Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 33/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 180/17 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Powiatu [...] kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 180/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na wniosek Zarządu Powiatu w [...] stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] listopada 2001 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2001 r.) zmieniającej ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lipca 1997 r.) w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] o pow. 5,31 ha położonej we wsi [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że decyzją z [...] lipca 1997 r. Wójt na wniosek A.O., M.D. i E.K. (dalej wnioskodawcy): 1. zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,31 ha, na działki o nr: [...]; 2. wskazał, że działki o nr: [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1MNj); 3. działki nr [...] zgodnie z planem zagospodarowania przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami; 4. działka nr [...] przeznaczona jest pod usługi i handel; 5. działki nr [...] przeznaczone są pod drogi dojazdowe w osiedlu i z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy.

Decyzją z [...] listopada 2001 r. na wniosek wnioskodawców, Wójt na podstawie art. 155 kpa, zmienił ostateczną decyzję z [...] lipca 1997 r. w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [...] o pow. 5,31 ha, położonej we wsi [...] w ten sposób, że w punkcie 1. wykreślił działkę nr [...] o pow. 3775 m2 i dopisał w punkcie 1. działki nr [...] o pow. 3277 m2, nr [...] o pow. 40 m2, nr [...] o pow. 156 m2, nr [...] o pow. 327 m2, a także w punkcie 5 wykreślił działki nr [...], nr [...], nr [...] przeznaczone są pod drogi dojazdowe w osiedlu i z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy, a dopisał w punkcie 5, że działki nr [...] o pow. 3277 m2 i działkę nr [...] o pow. 156 m2 przeznaczone są pod drogę gminną i z mocy prawa przechodzą na rzecz gminy[.] Działka nr [...] o pow. 797 m2 przeznaczona jest pod drogę powiatową.

Wnioskiem z 12 kwietnia 2016 r. Zarząd Powiatu w [...] (dalej Zarząd) wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r. w części w jakiej decyzja zmieniająca orzeka, że działka nr [...] o pow. 797 m2 przeznaczona jest pod drogę powiatową. Decyzji tej Zarząd zarzucił rażące naruszenie art. 155 i 28 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z [...] lipca 1997 r. zatwierdzono podział działki nr [...] o pow. 5,31 ha, położonej we wsi [...], w wyniku którego powstały m.in. działki nr: [...] przeznaczone pod drogi dojazdowe w osiedlu i z mocy prawa przeszły na rzecz Gminy [...]. Ów podział wykonany został zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. Decyzją z [...] listopada 2001 r. Wójt, na podstawie art. 155 kpa, zmienił własną decyzję z [...] lipca 1997 r. dopisując m.in. że działka nr [...] o pow. 797 m2 przeznaczona jest pod drogę powiatową, w uzasadnieniu decyzji powołując się na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] zatwierdzoną Uchwałą [Rady Gminy w [...]] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. W ocenie Zarządu nie jest możliwa zmiana decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z uwagi na zmianę planu zagospodarowania przestrzennego, która miała miejsce 3 lata po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział, tj. [...] kwietnia 2000 r. z uwagi na fakt, że w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości [Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg bądź ustawa o gospodarce gruntami], na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ugg, powstałe w wyniku podziału działki zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego prawidłowo zostały przeznaczone pod drogę gminną. Wnioskodawca wskazał, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.

Kolegium rozpoznając ów wniosek wskazało, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa z rażącym naruszeniem prawa, co obliguje Kolegium do wyeliminowania jej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.

Decyzja podziałowa z [...] lipca 1997 r. wydana została przez Wójta na podstawie ustawy o gospodarce gruntami. W dacie wydania tej decyzji obwiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., w którym nowopowstałe działki nr [...] przeznaczone zostały pod drogi lokalne - drogi dojazdowe w osiedlu, przechodząc z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna (art. 10 ust. 5 ugg). W dacie wydania decyzji zmieniającej ww. decyzję podziałową w trybie art. 155 kpa, obowiązywała już nowa ustawa regulująca podział nieruchomości, tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm., dalej ugn] (weszła w życie 1 stycznia 1998 r.), jak również zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym, tj. uchwała Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., w którym m.in. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] przeznaczona została pod drogę powiatową.

W dniu wydania decyzji podziałowej właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] byli E.K., A.O. i M.D. W dacie, w której decyzja podziałowa stała się ostateczna, wydzielone pod budowę ulic działki nr [...] stały się z mocy prawa własnością Gminy [...]. Następnie wnioskodawcy postępowania podziałowego zbyli większość nowo wydzielonych działek. W dacie wydania decyzji zmieniającej decyzję podziałową w trybie art. 155 kpa, właścicielami działek (odrębnych nieruchomości) powstałych w wyniku podziału byli: M.D. (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), Gmina [...] (własność nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...]), [...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), [...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), [...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), [...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),[...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),[...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),[...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),[...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),E.K. (własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),[...] (współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]),[...] (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]), A.O. (własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]).

Zmiany te - zmiana stanu faktycznego i prawnego, i zmiana kręgu stron postępowania - wykluczały, w ocenie Kolegium, możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa. Kolegium wskazało, że prawna możliwość zastosowania powyższego trybu uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Z uwagi na zmiany, jakie nastąpiły (zmiana stanu faktycznego, stanu prawnego, stron postępowania) nie można mówić o tożsamości spraw w owym rozumieniu. Oznacza to, że zmiana decyzji pierwotnej w trybie art. 155 kpa była niedopuszczalna, a kwestionowana decyzja obarczona jest wadą nieważności, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, że przesłanką negatywną zastosowania art. 155 kpa jest zakaz wzruszania decyzji ostatecznych, wynikający z przepisów szczególnych. W badanej sprawie zakaz ten wynika z art. 10 ust. 5 ugg, w myśl którego grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W przepisie tym ustawodawca nie przewidział żadnego "luzu decyzyjnego" w zakresie decydowania o własności gruntów wydzielonych pod budowę ulic. Decyzja wydana w trybie ww. przepisu jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda nie może skutkować możliwością zmiany takiej decyzji. Przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie tego przepisu następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. Działki gruntu wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, tj. działki nr [...], przeszły na własność Gminy [...] i brak było podstaw do zmiany decyzji podziałowej w tym zakresie w trybie art. 155 kpa, ingerując decyzyjnie w sposób nieuprawniony w przysługujące Gminie prawo własności.

Kolegium stwierdziło, że decyzja z [...] listopada 2001 r. obarczona jest wadą nieważności, przy czym tą wadą objęta jest cała przedmiotowa decyzja, nie tylko jej część, której wniosek dotyczył, co obligowało Kolegium do objęcia postępowaniem nieważnościowym całej decyzji i do wydania rozstrzygnięcia w takim właśnie zakresie.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli Gmina [...] i M.B.

Gmina [...] powyższej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. zawiera wady o charakterze rażącym, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, w sytuacji gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie sprawy nie jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem;

2. art. 156 § 2 kpa przez przyjęcie, że decyzja z [...] listopada 2001 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji, gdy po wydaniu w/w decyzji zawarto szereg umów o charakterze cywilnoprawnym, a zatem "odwrócenie" skutków prawnych tejże decyzji nie może nastąpić na drodze administracyjnej;

3. art. 155 kpa przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zmiana pierwotnej decyzji w trybie art. 155 kpa, była niedopuszczalna w sytuacji, gdy to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji;

4. art. 155 kpa w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 [ze zm.]) przez przyjęcie, że z art. 10 ust. 5 ugg wynika zakaz wzruszania decyzji ostatecznych, a tym samym brak było podstaw do zmiany decyzji podziałowej w trybie art. 155 kpa, ingerując decyzyjnie w sposób nieuprawniony w przysługujące Gminie [...] prawo własności;

5. art. 7, "70" [winno być "77"] § 1 i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym oraz niewszechstronnym rozpoznaniu sprawy, w szczególności przez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości odwrócenia skutków prawnych przedmiotowej decyzji w kontekście zawartych w okresie późniejszym umów o charakterze cywilnoprawnym;

6. art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie decyzji z [...] września 2016 r. z uwagi na to, że organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego argumenty stron w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych nie zasługują na uwzględnienie;

7. art. 10 ust. 5 ugg w zw. z art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że z uwagi na to, że przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie przedmiotowego przepisu następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, to brak było podstaw do zmiany pierwotnej decyzji w trybie art. 155 kpa, a tym samym w/w decyzja obarczona jest wadą nieważności w sytuacji gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie sprawy nie jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem.

M.B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy z prawidłowym ustaleniem stron postępowania. Zarzuciła decyzji naruszenie art. 10 i 28 kpa przez pominięcie podmiotów, które winny występować jako strony postępowania. Stwierdziła, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważność winny być strony decyzji, której nieważność została stwierdzona. Stwierdziła, że osoby te nadal pozostają w świetle zapisów księgi wieczystej [...] współwłaścicielami działki nr [...] i w takim charakterze figurowały w ewidencji gruntów i budynków co najmniej do 2009 r. Zapis w ewidencji został zmieniony bez wskazania podstawy faktycznej i prawnej, i bez powiadomienia dotychczas wpisanych właścicieli. Załączyła do wniosku wydruk z działu I i II księgi wieczystej [...] dla dz. nr [...] według stanu na dzień 30 września 2016 r., gdzie jako współwłaściciele figurują A.O., E.K., M.D. [k. 144, 143-141 czerwonego skoroszytu akt administaracyjnych].

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosków Gminy [...] i M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2, art. 158 § 2 i art. 155 kpa oraz w zw. z art. 10 ust. 5 ugg: 1. uchyliło decyzję z [...] września 2016 r. nr [...]; 2. stwierdziło, że ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. znak [...] zmieniająca ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 1997 r. znak [...] zatwierdzającą podział działki nr [...] o pow. 5,31 ha położonej we wsi [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Kolegium stwierdziło, że wnioski Gminy [...] i M.B. są zasadne w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych i braku doręczenia decyzji A.O. W pozostałych kwestiach wnioski te na uwzględnienie nie zasługują. Wobec tego zaskarżona decyzja Kolegium podlega uchyleniu w całości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ostateczna decyzja z [...] listopada 2001 r. rażąco narusza prawo, tak jak to wywiodło Kolegium w decyzji z [...] września 2016 r. Decyzja z [...] listopada 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa i art. 10 ust. 5 ugg. Nie jest możliwa zmiana lub uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji o charakterze związanym jaką jest decyzja z [...] lipca 1997 r. zatwierdzająca podział. Zastosowanie tego trybu uniemożliwia zmiana stanu prawnego, gdyż w dacie wydawania decyzji zmieniającej obowiązywała już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Wójt wydający decyzję zmieniającą rozszerzył krąg stron postępowania (o Starostwo w [...]), co jest w trybie orzekania w oparciu o art. 155 kpa niedopuszczalne. Decyzja zmieniająca z [...] listopada 2001 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powstałe w wyniku jej wydania działki zostały zbyte na rzecz innych osób. Ta okoliczność powoduje, że Kolegium nie stwierdza z tego powodu nieważności rozpatrywanej decyzji, a jedynie stwierdza na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, że decyzja z [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Organ podniósł, że trafny jest zarzut, że w zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Kolegium pominięto A.O. Osoba ta otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 23 maja 2016 r. (doręczone dnia 27 maja 2016 r.). Przez przeoczenie Kolegium nie doręczono jej decyzji. Niniejsza decyzja zostanie doręczona A.O. Identyczna sytuacja dotyczy M.D., otrzymał on zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 23 maja 2016 r. (doręczone dnia 30 maja 2016 r.). Niniejsza decyzja zostanie doręczona także jemu.

Powiat [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając decyzji z [...] grudnia 2016 r. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez uchylenie w całości decyzji Kolegium z [...] września 2016 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. i ograniczenie się do stwierdzenia wydania tejże decyzji Wójta Gminy [...] z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzja Wójta w części nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i jednocześnie w tymże zakresie wydana została z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy decyzja z [...] listopada 2001 r., w części, w jakiej stwierdzenia jej nieważności domagał się Powiat [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący podniósł, że organ zaniechał dokonania ustaleń w tym zakresie mimo, że M.B. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że według księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami działki nr [...] są A.O., E.K. i M.D. - te same osoby, które były właścicielami tej działki w chwili wydania decyzji podziałowej z [...] lipca 1997 r. Do dnia dzisiejszego w księgach wieczystych nie zostało ujawnione przejście własności tej działki wskutek wydania decyzji podziałowej i późniejszej decyzji zmieniającej. Działka ta nie została zbyta, według wiedzy skarżącego, na rzecz innych osób w drodze umowy cywilnoprawnej.

Powiat zwrócił uwagę, że domagał się stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej w części, w jakiej decyzja ta orzeka, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę powiatową. Skarżący z całą stanowczością podtrzymuje, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja zmieniająca z [...] listopada 2001 r. wywołała we wskazanej części nieodwracalne skutki prawne. Organ zaniechał dokonania w tej kwestii jednoznacznych ustaleń i nie wypowiedział się co do ewentualnego istnienia takich skutków w odniesieniu do działki nr [...] w uzasadnieniu decyzji. Okoliczności powyższe prowadzą do konkluzji, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał decyzję z [...] grudnia 2016 r. za słuszną. Organ odwoławczy zasadnie uchylił w całości decyzję I instancji, jak również prawidłowo stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Niewątpliwie wskutek takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyeliminowana została z obrotu prawnego wadliwa decyzja organu I instancji.

Zasadnie Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja z [...] listopada 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 kpa, art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 [ze zm.]). Zgodnie z tym ostatnim przepisem odjęcie własności działek gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Na gruncie art. 10 ust. 5 ugg jedną z koniecznych przesłanek do spełnienia dla przejścia za odszkodowaniem własności działki na gminę było przeznaczenie tej działki w wyniku podziału pod budowę ulicy, przy czym ulica ta nie musiała być zaliczana do żadnej z kategorii dróg publicznych (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.5.2014 r. II SA/Go 1023/13, Lex 1485704).

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 kpa) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W orzecznictwie wskazuje się, że komentowany przepis może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych, a taką jest decyzja z [...] lipca 1997 r. zatwierdzająca podział, jest niedopuszczalne (wyrok NSA z: 25.2.2011 r. I OSK 607/10, Lex 784233; 9.8.2013 r. II OSK 756/12, Lex 1376778). Decyzja o podziale nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występuje właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.6.2014 r. II SA/Go 239/14).

Nastąpiła zmiana stanu faktycznego i stanu prawnego. Nastąpiło bowiem zbycie większości nowo wydzielonych działek przez strony postępowania podziałowego i w dacie wydawania decyzji zmieniającej obowiązywała już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.), co także - w ocenie Sądu - świadczy o braku możliwości zmiany przedmiotowej decyzji podziałowej w trybie art. 155 kpa (w zakresie wszystkich działek).

W rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne przez przeniesienie własności nieruchomości (poszczególnych działek) powstałych w wyniku podziału na rzecz innych osób, co oznacza, że przestał istnieć uprzedni przedmiot postępowania. Wobec zbycia wydzielonych podczas podziału działek powstały odrębne przedmioty własności (nieruchomości objęte odrębnymi księgami wieczystymi) i nie da się obecnie w trybie administracyjnym odwrócić zaistniałej sytuacji i powrócić do stanu istniejącego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 28.5.1992 r. III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211).

W stosunku do działki nr [...] nastąpiła zmiana jedynie w ewidencji gruntów, z której wynika, że właścicielem działki jest Powiat [...] (k. 63 akt SKO). Poza tym okoliczność, że zmiany tej nie zgłoszono w księdze wieczystej, nie ma prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm., dalej kwh) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 kwh może zostać w każdym momencie obalone przez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W takich sytuacjach upada rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7, 77, art. 107 § 3 kpa podnieść należy, że organ wstrzymując postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej nie jest właściwy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Władczy jest on rozstrzygając wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W postępowaniu nieważnościowym dopuszczalne jest orzekanie tylko w granicach wyznaczonych art. 156 kpa i tylko w tym zakresie możliwe jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W związku z tym, że decyzja Wójta wywołała nieodwracalne skutki prawne (ze względu na to, że powstałe w wyniku podziału działki gruntu stały się następnie przedmiotem obrotu w drodze czynności cywilnoprawnej), uniemożliwiało to stwierdzenie jej nieważności, czyniąc koniecznym ograniczenie się przez organ do stwierdzenia na zasadzie art. 156 § 2 kpa, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wywiódł Powiat [...], reprezentowany przez r. pr. P.Z., zaskarżając w całości wyrok II SA/Lu 180/17, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151 ppsa w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez oddalenie skargi Powiatu [...] w sytuacji, gdy organ uchylił w całości własną decyzję z [...] września 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2001 r. i ograniczył się do stwierdzenia wydania tejże decyzji Wójta z naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja Wójta w części nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i jednocześnie w tymże zakresie wydana została z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

b. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi Powiatu [...] w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy decyzja z [...] listopada 2001 r. w części, w jakiej stwierdzenia jej nieważności domagał się Powiat [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne;

c. art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia, dlaczego mimo wydania decyzji z [...] listopada 2001 r. z rażącym naruszeniem prawa, przy jednoczesnym braku wywołania nieodwracalnych skutków w części, w jakiej decyzja ta orzeka, że działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę powiatową, skarga na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: rozpoznanie sprawy na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa i w konsekwencji uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2

i § 2 kpa okazał się usprawiedliwiony.

Istota zagadnienia w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy decyzja z [...] listopada 2001 r. (zwana przez Sąd I instancji decyzją zmieniającą) dotknięta jest wadą nieważności, a jeżeli tak, to czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 156 § 2 kpa.

Pierwotny wniosek Powiatu [...] z 12 kwietnia 2016 r. dotyczył jedynie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r. w części, w jakiej decyzja zmieniająca orzekła, że działka nr [...] o pow. 797 m2 przeznaczona jest pod drogę powiatową. Jednakże organ nadzoru decyzją z [...] września 2016 r., na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa i art. 10 ust. 5 ugg stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2001 r., w uzasadnieniu precyzując, że "wadą powyższą [nieważności] objęta jest cała przedmiotowa decyzja, a nie tylko jej część, której wniosek dotyczył, co obligowało Kolegium do objęcia postępowaniem nieważnościowym całej decyzji i do wydania rozstrzygnięcia w takim właśnie zakresie" (s. 5 akapit 2 decyzji z [...] września 2016 r.).

W pełni trafnie Kolegium uznało, że zmiana stanu faktycznego i prawnego oraz zmiana kręgu stron postępowania [pomiędzy dniem wydania decyzji z [...] lipca 1997 r. (zwanej przez Sąd I instancji decyzją podziałową) a dniem wydania decyzji z [...] listopada 2001 r.], wykluczały możliwość zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa (s. 4 akapit 2 decyzji z [...] września 2016 r.). Słusznie Kolegium uznało, że decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 5 ugg jest decyzją związaną, a art. 10 ust. 5 ugg jest przepisem szczególnym, przeciwiącym się uchyleniu decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 in medio kpa).

Uznając decyzją z [...] września 2016 r., że w sprawie zaszła przesłanka pozytywna z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa i art. 10 ust. 5 ugg, Kolegium w tej decyzji błędnie nie rozważyło zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 kpa, co trafnie podniosły we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Gmina [...] i M.B.

W decyzji z c grudnia 2016 r. Kolegium trafnie wskazało, że decyzja z [...] listopada 2001 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa i art. 10 ust. 5 ugg). Jednakże decyzją z [...] grudnia 2016 r. Kolegium uznało, że decyzja z [...] listopada 2001 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kolegium wskazało, że powstałe z wyniku jej wydania działki zostały zbyte na rzecz innych osób: właścicielami dz. nr [...] są [...]; właścicielami "powstałych z dalszych działek są przykładowo:" dz. nr [...] - [...]; dz. nr [...] - [...]; dz. nr [...] - [...]; dz. nr [...] - J.K.; dz. nr [...] - [...]; dz. nr [...] - [...]; dz. nr [...] - [...]; dz. nr [...] – współwłasność po 1/3 M.B., [...]; dz. nr [...]–[...]; dz. nr [...] - współwłasność po 1/2 [...]. Dlatego Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r., a jedynie stwierdziło, że rozpatrywana decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa; s. 8-9 decyzji z [...] grudnia 2016 r.).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że jeśli organ nadzoru stwierdzi zaistnienie przesłanek pozytywnych z art. 156 § 1 kpa i przesłankę negatywną z art. 156 § 2 in fine kpa (wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych; Borkowski/ Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 865-867, nb 32-36; M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., Wyd. WSPA Lublin 2010, s. 904), to organ – miast odmówić stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie w postępowaniu nieważnościowym, winien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 897-898, nb 6).

Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że "kontrolowana decyzja podziałowa" [Sąd I instancji miał na uwadze decyzję zmieniającą z [...] listopada 2001 r., bo tylko decyzja z [...] listopada 2001 r. była przedmiotem postępowania nieważnościowego] wywołała nieodwracalne skutki prawne przez przeniesienie własności nieruchomości (poszczególnych działek) powstałych w wyniku podziału na rzecz innych osób. W istocie bowiem w ustaleniach organu nadzoru zabrakło precyzyjnych ustaleń co do działki nr: [...],[...] a także każdej z działek, powstałych w wyniku podziału działki nr [...] (na działki nr: [...]) i co do ewentualnego przeniesienia prawa własności każdej z tych działek w drodze czynności cywilnoprawnych na rzecz każdego z nabywców oraz co do tego, czy w ten sposób doszło do nieodwracalnych skutków prawnych odnośnie każdej z owych działek.

Uwagi Sądu I instancji uszło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że właścicielami działki nr [...] są J. i H. małż. S., a co do działek nr: [...] są "przykładowo" osoby wymienione w akapicie 2 na s. 9 decyzji z [...] grudnia 2016 r. Kolegium nie wskazało dowodów (aktualnych wpisów w księgach wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości; aktów notarialnych - czy w aktach notarialnych posłużono się oznaczeniem działek wynikającym z decyzji z [...] listopada 2011 r.; wyrok NSA z 12.4.2018 r. I OSK 2340/17, cbosa) ani ich nie oceniło w kontekście wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję z [...] listopada 2001 r., w oparciu o które uznało, że owe osoby są właścicielami odpowiednio wymienionych działek. Brak jest wskazania, jakie podmioty są właścicielami pozostałych działek (w szczególności pominiętych przez Kolegium działek nr: [...]; s. 9 decyzji z [...] grudnia 2016 r.) i jakie dowody pozwalają na dokonanie koniecznych ustaleń. W żaden sposób ani Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2016 r., ani Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 180/17, nie wskazali, jaki podmiot jest właścicielem działki nr: [...],[...] ani działki nr [...].

Czyni to usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym to stan faktyczny ustalony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, regulującymi postępowanie rozpoznawcze, na podstawie prawidłowo zebranych i ocenionych dowodów, i należycie opisany w uzasadnieniu orzeczenia. Tylko fakty zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, w części przedstawiającej ustalenia faktyczne, są stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu rozpoznawczym.

Podobne rozwiązania są powszechnie przyjęte w kulturze prawnej – w innych procedurach regulowanych ustawami. Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1. dopełniającą (uzupełniającą) i 2. wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich- Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, W. Pr. 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953/3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, s. 305-308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55), jak i uzasadnienie orzeczenia w postępowaniu administracyjnym.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego - mimo stwierdzenia w decyzji z [...] września 2016 r. (w której Kolegium nie badało przesłanek negatywnych z art. 156 § 2 kpa), a następnie w decyzji z [...] grudnia 2016 r., że decyzja z [...] listopada 2001 r. rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 kpa i art. 10 ust. 5 ugg), przy czym ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uznało, że zachodzi w sprawie przesłanka negatywna nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] listopada 2001 r. w całości (art. 156 § 2 in fine kpa), to uznanie to nie zostało poprzedzone precyzyjnymi ustaleniami dotyczącymi każdej z działek powstałych w wyniku wydania kontrolowanej decyzji z [...] listopada 2001 r. z osobna. W szczególności Sąd I instancji nie dostrzegł, że brak w tej materii jakichkolwiek ustaleń dotyczących działki nr [...], której status prawny był od początku postępowania nieważnościowego podnoszony, ani działki nr [...] (bowiem Wójt "wykreślił działki nr [...]..." z rażącym naruszeniem prawa), ani działki nr [...], powstałej z działki nr [...]. W doktrynie trafnie wskazuje się, że sąd administracyjny ma obowiązek - w każdym przypadku - szczegółowo uzasadnić swe stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy, dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. W tej części uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną wyroku (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 648, nb 16, 17 i aprobowane przez Komentatorów wyroki NSA).

Rozważania dotyczące "jedynie deklaratoryjnego charakteru" wpisu w księdze wieczystej i możliwości obalenia w każdym momencie domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.) w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 kwh), poczynione w uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 180/17 są nietrafne. Wpis w ewidencji gruntów, z którego wynika, że "właścicielem działki [nr [...]] jest Powiat [...]", wskazuje, że wpis ten będzie musiał być przedmiotem kontroli w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W żaden sposób wpis w ewidencji gruntów nie wpływa na prawo własności działki nr [...].

Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Domniemanie to przysługuje każdemu wpisanemu prawu już z chwilą jego wpisania, a nie dopiero z chwilą uprawomocnienia się wpisu (S. Rudnicki, Dwa problemy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, Przegl. Sąd. 2002/6/s. 5-6).

Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Z uwagi na domniemanie z art. 3 ust. 1 kwh, organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r. IV SA 2338/98, Lex 47173). Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 kwh) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (uchwała 7 Sędziów SN z 10.2.1951 r. I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała SN z 20.3.1969 r. III CZP 11/69, OSNCP 1969/12/210; 26.4.1977 r. III CZP 25/77, OSNCP 1977/12/228, 13.1.2011 r. III CZP 123/10; wyrok SN z 21.3.2001 r. III CKN 325/00, Lex 52385; 4.3.2011 r. I CSK 340/10, Lex 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (orzeczenie SN z 17. 6.1960 r. 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162), w tym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie (uchwała SN z 26.3.1993 r. III CZP 14/93, OSNC 1993/11/96, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 37, uw. 3). Owa rozbieżność nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Analogiczny pogląd prezentuje doktryna, przyjmując, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 283; B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 100-103, uw. 26-33). Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w części III lit. C uzasadnienia wyroku z 21.7.2004 r. SK 57/03, OTK-A 2004/7/69, powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko doktryny: S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, W. Pr. 2004, s. 33; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2003, s. 288; J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2004, s. 326-327; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski w: System prawa cywilnego. Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Ossolineum 1977, s. 911; A. Menes, Domniemania wynikające z wpisów do ksiąg wieczystych, Rejent 1994/5/66).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20. 5.2014 r. II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27.8.2015 r. I OSK 989/14, Lex 1984491; 16.6.2016 r. I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka oczywiście jest prawnie niedopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 1.6.2016 r. I OSK 2100/14, Lex 2106421). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych regulowana jest w art. 5, nie zaś w art. 3 kwh.

Z treści księgi wieczystej nr [...], według stanu na dzień 2 października 2019 r., prowadzonej dla nieruchomości, obejmującej wyłącznie działkę nr [...] o obszarze 0,0797 ha, jako sposób użytkowania wskazano "użytki rolne", w obrębie ewidencyjnym [...] (dział I); w dziale II jako współwłaściciele wpisani są: A.O., E.K. i M.D., na podstawie umowy darowizny z 2 listopada 1991 r. W dziale III owej księgi wieczystej dnia 4 grudnia 2015 r. dokonano wpisu ograniczonego prawa rzeczowego - służebności prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] - po istniejącej drodze stanowiącej pas o szerokości 7 m wzdłuż południowej granicy działki nr [...], z obowiązkiem każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej udziału w kosztach utrzymania drogi w dobrym stanie, a w przypadku jej uszkodzenia wskutek prac budowlanych na działce nr [...] - dokonania niezwłocznej naprawy na swój koszt. Służebność ta została ustanowiona umową z 15 września 2015 r., zawartą przez współwłaścicieli owej nieruchomości, ujawnionych w owej księdze wieczystej, a właścicielem działki nr [...], przed notariuszem A.T. W dziale III owej księgi wieczystej nie wpisano ostrzeżenia o wszczęciu postępowania z art. 10 ust. 1 kwh (k. 209-213; 247-247v akt II SA/Lu 180/17). Wydruk tej samej księgi wieczystej (dział I i II - według stanu prawnego aktualnego na dzień 30 września 2016 r., znajduje się na k. 143-141 czerwonego segregatora akt administracyjnych).

Decyzja urzędu rejonowego zezwalająca na podział nieruchomości i zatwierdzająca jego projekt stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę ulicy (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; uchwała SN z 1.9. 1993 r. III CZP 84/93, aprobowana przez G. Bieńka, Z. Marmaja, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 36-38, uw. 8). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne (art. 10 ust. 5 ugg). Takie uregulowanie oznacza, że przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa – bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku (art. 107 kpa). Nieujawnienie prawa własności przez właściciela lub zaniechanie zawiadomienia dającego podstawę ujawnienia z urzędu zmiany właściciela nieruchomości nie może mieć wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności (w tym wypadku z mocy prawa; uzasadnienie uchwały III CZP 84/93). Decyzja z [...] lipca 1997 r., wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3, 5 ugg oraz porozumienia zawartego dnia 13 listopada 1990 r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w [...] a Wójtem Gminy [...] w sprawie powierzonych zadań i kompetencji (Dz. Urz. Woj. [...]) spełniała wszystkie przesłanki, o której mowa w uchwale III CZP 84/93. Właściciel nieruchomości - działek nr: [...] - Gmina [...], obowiązana była złożyć wniosek o ujawnienie swego prawa własności działek nr: [...] gdy decyzja z [...] lipca 1997 r. stała się ostateczna (art. 35 ust. 1 kwh w brzmieniu obowiązującym w dacie, w którym decyzja z [...] lipca 1997 r. stała się ostateczna - Dz. U. z 1982 r. nr 19, poz. 147 ze zm. w zw. z art. 10 ust. 5 ugg; S. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, W. Pr. 2000, s. 183-185, uw. 1, 2).

Żadne późniejsze zdarzenie prawne - w szczególności zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzona uchwałą z [...] kwietnia 2000 r. nr [...], Dz. Urz. Woj. [...] (in casu – po ponad 2 latach od ostatecznej decyzji z [...] lipca 1997 r. zatwierdzającej podział), ani zmiana decyzji podjęta na podstawie art. 155 kpa - nie skutkuje przejściem prawa własności gruntu spełniającego wymogi art. 10 ust. 5 ugg z Gminy [...] na inny podmiot (w tym co do działki nr [...] - Powiat [...]). Żadna kolejna zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie niweczy skutku nabycia prawa własności gruntu przez gminę ex lege (art. 10 ust. 5 ugg; uchwała III CZP 84/93). Za taką wykładnią przemawia również i to, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmienionym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] lipca 2010 r. Dz. Urz. Woj. [...], obecnie działka nr [...] położona jest w części w terenie dróg z podstawowym przeznaczeniem pod drogę gminną zbiorczą - zapis planu KZD-G o szerokości 14 m w liniach rozgraniczających; w pozostałej części objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego, zmienionym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2006 r. Dz. Urz. Woj. [...], z którego wynikało, że działka nr [...] zawierała się w całości w terenie przeznaczonym pod drogę powiatową – zapis planu KDZ-P o szerokości 25 m w liniach rozgraniczających (pismo Wójta z 2 lipca 2015 r.).

Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa, uchylił wyrok z 22 czerwca 2017 r. II SA/Lu 180/17 w całości.

Wobec naruszenia zaskarżoną decyzją: prawa materialnego art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa przez uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że wobec stwierdzenia przesłanki pozytywnej (rażącego naruszenia prawa decyzją z [...] listopada 2001 r. - art. 156 § 1 w zw. z art. 155 kpa i art. 10 ust. 5 ugg), obowiązkiem organu nadzoru rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, było staranne poczynienie ustaleń wobec każdej z działek powstałych w wyniku decyzji z [...] listopada 2001 r. bądź objętych "wykreśleniem", czy wobec każdej z tych działek nie zaistniała przesłanka negatywna z art. 156 § 2 in fine kpa (wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych).

Takie nieodwracalne skutki prawne wystąpiły w przypadku, gdy doszło do nabycia prawa własności przedmiotowych nieruchomości, powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału dawnej działki, od dawnych współwłaścicieli nieruchomości, w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umów kupna-sprzedaży) przez osoby fizyczne. W przypadku przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa na własność gminy w trybie art. 10 ust. 5 ugg, nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] listopada 2001 r., bowiem żadne późniejsze zdarzenie (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego bądź wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 kpa) nie prowadziło do utraty prawa własności przez gminę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie rozpoznając sprawę, dokona starannych ustaleń na podstawie art. 7, 77 § 1 kpa, badając w szczególności treść każdej z ksiąg wieczystych, prowadzonych dla każdej z przedmiotowych działek, a wynik tych ustaleń przedstawi w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i 3 kpa. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoli Kolegium orzec, w jakiej części uchyla decyzję z [...] września 2016 r. i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), stwierdzając że ostateczna decyzja z [...] listopada 2001 r., zmieniająca decyzję z [...] lipca 1997 r., we właściwej części, została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 in fine kpa). W orzecznictwie NSA uznaje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji (wyrok NSA z 21.1.1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25, z akceptującą – co do zasady – glosą T. Wosia, OSP 1991/4/95, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 767-768, t. 13; wyrok NSA z: 21.12.1999 r. IV SA 2311/97, Lex 48738; 29.1.1998 r. IV SA 583/96, Lex 45666; 21.1.1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25; 14.5.2013 r. II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23.2.1998 r. OPS 6/97, ONSA 1998/2/5), a wobec tego trzeba byłoby uznać zasadność odnoszenia przesłanek negatywnych tylko do części decyzji dotkniętej wadami (Borkowski/Adamiak – op. cit., s. 865, nb 32).

Rozpoznając sprawę ponownie, organ związany będzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku I OSK 33/18 (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm., dalej rozporządzenie) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia.