Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2844/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 pkt 2, 122 ust 1 pkt 1, 127 ust 1 i 3, 128 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 761/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od J. W. na rzecz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: Prezes KZGW) z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Prezesa KZGW na rzecz J. W. (dalej: skarżący) kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Marszałek Województwa Dolnośląskiego w decyzji z [...] grudnia 2010 r. udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu (dalej: GDDKiA Oddział we Wrocławiu), pozwolenia wodnoprawnego na korzystania z wód w zakresie wprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych powstających na terenie Miejsc Obsługi Podróżnych [...] (dalej: MOP), zlokalizowanych w km [...] autostrady A-4 [...] poprzez zbiorniki retencyjno-sedymentacyjne [...].

Prezes KZGW w decyzji z [...] marca 2011 r. uchylił pkt II ppkt 5 decyzji nakładający obowiązek "utrzymania i konserwacji odbiornika oczyszczonych wód opadowych i ścieków bytowych w zakresie koniecznym dla sprawnego odprowadzania wód" i umorzył postępowanie w tym zakresie oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/WA 743/11, po rozpoznaniu skargi R. W., uchylił:

- zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymywała ona w mocy pkt I ppkt 2 decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] grudnia 2010 r. (dalej: decyzja organu I instancji);

- pkt 1 ppkt 2 decyzji organu I instancji.

Powodem uchylenia było naruszenie prawa polegające na niezapewnieniu R. W. udziału w sprawie. Na jego działce posadowiony jest zbiornik [...].

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Marszałek Województwa w decyzji z [...] października 2012 r. ponownie udzielił GDDKiA Oddział we Wrocławiu pozwolenia wodnoprawnego, określając w nim szczegółowe parametry w zakresie wprowadzania ścieków do rzeki.

J. W., złożył odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania wskazując, że decyzja Marszałka Województwa jest niezgodna z art. 128 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawo wodne. Nie zawiera określenia sposobu postępowania w przypadku awarii urządzeń wodnych i urządzeń w ciągu kanalizacji, rozmiaru i warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w sytuacjach awaryjnych, maksymalnego czasu trwania tych nadzwyczajnych warunków korzystania z wód, ziemi, urządzeń wodnych i urządzeń w ciągu kanalizacji.

W decyzji z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Prezes KZGW na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 37 pkt 2, 122 ust. 1 pkt 1, 127 ust. 1 i 3, 128 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145, dalej: p.w. ustawa p.w.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] października 2012 r. znak: [...], uchylił pkt II zaskarżonej decyzji i orzekł o jego następującym brzmieniu:

"II.1. sposób i zakres prowadzenia pomiarów ilości i jakości ścieków bytowych, pochodzących z toalet zlokalizowanych na terenie MOP-u [...] podczyszczonych na mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków:

- pomiar ilości ścieków bytowych, na podstawie zużycia wody według wskazań wodomierza zainstalowanego w obrębie MOP-u [...];

- pomiar jakości ścieków bytowych w miejscu oraz zakresie określonym w pkt I.b decyzji, w sposób i z częstotliwością zgodną z aktualnie obowiązującymi przepisami.

2. w przypadku awarii oczyszczalni ścieków powodującej jej unieruchomienie, oczyszczalnia będzie pracowała jako zbiornik bezodpływowy z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem asenizacyjnym – do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków".

W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy.

Organ II instancji orzekając w przedmiotowej sprawie ocenił przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne i stwierdził, że zapewniono w nim udział wszystkich zainteresowanych stron, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, bowiem nie zachodzą negatywne przesłanki o jakich mowa w art. 125 pkt 1 i 3 p.w., MOP jest obiektem istniejącym, wystąpiły przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ zapewnienie odprowadzania ścieków z MOP i znaczenie autostrady A-4 w ruchu lądowym, wypełnia przesłankę niezbędności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny.

Odnosząc się do zarzutów odwołana organ II instancji przyznał, że w operacie wodnoprawnym nie podano sposobu postępowania w razie awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, ale wskazano sposób postępowania w przypadku wystąpienia na autostradzie sytuacji awaryjnych związanych z eksploatacją drogi. W operacie wodnoprawnym podano jednak informacje, że na wylocie ścieków ze zbiorników [...]zastosowano zamknięcia awaryjne w postaci zasów, które umożliwiają odcięcie odpływu wód w sytuacjach awaryjnych na autostradzie. W trakcie postępowania odwoławczego w piśmie z 11 lipca 2013 r. dyrektor GDDKiA Oddział we Wrocławiu dodatkowo wyjaśnił, że w razie awarii ścieków, oczyszczalnia będzie pracowała jako zbiornik bezodpływowy, z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem asenizacyjnym – do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków, z czego można wnioskować, że ścieki nie będą w ogóle wprowadzane do wód. Poza tym w przypadku awarii urządzeń oczyszczających ścieki, uprawniony do szczególnego korzystania z wód nie może odprowadzać ścieków, bowiem mogłoby to skutkować zwiększeniem stężeń zanieczyszczeń i byłoby niezgodne z warunkami pozwolenia. Reasumując organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z punktu widzenia treści art. 128 ust. 1 ustawy p.w. stwierdził, że organ I instancji nie określił sposobu postępowania w razie awarii i dlatego w tym zakresie uzupełnił rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 128 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez nieokreślenie maksymalnego czasu trwania nadzwyczajnych warunków korzystania z wód, ziemi, urządzeń wodnych i urządzeń w ciągu kanalizacji w przypadku awarii. Według skarżącego, nie został w decyzji określony maksymalny czas użytkowania oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 96 ust. 3 ustawy z 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa ocenowa), ponieważ oba organy błędnie uznały, że przedsięwzięcie polegające na szczególnym korzystaniu z wód nie będzie potencjalnie oddziaływać na istniejący obszar Natura 2000. Konsekwencją tego było naruszenie art. 96 ust. 1 tej ustawy, poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Konieczność przeprowadzenia tej oceny wynika z faktu, że wylot ścieków znajduje się na obszarze Natura 2000, pn. Uroczyska [...], od km [...] do km [...]. Niewystarczająca w tym wypadku była posiadana przez inwestora decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2006 r., ponieważ obszar Natura 2000 pn. Uroczyska [...], od km [...] do km [...] został przez Ministra Środowiska przedstawiony Komisji Europejskiej dopiero w marcu 2007 r., a więc po wydaniu decyzji, że normą podstawową, która chroni obszary Natura 2000 jest ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i że przepisy tej ustawy nie były podstawą prawną decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2006 r., co prowadzi do wniosku, że obszar ten nie był poddany ocenie oddziaływania na środowisko w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Dolnośląskiego z [...] listopada 2006 r. Zdaniem skarżącego, błędne uznanie przez oba organy, że nie ma potrzeby przeprowadzania tej oceny spowodowało naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Według skarżącego, wadliwe jest także stanowisko organu, że pozwolenie jest kontynuacją poprzednio wydanych pozwoleń, gdyż poprzednie utraciły moc i przestały mieć znaczenie prawne, a poza tym, były wydawane na podstawie różnych przepisów ponieważ ustawa p.w. była wielokrotnie zmieniana.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W wyroku z 11 czerwca 2014 r. Sąd I instancji uznał skargę za częściowo zasadną i uchylił decyzję Prezesa KZGW z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zasądził od Prezesa KZGW na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepisy p.w., w tym art. 128 ust. 1, który w sposób wyczerpujący wskazuje elementy konieczne "decyzji o pozwoleniu wodno prawnym". Jednym z nich jest wymóg określenia postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń wodnych istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym dopuszczalnym czasem trwania tych warunków (art. 128 ust 1 pkt 11).

W ocenie Sądu I instancji, z decyzji organu wynika, że określono czas trwania pracy oczyszczalni jako zbiornika bezodpływowego do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków. Zdaniem Sądu I instancji, tak określony czas nie spełnia wymogów o jakich mowa w art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. Określenie "maksymalny" oznacza "możliwie największy czy najdłuższy", a zatem możliwy do określenia w czasie poprzez wskazanie konkretnego, pewnego zdarzenia umiejscowionego w czasie do którego dany stan może trwać. W ocenie Sądu I instancji, użyte przez organ określenie "do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków" tych kryteriów nie spełnia, ponieważ stwierdzenie to jest zdarzeniem niemożliwym do precyzyjnego określenia, może trwać w nieskończoność (1 dzień, 2 tygodnie czy nawet pół roku). Chcąc spełnić zadość wymogom ustawowym organ powinien ustalić konkretny (w dniach miesiącach) okres do którego najdłużej może trwać praca oczyszczalni jako zbiornika bezodpływowego.

Według Sądu I instancji, czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. Nietrafne są natomiast zdaniem Sądu I instancji, zarzuty naruszenia art. 96 ust. 3 ustawy o ocenach oraz art. 96 ust. 1 "ustawy o ochronie środowiska" i 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji nie stwierdził, aby decyzja organu II instancji, poza wskazaną wyżej wadą polegającą na nieokreśleniu czasu pracy oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego, została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wyżej zaprezentowaną ocenę prawną i dokona prawidłowych ustaleń w zakresie czasu trwania pracy oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego w warunkach awaryjnych.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Prezes KZGW (dalej: skarżący kasacyjnie) oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: skarżący kasacyjnie - uczestnik). W takiej kolejności przedstawione zostaną zarzuty podniesione w tych skargach kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej z 23 lipca 2014 r. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 761/14 i wniósł o: jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 2, powołanej wyżej ustawy kosztów postępowania w

tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

l) na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

"-art. 141 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w., polegającą na przyjęciu, że w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Prezes KZGW miał ustawowy obowiązek określenia konkretnego czasu pracy oczyszczalni ścieków w razie awarii jako zbiornika bezodpływowego, a wskazany przez ów organ czas trwania "do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków" nie spełnia wymogów, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie Prawa wodnego,

2) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu sprawy odbiegającego od rzeczywistego, w tym w szczególności błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie przez organ odwoławczy konkretnego czasu trwania pracy oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego pomimo tego, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zostało to dostatecznie określone,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie Prezesa KZGW pogląd Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie zasługuje na aprobatę. Skarżący kasacyjnie w pierwszej kolejności podkreśla, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania ścieków do rzeki [...], istniejącym wylotem w km [...] jej biegu, za pośrednictwem zbiornika retencyjno-sedymentacyjnego [...] i rowu odprowadzającego o długości 181 m, pochodzących z Miejsca Obsługi Podróżnych [...], zlokalizowanego w km [...] autostrady A-4 [...]. Miejsce Obsługi Podróżnych [...] wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą techniczną, służącą zabezpieczeniu środowiska przed zanieczyszczeniami (tj. oczyszczalnią ścieków, separatorem substancji ropopochodnych oraz zbiornikiem retencyjno-sedymentacyjnym [...]) jest obiektem istniejącym, a udzielone przedmiotową decyzją pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w związku z upływem terminu obowiązywania poprzedniego pozwolenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgodnie art. 128 ust. 1 p.w. "w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: ...", a więc przedstawione w punktach 1-12 tego przepisu wyliczenie nie stanowi katalogu zamkniętego, o czym świadczy zwrot: "a w szczególności", a okoliczności tam wskazane mają jedynie charakter przykładowy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można podzielić wykładni tego przepisu, że wyliczenie ma charakter "wyczerpujący" albowiem ustawodawca dopuścił prawo swobody organu w przyjęciu takiej regulacji prawnej, która najlepiej dostosowana będzie do pozwolenia wodnoprawnego, oczywiście swoboda ta nie może być dowolna, albowiem jej granice wyznaczają przepisy zawarte w ustawie, w tym dyspozycja ust. 1 art. 128 p.w.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, istotną dla środowiska byłaby awaria urządzeń służących do oczyszczania ścieków, co mogłoby skutkować zwiększeniem stężenia zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych do wód. W przypadku wód opadowych i roztopowych urządzeniami oczyszczającymi są osadniki i separatory, natomiast ścieki bytowe oczyszczane są na mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków. W operacie wodnoprawnym nie podano sposobu postępowania w razie awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, ale wskazano sposób postępowania w przypadku wystąpienia na autostradzie sytuacji awaryjnych związanych z eksploatacją dróg, głównie kolizji i wypadków z udziałem środków transportu przewożących substancje niebezpieczne. Według skarżącego kasacyjnie, w tym dokumencie znajdują się informacje, że na wylocie ścieków ze zbiorników [...] zastosowano zamknięcia awaryjne w postaci zasuw, które umożliwiają odcięcie odpływu wód ze zbiorników w sytuacji awaryjnej na autostradzie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przypadku awarii urządzeń oczyszczających ścieki, uprawniony do szczególnego korzystania z wód nie może odprowadzać ścieków, bowiem mogłoby to skutkować zwiększeniem stężenia zanieczyszczeń w ściekach i byłoby niezgodne z warunkami określonymi w pozwoleniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższa konstatacja prowadzi w konsekwencji do wniosku, że organ II instancji po pierwsze, nie miał w analizowanym przypadku podstaw prawnych i faktycznych do ustalania "maksymalnego czasu trwania warunków", ponieważ w tym przypadku beneficjent pozwolenia wodnoprawnego nie korzystałby, ani z wód, ani z urządzenia wodnego, albowiem w tej sytuacji system zostałby zamknięty.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w pkt. II 2 decyzji organu II instancji wskazano wyraźnie, że "w przypadku awarii oczyszczalni ścieków powodującej jej unieruchomienie, oczyszczalnia będzie pracowała jako zbiornik bezodpływowy...", co implikuje, że nie będzie w tym przypadku mowy o żadnym bezpośrednim oddziaływaniu na środowisko.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że w okolicznościach sprawy oznacza to, że nie jest wystarczające w świetle wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. ogólne wskazanie na konieczność określenia konkretnego czasu pracy oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego bez wskazania jakichkolwiek kryteriów, którymi powinien kierować się organ.

Skarżący kasacyjnie – uczestnik, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i zarzucił naruszenie art. 128 ust. 1 pkt 11 ustawy p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w pozwoleniu wodnoprawnym winno się ustalić maksymalny dopuszczalny czas pracy oczyszczalni ścieków (w razie jej awarii) jako zbiornika bezodpływowego z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem asenizacyjnym - w sytuacji, gdy przepisy art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w., stanowią o konieczności określenia w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych, zaś funkcjonowanie oczyszczalni jako zbiornika bezodpływowego nie stanowi korzystania z wód, a sama oczyszczalnia ścieków nie jest urządzeniem wodnym. Wskazując na wyżej przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie - uczestnik wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, skarżący kasacyjnie- uczestnik wnosi o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie - uczestnik nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji w zakresie naruszenia przez Prezesa KZGW art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w.

Według skarżącego kasacyjnie – uczestnika, ustalony zaskarżoną decyzją sposób postępowania w przypadku awarii oczyszczalni ścieków oznacza faktyczne zaprzestanie korzystania z wód, a nie ich jakiekolwiek używanie. Funkcjonowanie w okresie awarii oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego oznacza, że ścieki w ogóle nie będą wprowadzane do wód (rzeka [...]), a tym samym nie będziemy mieli do czynienia z korzystaniem z wód w rozumieniu art. 31 i 128 p.w. Wymóg zatem określania maksymalnego dopuszczalnego czasu korzystania z wód, o którym mowa w art. 128 ust. 1 pkt 11, nie znajdzie w ogóle zastosowania. Skarżący kasacyjnie - uczestnik podkreśla również, że oczyszczalnia ścieków nie jest urządzeniem wodnym, o którym mowa w art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. W jego ocenie, Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu naruszył prawo materialne - art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zostały sformułowane w sposób prawidłowy.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej Prezesa KZGW wskazać należy co następuje:

Po pierwsze nie jest prawidłowo sformułowany zarzut dotyczący naruszenia "art. 141 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a." z uwagi na brak tak oznaczonego przepisu w ustawie p.p.s.a. W judykaturze konsekwentnie wskazuje się, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2011 r., sygn. II OSK 151/12, LEX nr 1219250).

Po drugie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi normatywny wzorzec dla oceny, czy zaskarżony wyrok odpowiada ustawowym wymogom (zawiera konieczne elementy), które mają w przyszłości pomóc stronie oraz sądowi odwoławczemu w prześledzeniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także w zapoznaniu się z motywami, jakimi kierował się Sąd I instancji przy podejmowaniu zaskarżonego wyroku, a nie tego czy w sprawie ustalono prawidłowo stan faktyczny, gdyż ten obowiązek spoczywa na organach administracji).

Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/14, LEX nr 2036003). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Nie można przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Po trzecie za zasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w., polegającą na przyjęciu, że w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] Prezes KZGW miał ustawowy obowiązek określenia konkretnego czasu pracy oczyszczalni ścieków w razie awarii jako zbiornika bezodpływowego, a wskazany przez ów organ czas trwania "do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków" nie spełnia wymogów, o jakim mowa w powołanym wyżej przepisie p.w. Zgodnie z treścią tego przepisu, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: sposób postępowania w przypadku rozruchu, zatrzymania działalności bądź awarii urządzeń istotnych dla realizacji pozwolenia, a także rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych w tych sytuacjach wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem trwania tych warunków.

Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź w zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego, albo na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.

Dokonując wykładni tego przepisu wskazać należy, że art. 128 p.w. określa elementy pozwolenia wodnoprawnego. Podstawową treścią pozwolenia wodnoprawnego powinno być określenie rodzaju i zakresu korzystania z wody, warunków wykonywania uprawnień oraz obowiązków przez adresata decyzji, których celem jest zapewnienie ochrony zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Należy podkreślić, że art. 128 ust. 1 przykładowo wymienia elementy treści pozwolenia wodnoprawnego, a ust. 2 tego artykułu określa dodatkowe elementy treści pozwolenia wodnoprawnego. W intencji prawodawcy określenie treści pozwolenia wodnoprawnego powinno być powiązane z realizację celu, któremu ma służyć pozwolenie wodnoprawne. Jak wynika bowiem z treści art. 128 ust. 1 p.w., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Art. 128 ust. 1 zawiera normę celowościową, przez którą rozumieć należy dyrektywę zalecającą dla organu wydającego pozwolenie wodnoprawne określony sposób postępowanie przy ustalaniu treści pozwolenia wodno prawnego. W myśl art. 128 p.w. treść pozwolenia wodno prawnego powinna stanowić środek do osiągnięcia określonego przez ustawodawcę celu, obejmującego ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Jest to cel zgodny z treścią zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 1 ust. 1 p.w., ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi.

Norma wynikająca z treści art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. ustala stosunek zachodzący między określonym stanem rzeczy (ochrona zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki), a odpowiednim postępowaniem (zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki i uprawnienia adresata pozwolenia wodnoprawnego) jako środki jego realizacji. W pozwoleniu wodnoprawnym organ powinien ustalać jego treść poprzez racjonalne zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju, dobieranie odpowiednich elementów do określonych celów, które decyzja ta ma realizować.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ II instancji nie miał podstaw prawnych i faktycznych do ustalenia "maksymalnego czasu trwania warunków", ponieważ w tym przypadku korzystający z pozwolenia wodnoprawnego nie korzystałby, ani z wód, ani z urządzenia wodnego, albowiem w tej sytuacji system zostałby zamknięty. W pkt II 2 decyzji Prezesa KZGW stwierdzono bowiem, że w przypadku awarii oczyszczalni ścieków powodującej jej unieruchomienie oczyszczalnia będzie pracowała jako zbiornik bezodpływowy, z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem asenizacyjnym – do czasu likwidacji awarii i ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków. Sąd I instancji, uznając zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. i w konsekwencji tego, uchylając decyzję organu II instancji dokonał naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię ww. przepisu. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, według którego określony w decyzji organu II instancji czas nie spełnia wymogów o jakich mowa w art. 128 ust. 1 p.w.

Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, który podnosi, że tego rodzaju stan "może trwać w nieskończoność". Wskazać należy, że w przypadku wystąpienia awarii, która według słownika języka polskiego jest uszkodzeniem, zepsuciem się maszyny lub urządzenia technicznego (M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1978, tom pierwszy, s. 104) nie można z góry określić (przewidzieć) oraz szczegółowo wyznaczyć w pozwoleniu wodnoprawnym jak długo będą trwały czynności związane z likwidacją i przywróceniem do pracy oczyszczalni ścieków, która uległa awarii. Awarią będzie zatem każde zdarzenie, o charakterze nadzwyczajnym (w sensie zdarzenia nieplanowanego co do zakładanych zasad funkcjonowania instalacji i czasu wystąpienia), które wpływa w sposób odbiegający od tych założonych zasad na funkcjonowanie i eksploatację instalacji, powodując niekorzystne konsekwencje ze względu na wymagania ochrony środowiska oraz życia i zdrowia człowieka.

Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że oczyszczalnia ścieków jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 27 kwietni 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 141 p.o.ś., eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych. Oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno także powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Jak wynika z art. 142 ust. 1 p.o.ś., wielkość emisji z instalacji lub urządzenia w warunkach odbiegających od normalnych powinna wynikać z uzasadnionych potrzeb technicznych i nie może występować dłużej niż jest to konieczne. Warunkami odbiegającymi od normalnych są w szczególności okres rozruchu, awarii i likwidacji instalacji lub urządzenia (ust. 2). Wskazać należy, że obowiązki adresata pozwolenia wodnoprawnego poza przepisami p.w., regulują również cytowane wyżej przepisy p.o.ś.

Należy podkreślić, że ustawodawca w art. 142 ust. 1 p.o.ś. unormował, że warunki odbiegające od normalnych (np. awaria) nie mogą trwać dłużej niż jest to konieczne. Zatem sam prawodawca dopuszcza taki właśnie sposób określenia czasu trwania awarii instalacji (bez wskazania konkretnie określonego przedziału czasu).

Przepisy p.o.ś. (które jest aktem ogólnym w stosunku do p.w.) nie ograniczają zatem czasu trwania awarii poprzez wskazanie np. liczby dni czy miesięcy. Nie można bowiem z oczywistych względów określić w sposób generalny (z góry przewidzieć) czasu trwania awarii instalacji w postaci oczyszczalni ścieków. Nie przemawiają także za tym względy racjonalnego kształtowania treści pozwolenia wodnoprawnego. Prowadzący bowiem instalację zgodnie z treścią art. 142 ust. 1 p.o.ś., powinien podejmować działania zmierzające do ograniczenia czasu trwania awarii.

Określenie "do czasu" należy w niniejszej sprawie rozumieć jako wskazanie określonego momentu, zdarzenia, a w przedmiotowej sprawie tym zdarzeniem będzie termin likwidacji awarii i w konsekwencji ponownego uruchomienia oczyszczalni ścieków. Zgodnie z Słownikiem Języka Polskiego (M. Szymczak (red.), Słownik Języka Polskiego, Warszawa 1978, tom pierwszy, s. 330), czas to wyodrębniony okres. W niniejszej sprawie początkiem tego wyodrębnionego okresu (przerwy w działania oczyszczalni ścieków) będzie konkretny termin wystąpienia awarii, a końcem tego okresu - termin likwidacji awarii oczyszczalni ścieków. W tym okresie powinny być przeprowadzone czynności związane z likwidacją awarii oczyszczalni i ponownym uruchomieniem oczyszczalni ścieków.

Odnosząc się w drugiej kolejności do skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie - uczestnika wskazać należy, że zasługuje na uwzględnienie postawiony w niej zarzut dotyczący naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w pozwoleniu wodnoprawnym należy ustalić maksymalny dopuszczalny czas pracy oczyszczalni ścieków (w razie jej awarii), jako zbiornika bezodpływowego z możliwością wywozu zanieczyszczeń wozem ascenizacyjnym. Niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Art. 128 ust. 1 pkt 11 p.w. stanowi o konieczności określenia w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego czasu trwania warunków korzystania z wód oraz urządzeń wodnych. Funkcjonowanie oczyszczalni ścieków jako zbiornika bezodpływowego nie stanowi korzystania z wód w rozumieniu art. 31 p.w., a oczyszczalnia ścieków nie jest urządzeniem wodnym zgodnie z treścią art. 9 pkt 19 p.w.

W tym stanie sprawy, wobec wykazanej powyżej wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy