Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 358/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 30 ust. 1, art. 34  ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Par. 37-39
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 358/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 marca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek (spr.), Sędziowie: WSA Halina Jakubiec, WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r., sprawy ze skargi A. S., A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów wniesionych do danych ujawnionych operatem ewidencji gruntów skargę oddala


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] Starosta W, po rozpatrzeniu zarzutów A. i A. S. z dnia 10 i 16 kwietnia 2009 r. do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego dla obrębu B, gmina W, orzekł o ich odrzuceniu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w wyniku rozpoznania odwołania A. S. i A. S., decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

II.

Starosta decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] znak: [...] ponownie odrzucił zarzuty A. i A. S. z dnia 10 i 16 kwietnia 2009 r. wniesionych do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego dla obrębu B, odnośnie przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. Organ I instancji uwzględniając zalecenia organu odwoławczego nakazał wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów i budynków sporządzić odpowiednią dokumentację dotyczącą ustalenia przebiegu granic działki [...] z [...] oraz [...] z [...]. Wykonana dokumentacja została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 29 grudnia 2011 r. Uwzględniając złożone przez strony postępowania uwagi i zastrzeżenia organ stwierdził, że odległości pomiędzy granicami działek, obliczone ze współrzędnych z odległościami wynikającymi z mapy katastralnej są zgodne. Odległości od pkt [...] do pkt [...] (pkt pomiędzy działkami [...] a [...]) obliczona ze współrzędnych wynosi 12,05 m, pomierzona z mapy katastralnej cyrklem i podziałką transwersalną w skali 1:2880 wynosi około 11,80 m, a od punktu [...] do punktu [...] (pkt pomiędzy działkami [...] a [...]) obliczona ze współrzędnych wynosi 15,68 m, zaś pomierzona z mapy katastralnej cyrklem i podziałką transwersalną w skali 1:2880 wynosi około 15,5 m. Opierając się na danych zawartych w operacie pomiarowym nr [....] z dnia 29 grudnia 2011 r. organ I instancji stwierdził, że podjęto - w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 z późn. zm.) - próbę ustalenia w terenie przebiegu granicy działki [...] z działką [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek wynika, że strony uczestniczące w ustaleniu granic nie są jednomyślne co do przebiegu granic. Zatem granica pomiędzy powyższymi działkami jest sporna. Nie doszło więc do zgodnego ustalenia przebiegu granicy działki [...] z działką [...] na gruncie według stanu posiadania. W tym stanie faktycznym wykonawca prac modernizacji pozostawił powyższą granicę według mapy ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji ustalił na podstawie operatu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 24 września 2009 r., wykonanego niezależnie od prac modernizacyjnych, że "granice użytkowania (po ogrodzeniu) pomiędzy działkami [...] i [...] nie są zgodne z wniesionymi na mapę granicami działek ewidencyjnych". Konkludując organ stwierdził, że ustalenie granicy prawnej między działkami [...] z [...] może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast rozgraniczenia nieruchomości nie były przedmiotem prac modernizacyjnych.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i A. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W nr [...] znak: [...] z dnia [...] 2012 r. Organ II instancji wskazał, że operat pomiarowy ustalenia przebiegu granic działki [...] z działkami [...] i [...] po dokonanej kontroli technicznej został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 30 grudnia 2011 r. za numerem [...]. Z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków sporządzonym 8 listopada 2011 r. w kolumnie 6 istnieje zapis geodety uprawnionego o następującej treści: "Na wskazaną granicą wyniesioną ze współrzędnych egib oraz współrzędnych WMK (przedstawioną na integralnym do protokołu załączniku graficznym) zgody nie wyrażają Państwo K. H. J. i żona K. A. M. oraz Państwo S. A. i żona S. A. J. jak również Pan W. A. F. Strony oświadczają, że według nich granica jest przesunięta równolegle ok. 4 m w kierunku zachodnim w stosunku do wyniesionych punktów ze współrzędnych WMK, strony twierdzą, że jest ona zgodna z mapą katastralną przed przetworzeniem WMK... Na wskazaną granicę wyznaczaną z operatu egib pomiędzy punktami [...], [...], [...], [...], [...] zgodę wyrażają: Pani B. J. K., Pani W. L., Pani P. M. Z. oraz mąż P. J.". W kolumnie 7 istnieje zapis geodety uprawnionego o następującej treści: "Wyrażają zgodę na ustalenie granic wg stanu spokojnego użytkowania (pomierzone ogrodzenie działki [...] - (pomiar kontrolny na szkicu polowym) - przedstawione na integralnym do protokołu załączniku graficznym): Państwo H. i A. K. oraz Państwo A. i A. S.". Organ II instancji nie podzielił stanowiska odwołujących, że organ I instancji naruszył § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wskutek niedokonania ustalenia granic w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym zawiadomieniem miejscu i terminie w celu ustalenia na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działką [...] (stanowiącą własność odwołujących) a działką nr [...] stanowiącą drogę i będącą we współwłasności osób fizycznych, co potwierdzają protokoły ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków z dnia 8 listopada 2011 r. Warunek zgody i jednomyślności stron postępowania, co do ustalenia przebiegu granicy na gruncie w postępowaniu ewidencyjnym musi być spełniony, by dokonywać jej pomiaru na osnowę geodezyjną i wykazać w operacie ewidencyjnym. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołujących, że nastąpiło naruszenie § 82 ust. 1 rozporządzenia wskutek pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji istotnej dokumentacji geodezyjnej w postaci: mapy sytuacyjno wysokościowej zaklauzulowanej w dniu 18 października 2006 r., mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej w dniu 14 marca 2007 r. oraz mapy sytuacyjno wysokościowej zaklauzulowanej w dniu 28 marca 2008 r., bowiem wskazane dokumenty nie znajdują się w katalogu dokumentów z § 36 rozporządzenia jako dokumenty mogące stanowić podstawę dokonania takowych zmian w ewidencji. Organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut odwołujących, że organ I instancji oparł decyzję na nieprawdziwych informacjach dotyczących odległości pomiędzy poszczególnymi granicami działek wynikającymi z mapy katastralnej. Nie znajduje on bowiem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem organu II instancji, stwierdzenie odwołujących, że w roku 2007 i 2008 wszelkie pomiary dokonane według mapy katastralnej były zgodne ze stanem istniejącym na gruncie, oparte jest na braku znajomości całokształtu specjalistycznego, fachowego przetwarzania materiałów analogowych (między innymi mapa ewidencyjna - katastralna w skali 1:2880) do postaci numerycznej. Ponadto mapa ewidencyjna (austriacki kataster gruntowy założony podczas zaborów na terenach Małopolski na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 1919 r.) w skali 1:2880 powstała w wyniku pomiarów stolikowych i podlegała deformacji w wyniku upływu czasu (skurcz) i wymaga specjalistycznej wiedzy o jej kartometryczności, a odczytana odległość na mapie pomnożona przez skalę 1:2880 nie daje prawidłowego wyniku. Także sami odwołujący nie wykazali w oparciu o jaką dokumentację geodezyjną postawione zostały ogrodzenia działek. Zdaniem organu odwoławczego, zgodność przebiegu granic wykazanych na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej - numerycznej zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B w gminie W dla działki nr [...] (stanowiącej własność odwołujących) i działki stanowiącej drogę oznaczonej numerem [...] z jej przebiegiem wykazanym na mapie katastralnej w skali 1: 2880 obrazuje fragment obowiązującej mapy ewidencyjnej sporządzonej w systemie informatycznym, wyplotowanej na kalce w skali 1: 2880 i kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 dla przedmiotowych działek.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie było zgodnego oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie w celu ustalenia na gruncie przebiegu granicy pomiędzy działką [...], a działką nr [...] stanowiącą drogę i będącą we współwłasności osób fizycznych, co potwierdzają protokoły ustalenia przebiegu granic działek z dnia 8 listopada 2011 r. Sąd podkreślił, że warunek zgody i jednomyślności stron postępowania, co do ustalenia przebiegu granicy na gruncie w postępowaniu ewidencyjnym musi być spełniony, by dokonywać jej pomiaru na osnowę geodezyjną i wykazać w operacie ewidencyjnym. W ocenie Sądu, skarżący błędnie interpretują również przepisy rozporządzenia, że organ w trakcie prac modernizacyjnych powinien dokonać ustaleń granic w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie, mimo, iż granice te są sporne. Tymczasem warunkiem koniecznym takiego ustalenia granic jest zgoda, co do ich przebiegu. WSA w Krakowie wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do zgodnego ustalenia przebiegu granicy działki [...] z działką [...] na gruncie według stanu posiadania. W związku z czym wykonawca prac modernizacji pozostawił powyższą granicę według mapy ewidencji gruntów i budynków. Wykonana dokumentacja modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczącą ustalenia przebiegu granic działki [...] z [...] oraz [...] z [...] została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 29 grudnia 2011 r. W ocenie Sądu, organ słusznie stwierdził, że ustalenie granicy prawnej między działkami [...] i [...] może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozgraniczenia działek nie były przedmiotem prac modernizacyjnych. Dodatkowo wskazał, że z analizy szkicu granicznego z dnia 8 listopada 2011 r., wykonanego przez uprawnionego geodetę, wynika, że granice działki skarżących po ogrodzeniu nie odpowiadają mapie ewidencyjnej. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że organy naruszyły § 82 ust. 1 rozporządzenia wskutek pominięcia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i dokumentacji geodezyjnej w postaci: mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej w dniu 18 października 2006 r., mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej w dniu 14 marca 2007 r., mapy sytuacyjno-wysokościowa zaklauzulowanej w dniu 28 marca 2008 r., bowiem nie mieszczą się one w katalogu dokumentów określonym w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem WSA w Krakowie, organy prawidłowo, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa wykazały zgodność przebiegu granic wykazanych na obecnie obowiązującej mapie ewidencyjnej - numerycznej zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu B w gminie W dla działki nr [...] (stanowiącej własność skarżących) i działki stanowiącej drogę oznaczonej numerem [...] z jej przebiegiem wykazanym na mapie katastralnej w skali 1:2880 obrazującej fragment obowiązującej mapy ewidencyjnej sporządzonej w systemie informatycznym w skali 1:2880. Zatem dane ewidencyjne wykazane w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków określające przebieg granicy działki [...] z działką [...] powstały w wyniku odtworzenia przebiegu granicy wykazanej na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880. Zarzut skargi odnośnie różnic odległości organ przekonywująco wyjaśnił. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wszystkie zarzuty skarżących są chybione, gdyż organy wszechstronnie zgromadziły materiał dowodowy i dokonały jego właściwej oceny pod względem faktycznym jak i prawnym. Natomiast skarżący, skoro są niezadowoleni z przebiegu granic, mogą w stosownym trybie prawnym wystąpić o rozgraniczenie działek.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. S. i A. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1898/13 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., a także decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie dokumentów dołączonych do odwołania z dnia 7 marca 2012 r. NSA wskazał, że zasadnicza kwestia podlegająca ocenie WSA w Krakowie dotyczyła oceny zasadności odmowy uwzględniania dokumentów zgłoszonych przez skarżących jako materiał dowodowy w sprawie, które – w ich ocenie - miały wyjaśnić czy zakwestionowane usytuowanie granic spornych nieruchomości jest faktycznie prawidłowe. Zdaniem Sądu II instancji, zauważyć należy, że nie przesądzając o ich merytorycznej zawartości i przydatności do orzekania w niniejszej sprawie, skarżący zarzucali organom administracji oparcie decyzji na nieprawdziwych informacjach dotyczących odległości pomiędzy poszczególnymi granicami działek wynikającymi z mapy katastralnej i wskazywali w związku z tym na konieczność wzięcia pod uwagę następującej dokumentacji geodezyjnej: 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zaklauzulowanej w dniu 18 października 2006 r., 2) mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zaklauzulowanej w dniu 14 marca 2007 r., 3) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zaklauzulowanej w dniu 28 marca 2008 r. NSA dodał, że wskazując na powyższe dokumenty i sprzeczność ich zapisów z ustaleniami organów administracji opartymi na operacie modernizacyjnym (sporne odległości pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi) skarżący podnosili, że w roku 2007 i 2008 wszelkie pomiary dokonane według mapy katastralnej były zgodne ze stanem istniejącym na gruncie. Granice działek stron przebiegały w miejscu istniejących od lat trwałych ogrodzeń, a nie po ścianach lub wręcz przez części istniejących budynków mieszkalnych czy gospodarczych, jak – w ich ocenie – ma to miejsce obecnie. Po dokonaniu pomiarów przez geodetów sytuacja miałaby ulec zmianie i wszystkie granice zostałyby przesunięte na wschód. W ocenie NSA, WSA w Krakowie odniósł się do tej kwestii w sposób niezwykle ogólnikowy, lakoniczny, wręcz oderwany od sformułowanych w tym zakresie zarzutów skargi. Poza tym twierdzenia Sądu I instancji o bezzasadności i braku celowości wzięcia pod uwagę zgłoszonych przez skarżących dokumentów nie zostały w sposób należyty, precyzyjny, szczegółowy umotywowane. Sąd ten więc w praktyce nie ocenił tychże dokumentów, nie zajął się ich analizą, odrzucając je ad hoc. Zdaniem NSA, Sąd I instancji tych niepełnych ustaleń, wątpliwości co do stanu faktycznego, a przede wszystkim faktycznego nieuwzględniania przez organy administracji zgłaszanych wniosków dowodowych w postaci dokumentacji geodezyjnej nie zakwestionował. Błędem zatem organów i Sądu I instancji była ich niewłaściwa i niepełna ocena z punktu widzenia normy prawa materialnego, mającej zastosowanie w sprawie. Brak zatem szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego stanowiło – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., co wynikało ze sprzeczności podnoszonych przez skarżących, a które to sprzeczności nie zostały wyjaśnione. Analogicznie, wobec podniesionych wątpliwości co do dokonanych ustaleń faktycznych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, za uzasadniony NSA uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę opisaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. Uznając z kolei, że w rozpoznawanej sprawie naruszenie przepisów prawa procesowego doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie oraz decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2012 r. i decyzję Starosty W z dnia [...] 2009 r.

III.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] znak: [...] Starosta W orzekł o odrzuceniu zarzutów dotyczących granicy działki [...] z działką [...] położonych w obrębie B, jednostka ewidencyjna W - obszar wiejski, wniesionych do danych ujawnionych operatem modernizacji ewidencji gruntów zaewidencjonowanym w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod identyfikatorem [...] (poprzednie oznaczenie [...]) w dniu 10 kwietnia 2009 r. i 16 kwietnia 2009 r. przez A. i A. S., a także o ujawnieniu na mapie ewidencyjnej dla granicy działki [...] z działką [...] adnotacji "granica sporna". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że zgodnie z operatem założenia ewidencji gruntów budynków nr [...] obrębu B został założony rejestr gruntów, gdzie w jednostce rejestrowej nr [...] ujawniono między innymi działkę [...] o powierzchni 0,0511 ha, a w jednostce rejestrowej nr [...] działkę [...] o powierzchni 0,1457 ha. W 1980 r., w trakcie aktualizacji ewidencji gruntów obrębu B (operat nr [...]) dokonano zmian poprzez ujawnienie podziału działek zgodnie z dokumentem źródłowym (operatem o identyfikatorze [...] - poprzednie oznaczenie [...]) dokonanych pod drogę lokalną B - Ł. Działka [...] została podzielona na działki [...] o powierzchni 0,1416 ha oraz cześć drogi o powierzchni 0,0041 ha, a działka [...] na [...] o powierzchni 0,0506 ha oraz cześć drogi. Wydzielone części włączono do działki drogowej o numerze [...]. Operat ten nie zawiera jednak danych umożliwiających odtworzenie współrzędnych punktów granicznych. Organ I instancji wyjaśnił, że od założenia ewidencji do 2008 r., obowiązującą mapą ewidencyjną, graficznie przedstawiającą przebieg granic działek, była mapa analogowa w skali 1:2880, która utworzona została na bazie map katastralnych. Mapa ta miała przy założeniu ewidencji gruntów stanowić materiał zastępczy do czasu sporządzenia nowych, powstałych z pomiaru terenowego. Mapa ta była jednak bazą graficzną ewidencji gruntów przez następne lata, a jej dokładność położenia punktów granicznych odbiegała od wymagań określonych w przepisach. Starosta W stwierdził, że jak wynika z analizy materiałów kartograficznych, po nałożeniu skalibrowanego, przeskalowanego i zeskanowanego rastra mapy analogowej na obecnie obowiązującą mapę cyfrową nie ma pełnej zgodności odnośnie przebiegu ujawnionych linii granicznych. Dla granicy działki [...] z działką [...] widoczne jest przesunięcie (granica z mapy analogowej przecina kontur budynku o numerze adresowym 105a). Starosta W zdecydował o konieczności niezwłocznego powtórzenia czynności geodezyjnych w związku z wykryciem nieprawidłowości w procesie modernizacji, w dokumentacji przyjętej w dniu 16 listopada 2009 r. pod numerem [...]. W związku z tym Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nakazał wykonawcy modernizacji ewidencji gruntów sporządzić odpowiednią dokumentację dotyczącą ustalenia przebiegu granic działki [...] z [...] oraz [...] z [...]. Wykonana dokumentacja została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 29 grudnia 2011 r. za nr [...] (identyfikator nr [...]), a w dniu 30 grudnia 2011 r. przekazana do Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami celem prowadzenia dalszego postępowania. Organ I instancji wskazał, że z danych zawartych w operacie nr [...] (identyfikator nr [...]) z dnia 29 grudnia 2011 r. wynika, iż w dniu 8 listopada 2011 r. dokonano w terenie ustalenia przebiegu granicy działki [...] z [...]. Wyznaczono i wskazano granice na podstawie numerycznej mapy ewidencji gruntów oraz na podstawie mapy katastralnej. Jak wynika z protokołu ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, strony uczestniczące w ustaleniu granic nie były jednomyślne co do przebiegu granicy działki [...] z [...]. Organ I instancji uznał zatem, że granica pomiędzy powyższymi działkami jest sporna, co potwierdzają dołączone do akt sprawy pisma L. W., J. i W. B. oraz M. P. Z pism tych wynika, że spór trwa od wielu lat i nie powstał w trakcie modernizacji ewidencji gruntów. Następnie Starosta W podniósł, że zgodnie z wpisem w sprawozdaniu technicznym, A. i A. S. nie wyrazili zgody na wejście zespołu geodezyjnego na posesję, tj. na działkę nr [...]. W związku z powyższym "geodeta zamarkował drugą stronę drogi i wykazał przebieg granicy w oparciu o szerokość drogi. Z powyższego wynikało, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] biegnie poza ogrodzeniem, wewnątrz posesji". Organ I instancji powołał się na treść § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i stwierdził, że ponieważ współwłaściciele działki [...] nie byli zgodni co do przyjęcia granicy z działką [...] zgodnie ze stanem posiadania na gruncie, wykonawca modernizacji pozostawił powyższą granicę według mapy ewidencji gruntów i budynków. Jej przebieg opisano w protokole ustalenia przebiegu granic: "Granica wg numerycznej mapy e g i b na odcinku [...] – [...] – [...] pokrywa się z granicą katastralną. Dalszy przebieg granicy wyznaczają punkty [...], [...], [...], powstały one w ramach modernizacji e g i b - dokonano korekty wynikającej z ograniczonej dokładności wektoryzacji mapy katastralnej pomiędzy pkt. [...] a [...]...". Starosta W wyjaśnił, że punkty [...], [...], [...] są oznaczeniami roboczymi, są równoznaczne z punktami [...], [...] i [...] wykazanymi na mapie opracowanej w ramach projektu Phare 2003, punkty [...], [...], [...] są oznaczeniami roboczymi, są równoznaczne z punktami [...], [...] i [...]. Punkty te powstały podczas ponownej kalibracji mapy ewidencyjnej wykonanej zgodnie z zaleceniem w protokole kontroli terenowej inspektora nadzoru przeprowadzonej w dniu 14 lipca 2008 r. w trakcie modernizacji. Starosta W wskazał, że w dniu 31 stycznia 2012 r. pełnomocnik A. i A. S. złożył uwagi i zastrzeżenia do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego. W uwagach i zastrzeżeniach pełnomocnik napisał "że przygotowany projekt operatu ewidencyjnego opisowo kartograficznego powiela te same błędy, które stały się podstawą zakwestionowania poprzedniego operatu" oraz poprosił "o zwrócenie uwagi na odległość pomiędzy linią rozgraniczającą działki [...] i [...], a granicami działki wnoszących nr [...]". Mając na uwadze powyższe organ I instancji poddał analizie współrzędne punktów nr [...], [...], [...], [...] i [...], dla których odnaleziono operaty jednostkowe zawierające wykazy współrzędnych w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich "1965" - operat [...] (poprzednie oznaczenie [...]), operat [...] (poprzednie oznaczenie [...]). Z ustaleń organu I instancji wynika, że współrzędne ww. punktów do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie (poza przeliczeniem ich wartości pomiędzy układem współrzędnych "1965" obowiązującym ówcześnie, a układem "2000" obowiązującym obecnie). Zatem punkt [...] stanowiący jeden z końców linii granicznej pomiędzy działkami [...] i [...] został ujawniony poprawnie, zgodnie z dokumentacja źródłową. Nie odnaleziono natomiast dokumentów pozwalających określić położenie punktu [...] z wymaganą dokładnością, a ujawnione atrybuty nie potwierdzają jego stabilizacji. Odnosząc się do załączonych przez pełnomocnika A. i A. S. do pisma z dnia 31 stycznia 2012 r. kserokopii mapy uzupełniającej oraz szkicu rozmieszczenia punktów według katastru, na których wykazana została różnica odległości pomiędzy linią rozgraniczającą działki [...] i [...], a granicami działki [...] (na mapie uzupełniającej 34,5 m, a na szkicu rozmieszczenia punktów wg katastru 31,5 m), Starosta W stwierdził, że mapa uzupełniająca wykonana została w skali 1:1000, co wynika z opisu na mapie, natomiast szkic rozmieszczenia punktów według katastru nie ma określonej skali. Natomiast kwestionowana odległość obliczona ze współrzędnych, tj. od punktu [...] (pkt pomiędzy linią rozgraniczającą działki [...] i [...]) do punktu [...] (pkt pomiędzy działką [...] i [...]) wynosi 34,65 m. Organ I instancji podał, że porównując odległości pomiędzy granicami działek obliczone ze współrzędnych z odległościami wynikającymi z mapy katastralnej można stwierdzić iż są one zgodne. Odległość od pkt [...] do pkt [...] (pkt pomiędzy działkami [...] a [...]) obliczona ze współrzędnych wynosi 12,05 m, pomierzona z mapy katastralnej cyrklem i podziałką transwersalną w skali 1:2880 wynosi około 11,80 m; odległość od pkt [...] do pkt [...] (pkt pomiędzy działkami [...] a [....]) obliczona za współrzędnych wynosi 15,68 m, a pomierzona z mapy katastralnej cyrklem i podziałką transwersalną w skali 1:2880 wynosi około 15,5 m. Zdaniem organu, błędnym jest również odnoszenie przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami [...] a [...] wyłącznie do położenia granicy działek [...] i [...]. Jak wynika bowiem z porównania mapy cyfrowej z jej analogowym poprzednikiem w powołanym miejscu występuje niezgodność, jednak w przypadku granicy działki [...] z działką [...], działki [...] z działką [...], działki [...] z działką [...] i wielu innych nie ma przesunięcia, a rozbieżności są nikłe. Starosta W wskazał, że punkty graniczne są wzajemnie powiązane, poprzez łączące je linie graniczne. W przypadku transformacji mapy analogowej do postaci cyfrowej konieczne było skalibrowanie całego arkusza, co mogło doprowadzić do niezgodności pomiędzy obydwoma rodzajami obrazu w niektórych fragmentach mapy. Mapy analogowe były obarczone wieloma błędami, takimi jak niedokładność, skurcz materiału, czy też wielokrotne ręczne powielanie i inne, które to wady czynią z nich niejednokrotnie jedynie materiał pomocniczy przy ustalaniu przebiegu granic działek. Z analizy materiałów wynika, że w obrębie sąsiadujących działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przesuniecie, na które powołują się wnioskodawcy, występuje jedynie dla granicy działki [...] z działkami [...] i [...] oraz działki [...] z działką [...]. Nie można zatem mówić o przesunięciu całego rysunku mapy. Starosta W podniósł, że strony wskazywały (również w piśmie pełnomocnika z dnia 7 marca 2012 r.) na granicę działki [...] z działką [...], która "nie stanowi przedłużenia linii rozdzielającej działki [...] i [...], lecz w stosunku do niej przesunięta jest na wschód". Po dokonaniu analizy ujawnionego przebiegu tej działki [...] z działką [...] stwierdzono, że została ona ujawniona na podstawie operatu rozgraniczenia działki [...] z działkami [...], [...] i [...] o identyfikatorze [...] (poprzednie oznaczenie [...]). Punkty graniczne z ww. operatu (punkty oznaczone w dokumentacji jako 14 i 15) określone w układzie współrzędnych "1965", zostały zastabilizowane i są zgodne z tymi ujawnionymi na obecnej mapie ewidencyjnej (odpowiednio dla punktów [...] i [...]), a linia ta ujawniona jest poprawnie (w zakresie przebiegu granic działki [...] prowadzono odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją Starosty W [...] z dnia 14 czerwca 2011 r.). Z kolei linia graniczna pomiędzy działkami [...] a [...] ujawniona jest zgodnie ze stanem wynikającym wprost z wektoryzacji przeskalowanej analogowej mapy w skali 1:2880. Punkty graniczne w jej przebiegu nie zostały ustalone. W opinii organu I instancji, uwzględnienie sugestii strony poprzez dokonanie przesunięcia działki [...] na zachód w stosunku jej obecnego położenia na mapie spowodowałoby poszerzenie działki [...] oraz zmianę konfiguracji działki [...] w sposób sprzeczny z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Doprowadziłoby to do powstania załamania wschodniej granicy działki [...] i znaczącej zmiany jej kształtu. Z kolei zmiana taka połączona z przesunięciem całej działki [...] spowodowałaby zmianę konfiguracji działek sąsiednich w sposób tworzący zupełnie nowy stan prawny na tym obszarze czego organ ewidencyjny uczynić nie może. Ponadto, jak wynika z danych z bezpośredniej wektoryzacji map katastralnych, linia graniczna pomiędzy działkami [...] a [...] w B miałaby przebiegać przecinając budynek mieszkalny stanowiący własność A. i A. S. Starosta W wskazał, że na zlecenie H. K. i A. S., niezależnie od modernizacji wykonany został operat przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno -Kartograficznej na nr [...] w dniu 24 września 2009 r. (opisany w bazie danych jako aktualizacja mapy zasadniczej). Wykonawca pomierzył granice zgodnie ze stanem użytkowania (po istniejących ogrodzeniach), uwidocznił na mapie granice działek ewidencyjnych, oraz jak wynika z legendy zaznaczył "propozycję ustalenia granicy prawnej przy ewentualnym rozgraniczeniu, która wobec niewystarczających i sprzecznych dokumentów może zostać ustalona na zasadzie zgodnego oświadczenia stron z uwzględnieniem śladów granicznych w terenie". Adnotacja ta została umieszczona na egzemplarzu wydanym stronom, jednak na mapie znajdującej się w zasobach powyższej adnotacji brak. Organ I instancji stwierdził, że z powyższej mapy wynika, że granice użytkowania (po ogrodzeniu) pomiędzy działkami [...] i [...] nie są zgodne z wniesionymi na mapę granicami działek ewidencyjnych. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawców, że należy przywrócić stan granic uwidoczniony na mapie katastralnej i mapie zasadniczej (np. pismo z dnia 28 grudnia 2009 r. - odwołanie od decyzji [...] z dnia [...] 2009 r.) Starosta W podniósł, że zmiany na mapie sytuacyjno-wysokościowej mogą zostać dokonane jedynie na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej wykonanej przez uprawnioną jednostkę wykonawstwa geodezyjnego w ramach jej aktualizacji. Organ I instancji stwierdził, że o ile stan rzeczywisty różni się od tego wykazanego na obecnie obowiązującej mapie zostanie on zmieniony na skutek ujawnienia nowej dokumentacji (obecność skarp, drzew, ogrodzenia), zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263 poz. 1572) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 25 poz. 133). Natomiast w przypadku braku takiej dokumentacji ujawnienie przebiegu granic działek następuje na podstawie przepisów § 37 - § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ podkreślił, że tylko takie ustalenie granic, ich stabilizacja a następnie pomiar skutkuje ich ujawnieniem na mapie zasadniczej. Starosta W stwierdził również, że mapa sytuacyjno-wysokościowa obrazuje rzeczywisty stan zagospodarowania gruntów. Ujawnione na mapach przedłożonych przez wnioskodawcę granice działek - mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 18 października 2006 r., mapa stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 14 marca 2007 r. oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa z dnia 28 marca 2008 r., nie stanowią granic prawnych. W ocenie organu, przebieg granic na nich ujawniony nie pochodzi z bezpośredniego pomiaru w terenie wykonanego w trybie odpowiednich przepisów prawa, w zakresie ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Tak ujawniony przebieg granic, na tego typu opracowaniach stanowi bowiem jedynie element pomocniczy (orientacyjny) w procesie inwestycyjnym. Przedłożone przez stronę, wymienione powyżej dokumenty powstały przed modernizacją ewidencji gruntów, zostały opracowane na podstawie map analogowych - zarówno mapy ewidencyjnej jak i mapy sytuacyjno-wysokościowej poprzez ich nałożenie i wpasowanie. Takie opracowania sporządzane były dla bardzo ograniczonego obszaru i nie były wolne od błędów. Zdaniem organu, tego typu opracowania nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia przebiegu granic ma mapach ewidencyjnych. Starosta W podkreślił, że decyzja w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może rozstrzygać żadnej kwestii spornej związanej z ustaleniem tytułu własności. Regulacji stanów prawnych nieruchomości nie dokonuje się bowiem w postępowaniach prowadzonych przez organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, ponieważ zapisy ewidencji mają charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są powołane do rozstrzygania o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, nie posiadają uprawnień do kontrolowania zgodności zapisów w księgach wieczystych dotyczących prawa własności rozdzielonych działek z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem jeżeli strona kwestionuje przebieg granic, to może żądać wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w myśl art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, do którego organem właściwym w niniejszej sprawie jest Burmistrz W oraz w wypadkach przewidzianych przepisami - sąd. Organ dodał, że procedura ustalenia granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie daje przebiegowi tych granic charakteru granic prawnych i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu co do zasięgu prawa własności pomiędzy właścicielami działek sąsiednich w trybie postępowania o rozgraniczenie. Organ I instancji podał, że w swoich pismach pełnomocnik A. i A. S. wielokrotnie wskazywał na zaistnienie przesunięcia w stosunku do granicy działki [...] z [...] oraz [...] z [...] odnosząc je do położenia budynków oraz faktycznego stanu użytkowania na gruncie. Jednak rzeczywisty stan użytkowania może być odmienny od ujawnionego na mapie ewidencyjnej przebiegu linii granicznych. Organ I instancji stwierdził, że w celu doprowadzenia do zgodności stanu prawnego ze stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia sporu co do przebiegu granic konieczne jest zastosowanie przewidzianych prawem procedur, wśród których nie znajduje się jednak postępowanie przed organem ewidencyjnym. W analizowanym przypadku nie ma jednoznacznego stanowiska co do przebiegu przedmiotowej granicy nawet wśród współwłaścicieli działki [...]. Starosta W podkreślił, że wobec istnienia sporu o w zakresie przebiegu granicy działki oraz braku jednoznacznych materiałów, znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, ustalenie granicy między działkami [...] z [...] może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego na zlecenie zainteresowanych stron. Natomiast do czasu ustalenia granic prawnych w przewidzianym przez prawo trybie zasadnym jest ujawnienie na mapie ewidencyjnej dla przedmiotowej granicy adnotacji: granica sporna (zgodnie z przepisem § 39 ust. 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Organ podkreślił, że rozgraniczenia nieruchomości nie były przedmiotem prac modernizacyjnych. Starosta W zaznaczył, że niniejsza decyzja nie tworzy nowego stanu prawnego co do zasięgu prawa własności. Aby zatem uzyskać granicę prawną należy przeprowadzić procedurę rozgraniczeniową, która będzie skutkowała wyznaczeniem ostatecznego jej przebiegu. Tylko bowiem ostateczna decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości lub postanowienie sądu w tym zakresie, wraz z dokumentacją geodezyjną zawierającą wykaz zmian gruntowych i określającą jej przebieg za pomocą współrzędnych prostokątnych będą stanowić podstawę do aktualizacji bazy danych ewidencyjnych. Organ I instancji stwierdził, że w analizowanym przypadku występuje rozbieżność pomiędzy rysunkiem mapy a rzeczywistym stanem użytkowania na gruncie. Zaistniały więc spór co do przebiegu linii granicznej działki [...] z działką [...], w szczególności brak zgody w tej kwestii wśród współwłaścicieli działki [...] w B, uniemożliwia wydanie orzeczenia zgodnego z wolą wszystkich stron postępowania. W świetle bowiem zebranego materiału dowodowego, zmiana treści mapy ewidencyjnej w zakresie przedmiotowej granicy, bez dokumentów potwierdzających jej prawny przebieg nosiłaby znamiona ustalenia nowego stanu prawnego, czego organ ewidencyjny uczynić nie może. Jeżeli więc strony nie zgadzają się co do zakresu swojej własności, czyli uważają, że granica ich prawa własności nieruchomości biegnie dalej niż wynika to z ustalonej granicy ewidencyjnej, to ujawniona na skutek postępowania modernizacyjnego granica nie będzie stanowiła przeszkody przed ewentualnym wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty W A. i A. S. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji organu I instancji odwołujący zarzucili:

1. pominięcie i niewyciągnięcie właściwych wniosków ze wskazanego przez odwołujących faktu omyłkowego nakreślenia granicy między działkami [...] i [...], mimo że ta pomyłka spowodowała przesunięcie na wschód granic działki [...] i mimo, że pomyłka ta została ostatecznie po interwencjach odwołujących sprostowana;

2. niewyciągnięcie wniosków z faktu, że granice działki [...] są na gruncie ustalone przebiegiem ogrodzeń, natomiast zgodnie z nowym operatem geodezyjnym wschodnia granica tej działki miałaby przebiegać przez stodołę znajdującą się na działce sąsiadów nr [...], zaś granica zachodnia przebiegałaby przez budynek skarżących;

3. niewyciągnięcia odpowiednich wniosków z treści znajdującej się w aktach mapy z 10 sierpnia 2015 r., która ilustruje charakter popełnionego błędu i jego skutki w postaci przesunięcia granic;

4. naruszenie § 82 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. nr 38 poz. 454) wskutek pominięcia i niewyciągnięcia odpowiednich wniosków przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dokumentacji geodezyjnej w postaci: 1) mapy sytuacyjno wysokościowej zaklauzulowanej w dniu 18 października 2006 r., 2) mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zaklauzulowanej w dniu 14 marca 2007 r., 3) mapy sytuacyjno wysokościowej zaklauzulowanej w dniu 28 marca 2008 r.;

5. bezpodstawne stwierdzenie, że wszystkie opisane w pkt 4 dokumenty sporządzone zostały przez przeniesienie rysunku granic z mapy ewidencyjnej, podczas gdy z treści mapy sytuacyjno wysokościowej z dnia 21 marca 2008 r., dołączonej do odwołania z dnia 7 marca 2012 r. jednoznacznie wynika, że mapa powstała w wyniku pomiaru bezpośredniego i wektoryzacji mapy zasadniczej;

6. bezpodstawne ustalenia w zakresie rzekomego sporu na temat istniejącej granicy pomiędzy działką wnoszących nr [...] i sąsiednią działką nr [...], podczas gdy granica ta nie była przedmiotem jakiegokolwiek sporu sąsiedzkiego, do czasu gdy wskutek błędnego pomiaru uświadomiono właścicielom działki [...] możliwość powiększenia ich nieruchomości kosztem odwołujących;

7. pominięcie możliwości rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty W z dnia [...] 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że w ramach prac modernizacyjnych dokonano w dniu 21 listopada 2008 r. ustalenia przebiegu granic działki nr [...]. Ze sporządzonego z tych czynności protokołu wynika, że "właściciele nie doszli do porozumienia co do przebiegu granicy dz. [...], zamierzono w terenie stan faktycznego użytkowania". W związku jednak ze złożonymi zarzutami przez A. i A. S. oraz wykazanymi nieprawidłowościami w procesie modernizacji, czynności te zostały powtórzone, w zakresie ustalenia przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...]. Kolejne czynności mające na celu ustalenie przebiegu granic ww. działek odbyły się 8 listopada 2011 r. Z protokołu ustalenia przebiegu granic (karta 312 akt sprawy) wynika, że "wyznaczono i wskazano granice działki [...] z dz. [...] na podstawie numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków oraz na podstawie mapy katastralnej". Wykonawca wskazał, że "granica wg katastru biegnie od pkt [...] do punktu [...] tnąc budynek, dalej przez punkt [...] i [...] do punktu [...] (...). Granica wg numerycznej mapy egib na odcinku [...] – [...] – [...] pokrywa się z granicą katastralną. Dalszy przebieg granicy wyznaczają punkty [...], [...] [...], powstały one w ramach modernizacji egib - dokonano korekty wynikającej z ograniczonej dokładności wektoryzacji mapy katastralnej pomiędzy punktami [...] a [...] (likwidacja kolizji budynku z granicą działki [...] wg warunków technicznych)". Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych zapisów oraz szkicu granicznego wynika, że przyjęta granica pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] przebiega od punktu [...] przez [...] – [...] – [...] – [...] do [...], a co najbardziej istotne - ustalono ją w oparciu o posiadaną dokumentację geodezyjną: numeryczną mapę ewidencyjną i mapę katastralną. Organ II instancji zwrócił również uwagę na wskazanie przez wykonawcę prac, że w związku z istniejącą kolizją przedmiotowej granicy z budynkiem mieszkalnym nr [...] na działce [...] (a dotyczy to ewidencyjnej mapy numerycznej) dokonał korekty tej granicy. W ocenie tego organu, kolizja ta zaistniała na mapie numerycznej, będącej rezultatem wektoryzacji mapy katastralnej w związku z ograniczoną dokładnością wektoryzacji mapy katastralnej. Organ odwoławczy stwierdził, że dawne mapy katastralne zazwyczaj obarczone są znacznymi zniekształceniami geometrycznymi, wynikającymi nawet z deformacji materiału, z którego są wykonane i wiążą się ze znacznym upływem czasu od ich powstania. Ponadto na dokładność mapy numerycznej powstałej w wyniku wektoryzacji rastra mapy analogowej wpływ mają takie czynniki jak: niska dokładność samej mapy katastralnej, często brak jej kartometryczności, sposób wpasowania rastra, a także istnienie punktów dostosowania. Stąd też mapa ewidencyjna (numeryczna) powstała na ich bazie może powielać te nieprawidłowości. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, korekta zwektoryzowanej linii określającej przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a [...] mieści się w dokładności mapy w skali 1:2880, co oznacza, że wykazany obecnie przebieg przedmiotowej granicy jest zgodny z mapą ewidencyjną obowiązującą przed modernizacją. Tak ustalona granica przebiega po zachodniej stronie budynku nie przecinając go. Organ II instancji stwierdził, że wynikiem czynności ustalenia przebiegu granic jest dokumentacja geodezyjna - operat nr [...] (id. [...]) przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 29 grudnia 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie ustalenia przebiegu granic to jest w dniu 8 listopada 2011 r. obowiązywały przepisy rozporządzenia w brzmieniu sprzed jego nowelizacji. Przepis § 38 ust. 2 stanowił, że ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym zawiadomieniem miejscu i terminie, a § 38 ust. 3, że ustalone punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała ich stabilizacja może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych. Zgodnie z § 39, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Z kolei, zgodnie z obowiązującym przepisem § 39 ust. 1 rozporządzenia: "Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli (...) tych działek, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Przepis § 39 ust. 2 rozporządzenia wskazuje z kolei, że w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, przebieg granic działek ewidencyjnych ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli stan ten nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Natomiast, gdy spokojnego stanu posiadania nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujący te grunty ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (§ 39 ust. 3 rozporządzenia). Zgodnie z § 39 ust. 8, informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej. W związku z przedstawioną powyżej zmianą przepisów rozporządzenia, dotyczących ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, organ odwoławczy rozważył, czy dokumentacja geodezyjna, będąca wynikiem ustalenia przebiegu granic dokonanego pod rządami rozporządzenia obowiązującego do dnia 31 grudnia 2013 r., może stanowić aktualnie podstawę do wykazania przebiegu przedmiotowej granicy w ewidencji gruntów i budynków. W pierwszej kolejności organ II instancji stwierdził, że już nieobecność wszystkich ustalonych współwłaścicieli działki nr [...] podczas czynności mających na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami wykluczyło możliwość ustalenia przebiegu granicy na podstawie zgodnych wskazań właścicieli w brzmieniu aktualnie obowiązującego § 39 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto obecni na gruncie również nie wskazywali zgodnie przebiegu przedmiotowej granicy. Organ II instancji zwrócił uwagę, że wykonawca prac stwierdził niezgodność w użytkowaniu działki, gdyż ogrodzenie działki [...] wybudowane jest poza granicami działki wynikającymi z mapy katastralnej i wykazał przedmiotową granicę według danych w zmodernizowanym operacie, czyli zwektoryzowanej analogowej mapy ewidencyjnej (pochodnej mapy katastralnej) po korekcie jej przebiegu na skutek kolizji budynku z granicą. Zdaniem organu II instancji, powyższe pozwala na stwierdzenie, że również nie zaszły okoliczności do ustalenia przebiegu granicy w trybie przepisu § 39 ust. 2 rozporządzenia, czyli według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Stanowisko to dodatkowo ugruntowują informacje zawarte w aktach niniejszego postępowania, które wskazują, że przebieg drogi oznaczonej nr [...] jest przedmiotem długoletniego sporu. Ustaleni współwłaściciele tej działki nie są bowiem zgodni co do jej przebiegu. Ponadto stan posiadania wyznaczony przez ogrodzenia również jest przedmiotem sporu, jak również jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach tj. mapą ewidencyjną w skali 1:2880, co zostało uwidocznione w operacie nr [...] (id. [...]). Organ odwoławczy stwierdził zatem, że wykonawca ustalił przebieg przedmiotowej granicy na podstawie dokumentacji geodezyjnej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi realizację przepisu, § 39 ust. 3 rozporządzenia. Czynności dokonane przez geodetę uprawnionego na gruncie w dniu 8 listopada 2011 r. były zatem - w ocenie organu odwoławczego - prawidłowe zarówno w świetle przepisów rozporządzenia obowiązującego wówczas jak i aktualnie. Zatem, mając dodatkowo na uwadze, że dane ewidencyjne zawarte w przedmiotowym operacie technicznym spełniają wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych, organ odwoławczy stwierdził, że dokumentacja geodezyjna nr [...] (id. [...]) przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu 29 grudnia 2011 r. może stanowić podstawę do wykazania przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Zdaniem organu, dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie dowodzą o niezgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym na gruncie, tj. istniejącym ogrodzeniem. Organ podkreślił przy tym jednak, że podstawą zmian w operacie ewidencyjnym nie może być tylko odmienna ocena stanu faktycznego na gruncie, ale przede wszystkim przewidziana prawem dokumentacja. Organ II instancji podniósł, że przepis § 39 ust. 2, który określa okoliczności, jakie muszą zaistnieć, by przebieg granicy ustalić według ostatniego spokojnego stanu posiadania (czyli według stanu użytkowania czyli stanu faktycznego), równocześnie wskazuje, że ten stan posiadania nie może być sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Zatem zmiana przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami powinna wynikać z konkretnych dokumentów powstałych po pierwotnym naniesieniu danych w dokumentacji geodezyjnej. Organ II instancji odniósł się również do wskazywanych przez odwołujących dokumentów, tj.: 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej 18.10.2006 r., 2) mapy z 14.03.2007 r. stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, 3) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zakaluzulowanej 28.03.2008 r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że mapa z dnia 14.03.2007 r., stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jest wydaną kopią mapy poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnej i kartograficznego w 1976 pod nr [...] i nie może służyć do celów projektowych. Jest to kopia analogowej mapy zasadniczej (sytuacyjno-wysokościowej). Organ zaznaczył, że na obecnie obowiązującej mapie zasadniczej (karta 858 akt sprawy) nie przedstawiono linii granicznych w analizowanym obszarze. Na kopii mapy z 14.03.2007 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wkreślił geodeta W. M. na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Zatem powyższy dokument nie może zostać brany pod uwagę jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Nie stanowi dokumentu źródłowego, który może mieć znaczenie dla ustalenia przebiegu granicy. Jest bowiem dokumentem utworzonym na podstawie mapy ewidencyjnej. Wrysowanie granic na kopii mapy nie było bowiem poprzedzone czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granic. Nie stanowiło ponadto pracy geodezyjnej, której wyniki przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego. Analizując pozostałe dokumenty przedłożone przez zainteresowanych organ II instancji zauważył, że wykonawcy w ramach prac nr [...] i nr [...] wykonali mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych. Zgodnie z informacją umieszczoną na dokumencie mapa powstała w wyniku przeskalowania oraz skanowania mapy zasadniczej w skali 1:1000. Mapa aktualizowana była w zakresie: sytuacji, rzeźby terenu i uzbrojenia podziemnego. Brakujące granice własności wkreślono na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Z kolei, zgodnie z informacją na dokumencie, mapa powstała w wyniku pomiaru bezpośredniego i wektoryzacji mapy zasadniczej [...]. Pomiarem objęto sytuację w terenie, rzeźbę terenu, uzbrojenie podziemne. Granice własności naniesiono kolorem zielonym na podstawie cyfrowego powiększenia mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Organ odwoławczy przeprowadzając niniejsze postępowanie uzupełnił materiał dowodowy o operaty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, których wynikiem są mapy sytuacyjno-wysokościowe z 18.10.2006r. i 28.03.2008r., tj. operaty nr [...], [...] oraz operat [...] wykonany na zlecenie H. K. i A. S. Analizując powyższe opracowania organ odwoławczy zauważył, że wykonawcy prac (operat [...] i [...]) wykonali na gruncie pomiar uzupełniający szczegółów sytuacyjnych (budynki, ogrodzenia, uzbrojenie), co przedstawia szkic nr 1 z X.06 r. oraz szkic nr 1 z 12.03.2008 r., a następnie uzupełnili mapę zasadniczą w skali 1:1000 wynikami tego pomiaru. Organ podkreślił, że przedmiotu tych opracowań nie stanowiły granice i powierzchnie ani działek nr [...] i nr [...], ani działek sąsiednich. W powyższej dokumentacji brak jest informacji w jaki sposób wykonawcy nanieśli linie graniczne na mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych, nie wynika z niej również czy były ustalane w procesie bezpośrednich pomiarów geodezyjnych. W opinii organu II instancji, również przedmiotem operatu [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego 24.09.2009 r., nie były granice działek ewidencyjnych, a jedynie aktualizacja mapy zasadniczej. Jak wskazał bowiem geodeta w sprawozdaniu, celem pomiaru wykonywanego niniejszym operatem nie jest wykonanie mapy do celów projektowych, ale uzyskanie współrzędnych ogrodzeń - w celu porównania ich z numeryczną mapą ewidencyjną. Podsumowując, organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty W dotyczące materiału dowodowego zgłaszanego przez A. i A. S. W ocenie organu II instancji, Starosta przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne, realizując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, odniósł się obszernie, w sposób wyczerpujący do wskazanych wyżej dokumentów przedłożonych przez odwołujących. Dokonał pełnej ich oceny i zasadnie odmówił uwzględnienia powyższych dokumentów jako materiału dowodowego w zakresie usytuowania linii granicznych. Za bezpodstawne organ II instancji uznał kwestionowanie przez odwołujących prawidłowości wykazania przedmiotowej granicy na podstawie mapy ewidencyjnej 1:2880, w odniesieniu do granicy pomiędzy działkami [...] i [...]. Jak słusznie bowiem wyjaśnił organ I instancji, przekształcenie całego rastra arkusza mapy analogowej (obarczonej błędami, takimi jak niedokładność, skurcz materiału) do postaci cyfrowej poprzez szereg czynności jak transformacja, kalibracja i wektoryzacja nie doprowadzi do pełnej zgodności tej mapy we wszystkich jej fragmentach. Organ odwoławczy porównując analogową mapę ewidencyjną w skali 1:2880 obowiązującą przed modernizacją, z aktualną mapą ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że w obszarze (kompleksie działek) powyżej drogi oznaczonej nr [...] i [...], przedstawiony na tych mapach przebieg granic działek nr [...] i nr [...] jest zbieżny (w granicach błędu mapy). Ponadto organ I instancji porównał odległości pomiędzy granicami działek obliczone ze współrzędnych (aktualnej mapy) z odległościami określonymi za pomocą cyrkla i podziałki transwersalnej z analogowej mapy w skali 1:2880 i stwierdził, że są zbieżne. Zdaniem organu II instancji, zarzuty odwołujących dotyczą w istocie rozstrzygnięcia sporu co do zasięgu ich prawa własności (granica działki nr [...] z działką nr [...]), a żądane od organu czynności dotyczą działań geodezyjnych i prawnych z zakresu zmiany stosunków własnościowych. Organ odwoławczy podniósł, że ocena prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oczekiwana zmiana stanu prawnego nieruchomości poprzez wyznaczenie przebiegu spornej granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz zmiana dokumentów prawnych stanowiących państwowy zasób nie może być w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego starosty jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków. Brak jest bowiem ustawowych upoważnień starosty do rozstrzygania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Inny przebieg granic nieruchomości niż wykazany w części graficznej operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentów dostępnych dla organu musi wynikać ze zmiany zasięgu prawa własności, co wymaga podjęcia przez właścicieli nieruchomości skutecznych czynności prawnych w odrębnym postępowaniu sądowym lub administracyjnym przed innym organem. Organ odwoławczy podał, że ustalony w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (w trybie przepisów § 37-39 rozporządzenia) przebieg granicy ewidencyjnej nie nadaje jej charakteru granicy prawnej i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiednich działek w trybie postępowania rozgraniczeniowego. W obowiązującym stanie prawnym ustalenie przebiegu granic spornych poprzez określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie może bowiem nastąpić jedynie na wniosek zainteresowanych w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, gdzie organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent) wykonujący to zadanie jako zadanie własne gminy (art. 30 ust. 1 ustawy), a w dalszej kolejności - sąd (art. 34 ust. 2 ustawy). Organ odwoławczy oceniając powyższą sprawę zauważył, że w istocie spór dotyczy nie tylko granicy działki nr [...] stanowiącej własność A. i A. S. z działką nr [...], ale całej granicy działki drogowej nr [...], wyznaczającej zasięg przysługującego do niej prawa własności, do którego rozstrzygnięcia nie służy postępowanie ewidencyjne. Ostatecznie zakończone postępowanie rozgraniczeniowe będzie natomiast stanowiło podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zatem, że okoliczności istotne dla niniejszego postępowania zostały dostatecznie wyjaśnione i udowodnione przez organ I instancji.

Z powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodzili się A. S. i A. S. i pismem z dnia 8 marca 2018 r. wnieśli na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty W. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. wskutek:

1. naruszenia § 39 zdanie 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wskutek nie zastosowania tego przepisu, a także w wyniku jego błędnej interpretacji i powołania się na niewłaściwą argumentację, przy zaaprobowaniu stanowiska wyrażonego w decyzji Starosty;

2. dowolnego ustalenia, że pomiędzy skarżącymi jako właścicielami działki [...] i właścicielami działki [...] istniał długoletni spór sąsiedzki dotyczący przebiegu granicy, podczas gdy spór ten zaistniał dopiero na skutek omyłkowego przesunięcia granicy w trakcie sporządzania operatu geodezyjnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania;

3. zaakceptowania decyzji organu l instancji, która ustalając granice gruntów w sposób sprzeczny ze stanem istniejącym na miejscu, wydana została z naruszeniem podstawowych zasad w tym praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.);

4. nieustosunkowania się merytorycznego do większości podniesionych zarzutów w szczególności do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia odległości poszczególnych punktów geodezyjnych i niewyciągnięcia wniosków z konsekwencji popełnionego błędu dotyczącego wadliwego wskazania granicy między działkami [...] i [...];

5. pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy wyników pomiarów uwidocznionych w dokumentach geodezyjnych dołączonych do odwołania skarżących z 7 marca 2012 r., co pozostaje w sprzeczności także z § 82 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podali, że są właścicielami położonej w B działki nr [...], na której usytuowany mają budynek mieszkalny. Działka ta od wschodu i od zachodu jest ogrodzona trwałymi ogrodzeniami, przy czym ogrodzenie od strony zachodniej przylega do działki drogowej nr [...]. Skarżący wskazali, że dotychczas granice ewidencyjne tej działki zawsze pokrywały się z istniejącym ogrodzeniem, a z drugiej strony nieruchomości granica przebiegała w pewnej odległości od stodoły Z. Z. znajdującej się na sąsiedniej działce nr [...]. W następstwie jednak wykonywania prac dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i budynków okazało się nagle, że tak utrwalone granice działki zostają przesunięte o około 3 metry na wschód w ten sposób, że zachodnia granica działki [...] przebiega przez budynek mieszkalny skarżących, a wschodnia przez stodołę znajdującą się na sąsiedniej działce [...], stanowiącej własność Z. Z. Zdaniem skarżących, przyczyną tego błędu był sposób wykreślenia granicy między działkami położonymi na południowy wschód od ich nieruchomości o nr [...] i [...]. A. i A. S. podali, że dotychczas granica między tymi działkami przebiegała linią będącą przedłużeniem granic pomiędzy przylegającymi do nich od strony południowej działkami [...] i [...]. Wyraźnie wynika to z wszystkich dotychczasowych map ewidencyjnych. Skarżący stwierdzili, że w projekcie operatu opisowo-kartograficznego granica między działkami [...] i [...] została omyłkowo nakreślona nie jako przedłużenie granicy pomiędzy działkami [...] i [...], lecz jako przedłużenie granicy działek [...] i [...], a więc została ona tym samym przesunięta o kilka metrów na wschód. Ponieważ granica miedzy działkami [...] i [...] jest jednocześnie punktem pomiarowym, tym samym przesunięciu na wschód uległy granice pozostałych działek, a w szczególności znajdującej się najbliżej działki skarżących nr [...]. Po wielu zabiegach i staraniach błąd ten sprostowano i uwzględniono wskazane przez skarżących sugestie. Tak więc granica pomiędzy działkami [...] i [...] została z powrotem przesunięta na wschód. Takiemu samemu przesunięciu nie uległy jednak pozostałe granice dotknięte tym samym błędem, w szczególności działki skarżących nr [...]. Skarżący podnieśli, że w zaskarżonej decyzji zawartych jest bardzo wiele informacji, ale trudno znaleźć cokolwiek na temat tego błędu poza stwierdzeniem na stronie 8, gdzie w sposób ogólnikowy odrzucono przedstawiony zarzut zupełnie pomijając fakt popełnionego błędu i jego konsekwencji. W szczególności nie ma żadnych rozważań na temat jak to jest możliwe, że cały szereg granic został przesunięty na wschód, co w sposób bardzo wyraźny obrazuje mapa z 10.08.2015 r. przy zachowaniu identycznych odległości np. pomiędzy granicą działek [...] – [...], a [...] – [...] względnie [...] – [...]. Zdaniem skarżących, nawet najprościej przeprowadzone obliczenia zwykłą linijką prowadzą do oczywistego wniosku, że poprawiając błąd dokonany przez geodetę w zakresie usytuowania granicy [...] – [...] należało pozostałe granice także przesunąć na odpowiednią odległość na zachód. l tak odległość między błędnie wyznaczoną granicą [...] – [...] a [...] – [...] wynosi na omawianej mapie 15 mm, natomiast po przeniesieniu granicy [...]- [...] na właściwe miejsce wynosi 18 mm, a 3 mm różnicy to co najmniej 3 metry w terenie. Tak więc skoro przesunięto na powrót na właściwe miejsce granice [...] – [...], to w takim samym zakresie powinna być przesunięta granica [...] - [...] i [...] – [...]. Zdaniem skarżących, pomimo wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani Wydział Geodezji ani Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnili argumentów skarżących i odmówili naprawienia popełnionego przez geodetę błędu chociaż o błędnie dokonanych w trakcie modernizacji pomiarach świadczą przedłożone przez skarżących dokumenty. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie § 37 i 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżących, prawidłowa interpretacja tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi w nich o to, aby w przypadku gdy dane wynikające z dokumentacji nie są wiarygodne zastępować je ustaleniami przebiegu granic na gruncie i zgodnymi oświadczeniami stron (§ 38 ust. 2), a w przypadku sporu co do przebiegu granicy, aby granice ustalać według wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Skarżący stwierdzili, że w niniejszej sprawie stan posiadania na gruncie jest oczywisty, gdyż granice działki nr [...] nie przebiegają przez ścianę ich budynku mieszkalnego ani przez stodołę sąsiadki, tylko w miejscu gdzie istnieje od lat trwałe ogrodzenie tej działki. W związku z tym skarżący uważają, że należało, nawet przy pozostawieniu błędnych obliczeń dotyczących przebiegu granic, ustalić te granice na podstawie stanu posiadania, a to wobec sporu pomiędzy skarżącymi i właścicielami działki [...]. Skoro więc zaproponowano stronom zgodne ustalenie granic między działkami [...] (skarżących) i [...] (Z. Z.), to należało także przyjąć granice działki [...] z [...] zgodnie ze stanem posiadania, a nie poprzestać na przyjęciu tylko jednej granicy i tym samym sztucznie i wbrew prawu zmniejszać powierzchnię działki skarżących. Ponadto- zdaniem skarżących - z akt sprawy wcale nie wynika jakoby między stronami w tej sprawie istniał spór graniczny wymagający rozgraniczenia działki [...] z działką [...]. Cały problem na tym tle zaistniał bowiem dopiero wtedy, gdy wyszła na jaw pomyłka geodety, w następstwie której właściciele działki [...] nagle zyskali część drogi o numerze [...]. W opinii skarżących, należało więc wydać rozstrzygnięcie w oparciu o bezsporny stan posiadania sprzed pomiarów, wyraźnie zaznaczony w terenie istniejącymi od lat ogrodzeniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że błąd, który sam organ uznał, nadal nie jest w pełni usunięty, gdyż po poprawieniu błędu i ustaleniu granicy z działką Z. Z. powierzchnia działki skarżących się nie zgadza. Obecny na rozprawie uczestnik postępowania K. B. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie jest zrozumiałe dla niego, dlaczego skarżący nie chcą wpuścić geodety na swoją działkę w celu dokonania pomiarów. Obecna na rozprawie uczestniczka postępowania M. P. wniosła o oddalenie skargi. Uczestnicy postępowania K. B. i M. P. oświadczyli, że spór o granicę działki drogowej z działką skarżących trwa dużo dłużej niż od 10 lat, czyli dłużej niż od modernizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga jest całkowicie nieuzasadniona.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że niniejsza sprawa jest przedmiotem kontroli Sądu po raz kolejny, przy czym w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej A. S. i A. S. wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1044/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając ten wyrok WSA w Krakowie (wraz z uchyleniem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2012 r. nr [...] i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji) zawarł konkretne wskazówki co do dalszego postępowania, którymi zarówno organy administracyjne jak i Sąd ponownie rozpatrujący sprawę są bezwzględnie związani na mocy art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez pominięcie dokumentów dołączonych do odwołania z dnia 7 marca 2012 r., a to: 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zaklauzulowanej w dniu 18.10.2006 r., 2) mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zaklauzulowanej w dniu 14.03.2007r. oraz 3) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zaklauzulowanej w dniu 28.03.2008 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "zasadnicza kwestia podlegająca ocenie Sądu I instancji dotyczyła oceny zasadności odmowy uwzględniania dokumentów zgłoszonych przez skarżących jako materiał dowodowy w sprawie, które – w ocenie skarżących - miały wyjaśnić czy zakwestionowane usytuowanie granic spornych nieruchomości jest faktycznie prawidłowe".

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył jednocześnie, że nie przesądza o merytorycznej zawartości i przydatności do orzekania w niniejszej sprawie powyższych dokumentów, jednakże uznał za istotne ich szczegółowe omówienie i wyjaśnienie, albowiem skarżący wskazując na te dokumenty zarzucali sprzeczność ich zapisów z ustaleniami organów administracji opartymi na operacie modernizacyjnym (sporne odległości pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi) i podnosili, że w roku 2007 i 2008 wszelkie pomiary dokonane według mapy katastralnej były zgodne ze stanem istniejącym na gruncie twierdząc, że granice działek stron przebiegały w miejscu istniejących od lat trwałych ogrodzeń, a nie po ścianach lub wręcz przez części istniejących budynków mieszkalnych czy gospodarczych, jak – w ich ocenie – ma to miejsce obecnie i według skarżących - po dokonaniu pomiarów przez geodetów sytuacja miałaby ulec zmianie i wszystkie granice zostałyby przesunięte na wschód.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji do powyższych zarzutów skarżących odniosły się

ogólnikowo, lakonicznie, a twierdzenia o bezzasadności i braku celowości wzięcia pod uwagę zgłoszonych przez skarżących i powyżej opisanych dokumentów nie zostały w sposób należyty, precyzyjny i szczegółowy umotywowane.

W oparciu o wskazane wyżej przesłanki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie dokonując kontroli niniejszej sprawy stwierdza, że organy administracyjne obu instancji uwzględniły w pełni przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazówki i w sposób precyzyjny i szczegółowy odniosły się do powyższych dokumentów, tj.: 1) mapy sytuacyjno-wysokościowej zaklauzulowanej 18.10.2006 r., 2) mapy z 14.03.2007 r. stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz 3) mapy sytuacyjno-wysokościowej, zakaluzulowanej 28.03.2008 r.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne prawidłowo wskazały na to, że mapa z dnia 14.03.2007 r., stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jest wydaną kopią mapy poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnej i kartograficznego w 1976 r. pod nr [...] i nie może służyć do celów projektowych. Jest to kopia analogowej mapy zasadniczej (sytuacyjno-wysokościowej). Jak zaznaczyły to organy, na obecnie obowiązującej mapie zasadniczej nie przedstawiono linii granicznych w analizowanym obszarze. W ślad za przedstawionym stanowiskiem organów należy podkreślić, że na kopii mapy z 14.03.2007 r. przebieg granic działek ewidencyjnych wkreślił geodeta W. M. na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Zatem powyższy dokument nie może zostać brany pod uwagę jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Nie stanowi on dokumentu źródłowego, który może mieć znaczenie dla ustalenia przebiegu granicy, gdyż jest dokumentem utworzonym na podstawie mapy ewidencyjnej. Istotnym, zdaniem Sądu, jest to, że wrysowanie granic na kopii mapy nie było poprzedzone czynnościami mającymi na celu ustalenie przebiegu granic i nie stanowiło pracy geodezyjnej, której wyniki przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego.

Zdaniem Sądu, organy administracyjne dokonały prawidłowej analizy pozostałych dokumentów przedłożonych przez skarżących i jak słusznie zauważył organ II instancji, wykonawcy w ramach prac nr [...] i nr [...] wykonali mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych. Zgodnie z informacją umieszczoną na dokumencie mapa powstała w wyniku przeskalowania oraz skanowania mapy zasadniczej w skali 1:1000. Mapa aktualizowana była w zakresie: sytuacji, rzeźby terenu i uzbrojenia podziemnego. Brakujące granice własności wkreślono na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Z kolei, zgodnie z informacją na dokumencie, mapa powstała w wyniku pomiaru bezpośredniego i wektoryzacji mapy zasadniczej [...], a pomiarem objęto sytuację w terenie, rzeźbę terenu i uzbrojenie podziemne. Organ ten prawidłowo zaznaczył, że granice własności naniesiono kolorem zielonym na podstawie cyfrowego powiększenia mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

Jednocześnie Sąd podkreśla, iż organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy o operaty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, których wynikiem są mapy sytuacyjno - wysokościowe z 18.10.2006 r. i 28.03.2008 r., tj. operaty nr [...], [...] oraz operat [...] wykonany na zlecenie H. K. i A. S. i analizując powyższe opracowania zauważył, że wykonawcy prac (operat [...] i [...]) wykonali na gruncie pomiar uzupełniający szczegółów sytuacyjnych (budynki, ogrodzenia, uzbrojenie), co przedstawia szkic nr 1 z X.06 r. oraz szkic nr 1 z 12.03.2008 r., a następnie uzupełnili mapę zasadniczą w skali 1:1000 wynikami tego pomiaru. Zdaniem Sądu, istotnym w sprawie jest to, że przedmiotu tych opracowań nie stanowiły granice i powierzchnie ani działek nr [...] i nr [...], ani działek sąsiednich. W powyższej dokumentacji brak jest też informacji w jaki sposób wykonawcy nanieśli linie graniczne na mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych i nie wynika z niej również czy te linie graniczne były ustalane w procesie bezpośrednich pomiarów geodezyjnych. Zdaniem Sądu, słusznie organ odwoławczy doszedł do przekonania, że również przedmiotem operatu [...], przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego 24.09.2009 r., nie były granice działek ewidencyjnych, a jedynie aktualizacja mapy zasadniczej, albowiem - jak wskazał geodeta w sprawozdaniu – "celem pomiaru wykonywanego niniejszym operatem nie jest wykonanie mapy do celów projektowych, ale uzyskanie współrzędnych ogrodzeń - w celu porównania ich z numeryczną mapą ewidencyjną".

Sąd stwierdza, iż mając na względzie całość argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji, organy administracyjne w pełni zrealizowały zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnosząc się obszernie i w sposób wyczerpujący do wskazanych wyżej dokumentów. Jednocześnie, zdaniem Sądu, organy administracyjne dokonały pełnej oceny powyższych dokumentów i zasadnie odmówiły ich uwzględnienia jako materiału dowodowego w zakresie usytuowania linii granicznych.

Sąd podkreśla, w ślad za stanowiskiem organów administracyjnych, że przekształcenie całego rastra arkusza mapy analogowej (obarczonej błędami, takimi jak niedokładność, skurcz materiału) do postaci cyfrowej poprzez szereg czynności jak transformacja, kalibracja i wektoryzacja nie doprowadzi do pełnej zgodności tej mapy we wszystkich jej fragmentach. Słusznie, zdaniem Sądu, organy administracyjne dokonały porównania analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 obowiązującej przed modernizacją, z aktualną mapą ewidencji gruntów i budynków stwierdzając, że w obszarze (kompleksie działek) powyżej drogi oznaczonej nr [...] i [...], przedstawiony na tych mapach przebieg granic działek nr [...] i nr [...] jest zbieżny (w granicach błędu mapy), albowiem porównały odległości pomiędzy granicami działek obliczone ze współrzędnych (aktualnej mapy) z odległościami określonymi za pomocą cyrkla i podziałki transwersalnej z analogowej mapy w skali 1:2880 i stwierdziły, że są zbieżne.

Sąd podzielił stanowisko organów administracyjnych, iż zarzuty skarżących dotyczą w istocie rozstrzygnięcia sporu co do zasięgu ich prawa własności (granica działki nr [...] z działką nr [...]), a żądane od organu czynności dotyczą działań geodezyjnych i prawnych z zakresu zmiany stosunków własnościowych.

Sąd podziela również stanowisko organów, iż ocena prawidłowości dokumentów znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, oczekiwana zmiana stanu prawnego nieruchomości poprzez wyznaczenie przebiegu spornej granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz zmiana dokumentów prawnych stanowiących państwowy zasób nie może być w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego starosty jako organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków. Brak jest bowiem ustawowych upoważnień starosty do rozstrzygania tych kwestii w drodze decyzji administracyjnej. Inny przebieg granic nieruchomości niż wykazany w części graficznej operatu ewidencyjnego na podstawie dokumentów dostępnych dla organu musi wynikać ze zmiany zasięgu prawa własności, co wymaga podjęcia przez właścicieli nieruchomości skutecznych czynności prawnych w odrębnym postępowaniu sądowym lub administracyjnym przed innym organem. W ślad za organami administracyjnymi Sąd podkreśla, iż ustalony w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków (w trybie przepisów § 37-39 rozporządzenia) przebieg granicy ewidencyjnej nie nadaje jej charakteru granicy prawnej i nie wyłącza rozstrzygnięcia sporu o zasięg prawa własności pomiędzy właścicielami sąsiednich działek w trybie postępowania rozgraniczeniowego. W obowiązującym stanie prawnym ustalenie przebiegu granic spornych poprzez określenie położenia punktów granicznych i linii granicznych oraz utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie może bowiem nastąpić jedynie na wniosek zainteresowanych w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, gdzie organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent) wykonujący to zadanie jako zadanie własne gminy (art. 30 ust. 1 ustawy), a w dalszej kolejności sąd powszechny (art. 34 ust. 2 ustawy).

Sąd zwraca uwagę na stanowisko uczestników K. B. i M. P. zaprezentowane na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r., a mające odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, iż po pierwsze: spór o granicę działki drogowej z działką skarżących trwa dużo dłużej niż od 10 lat, czyli dłużej niż od modernizacji, a po drugie: nie jest zrozumiałe, dlaczego skarżący nie chcą wpuścić geodety na swoją działkę w celu dokonania pomiarów. Wskazuje to, zdaniem Sądu, na trafność stanowiska organów obu instancji, iż w istocie spór dotyczy nie tylko granicy działki nr [...] stanowiącej własność A. i A. S. z działką nr [...], ale całej granicy działki drogowej nr [...], wyznaczającej zasięg przysługującego do niej prawa własności, do którego rozstrzygnięcia nie służy postępowanie ewidencyjne.

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż żądania skarżących nie mogą zostać uwzględnione w trybie postepowania ewidencyjnego, a wobec istniejącego sporu co do zasięgu prawa własności mogą być rozstrzygnięte jedynie w trybie postępowania rozgraniczeniowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę A. i A. S. oddalił - jak wyroku.