Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1348/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. S. - Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2005 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za naruszenie zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika,

iż Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2004 r. zażądał od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia informacji w sprawie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określonej w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] października 2004 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przedstawił Ministrowi Zdrowia informację obejmującą: liczbę zawartych umów, liczbę umów opublikowanych na stronie internetowej Funduszu, informację o spełnianiu warunków określonych w ustawie przez opublikowane dane, adresy stron internetowych zawierających informacje o zawartych przez Fundusz umowach, a także przypadki braków publikacji.

W oparciu o te informacje oraz w oparciu o weryfikację danych zamieszczonych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia Minister Zdrowia uznał, że zasada jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w art. 135 ust. 2 ustawy nie jest realizowana przez Narodowy Fundusz Zdrowia w sposób prawidłowy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 165 w zw. z art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powiadomił Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach i zalecił mu niezwłoczne, nie później niż do dnia 15 grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy w zakresie realizacji zasady jawności informacji o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, poprzez bezwzględne przestrzeganie 14-dniowego terminu, liczonego od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do umieszczania na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia informacji o każdej zawartej umowie, zawierającej określenie: rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz opracowanie do dnia 31 grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane.

W odniesieniu do informacji publikowanych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia Minister Zdrowia zarzucił, że nie zawierają one maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy wynikających ze wszystkich zawartych umów.

Jednocześnie pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia zawiadomił W. S. - Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej w oparciu o art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z uwagi na to, że publikowane na stronach internetowych [...] Oddziału informacje nie spełniają wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2004 r. skierowanym do Ministra Zdrowia Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśniając, iż na stronie internetowej [...] Oddziału zostały zamieszczone informacje pozwalające na ustalenie maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów poprzez przeprowadzenie prostych działań matematycznych tj. dodawania.

W dniu [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję nakładającą na skarżącego W. S. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie normy prawnej wyrażonej w art. 135 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził,

że publikacje zawarte na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu weryfikacji,

tj. w dniu 20 października 2004 r. nie zawierały informacji odnośnie maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów oraz informacje przedstawione na stronie internetowej Oddziału po dacie 9 listopada 2004 r. pomimo zapewnień Prezesa NFZ zawierały braki dotyczące liczby punktów i ceny zakupionych świadczeń, a także nie zawierały maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu.

Minister podkreślił, że obowiązek zamieszczania informacji określonej

w art. 135 ust. 2 powołanej wyżej ustawy istniał także na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i był określony w art. 73 tej ustawy.

W ocenie Ministra Zdrowia prezentowane na stronach internetowych informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej,

a publikowana informacja o maksymalnej kwocie zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej z zawartych umów też nie spełniała wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.

Dlatego Minister Zdrowia zdecydował o wymierzeniu Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kary pieniężnej podkreślając, że jest to kara administracyjna niezależna od winy, będąca następstwem naruszenia obowiązków administracyjnych.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po otrzymaniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r., wystąpił z wnioskiem

o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania wskazując na to,

że Narodowy Fundusz Zdrowia realizował swoje zadania

w oparciu o wypracowane standardy postępowania nie naruszając jakichkolwiek przepisów z uwagi na brak ogólnie obowiązujących wytycznych i zasad realizacji zapisów ustawy dla zapewnienia jawności umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych.

W. S. po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. nakładającej na niego karę pieniężną, w piśmie z dnia [...] marca 2005 r. zwrócił się także do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy.

Skarżący stwierdził, że w jego ocenie informacje zawarte na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia spełniały wymogi z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a nawet prezentowały dane bardziej szczegółowe niż wymaga ten przepis.

Podkreślił, że brak wskazania w informacji internetowej "ceny świadczenia" przy braku opracowywanych w tym czasie form prezentowania informacji i wobec konieczności przetworzenia danych w umowach obowiązujących w 2004 r.

nie ogranicza zasady jawności tych umów. Ponadto cena świadczenia w literalnym brzmieniu art. 135 ustawy nie wynikają w sposób bezpośredni z treści umów.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję zmieniającą częściowo jego poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. skierowaną do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, odnośnie wyznaczonego w tej decyzji terminu na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy oraz w części dotyczącej terminu opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

W decyzji tej Minister Zdrowia udzielił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia 30-dniowego terminu, od daty doręczenia tej decyzji, na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz terminu trzymiesięcznego, od daty doręczenia tej decyzji, na opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

Jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia,

po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję utrzymującą w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. odnośnie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził,

że nie może budzić wątpliwości fakt, iż zamieszczone na stronie internetowej informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż cena to iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych.

Fakt, że cena świadczenia nie jest wymieniona kwotowo w treści zawartej umowy nie zwalnia natomiast Dyrektora [...] Oddziału

z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy.

Maksymalna kwota zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy musi być natomiast prezentowana w taki sposób aby nie wymagała od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek działań matematycznych, nawet najprostszych.

Minister Zdrowia podkreślił, że nakładając karę pieniężną kierował się zasadą celowości oraz, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej było prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a.

W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, W. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego czyli art. 165 ust. 6 i art. 167 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania art. 8 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2005 r.

Skarżący podniósł, że Minister wydając zalecenia w trybie art. 165 ust. 3 powinien wyznaczyć termin usunięcia tych stwierdzonych nieprawidłowości co w sprawie nie miało miejsca w odniesieniu do skarżącego. Jednocześnie wymierzenie kary ma charakter fakultatywny, czyli ma charakter uznania administracyjnego. Wskazał, że postępowanie Ministra narusza art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa bowiem Minister sam nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, a jednocześnie wymierza karę za naruszenia, których sam się dopuścił.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego

i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.

Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną

w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc,

w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa.

Art. 135 tej ustawy stanowi natomiast, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczanie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Informację tę zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Art. 73 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r.

o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia

(Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.) zawierał identyczną treść jeśli chodzi o realizację zasady jawności umów, nie było w nim tylko zakreślonego terminu 14-dniowego od dnia zawarcia umowy na zamieszczenie informacji na stronie internetowej.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia,

w celu realizacji zasady jawności umów, zamieszczał na swoich stronach internetowych informacje o zawartych umowach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Minister Zdrowia uznał jednak, że informacje zawarte na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym także [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie wypełniają obowiązku jawności umów wynikającego z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Dlatego korzystając z uprawnienia nadzorczego nadanego mu przez art. 165 ust. 3 tej ustawy, wydał w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję informującą Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz zalecającą mu niezwłoczne, nie później niż do dnia 15 grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy, a także opracowanie i wdrożenie do dnia 31 grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia nałożył na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężna na podstawie art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie obowiązku określonego w art. 135 ust. 2 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Po rozpoznaniu wniosku Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia

o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia przedłużył termin na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz do opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.

Jednocześnie wydaną w tym samym dniu decyzją Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nakładającą na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z art. 135 ustawy.

Z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego,

w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie

o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia.

Art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa bowiem w sposób szczegółowy w jakiej formie mają być publikowane informacje odnośnie rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Minister Zdrowia wymierzył skarżącemu karę pieniężną pomimo istniejących różnic interpretacyjnych między nim, a Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia odnośnie sposobu realizacji zasady jawności umów wynikającej z art. 135 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz pomimo udzielonych Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia terminów

na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych

w art. 135 tej ustawy.

Dodatkowo należy podkreślić, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę do sądu na decyzje Ministra Zdrowia, informujące go o stwierdzonych nieprawidłowościach i zalecające mu dostosowania działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skarga ta nie została jeszcze rozpoznana przez sąd.

W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez

art. 167 tej ustawy.

Zgodnie bowiem z poglądem ukształtowanym zarówno w orzecznictwie, jak również w doktrynie decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego.

Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia,

czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA).

W rozpoznawanej sprawie nastąpiło zastosowanie sankcji za dokonanie naruszenia przepisu (art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych), którego interpretacja budziła wątpliwości, co potwierdził organ swoimi działaniami, mianowicie zobowiązując Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do opracowania do dnia 31 grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty

i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane. Aby zatem stwierdzić, że nastąpiło określone w art. 167 ww. ustawy naruszenie prawa, niezbędne jest ustalenie jakie działania są, a jakie nie są zgodne z prawem, w przeciwnym wypadku może dojść do niewłaściwego zastosowania przez organ swoich uprawnień z punktu widzenia słusznego interesu strony (art. 7 kpa).

Rola sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. (por. np.: wyrok NSA

z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768, oraz wyrok NSA

z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, LEX nr 149543).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1

lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zgodnie

z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.