Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 212/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 145       § 1 pkt lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 2 ust 1 pkt 3 i 4 w zw. z § 38 ust 1 pkt 1, par. 39,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 39 ust. 2, 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: art. 107 par. 3.,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz S. W. kwotę 5763 (pięć tysięcy siedemset sześćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, Agencja) w K.decyzją z [...]nr [...] uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR

w K. z [...] r. nr [...] o ustaleniu S.W.kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolno środowiskowego i ustalił tę kwotę w łącznej wysokości 31.507,47 zł., orzekając o zwrocie płatności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 15 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożony przez S. W.. Na podstawie złożonego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją

nr [...] z [...] r. przyznał S. W. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, w łącznej kwocie 34251,10 zł. Płatności zostały zrealizowane na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 12 kwietnia 2013 r. Na mocy przedmiotowej decyzji S. W. zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolno środowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, tj. od 15 marca 2012 r. W dniu 14 maja 2013 r. S. W. złożył wniosek kontynuacyjny na rok 2013.

W dniach od 24 lipca 2013 r. do 1 sierpnia 2013 r. w gospodarstwie S. W. została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, na potwierdzenie czego sporządzono raport z czynności kontrolnych.

W wyniku kontroli stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym. W raporcie z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności przeprowadzonych w dniach od 24 lipca do 26 listopada 2013 r. w gospodarstwie S. W. stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.04.1 zgodnie z którą, należy przeprowadzić koszenie łąk i pastwisk lub prowadzić wypas zwierząt w okresie wegetacyjnym traw. Ponadto podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2013.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] r. Nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi, w łącznej wysokości 2346 zł., w tym do pakietu 5 w wariancie 5.1 płatność dla działek rolnych CC, D, E, F, FA, L nie została przyznana, do pakietu 2 w wariancie 2.3 w w wysokości 702 zł do pow. 2,96 ha, w wariancie 2.5 i wariancie 2.9 odmówiono przyznania płatności i nałożono sankcje wieloletnie. Decyzja ta jest ostateczna.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych za rok 2012, decyzją z dnia [...] r. [...] ustalił S. W kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 28.657,40 zł.

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, organ odwoławczy powołał przepisy mające zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu tj. § 2 ust. 1;

§ 4 ust. 2; § 38 ust 1 i 2; § 39 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.) "rozporządzenie rolno środowiskowe z 2013 r.", określające warunki przyznawania płatności rolnośrodowiskowych, zasady realizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego i sytuacje, w których płatność rolno środowiskowa podlega zwrotowi oraz zmniejszeniu. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają również zastosowanie do kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych.

Stosownie do art. 39 ust 2 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 oraz art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 elementem płatności rolnośrodowiskowej są koszty transakcyjne. Zatem na podstawie art. 18 rozporządzenia 65/2011, przepisy dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w przypadku nieprzestrzeganie wymogów danego pakietu/wariantu, należy odpowiednio stosować do płatności rolnośrodowiskowej przysługującej z tytułu zadeklarowanych kosztów transakcyjnych. Organ pierwszej instancji ustalając wysokość nienależnie pobranych płatności, nie zastosował wskazanych przepisów dotyczących zwrotu w przypadku nieprzestrzeganie wymogów danego pakietu/wariantu do płatności rolnośrodowiskowej przysługującej z tytułu wnioskowanych kosztów transakcyjnych. Tym samym organ ten naruszył bezpośrednio przepisy prawa wspólnotowego regulujące kwestię obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, tj. art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Zdaniem organu odwoławczego, pominięcie przez organ pierwszej instancji w sposób oczywisty przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności pobranych płatności z tytułu kosztów transakcyjnych stoi wyraźnie w sprzeczności z zapisem choćby tylko art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 i rażąco narusza ten przepis. Owo naruszenie prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Ze względu na rażące naruszenie prawa, organ odwoławczy uwzględniając treść art. 139 k.p.a. był uprawniony do orzeczenia na niekorzyść odwołującej się strony, poprzez powiększenie ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności o kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu kosztów transakcyjnych.

Organ podkreślił, że S. W., składając pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Niezaprzeczalnym w sprawie jest fakt, że w roku 2013 S. W. nie przestrzegał wymogów wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego w pakiecie 5 w wariancie 5.1 i z tego powodu w danym roku płatność rolnośrodowiskowa przysługiwała w zmniejszonej wysokości, tj. 100 %, w części dotyczącej działek rolnych CC, D, E, F, FA, L. (§ 2 ust 1pkt 3 i 4 w zw. z § 38 ust 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Ponadto, ustalono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolno środowiskowym o powierzchni 0,27 ha. Biorąc pod uwagę powyższe, uwzględniając treść art. 18 ust.1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych wypłacona już z tytułu tego zobowiązania za rok wcześniejszy, tj., za rok 2012 (§ 38 ust. 1 oraz § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Organ przedstawił sposób wyliczenia kwoty do zwrotu z uwzględnieniem przyznanych kosztów transakcyjnych.

Organ wyjaśnił, że katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany przewidują art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Złożone w dniu 23 lipca 2014 r. w Ś. Oddziale Regionalnym ARiMR w K. oświadczenia S. W., wyjaśniające przyczynę przedwczesnego pokoszenia działek rolnych (upały powodujące wysychanie traw obniżające wartość paszową), nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006. Ponadto, w ocenie organu wykoszenie traw przeprowadzone przed terminem stanowi zagrożenie dla ptaków w okresie lęgowym i bez względu na motywację strony nie może być uznane za wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności. Nie ma zatem zastosowania

art. 75 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zgodnie z którym

w przypadku wystąpienia zdarzenia, które kwalifikuje się jako siłę wyższą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odstępuje od ustalania kwot nienależnie pobranych

płatności z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jeżeli zostaną spełnione pozostałe warunki określone w art. 47 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006.

W odniesieniu do płatności za rok 2010 i lata następne, w przepisach sektorowych brak jest regulacji szczególnych dotyczących okresów przedawnienia, ale dla płatności tych znajduje zastosowanie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą należy uznać datę 1 sierpnia 2013 r. - datę zakończenia kontroli na miejscu. Z racji, że okres czterech lat od powyżej wskazanej daty nie minął, zdaniem organu żądanie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest zasadne.

W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie, nie zaistniały również przesłanki,

o których mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W niniejszej sprawie, płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 przekazane na rachunek bankowy S. W. nie wynikały z pomyłki ARiMR bowiem zostały przekazane na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych. Brak wystąpienia jednej z dwóch kumulatywnych przesłanek uzasadnia odstąpienie od wyczerpującego uzasadnienia w zakresie realizacji drugiej przesłanki tj. możliwości wykrycia błędu przez rolnika.

W ocenie organu w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określone w art. 28a ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm.) "ustawa z 2007 r." Kwota 31507,47 zł, ustalona zaskarżoną decyzją, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006.

Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie świadków w zakresie przeprowadzonej kontroli, organ uznał, że jest on bezzasadny. W ocenie organu odwoławczego protokół z czynności kontrolnych stanowi dokument urzędowy, na podstawie którego stwierdzono, jaka powierzchnia gruntów rolnych kwalifikowała się w 2013 r. do przyznania płatności rolno środowiskowej, wobec czego odmówił przesłuchania świadków w zakresie przeprowadzonej kontroli na miejscu.

Na powyższą decyzję, S. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie wprost, w sytuacji, gdy przepis art. 18 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi normę kompetencyjną, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie,

a szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w ustawodawstwie krajowym, tj. w § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego;

2/ § 38 ust. 2 w zw. z § 39 ust. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy według wskazanych przepisów uchybienia

w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach m.in. pakietów 2 i 5 skutkują zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, a nie w całym okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego;

oraz naruszenie przepisu postępowania - art. 139 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, poprzez ustalenie i obciążenie strony kosztami transakcyjnymi, w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziło rażące naruszenie prawa, ani rażące naruszenie interesu społecznego.

Uzasadniając skargę strona podniosła, że jakkolwiek artykuł 18 ust 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji daje samodzielną podstawę do domagania się zwrotu udzielonej pomocy za lata wcześniejsze to normę ta winna być odczytywana w powiązaniu z ust. 2 tego przepisu. Stanowi on bowiem normę kompetencyjną upoważniająca państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięgi i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. możliwość określenia przez państwo członkowskie, za jaki okres wcześniejszy dane państwo będzie miało możliwość domagania się zwrotu wypłaconych środków. Przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego stały się wyrazem właśnie tej implementacji. W ocenie skarżącego ustawodawca wykorzystał możliwość wprowadzenia odstępstw od wyrażonego w ust. 1 rozporządzenia Komisji obowiązku zwrotu otrzymanych dotacji za lata wcześniejsze a tymczasem organ w swoich rozważaniach zupełnie pominął treść ust. 2 i nie zbadał czy w regulacjach krajowych nie została wykorzystana kompetencja wynikająca z ust. 2. Na poparcie stanowiska o charakterze regulacji zawartych w art. 18 rozporządzenia Komisji strona wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W niniejszej sprawie nie było bezsporne, że sytuacja uprawiania mniejszej powierzchni i wcześniejszego wykoszenia łąk istniała od samego początku, co oznacza że nie istniały podstawy do zwrotu płatności z tego tytułu za lata wcześniejsze. W ocenie strony, stwierdzone w danym roku niezachowanie przestrzegania minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, nie może automatycznie prowadzić do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. Wskazując na § 38 ust. 2 rozporządzenia środowiskowego skarżący podniósł, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości sankcja administracyjna ma zastosowanie jedynie do tego roku w którym nieprawidłowość została stwierdzona. Z tych względów rozstrzygnięcie organu nakładające obowiązek zwrotu przyznanej dotacji za lata wcześniejsze było wadliwe, gdyż nie uwzględniało treści ww. przepisu. Skarżący wskazał na niezrozumiały sposób wyliczenia żądanej kwoty do zwrotu. Podniósł, że o ile nieprawidłowości stwierdzono w 2013 r. to nie przedstawiono żadnych dowodów, aby istniały one w 2012 r.

Na potwierdzenie zasadności zarzutów skargi przytoczył pogląd wyrażony w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/WR 761/14. podnosząc, że kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację §39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, której nie dokonano.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie zakazu "reformationis in peius" poprzez wydanie decyzji w większym wymiarze, na niekorzyść odwołującego powiększając kwotę nienależne pobranych płatności o kwotę z tytułu kosztów transakcyjnych. Zdaniem strony ewentualne uchybienie prawa polegające na nienaliczeniu kosztów transakcyjnych nie stanowi rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 139 k.p.a. Zwykłe zaś naruszenie prawa nie uprawnia do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016.1066) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów sąd w składzie orzekającym stwierdza, że narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Agencji, którą jako organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) dalej "K.p.a.", uchylił decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości 28.657,40 zł i ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności na kwotę 31.507,47 zł. W ocenie organu w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji na niekorzyść strony określona w art. 139 K.p.a., decyzja organu pierwszej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako wydanej przez organ praworządnego państwa.

Stosownie do brzmienia art. 139 K.p.a organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Jakkolwiek ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" to dokonując jego wykładni nie można zapominać o celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zakaz ten stanowi istotną gwarancję procesową dla strony oraz argument przemawiający za złożeniem środka zaskarżenia, strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury odwoławczej nie spowoduje pogorszenia jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FSK 377/14 oraz przywołane w nim orzecznictwo i poglądy doktryny dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, stosowanie wykładni rozszerzającej dla przyjętych w art. 139 K.p.a. wyjątków jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 2428/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine K.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 K.p.a., gdyż nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz wyłącznie naruszenie rażące, kwalifikowane. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa musi mieć niewątpliwy i bezsporny charakter a zatem naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z sygn. akt III SAWr 433/11 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), WSA w Krakowie z 12 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Należy bowiem odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował sposób obliczenia przez organ pierwszej instancji kwoty nienależnie pobranych płatności. Zdaniem organu odwoławczego pominięcie przy ustaleniu wysokości nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych kwoty kosztów transakcyjnych stanowi o rażącym naruszeniu art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w zw. z art. 39 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z przepisem art. 39 ust 4 rozporządzenia nr 1698/2005 płatności rolnośrodowiskowe mogą obejmować koszty transakcji. W myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazać należy, że regulacja art. 18 ust. 1 zdanie drugie, ma charakter kompetencyjny i określa ogólne zasady, które nie są bezpośrednio stosowane do ustalenia nienależnie pobranych płatności, lecz podlegają implementacji do krajowego porządku prawnego, a więc wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Ponadto, w ust 2 art. 18 zdefiniowane zostały kryteria jakie winny być przy odzyskiwaniu wsparcia uwzględniane - rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Skoro przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 nie normuje szczegółowych zasad ustalania nienależnie pobranych płatności, nie określa wysokości w jakiej przyznana pomoc podlega zwrotowi, ponadto wskazuje kryteria jakie mają być rozpatrywane przy orzekaniu o zwrocie, nie można uznać, że naruszenie tego przepisu ma charakter niewątpliwy, oczywisty. Jak wskazano wyżej naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Podnieść należy, że organ odwoławczy zmieniając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji na niekorzyść strony odwołującej się, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił motywów którymi kierował się przyjmując, że zestawienie rozstrzygnięcia z treścią przepisu świadczy o ich oczywistej sprzeczności a zatem miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 18 rozporządzenia nr 65/2011. Nie spełnia wymogu wykazania istnienia przesłanki z art. 139 K.p.a. wyjaśnienie pojęcia rażącego naruszenia prawa, tak jak uczynił to organ in abstracto, i stwierdzenie, że rażące naruszenie miało miejsce bez wykazania w czym przejawia się w konkretnym stanie faktycznym naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym.

Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może uzasadniać orzeczenia przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującej się strony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 163/14 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 651/10, Lex nr 747982). Także odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Sz 934/07 Lex nr 469795). Wadliwe ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności może świadczyć o nieprawidłowościach w ustaleniu stanu faktycznego, skutkujących naruszeniem prawa, ale nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym orzeczenie przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 139 K.p.a. podniesiony w skardze należy uznać za uzasadniony

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za rok 2012 było dopuszczenie się przez S. W. w roku 2013 uchybień w przestrzeganiu wymogów w ramach pakietu 5 w wariancie 5.1, oraz zaniechanie przez niego w tym roku prowadzenia działalności rolniczej na części działek (pow. 0,27 ha) objętych zobowiązaniem rolno środowiskowym, co skutkowało w 2013 r. zmniejszeniem przysługującej mu płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 2 ust 1 pkt 3 i 4 w zw. z § 38 ust 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego W ocenie organu, skutkiem wskazanego zaniechania oraz uchybień w przestrzeganiu przez stronę wymogów wariantu 5.1 w 2013 r. była kwota nienależnie wypłaconych środków z tytułu zobowiązania rolno środowiskowego za rok poprzedni, dochodzona na podstawie § 38 ust 1 oraz 39 ust 1 i 2 rozporządzenia rolno środowiskowego, przy uwzględnieniu treści art. 18 rozporządzenia nr 65/2011

Przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 przewiduje możliwość zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwania w przypadku zobowiązań wieloletnich także w stosunku do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Jak wskazano wyżej przepis ten ma charakter kompetencyjny upoważniający państwa członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać kryteria zdefiniowane w tym przepisie jak rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności. Ustawodawca unijny dał państwom członkowskim uprawnienie do odzyskania udzielonego rolnikowi wsparcia i stanowienia przepisów krajowych regulujących szczegółowo tę kwestię. Wyrazem realizacji tego uprawnienia są, przepisy ustawy z 7 marca 2007 r., w której w art. 28 ust. 1 wprost przewidziano obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności oraz przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia nr 65/2011 rozróżniają instytucję zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu) płatności i ustawodawca krajowy odrębnie uregulował kwestię zwrotu i zmniejszenia płatności. Instytucje zwrotu płatności i zmniejszenia charakteryzują się bowiem innymi przesłankami i ich zastosowanie wymaga ustalania okoliczności faktycznych określonych w regulujących je przepisach. Szczegółowe warunki i tryb oraz zakres zwrotu pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania program rolnośrodowiskowy normuje przede wszystkim § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, zaś kwestię zmniejszenia płatności reguluje § 38 rozporządzenia. Są to instytucje odrębne, zatem w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i ich zwrotu nie można wprost odwoływać się do treści § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku.

Sankcja w postaci zmniejszenia płatności o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie beneficjenta wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu czyli zaniechania przez S. W. prowadzenia działalności rolniczej na części działek oraz uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach pakietu 5 w wariancie 5.1. Wynika to wprost z treści przepisu posługującego się terminem "w danym roku. Możliwość zastosowania zwrotu w roku poprzedzającym ustawodawca zastrzegł wyłącznie w ust. 6 § 38 rozporządzenia.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest zwrot kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania dopuścił się wskazanych zaniechań i uchybień, podlegać winna analizie w oparciu o regulacje § 39 i następne rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku. W rozpoznawanej sprawie organ odwołując się do stwierdzonych naruszeń w 2013 r. nie odniósł ich do przypadków skutkujących obowiązkiem zwrotu wymienionych w § 39 rozporządzenia rolno środowiskowego . Ogólnikowe powołanie przez organ w uzasadnieniu decyzji 39 ust 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w powiązaniu z § 38 ust 1 rozporządzenia nie wyjaśnia, które z przypadków określonych w § 39 uzasadniających zwrot płatności mają miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały. Uzasadnienia dla obowiązku zwrotu przyznanych płatności nie można też wprost wyprowadzić z powołanego art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/201. Przepis ten ma charakter ramowy, ponadto stosownie do art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie uwzględniając rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, przy czym rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków jakie niezgodność wywiera na całość operacji, zaś trwałość niezgodności zależy w szczególności od okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Sąd nie kwestionuje, przyjętego w orzecznictwie sądowym stanowiska, iż obowiązek zwrotu w przypadku programu rolnośrodowiskowego ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem tego programu.. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzone w roku 2013 uchybienia skutkujące zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 rozporządzenia rolno środowiskowego, potwierdzone ostateczną decyzją mogą świadczyć o niewywiązywaniu się beneficjenta z przyjętego 5 letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, ale obowiązek zwrotu płatności za rok 2012 winien być rozpatrywany przy uwzględnieniu przesłanek oraz zakresu zwrotu określonych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z uwzględnieniem zapisów art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów nie można, jak uczynił to organ automatycznie odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich jak również automatycznie stosować przepisów dotyczących sankcji do ustalania zwrotu płatności za lata poprzednie.

Zagadnienie stanowiące przedmiot sporu było przedmiotem orzecznictwa sądowego Stanowisko takie zostało wyrażone w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych z 5 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 14/15, z 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14, z 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 280/15, z 28 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 197/16, (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie merytoryczne rozpatrzenie odwołania strony z uwzględnieniem wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Organ winien także uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu w kontekście zastosowania prawidłowo norm prawa materialnego.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 145 § 1 pkt lit a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku (wpis-946 zł, wynagrodzenie pełnomocnika –4800 zł, opłata skarbowa–17 zł) orzeczono, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a., z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003.221.2193) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).