Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1874/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie na prezesa zarządu T. S.A. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego T. S.A. z siedzibą w W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 18 kwietnia 2006 r. T. S.A. z siedzibą w W. złożyło do Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosek o wyrażenie zgody na powołanie J. P. na stanowisko prezesa Zarządu Spółki.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych działając na podstawie art. 27 ust. 7 i ust. 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej zw. dalej u.d.u. (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 203 ust. 1 powołanej ustawy o działalności ubezpieczeniowej, odmówiła wyrażenia zgody na powołanie p. J. P. na prezesa zarządu T. S.A.

Organ, opierając się, jak podał w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z żądaniem strony zawartym we wniosku na dokumentach i ustaleniach poczynionych w toku postępowania w sprawie wyrażenia zgody na powołanie J. P. na prezesa zarządu poprzedniej kadencji uznał, iż nie spełnia on wymogu posiadania doświadczenia zawodowego niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej (zw. dalej u.d.u.).

Organ czyniąc rozważania teoretyczne w przedmiocie celu, istoty działalności ubezpieczeniowej, szczególnego statusu i funkcji zakładów ubezpieczeń i posługując się przyjętą definicją doświadczenia zawodowego niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń, a także uwzględniając przebieg pracy zawodowej J. P. wynikający z przedłożonych przez stronę świadectw pracy stwierdził, iż nie legitymuje się on doświadczeniem zawodowym z zakresu prowadzenia działalności ubezpieczeniowej.

Do stycznia 2005 r. nigdy nie sprawował funkcji członka zarządu lub równorzędnej w żadnym podmiocie prawa, a w szczególności w żadnym przedsiębiorstwie. Posiada wprawdzie doświadczenie zawodowe ale nie obejmuje ono najwyższych stanowisk kierowniczych ograniczając się do zarządzania jedynie pewnymi częściami przedsiębiorstw, jak stanowisko Dyrektora Departamentu Sprzedaży w I. S.A. J. P. sprawował w przeszłości funkcje w przedsiębiorstwach i organach państwowych ale ich działalność nie może być, zdaniem organu, uznana za dostatecznie związaną z działalnością ubezpieczeniową. Z tego też względu dotychczasowe doświadczenie zawodowe, chociaż rozległe, nie może być, w ocenie organu uznane jako przydatne z punktu widzenia działalności ubezpieczeniowej.

Tak ocenił organ doświadczenie zawodowe zdobyte przez J. P. w [...], w S.. S.A. oraz w U. Sp. z .o.o. Nieco bardziej związany z działalnością ubezpieczeniową jest, zdaniem organu, przedmiot działalności I. S.A. i B. S.A. Banki, podobnie jak zakłady ubezpieczeń są bowiem instytucjami finansowymi ale z uwagi na zasadnicze różnice determinujące działalność ubezpieczeniową i bankową także zatrudnienie w tych przedmiotach nie może, w ocenie organu, skutkować stwierdzeniem posiadania przez J. P. doświadczenia zawodowego z zakresu prowadzenia działalności ubezpieczeniowej.

Takie doświadczenie może być datowane dopiero od grudnia 2004 r., kiedy J. P. przez miesiąc sprawował funkcję doradcy prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. W styczniu 2005 r. został powołany na stanowisko Wiceprezesa Zarządu – Dyrektora Zarządzającego w T. S.A. oraz T. S.A. Dopiero te stanowiska mogą zostać uznane za istotne z punktu widzenia kariery zawodowej prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń, ale stosunkowo krótki, zdaniem organu, okres ich pełnienia nie stanowi o spełnieniu przez J. P. wymogu z art. 27 ust. 4 u.d.u.

Potwierdzeniem stanowiska organu w tym względzie jest, w jego ocenie, porównanie aktualnego i poprzedniego brzmienia art. 27 ust. 5 u.d.u. Chociaż ustawodawca w obecnym brzmieniu przepisu zrezygnował z precyzyjnego określenia przesłanek w zakresie doświadczenia zawodowego to poszukując treści pojęcia "doświadczenie zawodowe niezbędne do zarządzania zakładem ubezpieczeń" należy posiłkować się dotychczasowym brzmieniem analizowanej normy prawnej. Poprzednie brzmienie art. 27 ust. 5 u.d.u. kładło nacisk na okres zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych w instytucjach finansowych. Obecnie ustawodawca podkreślił ukierunkowanie doświadczenia na działalność ubezpieczeniową.

Doświadczenie zawodowe J. P. nie mogłoby zostać uznane za odpowiednie zarówno w świetle pierwotnego brzmienia ustawy – brak pięcioletniego okresu zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych w instytucjach finansowych – jak i nie może zostać uznane za wystarczające w świetle aktualnego brzmienia ustawy ponieważ jest związane tylko i wyłącznie z jednym zakładem ubezpieczeń i obejmuje stosunkowo krótki okres zatrudnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. S.A. wniosła o zmianę ww. decyzji przez uwzględnienie wniosku Spółki i wyrażenie zgody na powołanie i pełnienie funkcji Prezesa Zarządu przez J. P., zarzucając naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jakimi powinny kierować się przy wydawaniu decyzji urzędy i instytucje państwowe tj. zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz błędne przyjęcie, iż J. P. nie posiada doświadczenia zawodowego niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeniowym. Spółka nie zgodziła się bowiem ze stanowiskiem organu, iż doświadczenie zdobyte przez J. P. w [...] czy spółkach S. S.A., U. Sp. z .o.o. jest nieprzydatne z punktu widzenia prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń. Chociaż bowiem zakład ubezpieczeń jest podmiotem specyficznym i szczególnym to pozostaje on przedsiębiorstwem, którym zarządzanie wymaga wiedzy i doświadczenia nie tylko związanego z działalnością stricte ubezpieczeniową. Spółka podkreśliła przy tym, że J. P. od przeszło półtora roku jest członkiem zarządu zakładów ubezpieczeń działających zarówno w dziale I, jak i dziale II ubezpieczeń, pełniąc w tym czasie istotną dla obu spółek [...] funkcję Dyrektora Zarządzającego. Cały ten okres pracy w obu spółkach jednoznacznie wskazuje na fakt, iż potrafi on skutecznie, bezpiecznie i efektywnie zarządzać zakładem ubezpieczeń, zaś ewidentnym potwierdzeniem faktu, iż J. P. spełnia wymóg z art. 27 ust. 4 u.d.u. było wyrażenie przez organ mocą decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. zgody na pełnienie funkcji Prezesa Zarządu T. S.A. w identycznym stanie faktycznym i w dodatku krótszym nieco stażu pracy w zakładzie ubezpieczeń, a bezzasadność i niejednolitość w przedmiocie wydawania decyzji w sprawie wyrażenia zgody na pełnienie funkcji Prezesa Zarządu potęguje fakt, że rygory stawiane zakładom ubezpieczeń zawsze były o wiele ostrzejsze w stosunku do zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w dziale I niż te stawiane w odniesieniu do zakładów w dziale II. Skoro zatem, jak w tym przypadku, ta sama osoba spełnia wszystkie ustawowe wymogi stawiane Prezesom Zarządu zakładów ubezpieczeń w Spółce oferującej ubezpieczenia życiowe, to nawet przy uwzględnieniu pewnych odrębności organizacyjnych i prawnych obu spółek wątpliwości budzi stwierdzenie organu, iż ta sama osoba takich warunków nie spełnia w odniesieniu do tej samej funkcji w Spółce oferującej pozostałe ubezpieczenia majątkowe i osobowe. Wnioskująca podniosła przy tym, odwołując się do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1987 r., iż różne traktowanie podmiotów może mieć miejsce jedynie w oparciu o konkretnie sformułowane przesłanki. Takie zróżnicowanie może wynikać z różnej sytuacji faktycznej podmiotów, z wyraźnie odmiennego traktowania tych podmiotów przez prawo bądź może płynąć z wyraźnego interesu publicznego, jaki przemawia za odmiennym potraktowaniem różnych podmiotów. Uzasadnienie decyzji takich argumentów, zdaniem wnioskującej nie zawiera, co daje podstawę do uznania, że ocena organu w niej wyrażona jest oceną dowolną, nie znajdującą uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócono przy tym uwagę na to, że nowelizując art. 27 u.d.u. ustawodawca ograniczył zakres sytuacji, umożliwiających odmowę wyrażenia zgody na pełnienie funkcji prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.

Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych nie znalazła podstaw do zmiany swojego stanowiska, zgodnie z którym doświadczenie zawodowe poza sektorem ubezpieczeniowym ma w sprawie ograniczone znaczenie. Z literalnego brzmienia art. 27 ust. 4 u.d.u. wynika bowiem, zdaniem organu, iż prezes zarządu powinien nie tyle posiadać doświadczenie niezbędne do zarządzania jakimkolwiek przedsiębiorstwem ale winien mieć właśnie doświadczenie niezbędne do zarządzania zakładem ubezpieczeń. Potwierdzeniem tego stanowiska może być, zdaniem organu porównanie aktualnego i poprzedniego brzmienia art. 27 ust. 5 u.d.u.

Doświadczenie zawodowe J. P. nie mogłoby być uznane za odpowiednie zarówno w świetle pierwotnego brzmienia ustawy (brak 5 letniego okresu zatrudnienia na stanowiskach kierowniczych w instytucjach finansowych), jak i nie może zostać uznane za wystarczające w świetle aktualnego brzmienia ustawy ponieważ jest związane tylko i wyłącznie z jednym zakładem ubezpieczeń i obejmuje stosunkowo krótki okres zatrudnienia.

Ustalenie skutkujące odmową wyrażenia zgody na pełnienie przez J. P. funkcji Prezesa Zarządu T. S.A. nie stoi również, zdaniem organu w sprzeczności z przywołaną przez stronę decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., w której organ wyraził zgodę na pełnienie przez J. P. funkcji prezesa Zarządu T. S.A. Chociaż bowiem w obu sprawach stan faktyczny jest zbliżony, to są to odrębne sprawy administracyjne, w których organ podejmuje autonomiczne rozstrzygnięcie, a okoliczność, iż J. P. piastuje funkcję prezesa zarządu innego zakładu ubezpieczeń jest nie tyle okolicznością przemawiającą za uznaniem, że spełnia on ustawowy wymóg doświadczenia, co okolicznością świadczącą na niekorzyść jego kandydatury. Równoczesne kierowanie dwoma zakładami ubezpieczeń musi wymagać rozległego doświadczenia zawodowego, niż kierowanie tylko jednym zakładem ubezpieczeń. Zdaniem organu temu stanowisku nie przeczą przepisy art. 27 ust. 2 u.d.u. i art. 29 u.d.u. Gdyby nawet zatem uznać, iż J. P. spełnia wymóg odpowiedniego doświadczenia do kierowania jednym zakładem, to kryteria do jednoczesnego uznania, że w tym samym czasie J. P. może pełnić równocześnie funkcję innego członka zarządu muszą być bardziej restrykcyjne. Większego znaczenia nabiera w tym przypadku doświadczenie prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń, którego to doświadczenia J. P. nie posiada, a co najmniej nie posiada go na tyle, aby równocześnie pełnić funkcję prezesa zarządu dwóch zakładów ubezpieczeń. Organ bowiem podtrzymał swoje stanowisko co do oceny i przydatności doświadczenia zawodowego J. P. przedstawione w ww. decyzji i w konsekwencji uznał, iż nie legitymuje się on odpowiednim doświadczeniem zawodowym z zakresu prowadzenia działalności ubezpieczeniowej, które to doświadczenie pozwalałoby mu na objęcie funkcji prezesa zarządu drugiego zakładu ubezpieczeń. Organ uznał przy tym za niezasadny zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. zwracając przy tym uwagę, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy art. 27 ust. 7 u.d.u. nie przewiduje uznania administracyjnego. Komisja nie musiała zatem dokonywać "zderzenia" obydwu pojęć z art. 7 k.p.a.: interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i wykazywać, że uwzględnienie żądania strony byłoby sprzeczne z interesem społecznym.

W skardze na tę decyzję strona wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przewidzianych zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 7 w zw. z art. 27 ust. 4, art. 27 ust. 2 a ustawy o działalności ubezpieczeniowej i art. 22 i 32 Konstytucji RP oraz art. 80, art. 107 § 3 i art. 77 § 4 k.p.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż organ wydając zaskarżoną decyzję wykroczył poza ramy upoważnienia przyznanego mu w art. 27 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, przyjmując że jest uprawniony do określenia niezbędnego zakresu doświadczenia zawodowego wymaganego do łącznego zarządzania zakładem ubezpieczeń oraz innym podmiotem (T. S.A.) w sytuacji, gdy przepis upoważnia go do badania jedynie doświadczenia zawodowego niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń. W wyniku naruszenia art. 27 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej organ błędnie uznał, zdaniem skarżącej, że zakres doświadczenia takiej osoby powinien być większy, niż jest to wymagane do zarządzania krajowym zakładem ubezpieczeń. Rozszerzeniu przez to uległ zatem zakres pojęcia "niezbędne doświadczenie do kierowania krajowym zakładem ubezpieczeń" w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie upoważnia organu do badania, czy kandydat na prezesa zasiada jeszcze w organach innych spółek.

Uprawnienie Organu Nadzoru ogranicza się jedynie do kontroli, czy członek zarządu nie zasiada we władzach wymienionych w art. 29 ustawy o działalności ubezpieczeniowej kategorii podmiotów. Wynika z tego, że prezes krajowego zakładu ubezpieczeń może być członkiem władz innych, niż określone w art. 29 powołanej ustawy, osób prawnych, a Organ Nadzoru nie jest uprawiony badać, czy kandydat na prezesa posiada do tego wystarczające doświadczenie. Działanie Organu Nadzoru stanowi jednocześnie w ocenie skarżącej obejście przepisów art. 27 ust. 2 a ustawy o działalności ubezpieczeniowej i tym samym jego naruszenie. Przepis ten stanowi, że równoczesne członkostwo tej samej osoby w zarządach zakładów ubezpieczeń nie może być uznane za naruszenie spełnienia wymagania dawania rękojmi prowadzenia spraw krajowego zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Organ Nadzoru w sposób sztuczny i dokonany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego dokonał w istocie oceny, że kandydat na prezesa nie nadaje się w chwili obecnej do kierowania T. S.A., ponieważ sprzeciwia się temu jego prezesura w T. S.A. Zaprezentowaną przez Organ Nadzoru wykładnię art. 27 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej należy więc wykluczyć, jako sprzeczną z art. 27 ust. 2 a tej ustawy.

Organ Nadzoru naruszył także, w ocenie skarżącej, art. 27 ust. 4 u.d.u. niewłaściwie go interpretując, poprzez przyjęcie, że literalna wykładnia przepisu wymaga, aby członek zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń zdobywał doświadczenie tylko w zakładzie ubezpieczeń. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania wykładni literalnej Organ Nadzoru przyjął, że doświadczenie zawodowe można zdobyć tylko w zakładzie ubezpieczeń, skoro prezes zarządu powinien posiadać doświadczenie zawodowe niezbędne do zarządzania nie jakimkolwiek przedsiębiorstwem, ale właśnie niezbędne do zarządzania zakładem ubezpieczeń. Wskutek powyższej błędnej wykładni organ potraktował poprzednio zdobyte doświadczenie zawodowe kandydata w zakresie zarządzania większymi zespołami ludzkimi jako nieistotne.

Odnosząc się zaś do naruszeń przepisów postępowania strona skarżąca wskazała, iż Organ Nadzoru nie uzasadnił w sposób właściwy, dlaczego uznał, że J. P. posiada doświadczenie do zarządzania T. S.A., nie posiada natomiast wystarczającego doświadczenia w zarządzaniu T. S.A. Nadto organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 4 k.p.a. uchybiając obowiązkowi zakomunikowania stronie faktu znanego mu z urzędu, że J. P. posiada niezbędne doświadczenie do kierowania krajowym zakładem ubezpieczeń, jakim jest T. S.A., co umożliwiło Organowi Nadzoru dowolne przyjęcie, że pan J. P. nie ma wystarczającego doświadczenia w zarządzaniu krajowym zakładem ubezpieczeń.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przez zaskarżone decyzje przepisów Konstytucji RP, mianowicie art. 22 i 32, a więc naruszenia zasad, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny oraz zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego (następca prawny KNUiFE) wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Badając skargę wg. powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zarówno wniosek o wyrażenie zgody na powołanie J. P. na stanowisko prezesa zarządu T. S.A., jak i decyzje KNUiFE zostały wydane pod rządami ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 sierpnia 2005 r. Zatem w sprawie mają zastosowanie przepisy powołanej ustawy w tym brzmieniu, które zresztą co wynika z obu decyzji stanowiły ich materialnoprawną podstawę.

Przedstawione w uzasadnieniu tych decyzji rozważania i czynione ustalenia co do tego, czy i w jakim zakresie doświadczenie J. P. mogłoby być uznane za odpowiednie w świetle powołanej ustawy w dotychczasowym brzmieniu (obowiązującym do dnia 16 sierpnia 2005 r.) są zatem bezprzedmiotowe i zbędne.

Nie ma jednak przeszkód, by stosując obowiązujące przepisy organ odniósł się do wcześniejszej regulacji jednakże może być to czynione jedynie na użytek wykładni stosowanego przepisu. Wnioski, jakie organ wywiódł porównując aktualne i poprzednie brzmienie ustawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy wydaje się jednak nietrafne i prowadzi w istocie do naruszenia art. 27 ust. 4 u.d.u. określającego wymóg posiadania przez prezesa zarządu zawodowego doświadczenia niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń, skutkującego przyjęciem, iż J. P. tego wymogu nie spełnia.

Stosownie do art. 27 ust. 1 u.d.u. w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 sierpnia 2005 r. zarząd krajowego zakładu ubezpieczeń z wyłączeniem towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych składa się z co najmniej dwóch członków. Powołanie co najmniej dwóch członków zarządu, w tym prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń następuje za zgodą organu nadzoru z wyłączeniem sytuacji gdy powołanie dotyczy osób pełniących funkcje członka zarządu w poprzedniej kadencji. Art. 27 ust. 2-4 określa wymagania, jakie musi spełniać kandydat na członka zarządu. Ustaleń, czy dana osoba spełnia te wymagania dokonuje właściwy organ zakładu ubezpieczeń. Ten organ występuje następnie do organu nadzoru o wyrażenie zgody na powołanie wskazanej osoby na członka zarządu (art. 27 ust. 5).

Organ nadzoru, zgodnie z przyznaną mu przepisem art. 27 ust. 7 u.d.u. kompetencją może w drodze decyzji odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby wchodzącej w skład zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, jeżeli nie spełnia ona warunków określonych w ust. 2-4 co oznacza, iż w każdym przypadku niespełnienie przez wskazaną osobę powyższych wymagań organ ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej wyrażenia zgody. Decyzja wydana na tej podstawie, na co trafnie zwrócił uwagę organ, jest zatem decyzją związaną tj. bez znamion uznaniowości (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 348/05).

Jednym z wymogów stawianych członkom zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń jest określony w art. 27 ust. 4 u.d.u. wymóg posiadania doświadczenia zawodowego niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem niedookreślonym, co oznacza, iż zawiera on kryterium ocenne, co jednak nie skutkuje dowolnością w ocenie stanu faktycznego, gdyż im bardziej nieokreślone są przesłanki podjęcia decyzji tym bardziej szczegółowe i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ rozumienia danego pojęcia (por. ww. wyrok NSA). Rzeczą organu stosującego przepis o takim charakterze jest zatem wykazanie poprawności przyjętego przez siebie rozumienia niedookreślonego pojęcia, i tylko w takim przypadku można mówić o prawidłowej wykładni przepisu. W tym zakresie stanowisko organu jest zdaniem sądu stanowiskiem wadliwym skutkującym wadliwością zaskarżonych decyzji.

Stosownie do art. 27 ust. 4 u.d.u. prezes zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń powinien posiadać doświadczenie zawodowe niezbędne do zarządzania zakładem ubezpieczeń.

Organ uznał, iż J. P. tego wymogu nie spełnia, bo do stycznia 2005 r. nigdy nie sprawował funkcji członka zarządu, jego doświadczenie zawodowe nie obejmuje najwyższych stanowisk kierowniczych ograniczając się do zarządzania pewnymi częściami przedsiębiorstw, sprawował funkcje w instytucjach, których działalność nie może być uznana za dostatecznie związaną z działalnością ubezpieczeniową, a przydatnym doświadczeniem zawodowym jako doświadczeniem z zakresu działalności ubezpieczeniowej, jest tylko doświadczenie zdobyte na stanowisku doradcy prezesa zarządu, wiceprezesa zarządu – dyrektora zarządzającego w T. S.A. i T. S.A. oraz Prezesa zarządu T. S.A. Sprawowanie tej funkcji jest jednak, zdaniem organu, okolicznością skutkująca koniecznością wykazania się przez J. P. b. rozległym doświadczeniem zawodowym, bo tylko takie doświadczenie pozwalałoby mu na objęcie funkcji Prezesa Zarządu drugiego już zakładu ubezpieczeń.

Takie stanowisko organu jest wynikiem błędnego rozumienia powołanego przepisu. Spełnienie powyższego wymogu, nie jest w świetle powołanego przepisu uwarunkowane posiadaniem doświadczenia zawodowego z zakresu prowadzenia działalności ubezpieczeniowej. Literalne brzmienie tego przepisu takiemu jego rozumieniu przez organ przeczy. Chodzi bowiem o takie doświadczenie zawodowe, które jest niezbędne do zarządzania zakładem ubezpieczeniowym, przy czym należy mieć na uwadze pominiętą przez organ okoliczność, iż zarządzanie zakładem ubezpieczeń wymaga wiedzy i doświadczenia nie tylko związanego z działalnością stricte ubezpieczeniową ale również z innymi sferami zarządzania. Przyjęcie przez organ, iż doświadczenie zawodowe w zakresie zarządzania pewnymi tylko częściami przedsiębiorstw jest nieprzydatne tylko dlatego, że nie zostało zdobyte w zakładzie ubezpieczeń, a przy tym nie na najwyższych stanowiskach kierowniczych, nie znajduje uzasadnienia w treści powołanego przepisu i skutkuje dowolnością ustaleń organu w tym zakresie.

Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było zawężenie doświadczenia zawodowego do tego, które zostało zdobyte w podmiotach o określonym charakterze (np. w zakładach ubezpieczeń) i tylko na określonych stanowiskach, to w treści przepisu te podmioty i stanowiska byłyby wskazane. Tak też uczynił ustawodawca w art. 17 ust. 5 ustawy w poprzednio obowiązującym brzmieniu, w którym wskazał, że chodzi o staż pracy na samodzielnych stanowiskach kierowniczych w instytucjach finansowych. Rezygnacja z tych wymogów na rzecz wymogu posiadania doświadczenia niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń wyklucza zatem posiłkowanie się dotychczasowym brzmieniem powołanego przepisu. Wprawdzie nie można wykluczyć sytuacji, w której tego rodzaju doświadczenie zawodowe, jakim legitymuje się J. P. nie zostanie uznane jako spełniające wymóg z art. 27 ust. 4 u.d.u. jednakże przyczyną tego stanu rzeczy nie może być okoliczność, iż nie jest ono zdobyte, ani związane z działalnością ubezpieczeniową, a organ tylko tą okolicznością uzasadniał nieprzydatność tego doświadczenia z punktu widzenia powołanego przepisu.

Organ z naruszeniem powołanego przepisu przyjął nadto, iż pełnienie funkcji prezesa zarządu w dwóch zakładach ubezpieczeń wymaga b. rozległego doświadczenia zawodowego i b. restrykcyjnej oceny niż w przypadku pełnienia takiej funkcji w jednym z takich zakładów. Taki wniosek z treści powołanego przepisu nie wynika. Przepis zobowiązuje tylko organ do badania doświadczenia zawodowego niezbędnego do zarządzania zakładem ubezpieczeń. Nie jest zatem rzeczą organu czynienie ustaleń, czy kandydat na prezesa sprawuje funkcje w organach innych spółek. Takich ustaleń organ przed podjęciem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. zresztą nie czynił. Odnotował tylko fakt pełnienia funkcji Prezesa w T. S.A. nie dopatrując się w tym fakcie okoliczności niekorzystnej z punktu widzenia powołanego przepisu. Natomiast takiej okoliczności dopatrzył się dopiero w związku z zarzutem podniesionym we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż w identycznym stanie faktycznym organ zgody na pełnienie przez J. P. funkcji Prezesa w tym Towarzystwie udzielił.

Podnieść przy tym należy, iż członek zarządu zakładu ubezpieczeń nie może być członkiem władz osób prawnych określonych w art. 29 u.d.u., natomiast w świetle art. 27 u.d.u. może być członkiem zarządu w dwóch zakładach wykonujących działalność w zakresie działu I i działu II załącznika do ustawy, a treść art. 27 ust. 4 u.d.u. nie daje podstaw do tego, by inną miarą niż wynikająca z tego przepisu oceniać doświadczenie zawodowe kandydata na Prezesa, który już funkcję Prezesa w innym zakładzie ubezpieczeń sprawuje. W tym zakresie ocena organu ma znamiona dowolności. Chociaż nie może być wątpliwości co do tego, że sprawa zakończona ww. decyzją i sprawa rozpoznawana są to odrębne sprawy w których mogą zapaść odmienne rozstrzygnięcia, to jednak identyczny stan faktyczny z tym wyjątkiem, iż w rozpatrywanej sprawie J. P. legitymował się już doświadczeniem zawodowym na stanowisku Prezesa T. S.A., wymagał bliższego wyjaśnienia w zw. z podnoszonym we wniosku o ponowne rozpatrzenie zarzutem niekonsekwencji i niejednolitej oceny doświadczenia zawodowego w tych sprawach.

Organ jednak sprawy w takim zakresie nie wyjaśnił, a strona trafnie podnosi, iż nie można jednocześnie mieć i nie mieć doświadczenia zawodowego do pełnienia funkcji prezesa krajowego zakładu ubezpieczeń zwłaszcza, czego organ nie wziął pod uwagę, okres doświadczenia zawodowego w zarządzaniu krajowym zakładem ubezpieczeniowym był o kilka miesięcy dłuższy. Taki sposób działania narusza zasadę zaufania obywateli do państwa statuowaną art. 8 k.p.a. Zdaniem organu okres pełnienia funkcji w zakładach ubezpieczeniowych był stosunkowo krótki i z tych względów, jak wynika z uzasadnienia obu decyzji nie skutkował spełnianiem wymogu. Organ nie wskazał jednak jaki okres i z jakiego powodu jest okresem wystarczającym do uznania za spełniony powyższego wymogu i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Taki stan rzeczy czyni uzasadnionym zarzut naruszenia reguł procesowych określonych w art. 7, 8, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Nieuzasadniony jest natomiast podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 a u.d.u. Ten przepis nie został przez organ zastosowany a zatem nie mogło dojść do jego naruszenia. Chybionym jest także zarzut naruszenia art. 22 i art. 32 Konstytucji RP. Zasady ustanowione tymi przepisami nie są bowiem bezwzględnie obowiązujące i mogą doznać ograniczenia w ustawach. Taką ustawą jest ustawa o działalności ubezpieczeniowej, która w art. 27 zawiera takie ograniczenie.

Z powyższego wynika jednak, iż zaskarżone decyzje zostały podjęte nie tylko z naruszeniem wskazanych przepisów procesowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ale także z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 27 ust. 4 i 7 u.d.u.

W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a) c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 stosownie do art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)