Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1217/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. sprawy ze skargi M. C., K. S., J. S., E. S., P. S., M. O., W. C., W. C., A. F. K., Z. K., M. D., A. B., W. C., A. C., K. S., E. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. C., K. S., J. S., E. S., P. S., M. O., W. C., W. C., A. F. K., Z. K., M. D., A. B., W. C., A. C., K. S., E. D. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1217/07

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie podpadania pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz.51 z późn.zm.) majątku ziemskiego Ł. położonego w Ł., gmina J., powiat s., objęty dawnymi księgami hipotecznymi lwh (...), (...) i (...) gmina katastralna Ł.

Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie Minister wskazał, co następuje.

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2001 r. Pan M.C., działając w imieniu własnym jak i w imieniu Pana K. S., Pani J. S., Pani E. S., P. S., Pani M. O., Pana W. C., Pana W. C., Pana A. K., Pani Z. C., Pani M. D., Pani A. B., Pani W. C., Pani A. C., Pani K. S. i Pani E. D., zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że wymieniona w sentencji decyzji nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) kwietnia 2003 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska Ł. objęta lwh (...), (...) i (...) gm. kat. Ł., o pow. ogólnej (...) ha, w tym (...) ha użytków rolnych podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia (...) lutego 2004 r., znak: (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowy majątek o pow. (...) ha w tym (...) ha użytków rolnych wraz ze znajdującym się na jego obszarze dworem i innymi nieruchomościami budynkowymi wypełniał dyspozycję art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 201/04, po rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu w uzasadnieniu wskazując, iż orzekające w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo ustaliły krąg osób posiadających przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Dodatkowo sąd stwierdził, iż organy nie wyjaśniły czy przejęty majątek miał charakter nieruchomości ziemskiej, a także nie doszło do ustalenia, czy ta część nieruchomości, na której posadowiony był dwór i ewentualnie inne zabudowania - w dniu wejścia w życie reformy - była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Sąd zobowiązał organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy również do zbadania, czy i w jaki sposób oprócz osoby właściciela nieruchomość ta była powiązana z gospodarstwem rolnym oraz czy została przeznaczona na cele reformy rolnej.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda Małopolski decyzją z dnia (...) października 2006 r. stwierdził, iż sporna nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W toku postępowania organ ustalił, iż objęty wnioskiem majątek ziemski spełniał określone dekretem normy obszarowe, był nieruchomością o charakterze ziemskim, a dodatkowo pomiędzy zespołem dworsko - parkowym położonym w Ł. a pozostałą częścią majątku zachodził związek funkcjonalny. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również rozbieżności dotyczące legitymacji strony w przedmiotowym postępowaniu.

Od decyzji Wojewody Małopolskiego odwołanie wniósł Pan M. C., działając w imieniu własnym, jak i pozostałych stron postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucając jej: naruszenie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez wyjście poza określony żądaniem zakres postępowania, nieuzasadnione przyjęcie, iż dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. posiada moc wiążącą, błędy w ustaleniach faktycznych wyrażające się w nieuzasadnionym przyjęciu istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko - parkowym położonym w Ł. a pozostałą częścią majątku, błędne przyjęcie, iż dekret o reformie rolnej swoim zakresem przedmiotowym obejmował również lasy.

Rozpatrzywszy odwołanie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zważył co następuje.

Będący przedmiotem wniosku majątek ziemski Ł. stanowiący byłą własność M. K. objęty był dawnymi księgami hipotecznymi lwh (...), (...), (...). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na dzień 1 września 1939 r. ogólny obszar majątku wynosił (...) ha, w tym (...) ha użytków rolnych (grunty rolne: (...), łąki: (...) ha, pastwiska: (...) ha, ogrody: (...) ha). Natomiast w dniu wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. w dniu 13 września 1944 r., ogólny obszar nieruchomości Ł. wynosił (...) ha (w tym (...) ha użytków rolnych).

Zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 15 stycznia 1947 r. (znak: L.P.9/33/ML/47) wskazuje, iż parcele katastralne: pb (...), (...), (...), (...) oraz p.gr. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) objęte lwh (...), a także parcele katastralne o nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) uwidocznione w lwh (...) przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zgodnie z zaświadczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 26 sierpnia 1963 r. (znak: Rol.IX-2/8/63) także uwidocznione w lwh (...) pozostałe parcele katastralne (o numerach: pb (...), (...), (...), p.gr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) – (...), (...) – (...), (...) – (...), (...), (...), (...) (...) –(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...) (...), (...)), jak również pozostałe objęte lwh (...) parcele gruntowe i budowlane (pb: (...) i (...), p.gr. (...), (...), (...). (...), (...), (...), (...) – (...), (...), (...) – (...), (...) –(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) – (...), (...), (...), (...),(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) (...)) zostały przeznaczone na cele reformy rolnej.

Jeśli chodzi o wchodzące w skład majątku Ł. lasy, to zostały one przejęte na własność Skarbu Państwa protokołem z dnia 17 października 1945 r. W protokole tym nie została określona podstawa prawna przejęcia, jednak wynika z niego, iż po przejęciu nieruchomości te zostały przekazane Dyrekcji Lasów Państwowych.

Objęty wnioskiem zespół dworsko - parkowy położony był na parcelach budowlanych (...) i (...) oraz parcelach gruntowych pgr (...), (...), (...). Łączna powierzchnia tzw. resztówki majątku Ł. wynosiła (...) ha. W jej skład wchodził stary dwór, nowy dwór, oficyna, stajnia, stodoła, dwa spichlerze oraz domek mieszkalny, w którym mieszkał leśniczy. Obiekty te tworzyły łącznie jeden kompleks gospodarczo mieszkalny.

W zapadłym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji zostały zobowiązane do ustalenia, czy objęty wnioskiem majątek miał charakter nieruchomości ziemskiej, a także czy pomiędzy zespołem dworsko - parkowym położonym w Ł. istniał związek funkcjonalny.

Nieruchomość w Ł. przejęta została na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust.l lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania za mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Reguły wykładni językowej, celowościowej i historycznej prowadzą tutaj do wniosku, że przy przejmowaniu nieruchomości na własność Państwa decydujące znaczenie miała jej powierzchnia ogólna. Kluczowym - dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - jest zatem ustalenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytej w tym przepisie, bowiem sam dekret nie zawiera jego definicji legalnej. Rozumienie tego pojęcia nie budziło kontrowersji w orzecznictwie sądowym do momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z dnia 19 września 1990 r. (OTK z 1990 r., z. 1, poz. 26). Pod pojęciem nieruchomości ziemskiej rozumiano bowiem nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym (a więc takie, które mogły być wykorzystywane do produkcji rolnej), ale również i te, które były zabudowane bądź zalesione. Należy przy tym podkreślić, że takie rozumienie dekretu utrzymało się w orzecznictwie sądowo -administracyjnym także po podjęciu przez TK powyższej uchwały (por. wyrok SN z 24.06.2003 r., III CK 36/02; wyrok SN z 06.03.1998 r., III CKN 393/97; wyrok NSA z 08.10.1998 r., IV SA 1658/96 czy wyrok NSA z 06.09.1999 r., IV SA 1146/97). W omawianej uchwale Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. W tym miejscu podkreślić należy, że z dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. uchwały TK utraciły moc powszechnie obowiązującą. O ile sama teza TK o wyłączeniu spod działania dekretu PKWN tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowlane po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ, jest z reguły akceptowana w doktrynie, o tyle wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" zawarta w uzasadnieniu powyższej uchwały była wielokrotnie krytykowana. Przy określaniu zakresu zastosowania dekretu bardzo istotne znaczenie mają cele, na jakie miały być przeznaczone przejmowane nieruchomości. Stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu PKWN przeprowadzenie reformy rolnej Ujmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, którzy prowadzili samodzielne gospodarstwo domowe, a praca na roli stanowiła dla nich zawód dający główne źródło utrzymania, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych dla produkcji ogrodniczo-warzywnej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych, ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji. Takie ujęcie celów reformy rolnej oznacza, że dekret przewidywał nacjonalizację działek nie tylko zabudowanych, ale i takich, na których znajdowały się naniesienia, które mogły być wykorzystane na potrzeby komunikacji czy melioracji. Nieruchomości zabudowane ponad wszelką wątpliwość nie mają charakteru rolnego. Stanowi to dodatkowy argument za przyjęciem szerszego rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej niż to wskazane przez TK. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż nieruchomość ziemska podlegała przejęciu nawet wtedy, gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Ówczesny ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, aby jakakolwiek część nieruchomości ziemskiej nie podlegała przejęciu tylko dlatego, że nie miała charakteru rolnego. Pojęcie nieruchomości ziemskiej, jakim operuje dekret, nie może być utożsamiane z pojęciem gruntów lub użytków rolnych (por. wyrok WSA z 24.04.2007 r., IV SA/Wa 1927/06). W świetle przytoczonych powyżej rozważań należy przyjąć,iż stanowiący byłą własność M. K. majątek Ł. był nieruchomością ziemską w rozumieniu przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego. W jej skład wchodziły zarówno grunty rolne, jak i nieruchomości zabudowane, które razem tworzyły zorganizowaną

całość gospodarczą. Jeśli zaś chodzi o kwestię istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy dworem w Ł. a pozostałą częścią majątku, to brak szczegółowych kryteriów ustalania istnienia (lub braku) związku funkcjonalnego powoduje konieczność powołania się na dorobek orzecznictwa i doktryny w tym zakresie. Należy przy tym mieć na uwadze, iż: "gospodarstwo rolne łączy wiele cech, zarówno z punktu widzenia państwa, jak i pracujących w nim ludzi. Więź między poszczególnymi nieruchomościami majątku ziemskiego nie sprowadza się tylko do właściwości poszczególnych nieruchomości, ich usytuowania względem siebie. Jest ona wynikiem świadomej działalności danego podmiotu majątku ziemskiego. Analizując gospodarstwo z funkcjonalnego punktu widzenia rozpatruje się wszelkie elementy, które wpływają na takie ujęcie, zwłaszcza gdy jest ono traktowane jako forma prowadzenia działalności gospodarczej. Powiązania funkcjonalne, jakie zwykle występują w ramach gospodarstwa rolnego wskazują dość ścisłą współzależność ośrodka centralnego (jakim z reguły był pałac lub dwór) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego i na odwrót - istnienie ośrodka centralnego bez dochodów z produkcji w gospodarstwie rolnym" (J. Hernik, M. Żak "Pałace i pola", Rzeczpospolita 2001/9/17). Rzeczą trzeciorzędną było w jaki sposób siedziba właściciela (dwór) była usytuowana w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. W szczególności bez znaczenia było, czy ów pałac był położony w środku nieruchomości ziemskiej czy na jej obrzeżu, czy odgradzała go od reszty granica naturalna lub sztuczna. Bez znaczenia pozostawało również, czy właściciel osobiście zarządzał swym majątkiem z zabudowań pałacowych, czy też nie. "Należy bowiem przyjąć, iż w takim przypadku istniał zawsze tzw. związek funkcjonalny pomiędzy nieruchomością zabudowaną a nieruchomością rolną (gospodarstwem rolnym)" (wyrok WSA z 27.04.2007, op.cit.). Jak ustalono w toku niniejszego postępowania dwór w Ł. służył jako mieszkanie właściciela majątku i jego rodziny. Należy zatem przyjąć, iż - z uwagi na fakt, że była to stała siedziba właściciela majątku - stanowił on główny ośrodek decyzyjny prowadzonego gospodarstwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to właściciel majątku decyduje o głównych kierunkach jego rozwoju, prowadzonych przedsięwzięciach gospodarczych, zaciąganiu zobowiązań czy przeznaczeniu poszczególnych gruntów. Zatrudniane przez niego osoby (dyrektorzy, zarządcy, księgowi) miały za zadanie w sposób profesjonalny wspierać właściciela majątku, co jednak nie zmienia faktu, iż musiały stosować się do jego poleceń. Ponadto należy podkreślić, iż to sam właściciel decydował o personalnej obsadzie poszczególnych stanowisk, czy zakresie ich obowiązków. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwym jćfst również, iż majątek M. K., którego łączny obszar w dniu 13 września 1944 r. wynosił (...) ha, stanowił główne źródło utrzymania właściciela majątku i jego rodziny. Jak to słusznie podkreślił Wojewoda Małopolski, na istnienie związku funkcjonalnego wskazuje również samo usytuowanie dworu w bezpośrednim otoczeniu budynków gospodarczych, takich jak stajnia, stodoła, spichlerze, służących prowadzeniu działalności rolniczej. Jeśli zaś chodzi o wyjaśnienie kwestii formalno - prawnych dotyczących przejęcia na własność Państwa wchodzących w skład majątku ziemskiego lasów, to - jak już powyżej zaznaczono - protokół z dnia 17 października 1945 r. w swej treści nie wskazuje podstawy prawnej przewłaszczenia, określając jedynie ich obszar ( ... ha) i położenie. Zgodnie z zawartym w powyższym dokumencie opisem, stanowiły one zwarty i jednorodny kompleks. W tym miejscu należy podkreślić, że regulacje przewidziane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie miały zastosowania do lasów i nieruchomości leśnych o powierzchni powyżej 25 ha. Nieruchomości te przeszły bowiem z mocy samego prawa na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. z 1945 r., Nr 15, poz. 82 ze zm.). Z uwagi na fakt, iż w przepisach tego aktu prawnego nie ma upoważnienia dla organów administracji do orzekania o tym, czy nacjonalizacja lasów została przeprowadzona prawidłowo, w chwili obecnej strony kwestionujące zasadność przejęcia mogą swoich praw dochodzić jedynie przed sądem cywilnym. W odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego strony wskazały na brak legitymacji Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego do stanowienia aktów prawa oraz poddały w wątpliwość normatywny charakter dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Kwestia ta była już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. (SK 5/01) stwierdził, że "sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych: Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także \\ątpli'tfiv legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego". Podkreślić przy tym należy, że kwestia oceny zgodności danego aktu z konstytucją, jak również ustalanie, czy organ stanowiący prawo posiada do tego legitymację prawną, nie należy do kompetencji organów administracji. W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji nieuzasadnionym jest również kolejny zarzut stron postępowania, odnoszący się do naruszenia przez organ pierwszej instancji zasady związania w postępowaniu administracyjnym żądaniem wnioskodawcy. W decyzji z dnia (...) października 2006 r. Wojewoda Małopolski rozstrzygnął o losach prawnych nieruchomości wyszczególnionych w lwh (...), (...) i (...), co było zgodne ze złożonymi przez strony w toku postępowania wnioskami. Biorąc pod uwagę całokształt zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego należy przyjąć, iż w odniesieniu do objętych wnioskiem stron parceli gruntowych i budowlanych zostały spełnione określone w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. przesłanki, pozwalające na ich przejęcie na cele reformy rolnej, zatem decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Ukształtowane przez dziesięciolecia stosunki prawne, oparte na przepisach dekretu PKWN, stanowią dziś ważny składnik bytu ekonomicznego i społecznego narodu. Będący ich źródłem akt prawny dawał podstawy do tworzenia nowego ustroju społeczno - politycznego oraz był świadomie pomyślany jako akt rewolucyjny, odrzucający wszelkie odniesienia do obowiązującego wówczas systemu prawa. Powinien zatem być interpretowany przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności i uwarunkowań historyczno - prawnych, które towarzyszyły jego uchwaleniu i wprowadzeniu w życie. Próba interpretowania dekretu z uwzględnieniem celów, jakie dzisiaj stawia sobie demokratyczne Państwo musi zatem zmierzać do wypaczenia jego treści. Nie jest rzeczą organów administracji poszukiwanie takich reguł wykładni, które prowadzą do interpretacji przepisów w sposób istotnie zmieniający ich treść, nawet wtedy, gdy historyczno - moralna ocena dawnego ustrojodawcy jest negatywna.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. C. oraz reprezentowani przez niego: K. S., J. S., E. S. P. S., M. O., W. C., W. C., A. C., Z. C., M. D., A. B., W. C., A. C., K. S. i E. D.. Skarżący zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. nadinterpretowanie dekretu o reformie rolnej, który ponadto nie miał umocowania w przepisach prawa i w Konstytucji R.P. z dnia 21 marca 1921 r., 2. naruszenie §5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu poprzez orzeczenie przez organ ponad granice wniosku, 3. bezpodstawne uznanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej za obowiązujący akt prawny, 4. błędną ocenę, iż zespół parkowo – dworski w Ł. pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą nieruchomości w sytuacji, gdy w świetle pisemnych oświadczeń byłych właścicieli majątku nieruchomość ta była wykorzystywana wyłącznie jako jedyne mieszkanie dwudziestoczteroosobowej rodziny, miejsce przechowywania uciekinierów i przyjmowania partyzantek AK i BCh, 5. błędne przyjęcie, iż dekret o przejęciu reformy rolnej obejmował swoim zasięgiem także lasy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić albowiem zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem przepisów art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. oraz art.153 p.p.s.a.

Kwestionowane decyzje wydano na podstawie §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego do dekretu. Przepisy te umożliwiały i w dalszym ciągu umożliwiają właścicielom nieruchomości przejętych przez Państwo w ramach reformy rolnej lub ich następcom prawnym żądanie stwierdzenia, iż dana nieruchomość w rzeczywistości nie podpadała pod działanie dekretu. Na wniosek zainteresowanych osób właściwy organ zobowiązany jest zbadać, czy w dacie wejścia dekretu w życie objęta wnioskiem nieruchomość spełniała określone w dekrecie kryteria przedmiotowe (nieruchomość o charakterze ziemskim) oraz obszarowe (wskazuje je art.2 ust.1 lit.e dekretu). Dopuszczalne jest przy tym żądanie stwierdzenia niepodpadania pod działanie dekretu jedynie części przejętej w ramach reformy rolnej nieruchomości.

Sprawa podpadania majątku ziemskiego należącego do poprzednika prawnego skarżących jest po raz drugi przedmiotem badania przez organy administracji oraz Sąd.

Poprzednie decyzje Wojewody Małopolskiego oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wyeliminowane z obrotu prawnego z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie kilku istotnych kwestii. W wyroku uchylającym poprzednie decyzje Sąd zawarł stosowne zalecenia wiążące – na podstawie art.153 p.p.s.a. - zarówno organy przy ponownym orzekaniu w sprawie, jak i Sąd przy aktualnym rozpatrywaniu skargi.

W następstwie zapadnięcia wyroku z dnia 5 listopada 2004 r. organy zobowiązane były wyjaśnić, czy istniały przesłanki do objęcia działaniem dekretu – oprócz użytków rolnych – również wchodzących w skład przejętego majątku lasów, parcel budowlanych oraz nieruchomości zabudowanej dworem. W odniesieniu do lasów oraz parcel budowlanych obowiązki te nie zostały wykonane prawidłowo.

W pierwszej kolejności jako uchybienie wymogom art.107§3 k.p.a. uznać należy nieokreślenie w decyzjach organów obu instancji charakteru wszystkich działek wchodzących w skład przejętego majątku, a ograniczenie takiej charakterystyki wyłącznie do niewiele ponad ¼ jego części (tj. do (...) ha użytków rolnych). Dopiero ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia wynika, iż przejęty majątek obejmował również (...) ha lasów, (...) ha gruntów podbudowlanych oraz (...) ha innych gruntów.

Zobowiązanie organów wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. do wskazania przesłanek uzasadniających objęcie przepisami dekretu działek leśnych pociągało za sobą konieczność dokonania oceny, czy do działek tych nie znalazły zastosowania inne niż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przepisy, w tym w szczególności dekret PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. nr 15, poz.82), zwany dalej "dekretem o przejęciu (...)". Niezbędność takiej oceny podkreślił Sąd.

Wykonując powyższe organy obu instancji ustaliły, iż lasy wchodzące w skład majątku należącego do poprzednika prawnego skarżących zostały przejęte przez Skarb Państwa protokołem z dnia 17 października 1945 r. Wprawdzie w protokole nie wskazano podstawy prawnej nabycia własności nieruchomości na Skarb Państwa, niemniej zdaniem organów uznać należy, iż nabycie to nastąpiło na podstawie art.1 dekretu o przejęciu (...), stanowiącego, iż na własność Skarbu Państwa przechodzą lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Ocenę tę uznać należy za prawidłową. Trafnie wskazały przy tym organy, iż przejmowanie nieruchomości na podstawie dekretu o przejęciu (...) następowało z mocy samego prawa a w przepisach tego aktu brak upoważnienia dla organów administracji do orzekania o tym, czy nacjonalizacja lasów została przeprowadzona prawidłowo. Z uwagi na powyższe zasadność przejęcia może być kwestionowana wyłącznie przed sądem cywilnym. Z konstatacji tej nie wyprowadziły jednakże organy praktycznych wniosków w odniesieniu do zakresu orzekania w niniejszej sprawie. Skoro bowiem odwrócenia skutku prawnego wynikającego z art.1 dekretu o przejęciu (...) można dochodzić wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym, co jest równoznaczne z nieistnieniem w tym zakresie drogi administracyjnej (w tym w szczególności nie można dochodzić wyłączenia lasów spod przejęcia na własność Skarbu Państwa w trybie §5 i 6 dekretu wykonawczego do dekretu – wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 138/98, publ. LEX nr 48628 i WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 861/05, publ. LEX nr 191998), to orzekanie o podpadaniu nieruchomości leśnych pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) było niedopuszczalne. Należało w stosownym zakresie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Nietrafnie zinterpretowały organy orzekające w sprawie przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do dopuszczalności objęcia jego postanowieniami parcel budowlanych. Stanowisko organów jest takie, iż pojęcie nieruchomości ziemskiej wykracza poza pojęcie nieruchomości, która może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Nieruchomość ziemska podlegała przejęciu nawet wtedy, gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Ówczesny ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji, aby jakakolwiek część nieruchomości ziemskiej nie podlegała przejęciu tylko dlatego, że nie miała charakteru rolnego. Z powyższego wynika zdaniem organów, iż objęcie reformą rolną również parcel budowlanych wchodzących w skład majątku należącego do poprzednika prawnego skarżących było dopuszczalne. Stanowisko to wynika z błędnych założeń i wbrew art.153 p.p.s.a. pomija ocenę prawną sformułowaną w wyroku Sądu z dnia 5 listopada 2004 r. W wyroku tym podkreślono, iż dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska", w związku z czym zasadnym jest odwołanie się do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 ( OTK 1990/1/26), stosownie do którego przy definiowaniu pojęcia nieruchomości ziemskiej użytego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy przyjąć, że normodawca używając określenia "ziemskie" miał na względzie te nieruchomości, które mają charakter rolniczy. W ocenie Trybunału intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. utraciły moc powszechnie obowiązującą uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw to nie sposób odmówić im waloru wykładni według reguł przyjętych w teorii prawa, polegających na ustaleniu rzeczywistego sensu normatywnego przepisów prawnych. Odwołanie się do wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r. jest tym bardziej uzasadnione, że już po dniu wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. poglądy wyrażone w tej uchwale zyskały powszechną aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szczególnie istotne jest stwierdzenie zawarte w uchwale Trybunału, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Uzasadnia to przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie była powiązania funkcjonalnie z tą częścią majątku, który był wykorzystywany do prowadzenia działalności rolniczej, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględniać ich faktyczne wykorzystanie. Trybunał podkreślił, iż działki wydzielone przed dniem 1 września 1939 r. przez właściciela na potrzeby budownictwa mieszkaniowego z obszaru jego nieruchomości ziemskiej poprzez przedstawienie projektu parcelacji i zatwierdzenie tego projektu przez właściwą władzę administracyjną w dniu wejścia w życie dekretu, stanowiły odrębne od nieruchomości ziemskich przedmioty własności, nie podlegające przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art.2 ust.1 lit. e dekretu. Mając powyższe wskazania na uwadze organy - orzekając w sprawie ponownie - ustalą, czy parcele budowlane wymienione w materiale dowodowym kwalifikują się do wyłączenia spod działania reformy rolnej.

Trafnie natomiast oceniły organy kwestię podpadania pod działanie przepisów dekretu części nieruchomości ziemskiej zabudowanej dworem. W wyroku z dnia 5 listopada 2004 r. Sąd sformułował stanowisko, iż co do zasady budynki, w tym dwory i pałace mogły podlegać upaństwowieniu w ramach reformy rolnej. Rozstrzygnięcie, czy tak było w niniejszej sprawie Sąd uzależnił jednakże od ustalenia, czy w dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość dworska była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, czy i w jaki sposób oprócz osoby właściciela nieruchomość ta była powiązana z gospodarstwem rolnym oraz czy została przeznaczona na cele reformy rolnej wskazane w art.1 dekretu. Stanowisko to należy rozumieć w ten sposób, iż uznanie części nieruchomości zabudowanej dworem za nieruchomość nie podpadającą pod działanie przepisów dekretu dopuszczalne byłoby tylko w razie stwierdzenia, iż nieruchomość ta w oczywisty sposób nie pozostawała w związku z resztą przejętej nieruchomości ziemskiej mającej charakter rolny. Wykonując powyższe ustalenia organy podniosły, iż przeszkodą do zanegowania związku pomiędzy nieruchomością dworską a nieruchomościami rolnymi jest sama lokalizacja dworku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków gospodarczych, takich jak stajnia, stodoła, spichlerze, służących prowadzeniu działalności rolniczej. Ustalenia te potwierdza znajdujący się w aktach sprawy "Szkic sytuacyjny budynków na resztówce w Ł." stanowiący załącznik do protokołu z dnia 20 kwietnia 1950 r. sporządzonego przez Komisję Powiatową (k.288-286 akt administracyjnych). Rozumowanie to uznać należy za trafne. Będąc związanym oceną prawną sformułowaną w wyroku WSA, organ zobowiązany był wyjść z założenia, iż przepisy dekretu nie wyłączały automatycznie budynków mieszkalnych spod reformy rolnej. Wyłączenie takie mogło mieć miejsce tylko wtedy, gdy nieruchomość z posadowionym na niej dworem czy pałacem zachowywała odrębność od rolnej części majątku. W konsekwencji powyższego za zasadne uznać należałoby w ocenie Sądu przyjęcie, iż jednym z kryteriów ustalania istnienia, czy też nieistnienia wskazanej wyżej odrębności jest samo usytuowanie dworu (pałacu) w odniesieniu do nieruchomości rolnej. Odnosząc powyższe przesłanki do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, iż zabudowania dworskie należące do poprzednika prawnego skarżących, sąsiadujące z budynkami gospodarczymi służącymi prowadzeniu produkcji rolnej nie wykazują cechy odrębności od nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Brak zatem podstaw do stwierdzenia ich niepodpadania pod działanie reformy rolnej.

Nie jest trafna argumentacja skarżących, zmierzająca do wykazania, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowi źródła prawa. Niezależnie od oceny historycznej wydarzeń politycznych mających miejsce w latach 1944 – 1989 r. należy wskazać, iż wydane w tym okresie akty prawne i wywołane przez nie skutki nie zostały automatycznie pozbawione mocy wraz z przeprowadzeniem zmian ustrojowych. Zniesienie skutków wywołanych dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej wymagałoby zatem stosownej interwencji ustawodawcy, co do tej pory nie miało miejsca.

Nie jest również trafna argumentacja skarżących odnośnie orzeczenia przez organ ponad wniosek. Z egzemplarza wniosku z dnia 5 kwietnia 2001 r. wynika bowiem, iż skarżący domagali się wszczęcia postępowania w stosunku do całości majątku Ł. gmina J. województwo Małopolskie a jedynie nie wskazali całej jego powierzchni (wskazali jedynie (...) ha i (...) ha lasu). Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż zakresu orzekania w postępowaniu administracyjnym nie zakwestionował Sąd orzekający w sprawie poprzednio, co wiązało – na zasadzie wspomnianego już art.153 p.p.s.a. – zarówno organy przy ponownym orzekaniu w sprawie jak i obecnie Sąd.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.