Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2849/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. i A. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2849/14

UZASADNIENIE

[...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014r. na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 i art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 267), zobowiązał A. G. i A. G. do doprowadzenia zabytku - strefy ochrony konserwatorskiej "[...]", do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie zewnętrznych urządzeń klimatyzacyjnych zamontowanych na elewacji budynku przy ul. C. w W. od strony ul. H., w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, odstąpił od zobowiązania do usunięcia utwardzenia nawierzchni terenu posesji przy ul. C. w W..

W uzasadnieniu organ podał, że sprawa niniejsza byłą już wcześniej przedmiotem rozpoznania. Przedmiotowy budynek przy ul. C. w W. znajduje się na terenie strefy konserwatorskiej "[...]", podlegającej prawnej ochronie na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod nr [...], dokonanego decyzją z dnia [...] września 1980 r. - zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Podczas kontroli w dniu [...] października 2013 r. stwierdzono, że na elewacji budynku przy ul. C. w W. od strony ul. H. zamontowano sześć klimatyzatorów różnej wielkości. Zgodnie z oświadczeniem A. G., klimatyzatory zostały zamontowane przez poprzedniego najemcę budynku, ponad dziesięć temu. Nadto nawierzchnię terenu posesji utwardzono częściowo kostką betonową. Utwardzenie zostało wykonane w listopadzie 2013 r. na zlecenie właścicieli.

W myśl art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego prawem pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, Społeczny Konserwator Zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności.

Po ustaleniu, że na ww. prace nie uzyskano pozwolenia, [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., zobowiązał A. G. i A. G. do doprowadzenia zabytku, jakim jest strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" do usunięcia zewnętrznych urządzeń klimatyzacyjnych zamontowanych na elewacji budynku przy ul. C. w W., w terminie pięciu miesięcy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że urządzenia są stosunkowo duże i o zróżnicowanej formie, przez co wprowadzają chaos i zakłócają harmonijną kompozycję elewacji, negatywnie oddziałując na wygląd założenia urbanistycznego ulicy H., stanowiącej fragment chronionego obszaru. Jednocześnie organ odstąpił od wydania nakazu w zakresie utwardzenia powierzchni, uznając, że prace te nie wpłynęły negatywnie na chronione wartości układu urbanistycznego.

Strony wniosły odwołanie od tej decyzji i Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie decyzji [...] Konserwatora Zabytków nie odnosiło się do utwardzenia nawierzchni trawnika. Ponadto, w ocenie organu II instancji, podstawą do nałożenia obowiązku powinien być art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 45 ust. 1 tej ustawy, a nie wskazany w uzasadnieniu [...] Konserwatora zabytków art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 w związku z art. 45 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego art. 36 ust. 1 pkt 10, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru zabytków urządzeń technicznych, dotyczy jedynie prac ingerujących bezpośrednio w obiekt zabytkowy, a nie działań podejmowanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków. Organ odwoławczy zarzucił również [...] Konserwatorowi Zabytków, że nie wskazał on czy budynek przy ul. C. stanowi część historycznego zespołu budowlanego, czy jedynie jest położony na terenie zabytkowego układu urbanistycznego obszaru "[...]". W ocenie organu II instancji nie zostało również wykazane, w jaki sposób urządzenia umieszczone na elewacji podwórzowej wpłynęły na chroniony układ urbanistyczny ulicy. Wątpliwości wzbudził również fakt podjęcia działań nadzorczych po upływie ponad 10 lat od wykonania montażu klimatyzatorów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Konserwator Zabytków wskazał, że wpisu strefy konserwatorskiej "[...]" dokonano w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Ustawa ta nie zawierała definicji strefy ochrony konserwatorskiej. Z sentencji decyzji wpisującej strefę ochrony konserwatorskiej "[...]" wynika, że wpis dotyczył zarówno układu ulic jak i zabudowy. Strefa konserwatorska została wpisana do rejestru zabytków ze względu na wartość zabytkową i historyczną, a "poszczególne kolonie i osiedla [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w."

W świetle aktualnych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje dwie formy ochrony, historyczny układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez zabytek podlegający ochronie należy rozumieć zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół budowlany. Tym samym, wymóg uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków będzie odnosił się także do prowadzenia prac przy obiekcie, który indywidualnie nie jest wpisany do rejestru zabytków, ale znajduje się im obszarze figurującym w rejestrze zabytków jako całość (orzeczenie NSA z 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 427/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2011r. sygn. I SA/Wa 1037/11).

Budynek przy ul. C. w W. został wybudowany przed II wojną świtową i jest oznaczony na historycznych planach z 1936 r. Jego historyczny charakter potwierdza również ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków pod numerem [...]. Budynek przy ul. C. w W. znajduje na terenie układu urbanistycznego strefy [...], jak również należy do zespołu historycznej zabudowy lat międzywojennych XX w.

Zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, a więc powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi, ochroną objęty jest zespół budynków charakteryzujący się ww. cechami, a więc i forma architektoniczna położonych w nim obiektów. Oznacza to, że chroniony jest m.in. wygląd elewacji oraz zewnętrznych elementów architektonicznych, a także bryła obiektu.

Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 12 historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W przypadku wpisu obszarowego ochronie prawnej podlegają więc zewnętrzne cechy wszystkich obiektów tworzących substancję zabytkową układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (orzeczenie NSA z 18 czerwca 2013 r. sygn. 11 OSK 427/12, NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2152/10). W ochronie tego rodzaju zabytków, szczególnie istotne jest zachowanie obiektów w jak najmniej zmienionej formie, jako że zmiana wyglądu poszczególnych budynków wchodzących w skład zabytkowego założenia w konsekwencji prowadzi do zmiany wyglądu chronionego zespołu i układu.

[...] Konserwator Zabytków ponownie stwierdził, że prace wykonane na terenie nieruchomości przy ul. C. w W. zmieniły wygląd układu urbanistycznego i zespołu historycznej zabudowy strefy "[...]" i stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymagały pozwolenia odpowiedniego organu konserwatorskiego.

Zamontowanie na elewacji niewielkiego, dwupiętrowego budynku aż sześciu urządzeń klimatyzacyjnych jest w ocenie organu dużą ingerencją, która zaburza czytelność oraz rytm podziałów, wyznaczanych przez okna i gzyms. Urządzenia są stosunkowo duże i o zróżnicowanej formie, przez co wprowadzają chaos i zakłócają harmonijną kompozycję elewacji, negatywne oddziałując na wygląd budynku przy ul. C., a tym samym obniżają wartość i bronionego zespołu budowlanego strefy "[...]". W przypadku ochrony ww. zespołu budowlanego szczególnie istotne jest dążenie do zachowania elewacji współtworzących go budynków w jak najmniej zmienionej formie, jako że zmiana wyglądu któregokolwiek z historycznych budynków wchodzących w skład zabytkowego zespołu, w konsekwencji prowadzi do zmiany wyglądu całego chronionego zespołu zabudowy.

Ciągi wnętrz ulicznych są najważniejszym komponentem zespołów urbanistycznych, ich prospekty widokowe i wygląd poszczególnych elewacji składających się na wnętrze urbanistyczne w równym stopniu co sama zabudowa stanowią substancję zabytkową założeń urbanistycznych. Dlatego też wprowadzenie dużej ilości nowych elementów przestrzennych zamontowanych do elewacji budynku i zakłócających widok wnętrza ulicy, w sposób znaczący wpływa na wygląd założenia urbanistycznego ulicy H., stanowiącej fragment chronionego układu urbanistycznego strefy "[...]".

[...] Konserwator Zabytków nie negował możliwości umieszczania na obiektach zabytkowych urządzeń technicznych, które podnoszą komfort użytkowania budynku. Urządzenia takie powinny być jednak odpowiednio umieszczone, tak by harmonizowały z bryłą i elewacją budynku i nie wpływały negatywnie na chronione wartości zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego. Dlatego też, przed montażem jakichkolwiek urządzeń na zewnątrz budynku znajdującego się na terenie strefy ochrony [...], należy uzyskać pozwolenie [...] Konserwatora Zabytków, który analizuje każdorazowo ich wpływ na zabytek, w celu zapobiegania podejmowaniu działań mogących spowodować uszczerbek dla jego wartości.

Na ścianie budynku znajduje się zbyt duża ilość urządzeń technicznych, które ujemnie wpływają na wygląd budynku, stanowiącego substancję zabytkowego zespołu budowlanego i układu urbanistycznego. Ponadto, klimatyzatory rażąco kontrastują z elewacją, co obniża walory architektoniczne budynku, negatywnie wpływając na wartość artystyczną chronionego obszaru.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku stwierdzenia wykonania prac czy innych działań przy zabytku, bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazową. Wydaniem stosownej decyzji jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia przez organ konserwatorski wykonania przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków bez pozwolenia prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12.

[...] Konserwator Zabytków odstąpił od wydania nakazu w zakresie utwardzenia części nawierzchni na terenie posesji. W ocenie organu, w tym wypadku prace polegające na ułożeniu kostki na stosunkowo niewielkiej powierzchni trawnika, nie wpłynęły negatywnie na chronione wartości układu urbanistycznego. Utwardzenie małego fragmentu posesji nie doprowadziło do zmiany podziałów funkcjonalnych, ani nie zaburzyło wyglądu zespołu i układu urbanistycznego.

A. G. i A. G. wnieśli odwołanie od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r. Nie zgadzali się z twierdzeniem, że prace wykonane na terenie nieruchomości przy ul. C., polegające na zamontowaniu klimatyzatorów zmieniły wygląd układu urbanistycznego i zespołu historycznej zabudowy "[...]".

Podnosili, że przedmiotowe klimatyzatory zostały zawieszone na elewacji budynku około roku 2000. Przy czym nieruchomość przy ul. C. leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z zapisami § 11 ww. planu, na obszarze strefy ochrony konserwatorskiej [...], w przypadku wszelkich inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, istnieje obowiązek uzgodnienia inwestycji z właściwym Konserwatorem Zabytków, w stosunku do obiektów wpisanych imiennie do rejestru zabytków (niezależnie od wpisu dotyczącego całej strefy ochrony konserwatorskiej [...]): wszystkie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla których wydanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane, muszą być przez zgłaszającego uzgodnione z właściwym Konserwatorem Zabytków. Uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków wymagają również wszelkie projektowane przekształcenia geodezyjne na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków.

Zatem w świetle planu miejscowego, uzgodnienia właściwego Konserwatora wymagają wyłącznie inwestycje objęte zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Tymczasem, umieszczenie na elewacji budynku, klimatyzatorów nie podlega zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Stosownie bowiem do treści art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust.1 pkt. 2 ustawy, "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 1,4-6 oraz 9-13". Art. 30 ust.1 pkt. 3b stanowi natomiast, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych.

Zarówno w dacie instalowania klimatyzatorów na budynku przy ul. C., jak i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, nie istniał przepis prawa powszechnie obowiązującego, na mocy którego prowadzenie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, takich jak klimatyzatory na elewacji budynków wymagałoby pozwolenia lub zgłoszenia.

Organ nie odniósł się do argumentów dotyczących uwzględnienia uwarunkowań wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Prawa budowlanego.

Nadto organ nie wskazał, czy przedmiotowe urządzenia mogłyby zostać przeniesione na inną ścianę budynku, bez uszczerbku dla wyglądu objętego ochroną układu urbanistycznego i zespołu historycznej zabudowy.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania A. G. i A. G., od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r., zobowiązującej do doprowadzenia zabytku, jakim jest strefa ochrony konserwatorskiej "[...]" do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie zewnętrznych urządzeń klimatyzacyjnych zamontowanych na elewacji budynku przy ul. C. w W. od strony ul. H., w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 1), oraz odstępującej od zobowiązania do usunięcia utwardzenia nawierzchni na terenie posesji przy ul. C. w W. (pkt 2) - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że kompetencje do wypowiadania się w przedmiotowej sprawie przez organ ochrony zabytków wynikają z faktu, że budynek przy ul. C. w W. położony jest w obszarze ochrony konserwatorskiej "[...] " (układ ulic i zabudowa), wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].09.1980 r.

Wskazany w zaskarżonym orzeczeniu przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi, że w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru, roboty budowlane (...) lub podjęto inne działania, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Na elewacji przedmiotowego budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków zamontowano sześciu klimatyzatorów. Podstawą nałożenia obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu był w niniejszej sprawie przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy w związku z art. 45 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 stanowi, że pozwolenia organu ochrony zabytków wymaga podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, tj. w przedmiotowej sprawie układu urbanistycznego i zespołu zabudowy [...].

[...] Konserwator Zabytków przekonywająco wykazał, iż budynek, należy do historycznej zabudowy, tym samym stanowiąc nie tylko element układu urbanistycznego, lecz także element zabytkowego zespołu budowlanego (składającego się - jak wynika z uzasadnienia decyzji wpisującej do rejestru zabytków - z budynków powstałych w latach międzywojennych XX w.), oraz wyczerpująco wyjaśnił z jakich powodów uznał, że samowolnie zamontowane klimatyzatory obniżają wartości zabytkowe zespołu budynków, do których należy budynek przy ul. C. w W..

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż ww. klimatyzatory, nie tylko poprzez ilość urządzeń technicznych, lecz także formę i miejsce ich zamontowania, rażąco kontrastują z elewacją budynku, tym samym wpływając negatywnie na architektoniczne walory i odbiór wizualny historycznego zespołu zabudowy.

Stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.

Racjonalności dokonanej przez [...] Konserwatora Zabytków oceny samowolnie wykonanych prac dowodzi także okoliczność, iż organ ten odstąpił od zobowiązania do usunięcia utwardzenia nawierzchni na terenie posesji przy ul. C. w W., zasadnie uznając, iż prace te nie wpłynęły negatywnie na chronione wartości układu urbanistycznego.

W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do prawidłowości podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazanych prac. Stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 pkt ustawy. Organ pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, iż skierowanie decyzji do dawnego najemcy oznaczałoby zobowiązanie do działań wymagających ingerencji przy nieruchomości, do której nie ma on tytułu prawnego, wiązałoby się z niewykonalnością decyzji.

Odnosząc się do argumentacji odwołania w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Prawo budowlane ani plan miejscowy nie może bowiem zwolnić inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na prace przy zabytku, wymagane na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja nie oznacza zakazu umieszczania na przedmiotowym budynku klimatyzatorów, ale właściciel nieruchomości powinien zwrócić się do [...] Konserwatora Zabytków o pozwolenie na umieszczenie urządzenia. Dopuszczalne są takie rozwiązania techniczne, które przyczynią się do poprawy warunków bytowych przy jednoczesnym zabezpieczeniu i utrzymaniu budynku w sposób zapewniający zachowanie jego wartości.

A. G. i A. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2014 r. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z § 11 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...] poprzez pominięcie postanowień planu i nieuwzględnienie wzajemnej relacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów prawa miejscowego,

- art. 44 ust. 4 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez skierowanie decyzji na osób, które nie dokonały umieszczenia urządzeń klimatyzacyjnych na budynku;

Nadto naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności,

- art. 7 kpa poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także niewyczerpujące rozpatrzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu,

- art. 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, istotnych dla ustalenia odpowiedzialności za zamontowaniu urządzeń klimatyzacyjnych bez zezwolenia właściwego konserwatora zabytków.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji pominął podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące niezgodności rozstrzygnięcia z przepisami art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz normami zawartymi w § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu [...].

Posesja przy ul. C. leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym wskazaną wyżej uchwalą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r.

Zgodnie z § 11 w/w uchwały, na obszarze strefy prawnej ochrony konserwatorskiej [...], w przypadku wszelkich inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, istnieje obowiązek uzgodnienia inwestycji z właściwym Konserwatorem Zabytków. W stosunku do obiektów wpisanych imiennie do rejestru zabytków (niezależnie od wpisu dotyczącego całej strefy ochrony konserwatorskiej [...]): wszystkie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, dla których wydanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane, muszą być przez zgłaszającego uzgodnione z właściwym Konserwatorem Zabytków. Uzgodnienia z właściwym Konserwatorem Zabytków wymagają również wszelkie projektowane przekształcenia geodezyjne na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków.

Zatem, uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków wymagają wyłącznie inwestycje objęte zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Tymczasem w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego, umieszczenie na elewacji budynku urządzeń klimatyzacyjnych nie podlega ani obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przyjmowany w formie uchwały rady gminy akt prawa miejscowego, określający przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego.

Kwestia wzajemnej relacji przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. została potraktowana przez organ II instancji ogólnikowo. Organ nie rozważył relacji wskazanych przez stronę przepisów w odniesieniu do norm ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiących jedyną materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Organ uznał, że Prawo budowlane ani plan miejscowy nie może zwolnić inwestora z uzyskania pozwolenia na prace przy zabytku na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tymczasem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołujące się do przepisów Prawa budowlanego, w związku z treścią przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dają podstawę do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniał obowiązek uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków na zamontowanie urządzeń klimatyzacyjnych na elewacji budynku.

W ocenie skarżących, było to istotne naruszenie prawa materialnego, rzutujące na prawidłowość decyzji.

Zdaniem skarżących doszło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Albowiem osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji.

Właściciele nieruchomości nie powinni ponosić konsekwencji działań podjętych przed ponad 10 laty w odmiennym stanie prawnym przez ówczesnego najemcę.

Nie jest prawdą, że układ urbanistyczny, do którego zaliczony został budynek przy ul. C. składa się z budynków powstałych w łatach międzywojennych XX w. W otoczeniu nieruchomości stanowiącej współwłasność A. i A. G. przeważają bowiem budynki wybudowane już po wojnie. Skarżący podkreślili, że na przedmiotowej działce istniał wprawdzie przed II wojną światową budynek mieszkalny, jednakże w czasie wojny został on całkowicie zniszczony, zaś na jego gruzach wzniesiono pod koniec lat 40-tych nowy budynek. Organ II instancji nie zbadał zatem należycie, wbrew wymogom kpa, okoliczności faktycznych sprawy. Dopuszczając się powyższych uchybień organ naruszył przepis art. 77 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Nie było kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, iż budynek mieszkalny przy ul. C. w W. usytuowany jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]".

Organ wskazał, że wpis do rejestru zabytków strefy konserwatorskiej "[...]" (układ ulic i zabudowa) został dokonany decyzją z dnia [...] września 1980r. - której treść jest znana Sądowi z urzędu - w okresie obowiązywania ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. Nr 10, poz. 48). Ustawa ta nie określała form ochrony konserwatorskiej, a strefa ochrony konserwatorskiej, zgodnie z art. 5 pkt 12 zaliczana była do krajobrazu kulturowego. Niemniej utrzymanie - stosownie do art. 140 ustawy o ochronie zabytków - decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy z 1962 r., powodowało konieczność ponownego określenia zakresu udzielonej ochrony w świetle nowej ustawy. Z samej nazwy strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" wynika, że dotyczy ona "układu ulic zabudowy", jednak z uzasadnienia decyzji, jako powody jej utworzenia podano "wartości zabytkowe i historyczne; poszczególne kolonie i osiedla [...] stanowiące jednolite, zamknięte całości dają obraz osiągnięć polskiej architektury awangardowej lat międzywojennych XX w." Tak określony cel ochrony, to jest zachowanie osiągnięć architektonicznych, nakazywał – zdaniem Sądu - przyjąć, że strefa ochrony konserwatorskiej "[...]", w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków, obejmuje dwie formy ochrony, zarówno historyczny układ urbanistyczny, jak i historyczny zespół budowlany. W związku z powyższym, w przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego, a więc - powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względna formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13) ochroną objęty został zespół budynków charakteryzujący się ww. cechami, a więc i forma architektoniczna położonych w nim obiektów. Oznacza to, że chroniony jest również wygląd elewacji budynku, jak i jej poszczególne elementy.

W tym kontekście nie znaczenia prawnego okoliczność czy przedmiotowy budynek wybudowano w latach międzywojennych czy tuż po drugiej wojnie światowej.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół budowlany zaś to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Podkreślić należy, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Jednak każdorazowo przed prowadzeniem prac i działań o jakich mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy inwestor musi uzyskać zgodę organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność realizacji robót (i innych działań) pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru.

Podczas kontroli dokonanej przez organ konserwatorski w dniu [...] października 2013 r. stwierdzono, że na elewacji budynku przy ul. C. w W. od strony ul. H. zamontowano sześć klimatyzatorów różnej wielkości. Zgodnie z oświadczeniem A. G., klimatyzatory zostały zamontowane przez poprzedniego najemcę budynku ponad dziesięć temu. Niewątpliwie zamontowania powyższych urządzeń klimatyzacyjnych dokonano bez wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego.

W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa we wskazanym art. 36 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy.

Wydając przedmiotowy nakaz konserwator w sposób szczegółowy uzasadnił, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, organy przeprowadziły postępowanie administracyjnie rzetelnie i zgodnie z zasadami Kpa.

Organ szczegółowo wyjaśnił, że zamontowanie na elewacji niewielkiego, dwupiętrowego budynku sześciu urządzeń klimatyzacyjnych jest dużą ingerencją w elewację budynku, która zaburza czytelność oraz rytm podziałów, wyznaczanych przez okna i gzyms. Urządzenia są stosunkowo duże i o zróżnicowanej formie, przez co wprowadzają chaos i zakłócają harmonijną kompozycję elewacji, negatywne oddziałując na wygląd budynku, obniżają wartość i chronionego zespołu budowlanego strefy "[...]". Zmiana wyglądu któregokolwiek z historycznych budynków wchodzących w skład zabytkowego zespołu, w konsekwencji prowadzi do zmiany wyglądu całego chronionego zespołu zabudowy.

Ciągi wnętrz ulicznych są najważniejszym komponentem zespołów urbanistycznych, ich prospekty widokowe i wygląd poszczególnych elewacji składających się na wnętrze urbanistyczne w równym stopniu co sama zabudowa stanowią substancję zabytkową założeń urbanistycznych. Dlatego też wprowadzenie dużej ilości nowych elementów przestrzennych zamontowanych do elewacji budynku i zakłócających widok wnętrza ulicy, w sposób znaczący wpływa na wygląd założenia urbanistycznego ulicy H., stanowiącej fragment chronionego układu urbanistycznego strefy "[...]".

Odnosząc się zaś do zarzutu w zakresie naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podmiotem obowiązanym do wykonania obowiązków określonych w przepisie art. 45 ww. ustawy, powinien być nie właściciel nieruchomości, tylko podmiot który dopuścił się naruszenia, należy wskazać, iż w okolicznościach sprawy niniejszej jest to zarzut całkowicie chybiony.

W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c.

Zgodnie z tą ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy stwierdzić, iż pomiotem odpowiedzialnym za utrzymanie zabytku w tym nadzór nad najemcami w zakresie prac budowlanych wykonywanych przy zabytku obciąża właściciela zabytku.

Wbrew stanowisku skarżących, nie było zadaniem organów konserwatorskich poszukiwanie podmiotu, będącego bezpośrednim wykonawcą samowolnie wykonanych prac związanych z montażem urządzeń klimatyzacyjnych .

Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, organ konserwatorski pierwszej instancji wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W myśl art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ww. ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie zabytków lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji.

W związku z powyższym słusznie organy nałożyły na skarżących obowiązek doprowadzenia wpisanej do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej "[...]" - do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie zewnętrznych urządzeń klimatyzacyjnych zamontowanych na elewacji budynku przy ul. C. w W. od strony ul. H., w terminie pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna

Odnosząc się do argumentacji skargi w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r.) , organ odwoławczy zasadnie stwierdził, iż zarzuty takie są chybione.

Przepisy Prawa budowlanego oraz obowiązującego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyłączają bowiem przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Tym samym nie mogą one zwalniać inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na prace i inne działania przy zabytku, skoro są one wymagane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ustawa ta nie narusza w m.in. przepisów Prawa budowlanego. Określa on stosunek ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami do innych, odrębnych regulacji ustawowych. Między wskazanymi aktami prawa zachodzi relacja współstosowania, co oznacza, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 11 powołanej ustawy podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Będą to zatem takie działania, nie wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1-10 i pkt 12, które ze względu na swoją ingerencję w strukturę lub morfologię zabytku wpisanego do rejestru wymagają uprzedniego zbadania ich wpływu na możliwość dalszej realizacji funkcji ochronnych przewidzianych przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem Sądu takim właśnie innym działaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy jest zamontowanie na budynku nie będącym wprawdzie zabytkiem, ale znajdującym się na terenie objętym ochroną konserwatorską sześciu urządzeń klimatyzacyjnych.

W prawidłowej ocenie organu, a wbrew twierdzeniom skarżących, umieszczenie takiej ilości urządzeń technicznych na elewacji budynku położonym na terenie wpisanym do rejestru zabytków zmienia wygląd chronionej konserwatorsko strefy i wcześniej powinno być oceniane pod kątem ochrony zabytków przez właściwy organ.

Organy ochrony zabytków obydwu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie zgodnie uznały, że zamontowanie klimatyzatorów na elewacji budynku wpłynęło negatywnie na wygląd budynku, a tym samym skutkowało negatywnym wpływem na chroniony zabytek.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznając sprawę, wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko wyczerpująco uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zatem przed wykonaniem ww. prac montażowych na elewacji budynku właściciel powinien uzyskać pozwolenie konserwatorskie, albowiem taki obowiązek wynikał wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków.

Potencjalne postępowanie prowadzone w tej sprawie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków byłoby postępowaniem odrębnym od postępowań, które służą ocenie zamierzenia inwestycyjnego pod względem spełnienia wymagań prawa budowlanego, bądź przepisów z zakresów planowania przestrzennego. Z tej przyczyny argumentacja skargi z powoływaniem norm Prawa budowlanego i prawa miejscowego, słusznie została odrzucona.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.