Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1549/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [..]czerwca 2020 r., znak: [..], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 89 pkt 1 i art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca

2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. sp. k., na postanowienie Burmistrza Miasta [..] (dalej: "organ I instancji") z dnia [..] października 2019 r., znak: [..], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z garażem podziemnym - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z [..] lutego 2019 r. Starosta [..] wystąpił o uzgodnienie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego realizowanego jako usługi hotelarskie wraz z garażem podziemnym przy ul. [..] w [..], działka nr ew. [..], [..], obręb [..]). Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta [..] postanowieniem z[..] marca 2019 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. Następnie, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał przy tym na konieczność przeanalizowania całokształtu działań planowanych przez inwestora – [..]– w kontekście wszystkich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego: [..], przyjętego uchwałą Rady Miasta [..] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], a także odniesienia się do argumentów inwestora dotyczących zagospodarowania tego terenu.

Następnie, postanowieniem z [..] października 2019 r. Burmistrz Miasta [..] ponownie odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację omawianej inwestycji. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł inwestor, zarzucając organowi niedokładne zbadania materiału dowodowego, zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, a także bezpodstawne rozstrzygnięcie na niekorzyść strony zaistniałych w sprawie wątpliwości. Inwestor podniósł, że projektowany budynek nie będzie stanowił obiektu dysharmonizującego pod względem gabarytów w stosunku do otaczającej zabudowy. Dodał, że w bliskim sąsiedztwie planowana jest budowa obiektu o wysokości 20 m. Po rozpatrzeniu omawianego zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [..] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta [..].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytkową, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W niniejszej sprawie teren planowanych prac leży w obrębie zabytku obszarowego pn. Krajobraz Kulturowy [..]który figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto, dla działek, na których planowana jest inwestycja, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [..], przyjętego uchwałą Rady Miasta[..] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Cały teren objęty przedmiotowym planem stanowi strefę ochrony konserwatorskiej "A". Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl § 8 pkt 5 miejscowego planu, na przedmiotowym terenie konieczne jest zachowanie i rewaloryzacja historycznego układu i kompozycji urbanistycznej tkanki miejskiej, w szczególności w zakresie rozplanowania terenów otwartych [..] i otaczających ją terenów zabudowy, układu historycznych przebiegów ulic, ich przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane. Wprowadzono również wymóg realizacji nowej zabudowy z zachowaniem charakterystycznych cech układu urbanistycznego miasta, dostosowania gabarytów i cech architektonicznych nowo realizowanych budynków do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Ponadto, wykluczono lokalizowanie obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności naziemnych obiektów infrastruktury technicznej. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że stosownie do § 8 pkt 4 lit. d, w przypadku złego stanu technicznego obiektu figurującego w gminnej ewidencji zabytków, znajdującego się na terenie obowiązywania powyższego miejscowego planu, dopuszcza się wymianę zabudowy pod warunkiem odtworzenia wyburzonego budynku lub budowy nowego o podobnych gabarytach odpowiadającego cechom architektonicznym sąsiedztwa lub z nim współgrającego na warunkach i z zastosowaniem ustaleń planu dla poszczególnych terenów. W punkcie 3 powyższego paragrafu ujęto zaś listę obiektów ujętych ówcześnie w gminnej ewidencji zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że na liście tej nie występuje budynek przy ul. [..] w [..], istniejący uprzednio na posesji objętej inwestycją, a obecnie rozebrany. Wymóg zawarty w § 8 pkt 4 lit 4 miejscowego planu, nie odnosi się zatem do terenu projektowanej inwestycji. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że budynek przy ul. [..] w [..] został rozebrany na mocy decyzji Starosty [..] z dnia [..] marca 2015 r. nr [...], która została uzgodniona pod względem konserwatorskim przez[..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [..] lutego 2015 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że działki inwestycyjne leżą na obszarze jednostki [..] dla której podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe, w szczególności towarzyszące usługom turystyki, jak: gastronomia, sport i rekreacja, wypożyczalnie sprzętu sportowego, handel detaliczny itp. Co więcej, na terenie powyższej jednostki zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej, obowiązują nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej wynosi 40%, maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej - 40%, maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku usług hotelarstwa - 2 kondygnacje nadziemne i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu, zaś maksymalna wysokość budynku o tym przeznaczeniu (liczona od poziomu terenu do kalenicy dachu) - 16 m. Dopuszczalna geometria dachu to dachy: dwupołaciowe, dwupołaciowe z daszkiem przyzbowym, półszczytowe, czteropołaciowe i wielopołaciowe, z wykluczeniem dachów namiotowych (kąt nachylenia głównych połaci dachu dla budynków mieszkalnych i usługowych od 45 stopni do 54 stopni). Ustalono, że minimalna szerokość okapu dachu ma wynosić 80 cm, zaś maksymalna szerokość pojedynczego otwarcia dachowego nie może przekraczać 1/2 długości połaci dachu, w której jest wykonywana (licząc bez okapów). Z kolei łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekraczać 2/3 długości połaci dachowej, w której są wykonywane (licząc bez okapów). Określono też kolorystykę pokrycia dachowego (kolor ciemnobrązowy, ciemnografitowy, czarny matowy) i tynków elewacji (kolor biały lub w odcienie jasnego beżu, jasnego kremowego, jasnej szarości, z dopuszczeniem jednolitego dla całego budynku akcentowania fragmentów elewacji w barwach o wyższym lub niższym walorze i nasyceniu). Wprowadzono dodatkowo zakaz stosowania na elewacjach okładzin z blach falistych i trapezowych, paneli z tworzyw sztucznych, a także obowiązek dostosowania architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (gont, drewno, kamień) i charakterystycznego dla regionu detalu (gzymsy, obramowania otworów okiennych i drzwiowych, balustrady schodów, balkonów i tarasów), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że intencją inwestora jest realizacja na działkach nr ew. [..], [..] obręb[..] w [..] budynku hotelowego składającego się z dwóch stykających się ze sobą brył opartych na rzucie prostokąta, z których każda przekryta ma zostać dachem dwuspadowym (kąt nachylenia połaci 45 stopni), z facjatami, o pokryciu z blachy w kolorze czarnym, matowym. Wysokość budynku osiągać ma około 15 m w najwyższym punkcie i 13,5 m od strony elewacji frontowej. Długość całkowita obiektu wynosić ma około 45 m, a dodatkowo planuje się wykończenie elewacji okładziną z piaskowca i drewna. Organ odwoławczy zauważył, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że średnia wysokość zabudowy na terenie sąsiadującym z działkami inwestycyjnymi wynosi około 10 m. Długość planowanego obiektu będzie zaś dwukrotnie większa od budynków zlokalizowanych w otoczeniu (średnia długość około 19 m). Stąd, zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wymiary projektowanego obiektu odbiegać będą znacząco od zabudowy sąsiedztwa i stanowić będą element dysharmonizujący.

W ocenie organu II instancji inwestycja ta jest równocześnie niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełnienia wymogów obowiązujących w strefie konserwatorskiej "A". Analizując ponownie sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych w zakresie funkcji, linii zabudowy, liczby kondygnacji, formy dachu, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika zabudowy. Inwestycja powinna spełniać również wymagania ogólne planu w zakresie ochrony i zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska kulturowego.

Odpowiadając na zarzuty sformułowane w zażaleniu dotyczące planowanej realizacji w najbliższym otoczeniu projektowanej inwestycji budynku o wysokości 20 m, organ odwoławczy uznał, że inwestor w treści zażalenia nie wskazał adresu tej inwestycji ani nie udokumentował, że uzyskała ona pozytywną opinię organu konserwatorskiego. Dodatkowo wskazał na aktualnie prowadzone postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego zabudowy letniskowo-wypoczynkowej w [..] na obszarze ograniczonym ul. [..], [..], [..]do granicy z [..]wraz z działką nr ew. [..], otoczeniem oraz nazwami historycznymi obiektów. Wyjaśnił, że w obrębie tego obszaru leżą przedmiotowe działki inwestycyjne. Na podstawie zaś art.10a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz ten dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [..] z siedzibą w [..], domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez bezzasadne odmówienie uzgodnienia inwestycji oraz dołączonego do wniosku projektu budowlanego,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz bezzasadne uznanie, że realizacja inwestycji naruszy wartości istotne z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, a tym samym, że uzgodnienie inwestycji oraz projektu budowlanego naruszy interes społeczny,

- art. 7a § 1 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony stwierdzonych przez organ wątpliwości, co do treści normy prawnej, pomimo tego, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania wykładni uwzględniającej interesy wnioskodawcy,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia postanowienia, które nie jest wystarczające do pełnego poznania motywacji jaką kierował się organ wydając zaskarżone orzeczenie,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Wyjaśnił, że – wbrew twierdzeniom organu – wysokość projektowanej inwestycji nie odbiega znacznie od średniej wysokości budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie. Na zlecenie strony skarżącej wykonany został przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy, z którego jednoznacznie wynika, że w sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej znajdują się budynki znacznie wyższe niż planowany. Wskazał przy tym na budynek hotelu zlokalizowanego na działce nr ew. [..], którego średnia wysokość wynosi 20,03 m. W ocenie pełnomocnika skarżącej brak jest zatem podstaw do twierdzenia, aby realizacja projektowanego budynku o wysokości maksymalnej około 15 m i wysokości 13,5 m od strony elewacji frontowej, miała naruszać ład przestrzenny. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ konserwatorski nie jest uprawniony do orzekania w zakresie możliwości zaburzenia ładu przestrzennego przez inwestycję. Wymagania ładu przestrzennego, w tym w tym urbanistyki i architektury, zostały bowiem określone w obowiązującym na tym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[..]". W ocenie pełnomocnika skarżącej na omawianym terenie organ planistyczny dopuścił możliwość lokalizowania budynków nawet o większych parametrach zabudowy niż przewidziano w projekcie budowlanym, w tym również budynków o wysokości 16 m.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił równocześnie, że - wbrew twierdzeniom organów obu instancji - planowana inwestycja nie przesłoni widoku z [..]na [..]. Nie będzie ona stanowiła jakiejkolwiek bariery widokowej. Projektowany budynek nie posiada bowiem istotnej kubatury, a dodatkowo lokalizowany jest na obrzeżu [...], obok istniejącej zabudowy, a nie we wnętrzu niezabudowanego terenu. Dodał, że przedkładany obecnie projekt budowlany został sporządzony w sposób, który uwzględnia uprzednie zastrzeżenia organu podniesione w stosunku do koncepcji przedkładanej przez poprzedniego inwestora, w tym w szczególności znacznie zmniejszono gabaryty budynku oraz zastosowano rozwiązania projektowe wpływające pozytywnie na jego odbiór zewnętrzny.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnicy postępowania: M. P.-S., E. S., J. S., Z. T.- P., M. G. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..]zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] czerwca 2020r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [..] działającego z upoważnienia[..] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia [..] października 2019r. odmawiające uzgodnienia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego realizowanego jako usługi hotelarskie wraz z garażem podziemnym przy ul. [..] w [..], działka nr ew. [..], obręb[..].

Na wstępie wyjaśnić należy, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane jest stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskanie tego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 106 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora.

Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie organy w sposób rzetelny wykazały brak podstaw do wydania uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego.

Podkreślić należy, że ochrona zabytków, w rozumieniu art. 4 pkt 1-6 ustawy o ochronie zabytków, obejmuje ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków w celu zachowania ich wartości zabytkowej. W omawianej regulacji prawodawca zawarł przykładowy, otwarty katalog tego rodzaju działań. Ogólny charakter powołanego przepisu rodzi po stronie organu konserwatorskiego obowiązek wykazania, na czym dokładnie polega ochrona w każdej indywidualnej sprawie. Przepis art. 4 wyżej wymienionej ustawy nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (reglamentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół uprawnień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków.

Jak wynika z akt administracyjnych, obszar działki inwestycyjnej nr ew. [..], [..] obr. [..] przy ul. [..] w [..] objęty jest ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do gminnej ewidencji zabytków pn. Krajobraz Kulturowy " [..]", przyjętej Zarządzeniem Burmistrza Miasta [..] nr [..] z dnia [..] lutego 2017, zaktualizowanej[..]lipca 2018 r. Zarządzeniem Burmistrza Miasta [..] nr [..]. Jednocześnie dla działek, na których planowana jest inwestycja, obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego [..], przyjętego uchwałą Rady Miasta [..] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Cały teren objęty przedmiotowym planem stanowi strefę ochrony konserwatorskiej "A".

Działki inwestycyjne nr [..] obr. [..]leżą na obszarze jednostki MN/U - 4, dla której podstawowe przeznaczenie to: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe, w szczególności towarzyszące usługom turystyki, jak: gastronomia, sport i rekreacja, wypożyczalnie sprzętu sportowego, handel detaliczny itp. Na terenie powyższej jednostki zabrania się realizacji zabudowy szeregowej lub bliźniaczej, obowiązują: nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu, minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej - 40%, maksymalna powierzchnia zabudowy w granicach działki budowlanej - 40%, maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych dla budynku usług hotelarstwa - 2 kondygnacje nadziemne i maksymalnie dwie kondygnacje w poddaszu, maksymalna wysokość budynku o tym przeznaczeniu (liczona od poziomu terenu do kalenicy dachu) - 16 m. Dopuszczalna geometria dachu to dachy: dwupołaciowe, dwupołaciowe z daszkiem przyzbowym, półszczytowe, czteropołaciowe i wielopołaciowe, z wykluczeniem dachów namiotowych; kąt nachylenia głównych połaci dachu dla budynków mieszkalnych i usługowych od 45 stopni do 54 stopni. Zabrania się przesuwania w pionie połaci dachowych o wspólnej kalenicy względem siebie oraz realizacji głównych połaci dachowych o różnym kącie nachylenia, z dopuszczeniem zmiany kąta nachylenia dachu w strefie okapu na długości nie większej niż 1/3 długości połaci. Ustalono, iż minimalna szerokość okapu dachu wynosić ma 80 cm, zaś maksymalna szerokość pojedynczego otwarcia dachowego nie może przekraczać 1/2 długości połaci dachu, w której jest wykonywana (licząc bez okapów), z kolei łączna szerokość otwarć dachowych nie może przekraczać 2/3 długości połaci dachowej, w której są wykonywane (licząc bez okapów). Określono też kolorystykę pokrycia dachowego (kolor ciemnobrązowy, ciemnografitowy, czarny matowy) i tynków elewacji (kolor biały lub w odcienie jasnego beżu, jasnego kremowego, jasnej szarości, z dopuszczeniem jednolitego dla całego budynku akcentowania fragmentów elewacji w barwach o wyższym lub niższym walorze i nasyceniu). Wprowadzono zakaz stosowania na elewacjach okładzin z blach falistych i trapezowych, paneli z tworzyw sztucznych, a także obowiązek dostosowania architektury budynków do lokalnych tradycji budowlanych poprzez stosowanie miejscowych materiałów elewacyjnych (typu: gont, drewno, kamień) i charakterystycznego dla regionu detalu (typu: gzymsy, obramowania otworów okiennych i drzwiowych, balustrady schodów, balkonów i tarasów), tradycyjnej kamieniarki (z zakazem stosowania otoczaków) oraz wyrobów kowalskich.

Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, zamiarem inwestora jest realizacja budynku hotelowego składającego się z dwóch stykających się ze sobą brył opartych na rzucie prostokąta, z których każda przykryta ma zostać dachem dwuspadowym (kąt nachylenia połaci 45 stopni), z facjatami, o pokryciu z blachy w kolorze czarnym, matowym. Wysokość budynku osiągać ma ok. 15 m w najwyższym punkcie, 13,5 m od strony elewacji frontowej. Hotel posiadać ma 3 kondygnacje naziemne. Długość całkowita obiektu wynosić ma około 45 m, a dodatkowo planuje się wykończenie elewacji okładziną z piaskowca i drewna.

Ponownie podkreślenia wymaga, że cały teren objęty planem stanowi strefę ochrony konserwatorskiej A, której dotyczą m. in. ustalenia, zawarte w § 8 pkt 5: zachowanie i rewaloryzacja historycznego układu i kompozycji urbanistycznej tkanki miejskiej, w szczególności w zakresie rozplanowania terenów otwartych i otaczających ją terenów zabudowy, układu historycznych przebiegów ulic, ich przekroju, linii zabudowy, podziałów na działki budowlane. Miejscowy plan wprowadził wymóg realizacji nowej zabudowy z zachowaniem charakterystycznych cech układu urbanistycznego miasta, dostosowania gabarytów i cech architektonicznych nowo realizowanych budynków do historycznej zabudowy sąsiedztwa. Wykluczono lokalizowanie obiektów dysharmonizujących z istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności naziemnych obiektów infrastruktury technicznej. Teren planowanej inwestycji to obrzeża [...] zabudowanej stylową architekturą rezydencjalną , do której należą wille: [..], [..], [..] , [..], [..]. Słuszne jest zatem stanowisko organów obu instancji, że nowa zabudowa powinna wpisywać się harmonijnie w istniejący pejzaż urbanistyczny.

Nie ulega wątpliwości, że projektowany obiekt posiada parametry dopuszczalne przez powyższy akt prawa miejscowego dla ww. terenu, w tym: wysokość, powierzchnię, liczbę kondygnacji, geometrię i kolorystykę dachu.

Jednocześnie nie spełnia wymogów przewidzianych dla strefy ochrony konserwatorskiej A - podwyższonej ochrony wartości kulturowych (§ 8 pkt 5), w której obowiązuje dostosowanie gabarytów i cech architektonicznych noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa (§ 8 pkt 6 lit. e ww. uchwały) .

Jak wyjaśniły bowiem organy, średnia wysokość zabudowy na terenie sąsiadującym z działkami inwestycyjnymi wynosi około 10 - 10,5 m, zaś średnia długość około 18-19 m. Zaprojektowany obiekt ma mieć wysokość około 15 m w najwyższym punkcie, 13,5 m od strony elewacji frontowej, zaś długość około 45 m. Zestawienie tych wartości wskazuje , że planowany obiekt jest znacznie wyższy i dwukrotnie dłuższy niż budynki na nieruchomościach sąsiednich.

Zestawienie gabarytów obiektów znajdujących się w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej planowana inwestycją ujęte zostało w tabeli sporządzonej przez Kierownika Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [..] i znajduje się w aktach postępowania organu I instancji.

Mimo, iż parametry tak zaprojektowanego budynku spełniają wymagania ustaleń szczegółowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla jednostki MN/U - 4 określone w planie to nie odpowiadają warunkom ustaleń ogólnych planu w zakresie obowiązku dostosowania gabarytów noworealizowanej zabudowy do historycznej zabudowy sąsiedztwa (§ 8 pkt 6 lit. e planu).

Odnosząc się do relacji pomiędzy postanowieniami ogólnymi i szczególnymi miejscowego planu, Sąd wskazuje, że wbrew zarzutom skargi , stanowisko organów nie generuje sprzeczności wewnętrznej samej uchwały stanowiącej prawo miejscowe. W tej kwestii, skład orzekający podziela stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019r. w sprawie VII SA/Wa 574/19, że " w postanowieniach ogólnych planu przewiduje się swego rodzaju abstrakcyjne regulacje jak np. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody, ochrony zabytków, warunki realizacji komunikacji i posadowienia infrastruktury technicznej. Postanowienia te mają przy tym nadawać swoisty "rytm" zagospodarowaniu określonej przestrzeni, wyznaczać kierunki jej zabudowy, czy też przewidywać wyraźne wyłączenia lub ograniczenia. Dopiero w postanowieniach szczegółowych planu następuje doprecyzowanie i rozwinięcie postanowień ogólnych w odniesieniu do danego obszaru, niemniej jednak nadal przy uwzględnieniu znaczenia wytycznych ogólnych. W postanowieniach szczegółowych narzuca się zatem konkretne rozwiązania techniczne, np. stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni biologicznie czynnej, liczbę kondygnacji, wysokość zabudowy, minimalną wielkość działek, itp."

Nie można jednak przyjąć, iż postanowienia ogólne, wobec istnienia postanowień szczegółowych, nie mają jakiegokolwiek większego znaczenia przy ocenie konkretnej inwestycji. Zdaniem skarżącej spółki skoro jej inwestycja jest zgodna z warunkami przewidzianych szczegółowo w planie warunków zabudowy ( wysokość , ilość kondygnacji, kolor elewacji czy dachu), to jest zgodna z planem miejscowym. W ocenie Sądu jednak to dopiero łączna ocena postanowień ogólnych i szczegółowych i niesprzeczność inwestycji z nimi przesądza o jej zgodności z planem.

Konkludując należy podzielić ocenę organów konserwatorskich, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie spełnienia wymogów obowiązujących w strefie konserwatorskiej "A ", co uzasadnia odmowę uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego.

Odnosząc się zaś do kwestii toczącego się postępowania o wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego zabudowy letnisko-wypoczynkowej w [...] na obszarze ograniczonym ul. [..], [..], [..] do granicy z [..] wraz z dz. ew [..], otoczeniem oraz nazwami historycznymi i wydanymi decyzjami [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] czerwca 2019r. oraz Ministra Kultury i dziedzictwa Narodowego z dnia [..] czerwca 2020r., to wskazać trzeba ,że nie mają one bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowanie uzgodnieniowe.

Wyjaśnienia wymaga, że celem regulacji art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest tymczasowe uregulowanie sytuacji "zabytku" względem którego wszczęto postępowanie o wpis do rejestru zabytków. Na podstawie wskazanej normy prawnej w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania ,a jego ostatecznym zakończeniem ( co w sprawie niniejszej nie miało miejsca) automatycznie i bezwarunkowo zostają wstrzymane wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane oraz inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisywanego do rejestru (obiektu lub obszaru). Z art. 10a przywołanej ustawy nie wynika jednak zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania uzgodnieniowego o którym mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego Strona może zatem starać się o pozyskanie pozwolenia np. na budowę, rozbiórkę, itp. jednakże jego uzyskanie nie będzie jej uprawniało do realizacji zatwierdzonych robót budowlanych.

Odnosząc się do złożonego wraz ze skargą "operatu pomiarowego- pomiar wysokości budynków", należy zauważyć, że winien on być przedłożony organom prowadzącym postępowanie, bowiem dla Sądu jest to dokument nieweryfikowalny i formie przedstawionej ( brak wskazania graficznego obszaru analizowanego i odległości od planowanej zabudowy) nic nie wnoszący do sprawy.

Ponadto należy zauważyć, że organy konserwatorskie posiadają wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie oceny dowodów niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy. Brak jest zatem uzasadnienia dla twierdzenia skargi, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, zwłaszcza, że na etapie toczącego się postępowania skarżąca spółka nie przedstawiła kontrdowodów, które mogły wpłynąć na odmienne ustalenia faktyczne.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tym miejscu warto przywołać wyrok NSA z 20 czerwca 2018 r., II OSK 3200/17, CBOSA. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., stwierdził, że norma ta nie może powodować niestosowania przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego bądź dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która w istocie stanowi jego obejście. W ten sposób NSA zwrócił uwagę na jeden z podstawowych problemów w stosowaniu art. 7a k.p.a. Mianowicie, przepis ten nie ma charakteru normy nadrzędnej wobec innych regulacji ustawowych, a nadto nie może być on instrumentalnie wykorzystywany przez strony do obejścia prawa. Wspomniana wypowiedź NSA koresponduje z założeniem, że zasada legalizmu ma podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej (art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi k.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu.

Podsumowując w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ w sposób rzetelny, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, wykazał w sposób bezsporny brak podstaw do wydania uzgodnienia przedmiotowego projektu budowlanego.

W tych warunkach, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.