Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 509/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 2 pkt i pkt 2 lit. b, art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/ E.Podrazik /-/ T.Świstak /-/ W.Batorowicz


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 roku Starosta S., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717), art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) i art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78), odmówił uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, planowanej przez G.W. E. w P., polegającej na budowie 21 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na terenie Gminy W. na działkach nr [...], [...], [...] i [...], obręb W., nr [...], obręb Ł., nr [...], [...] i [...], obręb K., nr [...], obręb G., nr [...] i [...], obręb Ć. oraz nr [...] i [...], obręb B.

Starosta wyjaśnił w uzasadnieniu, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 roku Burmistrz Miasta i Gminy W. wystąpił – w trybie art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej dotyczącej przedmiotowej inwestycji. Organ następnie podniósł, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I – III, jeśli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga zgody ministra właściwego do spraw wsi. Przez obszar projektowy należy rozumieć powierzchnię całej działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, natomiast zwarty charakter tego obszaru oznacza jedną lub kilka działek, wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami. Odmienna interpretacja w ocenie organu naraża się na zarzut obejścia prawa, gdyż dopuszcza odrolnienie w każdym wypadku ograniczenia przez wnioskodawcę terenu inwestycji do ustawowego minimum. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się poza tym do działki objętej wnioskiem jako całości, a nie jedynie tej części, która w wyniku realizacja inwestycji będzie faktycznie zabudowa lub w inny sposób wykorzystywana. Działki, na których ma się znajdować przedsięwzięcie to grunty rolne. Zgodnie z poprzednim planem miejscowym, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy W. z dnia [...] października 1994 roku, nieruchomości te były przeznaczone na cele rolne. Podobne postanowienia zawiera studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W., zatwierdzone uchwałą Rady Miasta i Gminy W. nr [...]. W związku z tym, że łączna powierzchnia gruntów klas IIIa i IIIb przekracza 0,5 ha, na zmianę przeznaczenia gruntów wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

G. W. E. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła Staroście S. naruszenie przepisów: (1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 153) poprzez oparcie zaskarżonego aktu na nieobowiązującym planie miejscowym i na studium, niestanowiącym źródła prawa, (2) art. 7 tejże ustawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności brak ustaleń, czy turbiny będą posadowione na terenach chronionych klas I – III, czy też na terenie klas niższych, (3) art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 tejże ustawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w wyniku m.in. pominięcia istotnych okoliczności oraz nieuwzględnienia faktu, że część działek nie jest opisana jako użytki rolne klas I – III w całości lub w znacznej mierze, (4) art. 107 § 3 tejże ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wadliwe sporządzenie uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej, w tym odwołanie się do planu miejscowego, który utracił moc, oraz do studium, które nie ma charakteru źródła prawa oraz (5) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych poprzez jego wadliwe zastosowanie. G. W. E. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości lub ewentualnie jego zmianę przez uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie skarżącej istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Departamenty Gospodarki Ziemią z dnia 11 czerwca 2008 roku, znak GZ.tr.022-41/08, wskazujące, iż przed uzyskaniem zezwolenia na budowę wiatraków, osoba wyłączająca grunty z produkcji rolnej jest zobowiązana uzyskać w tej mierze zezwolenie Starosty, które w przypadku gruntów klas I – III określi należną opłatę. W przypadku turbin wyłączeniu i ewentualnym opłatom podlegają jednak tylko grunty przewidziane pod drogę dojazdową, plac manewrowy oraz naziemną część fundamentu wiatraka. Tymczasem organ I instancji poprzestał jedynie ogólnikowo na wskazaniu, iż przeciwna wykładania zmierzałaby do obejścia przepisów ustawy, nie wyjaśniając jednak na czym miałoby ono polegać. Zaskarżone postanowienie prowadzi do nieuzasadnionego objęcia ochroną gruntów, które w świetle ustawy jej nie podlegają. Działki rolne w niniejszej sprawie stanowią bowiem w całości, bądź w znacznej części, użytki klas niższych niż I – III. Trzeba jednocześnie zauważyć, że ustawodawca od dnia 1 stycznia 2009 roku nie objął już ochroną klas IV – V gruntu. Ponadto powierzchnia zajęta pod fundament, plac manewrowy oraz drogę dojazdową stanowi tylko marginalną część łącznej powierzchni nieruchomości. W pozostałym zakresie można je wciąż wykorzystywać do produkcji rolnej, natomiast wyłączenie całości gruntu z produkcji rolnej byłoby bezprzedmiotowe. Wynika to również z zawartych umów dzierżawy, co jest standardową procedurą, stosowaną w Europie Zachodniej. Tymczasem stanowisko organu uniemożliwia przeprowadzenie w zasadzie każdej inwestycji w zakresie wykorzystania energii wiatrowej. Zarzucono niespełnienie przesłanki "zwartości" obszaru projektowanego, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z map załączonych do akt administracyjnych wynika, iż poszczególne turbiny znajdują się na nieruchomościach znacznie od siebie oddalonych. Wykładania Starosty S. pozostaje przy tym w sprzeczności z dyrektywą 2001/77/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 września 2001 roku w sprawie wspierania produkcji na rynku wewnętrznym energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych oraz założeniami Polityki Energetycznej dla Polski do roku 2030. W ocenie skarżącej, organ nie uwzględnił nadto faktu, iż przedmiotowe działki nie stanowią w całości użytków rolnych o klasach objętych ochroną. Wprost przeciwnie, część z nich zalicza się wyłącznie do klas niższych. Decydujące znaczenie powinna mieć w takim razie powierzchnia gruntów rolnych planowanych pod inwestycję, a nie powierzchnia całej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2010 roku utrzymało w mocy postanowienie Starosty S.

Kolegium zauważyło w uzasadnieniu, iż organ uzgadniający ogranicza się do zajęcia stanowiska w dziedzinie, w której jest wyspecjalizowany – nie bada on i nie opiniuje innych elementów decyzji. Jak wynika z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 tejże ustawy. Przypadki, kiedy wymagane jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze określa art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wynika z tego przepisu, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Trzeba zarazem zauważyć, że do dnia 31 grudnia 2008 roku obowiązywał surowszy reżim, obejmujący ochroną również grunty klasy IV. Starosta S. trafnie zinterpretował omawiany przepis. Trzeba mieć bowiem na uwadze cel regulacji, tj. ochronę gruntów rolnych klas I – III, których zwarty obszar projektowany przekracza 0,5 ha. Tymczasem skarżąca Spółka dokonuje tylko jego literalnej wykładni, wyniki takiej wykładni trzeba odrzucić, gdyż nie dają się pogodzić z celami ustawy. We wniosku Spółka wskazała, że przedmiotem inwestycji jest 21 turbin wiatrowych wraz z infrastrukturą. Pojęcia zwarty obszar projektowany nie należy utożsamiać z obszarem inwestycji. Fakt, że redakcja omawianego przepisu nie jest zadowalająca, nie usprawiedliwia dokonywania jego wykładni w sposób sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem danego unormowania. W ocenie Kolegium reżim ochronny z wymienionego przepisu art.. 7 ust. 2 pkt 1 znajduje zastosowanie, gdy co najmniej jedna turbina znajduje się na gruncie klasy III, a powierzchnia tego gruntu – rozumiana jako obszar całej działki – przekracza 0,5 ha. Kolegium podkreśliło, iż Spółka nie złożyła 21 wniosków, każdy dla jednej turbiny, lecz jeden wniosek dla wszystkich 21 turbin. Skoro jednym wnioskiem objęto także te działki, na których występują użytki rolne klasy III o zwartej powierzchni 0,5 ha, to projekt decyzji dotyczył wszystkich turbin łącznie i z tego powodu nie mógł być zaakceptowany lub odrzucony przez Starostę w części. Odnosząc się do reszty zarzutów Kolegium stwierdziło, iż przytoczone Studium istotnie nie mogło mieć charakteru podstawy prawnej wydanego postanowienia, lecz nie wpłynęło to na rozstrzygnięcie sprawy. Podobnie zarzuty naruszenia przepisów procedury nie znalazły w ocenie organu II instancji potwierdzenia.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku G. W. E. złożyła skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o (1) uchylenie zaskarżonego aktu i postanowienia go poprzedzającego ze względu na naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o (2) zwrot kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W efekcie pojęcie zwartego obszaru projektowanego utożsamiono z pojęciem terenu inwestycji, a w dalszym rzędzie – także z granicami geodezyjnymi działek, na których ma się znajdować przyszłe przedsięwzięcie. Sformułowania te trzeba jednak odróżnić. W świetle art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren inwestycyjny to obszar wyznaczony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyznaczają go linie rozgraniczające, a przy tym nie jest on tożsamy z geodezyjnym oznaczeniem działek. Powierzchnia zabudowy to z kolei przestrzeń, przeznaczona bezpośrednio pod zabudowę, a zatem mniejsza od terenu inwestycji. W konsekwencji, zwarty obszar projektowany to obszar użytków rolnych, znajdujący się na terenie inwestycji. Oba pojęcia nie muszą się jednak zawsze pokrywać, gdyż w przypadku gruntów rolnych istotny jest jedynie faktyczny zakres występowania gleb o klasie I – III. Istotną cechą gruntów chronionych jest także ich zwarty charakter. Nie można się zatem zgodzić z poglądem SKO w Poznaniu, iż w takim przypadku może dochodzić do "łączenia" działek. Z drugiej strony, nie można go także zamknąć w ramach ewidencji geodezyjnej. W odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, jej teren pokrywa się z powierzchnią zabudowy. Rozproszony charakter przedsięwzięcia nie może przemawiać za konieczność zmiany przeznaczenia całych działek. Faktycznie używa się bowiem tylko ich niewielkiego wycinka, na co wskazują zawarte umowy dzierżawy. Argumentacja Kolegium prowadzi zresztą do celu sprzecznego z zamierzeniami ustawodawcy, gdyż zgodnie z nią należałoby "odrolnić" cały teren wszystkich gruntów, tj. ok. 320 ha.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie, gdyż Burmistrz Miasta i Gminy W., występując do Starosty S. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji, zawiadomił jedynie inwestora, a nie wszystkie strony postępowania. W pozostałym zakresie organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 powołanej ustawy, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega uzgodnieniu m.in. z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanych na te cele.

Jak wynika ponadto z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741), za tereny wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości, wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż działki, objęte inwestycją, miały właśnie charakter gruntów rolnych. W tej sytuacji uzyskanie powyższego uzgodnienia była konieczne.

Rozważane zagadnienie zostało uregulowane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78). Z przepisu art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze. Norma ta zostaje uszczegółowiona w dalszych przepisach. Mianowicie art. 6 ust. 1 ustawy przewiduje, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone jako nieużytki, a w razie ich braku – grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Według art. 7 ust. 1 tejże ustawy, wymagające zgody odpowiedniego organu przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinno dokonać się poprzez odpowiedni zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z postanowienia z dnia [...] lipca 2009 roku wynika jednak, iż dla rozważanego terenu sporządzono wyłącznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Fakt ten nie był kwestionowany przez strony w toku postępowania. Należy zatem uznać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze uchwalony. W tym wypadku zastosowanie znajdzie art. 7 ust. 2 wymienionej ustawy, wskazujący, że dla przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów stanowiących użytki klas I – III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga się zgody ministra do spraw rozwoju wsi. Podstawowe kontrowersje w rozpatrywanej sprawie wzbudziła właśnie interpretacja powyższego przepisu.

Kluczowe znaczenie w jego świetle odgrywa wykładnia pojęcia "zwarty obszar projektowany". Ustawodawca nie wyjaśnia co prawda w jak należy je rozumieć, ale takie brzmienie przepisu sugeruje, iż obszar ten powinien (1) mieć zwarty charakter oraz (2) pozostawać w związku z planowanym przedsięwzięciem. W stosunku do pierwszej przesłanki zasadny wydaje się wniosek, iż "zwartość" obszaru oznacza, iż tereny wchodzące w jego skład tworzą pewien ścisły kompleks. Za takim rozumowaniem przemawia również charakter nieruchomości, będących przedmiotem omawianej regulacji, oraz wykorzystywanie ich do produkcji rolnej. Uwarunkowania naturalne sprawiają bowiem, iż dana działka może mieć glebę o różnych klasach. Trzeba mieć jednocześnie na uwadze, że ratio legis powyższego przepisu w tym wypadku stanowiła nie ochrona wszystkich – bez wyjątku – gruntów rolnych, lecz tylko tych, które spełniają określone normy jakości. Społeczno-gospodarczym celem tej regulacji jest zapewnienie optymalnego wykorzystania najlepszych terenów rolnych. Wynika z tego zatem, że ustawowa ochrona dotyczy nie działki w granicach geodezyjnych – oznaczenie to jest bowiem oderwane od klasy gleby – ale tych jej fragmentów, które faktycznie zaklasyfikowano jako najlepsze do prowadzenia produkcji rolnej.

Drugim istotnym elementem omawianego pojęcia jest powiązanie zwartego obszaru rolnego z projektowaną inwestycją. W celu stosowania reżimu ochronnego, nie jest bowiem wystarczające by gleby klas I – III tworzyły pewien zwarty kompleks, lecz inwestycja musi ponadto pozostawać w określonym związku z tym terenem. Ustawodawca przewiduje w art. 7 ust 2 pkt 1 powoływanej ustawy, iż powierzchnia przewidziana do wykorzystania na cele nierolne powinna wynosić co najmniej 0,5 ha. Powyższa norma obszarowa ma przy tym charakter równie konstytutywny, co przesłanka "zwartości", a zatem brak spełnienia choćby jednego z tych kryteriów nie pozwala na stosowanie cytowanego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie można natomiast podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż ochrona przedmiotowych nieruchomości aktualizuje się już w razie zlokalizowania choćby jednej turbiny na działce o gruntach klasy I-III o powierzchni co najmniej 0,5 ha. W przedmiotowym przepisie istotna jest powierzchnia nie działki, lecz powierzchnia terenu przeznaczonego na cele nierolnicze (pod planowaną inwestycję), w związku z obszarem występowania gruntów o glebie odpowiedniej jakości. Podkreślić należy, iż obszar przeznaczony do realizacji inwestycji wskazuje inwestor we wniosku (art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a ostatecznie konkretyzuje go organ wydający decyzję lokalizacyjną, określając linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Choć z reguły teren inwestycji obejmuje teren całej działki, to jednak przy działkach o bardzo dużych powierzchniach – w przedmiotowej sprawie wielohektarowych, liczących nawet po 60 czy 100 ha – może obejmować on tylko fragment działki.

Trzeba ponadto wskazać, iż organy administracji publicznej nie tylko dokonały interpretacji odbiegającej od tej przedstawionej powyżej, ale też nie zbadały wnikliwie ustalonego stanu faktycznego. Z postanowienia Starosty S. z dnia [...] lipca 2009 roku wynika bowiem, iż rozważane nieruchomości mają niezwykle dużą powierzchnię i zróżnicowaną klasyfikację pod względem jakości gleby. W tej mierze organy I oraz II instancji potraktowały je in globo. Tymczasem część działek posiada klasy gleby niższe niż III, a zatem w ogóle nie podlegały ochronie. Inne natomiast wiatraki zostały co prawda ulokowane na gruntach, w których geodezyjnym obrębie znajdują się gleby chronione, lecz same instalacje zostały posadowione na ziemi o gorszej klasie. W tym wypadku również nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 2 pkt 1 rozważanej ustawy. Przepis ten mógł natomiast znaleźć zastosowanie w odniesieniu do tych turbin i infrastruktury, które umiejscowiono na gruntach chronionych. Jednakże nawet w takim wypadku – jak już wskazano powyżej –należało uwzględnić jedynie obszar przeznaczony na cele nierolnicze (do realizacji inwestycji), określony przez inwestora we wniosku i wskazany w projekcie decyzji lokalizacyjnej jako linie rozgraniczające teren inwestycji. Aprobata dla odmiennego stanowiska organów prowadziłaby bowiem do konieczności "odrolnienia" działek o wielohektarowej powierzchni, co nie daje się pogodzić nie tylko z literą i celem ustawy, ale i założeniem o racjonalności ustawodawcy.

Sąd pragnie w tej mierze zwrócić uwagę na treść art. 54 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zawierać m.in. wykreślenie linii rozgraniczającej teren przedsięwzięcia. Celem tego oznaczenia jest wyraźne wskazanie przestrzennego zasięgu danego projektu, dokładne wyznaczenie miejsca, gdzie dana inwestycja będzie posadowiona. Obszar wyznaczony przez linie rozgraniczające teren inwestycji może, ale nie musi, pokrywać się z geodezyjnymi granicami działki. Pogląd ten podziela się w judykaturze (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 903/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście rozważanej sprawy należy odnotować, że projekt decyzji otrzymany do uzgodnienia przez Starostę S. nie zawierał części graficznej, na której wyrysowano właśnie linie rozgraniczające teren inwestycji. W tej sytuacji organ uzgadniający powinien był wystąpić o udostępnienie niezbędnego dokumentu, gdyż pozwoliłoby to na precyzyjne obliczenie powierzchni, jaką zajmą planowane instalacje siłowni wiatrowej.

Trudno poza tym zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż złożenie przez skarżącą jednego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej odnośnie 21 turbin powoduje, że ewentualna konieczność uzyskania zgody z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych choćby co do jednej turbiny skutkować musi kompleksową odmową uzgodnienia całej inwestycji. Każda z planowanych turbin wiatrowych jest bowiem pod względem technicznym samodzielnym obiektem, mogącym działać w oderwaniu od pozostałych. W efekcie kwestia posadowienia wszystkich wiatraków powinna być co prawda rozpoznawana łącznie, lecz z uwzględnieniu faktu odrębności każdego z nich. Ponadto, z istoty decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika jej deklaratoryjny charakter. Akt ten służy jako urzędowe potwierdzenie możliwości przeprowadzenia na danym terenie określonej inwestycji. Nie nakłada ona jednak na inwestora obowiązku jej zrealizowania. Całościowo ocena warunków lokalizacji danego przedsięwzięcia wymaga zatem rozważenia nie tylko zgodności pełnego, lecz również częściowego wykonania projektu. Przemawia to z kolei za wnioskiem, iż w niniejszej sprawie nie można było poprzestać na sumarycznym zliczeniu powierzchni wszystkich działek, na których inwestor zamierzał umiejscowić turbiny.

W świetle dotychczasowych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy te powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 77 § 1 powołanej ustawy, przewidujący, iż materiał dowodowy należy zebrać w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 cytowanej ustawy, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi wadę postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uchybień w zakresie gromadzenia oraz interpretacji materiału dowodowego było z kolei niedopuszczalne rozszerzenie ustawowej ochrony gruntów rolnych przez Starostę S., polegające na objęciu nią gruntów o niższej klasie gleby. Wada ta nie została także skorygowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Oprócz powyższych zagadnień, które wzbudziły kontrowersje w rozpatrywanej sprawie, za bezsporne należy uznać naruszenie dalszych przepisów procedury przez organy administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny polega natomiast na istnieniu więzi o charakterze materialnoprawnym między podmiotom a konkretną normą prawną. Zbadania kwestii legitymowania się tą cechą przez poszczególne osoby wymaga za każdym razem uwzględnienia specyfiki danej sprawy. Niemniej, za ugruntowany w orzecznictwie należy uznać pogląd, w świetle którego właściciele i użytkownicy wieczyści działek objętych wnioskiem mają przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, status taki mają także właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Pozbawienie statusu strony postępowania administracyjnego stanowi z kolei o naruszeniu przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd zmuszony był w niniejszej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego z powodu naruszenia norm prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz norm prawa procesowego, tj. art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić uwagi Sądu, w szczególności te odnoszące się do prawidłowego określenia kręgu stron postępowania oraz właściwego wyliczenia zwartego obszaru projektowanego.

Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd orzekł o wykonalności w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.

/-/ W. Batorowicz /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik