Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 780/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Krajeńskim z dnia 29 sierpnia 2003 r. nr IX/78/03 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt b oraz ust. 12 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której została stwierdzona jej nieważność, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w [...], działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 sierpnia 2003 r., nr IX/78/03 z dnia 29 sierpnia 2003 roku w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata, zarzucając naruszenie w tej uchwale przepisu § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe.

Jednocześnie, mając na uwadze przepis art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt b oraz ust. 12 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr IX/78/03 z dnia 29 sierpnia 2003 roku w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż trzy lata.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że niewątpliwie Rada Miejska w [...] na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym była upoważniona do uregulowania w drodze uchwały kwestii o jakich mowa w tym przepisie, jednakże uregulowania zawarte w § 4 ust. 5, § 5 ust. 7 pkt b oraz ust. 12 zaskarżonej uchwały naruszyły normę § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Prokurator zauważył, że z cytowanego wcześniej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego upoważnienie do określenia szczegółowych warunków związanych z zapłatą ceny, czy innych kosztów związanych ze zbyciem nieruchomości oraz nakładania na potencjalnego nabywcę kosztów wyceny nieruchomości. Tymczasem Rada Miejska w [...] w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały określiła, że nabywca nieruchomości gminnej niezależnie od uiszczenia ceny zobowiązany jest także do poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem przez gminę nieruchomości do zbycia. Natomiast w § 5 ust. 7 pkt b określono, że nabywca lokalu pokrywa w szczególności koszty wyceny i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej. Rada Miejska w [...] przenosząc na nabywcę konieczność ponoszenia kosztów wymienionych w § 4 ust. 5 i § 5 ust. 7 pkt b uchybiła wskazanym w sentencji skargi przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 i art. 35 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę tych nieruchomości, a następnie podaje ją do publicznej wiadomości.

Przekraczając zakres upoważnienia ustawowego Rada Miejska w [...] w ocenie Prokuratora ustaliła w § 5 ust. 12 zaskarżonej uchwały warunki sprzedaży ratalnej lokali mieszkalnych, bowiem warunki rozłożenia ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej określone zostały w art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, iż terminy spłat rat ustala się w umowie (której warunki wynikają z kolei z rokowań - art. 28 ust. 2 u.g.n.).

Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że kwestie warunków rozłożenia na raty płatności za zbywane nieruchomości należą do organu wykonawczego gminy (miasta). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne uznające, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy (miasta) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podnosząc, iż podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przede wszystkim przepis art. 18 list. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, upoważniający radę gminy do określania m.in. zasad sprzedaży nieruchomości.

Wskazano, że pod pojęciem zasad należy rozumieć skonkretyzowane reguły postępowania określone przez organ stanowiący gminy, na podstawie których organ wykonawczy prowadzi czynności m.in. w zakresie zbywania nieruchomości.

Zdaniem organu użyte art. 23 ust. 1 pkt 2 u.g.n. sformułowanie "zapewnia" w żaden sposób nie przesądza, że tym samym organ ponosi koszty wyceny nieruchomości w każdym przypadku niezależnie od rodzaju określenia wartości nieruchomości, ponieważ zgodnie z literalnym brzmieniem art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starostowie ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości oraz zapewniają wycenę tych nieruchomości, co oznacza, że zapewniają wycenę takich nieruchomości, które znajdują się w ich ewidencji, zgodnie z katastrem nieruchomości.

Organ zauważył również, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami Dział IV pt. "Wycena nieruchomości" zawiera Rozdział 1 dotyczący określania wartości nieruchomości oraz Rozdział 2 dotyczący powszechnej taksacji nieruchomości. W przepisie art. 160 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazał, iż przepisy Rozdziału 2 stosuje się do nieruchomości, dla których ustala się wartość katastralną.

Z powyższego zdaniem organu wynika, że czym innym jest ustalenie wartości rynkowej nieruchomości, a czym innym wartości katastralnej nieruchomości, gdyż wartości katastralne nieruchomości wykorzystuje się do ustalenia m.in. podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Logiczne zatem jest, że koszty takiej wyceny nieruchomości ponosi jednostka samorządu terytorialnego, albowiem stanowi ona podstawę ustalenia podatku od nieruchomości i obciążenia właściciela nieruchomości daniną publiczną. W takim przypadku przerzucanie obowiązku sporządzenia wyceny nieruchomości na podatnika stanowiłoby naruszenie prawa, albowiem zlecenie takiej wyceny wartości nieruchomości następuje w interesie organu.

Natomiast żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami w ocenie organu nie stanowi, że wyłącznie starosta (wójt, burmistrz, prezydent) ponosi koszty wycen nieruchomości przeznaczonych do zbycia, dla określenia ich wartości rynkowej, a ponadto zapewnienie wyceny nie jest jednoznaczne z obowiązkiem ponoszenia kosztów tej wyceny. Trzeba podkreślić, że w każdym przypadku zbywania nieruchomości lub lokalu mieszkalnego organ zleca z urzędu (zapewnia z urzędu), stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wycenę nieruchomości dla określenia jej wartości rynkowej, co jest zasadne w związku z dalszym wykonywaniem przepisu art. 35 i 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie oznacza to jednak, że organ ponosi z mocy ustawy koszty sporządzenia takiej wyceny.

Zwrócono również uwagę, że obrót nieruchomościami stanowiącymi własność państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, prowadzi do zawierania różnego rodzaju umów zobowiązujących, czy też zobowiązująco - rozporządzających, których treść strony mogą swobodnie kształtować w oparciu o przepis art. 353¹ k.c.

Rada Miejska w [...] przyjęła zasadę, że skoro wyodrębnienie lokalu mieszkalnego i jego sprzedaż z udziałem w częściach wspólnych przy zastosowaniu znacznego upustu, jakim jest bonifikata poprzedza wniosek najemcy tego lokalu, to koszty jego wyceny dla określania wartości rynkowej tego lokalu będą obciążać najemcę, przy zapewnieniu wykonania takiej wyceny wartości rynkowej lokalu na zamówienie organu. Gmina wychodząc swoim mieszkańcom naprzeciw umożliwia im uzyskanie trwałego tytułu do lokalu mieszkalnego jakim jest własność, za znacznie obniżoną wartość. Przyjęcie zatem zasady ponoszenia kosztów wyceny przez najemców (przygotowania lokalu do sprzedaży), w ocenie organu nie spotka się z odmową podpisania przez nich protokołu z rokowań, o którym mowa w art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też umowy wyodrębnienia lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży. Jest faktem powszechnie znanym, że to kupujący ponoszą koszty związane z nabywaniem nieruchomości.

Wobec powyższego, zdaniem organu administracji nie można zgodzić się ze skarżącym, że zapisy § 4 ust. 5 i § 5 ust. 7 lit b oraz ust. 12 zaskarżonej uchwały regulują sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustalenie zasad ponoszenia kosztów związanych z przygotowaniem lokalu mieszkalnego do zbycia (reguły postępowania) mieści się w pojęciu zasad, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem organu, przy uwzględnieniu powyższego stanowiska nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ ustalenie przez organ zasad ponoszenia kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości do zbycia nie wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Podobnie też organ nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w skardze wskazującym, że przepis § 5 ust. 12 zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie ustawowe, ponieważ zapis lit. c) ust. 12 § 5 zaskarżonej uchwały został uchwalony w oparciu o przepis art. 70 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, uprawniający radę do wyrażenia zgody na zastosowanie, innej niż określona w ust. 3 art. 70 ustawy stopy procentowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zarówno powołany przepis, ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak pogląd, iż pojęcie to należy rozumieć jako zbiór podstawowych reguł postępowania organu dla organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy z nabywcą nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008r. Sygn. akt II SA/Wr 554/07, LEX nr 398905, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. sygn. akt II SA/Wr 139/08, LEX nr 463368, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2008r. II SA/Gl 586/08, LEX nr 519134). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż rada może określać zasady zagospodarowania mieniem, jakimi winien kierować się organ wykonawczy i to w odniesieniu do faktycznych, a nie potencjalnych nabywców nieruchomości ale rada gminy nie może w drodze uchwały nakładać jakichkolwiek obowiązków, w tym przede wszystkim związanych z obciążeniem finansowym, nie mając do tego wyraźnej podstawy prawnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że z art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważniającego Radę do uchwalenia "zasad zbywania nieruchomości" nie wynika kompetencja do określania przez organ stanowiący gminy - warunków szczegółowych umów związanych z zapłatą ceny, rozkładania jej na raty, a także do nakładania na nabywcę kosztów wyceny nieruchomości. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami i nie powinny być powtarzane, ani modyfikowane w aktach niższego rzędu.

Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei w myśl art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n. warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu, a warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą (protokół z przeprowadzonego przetargu oraz protokół z rokowań przy zbyciu w drodze bezprzetargowej stanowią podstawę do zawarcia umowy). Kwestie płatności zostały uregulowane z art. 70 u.g.n. Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze przetargu podlega zapłacie nie później, niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność (ust. 1). Cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań, o których mowa w art. 37 ust. 2 i 3 oraz w art. 39 ust. 2, może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat, przy czym wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Pierwsza rata podlega zapłacie nie później, niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości, a następne raty wraz z oprocentowaniem podlegają zapłacie w terminach ustalonych przez strony w umowie (ust. 2).

Mając na uwadze przytoczone wyżej regulacje u.g.n. należy zauważyć, że ustawodawca zastrzegł obowiązek zapłaty całości ceny sprzedawanej nieruchomości w terminie do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości zbywanych w drodze przetargu. Taki warunek nie został wprowadzony do zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej. Co więcej, ustalenie warunków transakcji zawieranej w drodze bezprzetargowej zostało wyraźnie przekazane do kompetencji organu wykonawczego gminy w art. 28 ust. 2 u.g.n., który określa je w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Do warunków zbycia nieruchomości zalicza się natomiast terminy i sposób zapłaty ceny (zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 stycznia 2003 r. o sygn. akt V CKN 1604/00, publ. Wspólnota 2004, Nr 6, s. 58).

W świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami nie do zaakceptowania są § 4 ust. 25 oraz § 5 ust. 7 pkt b) zaskarżonej uchwały stanowiące, że nabywca nieruchomości gminnej niezależnie od uiszczenia ceny, zobowiązany jest także do poniesienia kosztów związanych z przygotowaniem przez gminę nieruchomości do zbycia; w szczególności nabywca lokalu pokrywa koszty wyceny i sporządzenia dokumentacji geodezyjnej.

Jak wskazano wyżej, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n. Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta, gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości, zapewnia wycenę tych nieruchomości, a następnie podaje ją do publicznej wiadomości (art. 35 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Oznacza to, że zarówno dokonanie wyceny, jak i jej koszty obciążają w świetle ustawy organ administracji publicznej (takie stanowisko zawarto też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1807/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nakładając zatem na nabywców obowiązek uiszczenia kosztów wyceny nieruchomości w drodze uchwały Rada Miasta naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez wprowadzenie regulacji wkraczającej w sferę unormowań ustawowych i sferę kompetencji organu wykonawczego gminy.

Zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jest aktualny także wobec § 5 ust. 12 zaskarżonej uchwały, w których określono warunki rozkładania ceny sprzedaży lokali mieszkalnych na raty. Jak wskazano już wyżej, warunki rozłożenia ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej określone zostały w art. 70 ust. 2 u.g.n. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie, a tym bardziej modyfikowanie tych przepisów ustawowych poprzez określanie ilości rat czy wskazywanie wysokości pierwszej wpłaty (por. wyrok z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1865/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić nadto trzeba uwagę na fakt, że art. 70 ust. 2 u.g.n. stanowi, iż terminy spłat rat ustala się w umowie (której warunki wynikają z kolei z rokowań - art. 28 ust. 2 u.g.n.). Oznacza to, że kwestie warunków rozłożenia na raty płatności za zbywane nieruchomości należą do organu wykonawczego gminy (miasta).

W tym miejscu należy przypomnieć, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy (miasta) nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (zob. wyrok z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 wraz z powołanym w nim orzecznictwem, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 wyroku.

O wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono w oparciu o art. 152 P.p.s.a.