Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2032/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, 7,77, 218 par. 1, 217
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7  ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2006 nr 121 poz 844
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 3  pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż nieruchomości zabudowane tj. budynek [...] położony na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz budynek [...], położony na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przy ulicy [...] w Z., są utrzymywane i konserwowane zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podał, iż [...] Sp. z o. o. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego utrzymanie i konserwację ww. nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] zgodnie z przepisami o ochronie zabytków.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Miejski Konserwator Zabytków w Z. odmówił wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, iż budynki znajdujące się na ww. nieruchomościach zostały wpisane do rejestru zabytków pod numerem [...]. Budynki te są obecnie nieużytkowane, na elewacjach przysłoniętych siatkami maskującymi widoczne są znaczne ubytki tynków, spękania murów i rozwarstwienia cegieł. We wnętrzach widoczne jest osłabienie konstrukcji, spękania ścian i stropów, zacieki, zawilgocenia i zagrzybienia ścian, pokrycia dachowe nieszczelne z ubytkami. Stan obiektów organ I instancji ocenił jako zły, wymagający pilnego remontu.

Na powyższe postanowienie złożyła zażalenie [...] Sp. z o. o. podnosząc, iż zapewniła warunki prowadzenia prac konserwatorskich, a także podjęła prace konserwatorskie w odniesieniu do przedmiotowych budynków, poprzez nałożenie siatek maskująco – zabezpieczających, a stan budynków opisany w postanowieniu istniał już w momencie nabycia ich przez spółkę, która podjęła stosowne działania, by utrzymać je w tym stanie i nie dopuścić do pogorszenia kondycji. W ocenie skarżącej spółki ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie nakłada na właściciela zabytku obowiązku ponoszenia nakładów innych niż konieczne, a przedmiotowe budynki są utrzymane w należytym i niepogorszonym stanie.

Rozpatrując zażalenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach komunalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Okoliczności będące podstawą do takiego zwolnienia, stwierdza organ ochrony zabytków I instancji w drodze zaświadczenia na podstawie art. 217 § 1 pkt Kpa.

Minister wskazał, iż przesłanką zwolnienia nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od podatku od nieruchomości jest fakt jej utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z art. 5 pkt 2 tej ustawy, na właścicielu lub posiadaczu zabytku spoczywa obowiązek zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich robót budowlanych przy zabytku. Zaś przepis art. 3 definiuje prace konserwatorskie jako działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz udokumentowanie tych działań (pkt 6), prace restauratorskie – jako działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz dokumentowanie tych działań (pkt 7) natomiast robotami budowlanymi, w rozumieniu art. 3 pkt 8 są roboty budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zapewnienie warunków prowadzenia tych działań ma na celu realizację innego obowiązku, określonego w art. 5 pkt 3 tj. zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie.

Organ II instancji nie podzielił poglądu skarżącej spółki, że osłonięcie przedmiotowych budynków siatkami maskującymi jest wystarczające dla uznania, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

W ocenie organu II instancji przy budynkach tych podjęto jedynie działania zabezpieczające o bardzo ograniczonym zakresie i doraźnym charakterze, które nie poprawiają stanu technicznego budynków, a dalsze prace konserwatorskie, restauratorskie czy też roboty budowlane nie są podejmowane. Stan budynków w ocenie Ministra pozostaje zły i nie stanowi stanu "jak najlepszego" o którym mowa w art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia

[...] października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [....] sp. z o. o. zarzucając jej naruszenie art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że skarżący nie utrzymuje i nie konserwuje przedmiotowych budynków zgodnie z ustawą oraz, że nie podjął wystarczających prac konserwatorskich zapewniających im odpowiedni stan, naruszenie art. 5 pkt 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie, naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że obowiązkiem nałożonym przez ustawę na właściciela zabytku jest zapewnienie warunków prowadzenia prac konserwatorskich oraz zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. W ocenie strony skarżącej właśnie w takim stanie są utrzymywane budynki, a skarżący zapewnił warunki prowadzenia takich prac i podjął prace konserwatorskie poprzez nałożenie siatek maskująco – zabezpieczających. Skarżąca spółka zauważyła również, iż przedmiotowe budynki nabyła w [...] r. i od momentu nabycia znajdują się one w stanie niepogorszonym. Skarżący zaś podjął stosowne działania, aby zabezpieczyć i utrwalić substancję zabytków oraz zahamować procesy jego destrukcji. W ocenie spółki nałożenie na budynki siatek maskująco – zabezpieczających pozwala w pełnym zakresie na utrzymanie ich w dotychczasowym stanie i uniemożliwienie dalszego ich niszczenia. Skarżący podkreślił, iż ustawa nie nakłada na właściciela zabytku poniesienia innych nakładów niż konieczne, ale nakłada obowiązek zachowania jego wartości.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy Administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Na wstępie podnieść należy, iż skarżąca spółka wnioskiem z dnia 27 lutego

2009 r. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. o wydanie zaświadczenia utrzymania i konserwacji nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków w celu zwolnienia od podatku od nieruchomości. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006, Nr 121, poz. 844 ze zm.) wskazuje, iż zwalnia się od podatku od nieruchomości grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Z kolei w świetle przepisu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), pod pojęciem prac konserwatorskich należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie posługuje się pojęciem konserwacji a pojęciem prac konserwatorskich. Jednakże, mimo pewnej rozbieżności w brzmieniu obu pojęć, biorąc pod uwagę odesłanie do przepisów o ochronie zabytków, pojęcie konserwacji bez wątpienia należy rozumieć tak jak pojęcie prac konserwatorskich. Dokonując oceny na podstawie sporządzonego protokołu oględzin przedmiotowych budynków, istnienia podstaw do wydania zaświadczenia utrzymania i konserwacji budynków zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków, organ konserwatorski mógł zatem posłużyć się definicją wskazaną w art. 3 pkt 6.

Jak wynika z protokołu przeprowadzonej we wskazanym terminie kontroli, z udziałem przedstawiciela strony skarżącej, stan techniczny budynków jest zły. Stwierdzono, iż budynek [...] (dz. nr [...]) jest obecnie nieużytkowany, elewację przysłaniają siatki maskujące, obiekt wymaga remontu. Widoczne są znaczne ubytki tynków, spękania murów i stropów, zawilgocenie i zagrzybienie ścian, ubytki w zadaszeniu i jego pokryciu. Jeżeli chodzi o budynek [...] (dz. nr [...]) również stwierdzono, że jest nieużytkowany, przysłonięty siatką maskującą, wymaga remontu generalnego, elewacje są z ubytkami tynków i rozwarstwieniem cegieł oraz spękaniem, dach jest przeciekający z widocznymi ubytkami, wnętrze zaś z widocznymi zaciekami oraz porostami. Osłabiona jest również konstrukcja słupów wspierających zadaszenie. (k-6 akt administracyjnych).

Jak wynika z treści przepisu art. 217 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis (§ 2 pkt 1) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2).

W myśl natomiast art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z przeprowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego wynika, że zaświadczenie jest czynnością materialno – techniczną, przyjmującą postać dokumentu urzędowego. Jest to czynność faktyczna, akt wiedzy organu a nie woli, organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie więc nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień (obowiązków), a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu.

W okolicznościach niniejszej sprawy uprawniony jest zatem pogląd, iż organy prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącą spółkę treści. Wnioskodawca w istocie żądał wydania zaświadczenia, którego treść wymagałaby uprzedniej konkretyzacji normy prawa materialnego. Powyższe stanowiłoby zaś merytoryczne rozpoznanie sprawy. Właściwą formą zakończenia takiego postępowania byłaby więc decyzja administracyjna, a nie zaświadczenie. Zaświadczenie bowiem potwierdza jedynie ustalony fakt, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Takie działanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne. Zaświadczenie jest wydawane w postępowaniu uregulowanym w sposób szczególny w przepisach działu VII Kpa. Jest to postępowanie uproszczone i odformalizowane, w którym postępowanie wyjaśniające przeprowadza się w ograniczonym zakresie. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie zaświadczenia spełnia bowiem inną rolę aniżeli w postępowaniu zwykłym. Nie zmierza ono do wyjaśnienia i ustalenia wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Pełni ona natomiast pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, gdyż główną role pełnią tu dane z ewidencji, rejestrów i zbioru dokumentów lub danych. Skoro w postępowaniu o wydanie zaświadczenia postępowanie wyjaśniające musi być prowadzone w ograniczonym tylko zakresie, to w konsekwencji nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7 i 77 § 1 Kpa. W orzecznictwie sądowo administracyjnym ugruntował się pogląd, że art. 217 § 2 Kpa nie daje prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane nie mające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Organ administracji publicznej ma więc podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści w sytuacji, gdy w toku uproszczonego postępowania wyjaśniającego nie było możliwe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego lub prawnego którego potwierdzenia domagał się wnioskodawca, z uwagi na brak takich danych oraz gdy dane będące w jego posiadaniu dotyczą przedmiotu żądania, lecz ich treść jest rozbieżna z informacjami, których potwierdzenia dotyczy wniosek.

W niniejszej sprawie organy konserwatorskie nie dysponowały dokumentami potwierdzającymi podejmowanie przez spółkę działań, o których mowa w art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a protokół oględzin sporządzony w dniu [...] marca 2009 r. nie potwierdził utrzymania i konserwacji przedmiotowych budynków zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Zaświadczenie, którego wydania domagała się skarżąca spółka miało jej otworzyć drogę do zwolnienia od podatku zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Utrata zwolnienia następuje, gdy nieruchomość wpisana do rejestru zabytków nie jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Aby jednak do tego doszło muszą zostać podjęte stosowne działania zarówno przez organ podatkowy, jak i organ uprawniony do dokonania oceny dotyczącej właściwego utrzymania zabytku. Kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami sprawuje wojewódzki konserwator zabytków i jest właściwy do określania czy dany zabytek jest utrzymany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W niniejszej sprawie jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu II instancji kompetencja ta w drodze porozumienia z dnia [...] listopada 2007 r. została przekazana Miejskiemu Konserwatorowi Zabytków w Z., w odniesieniu do zabytków położonych w granicach administracyjnych Miasta Z.

Zajęcie przez organ konserwatorski stanowiska odnośnie prawidłowości utrzymania zabytku powinno nastąpić po zwróceniu się o to przez organ podatkowy. W przypadku gdy sprawa znajdując się we właściwości rzeczowej jednego organu administracyjnego, pozostaje w jakimś związku z zakresem działań i kompetencji innego organu, który nie jest powołany do jej załatwienia co do istoty, zastosowanie będzie miał przepis art. 209 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, który przewiduje obowiązek współdziałania takich organów. W myśl art. 209 § 1, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W § 2 powołanego artykułu przewidziano, iż organ podatkowy załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 5).

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu skarżąca spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego utrzymanie i konserwację przedmiotowych budynków zgodnie z przepisami o ochronie zabytków w celu uproszczenia postępowania i jego skrócenia. Jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przyczyn opisanych wcześniej organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, iż nie jest możliwe wydanie żądanego zaświadczenia, w związku z czym prawidłowo odmówiono jego wydania. Stwierdzić przy tym należy, iż organy obu instancji nieprawidłowo uzasadniły swoje stanowisko z pominięciem ograniczeń wynikających z art. 217 Kpa. Powyższe uchybienie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, gdyż takie rozstrzygnięcie jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie przepisów mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania musiałoby skutkować wydaniem takiego samego rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wywiedziono w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą spółkę treści. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie prawnego stanu rzeczy, a jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Wobec istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie nie można w drodze zaświadczenia przesądzić o wątpliwej kwestii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2002 r. I SA 269/02).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.