Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 258/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Żadne z wyżej wymienionych
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Organiściak, Teresa Randak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi A w K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXXVIII/880/13 w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 5 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 3, § 17; 2) umarza postępowanie w zakresie § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 3) oddala skargę w pozostałej części; 4) zasądza od Rady Miasta Katowice na rzecz strony skarżącej kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. (dalej zwany także "Zakładem"), reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, powołując się m.in. na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej "u.s.g.", wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 26 czerwca 2013 r. nr XXVIII/880/13 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne oraz trybu i zakresu przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystywania udzielonej dotacji, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej zapisy § 5 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 3, § 8 ust. 3 w związku z § 12 ust. 2 i 3, § 8 ust. 5 w związku z § 10 ust. 2, § 12 ust. 1, § 14 ust. 4 pkt 2 w związku z § 14 ust. 6, § 17, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik Zakładu zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.

1) § 5 ust. 2 uchwały w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej "u.s.o." w zakresie, w jakim zapis uchwały przewiduje, że wzór wniosku o udzielenie dotacji (wraz z określeniem zakresu danych ujmowanych we wniosku) oraz dokumenty, które należy dołączyć do wniosku, określi Prezydent Miasta Katowice w odrębnym trybie;

2) § 7 ust. 2 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 2a i ust. 3 u.s.o., w jakim zapis uchwały przewiduje, że wysokość jednostkowych miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w danym roku ustali Prezydent Miasta Katowice w odrębnym trybie;

3) § 8 ust. 3 oraz § 12 ust. 2 i 3 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o., art. 35 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 121), dalej K.c. oraz art. 38 K.c, w zakresie, w jakim zapis uchwały narusza autonomię osób prowadzących szkoły poprzez określenie, kto w imieniu prowadzącego placówkę niepubliczną ma podpisywać dokumenty oraz składać oświadczenia woli;

4) § 8 ust. 3 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 3f u.s.o., w zakresie, w jakim zapis uchwały nakłada na podmiot prowadzący placówkę niepubliczną, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały, obowiązek składania dokumentów - list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, zgodnych z wymogami wskazanymi w uchwale, pod warunkiem wstrzymania dotacji;

5) § 8 ust. 5 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g., w zakresie, w jakim zapis uchwały przewiduje, że wzór informacji oraz dokumenty, jakie należy dołączyć do informacji ustali Prezydent Miasta Katowice w odrębnym trybie;

6) § 10 ust. 2 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. w zakresie, w jakim zapis uchwały przekazuje kompetencję do ustalania wzoru rozliczenia dotacji i określenia dokumentów, jakie należy dołączyć do rozliczenia Prezydentowi Miasta Katowice;

7) § 12 ust. 1 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 111 - 116 K.c. w zakresie, w jakim zapis uchwały określa sposób liczenia terminu od faktycznej daty wpływu do urzędu;

8) § 12 ust. 3 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 99 K.c. w zakresie, w jakim zapis uchwały narusza autonomię osoby prowadzącej szkołę poprzez zastrzeżenie szczególnej formy do udzielenia pełnomocnictwa;

9) § 14 ust. 4 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 6 uchwały - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zakresie, w jakim zapisy uchwały obciążają kontrolowanego kosztem sporządzenia dokumentów, kserokopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów;

10) § 17 - art. 90 ust. 4 u.s.o. w zakresie, w jakim zapis uchwały przewiduje wstrzymanie wypłaty dotacji w razie niezłożenia miesięcznej informacji, nieusunięcia błędów lub braków w informacji, niezłożenia rozliczenia lub nieusunięcia błędów lub braków w rozliczeniu.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej na wstępie wskazał, że spełniony został obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa,

a ponadto przytoczył argumenty przemawiające za uznaniem, że Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Następnie przedstawił szczegółowe uzasadnienie wyżej wypunktowanych zarzutów.

Ad. 1 i 2 Pełnomocnik Zakładu wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 4 u.s.o. to organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala m.in. tryb udzielania

i rozliczania dotacji, jak i zakres danych zawartych we wniosku. Zdaniem pełnomocnika zapis § 5 ust. 2 uchwały wyraźnie wskazuje, że Rada Miasta Katowice, pomimo braku takich uprawnień w ustawie, przekazała te kompetencje Prezydentowi Miasta Katowice. Wskazuje na to zarówno użycie słowa "ustala", jak

i określenie, że to Prezydent będzie określał zakres danych ujmowanych do wniosku oraz dokumenty, jakie należy do niego dołączyć. Podobnie zdaniem pełnomocnika skarżącego rzecz ma się z zapisem § 7 ust. 2 uchwały. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 980/13, wskazał, że zapis ten sugeruje, że to nie organ stanowiący, ale wykonawczy ustala stawki dotacji, choć w istocie organ wykonawczy tylko oblicza, a nie ustala stawki dotacji na jednego ucznia.

Ad. 3 Cytując treść art. 35 i 38 K.c. pełnomocnik podniósł, iż z przepisów tych wynika zasada, że osoby prawne działają przez swoje organy, przy czym, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, ustrój i kompetencje poszczególnych organów określa statut danej osoby prawnej. Zwrócił uwagę, że skarżący ma rozbudowaną strukturę, jako osoba prawna w ramach tej struktury może powierzać kompetencje poszczególnym jednostkom organizacyjnym i w tym zakresie jest ograniczony jedynie powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz statutem. Wraz z powierzeniem danej jednostce organizacyjnej kompetencji osoba prawna może też umocować pracownika tej jednostki do reprezentacji w związku z powierzonymi tej jednostce kompetencjami. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej Rada Miasta Katowice poprzez ustalenie w § 8 ust. 3 oraz w § 12 ust. 2 uchwały sposobu reprezentacji organu prowadzącego placówkę niepubliczną naruszyła powszechnie obowiązujące przepisy regulujące kwestię reprezentacji osób prawnych, jednocześnie znacznie utrudniając im działanie przez pełnomocnika.

Ad. 4 Zdaniem autora skargi z literalnego brzmienia art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że Rada Miasta Katowice posiada jedynie kompetencje do określenia danych "...które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania...". Analiza spornego fragmentu musi zaś prowadzić do wniosku, że

w istocie zapis zawierający zastrzeżenie: "warunkiem uruchomienia raty dotacji w danym miesiącu" daje możliwość wstrzymania dotacji w danym miesiącu, a co nie znajduje umocowania w obowiązującym prawie. Pełnomocnik stwierdził, że odmowa uruchomienia dotacji w danym miesiącu jest, w świetle analizowanych zapisów § 8 ust. 3 uchwały, w istocie wstrzymaniem dotacji, albowiem uchwała wyraźnie stanowi o tym, że "warunkiem uruchomienia raty dotacji w danym miesiącu (...) jest złożenie (...)". Jednocześnie podniósł, że wprowadzony w uchwale obowiązek warunkujący uruchomienie raty dotacji w danym miesiącu polegający na złożeniu w organie dotującym comiesięcznych list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji, podpisanych przez uczniów uczestniczących w tych zajęciach, za wyjątkiem sierpnia i września ma charakter dodatkowy i nie jest przewidziany przepisami prawa. Doszło też, jego zdaniem, do naruszenia porządku prawnego poprzez regulowanie przez organ stanowiący prawo miejscowe jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, tj. w § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.).

Ad. 5 i 6 W ocenie pełnomocnika skarżącego brak jest podstaw prawnych do powierzenia Prezydentowi Miasta Katowice kompetencji przewidzianych w uchwale w zapisach § 8 ust. 5 i § 10 ust. 2 uchwały. Ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji, jak i trybu i zakresu kontroli (w sposób wyczerpujący) należy bowiem do organu stanowiącego, a aktem, w którym przedmiotowe postanowienia znajdą bezpośrednie umocowanie, jest akt prawa miejscowego, co potwierdza nie tylko cytowany już wyżej wyrok WSA w Gliwicach, ale i stanowisko RIO w Opolu, wyrażone w uchwale z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr 17/28/2012r.

Ad. 7 Uzasadniając zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z art. 111 - 116 K.c., pełnomocnik wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie określa, w jaki sposób należy liczyć bieg terminów. Przyjęcie w uchwale szczególnego sposobu liczenia terminu od faktycznej daty wpływu do urzędu, a nie jak to wynika z przepisów obowiązujących procedur, czy to administracyjnej, czy cywilnej, od daty wpływu lub nadania pisma w placówce operatora wyznaczonego, jest dla osoby prowadzącej placówkę niepubliczną mniej korzystne, a co za tym idzie narusza interes tej osoby, gdyż ogranicza jego uprawnienia. Ponadto nie zgodził się z argumentacją organu, że postanowienia art. 111 K.c. - 116 K.c. mają charakter dyspozytywny i mogą być zmieniane aktami prawa miejscowego, co nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Ad. 8 Cytując treść art. 99 § 1 K.c., zgodnie z którym "jeżeli do ważności czynności prawnej potrzebna jest szczególna forma, pełnomocnictwo do dokonania tej czynności powinno być udzielone w tej samej formie", wskazał, że oświadczenia oraz dokumenty, o których mowa w uchwale, mają być składane przez organ prowadzący placówkę niepubliczną w zwykłej formie pisemnej, tym samym zastrzeganie szczególnej formy do udzielenie pełnomocnictwa jest co najmniej nieuzasadnione zwłaszcza, że zgodnie z powyższymi uwagami, dotyczącymi reprezentacji sposobu osób prawnych, pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli danego rodzaju może wynikać z powierzenia kompetencji w ramach struktury osoby prawnej.

Ad. 9 Pełnomocnik skarżącego podniósł, że zgodnie z normą art. 90 ust. 3f u.s.o. osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organ dotujący mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

W przepisie tym nie ma jednak mowy o obowiązku sporządzania przez kontrolowanego w toku kontroli na żądanie kontrolującego odpisów lub wyciągów

z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

Tym samym sporny zapis wprowadza dodatkowe, nie przewidziane w ustawie obowiązki, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiego zapisu.

Ad. 10 Sprzeczne z prawem jest również zdaniem pełnomocnika skarżącej wprowadzenie sankcji w postaci wstrzymania dotacji, przeznaczonej na bieżące funkcjonowanie szkoły, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 204/11, jak i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 980/13. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z art. 90 ust. 4 u.s.o. nie wynika możliwość wprowadzenia w uchwałach prawa miejscowego regulujących kwestię trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania zapisów dotyczących wstrzymania dotacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Katowice wniosła o oddalenie skargi

i podtrzymała w całości swe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały

z dnia 5 lutego 2014 r., podjętej w związku z rozpoznanym wezwaniem Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, organ wyraził pogląd, że warunkiem materialnym do udzielenia dotacji, który wynika

z samej ustawy o systemie oświaty, jest podanie we wniosku o dotację informacji

o planowanej liczbie uczniów w terminie nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zatem pozostałe dane, które należy podać we wniosku, dotyczą wyłącznie sfery czysto formalnej związanej z elementarnymi wymaganiami, które musi spełniać podmiot ubiegający się o dotację, w szczególności: zaświadczenie o wpisie do ewidencji, decyzja o nadaniu szkole uprawnień szkoły publicznej, nr REGON, nr NIP. W związku z tym samo określenie wzoru wniosku w układzie graficznym oraz wskazanie ww. danych przez organ wykonawczy jawi się zabiegiem dopuszczalnym.

W odniesieniu do § 7 ust. 2 uchwały wskazano, że zasady ustalenia wysokości dotacji określa w art. art. 90 ust. 2a i ust. 3 ustawa o systemie oświaty oraz przedmiotowa uchwała. Jednakże konkretyzacja wysokości dotacji, zwłaszcza w przypadku ustalenia jej na poziomie minimalnym, wymaga określenia wysokości jednostkowych miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w danym roku, których sposób obliczenia uregulowano w § 7 ust. 3 uchwały. Wydaje się zdaniem organu oczywiste, że czynności czysto techniczne polegające na matematycznym wyliczeniu stawek i podaniu ich wyniku do wiadomości potencjalnie ubiegającym się o dotację podmiotom, nie należy do kompetencji organu stanowiącego. Tego rodzaju czynności należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego stosownie do postanowienia art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 u.s.g. Na tej zasadzie Prezydent Miasta Katowice wykonuje uchwałę budżetową, o której mowa w § 7 ust. 1 uchwały, oraz na podstawie § 7 ust. 2 i 3 skarżoną uchwałę.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 8 ust. 3 organ uchwałodawczy podniósł, że z brzmienia art. 90 ust. 3 u.s.o. wynika jednoznacznie, że przyznanie dotacji na każdego ucznia uwarunkowane jest spełnieniem materialnej przesłanki w postaci faktycznego uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu. Stwierdził zatem, powołując się na wyrok NSA

z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 97/2006, że bezwzględnym obowiązkiem organu dotującego jest przekazanie części dotacji należnej, której wysokość w chwili jej przekazywania każdego miesiąca musi odpowiada faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów, a nie jedynie planowanej na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W związku z tym organ dotujący musi mieć zapewnioną możliwość weryfikacji informacji beneficjenta dotacji o faktycznej liczbie uczniów, a temu zaś służy wymóg udokumentowania miesięcznej informacji o rzeczywistej liczbie uczniów poprzez złożenie list obecności na poszczególnych obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania informacji. Ponadto nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że regulacja, o której mowa

w § 8 ust. 2 i 3 uchwały, jest niezgodna z prawem i wykraczająca poza zakres ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu stanowi ona oczywiste uprawnienie kontrolne będące elementem rozliczania dotacji w okresach miesięcznych - przyznawanej na każdego ucznia.

W dalszej części uzasadnienia Rada Miasta Katowice uznała za niezrozumiałe zarzuty dotyczące § 8 ust. 3 oraz § 12 ust. 2 i 3 oraz zaprezentowane na ich poparcie argumenty. Zdaniem organu z brzmienia ww. regulacji trudno wyprowadzić wniosek, jakoby naruszały one powszechnie obowiązujące przepisy regulujące kwestię reprezentacji osób prawnych. W ocenie organu uwadze skarżącego umknęło wyraźne zastrzeżenie zawarte w § 12 ust. 2, które stanowi odwołanie do regulacji zawartej w ust. 3. Podkreślił, że regulacje te mają charakter informacyjno - porządkowy, by uniknąć bądź zminimalizować nierzadko występujące wątpliwości i problemy z oceną przedkładanych przez beneficjentów dotacji dokumentów mających potwierdzić uprawnienie do reprezentacji. W szczególności dotyczy to udzielanych pełnomocnictw, które w zwykłej pisemnej formie niejednokrotnie nie do końca odpowiadają istocie zamierzenia lub wręcz nie potwierdzają faktu udzielenia pełnomocnictwa. Dlatego też wprowadza się wymóg pełnomocnictwa udzielonego w szczególnej formie (notarialnej), które zwiększa dyscyplinę i odpowiedzialność za dokonaną czynność prawną.

Następnie odnosząc się do zarzutów odnośnie § 8 ust. 5 oraz § 10 ust. 2 uchwały organ wskazał, że przedmiotowe postanowienia stanowią konsekwencję regulacji wynikającej z brzmienia § 8 ust. 2 i 3 i § 10 ust. 1 uchwały i służą dookreśleniu ich w aspekcie organizacyjno-technicznej przejrzystości. Stwierdzić zatem, zdaniem organu należy, że tego rodzaju czynności należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 12 ust. 1 uchwały organ podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych rozstrzyganie spraw dotyczących dotacji nie następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc regulacji zawartych

w Kodeksie postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym ustalony sposób liczenia terminu wynika z postanowień uchwały będącej źródłem powszechnie obowiązującego na danym terenie prawa. Zaś regulacje zawarte w przepisach art. 111-116 K.c. mają charakter norm dyspozytywnych.

Na odparcie zaś zarzutu dotyczącego § 14 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 6 uchwały organ wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym na wyrok WSA

w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, zgodnie z którym: "(1) Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. (2) Z mocy delegacji zawartej w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobów (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy wywodzić umocowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia powyższych obowiązków. Umożliwienie sporządzania kopii dokumentacji czy też obowiązek udzielenia wyjaśnień stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego, w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. (3) Przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli."

Końcowo organ - w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 17 uchwały - oświadczył, że wstrzymanie przekazania dotacji, o którym mowa w tym zapisie, nie jest ograniczeniem prawa do jej udzielenia, albowiem tylko w przypadku odmowy udzielenia dotacji taki wniosek może być uprawniony. Nie jest to również sankcja w związku z stwierdzeniem okoliczności, o których mowa w § 17 ust. 1 pkt 1-6 uchwały. Stwierdzenie tych okoliczności przez organ dotujący oznacza, że beneficjent w oczywisty sposób nie zamierza stosować się do regulacji stanowiącej źródło powszechnie obowiązującego na danym terenie prawa. Brak zatem podstaw by podmiot ewidentnie nie wywiązujący się z nałożonych przepisem prawa obowiązków, których spełnienie ma zapewnić prawidłowe udzielenie i wykorzystywanie środków publicznych, jednocześnie do czasu ich spełnienia w pełni korzystał z praw o charakterze publicznoprawnym wynikających z tego samego źródła prawa. Zauważył również, że przekazanie dotacji pomimo stwierdzenia okoliczności, o których mowa w powyższym postanowieniu uchwały, może zostać potraktowane jako naruszenie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną w części. Sąd uwzględnił zarzuty skargi dotyczące § 5 ust. 2, § 7 ust. 2, § 8 ust. 5, § 10 ust. 2, § 12 ust. 1 i 3 oraz § 17 zaskarżonej uchwały, natomiast w pozostałym zakresie uznał zarzuty za nieuzasadnione. Ponadto Sąd umorzył postępowanie w zakresie art. 8 ust. 3 uchwały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie wskazać należy, iż prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594)) skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Podstawą do wyprowadzenia przysługującej podmiotowi ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). Skarżący (działający w formie Stowarzyszenia wpisanego do KRS) prowadzi na terenie miasta Katowice placówki niepubliczne świadczące usługi edukacyjne, którym przysługują "dotacje oświatowe" określone w ustawie o systemie oświaty, zatem posiada legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej. W sprawie zostały także spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi.

Przechodząc do rozpoznania sformułowanych w skardze zarzutów zauważyć przyjdzie, iż zaskarżone przepisy uchwały były także przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 26/14. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone w nim stanowisko, w związku z czym w poniższych rozważaniach posłuży się w części zawartą w tym orzeczeniu argumentacją.

Odnosząc się pierwszego zarzutu tj. wadliwości § 5 ust. 2 uchwały przypomnieć wypada, iż mocą zaskarżonego przepisu Rada Miasta upoważniła Prezydenta Miasta Katowice do określenia zakresu danych ujmowanych we wniosku o udzielenie dotacji. W ocenie Sądu regulacja zawarta w w/w przepisie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. Z brzmienia tego przepisu wprost bowiem wynika, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji (podkreślenie Sądu). Kompetencja ta nie może zostać scedowana na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ww. uregulowanie nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Twierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że zabieg upoważnienia Prezydenta do ustalenia zakresu danych jest dopuszczalny w świetle przepisów ustawy uznać należy za chybiony z tej przyczyny, że pozostaje on w wyraźnej sprzeczności z ww. art. 90 ust. 4 ustawy.

Z kolei w § 7 ust. 2 uchwały Rada Miasta upoważniła Prezydenta do określania miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w danym roku. Skład orzekający podzielił w tym przedmiocie stanowisko strony skarżącej oraz stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 980/13, który skonstatował, że takie uregulowanie narusza art. 90 ust. 4 u.s.o. W myśl tego przepisu to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie Sądu zapis uchwały stanowiący, iż "wysokość jednostkowych miesięcznych stawek dotacji obowiązujących w danym roku określa Prezydent Miasta Katowice w odrębnym trybie" sugeruje, że to nie organ stanowiący, ale wykonawczy ustala stawki dotacji.

Zatem pomimo tego, że informacja kierowana przez Prezydenta Miasta do podmiotów dotowanych jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym co do wysokości dotacji, to jednak zapis uchwały z użyciem słowa "określa" wskazuje na władcze, zarezerwowane dla Rady Miasta, działania w tym względzie. Zdaniem Sądu, w tym przypadku nie można analizowanego zapisu uchwały, jak wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, sprowadzić tylko i wyłącznie do czysto matematycznego wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku w informacji organu wykonawczego o wysokości subwencji oświatowej przewidzianej dla jednego ucznia. Przyjdzie zatem przyznać rację skarżącej, że zapis w analizowanej części uchwały powinien mieć inne brzmienie, albowiem jego obecne brzmienie wskazuje, że to Prezydent Miasta a nie Rada Miasta ustala stawki dotacji, choć w istocie organ wykonawczy tylko oblicza, a nie ustala stawki dotacji na jednego ucznia. Skład orzekający uznaje ze względów wyżej wyrażonych za chybioną argumentację jaką w tym względzie zawarto w odpowiedzi na skargę. Zasady udzielania dotacji, w tym ustalania jej wysokości określa sama ustawa o systemie oświaty, która w art. 90 ust. 4 upoważniając organ stanowiący do określenia trybu udzielenia dotacji nie upoważniła organu stanowiącego do przekazania kompetencji do ustalenia wysokości dotacji organowi wykonawczemu. Rolą tego ostatniego jest bowiem wykonywanie a nie stanowienie prawa miejscowego. Do zadań Prezydenta Miasta, w spornym zakresie należą wspomniane już kwestie techniczne przekazania i rozliczenia dotacji, przy czym uchwała Rady nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, zasad udzielenia dotacji. Nie ma racji organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że uprawnienie powyższe wynika z kompetencji przyznanych organowi wykonawczemu na mocy art. 30 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te bowiem stanowią, że wójt gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa, w szczególności określa sposób wykonania uchwał i wykonuje budżet. Dla organu wykonawczego także w tej ustawie zostały zarezerwowane wyłącznie zadania/funkcje o charakterze wykonawczym, a nie prawotwórczym, stąd użyte w uchwale sformułowanie narusza zarówno przepisy ustawy oświatowej, jak i ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia wymaga, że pogląd zaprezentowany w powołanym orzeczeniu (sygn. akt I SA/Gl 980/13), spotkał się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 388/14 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Zasadność stanowiska strony skarżącej co do uregulowania zawartego w § 8 ust. 5 i § 10 ust. 2 uchwały - dotyczącego określenia wzoru informacji wraz z zakresem danych w niej ujmowanych oraz wzoru rozliczenia wykorzystania dotacji - wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej. W tym przedmiocie uwagi Sądu są tożsame jak do § 5 ust. 2 uchwały.

Skład orzekający w sprawie podziela także zarzut strony skarżącej sformułowany w odniesieniu do § 12 ust. 1 i 3. Pierwszy z tych przepisów dotyczy dnia przedłożenia dokumentów (dzień wpływu do Urzędu Miasta Katowice), drugi formy pełnomocnictwa w przypadku, gdy dokumenty podpisane zostaną przez inne osoby niż wskazane w ust. 2 tego przepisu (forma aktu notarialnego). Skład orzekający w sprawie nie podziela poglądu organu, że delegacja zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy oświatowej daje radzie uprawnienie do "modyfikowania" innych ustawowych rozwiązań, gdyż stanowi kompleksowe uregulowania co do wszystkich aspektów dotyczących kwestii proceduralnych. Po pierwsze, wskazany przepis daje radzie kompetencje do określenia zakresu danych (podkreślenie sądu), które mają być objęte wnioskiem o udzielenie dotacji, a nie do ingerowania w wewnętrzne rozwiązania prawno - organizacyjne podmiotu dotowanego. Nałożenie obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa do działania w szczególnej formie, w sytuacji, gdy do tego typu działania żaden przepis go nie przewiduje stanowi nałożenie dodatkowych obowiązków na podmiot i stanowi przekroczenie ustawowej delegacji. Także uregulowanie zawarte w § 12 ust. 1 uchwały, który za dzień złożenia wniosku uznaje dzień jego faktycznego wpływu do Urzędu uznać należy za przekroczenie w/w delegacji oraz za naruszenie przepisów art. 90 ust. 1 a – ust. 3a, które określają termin podania planowanej liczby uczniów/słuchaczy organowi do dnia 30 września, nie formułując, że podanie to ma odbywać się w drodze faktycznego doręczenia do organu w tymże dniu. Ustalanie procedury nie może - zdaniem Sądu - prowadzić do ustanawiania norm, które pozostają w sprzeczności czy to z przepisami ustawy oświatowej (zakresem delegacji) czy to przepisów normujących dane instytucje (doręczenia i pełnomocnictwo). Z tego też tytułu zarzut sformułowany w tym przedmiocie należało uznać za zasadny.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zakwestionowane zapisy uchwały dotyczą składania i podpisywania (w tym przez pełnomocnika) dokumentów związanych z udzielaniem i rozliczaniem dotacji. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm. dalej u.f.p.), środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego w postaci m.in. kwot dotacji podlegających zwrotowi w trybie art. 252 tej ustawy. Stosownie natomiast do art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących ww. należności nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy K.p.a., w szczególności odnoszące się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć. Nie polega zatem na prawdzie twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że do rozstrzygania spraw dotyczących dotacji nie stosuje się przepisów K.p.a. Powtórzyć trzeba, iż sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób wykraczający poza delegację ustawową, jak to miało miejsce w tekście zaskarżonej uchwały.

Końcowo należy podzielić stanowisko strony skarżącej co do zarzutów sformułowanych w zakresie § 17 uchwały. W przepisie tym Rada Miasta określiła przypadki wstrzymania przekazania dotacji w określonych sytuacjach. W ocenie składu orzekającego takiego uprawnienia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie uzyskały od ustawodawcy. Jak zostało już podniesione, komentowany przepis art. 90 ust. 4 - wskazany również jako podstawa prawna podjętej uchwały - stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Już wykładnia gramatyczna tego upoważnienia nie pozwala bronić poglądu, że dotyczy ono również wprowadzania w uchwale jednostki samorządu terytorialnego regulacji dotyczących wstrzymywania wypłaty przyznanej dotacji. Z cytowanej ustawy wynika obowiązek przekazywania comiesięcznych transz dotacji (art. 90 ust. 4 e). W takiej sytuacji wprowadzenie do uchwały instytucji możliwości wstrzymania dotacji prowadzi faktycznie do ograniczenia prawa do niej i jest swego rodzaju sankcją nieprzewidzianą ustawowo, do której ustalania rada nie ma upoważnienia. Powyższe potwierdza również wykładnia systemowa, bowiem ani w pozostałych przepisach ustawy oświatowej ani w obowiązującej w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały ustawie o finansach publicznych nie przewidziano możliwości wstrzymywania wypłaty dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Podkreślenia wymaga, że zaprezentowany wyżej pogląd o niedopuszczalności wprowadzania do uchwały podjętej na podstawie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. instytucji wstrzymania wypłaty dotacji jest w orzecznictwie jednolity (por. wyrok WSA w Białymstoku z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 472/11, wyroki: WSA w Gdańsku z 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 892/10, WSA w Kielcach z 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 45/10 i z 10 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 30/09, WSA we Wrocławiu z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 42/10 i WSA w Krakowie z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 683/10 oraz WSA w Gliwicach z 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 314/10 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem składu Sądu rozpoznającego sprawę wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 17 dotyczącego wstrzymywania wypłaty dotacji jest istotnym naruszeniem prawa, kwalifikującym ją do stwierdzenia jej nieważności w tej części.

W dalszej kolejności wskazać należy, iż w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 8 ust. 3 uchwały Sąd umorzył postępowanie, a to z tej przyczyny, że prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1816/13 została stwierdzona nieważność tej regulacji. Jak już wspomniano powyżej stwierdzenie nieważności określonej normy prawa miejscowego oznacza, że norma ta jest nieważna z mocy prawa od chwili jej uchwalenia. W opisanej sytuacji nie istnieje przedmiot orzekania, a to nakładało na Sąd obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Natomiast w pozostałym zakresie kwestionowana uchwała nie narusza prawa a zatem w tej części skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżając uregulowania § 14 ust. 4 pkt 2 i § 14 ust. 6 uchwały dotyczące obowiązku sporządzania niezbędnych do przeprowadzenia kontroli odpisów, kserokopii lub wyciągów z dokumentów jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach strona skarżąca wskazała, że na ich podstawie nałożono na beneficjentów dotacji obowiązki niezgodne z ustawą o systemie oświaty, skutkujące koniecznością ponoszenia dodatkowych kosztów.

W tym miejscu należy podkreślić, że wprowadzając do ustawy oświatowej przepisy art. 90 ust. 3d do 3g oraz nowelizując art. 90 ust. 4 tej ustawy z dniem 19 marca 2009 r., ustawodawca wskazał cele, na które dotacje te są (mogą być) przeznaczone i jednocześnie wprowadził mechanizmy kontroli wydatkowania przedmiotowych dotacji (art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.). Upoważnił także stosowne organy do określenia (uchwałą) trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (cyt. art. 90 ust. 4). Oznacza to, że z chwilą wprowadzenia powołanych wyżej zmian doszło do określenia sposobu wykorzystania spornych dotacji, co ma wpływ na zasady dokumentowania wydatków poczynionych z takich dotacji. Od tego czasu dotacje otrzymane przez szkołę lub placówkę mogą być wykorzystywane wyłącznie przez szkoły lub placówki, którym dotacje przyznano i to tylko na pokrycie wydatków bieżących (a nie żadnych innych) takich szkół lub placówek. Zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji" bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Kr 14/13). Interpretacja przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. nie pozostawia wątpliwości, iż ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zakwestionowane zapisy § 14 ust. 4 i 6 uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Legalność uregulowań dotyczących zobowiązania beneficjenta do sporządzania i przedstawiania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń powoduje, że zarzuty odnośnie w/w przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10). Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11, w którym Sąd wskazał, że "Nie może dojść do sytuacji, jak to zdaje się wynikać z intencji skargi kasacyjnej, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami".

Przedstawione powyżej okoliczności, w ocenie Sądu nie pozwalają na uznanie, by uchwała Rady Miasta w Katowicach, we wskazanej powyżej części, została wydana z przekroczeniem delegacji przewidzianej w art. 90 ust. 4 ustawie o systemie oświaty.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd działając na podstawie:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku;

- art. 161 § 1pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zarzutów dotyczących § 8 ust. 3 uchwały;

- art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 § 1 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.