Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1824/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. i B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 77/13 w sprawie ze skargi J.R. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 listopada 2012 r. nr ... w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gminne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 77/13, oddalił skargę J. R. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 listopada 2012 r. znak: ... w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gminne.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. znak: ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania B. R. i J. R. , utrzymało w mocy decyzję Starosty O. z dnia 2 czerwca 2012 r., znak: ..., ustalającą, że nieruchomości wpisane do ewidencji gruntów obrębów: a) B., w jednostce rejestrowej ... jako działka nr ... o pow. 0,2900 ha oznaczona jako droga; b) K., w jednostce rejestrowej ... jako działka nr ... o pow. 0,0600 ha oznaczona jako droga, stanowią mienie gminne.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 24 maja 2011 r. Gmina I. powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wystąpiła do Starosty O. o wydanie decyzji, na podstawie której uznane zostaną za mienie gminne ww. nieruchomości. Organ I instancji ustalając w decyzji z dnia 2 czerwca 2012 r., że działki objęte wnioskiem stanowią mienie gminne stwierdził, że były one drogami dojazdowymi do pól i domostw i służyły ogółowi mieszkańców już w latach trzydziestych ubiegłego wieku oraz w latach późniejszych. Gmina I. władała zaś tymi drogami poprzez dokonywanie remontów nawierzchni gruntowej utwardzonej.

W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie R. zarzucili organowi naruszenie art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ustalenie, że ww. działki stanowią mienie gminne pomimo braku wystarczających dowodów, poza zeznaniami kilku świadków powołujących się na przekazy swoich rodziców i dziadków. Podnieśli, że działka nr ... tylko w części obejmuje drogę, w pozostałej zaś stanowi część ich gospodarstwa. Ponadto zarzucili organowi niedokonanie inwentaryzacji dróg na gruncie, ustalenie stanu faktycznego bez jakichkolwiek dokumentów dotyczących okresu sprzed 5 lipca 1963 r., a także wbrew postanowieniu sądu cywilnego, który w sprawie o sygn. akt I Ns 109/07 nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowych nieruchomości przez Gminę I..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przytoczyło brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania mieniem gromadzkim wskazując, że mieniem gromadzkim jest mienie stanowiące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Pod pojęciem mienia gromadzkiego rozumiano więc mienie, którego podmiotem były dawne gromady jako jednostki organizacyjne gmin wiejskich, w myśl ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Pod rządami tej ustawy gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały jednak osobowość prawną i były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zostały zniesione gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie związki samorządu terytorialnego, a majątek tych związków stał się z mocy prawa majątkiem państwowym. Jednakże art. 44 tej ustawy utrzymał byt prawny gromad, a zatem ich własność. Dopiero na mocy ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych gromady zostały zniesione i przestały być podmiotem praw majątkowych. Majątek stanowiący w dniu wejścia w życie tej ustawy własność gromad stał się mieniem gromadzkim na podstawie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż mienie gromadzkie stanowi własność państwową.

Kolegium opierając się na stanowisku wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło, że przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych decyzja ma charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963r. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie istotne znaczenie ma okoliczność, czy taka nieruchomość należała do gromad istniejących w okresie od 1933 r. do 1954 r. oraz czy przed 5 lipca 1963 r. była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Organ podkreślił, że mienie gromadzkie służyło i często nadal służy potrzebom ogółu mieszkańców dawnej gromady, ale użytek ten ma charakter społeczny. Mieniem takim są wójtówki, kowalówki, działki szkolne, place publiczne, piaskownie, cmentarzyska, wodopoje, drogi dojazdowe do pól i domostw itp.

Zdaniem Kolegium organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, w dużej części składający się z zeznań świadków, na podstawie którego w logiczny sposób wykazał, że mieszkańcy korzystali ze spornych gruntów w sposób ogólnodostępny, według swoich indywidualnych potrzeb, nie było natomiast grupy ludzi, która zarządzałaby spornymi działkami. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 28 września 2011 r. J. B. i B. S. oświadczyli, że droga oznaczona jako działki nr ... i ... istnieje od wielu lat, a nawet od czasów przed II wojną światową, co wynika z przekazów ich rodziców i dziadków. Również J. R. potwierdził, że droga ta istniała już przed II wojną światową, lecz miała inną szerokość. Wyjaśnił, że użytkuje część działki nr .... Podczas rozprawy w dniu 20 stycznia 2012 r. J. B., T. W. i A. Z. zeznali, że część działki nr ... została zajęta przez J. R. około roku 1974.

Z danych zawartych w operacie pomiarowym I fazy z 1966 r. wsi B. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w 1966 r. za nr ewid. ... i protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B. z dnia 6 listopada 1965 r. wynika, że działka nr ... została wpisana w poz. ... jako droga – a jako władający działką nr ... - Zarząd Dróg Lokalnych z O. W oparciu o dokumentację pomiarową założono w 1967 r. rejestr gruntów wsi B., do którego pod poz. ... wpisano działkę nr ... o pow. 0,29 ha stanowiącą drogę a jako władającego Prezydium PRN Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O. W wyniku aktualizacji w 1987 r. ww. działka została przeniesiona do pozycji rejestru nr 101, a jako władającego wpisano Urząd Gminy I.. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku jako władającego działką wpisano Skarb Państwa.

W odniesieniu do wsi K. organ ustalił, że nie zachowała się dokumentacja pomiarowa. W rejestrze gruntów wsi K. założonym w grudniu 1969 r. w pozycji rejestru nr ... wpisano działkę nr ... o pow. 0.06 ha stanowiącą drogę, znajdującą się we władaniu Prezydium PRN Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O. W wyniku aktualizacji w 1987 r. ww. działka została przeniesiona do pozycji rejestru nr ..., a jako władającego wpisano Urząd Gminy I.. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku jako władającego działką wpisano Skarb Państwa, a jako użytkownika Urząd Gminy I..

Organ uznał, że brak dokumentów źródłowych dotyczących dokonywanych wpisów i wprowadzonych zmian w pozycjach rejestrowych ewidencji gruntów wsi B. i K. w odniesieniu do wskazanych działek nie dawał podstaw faktycznych czy prawnych umożliwiających stosowne wpisy.

Na podstawie dokumentacji związanej z nabyciem własności nieruchomości przez uczestników postępowania: J. B. i B. i J. R. ustalono, że nabyli je od swoich rodziców, umowami przekazania gospodarstwa rolnego. Aktem własności ziemi nr ... z dnia 18 stycznia 1980r. J. i A. małżonkowie R. zam. B., stali się z mocy prawa właścicielami działek nr ..., ..., ... o pow. 1,56 ha, położonych w B. Działki te nabyli, zgodnie z protokołem z dnia 18 stycznia 1979 r. od E. K. i jego żony w 1970 r.

Zgromadzona dokumentacja oraz zeznania świadków pozwoliły na przyjęcie, że część działki nr ... została zajęta w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Bezspornie jednak działki objęte wnioskiem stanowiły drogi dojazdowe do pól i domostw służąc ogółowi mieszkańców w sposób ogólnodostępny, według ich indywidualnych potrzeb już w latach trzydziestych ubiegłego wieku. Wnioskodawca władał tymi drogami poprzez dokonywanie w okresie wiosenno-jesiennym remontów istniejącej nawierzchni gruntowej polegających na profilowaniu i zagęszczaniu. Przedmiotowymi gruntami nie zarządzali mieszkańcy wsi lecz organ państwowy. Powyższe okoliczności świadczą o zasadności wydanej decyzji.

W skardze do Sądu Wojewódzkiego B. i J. małżonkowie R. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1) art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ustalenie, że działki nr ... i ... stanowią mienie gminne, podczas gdy przepis ten upoważnia do uznania gruntów albo za wspólnotę gruntową albo za mienie gromadzkie;

2) art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ww. ustawy poprzez ustalenie, że działki nr ... i ... stanowią mienie gminne pomimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w ogóle stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości na dzień 5.07.1963r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu umożliwiającego określenie granic nieruchomości uznanych przez organy za mienie gminne. W toku całego postępowania zeznawała praktycznie jedna osoba, tj. J. B., bowiem B. S. i A. Z. to jego rodzone siostry, natomiast zeznania T. W. i J. R. niczego istotnego do sprawy nie wniosły. Pierwszy z nich oświadczył jedynie, że potwierdza zeznania J. B., a drugi, że droga przebiegała w innym miejscu. To, co zeznał J. B. jest poza tym sprzeczne z jego zeznaniami złożonymi w postępowaniu o ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Wówczas twierdził, że osoby nie mające tu pól korzystały z drogi sporadycznie, a w niniejszym postępowaniu oświadczył, że korzystali z niej wszyscy mieszkańcy miejscowości. Fakt korzystania z przedmiotowych dróg przez określoną grupę osób, a nie wszystkich potwierdził w tamtym postępowaniu H. Z., który zeznał, że grunty te zostały nadane z majątku K. przez dziedzica rolnikom, którzy posiadali grunty w ich sąsiedztwie dla zapewnienia dojazdu do pól.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd zobligowany był do oceny czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do podstaw wydania decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, czy dokonał prawidłowej interpretacji powołanego przepisu oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny w sprawie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, starosta ustala, stosownie do art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, decyzję wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy tj. w dniu 5 lipca 1963 r. Z tego względu decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust. 1 poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy. Mienie gromadzkie w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy obejmuje nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, inne niż wspólnoty gruntowe wymienione w ust. 1, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Według definicji zawartej w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64, poz. 303 ze zm.) za mienie gromadzkie rozumie się mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Przez dawne gromady należy zaś rozumieć gromady istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. (§ 1 pkt 3).

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że dla ustalenia czy przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie na dzień 5 lipca 1963 r. niezbędne jest wykazanie, że do 1954 r. były one mieniem gromad mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków, a nie będących jednostkami samorządu terytorialnego oraz przed 5 lipca 1963 r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Zdaniem Sądu nie zasługiwało na aprobatę stanowisko strony skarżącej, że brak dowodów poświadczających stan prawny nieruchomości w okresie poprzedzającym datę 5 lipca 1963 r. uniemożliwia uznanie tych nieruchomości za mienie gromadzkie.

Wobec braku tytułu nabycia przez gromadę spornych nieruchomości oraz braku dokumentacji geodezyjnej określającej powierzchnię i przebieg granic w dacie przed 5 lipca 1963 r. organy celem ustalenia stanu faktycznego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego, wykorzystując zgodnie z art. 75 k.p.a. dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem. Do takich środków dowodowych powołany wyżej przepis zalicza m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zeznania świadków i stron postępowania, w tym również skarżącego - odmienne w stosunku do pozostałych, co do przebiegu i granic drogi, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają na datę 5 lipca 1963 r. istnienie przedmiotowych działek gruntu jako ogólnodostępnych i służących mieszkańcom wsi i właścicielom przyległych do nich pól. Przyjęcie opisanego wyżej materiału dowodowego za wiarygodny uzasadnia również dokumentacja geodezyjna z daty założenia ewidencji gruntów (operat pomiarowy z 1966 r. i rejestr gruntów wsi B. z 1967 r., rejestr gruntów wsi K. z 1969 r.), a więc w okresie bezpośrednio po dacie w której następuje stwierdzenie, że nieruchomości te stały się mieniem gromadzkim.

Istotne znaczenie dla oceny dowodów zgromadzonych w sprawie ma prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 18 marca 2008 r. (sygn. I Ns 109/07) oddalające wniosek Skarbu Państwa – Starosty O. o zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości, na które powołał się organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przyjął, że z przedmiotowych nieruchomości korzystała nieograniczona liczba osób i nigdy nie nastąpiło jej objęcie w posiadanie przez określonego posiadacza. Zeznający w tamtym postępowaniu świadkowie zgodnie oświadczyli, że traktują tę drogę jako dobro wspólne.

W rozpoznawanej sprawie żaden ze świadków poza J. R. nie stwierdził, aby droga miała inny przebieg niż wynikający z dokumentacji sporządzonej do celów założenia ewidencji gruntów, najbliższej dacie 5 lipca 1963 r. Skarżący nie przedstawili, żadnych dowodów mogących stanowić podstawę do zakwestionowania stanu faktycznego wynikającego z ewidencji gruntów. Brak dokumentacji dotyczącej okresu przed ww. datą nie może przekreślać ustawowej kompetencji starosty do uznania konkretnych nieruchomości za mienie gromadzkie, w sytuacji gdy fakt, że stanowią one takie mienie można wykazać innymi środkami.

Jednocześnie podnieść należy, że w istniejącym porządku prawnym, wydanie przez starostę decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, nie pozbawia stron możliwości dochodzenia swych praw w postępowaniu cywilnym, w razie sporów własnościowych.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i jego ocena w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń, co czyni zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. nieuzasadnionym.

Zawarty w części I pkt I 1 petitum skargi zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Starosta orzekając na podstawie powołanego przepisu ustala, że określone nieruchomości stanowią mienie wspólnoty gruntowej lub mienie gromadzkie. Uznanie nieruchomości nr ... położonej w B. i nr ... położonej w K. za mienie gminne jest uchybieniem, jednakże nie mającym wpływu na wynik sprawy i stąd nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

Mienie gromadzkie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 cyt. ustawy nie jest tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dopiero przepisy tej ustawy powołały gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2), jak również nadały gminom uprawnienia w sferze własności i innych praw majątkowych, określając je mieniem komunalnym (art. 43). Komunalizacja gruntów w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) możliwa była dopiero po wcześniejszym ustaleniu, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie.

W postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt III CKN 430/00, Sąd Najwyższy szczegółowo zanalizował zagadnienie statusu prawnego mienia gromadzkiego. Wprawdzie orzeczenie to nie odnosi się bezpośrednio do przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, niemniej ustalenia w nim zawarte mają charakter generalny. W orzeczeniu tym sformułowano tezę, że mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 k.c. Sąd Najwyższy wskazał, że pod rządami ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego, gromady nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Przejęcie dotyczyło majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1).

Na mocy ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38 ), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej. Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem.

W orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 Sąd Najwyższy stwierdzając, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa wskazał między innymi na to, że całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa, które reguluje sprawę zarządu tego mienia tak, jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego. Nienaruszone pozostały tylko prawa przysługujące mieszkańcom gromad. Stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił. Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 63).

W konsekwencji na podstawie analizy przepisów wymienionych ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że mienie dawnych gromad, objęte pojęciem mienia gminnego, stało się własnością państwową (ogólnonarodową). Już pod rządami ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko odnośnie do tego, że mienie gromadzkie, a następnie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. I SA 1478/97).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w dacie orzekania w postępowaniu zwyczajnym przez Starostę O. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. istniała podstawa prawna, a stanowił ją art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do orzekania o tym, czy nieruchomości oznaczone jako działki nr ... i ... stanowią mienie wspólnoty gruntowej, czy też mienie gromadzkie. W przypadku stwierdzenia, że mienie to stanowi mienie dawnej gromady organ winien był orzec, że mienie to stanowi mienie gromadzkie. W świetle powołanego orzecznictwa Sądu Najwyższego oznaczałoby to, że mienie to stanowiło mienie państwowe (określane dalej w ustawodawstwie sprzed 1990 r. jako "mienie gminne"). W oczywisty zatem sposób w postępowaniu opartym na art. 8 ust.1 cyt. ustawy nie było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe działki stanowią własność gminy. Nie ulegało jednak wątpliwości, że obie decyzje są decyzjami wydanymi w przedmiocie wskazanym w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie zaś w przedmiocie komunalizacji nieruchomości. W tym kontekście użyte przez organy sformułowanie "mienie gminne" powoduje wprawdzie pewną komplikację terminologiczną, niemniej jest to sformułowanie nawiązujące do powołanych w cytowanym uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego regulacji prawnych sprzed 1990 r., określających mienie gromadzkie jako mienie gminne w znaczeniu jakie termin ten posiadał przed przywróceniem ustroju samorządowego. Wskazana wyżej nieścisłość nie może być jednak interpretowana jako naruszenie prawa uzasadniające konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawiadomienie stron i uczestników postępowania o oględzinach połączonych z rozprawą administracyjną. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy decyzje w sprawach wymienionych w ust. 1 i 2 podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział szczególny tryb dla doręczania m.in. decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Skoro dla doręczenia decyzji ustawodawca przewidział niesformalizowany tryb, to nie ma podstaw do żądania, aby o czynnościach podejmowanych w toku postępowania zawiadamiać imiennie każdego z uczestników. Materiał dowodowy potwierdza, że zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. skierowanym do Urzędu Gminy w I.ch oraz do sołtysów wsi B. i K., Starosta O. poinformował o rozprawie administracyjnej w dniu 20 stycznia 2012r. Zawiadomienie to zostało przez sołtysa wsi B. wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz w sposób przyjęty w danej miejscowości – na jednym z drzew przy skrzyżowaniu na 7 dni przed planowanym terminem rozprawy, o czym Sołtys wsi B. powiadomił Starostę O. w piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. Ponadto pismem z dnia 1 lutego 2012 r. Starosta O. poinformował J. R. o możliwości zapoznania się z treścią protokołu sporządzonego podczas rozprawy administracyjnej, a także wniesienia uwag i zastrzeżeń. Skarżący mieli zatem zapewnioną możliwość uczestniczenia na tym etapie postępowania. Znajdująca się w aktach sprawy liczna korespondencja skarżących skierowana do organu świadczy o tym, że skarżący na bieżąco posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez utrzymanie w mocy ustalenia dokonanego przez Starostę O., iż przedmiotowe nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ... w obrębie geodezyjnym B. i jako działka nr ... w obrębie geodezyjnym K. stanowią mienie gminne, gdy w rzeczywistości obowiązkiem organu było wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jego wnikliwa ocena oraz rozstrzygnięcie o statusie spornych nieruchomości, które to - wolą ustawodawcy - zostało ograniczone tylko do dwóch możliwości: uznania gruntów za wspólnotę gruntową albo mienie gromadzkie;

2) art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez uznanie za prawidłowe ustalenia, iż przedmiotowe nieruchomości (w granicach jednoznacznie i ściśle określonych), bo identyfikowane poprzez oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr ... w obrębie geodezyjnym B. i jako działka nr ... w obrębie geodezyjnym K. stanowią mienie gminne, pomimo braku jakichkolwiek materialnych dowodów (chociażby szczątkowych lub wręcz poszlakowych), a poświadczających stan prawny przedmiotowych nieruchomości na datę 5 lipca 1963 r. oraz w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wyjaśniło szeregu niejasności a wręcz występujących w sprawie sprzeczności (udokumentowanych przez skarżących dowodami w toku postępowania), podnoszonych przez nich wielokrotnie w jego toku, których jednakże Starosta O. w ogóle nie uwzględnił ani też do takich się w żaden sposób nigdy nie odniósł;

3) art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) poprzez uznanie za prawidłowe ustalenia, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią mienie gminne, a przez to przyznanie Skarbowi Państwa prawa do legitymowania się w odniesieniu do tych nieruchomości prawem własności w oparciu wyłącznie o przesłankę, iż przestrzeń tej nieruchomości zawiera się pomiędzy nieruchomościami przyległymi do takiej i których to nieruchomości przyległych stan prawny jest uregulowany, z pominięciem istoty wynikającej z procedury wydawanych Aktów Własności Ziemi i faktu, iż przy ich wydawaniu organy administracji nie były zobowiązane do ustalania granic nieruchomości i tego nie czyniły, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że tego rodzaju przyjęcie ustaleń w zakresie mienia gromadzkiego jest w swej istocie ułomne i może być obarczone znaczącym błędem, a co ma miejsce w niniejszej sprawie i przez co uznana za mienie gromadzkie nieruchomość w istocie wkracza w przestrzeń siedliska skarżących pomimo, iż przed datą 5 lipca 1963 r. i w tej dacie to mienie gromadzkie w granicach takich nie występowało, a przynajmniej organ prowadzący postępowania takiej okoliczności w żaden wiarygodny sposób nie dowiódł;

4) art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r.

Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez uznanie, iż dopuszczalne jest objęcie drogi publicznej (lub jej części) w takie władanie faktyczne, które może prowadzić do nabycia własności nieruchomości stanowiącej drogę publiczną przez zasiedzenie z uwagi na fakt, iż Sąd Wojewódzki uznał, że wydanie decyzji przez starostę w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, nie pozbawia stron możliwości dochodzenia swych praw w postępowaniu cywilnym, w razie sporów własnościowych, jednakże pomijając okoliczność, iż w niniejszym postępowaniu nieruchomość będąca jego przedmiotem - to droga publiczna zaliczona w trybie przepisów odrębnych do kategorii dróg gminnych;

II. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., polegający na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie oraz na zaakceptowaniu naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego zawartych w przepisach k.p.a., a mianowicie:

1) art. 10 w zw. z art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron i uczestników postępowania w tym i skarżących o oględzinach połączonych z rozprawą administracyjną, wyznaczonych na dzień 20 stycznia 2012 r., co pozbawiło skarżących jak i pozostałe strony słusznie przynależnych im uprawnień procesowych i która, to okoliczność potwierdził w całej rozciągłości i w sposób bezsporny sam organ prowadzący przedmiotowe postępowanie administracyjne, tj. Starosta O., w treści pisma skierowanego do J. R. z dnia 1 lutego 2012 r. tym bardziej, że przedmiotem oględzin i rozprawy w tym dniu, była wyłącznie nieruchomość skarżących pod kątem ustalenia stanu faktycznego odnośnie ewentualnego zajęcia przez nich części drogi stanowiącej przedmiot postępowania i dla tego celu stwierdzenia zachowanych elementów zagospodarowania ich nieruchomości z lat 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku oraz niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący kwestionują niesformalizowany tryb zawiadamiania stron w niniejszym postępowaniu, gdy w rzeczywistości skarżący tego nie czynili i nie czynią, natomiast kwestionują fakt prawidłowego zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na dzień 20 stycznia 2012 r., a w istocie brak takiego zawiadomienia stron w tym i ich, wskazując na konkretny dowód tę okoliczność potwierdzający.

2) art. 7 i art. 9, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż skarżący kwestionują fakt przymiotu mienia gromadzkiego w odniesieniu do przedmiotowej drogi, gdy w rzeczywistości skarżący tego nie czynią, kwestionując wyłącznie lokalizację tego mienia w oparciu o dane z aktualnej ewidencji gruntów, które pozostają sprzeczne ze stanem faktycznym i czego skutkiem jest pozbawienie ich praw własności do części przynależnego im siedliska i to przy braku jakichkolwiek wiarygodnych dowodów materialnych mogących potwierdzić taki stan rzeczy, co pozostaje w jawnej sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym;

- zaniechania wyjaśnienia okoliczności związanej z rozbieżnością pomiędzy stanem wykazanym na mapach ewidencji gruntów a stanem faktycznym na gruncie, przy jednoczesnym braku dowodów umożliwiających na ich podstawie określenie faktycznego umiejscowienia przedmiotowej drogi (mienia gromadzkiego);

- przyjęcie za wiarygodny dowód z dokumentacji geodezyjnej z daty założenia ewidencji gruntów z lat 1966, 1967 i 1969, a tym samym dowodu dokumentującego stan od 3 do 6 lat po dacie 5 lipca 1963 r. pomimo braku innego wiarygodnego dowodu materialnego potwierdzającego, iż tak udokumentowany stan jest tożsamy ze stanem przedmiotowych nieruchomości sprzed wyżej wskazanej daty i faktu, że dla orzekania w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie mają znaczenia zmiany zaistniałe w stanie tych nieruchomości po tej dacie, a których prawdopodobieństwo wystąpienia było wysoce prawdopodobne, w świetle przeobrażeń własnościowych jakie miały miejsce w latach 1966 -1971 związanych z kompleksowym założeniem ewidencji gruntów dla nieruchomości w Polsce;

- uznanie za wiarygodne i wystarczające dla potrzeb niniejszej sprawy, zeznania zaledwie kilku osób w sytuacji gdy sprawa dotyczy mienia gromadzkiego i przy braku jakichkolwiek przeszkód odebrania zeznań i oświadczeń od wielu mieszkańców wsi B. i K., dla rzetelności i wiarygodności przeprowadzonego dowodu;

- pominięcie okoliczności w zakresie sprzeczności zeznań tych samych świadków odebranych przez ten sam organ w niniejszym postępowaniu jak i w postępowaniu o stwierdzenie przedmiotowego mienia za wspólnotę gruntową (akta włączone do niniejszej sprawy);

- bezkrytyczne przyjęcie oświadczeń Gminy I. w zakresie wykonywanych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości określonych prac konserwacyjnych, pomimo iż brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu mogącego takie okoliczności potwierdzić i pomimo iż wizja na gruncie takim wprost zaprzecza.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina I. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Nie okazał się zatem trafny zarzut naruszania art. 10 w zw. z art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron i uczestników postępowania w tym i skarżących o oględzinach połączonych z rozprawą administracyjną, wyznaczonych na dzień 20 stycznia 2012 r. ponieważ nie wywiedziono, jakie negatywne skutki braku zawiadomienia o udziale w czynności mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Powszechny jest pogląd w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego pominięcia strony w czynności dowodowej, koniecznym jest wykazanie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11 LEX nr 1234121

Jak zasadnie zauważył to Sąd Wojewódzki Starosta O. poinformował J. R. o możliwości zapoznania się z treścią protokołu sporządzonego podczas rozprawy administracyjnej, a także wniesienia uwag i zastrzeżeń. Skarżący mieli zatem zapewnioną możliwość uczestniczenia na tym etapie postępowania, a zatem zgłoszony w tym zakresie zarzut kasacyjny nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Nie okazał się również zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 9, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. przez organy administracji, ponieważ stan faktyczny sprawy został ustalony, wobec częściowego braku dokumentów, w oparciu o zeznania świadków i stron postępowania, które co do przebiegu i granic drogi, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają na datę 5 lipca 1963 r. istnienie przedmiotowych działek gruntu jako ogólnodostępnych i służących mieszkańcom wsi i właścicielom przyległych do nich pól. Przyjęcie opisanego wyżej materiału dowodowego za wiarygodny uzasadnia również dokumentacja geodezyjna z daty założenia ewidencji gruntów (operat pomiarowy z 1966 r. i rejestr gruntów wsi B. z 1967 r., rejestr gruntów wsi K. z 1969 r.), a więc w okresie bezpośrednio po dacie w której następuje stwierdzenie, że nieruchomości te stały się mieniem gromadzkim. Ponadto żaden ze świadków poza J. R. nie stwierdził, aby droga miała inny przebieg niż wynikający z dokumentacji sporządzonej do celów założenia ewidencji gruntów, skarżący zaś nie przedstawili, żadnych dowodów mogących stanowić podstawę do zakwestionowania stanu faktycznego wynikającego z ewidencji gruntów. W tym kontekście zasadnie oceniono, że odmienne od pozostałych ustaleń oświadczenia skarżącego co do przebiegu granic drogi nie zasługiwały na wiarę. Dodać należy, że akt własności ziemi nr ... z dnia 18 stycznia 1980 r. obejmował działki nr ..., ..., ..., przedmiotowe działki mają numerację ... i ..., nie jest więc do zaakceptowania twierdzenie skarżących, że działka nr ... tylko w części obejmuje drogę, w pozostałej zaś stanowi część ich gospodarstwa. Również pozostałe zarzuty zgłaszane w zakresie naruszeń poprzez organy przepisów k.p.a., w tym możliwość zaistnienia zmian w stanie nieruchomości po dniu 5 lipca 1963 r., możliwość przesłuchania większej liczby świadków, czy też ustalenie zakresu prac konserwacyjnych nie zostały przez skarżącego kasacyjnie ani dostatecznie uzasadnione, ani też, jak powiedziano już wcześniej, opatrzone analizą ewentualnego wpływu tych ustaleń na wynik sprawy. Reasumując stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszeń przepisów postępowania nie okazały się usprawiedliwione.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty naruszeń przepisów prawa materialnego, to z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować, zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05.

Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może zatem nastąpić przez postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (p5or. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazując w trzech zarzutach niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zarzuca błędu subsumcji, lecz wskazuje, że obowiązkiem organu było wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, oraz nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie są podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a zatem nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Z niewiadomych też powodów postawiono zarzut naruszenia art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, którego to przepisu Sąd Wojewódzki nie stosował, nie mógł go więc naruszyć. Przeświadczenie zaś autora skargi kasacyjnej, że polne drogi będące przedmiotem sprawy są drogami publicznymi nie wynika z materiałów sprawy.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.