u.s.g. leży aktualny interes prawny, nie może być wątpliwości co do tego, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenie interesu prawnego skarżącej.

Przesądza o tym bowiem znaczna odległość domu skarżącej od lokalizacji planowanego przez inwestora budynku (około 130 m) oraz to, że niezabudowana działka skarżącej oznaczona numerem [...], która jako jedyna oddalona jest o podnoszoną w uzasadnieniu skargi "bardzo bliską odległość od planowanej inwestycji (...) zaledwie niespełna 20 metrów", nie sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora, a planowana budowa nie ogranicza w żaden sposób aktualnego sposobu jej wykorzystywania. Przy przedstawionej wykładni pojęcia naruszenia interesu prawnego natomiast, przyszły, hipotetyczny sposób jej zagospodarowania nie ogranicza w żaden sposób aktualnego interesu prawnego skarżącej.

Gdyby jednak nawet nie podzielić powyższej wykładni pojęcia interesu prawnego i przyjąć, że jakkolwiek interes prawny ma być realny, to owa realność powinna być, w przypadku uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego szerzej rozumiana, niekoniecznie jako zdarzenie które już nastąpiło, ale i takie, które niechybnie albo w stopniu wysoce prawdopodobnym wystąpi w przyszłości i z tego tytułu już dziś wywołuje określone skutki, choć jeszcze niekoniecznie prawne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2021 r., IV SA/Po 381/20), to i tak nie można by w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć naruszenia interesu prawnego skarżącej przez postanowienia zaskarżonej uchwały. Skarżąca reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazała bowiem żadnego konkretnego przepisu materialnego prawa administracyjnego, który wskazywałby na jej własne prawo (interes prawny) lub obowiązek, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Takimi przepisami nie są w szczególności przepisy wskazane w uzasadnieniu skargi.

Przepis art. 1 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu nie wskazują na istnienie jakichkolwiek chronionych przez te przepisy uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości, ale na ogólne zasady, którymi organ planistyczny winien się kierować ustalając przeznaczenie terenu, określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu oraz sytuowania nowej zabudowy. Adresatem dyrektyw zawartych w tych przepisach są organy właściwe w sprawach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, a nie właściciele nieruchomości położonych na obszarach, których dotyczą działania organów w zakresie tej polityki. W oparciu o te przepisy nie ma możliwości sformułowania jakiegokolwiek konkretnego roszczenia adresata aktów planistycznych gminy, do których należy uchwała ustalająca lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Trzeba też zauważyć, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 specustawy mieszkaniowej, ustawa ta nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych, określonych w szczególności w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a według art. 1 ust. 3 specustawy mieszkaniowej, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.). Oznacza to, że powołane na uzasadnienie naruszenia w niniejszej sprawie interesu prawnego skarżącej przepisy art. 1 ust. 3 i 4 u.z.p. nie miały bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, w której gmina podjęła uchwałę dotyczącą lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie przepisów specustawy mieszkaniowej, a nie na zasadach ogólnych określonych w u.p.z.p.

Wywiedziona w uzasadnieniu skargi z treści art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP ochrona znacznej utraty wartości posiadanych przez skarżącą gruntów w następstwie podjęcia zaskarżonej uchwały, a także ograniczenie władztwa skarżącej nad swoimi nieruchomościami, również nie uzasadnia naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że naruszeniem interesu prawnego nie jest ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w stosunku do gruntów, na których ma być posadowiona inwestycja, gdyż taka okoliczność może świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego (wyrok WSA w Poznaniu z 21 stycznia 2021 r., IV SA/Po 381/20).

Należy też zauważyć, że skarżąca, mimo ciążącego na niej obowiązku wykazania naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego, nie wskazała przepisów prawa materialnego, które przyznawały by jej jakiekolwiek roszczenia w sytuacji rzeczywistej utraty wartości przez jej nieruchomości, na skutek podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Trzeba przy tym zauważyć, że takich przepisów nie ma w specustawie mieszkaniowej, choć można je znaleźć w innych regulacjach (por. art. 36 ust. 2 u.p.z.p., art. 128 ust. 4 zd. 3 u.g.n.), a odnośnie szkód ponoszonych przez właścicieli nieruchomości w wyniku udostępnienia ich nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., niezbędnych do korzystania z inwestycji mieszkaniowej – przepisy takie można znaleźć również w samej specustawie mieszkaniowej (por. art. 36 ust. 2). Ta ostatnia sytuacja nie została jednak wskazana w skardze jako mająca, czy też mogąca mieć miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie wynika to również z treści zaskarżonej uchwały, z której nie da się wywieść istnienia potrzeby założenia i przeprowadzenia na nieruchomości skarżącej jakichkolwiek ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., niezbędnych do korzystania z inwestycji mieszkaniowe planowanej na podstawie zaskarżonej uchwały (por. § 5 uchwały Rady Gminy z 25 listopada 2021 r.).

Z powołanych w uzasadnieniu skargi art. 21 ust. 1 i 64 ust. 2 Konstytucji RP dotyczących ochrony prawnej własności, nie można również wywieść konkretnych roszczeń mogących chronić "bezpieczeństwo i komfort skarżącej" oraz jej "prawo do niezakłóconego korzystania ze swojej nieruchomości". Przepisów pozwalających na sformułowanie takich roszeń skarżąca nie wskazała. Można w tym miejscu dodać, że kwestie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym ewentualnie w dalszej kolejności na nieruchomość skarżącej, która nie sąsiaduje z nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą, lecz jest od niej oddzielona inną nieruchomością o szerokości ok. 20 metrów, podlegać będzie badaniu na etapie pozwolenia na budowę, gdzie status strony postępowania uzależniony jest od położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Na tamtym też etapie badane są przepisy dotyczące warunków technicznych inwestycji. Ubocznie można jedynie dodać, że zgodnie z załącznikami graficznymi do zaskarżonej uchwały, obszar terenu, na który przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać mieści się w granicach terenu objętego wnioskiem, tj. w granicach działki nr [...] i w nieznacznym stopniu działki nr [...] co oznacza, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie dotyczyć działek bezpośrednio z nią sąsiadujących, a więc tym bardziej działek skarżącej, która z terenem inwestycji nie sąsiaduje.

Kolejnymi przepisami wskazanymi przez skarżącą jako mające uzasadniać naruszenie przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego, są art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Odnosząc się do tego argumentu należy zauważyć, że zgodnie z art. 14 specustawy mieszkaniowej, do spraw określonych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Skoro tak, to wskazane w uzasadnieniu skargi przepisy tego kodeksu nie mogą uzasadniać ani istnienia, ani naruszenia interesu prawnego skarżącej w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały. Z kolei art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuuje prawo do sądu, jako jedno z praw osobistych gwarantowanych w Konstytucji. Przepis ten nie chroni więc konkretnych, indywidualnych roszczeń jego adresatów i nie może być podstawą legitymacji skargowej w sprawie uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej na podstawie specustawy mieszkaniowej.

Argumenty wskazane w końcowej części uzasadnienia skargi dotyczącego naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącej, które odnoszą się do domniemanych wadliwości samej uchwały mających wynikać z braków jej uzasadnienia, a także z nieopublikowania tego uzasadnienia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., nie mogą podlegać kontroli Sądu na rozpatrywanym etapie oceny istnienia i naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż dotyczą ewentualnych wadliwości samej uchwały, a nie kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej. Gdyby bowiem wadliwość uchwały sama w sobie mogła stanowić o naruszeniu interesu prawnego kogokolwiek, to konieczne w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego jako warunku formalnego skargi wnoszonej w tym trybie, byłoby zbędne.

Nie stanowi również wskazania konkretnej regulacji mogącej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej, wyartykułowanie w uzasadnieniu skargi obaw dotyczących przepustowości "kanalizacji wodnej oraz dotyczącej odprowadzania ścieków i wód opadowych, która nie jest dostosowana do wielomieszkaniowej inwestycji".

Należy zauważyć, że skarżąca nie wskazała jakichkolwiek przepisów prawa, które dawałyby jej prawo kwestionowania możliwości odprowadzania wód opadowych czy roztopowych do istniejącej kanalizacji deszczowej, zarządzanie którą pozostaje w gestii podmiotu administrującego takim medium. Ponadto po nowelizacji art. 34 ust. 3 pkt 3 a) Prawa budowlanego zniesiono obowiązek załączania do projektu budowlanego oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu oraz o warunkach przyłączenia do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych, gdyż weryfikacja spełnienia przez budynek warunków określonych w ustawie - Prawo budowlane w zakresie podłączenia do mediów jest obecnie dokonywana na etapie oddawania inwestycji do użytkowania. Oznacza to, że podniesione przez skarżącą kwestie nie podlegają analizie na etapie postępowania kończonego uchwałą o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu w tym zakresie jakiegokolwiek interesu prawnego skarżącej na tym etapie postępowania. Ubocznie tylko można zauważyć, że zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, odprowadzenie ścieków bytowych z planowanej w sprawie inwestycji ma następować do sieci kanalizacyjnej (sanitarnej) wewnętrznej istniejącej na terenie inwestycji, obsługującej projektowany budynek, a doprowadzenie wody ma nastąpić z również istniejącej na terenie inwestycji sieci wodociągowej.

Podsumowując należy zauważyć, że ponieważ dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za dopełnienie warunku dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniające jej merytoryczne rozpoznanie, a strona skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, którego naruszenie powoduje możliwość skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie, Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia. Dlatego skarga, na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.

Ze względu na takie rozstrzygnięcie Sąd, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 16 czerwca 2020 r., I SA/Gl 279/20).