Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 269/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b", art. 152,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: I. Następstwo prawnomaterialne jest podstawą do ustalenia następstwa prawnego w zakresie prawa procesowego.

II. Tylko w przypadku, gdy stronę skutecznie zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego, a ta świadomie z niego zrezygnuje, można mówić o jej winie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

III. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia tegoż postępowania.

TEZY

I. Następstwo prawnomaterialne jest podstawą do ustalenia następstwa prawnego w zakresie prawa procesowego.

II. Tylko w przypadku, gdy stronę skutecznie zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego, a ta świadomie z niego zrezygnuje, można mówić o jej winie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

III. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia tegoż postępowania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.-


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości swoją wcześniejszą decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2003r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. Nr [...] z dnia [...].10.1997r. i ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w D. Decyzja SKO w S. została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006r. sygn. akt: II SA/Bk 79/06, mocą którego uchylona została wcześniejsza decyzja SKO w S. z [...].12.2005r. Nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy W. z [...].10.1997r. Sąd administracyjny podzielił zarzut skarżącego Prokuratora Rejonowego w S. obrazy przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zakwalifikowanie uchybień zaistniałych w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z [...].10.1997 r. do uchybień nieistotnych. W szczegółowym uzasadnieniu swojego wyroku sąd administracyjny wyłuszczył dostrzeżone uchybienia decyzji

z [...].10.1997r. – braki we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ogólne określenie zamierzenia inwestycyjnego bez bliższego sprecyzowania, brak określenia charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji), nie wzięcie pod uwagę, iż projekt decyzji nie został pozytywnie uzgodniony z Zarządem S. Parku Krajobrazowego, brak poczynienia ustaleń czy inwestorzy w momencie ubiegania się o warunki zabudowy prowadzili produkcję rolną, a sporne budynki miały służyć efektywnemu prowadzeniu tej produkcji, brak szczegółowej analizy stanu technicznego budynków istniejących na gospodarstwie rolnym w momencie ustalenia warunków zabudowy.

W konsekwencji, zdaniem Sądu – w zakresie ustaleń, czy inwestor ubiegając się o warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy nowego budynku gospodarczego w 1997r. prowadził gospodarstwo rolne i czy na nieruchomości znajdowała się zabudowa zagrodowa o określonym stanie technicznym – materiał dowodowy nie został należycie oceniony i w tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona. Dokonana dotychczas ocena budzi wątpliwości. Sąd zalecił organowi dokonanie po raz kolejny analizy przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa; przede wszystkim przesłanek z punktu 7 – go i punktu 2 in fine, w stosunku do decyzji Wójta Gminy W. z [...].10.1997r. z uwzględnieniem uwag i oceny prawnej sądu oraz wzięciem pod uwagę całego materiału dowodowego, w tym zgromadzonego przez prokuratora przed wniesieniem sprzeciwu oraz zgromadzonego w teczce Nr 1 akt administracyjnych.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w pkt 3 ww. decyzji określono warunki obsługi infrastruktury technicznej bez wskazania we wniosku zasad rozwiązania w tym zakresie. Ponadto organ stwierdził, że ww. decyzja jest wadliwa także dlatego, że nie zawiera określenia dotyczącego w szczególności charakterystycznych parametrów projektowania zamierzenia inwestycyjnego, nie wskazując warunków wynikających z przepisów szczególnych, takich jak ustawa z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie

i kształtowaniu środowiska oraz z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody

i odpowiednich ustaleń planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało też, że decyzja Wójta Gminy W. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na to, że Wójt Gminy W. był zobowiązany do zbadania, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami obowiązującego planu i pomimo, że Wójt w treści decyzji powołał się na zgodność z planem to nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie. Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, że na przedmiotowym terenie w dacie wydania spornej decyzji istniała zabudowa zagrodowa w rozumieniu pkt 1.2 ppkt 1 str. 18 tekstu planu. Ponadto organ stwierdził w podsumowaniu, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a konkretnie art. 40 ust. 1 art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, art. 42 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 64 § 2 i art. 80 kpa. Organ nie wskazał wprost, które z tych naruszeń ma charakter kwalifikowany, ale stwierdził, że ilość jak i rodzaj – ciężar gatunkowy tych naruszeń daje dostateczną podstawę do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zaistniała przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wywiedli K.M. i F.M. (sygn. akt: II SA/Bk 268/08) oraz K.G. (sygn. akt II SA/Bk 269/08). Skarga K. i F.M. została postanowieniem Sądu z dnia 22.04.2008r. odrzucona (pełnomocnik skarżących w osobie radcy prawnego nie uiścił wpisu stałego od skargi w wymaganej przepisami formie).

K.G. w swojej skardze przede wszystkim wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości, w stosunku do której toczy się przedmiotowe postępowanie, lecz nie była informowana o nim. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu może skutkować nałożeniem obowiązku rozbiórki budynków wybudowanych na podstawie tej decyzji, a to w sposób oczywisty dotyczy jej obowiązków i uprawnień jako współwłaściciela nieruchomości. Powołując się na art. 28 kpa K.G. stwierdziła, że przysługują jej prawa strony, gdyż postępowanie dotyczy jej interesu prawnego oraz może dotyczyć jej obowiązków prawnych.

Skarżąca zwróciła też uwagę, że decyzję skierowano do osób, które nie są stroną postępowania, a nie skierowano do niej, jako współwłaściciela nieruchomości, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa powinno skutkować stwierdzeniem nieważności. Uzasadniając zaś drugie z zawartych w skardze żądań dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, K.G. podniosła, że Kolegium w wykonaniu wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 79/06 stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem innych przepisów tej ustawy, tj. art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 2, 3 i 4, art. 42 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, 64 § 2 i art. 80 kpa, nie wskazało jednak, które z tych naruszeń ma charakter kwalifikowany, a jedynie stwierdziło, że ilość jak i rodzaj – ciężar gatunkowy tych naruszeń daje dostateczną podstawę do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem zaistniała przesłanka do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżąca powołując szereg orzeczeń sądowych dotyczących przesłanki, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistości naruszenia prawa, ponieważ wcześniej SKO w S. , a także WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 maja 2004r., sygn. akt II SA/Bk 47/04 nie miały wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wnosząca skargę podkreśliła, że dopiero odmienne ustalenia co do stanu faktycznego jak i odmienna interpretacja przepisów dokonana przez WSA

w Białymstoku w wyroku z dnia 1 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 79/06 spowodowało zmianę poglądu SKO.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że zaskarżona decyzja w ogóle nie dokonała analizy sprawy pod kątem skutków gospodarczych i społecznych, a także wskazała na znaczny upływ czasu od wydania decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie prowadzone gospodarstwo agroturystyczne na przedmiotowym terenie, nie wpływa negatywnie na środowisko, co potwierdzają sporządzone analizy załączone do skargi. Zdaniem skarżącej stwierdzenie "że ilość, jak i rodzaj - ciężar gatunkowy tych naruszeń daje dostateczną podstawę do przyjęcia, że decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa" nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie oraz w orzecznictwie.

W dalszej części skargi dokonano analizy poszczególnych przepisów ustawy

o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego, których naruszenie zarzuciło Kolegium decyzji Wójta Gminy W. oraz odniesiono się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Generalnie skarżąca nie zgodziła się z dokonanymi przez organ ustaleniami, co do stanu faktycznego dotyczącego stanu budynków znajdujących się na nieruchomości objętej wzruszaną decyzją oraz ich przydatności do prowadzenia produkcji rolnej. Ponadto za niewłaściwą skarżąca uznała interpretację organu dotyczącą zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, co do zawartej w nim definicji zabudowy zagrodowej i pojęcia zagrody. Przeprowadzone przez Wójta postępowanie było prawidłowe, gdyż organ ustalenia faktyczne co do istnienia na nieruchomości budynków i ich stanu technicznego oparł na dokumencie urzędowym - protokole Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1997r. Nie można też wykluczyć, że Wójt znał stan faktyczny z urzędu. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia wskazanych przez SKO przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej o ich rażącym naruszeniu. Zdaniem skarżącej, braki we wniosku mogły skutkować jedynie wezwaniem przez organ do uzupełnienia wniosku, natomiast rozpatrzenie wniosku zbyt ogólnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniosek ten pozwalał zidentyfikować zamierzenie inwestycyjne i dokonać oceny zgodności zamierzenia z zapisami planu.

Skarżąca nie zgodziła się też ze stwierdzeniem przez organ naruszenia przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie

i kształtowaniu środowiska oraz ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Natomiast, co do naruszenia przepisów proceduralnych to nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że decyzja Wójta Gminy W. rażąco naruszyła prawo. Naruszenia prawa można doszukiwać się wyłącznie w odmiennej interpretacji zapisów planu i w odmiennej interpretacji stanu technicznego,

a co istotne - decyzja swoimi skutkami nie spowodowała naruszenia jakiegokolwiek dobra chronionego prawem, gdyż jej wykonanie nie spowodowało ujemnych skutków w chronionym krajobrazie, jak i w środowisku naturalnym. Natomiast Kolegium, prowadząc ponownie postępowanie po wyroku WSA w Białymstoku

z dnia 1 czerwca 2006r. (II SA/Bk 79/06), nie wystąpiło do stron postępowania

o złożenie dodatkowych wyjaśnień w badanym aspekcie sprawy i oparło swoją decyzję tylko na aktach prokuratorskich.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji SKO w S. z [...] lutego 2008r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Zgodziło się ze skarżącą, że nie brała ona udziału w postępowaniu przed Kolegium i nie doręczona jej była zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2008 roku. Organ podkreślił jednak, że zmiany składu osobowego współwłaścicieli nieruchomości objętych wzruszaną decyzją nastąpiły w czasie trwania postępowań sądowych w związku

z zaskarżeniem poprzedniej decyzji SKO w S. z dnia [...] grudnia 2005r.

w niniejszej sprawie i żadna ze stron uczestniczących w postępowaniu nie poinformowała organu o zaistniałych zmianach. Ze znajdującego się bowiem

w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów aktualnego na dzień 04.10.2005r. wynika, że współwłaścicielami przedmiotowych nieruchomości byli: G.R.A., G.T.S., M.F.M., M.K.A. Ponadto, zdaniem Kolegium, brak udziału strony w niniejszym postępowaniu, ma charakter jedynie formalny, bowiem jak wynika z samej skargi, Pani K.G. jest bardzo dobrze i szczegółowo zorientowana w sprawie

i aktach sprawy, powołując się m.in. na dokumenty znajdujące się w tychże aktach. Ponadto brak udziału strony w postępowaniu nie miał istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organ nie przeprowadzał w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją żadnych dowodów posiłkowych, opierając się jedynie na zgromadzonych już aktach sprawy.

Odnośnie zarzutów, co do braku rażącego naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego tj. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że zarówno oczywistość naruszenia wskazanych przez Kolegium przepisów, jak i charakter tych przepisów będących podstawą dla kształtowania zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w momencie wydawania zaskarżonej decyzji powodują, że należy ocenić je jako rażące. W dalszej części pisma organ rozszerzył powyższą argumentację, stojąc na stanowisku zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się także, że w postępowaniu przed organami doszło do naruszenia procedury administracyjnej określonej przepisami kpa.

SKO nie zgodziło się z poglądem skarżącej, że naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poprzez nie przeprowadzenie wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w sprawie i nie dokonanie ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie powinno być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

O konieczności zastosowania podstawowych zasad postępowania wynikających

z Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 i art. 64 § 2 oraz

art. 80 kpa) nie może bowiem decydować, ani szczupłość aparatu administracyjnego organu, ani też wielkość inwestycji - co sugerowała skarżąca, uzasadniając brak działania Wójta Gminy W.

Końcowo organ wskazał, że ocena zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997r., zgodna jest

z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006r. (sygn. akt II SA/Bk 79/06), która z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270

z późn. zm.) wiąże organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. Ocena ta została także zaakceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1388/06 wydanym na skutek wniesionej przez Państwa M. skargi kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana daje p.p.s.a.

Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Decyzja ta bowiem narusza przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w sposób oczywisty obliguje sąd do jej uchylenia.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30.08.2002r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, iż na wniosek podmiotu mającego uprawnienia strony konkretnego postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne może być wznowione z powodu nie brania bez własnej winy przez ten podmiot (stronę) udziału w postępowaniu.

Jeżeli chodzi o krąg stron postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji to stronami tego postępowania niewątpliwie zawsze są podmioty, które brały udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, która jest badana w trybie nadzwyczajnym (jej ważność) i wszystkie inne osoby, których interesu prawnego będą (mogą) dotykać skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie wstąpienie następców prawnych pierwotnej strony postępowania

w sprawie, skutkować winno uznaniem ich jako strony postępowania nadzwyczajnego. Postępowanie nadzwyczajne prowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na skutek sprzeciwu Prokuratora. Stosownie do treści art. 186 kpa w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie w urzędu, powiadamiając o tym strony. To na organie zatem ciąży nieustanny obowiązek dbałości o to, by

w postępowaniu miały zapewniony udział wszystkie osoby mające interes prawny

w sprawie. Zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego

i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I

i II, Zakamycze, 2005).

Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (także II- instancyjnego); po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego.

W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających

z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony

w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I i II instancji (vide: wyrok NSA w z dnia 10.05.2006 r.

w sprawie II OSK 810/05, LEX nr 236469).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż bezspornym jest, iż organ odwoławczy - mimo że skarżącej przysługiwał przymiot strony w niniejszej sprawie, nie zawiadomił jej o toczącym się postępowaniu wywołanym sprzeciwem Prokuratora. Powyższy brak proceduralny sprowadzał się do tego, że skarżąca nie została formalnie zawiadomiona o postępowaniu oraz nie została jej doręczona decyzja organu odwoławczego. Pomimo tego uchybienia, SKO w S. wydało zaskarżoną decyzję, przez co organ II instancji uniemożliwił skarżącej – mającej przymiot strony - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie ewentualnych żądań. Brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia tegoż postępowania.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ma miejsce niezależnie od tego czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ma charakter formalny, tj. sam "goły" fakt braku udziału strony

w postępowaniu lub jego fragmentu bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia tegoż postępowania. Prawo nie żąda w takim przypadku stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy. Art. 145 § 1 pkt 1 lib. "b" p.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 525-526). Stanowisko powyższe utrwalone jest także w orzecznictwie sądowym (vide: wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r. III RN 200/01, OSNP 2003/24/582, wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 496/05, Lex Nr 196700, uchwała NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66, wyrok WSA w Warszawie z 12.02.2007 r., VI SA/Wa 2173/06, Lex Nr 318041).

Przesłanka braku winy strony, określona art. 145 § 1 pkt 4 kpa, oznacza sytuację, gdy nie została ona zawiadomiona o wszczęciu postępowania lub nie została dopuszczona do udziału w istotnych czynnościach procesowych, albo nie mogła w nich brać udziału z powodów od niej niezawinionych. Nie jest przy tym wymagane, aby winę w tym zakresie ponosili inni uczestnicy postępowania lub organ administracyjny. Gwarantowana w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony

w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału

w postępowaniu organ powinien zawiadomić ją o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem sądu administracyjnego K.G. wykazała brak winy po jej stronie w zakresie niemożliwości uczestniczenia w niniejszym postępowaniu. Istotnym jest bowiem, że nie została ona formalnie zawiadomiona przez organ administracji o toczącym się postępowaniu. Tylko w przypadku, gdy stronę skutecznie zawiadomiono o postępowaniu administracyjnym, a ta świadomie z niego zrezygnuje, można mówić o jej winie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Niedopuszczenie zaś strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w ww. przepisie.

Nie ulega wątpliwości, iż K.G. posiada interes prawny do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Przymiot strony winien przysługiwać jej w konkretnym postępowaniu administracyjnym z chwilą wstąpienia w prawa i obowiązki po R.A.G., co do części nieruchomości położonej w D., składającej się z działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...], której to nieruchomości dotyczy decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...].10.1997r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z danych podanych na rozprawie przez pełnomocnika skarżacej (k. 168 akt ) wiadomym jest, że następstwo prawne K.G. do przedmiotowej nieruchomości wynika z umowy darowizny po ojcu R.A.G. Z przedłożonego przez stronę skarżącą odpisu zwykłego księgi wieczystej (stan na dzień 04.03.2008 r.) nr [...] prowadzonej przez VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. wynika, że od dnia 06.04.2006r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości gruntowej są: F.M.M., K.A.M., T.S.G. oraz K.J.G. Tymczasem decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] lutego 2008r., przy czym organ ten stan faktyczny ustalił w oparciu o wypis z rejestru gruntów aktualny na dzień 04.10.2005r.

Istotnym w sprawie jest zaś, że to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek prawidłowego oznaczenia stron tego postępowania

i zapewnienia im realizacji ich praw w myśl zasady oficjalności wynikającej m.in z art. 7 kpa. W toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej winny zmierzać do prawidłowego ustalenia kręgu osób zainteresowanych, a w szczególności tych, których wydawana decyzja obejmie swoimi skutkami. Brak ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów mających interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia prowadzi ostatecznie do naruszenia praw jednostki, m.in. do żądania zgłaszania zastrzeżeń uwag i składania odwołań, czy zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego (art. 10 kpa). Zatem w sytuacji, gdy w stosunku do jednej

z osób zainteresowanych dochodzi do zmiany podmiotowej wskutek następstwa prawnego (np. darowizna gruntu, spadkobranie) to organ winien z urzędu, na nowo określić krąg osób mających interes prawny i zawiadomić je o toczącym się postępowaniu ze wszystkimi tego konsekwencjami (zawiadomienia, doręczenia). Następstwo prawne skutkuje tym, że w miejsce dawnego podmiotu (strony) wstępuje inna osoba na pełnych prawach jej przysługujących. Następstwo prawnomaterialne jest podstawą do ustalenia następstwa prawnego w zakresie prawa procesowego. Reasumując należy wskazać, że na organie administracji publicznej ciąży obowiązek szukania aktualnych na dzień wydania decyzji osób mających interes prawny

w rozstrzygnięciu, tj. stron w rozumieniu art. 28 kpa. W przedmiotowej sprawie organ uchybił temu obowiązkowi, przez co naruszył przepis art. 10 kpa, będący przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Powyższe skutkuje niemożliwością merytorycznego ustosunkowania się przez sąd do motywów zaskarżonej decyzji, albowiem spowodowałoby to przedwczesną jej ocenę, w sytuacji gdy organ nie odniósł się jeszcze do ewentualnych zastrzeżeń i uwag strony

w zakresie prowadzonego postępowania, które to uprawnienie przysługiwało stronie.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisowi Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione powyżej naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a).