Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1358/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] w sprawie statutu sołectw gminy Ś. 1. stwierdza nieważność § 10 wszystkich 12 załączników zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "w szczególności" oraz § 20 ust.1 wszystkich 12 załączników do uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2000 r. Rada Gminy Ś. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie statutu sołectw gminy Ś. (dalej "Uchwała", "Statut").

Powyższa Uchwała podjęta została na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. w brzmieniu aktualnym na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Zgodnie z § 1 Uchwały ustala się Statuty Sołectw w brzmieniu stanowiącym załączniki od 1-12 do niniejszej Uchwały.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę.

Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 20 ust. 1 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy Ś., zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej, a także bezpodstawne nadanie zebraniu wiejskiemu statusu organu elekcyjnego przy wyborze sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

2) istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust 1 i 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 13 ust 1 i 2 oraz w § 26 ust 1 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy Ś., zebraniu wiejskiemu kompetencji w zakresie odwołania sołtysa i rady sołeckiej, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem niewątpliwie ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze,

3) istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie w § 21 ust 1 i 2 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy Ś., warunku dokonania skutecznego i ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na zebraniu wiejskim poprzez ustanowienie wymogu osobistej obecność co najmniej [...] stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania, a w przypadku braku kworum (ust. 2) warunku wyznaczenia nowego terminu wyborów skutecznych bez względu na liczbę osób obecnych na zebraniu, co stanowi regulację nieuprawnioną, albowiem ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza dla ważności wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej żadnego kworum,

4) istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 36 ust. 1 u.s.g. przez bezpodstawne przyjęcie w treści § 10 wszystkich 12 załączników do uchwały, stanowiących statuty sołectw gminy Ś., poprzez użycie słowa "w szczególności" otwartego katalogu zadań sołtysa, co stanowi regulacje nieuprawnione, albowiem zadania organów sołectwa powinny zostać uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów.

W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie statutu sołectw w części wskazanej wyżej wyeksplikowanymi przepisami, tj § 13 ust 1 i 2, § 20 ust 1, § 21 ust. 1 i 2, § 26 ust 1 i 2 oraz § 10 w zakresie wyrażenia "w szczególności", we wszystkich 12 załącznikach stanowiących statuty sołectw gminy Ś..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 statutów w zakresie zwrotu "w szczególności" oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała w części na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy wskazać, że są one w przeważającej części trafne.

Zasadny jest zarzut skargi dotyczący § 20 ust. 1 załączników do uchwały w zakresie przyznania kompetencji zebraniu wiejskiemu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W § 20 ust. 1 statutów, postanowiono, że zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków rady sołeckiej zwołuje Rada Gminy. Tymczasem w myśl art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone przepisy uchwały w zakresie, w jakim wskazują, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Dokonując oceny legalności wskazanego unormowania należy dostrzec, że w u.s.g. brak jest przepisu uprawniającego zebranie wiejskie do wybierania sołtysa jak i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 2 powołanego aktu sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przytoczony ostatnio przepis stanowi, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W doktrynie wskazuje się, że norma wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. ma charakter bezwzględnie wiążący, tak więc nie może ona zostać zmodyfikowana przez radę gminy w statucie jednostki pomocniczej [S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:] S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, W. 2018]. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Brzmienie art. 36 ust. 1 u.s.g. wskazuje na to, że zebraniu wiejskiemu nadano jedynie kompetencje uchwałodawcze, nie zaś elekcyjne.

Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przesądził, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym (mającym status stałego mieszkańca sołectwa, uprawnionego do głosowania), nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie (por. wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., II SA/Op [...]). Zaskarżony § 20 ust 1 każdego ze statutów narusza więc w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. I w tym zakresie zarzut skargi był zasadny.

Powyższe nie dotyczy procedury odwołania. Ustawodawca kierując się bowiem zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwołania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (vide: wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...], publ. CBOSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania sołtysa i rady soleckiej, w sposób istotny narusza prawo. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można przyjąć, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. II OSK [...]), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo.

W świetle powyższego niezasadny był wniosek o stwierdzenie nieważności § 13 ust. 1 i 2 oraz § 26 ust. 1 statutów w zakresie dotyczącym odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej.

Za uzasadniony należało uznać zarzut skarżącego o bezpodstawnym użyciu wyrażenia "w szczególności" w § 10 wszystkich 12 załączników do uchwały dotyczącym otwartego katalogu zadań Sołtysa – co czyni to wyliczenie niewyczerpującym.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...], www.orzeczenia. nsa.gov.pl).

Za zasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 10 statutów podczas, gdy zadania te powinny być uregulowane w statutach w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania. Powyższe skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności ww. postanowień w tym zakresie, tj. co do wyrażenia "w szczególności".

Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności Zebrania Wiejskiego, Sąd wskazuje że nie podziela zarzutu Prokuratora w tym zakresie.

Na podstawie § 21 ust. 1 i 2 wszystkich załączników do uchwały

1. Dla dokonania ważnego wybory sołtysa i Rady sołeckiej za zebraniu wiejskim wymagana jest osobista obecność co najmniej [...] osób stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania.

2. O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory w nowym terminie mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu.

Zdaniem Prokuratora przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dają Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, W. 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku Uchwały została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne. Zaskarżony przez Prokuratora § 21 ust. 1 i 2 nie narusza w sposób istotny art. 36 ust. 2 u.s.g. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania ww. przepisu Statutu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność wszystkich załączników do uchwały w części określonej w punkcie 1 sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień załączników do uchwały niewymienionych w pkt 1 sentencji wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).