Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 345/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L.i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 151/11 w sprawie ze skargi J. L.i A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 151/11 oddalił skargę J. L. i A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Nieruchomość oznaczona jako dawna działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² oraz jako dawna działka nr [...] obrębu [...] o powierzchni [...] m², to jest o łącznej powierzchni [...] m², stanowiąca współwłasność M. G. i S. L. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1976 r. [...], w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), z przeznaczeniem zgodnie z decyzjami Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]". W skład terenu objętego powyższymi lokalizacjami wchodził grunt o powierzchni [...] m², zaś poza lokalizacją znajdował się obszar o powierzchni [...] m², który został wykupiony na wniosek w/w współwłaścicielek nieruchomości z dnia [...] września 1974 r.

Wnioskiem z dnia [...] września 2000 r. J. L. i A. L. zwrócili się do Prezydenta W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...]. Załączyli odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. sygn. akt [...], wykazując swoje następstwo prawne po S. L. i M. G.

Wnioskodawcom zostały zwrócone następujące działki, stanowiące część dawnej działki nr [...] o powierzchni [...] m²;

- nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² (decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]),

- nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m² (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]),

- nr [...] o powierzchni [...] m² i [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...] (decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...]),

- nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...] (decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]).

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. J. L. i A. L. zwrócili się do Prezydenta W. o zwrot pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...], obecnie oznaczona jako działka [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...].

Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości określonych we wniosku, a Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi J. L. i A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w sprawie nie ustalono, czy cała działka nr [...], która była objęta decyzją o lokalizacji inwestycji, została w całości zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na spostrzeżeniach pracowników urzędu dokonanych podczas oględzin, nie mających statusu geodety, budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności takiego dowodu w sytuacji, gdy dowód ten nie jest poparty innym wiarygodnym dowodem. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżących odnoszących się do działki nr [...]. Wskazał, iż okoliczność, że działka ta nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną oraz wniesienie przez byłe właścicielki wniosku o jej wykup ewidentnie dowodzi, że grunt ten nie był objęty celem wywłaszczenia. Sąd podzielił utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że jedynie w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która była objęta decyzją lokalizacyjną, byłby ewentualnie możliwy zwrot tej części nieruchomości, która została nabyta w akcie notarialnym na wniosek byłych właścicielek. Z tych powodów dodatkowo podkreślił, że ustalenia organu dotyczące działki nr [...] winny być w pełni rzetelne, gdyż będą wywierać skutek nie tylko co do losów tej działki, ale również odnosić się będą co do zasadności wniosku o zwrot nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...].

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...] z obrębu [...], obecnie oznaczona jako działka [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...], a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Prezydent W. kolejną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu wyżej wymienionych działek, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] i [...] z obrębu [...] i działka nr [...] z obrębu [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z obrębu [...]. Wskazał, iż działki nr [...] i nr [...], znajdujące się w granicach lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mogą być zwrócone, gdyż zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod ulicę [...] wraz z infrastrukturą, natomiast działka nr [...], znajdująca się poza lokalizacją inwestycji, nie może być zwrócona, bowiem jest zajęta i użytkowana na cel publiczny, tj. publicznych obiektów ochrony zdrowia.

Na skutek złożonego przez J. L. i A. L. odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05, ustalił linię przebiegu lokalizacji inwestycji, na podstawie której Skarb Państwa nabył aktem notarialnym z dnia [...] marca 1976 r., zawartym w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość stanowiącą dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], oznaczone obecnie jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Sporządzony został również szkic okazania granic w terenie działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...]. Z mapy wykonanej przez uprawnionego geodetę R. P. wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się poza lokalizacją inwestycji będącej podstawą wywłaszczenia. Linia granicy lokalizacji inwestycji przebiega wzdłuż granicy działki nr [...] i nr [...]. Obecna działka nr [...] i [...] leży w granicach lokalizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z usługami i ulicami miejskimi. Odnośnie działki nr [...] z obrębu [...] ustalono, że wchodziła ona w skład nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na wniosek poprzednich właścicielek i znajdowała się poza lokalizacją.

Organ odwoławczy stwierdził, że oględziny i dokumentacja fotograficzna wykazały, że działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią pas ulicy, tj. jezdnię, chodnik, teren zieleni i ścieżkę rowerową, a działka nr [...] z obrębu [...] położona jest na terenie [...], ogrodzona, zagospodarowana zielenią, alejkami, zaś na części terenu znajduje się również parking. W jego ocenie nie budzi wątpliwości fakt, że na działkach nr [...] i [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stanowią one obecnie część osiedla mieszkaniowego – znajdują się w części pod drogą publiczną oraz w części w liniach rozgraniczających ulicę [...].

W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że zarówno nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej, jak i usytuowana w liniach rozgraniczających drogi publicznej, nie może zostać zwrócona na rzecz wnioskodawców. Ponadto wskazał, iż niezależnie od faktu, że taka nieruchomość jest wyłączona z powszechnego obrotu, to w sprawie jest niesporne, iż działki nr [...] i [...] zostały zagospodarowane zgodnie z celem ich wywłaszczenia, tj. zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek poprzednich właścicielek i znajduje się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego, określoną w akcie notarialnym z dnia [...] marca 1976 r., gdyż teren ten nie był objęty żadną decyzją lokalizacyjną. W związku z tym, nieruchomość ta nie mogła stać się zbędna na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż od samego początku pod realizację tej inwestycji nie była potrzebna. W stosunku do tej nieruchomości brak było zatem podstaw do zastosowania reguł prawnych przyjętych w art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), a zwrot tej części nieruchomości byłby możliwy jedynie wówczas, gdyby zostały spełnione warunki do zwrotu części nieruchomości nabytej na cele wywłaszczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA1626/94, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 675/08). Powyższa działka obecnie jest zagospodarowana pod infrastrukturę towarzyszącą [...]. Na jej części znajdują się: parking i wewnętrzny układ drogowy wraz z infrastrukturą techniczną, tj. przykanalik sanitarny i deszczowy, wodociąg, kabel zasilający, kable oświetlenia terenu. Taki sposób zagospodarowania wskazuje, iż jest ona wykorzystywana dla celów publicznych, co przy uwzględnieniu dokonanych na niej nakładów stanowi przyczynę odmowy jej zwrotu. Ponadto potencjalny zwrot byłby sprzeczny z zasadami współżycia społecznego.

Powyższa decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. L. i A. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podali, że zwrot nieruchomości może nastąpić, gdy w terminie 7 lat nie rozpoczęto realizacji inwestycji albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie oba te warunki zostały spełnione. Organy bowiem nie wykazały, aby miały miejsce jakiekolwiek inwestycje w czasie określonym ustawą oraz ich publiczny charakter, za wyjątkiem jezdni ulicy [...]. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] października 2011 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, dodatkowo zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości, polegające na niewłaściwym określeniu aktualnej numeracji działki opisanej jako działka nr [...] z obrębu [...] i nieprecyzyjne określenie sposobu jej zagospodarowania, brak dokładnego wskazania celu publicznego oraz zakresu wykorzystania działki nr [...], brak precyzyjnego wskazania, które działki dotychczas zwrócone znajdowały się w lokalizacji inwestycji, a które poza lokalizacją inwestycji celu publicznego określonego decyzjami nr [...] i [...], a także niewłaściwe określenie w treści uzasadnienia decyzji na str. 1, że aktualne oznaczenie działek to: [...]. Podnieśli także zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art.5 ust. 3 i art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez przyjęcie, że norma wyrażona tymi przepisami tworzy przesłankę zgodności z zasadami współżycia społecznego oraz uniemożliwia zwrot nieruchomości w sytuacji poniesienia nakładów przez podmiot, który nieruchomość zajmuje oraz naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że wykorzystywanie nieruchomości jako parkingu stanowi o wykorzystywaniu nieruchomości na cel publiczny.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w tej sprawie punktem wyjścia dla rozważań był prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05, który – z mocy przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) – wiązał organy zawartą w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrując niniejszą sprawę jest również związany oceną prawną zawartą w tym wyroku. W jego ocenie, wskazania zawarte w powołanym wyroku z dnia 17 maja 2006 r. w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zostały zrealizowane. Uprawniony geodeta, na zlecenie organu pierwszej instancji, oznaczył na aktualnej odbitce mapy zasadniczej przebieg łuku obliczonego na podstawie mapy dla celów wywłaszczeniowych [...], tj. linii przebiegu lokalizacji inwestycji, na podstawie których Skarb Państwa nabył nieruchomości położone przy ulicy [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1976 r. [...], stanowiącej dawną działkę z dawnego obrębu [...], z zaznaczonymi granicami działek ewidencyjnych według operatu ewidencji gruntów [...]. Z mapy sporządzonej przez geodetę jednoznacznie wynika, że działka nr [...] znajduje się poza lokalizacją inwestycji będącej podstawą wywłaszczenia. Granica lokalizacji inwestycji została obliczona i wskazana przez w/w geodetę na podstawie mapy do celów wywłaszczeniowych [...] i przebiega po granicy – pokrywa się z granicą działek [...] i [...]. W oparciu o powyższe prawidłowo ustalono, że działka nr [...] z obrębu [...] położona jest poza lokalizacją inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", natomiast działka nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] leży w granicach lokalizacji w/w inwestycji i w liniach rozgraniczających ulicę [...]. Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane w trakcie przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżących oględzin w dniu [...] października 2009 r., podczas których geodeta wskazał w terenie punkty graniczne działek i przebieg ich granic, poprzez wskazanie w terenie zabitych punktów granicznych. Ponadto w trakcie wizji ustalono, że działki nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią pas uliczny, tj. jezdnię, chodniki, ścieżkę rowerową oraz teren zieleni, natomiast działka nr [...] z obrębu [...] jest położona na terenie [...], jest ogrodzona, zagospodarowana zielenią, alejkami, a na części terenu znajduje się parking samochodowy. Z wykonanego przez geodetę szkicu okazania granic przedmiotowych działek w terenie, na którym zaznaczono także granice gruntów wykazanych na mapie [...], przeznaczonych pod ulicę wynika, że działki nr [...] i nr [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i granicach objętych lokalizacją ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", zaś działka nr [...] leży poza granicą w/w lokalizacji. Powyższe znajduje potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej załączonej do akt administracyjnych. Działki oznaczone obecnie nr: [...] z obrębu [...] i [...] z obrębu [...] zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]" – decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...]. Znajduje się na nich ulica [...] wraz z infrastrukturą podziemną techniczną – linie rozgraniczające ulicy na aktualnej odbitce mapy zasadniczej miasta. Oznacza to, że na działkach nr [...] i [...]. wyżej wymieniony cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Sąd pierwszej instancji za trafne uznał również stanowisko organów, że przeszkodą zwrotu nieruchomości będzie zawsze okoliczność usytuowania jej w obrębie pasa drogowego drogi – ulicy. Z treści art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisy tej ustawy, w tym także dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Stosownie do art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Regulacja zawarta w tym przepisie uniemożliwia możliwość zwrotu nieruchomości prowadzącego do nabycia jej własności przez osobę fizyczną, skoro wynika z niej zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też nawet w razie zbędności (co nie ma miejsca w niniejszej sprawie) wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w sytuacji, gdy stanowi ona w dacie orzekania drogę publiczną lub jej część, stosownie do ustawy o drogach publicznych nieruchomość nie podlega zwrotowi. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujących zarówno jezdnię, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożną, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, dotyczy to zatem usytuowania na nieruchomości pasa drogowego lub jego części – art. 4 pkt 1, art. 5, art. 6 i art. 22 ustawy o drogach publicznych. Ulica [...] w W. jest drogą powiatową – załącznik do uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W świetle określonego w art. 2a cyt. ustawy o drogach publicznych zakazu przenoszenia na własność osoby fizycznej gruntu na którym urządzono drogę, kategoria ulicy pozostaje bez znaczenia, istotnym natomiast jest, że stanowi ona drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż w sprawie jest niesporne, że na nieruchomości stanowiącej działki oznaczone obecnie nr [...] i [...] znajdują się: jezdnia, chodniki, ścieżka rowerowa oraz teren zieleni przydrożnej. W związku z powyższym organy prawidłowo przyjęły, że ta nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną i nie podlega zwrotowi. W tym kontekście, wbrew twierdzeniu skarżących, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje zatem brak ustaleń odnośnie spełnienia warunków czasowych określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest związany oceną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa1307/05. I tak, odnosząc się do działki oznaczonej nr [...] odpowiadającej obecnie działce oznaczonej nr [...], Sąd ten w uzasadnieniu stwierdził, że działka ta nie była objęta decyzją lokalizacyjną, a wniesienie przez byłe właścicielki wniosku o jej wykup (pismo z dnia [...] września 1974 r.) dowodzi, że grunt ten nie był objęty celem wywłaszczenia. Sąd ten podzielił również utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że jedynie w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która była objęta decyzją lokalizacyjną, byłby ewentualnie możliwy zwrot tej części nieruchomości, która została nabyta w akcie notarialnym na wniosek byłych właścicielek. Z tych powodów – co dodatkowo podkreślono – ustalenia organu dotyczące działek oznaczonych obecnie nr [...] i [...] winny być w pełni rzetelne, gdyż wywierać będą skutek nie tylko co do losów tej nieruchomości, ale również odnosić się będą co do zasadności wniosku o zwrot nieruchomości w części dotyczącej działki nr [...] (aktualnie działka oznaczona nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie biorąc pod uwagę fakt, że działki obecnie oznaczone nr [...] i [...] w dacie orzekania o zwrocie były zajęte pod drogę publiczną, w związku z czym nie podlegały zwrotowi, to w świetle oceny wyrażonej we wskazanym wyroku z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1307/05, uzależniającej możliwość zwrotu części nieruchomości, która została nabyta w akcie notarialnym na wniosek byłych właścicielek, od zwrotu działek oznaczonych aktualnie nr [...] i [...], decyzja odmawiająca zwrotu działki nr [...], pomimo jej błędnego uzasadnienia jest zasadna.

Odnosząc się do zarzutów skargi odnośnie niewłaściwego określenia aktualnej numeracji działki Sąd pierwszej instancji wskazał, że ta numeracja została wskazana m.in. w piśmie Urzędu Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., informującym, jakim aktualnie działkom ewidencyjnym odpowiada dawna działka nr [...] z dawnego obrębu [...], którego załącznikami są wypisy z rejestru gruntów dla działek objętych przedmiotowymi decyzjami. Numeracją tą posługiwał się wcześniej uprawniony geodeta R. P., sytuując przedmiotowe działki na gruncie w trakcie oględzin, sporządzając mapę z naniesieniem lokalizacji inwestycji pod którą nastąpiło nabycie nieruchomości w dniu [...] marca 1976 r. i okoliczność ta nie była przez skarżących kwestionowana. Ze skargi natomiast nie wynika, na czym miałaby polegać ewentualna niewłaściwość, w związku z czym zarzut uznać należy za niezasadny.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący trafnie zarzucił niewłaściwe określenie w treści uzasadnienia na str. 1 decyzji aktualnego oznaczenia działek. Odbiega ono bowiem od powołanego w sentencji decyzji organów obu instancji i przywoływanych na dalszych kartach uzasadnienia oznaczenia. Powyższy błąd należy jednak potraktować jako omyłkę pisarską , pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. L. i A. L., reprezentowani przez adwokata i zaskarżając go w całości zarzucili:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 P.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05 zobowiązywała do zawężenia postępowania dowodowego do enumeratywnie wskazanych działek ewidencyjnych, gdy właściwe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do wniosku, że ocena ta dotyczyła abstrakcyjnej zasady prawnej, według której Sąd winien uzależniać los prawny działek leżących poza decyzją lokalizacyjną od losów działek objętych taką decyzją, gdyż niewłaściwa interpretacja ww. przepisu doprowadziła do pominięcia istotnego dowodu w sprawie – okoliczności, że zaistniała pozytywna przesłanka do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę leżącą poza obszarem lokalizacji – działkę nr ew. nr [...] z obr. [...] za sprawą zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], tj. działki objętej obszarem lokalizacji.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez bezzasadne uznanie, że organy obu instancji właściwie zastosowały ww. przepisy w kontekście stanu faktycznego wynikającego z dokumentów zgromadzonych w sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, materia zwrotu każdej z nieruchomości wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej dawną działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przedstawia bezpośredni związek przedmiotowy niezależnie od okoliczności, że poszczególne nieruchomości wchodzące w skład dawnej nieruchomości zwracane były odrębnymi decyzjami i żadne z postępowań nie powinno być rozpatrywane w oderwaniu od pozostałych. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o związaniu w niniejszej sprawie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05 prowadzi do wypaczenia istoty instytucji przewidzianej w art. 153 P.p.s.a. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie prawniczym odnośnie ww. przepisu przyjmuje się zgodnie, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ zostało uznane za błędne. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy oraz nie mogą wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, wyd. 4, 2011 r.).

W ocenie autora skargi kasacyjnej sposób, w jaki Sąd pierwszej instancji, w ramach motywów zaskarżonego orzeczenia, zastosował normę wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. stanowi nadinterpretację oceny prawnej wskazanej w motywach wyroku z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1307/05, która sprowadzała się jedynie do podkreślenia stanowiska utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zwrot części nieruchomości, która pozostawała poza obszarem decyzji lokalizacyjnej, możliwy jest jedynie w przypadku zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która objęta była decyzją lokalizacyjną. A zatem w przypadku ustalenia, że nieruchomości stanowiące działki ew. nr [...] z obr. [...] i [...] z obr. [...] objęte przedmiotowymi decyzjami lokalizacyjnymi podlegają zwrotowi, faktycznie otwierałoby kwestię zwrotu nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...] z obr. [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustalenie negatywnych przesłanek zwrotu jedynie w zakresie działek nr [...] i [...] nie wyczerpuje w zupełności ogólnych wskazań co do powiązania losu nieruchomości pozostających pod lokalizacją z nieruchomościami znajdującymi się poza nią, o ile istnieją inne nieruchomości, które pochodzą z tej samej dawnej nieruchomości wywłaszczonej, i zostały objęte decyzjami lokalizacyjnymi, a następnie zwrócone. Właściwa interpretacja oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05 powinna prowadzić do weryfikacji przez Sąd pierwszej instancji, czy w ramach postępowań przed organami obu instancji doszło do dokładnego ustalenia wszelkich innych nieruchomości, które wchodziły w skład dawnej dz. nr [...] z obr. [...], które znajdowały się pod obszarem decyzji lokalizacyjnej, a które zostały zwrócone byłym właścicielom, lub ich następcom. Dopiero bowiem precyzyjne ustalenie tej kwestii warunkowałoby właściwe zastosowanie normy prawa materialnego dotyczącej zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Z akt zgromadzonych przez organy obu instancji wynika, że dotychczas wydano szereg decyzji, którymi orzeczono zwrot nieruchomości pochodzących z dawnej nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] z obr. [...], w tym przynajmniej jednej nieruchomości objętej zasięgiem decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...] pod lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", a mianowicie nieruchomości stanowiącej obecną działkę nr [...] z obrębu [...].

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wskazane naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. w warunkach w których istniała odrębna przesłanka pozytywna dla zwrotu nieruchomości stanowiło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez bezzasadne uznanie, że organy obu instancji właściwie zastosowały ww. przepisy w kontekście stanu faktycznego wynikającego z dokumentów zgromadzonych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Jest zatem związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą wyraźnie wskazane. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów, dotyczącego naruszenia art. 153 P.p.s.a., wskazać należy, iż jego istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przyjmując związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05, zdaniem autora skargi kasacyjnej zawęził postępowanie do enumeratywnie wymienionych w nim działek, a podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić fakt, że skoro z akt sprawy wynika, że orzeczono zwrot działki ewidencyjnej obecnie oznaczonej nr [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], objętej zasięgiem decyzji o lokalizacji inwestycji pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami i lokalizację ulic miejskich w rejonie zespołu mieszkaniowego "[...]", to zaistniała pozytywna przesłanka do zwrotu nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr [...] z obrębu [...].

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego (wyrok NSA z 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97, LexPolonica), które to wyjątki w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt I OSK 920/10).

Należy również zwrócić uwagę, iż skutkiem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę jest powrót sprawy do właściwego organu administracyjnego, który obowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie, stosując się do wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przy czym związanie to dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i sądu, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego. Z kolei, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r. II FSK 153/09).

W konsekwencji, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie można sądowi pierwszej instancji skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, jeżeli dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tego sądu orzekającym w sprawie po raz pierwszy. W tej sytuacji kontrola przez sąd administracyjny działalności organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było już przedmiotem zaskarżenia, sprowadza się do oceny, czy organ, ponownie rozpoznając sprawę, zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w (uprzednim) prawomocnym wyroku tego sądu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej w takiej sytuacji wymaga uwzględnienia faktu związania sądu pierwszej instancji zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zarzut skargi kasacyjnej może być zatem uznany za trafny tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji, pomimo związania oceną prawną, dokonałby innej interpretacji danego przepisu niż zawarta w wiążącym go w tej sprawie wyroku, jak i nie dostrzegł niezastosowania się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, gdyż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt. I GSK 2395/05). Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego wyroku i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Podkreślić należy, iż użyty w art. 153 P.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie aprobując stanowisko organu odmawiające J. L. i A. L. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki [...] i nr [...] oraz działki nr [...] (będące częścią dawnej działki [...] z obrębu [...]), zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku tego Sądu z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/05, jak i uwzględnił fakt zrealizowania przez organ administracji wskazań co do dalszego postępowania podanych w tym wyroku. W sprawie jest niesporne, że na działkach aktualnie oznaczonych nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. został zrealizowany. Obecnie stanowią one część osiedla mieszkaniowego, znajdują się w części pod drogą publiczną oraz w części w liniach rozgraniczających ulicy [...] i nie podlegają zwrotowi. Natomiast działka aktualnie oznaczona nr [...], która została nabyta na wniosek poprzednich właścicieli z dnia [...] września 1974 r. w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości znajduje się poza lokalizacją inwestycji celu publicznego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" z usługami i budowa ulic miejskich w jego rejonie. Jest ona położona na terenie [...], zagospodarowana zielenią, alejkami, na jej części znajduje się parking i wewnętrzny układ drogowy wraz z infrastrukturą techniczną: przykanaliki – sanitarny i deszczowy, wodociąg Ø150, kable zasilające, kable oświetlenia terenu. Aktualny stan jej zagospodarowania wskazuje, że obecnie jest ona wykorzystywana dla celów publicznych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględniając ocenę prawną zawartą w powołanym wyroku zwrot działki nr [...] byłby możliwy jedynie w przypadku zwrotu działek nr [...] i nr [...], a zatem decyzja odmawiająca jej zwrotu, mimo błędnego uzasadnienia prawa nie narusza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. jest nietrafny. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, skoro w tej sprawie, jak wyżej wyjaśniono, Sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, to przy ustalaniu tożsamości sprawy musiał uwzględniać jej elementy podmiotowe i przedmiotowe. W odniesieniu do tożsamości przedmiotowej musiał uwzględniać przedmiot sprawy, którym w tym przypadku objęte były jedynie trzy wyżej omówione działki. Oznacza to, że orzekając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) przedmiotem rozważań nie mógł uczynić decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...], dotyczącej zwrotu działki nr [...] z obrębu [...], objętej decyzją lokalizacyjną.

W konsekwencji niezasadność zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. skutkowała stwierdzeniem nieskuteczności zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 5 ust. 3 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.