Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3130/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 225/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. II SA/Ke 225/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w M. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K., Kolegium) z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Kolegium oceniło, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty Powiatowego w K. z [...] lipca 2014 r., której nieważność stwierdził ten organ nadzoru, wydana została z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zakwestionowanej decyzji, dalej: u.u.i.ś.). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej: u.o.).

Zdaniem Sądu I instancji, w analizowanej sprawie planowane przez [...] sp. z o.o. przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja z [...] lipca 2014 r., wymagało wydania decyzji środowiskowej. Według Sądu I instancji, nie może być sporu co do tego, że nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla Spółki dotycząca przedsięwzięcia określonego w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., udzielającej zezwolenia na przetwarzanie przed wydaniem tej decyzji.

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy P. [...] października 2009 r. dotyczy realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką oraz linią technologiczną. Decyzja ta nie dotyczy zatem w ogóle przetwarzania odpadów, które to przedsięwzięcie mieści się obecnie w cytowanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., tj. w pojęciu instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że decyzja z [...] lipca 2014 r. odnosi się do zupełnie innego przedsięwzięcia niż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] października 2009 r. i z tego względu koniecznym było uzyskanie nowej decyzji, właśnie na przedsięwzięcie związane z przetwarzaniem odpadów.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że choć na podstawie decyzji z [...] października 2009 r. zostało udzielone zezwolenie (decyzją Starosty K. z [...] sierpnia 2012 r.) na odzysk odpadów w instalacji do produkcji mieszanek betonowych, to jednak w decyzji z [...] lipca 2014 r. znacząco rozszerzono jeszcze zakres odpadów, które miały podlegać przetworzeniu. Świadczy o tym choćby już tylko porównanie rodzaju odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania. W przypadku decyzji z [...] sierpnia 2012 r. odpadem przewidzianym do odzysku jest odpad o kodzie 10 01 02, "Popioły lotne z węgla". Tymczasem zgodnie z zezwoleniem z dnia [...] lipca 2014 r. rodzaj odpadów przewidywanych do przetworzenia jest znacznie szerszy, są to odpady w postaci popiołów lotnych z węgla o kodzie 10 01 02, ale także odpady z hutnictwa i szkła (np. odpady z włókna szklanego i tkanin z włókna szklanego, kod 10 11 03, cząstki i pyły, kod 10 11 05), odpady opakowaniowe (np. opakowania ze szkła, kod 10 01 07), zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów (szkło, kod 16 01 20), ale też odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych (szkło, kod 17 02 02), czy odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (szkło, kod 20 01 02).

W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 106 § 3, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy na skutek niewszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności nieustalenie, czy skarżąca przetwarzając odpady i używając ich w procesie zasadniczej działalności, polegającej na produkcji betonu realizuje nowe przedsięwzięcie (nową inwestycję), oraz czy realizacja tego przedsięwzięcia pociągała za sobą zmiany technologiczne w procesie produkcji, jak również zmiany techniczne w samej instalacji co było niezbędne do ustalenia, czy skarżąca powinna dysponować nową decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, uwzględniającą fakt przetwarzania odpadów w procesie produkcji betonu,

2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy i przejawiający się brakiem dostatecznego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji uznając, że przez wydanie decyzji z [...] lipca 2014 r., znak: [...], doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ naruszenie to jest nieakceptowalne z punktu widzenia interesu społecznego i gospodarczego, a w szczególności nie wskazanie, jakie konkretnie skutki w sferze społecznej i gospodarczej decyzja ta wywołuje, co jest niezbędne do przypisania tej decyzji cechy rażąco naruszającej prawo.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty Powiatowego w K. z [...] lipca 2014 r., znak: [...], udzielająca firmie [...] sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach [...] i [...], położonych w miejscowości M., ul. [...],[...] P., zmieniona decyzjami tego samego organu znak: [...] z [...] października 2014 r. oraz znak: [...] z [...] września 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością naruszenia prawa jak również charakter przepisów, które mogłyby być naruszone nie jest oczywisty i budzi wątpliwości, a ponadto decyzja Starosty nie może być uznana za nieakceptowalną z punktu widzenia praworządności, czy też wywołującą skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, ponieważ nie wywołuje żadnych ujemnych skutków dla sąsiedztwa (społeczeństwa) i środowiska,

b) art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zobowiązuje do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzania odpadów w istniejącej już instalacji do produkcji betonu i kontynuacji już wcześniej podjętego przedsięwzięcia, podczas gdy uzyskanie nowej decyzji środowiskowej jest wymagane wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: planowana jest realizacja "przedsięwzięcia" oraz przedsięwzięcie to należy do jednego z przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 tej ustawy w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisk, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż skarżąca nie podejmowała nowego przedsięwzięcia oraz nie przekształcała instalacji, czy też nie zmienia sposobu wykorzystania terenu (nie ingeruje inaczej w środowisko aniżeli dotychczas).

Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd i instancji co do istoty sprawy,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozpoznania skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ przed dokonaniem oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przez Starostę, powinien w sposób pełny i wyczerpujący ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim okoliczność, czy zbieranie i przetwarzanie odpadów jest nowym przedsięwzięciem prowadzonym w nowej instalacji i na nowych warunkach technologicznych, czy też jest to niezmienione i to samo przedsięwzięcie polegające na produkcji betonu w węźle betoniarskim, do którego jako zamienniki używane są odpady m.in. popiół, rozdrobniony gruz budowlanych, szkło.

Organ, a za nim Sąd I instancji, który nie dostrzegł uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez SKO w K. pominął, że proces zbierania, a następnie przetwarzania odpadów w istniejącej instalacji do produkcji betonu, nie wymagał żadnych zmian technicznych (w samym węźle betoniarskim jako budowli) ani też technologicznych, tj. w procesie produkcji.

Według skarżącej kasacyjnie, substytucja kruszyw naturalnych odpadami nie zmienia przebiegu procesu technologicznego, w dalszym ciągu mamy do czynienia z instalacją obejmującą magazyny kruszyw, silosy na cement, mieszarka komponentów, podajniki ślimakowe czy przenośniki taśmowe.

Zastosowanie odpadów jako zamienników kruszyw nie kreuje nowego przedsięwzięcia podlegającego ocenie oddziaływania na środowisko. Nie uległ również zmianie sposób korzystania ze środowiska – nie zostały przekroczone żadne normy w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, wody, czy też gruntu, jak również nie przekroczono norm emisji hałasu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, a uprzednio SKO w K. nie dokonały ustaleń faktycznych w sposób prawidłowy. Na skutek bardzo lakonicznego odniesienia się przez Sąd I instancji do naruszenia interesu społecznego i gospodarczego, a w szczególności niewskazania, jakie konkretnie skutki w sferze społecznej i gospodarczej decyzja uznana za nieważną wywołuje, co jest niezbędne do przypisania tej decyzji cechy rażąco naruszającej prawo. Skarżąca nie została w sposób należyty przekonana co do prawidłowości rozstrzygnięcia ani też nie jest pewna motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji. Decyzji Starosty można by zarzucić rażące naruszenie prawa materialnego polegające na jej wydaniu bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, gdyby obowiązek taki wynikał w sposób jasny i oczywisty z tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt: 1 i 2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że stanowisko Sądu I instancji "samo w sobie jest sprzeczne". W cytowanych w skardze kasacyjnej na str. 6 fragmentach uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie ma sprzeczności.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedsięwzięcie realizowane przez skarżącą kasacyjnie może znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzenie to pozostaje bez związku z inną uwagą Sądu I instancji, że przeciwko skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań związanych z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska. To, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że przeciwko skarżącej kasacyjnie powinno być prowadzone postępowanie związane z naruszeniem prawa. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone nieprawidłowo i w sposób opisany na str. 12-13 skargi kasacyjnej. Na koniec należy odnieść się jeszcze do uzasadnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawionych na str. 12-13 skargi kasacyjnej i powtórzyć, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone z zachowaniem wszystkich określonych art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, w sposób przejrzysty i jasny. Z tych przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Istota obowiązku sądu administracyjnego wynikającego z tego przepisu sprowadza się do wydania wyroku, po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd I instancji na str. 16 uzasadnienia wyroku powołał się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że skarga [...] sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu.

Wskazać należy, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Powodem nieuwzględnienia skargi Spółki było prawidłowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji, wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać na okoliczności potwierdzające jej tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności było ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie – co prawidłowo zaakcentował Sąd I instancji – była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś.

Sąd I instancji na str. 17 uzasadnienia wyroku wskazał, że w niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty Powiatowego w K. w dniu [...] lipca 2014 r., której nieważność stwierdził ten organ nadzoru, wydana została z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś.

W decyzji z [...] lipca 2014 r. organ udzielił Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach ewid. nr [...] i [...] położonych w M. Wydanie takiej decyzji powinno poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja z [...] lipca 2014 r., wymagało uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Zdaniem Spółki, jednak, wymagana przepisami prawa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przed udzieleniem Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W dniu [...] października 2009 r. Wójt Gminy P. wydał na wniosek P. H. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną na działkach [...] i [...] w miejscowości M., gm. P.

Ma rację Sąd I instancji, że nie może być sporu co do tego, że nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. dotycząca przedsięwzięcia określonego w decyzji z [...] lipca 2014 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie przed wydaniem tej decyzji.

W pkt 1 decyzji środowiskowej z [...] października 2009 r. określono, że planowana "inwestycja" będzie polegała na produkcji mieszanek betonowych w mobilnym węźle betoniarskim o jednorazowym zasypie około 2250 dm³. Do produkcji używane będą następujące surowce: kruszywa o różnym stopniu rozdrobnienia, cement, domieszki oraz woda. Oznacza to, że decyzja środowiskowa z [...] października 2009 r. nie ustaliła środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów (zwłaszcza tak wielu kategorii odpadów jakie zostały wymienione w zezwoleniu z [...] lipca 2014 r.).

Należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem przedsięwzięcia określonego w decyzji z [...] października 2009 r. nie było przetwarzanie odpadów. Występuje zatem zasadnicza różnica w stosunku do przedmiotu zezwolenia z [...] lipca 2014 r. W decyzji z [...] lipca 2014 r. określono rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku. Zezwolono Spółce na przetwarzanie następujących rodzajów odpadów: odpady z elektrowni i innych zakładów energetycznego spalania paliw (z wyłączeniem grupy 19), odpady z hutnictwa szkła, odpady opakowaniowe (włącznie z selektywnie gromadzonymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi), zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy (włączając maszyny pozadrogowe), odpady z demontażu przeglądu i konserwacji pojazdów (z wyłączeniem grup 13 i 14 oraz podgrup), odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych, odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (z wyłączeniem 15 01). Dodatkowo wskazać należy, że w decyzji z [...] lipca 2014 r. określono warunki magazynowania odpadów, które nie występują w decyzji środowiskowej z [...] października 2009 r. W pkt 5 decyzji z [...] lipca 2014 r. określono, że odpad z popiołu magazynowany będzie na terenie firmy w szczelnym stalowym silosie chroniącym przed niekorzystnym wpływem warunków atmosferycznych (wilgoć). Pojemność silosu wynosi 80 Mg. Pozostałe odpady wykorzystywane do procesów przetwarzania, gromadzone będą w betonowych zasiekach magazynowanych lub kontenerach na terenie wytwórni.

Nie można traktować przedsięwzięcia polegającego na "Posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną" jako tożsamego z przedsięwzięciem polegającym na przetwarzaniu odpadów. Są to bowiem dwa różne przedsięwzięcia. Przetwarzanie wielu rodzajów odpadów stwarza dużo większe potencjalne zagrożenie dla środowiska niż przedsięwzięcie polegające na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja z [...] lipca 2014 r. odnosi się do zupełnie innego przedsięwzięcia niż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] października 2009 r. i z tego względu koniecznym było uzyskanie nowej decyzji, właśnie na przedsięwzięcie związane z przetwarzaniem odpadów.

Sąd I instancji zwrócił jednocześnie uwagę, że choć na podstawie decyzji z [...] października 2009 r. zostało udzielone zezwolenie (decyzją Starosty K. z [...] sierpnia 2012 r.) na odzysk odpadów w instalacji do produkcji mieszanek betonowych, to jednak w decyzji z [...] lipca 2014 r. znacząco rozszerzono jeszcze zakres odpadów, które miały podlegać przetworzeniu. Świadczy o tym choćby już tylko porównanie rodzaju odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania. W przypadku decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. odpadem przewidzianym do odzysku jest odpad o kodzie 10 01 02 – "Popioły lotne z węgla".

Decyzja z [...] lipca 2014 r., znak [...], w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś., przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Na gruncie tego przepisu nie jest możliwy wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą.

Skoro zatem, jak wykazano, wykładnia prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś., była oczywista, to nie można stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nowym przedsięwzięciem, a nie z kontynuacją prowadzonego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 maja 2017 r., sygn. II OSK 2236/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, w którym stwierdzono, że "jeśli złożony wniosek dotyczy przedsięwzięcia już realizowanego, którego warunki w żaden sposób nie ulegną zmianie, decyzja środowiskowa nie będzie wymagana. Wymóg jej uzyskania pojawi się jednak w sytuacji, jeśli będzie to kolejne zezwolenie na prowadzoną działalność w zakresie odzysku odpadów, jednakże zmieniająca parametry tej inwestycji (np. zmieniające ilość odpadów poddanych przetworzeniu)".

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.