Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1491/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi kasacyjnej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, 179, 180
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2100/10 o odrzuceniu skargi K. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska w sprawie wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu jako środka spożywczego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 1 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2100/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska w sprawie wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu jako środka spożywczego.

Orzeczenie to zostało wydane w następującym ustalonym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca K.S., powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 52 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o:

1) stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczności czynności, polegającej na zajęciu stanowiska, wyrażonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia [...] 2010 r. w sprawie zgłoszenia produktu [...], względnie o jej uchylenie;

2) zobowiązanie dokonania wpisu produktu [...] do rejestru, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W ocenie Sądu I instancji faktycznie strona wniosła dwie skargi - jedną dotyczącą stwierdzenie niezgodności z prawem i bezskuteczności czynności, polegającej na zajęciu stanowiska, wyrażonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia [...] 2010 r. i drugą dot. bezczynności organu polegającej na niedokonaniu wpisu produktu do rejestru w związku ze złożonym przez stronę powiadomieniem Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu pod nazwą [...], wyprodukowanego przez [...] w H., jako suplementu diety.

W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał skargę, w której strona wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem, względnie uchylenie stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego zawartego w piśmie z dnia [...] 2010 r. w sprawie zgłoszenia produktu [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r., K.S. dokonała powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu produktu pod nazwą [...], wyprodukowanego przez [...] w H., jako suplement diety.

Główny Inspektor Sanitarny, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia obowiązujące w dniu powiadomienia - postanowieniem z dnia [...] 2009 r., znak: [...], zobowiązał przedsiębiorcę do przedłożenia opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, czy produkt pod nazwą [...] nie posiada właściwości produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego, wskazując w uzasadnieniu, że czyni to ze względu na fakt, iż w składzie produktu stwierdzono składniki występujące w zarejestrowanych w Polsce produktach leczniczych oraz ze względu na brak regulacji prawnych określających wymagania dotyczące zawartości w suplementach substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny (innych niż witaminy i składniki mineralne), w tym maksymalne i minimalne ilości tych substancji.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie K.S. pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., poinformowała, że jest w posiadaniu opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, wydanej dla produktu pod nazwą [...] i zwróciła się z prośbą o wykorzystanie jej dla potrzeb prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przy czym zwróciła uwagę, że opinia została sporządzona przed zmianą oznakowania produktu.

Przedstawiona przez stronę opinia Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] 2009 r., znak: [...] wskazała, iż produkt pod nazwą [...] spełnia kryteria produktu leczniczego ze względu na obecność w produkcie ekstraktów z owocu palmy sabal oraz kory drzewa [...], substancji aktywnych wchodzących w skład zarejestrowanych w Polsce produktów leczniczych, wskazania sugerujące, iż produkt należy przyjmować w przypadkach zaburzeń sprawności seksualnej (erekcji), tj. podczas zaburzonej homeostazy organizmu. Wskazania te są typowe dla zarejestrowanych produktów leczniczych. Ponadto wpływ na podnoszenie poziomu testosteronu w organizmie, zdaniem Urzędu, dodatkowo sugeruje lecznicze właściwości opiniowanego produktu. Nadto w treści opracowania opiniujący produkt podkreślił, iż przedłożona do oceny dokumentacja produktu nie zawiera charakterystyki użytych w produkcie substancji roślinnych (części roślin) oraz otrzymanych z nich ekstraktów zawartych w produkcie.

Mimo, iż prezentacja i oznakowanie produktu pod nazwą [...] objętego powiadomieniem skarżącej były odmienne od tego, którego dotyczyła przedstawiona opinia Urzędu stwierdzono, że nie jest to wystarczający czynnik do zakończenia postępowania w sprawie i zajęcie przez Głównego Inspektora Sanitarnego pozytywnego stanowiska w sprawie poprawności kwalifikacji produktu przez przedsiębiorcę do grupy suplementów diety. Wynikało to m. in. z faktu, że strona nie dołożyła starań, aby uzyskać wyczerpującą i jednoznaczną opinię na temat produktu objętego powiadomieniem skarżącej.

Powyższe wątpliwości wyrażono w piśmie z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wskazując konkretną podstawę prawną dla poparcia zastrzeżeń wystosowanych również w opinii Urzędu.

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżącą przesłała dokument potwierdzający notyfikację produktu w B., wzór oznakowania oraz dokument producenta ([...]) dot. składu produktu pod nazwą [...], w którym jak wskazuje Główny Inspektor Sanitarny, nie wykazano zawartości jakichkolwiek składników pochodzenia roślinnego.

Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] 2010 r., znak: [...] poinformował skarżącą, iż dostępna w sprawie dokumentacja dotycząca składu ilościowo - jakościowego produktu oraz opinia Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych nie pozwalają na obecnym etapie postępowania, aby uznać kwalifikację produktu pod nazwą [...] do grupy suplementów diety za prawidłową.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] lipca 2010 r., skarżąca wystosowała do Głównego Inspektora Sanitarnego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez: wpis do rejestru prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego produktu pod nazwą [...], jako suplementu diety oraz zmianę stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] 2010 r., w sprawie produktu [...], jako niczym nieuzasadnionego i podważającego zaufanie do racjonalności organu w świetle dotychczas toczącego się postępowania.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny poinformował skarżącą, że ze względu na skład ilościowo - jakościowy produktu oraz jego przeznaczenie, a także ze względu na brak opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych stwierdzającej, że produkt objęty powiadomieniem skarżącej nie spełnia wymagań produktu leczniczego, na obecnym etapie postępowania podtrzymuje stanowisko w sprawie wprowadzenia przedmiotowego produktu do obrotu jako suplementu diety.

Skarżąca pismem z dnia [...] września 2010 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w związku z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) i przepisy postępowania: art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, w oparciu o wybrane przepisy prawa krajowego i fragmenty orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, iż ze względu na fakt dopełnienia obowiązku powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego, przedłożenia dokumentów potwierdzających notyfikację produktu jako suplementu diety w B. oraz opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w sprawie produktu [...], Główny Inspektor Sanitarny powinien zająć pozytywne stanowisko w sprawie powiadomienia o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu przedmiotowego produktu oraz uwzględnić ten fakt w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Odnosząc się do skargi i zarzutów w niej przedstawionych Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi przedstawiając następujące stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 15 lutego 2011 r. będącym uzupełnieniem skargi pełnomocnik strony podtrzymał twierdzenia i żądania zawarte w skardze na czynności Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r.

Powyższa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegała odrzuceniu.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd przytoczył przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. i wskazał, że kontroli sądu podlegają: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Podniósł również, że sądy administracyjne kontrolują także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż ww., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W ocenie Sądu I instancji z treści skargi i pism skarżącego wynika, że zaskarżył pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r., znak: [...], którym organ poinformował skarżącą, iż dostępna w sprawie dokumentacja dotycząca składu ilościowo - jakościowego produktu oraz opinia Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych nie pozwalają na obecnym etapie postępowania, aby uznać kwalifikację produktu pod nazwą [...] do grupy suplementów diety za prawidłową.

W ocenie Sądu przez akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć działania materialno-techniczne podjęte przez szeroko rozumiane organy administracji publicznej w sprawach o charakterze publicznoprawnym, w stosunku do indywidualnie oznaczonych podmiotów, dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Skoro akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, to konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, str. 24-27 i powołane tam orzecznictwo). Musi więc istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku.

W ocenie Sądu z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy oraz powyższych wyjaśnień wynika jednoznacznie, że nie można uznać skarżonego pisma Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. jako decyzji administracyjnej. Sprawa udzielenia informacji lub wyjaśnień w tym trybie nie należy do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu z treści pisma z dnia [...] 2010 r. wynika, że organ poinformował skarżącą, iż dostępna w sprawie dokumentacja dotycząca składu ilościowo - jakościowego produktu oraz opinia Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych nie pozwalają na obecnym etapie postępowania aby uznać kwalifikację produktu pod nazwą [...] do grupy suplementów diety za prawidłową nie kończąc w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, które mogłoby zakończyć się ewentualnym wpisem do rejestru, mogłoby również na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w przypadku stwierdzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie doprowadzić do podjęcia przez właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu I instancji nie można więc uznać dopuszczalności skargi na w/w pismo Głównego Inspektora Sanitarnego, który podjął jedynie postępowanie wyjaśniające nie dokonując stosownych adnotacji w prowadzonym przez niego rejestrze produktów spożywczych wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu. Sąd nadmienił także, że w tym składzie orzekającym, rozpatrując sprawę ze skargi K.S. w przedmiocie bezczynności Głównego Inspektora Sanitarnego wyrokiem z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 177/10 zobowiązał Głównego Inspektora Sanitarnego do dokonania wpisu produktu [...] do prowadzonego przez niego Rejestru produktów objętych powiadomieniem o pierwszym wprowadzeniu do obrotu uznając, że czynność faktyczna polegająca na dokonaniu rejestracji produktu spożywczego (suplementu diety) wprowadzanego po raz pierwszy do obrotu jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Sąd I instancji skargę odrzucił.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodła K.S. zaskarżając je w całości i zarzucając mu:

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

I. niezastosowanie przepisu art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Prawidłowe zastosowanie ww. przepisów, z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącego odpowiednich przepisów prawa unijnego, które ww. przepisy prawa krajowego wdrażają, powinno prowadzić do uwzględnienia skargi (szczegółowe uzasadnienie w ostatniej części skargi);

II. błędną wykładnię art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez potwierdzenie w ustaleniach dotyczących stanu faktycznego stwierdzenia organu, że strona nie przedstawiła "rzetelnej dokumentacji" dotyczącej składu produktu (szczegółowe uzasadnienie w ostatniej części skargi).

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:

III. przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ponieważ Sąd nieprawidłowo zakwalifikował pismo z dnia [...] 2010 r. jako pismo informacyjne niekończące postępowania w sprawie i w konsekwencji nie uznał go za akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (szczegółowe uzasadnienie w ostatniej części skargi).

Wskazano, że w konsekwencji Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną i nie rozpatrzył sprawy merytorycznie.

IV. przepisu art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. ponieważ Sąd uznając, że pismo z dnia [...] 2010 r. lub zajęcie stanowiska wyrażonego w piśmie nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi i nie uchylił aktu ani nie stwierdził bezskuteczności czynności (szczegółowe uzasadnienie w ostatniej części skargi: patrz: uzasadnienie do pkt I).

V. przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd nie wydał postanowienia na podstawie akt sprawy, ale bezkrytycznie przeniósł do treści swojego orzeczenia (przepisał) stan faktyczny zamieszczony w odpowiedzi na skargę, co spowodowało, że:

1. Sąd nie wziął pod uwagę treści pism strony, w tym tego, że:

a) strona wskazała w piśmie, że zastosowała się do opinii Urzędu Rejestracji w zakresie, w jakim dotyczyła ona oznakowania produktu;

b) strona w toku postępowania wskazywała, dlaczego opinia Urzędu Rejestracji w zakresie, w jakim się do niej nie zastosowała, była nieprawidłowa, a jej wnioski były sprzeczne z prawem i nielogiczne;

c) w świetle orzecznictwa powołanego w skardze (z którą Sąd niestety się nie zapoznał, jak wynika z uzasadnienia postanowienia) oczywista była argumentacja zawarta w piśmie strony, że sama obecność substancji czynnej zawartej również w produkcie leczniczym nie może przesądzić o tym, że produkt jest produktem leczniczym co spowodowało, że Sąd ograniczył się do przepisania w uzasadnieniu ustaleń zawartych w odpowiedzi na skargę i nie ustalił, że strona podnosiła konkretne argumenty w toku postępowania, do których organ miał obowiązek się odnieść przynajmniej w piśmie kończącym postępowanie mając na uwadze zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a. i co powinien brać pod uwagę prowadząc postępowanie zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a.

Niezapoznanie się z tą argumentacją spowodowało, że Sąd nie wziął pod uwagę, że toczyło się postępowanie wyjaśniające, gdzie strona zajmowała stanowisko wobec opinii, która była podstawą zajęcia stanowiska przez organ, a organ nigdy się nie odniósł ani do opinii ani do tego stanowiska, ograniczając się w toku postępowania do stwierdzenia, że opinia jest "niewystarczająca". Sąd nie wziął również pod uwagę, że był jedyny dowód, który legł u podstaw zajęcia przez organ określonego stanowiska (nieprawidłowości w oznakowaniu opakowania po jego zmianie i ponownym przedłożeniu organ bowiem nigdy nie wskazał, również w piśmie z dnia [...] 2010 r.), którego oceny organ nigdy nie dokonał, stosując się tylko do niego bezkrytycznie i wbrew przepisom prawa.

2. Sąd nie wziął pod uwagę w szczególności:

a) treści pism dotyczących przedłożenia określonych dokumentów oraz każdorazowej informacji, że postępowanie zostanie zakończone po przedłożeniu określonych w piśmie dokumentów (pismo z dnia [...] 2010 r. - oznakowania "zgodnie z sugestiami zawartymi w opinii" oraz notyfikacji; z dnia [...] 2010 r. - notyfikacji),

b) tego, że po przedłożeniu przez stronę żądanego oznakowania produktu przy piśmie z dnia 26 marca 2010 r. nie było ono kwestionowane przez organ w toku postępowania (dopiero w odpowiedzi na skargę, niejasno zresztą);

c) stwierdzenia zawartego w piśmie z dnia [...] 2011r., że "skład ilościowo - jakościowy produktu oraz przekazana dotychczas dokumentacja nie pozwalają na

obecnym etapie postępowania aby uznać kwalifikację produktu pn. "[...]" do

grupy suplementów diety za prawidłową" oraz "Mając powyższe na uwadze Główny

Inspektor Sanitarny informuje, że wprowadzenie do obrotu produktu pn. [...]

będzie stanowiło naruszenie obecnie obowiązujących przepisów prawa

żywnościowego".

co powodowało, że:

Sąd nie wziął pod uwagę, że organ w toku całego postępowania, a zwłaszcza w końcowym piśmie zachowywał się w sposób urągający podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 10 k.p.a., oraz że naruszył przepisy art. 10, 7 i 77 k.p.a., podważając zaufanie strony do organu administracji i nie dokonując w ogóle oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

Sąd zapoznając się ze sprawą przez lekturę wyłącznie odpowiedzi na skargę nie znał, jak się wydaje, treści zaskarżonego aktu; nie spostrzegł, że zawierając stwierdzenie: "że wprowadzenie do obrotu produktu pn. [...] będzie stanowiło naruszenie obecnie obowiązujących przepisów prawa żywnościowego" pismo z dnia [...] 2011 r. dotyczy bezpośrednio stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku podmiotu, a zatem jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

VI. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ Sąd nie ustalił, choćby krótko, stanu faktycznego, ograniczając się do literalnego przepisania stanu faktycznego zamieszczonego w odpowiedzi na skargę. Spowodowało to, że Sąd nie wyrobił sobie własnego osądu sprawy, ale orzekał wobec stanu faktycznego przedstawionego w odpowiedzi na skargę, z konieczności jednostronnego. Sąd orzekał też w odniesieniu do zarzutów, które znał tylko z odpowiedzi na skargę (w ograniczony jedynie sposób zostały wskazane w piśmie procesowym w dnia 15 lutego 2011 r., z którym Sąd się zapoznał).

Sąd nie miał szans w ten sposób zapoznać się ani ze stanem faktycznym ani z rzeczywistym stanowiskiem skarżącej, w tym zarzutami skargi, nie mówiąc o argumentacji na ich poparcie.

VII. przepisu art. 133 § 1 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. przez to, że Sąd nie wziął pod uwagę rzeczywistego przebiegu postępowania przed organem ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w tym art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. (szczegółowe uzasadnienie w ostatniej części skargi). Sąd nie odniósł się zwłaszcza do tego, że organ nie podjął nawet próby dokonania oceny dowodu w postaci opinii URPL, do czego był zobowiązany na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

VIII. przepisu art. 146 § 1 w zw. art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (jak w pkt I, również w zakresie uzasadnienia).

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo uzasadnił wybrane zarzuty. Zaś na zakończenie wywodów wniósł "jak w petitum".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Przepis art. 176 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma procesowego, a ponadto zawierać: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, b) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, c) przytoczenie podstaw kasacyjnych, d) ich uzasadnienie oraz e) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera braki formalne, tj. nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla każdego pisma procesowego, mogą one zostać uzupełnione w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wówczas Przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia lub poprawienia skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni, pod rygorem jej odrzucenia. Natomiast w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie czyni zadość wymaganiom wskazanym w treści art. 176 p.p.s.a., tj. nie zawiera elementów konstrukcyjnych, uchybienia te jako braki materialne nie podlegają sanacji powodując odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis, Warszawa 2010, str. 178).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna obarczona jest nieusuwalnymi brakami materialnymi, albowiem nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany. Brak tego wniosku oraz oznaczenia zakresu żądania, wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że niemożliwe jest merytoryczne rozpoznanie skargi, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, czego wnoszący skargę kasacyjną oczekuje. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny. Skoro więc autor skargi kasacyjnej we wniesionej skardze kasacyjnej nie zawarł, wbrew ustawowym wymogom, w ogóle wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia, to przyjąć należy, że złożona skarga kasacyjna jest pozbawiona jednego z obligatoryjnych elementów. Tym samym taką skargę kasacyjną, jak już wyżej wskazano, należy potraktować jako niedopuszczalną. Powyższe stanowisko zdaje się być ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj: postanowienia NSA: z dn. 2.09.2010 r., sygn. akt II FSK 1273/10, z dn. 9.12.2008 r., sygn. akt II GSK 576/08, z dn. 11.03.2005 r., sygn. akt OSK 1281/04, z dn. 6.07.2004 r., sygn. akt OSK 160/04 czy z dn. 28.02.2011 r., sygn. akt II FSK 246/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w poglądach doktryny (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 602 czy B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., wyd. Wolters Kluwer Polska, 2009, str. 498-499).

Przepis art. 178 p.p.s.a. stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną której braków strona w wyznaczonym terminie nie uzupełniła. W przypadku jednakże niedostrzeżenia przez Sąd I instancji niedopuszczalności wniesionej skargi kasacyjnej i przekazania jej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 p.p.s.a. władny jest taką skargę kasacyjną odrzucić. Przepis ten stanowi bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzuci skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli podlegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny.

Ponadto dodać należy, iż na końcu skargi kasacyjnej jej autor wniósł " jak w petitum", jednakże nie tylko w pierwszej części, ale w całej skardze kasacyjnej brak jest sformułowanego wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądania uchylenia lub zmiany.

W związku z powyższym, na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.