Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 241/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], wymierzające Burmistrzowi [...] karę pieniężną w wysokości 11 000 zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie dwóch odcinków linii kablowych nN 0,4 kV, wraz ze złączem kablowo-pomiarowym na działce nr ew. [...] w obrębie [...], miasto W. , gmina W. , z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu wskazał, że w dniu 27 lipca 2012 r. Burmistrz [...] , po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 24 kwietnia 2012 r. przez P. S.A. z siedzibą w L. Oddział [...] , wydał decyzję Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], nałożył na Burmistrza [...] karę pieniężną w wysokości 11 000 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Pismem z dnia 18 marca 2015 r. Burmistrz [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] , wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy albo uchylenie ww. postanowienia i umorzenie postępowania organu I instancji w całości. Zarzucił m.in. naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku oraz wskazał na błędne nieuwzględnienie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., w związku z art. 53 ust. 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 39, art. 49 i art. 10 K.p.a.

Burmistrz [...] w postanowieniu organu I instancji zwrócił uwagę, że wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego wpłynął do Urzędu Miejskiego w W. w dniu 24 kwietnia 2012 r., zaś pismem z dnia 7 maja 2012 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków ww. wniosku, przedmiotowy wniosek został uzupełniony w dniu 14 maja 2012 r. Następnie w dniu 21 maja 2012 r., zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 39 i art. 49 K.p.a., przygotowano obwieszczenie oraz pisemne zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, które "zostały wyekspediowanie z urzędu w dniu 21.05.2012 r."

W ocenie strony skarżącej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...] , że czynność zawiadomienia stron o postępowaniu nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. od terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Dalej strona zwróciła uwagę, że w dniu 25 maja 2012 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o wstrzymanie wydania decyzji z uwagi na możliwość zmiany projektu, a więc z "przyczyny ewidentnie leżącej po stronie wnioskodawcy, mogącej w konsekwencji skutkować nawet umorzeniem wszczętego postępowania." Burmistrz [...] podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...] , że okres od złożenia w dniu 25 maja 2012 r. wniosku inwestora o wstrzymanie wydania decyzji do wpływu w dniu 14 czerwca 2012 r. pisma o kontynuację wstrzymanego postępowania, nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zwrócił uwagę, że Wojewoda wymierzając karę nie zbadał w jakim stopniu zwłoka w wydaniu decyzji powiązana jest z obiektywnymi i rzeczywistymi przeszkodami w prowadzonym postępowaniu, powstałymi na skutek działań strony lub też z przyczyn niezależnych od organu.

W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji podniósł, że regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. można posiłkować się judykaturą powstałą na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego".

Dalej organ wywodził, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ww. aktu nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.

Organ I instancji, po odliczeniu od okresu trwania postępowania, tj. od 94 dni, ustawowych 65 dni oraz 7 dni związanych z uzupełnieniem wniosku (liczonych od dnia 8 maja 2012 r. do dnia 14 maja 2012 r.), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 22-dniową zwłoką. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami K.p.a. i u.p.z.p., a co za tym idzie - prawidłowo ustalił wymiar zwłoki Burmistrza [...] w wydaniu decyzji.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w dniu 25 kwietnia 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w W. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 K.p.a., który stanowi, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] lipca 2012 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy skonstatował, że słusznie ustalił organ I instancji, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 94 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c u.p.z.p., do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W celu prawidłowego obliczenia okresu podlegającego wyłączeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., należy mieć na względzie poniższe ustalenia.

Burmistrz [...] , po otrzymaniu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, pismem z dnia 7 maja 2012 r., znak: [...], wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia ww. wniosku o "oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa Zarządu Spółki Akcyjnej P. z siedzibą w L. udzielonego Panu J.D. Dyrektorowi Generalnemu P. S.A. oddział [...] " z "opłatami skarbowymi w wysokości 17,00 zł za każde pełnomocnictwo" oraz "aktualny na dzień złożenia wniosku wypis z ewidencji gruntów właścicieli nieruchomości."

Dalej Minister wskazał, powołując się na treść zwrotnego potwierdzenia odbioru, iż powyższe wezwanie do usunięcia braków wniosku zostało nadane w dniu 7 maja 2012 r. w placówce pocztowej operatora publicznego, zaś doręczone inwestorowi w dniu 9 maja 2012 r.

Pismem z dnia 14 maja 2012 r., które tego samego dnia wpłynęło do Urzędu Miejskiego w W. , inwestor uzupełnił wskazane przez organ braki wniosku.

Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa wart. 51 ust. 2c u.p.z.p., co do zasady zalicza się konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest bowiem rzeczą przez organ przewidywalną. W okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w postępowaniu związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Zatem od ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji należy odliczyć czas związany z pisemnym wezwaniem inwestora, w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia tych braków, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku.

W ocenie Ministra okres 7 dni, liczonych od dnia 8 maja 2012 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do dnia 14 maja 2012 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Miejskiego w W. odpowiedzi inwestora na ww. wezwanie organu, podlega na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony.

Zdaniem Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym, nie miały miejsca, poza wskazaną powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Zdaniem Ministra do okoliczności podlegających odliczeniu nie można zaliczyć uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji z Burmistrzem [...] (organ lokalizacyjny pismem z dnia 5 lipca 2012 r., znak: [...], wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Burmistrza [...] , jako właściwego zarządcy drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], Burmistrz [...] uzgodnił projekt omawianej decyzji). W ocenie organu w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. W konsekwencji uzgodnienie projektu decyzji dokonane przez Burmistrza [...] "z samym sobą" nie podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. od 65-dniowego terminu.

Organ wskazał, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 94 dni, terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na wydanie decyzji, tj. 65 dni, oraz 7 dni związanych z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, ilość dni zwłoki organu wynosi 22 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Burmistrzowi [...] kary pieniężnej w wysokości 11 000 zł.

Organ nie zaaprobował twierdzenia skarżącego, że 14-dniowy okres związany z zawiadomieniem stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego powinien być wyłączony z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., argumentując, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Podzielając poglądy wyrażone w orzecznictwie wskazał, że w 65-dniowym terminie, przewidzianym przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mieszczą się czynności, które zgodnie z K.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane na podstawie art. 53 ust. 1u.p.z.p., w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a., w przeciwieństwie do np. wezwania, nie uzależnia dalszych czynności organu od zajęcia stanowiska przez stronę, co przesądza o tym, że okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie stanowi okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Obwieszczenie zaś, zgodnie z treścią art. 49 K.p.a., stanowi jedną z form doręczenia.

Minister podał również, że 65-dniowy termin może zostać zachowany, gdy przy doręczaniu korespondencji nie mają miejsca żadne opóźnienia. W sytuacji, gdy zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczeniu pism wynikło nie z winy organu i organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas zastosowanie powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Nadto Minister zauważył, że z akt sprawy prowadzonej przez Burmistrza [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu korespondencji stronom, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Również w rozpatrywanym zażaleniu skarżący nie wskazał, by w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu zawiadomień.

Wstrzymanie biegu ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej mogłoby nastąpić w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania oraz po wydaniu przez organ postanowienia o ww. zawieszeniu. W myśl bowiem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przestrzennym do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się między innymi okresów zawieszenia postępowania. Jednakże w niniejszym postępowaniu takie zdarzenia nie miały miejsca.

Minister podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...] , iż organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne powinien zwrócić się do inwestora z zapytaniem, czy pismo z dnia 25 maja 2012 r. powinien potraktować jako wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a.

Dodatkowo Minister wyjaśnił, że do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której Burmistrz [...] nie wystosowałby do inwestora ww. wezwania o doprecyzowanie pisma z dnia 25 maja 2012 r., lecz od razu przyjąłby, że pismo to należy traktować jako wniosek o zawieszenie postępowania. Jak natomiast wynika z materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] , Burmistrz [...] nie podjął jakichkolwiek działań w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia 25 maja 2012 r. zawierającym wniosek o wstrzymanie postępowania lokalizacyjnego.

W skardze wywiedzionej dnia 21 grudnia 2016 r. Burmistrz [...] zarzucił: naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż Burmistrz [...] nie wydał decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku; naruszenie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., w zw. z art. 53 ust. 1 ww. ustawy oraz w zw. z art. 39, art. 49 oraz art. 10 poprzez nieuwzględnienie terminów przewidzianych do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, a niepodlegających wliczaniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 K.p.a., w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie okresów zawieszenia postępowania, opóźnień spowodowanych z winy strony oraz z przyczyn niezależnych od organu, a niepodlegających wliczeniu do terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto Burmistrz wskazał na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 107 § 3 K.p.a. poprzez działanie organu I i II instancji w sposób wykraczający poza ramy zarysowane przez przepisy prawa.

Wskazując na powyższe, Burmistrz [...] wniósł o uchylenie postanowienia Ministra z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], oraz postanowienia Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, determinowana czasokresem zwłoki organu w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji.

Z przepisu art. 51 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz lub prezydent miasta) powinien wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Przekroczenie tego terminu jest przesłanką wymierzenia organowi kary administracyjnej na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy, w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do biegu tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2 c u.p.z.p.).

W ocenie Sądu zasadnie organ wywodził, że okres związany z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego powinien być wyłączony z biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, iż do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w 65-dniowym terminie, przewidzianym przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mieszczą się czynności, które zgodnie z K.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym także zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08; z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że do czynności, dających przesłankę do odliczenia terminu, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 K.p.a., art. 79 § 2 K.p.a., art. 81 K.p.a.) ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 567/15, z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2166/10, CBOSA). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Taką wykładnię jednolicie przyjmuje się również na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wymienione czynności konieczne są bowiem do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 powołanej ustawy należą, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10, CBOSA).

Za generalną zasadę należy uznać, że karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź z przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, CBOSA). Przyjęcie analogicznej wykładni art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. do wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, jest możliwe ze względu na zbieżność ratio legis w przypadku obu tych regulacji. Intencją racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie szybkości postępowania w obu typach postępowania (pozwolenia na budowę i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego). Mając na względzie przytoczone regulacje prawne i poczynione wywody należy wskazać, że podniesione przez skarżącego okoliczności nie stanowią usprawiedliwienia dla przekroczenia terminu 65 dni do wydania decyzji.

Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie stanowi okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością procesową, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Obwieszczenie zaś, zgodnie z treścią art. 49 K.p.a., stanowi jedną z form doręczenia. Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, oraz z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, CBOSA). Tym samym czas przeznaczony na publikację obwieszczeń informujących strony o wszczęciu postępowania nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Na aprobatę zasługuje pogląd organu o nietrafności stanowiska skarżącego odnośnie do zasadności odliczenia od 65-dniowego terminu okresu od dnia złożenia wniosku inwestora z dnia 25 maja 2012 r. o wstrzymanie wydania decyzji lokalizacyjnej do dnia wpływu pisma inwestora z dnia 14 czerwca 2012 r. z prośbą "o wznowienie prac", bowiem nie jest to tożsama instytucja, co zawieszenie przedmiotowego postępowania. Samo złożenie przez uprawnioną stronę wniosku o "wstrzymanie prac związanych z wydaniem decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego" bez wydania przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania nie stanowi okoliczności podlegającej odliczeniu od 65-dniowego terminu. Koniecznym jest podkreślenie, że w świetle art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczeniu od ustawowego terminu 65 dni może podlegać okres związany z wydaniem przez organ lokalizacyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania. Aby organ mógł zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie musi uzyskać zgody pozostałych stron postępowania, wystarczy że stworzy ww. stronom możliwość wyrażenia sprzeciwu, zawiadamiając o wystąpieniu z żądaniem zawieszenia postępowania przez uprawnioną stronę i o przysługującym im prawie do wyrażenia sprzeciwu w wyznaczonym przez organ terminie. Słusznie organ wywodził, że za okoliczność podlegającą wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p., można by uznać także podjęcie przez organ odpowiednich czynności procesowych wobec stron postępowania innych niż strona, która wystąpiła z wnioskiem o "wstrzymanie procedury", wynikających z treści art. 98 § 1 K.p.a.

Jak wyjaśniono w zaskarżonym rozstrzygnięciu Ministra, z materiału dowodowego oraz wyjaśnień zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] wynika, że Burmistrz [...] nie podjął jakichkolwiek działań w związku ze złożonym przez inwestora pismem z dnia 25 maja 2012 r. zawierającym wniosek o wstrzymanie postępowania lokalizacyjnego. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, iż w okresie pomiędzy złożeniem przez inwestora ww. wniosku a wniesieniem podania z dnia 14 czerwca 2012 r. o "wznowienie prac związanych z wydaniem decyzji (...)", organ gminny wykazał się całkowitą biernością w prowadzeniu postępowania. Brak podjęcia przez działań słusznie zakwalifikował Minister jako zaniedbanie ze strony organu. Karę wymierza się zaś organowi, który pozostaje w zwłoce, a pojęcie "zwłoki" zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, CBOSA).

Stanowisko, iż wystąpienie przez inwestora z prośbą o wstrzymanie się z prowadzeniem postępowania, bez podjęcia przez organ odpowiednich czynności procesowych, mających oparcie w przepisach K.p.a., nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14, CBOSA).

Ponadto odparcia również wymaga stanowisko o niewliczaniu do 65 dniowego terminu siedmiodniowego terminy na skorzystanie przez stronę uprawnienia związanego z treścią art. 10 § 1 K.p.a. wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. W tej materii wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który na przykład w wyroku z 19 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2162/14) podkreślił, że "nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie powinno się wliczać 7 dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Stanowiska skarżącej nie można podzielić bowiem do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie o wszczęciu postępowania czy zapewnienie stronom czynnego udziału w postepowaniu. Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 984/14 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14, CBOSA). Nadto możliwość zapoznania się z aktami sprawy w zamyśle ustawodawcy nie jest powiązana ze ściśle określonym terminem, w związku z czym przedłużanie 65 dniowego terminu byłoby w praktyce dowolne, gdyby przyjąć stanowisko przeciwne.

Tożsame z wyrażanym przez Ministra stanowisko obecne jest w orzecznictwie i należy je uznać za ugruntowane w judykaturze. Gwoli przykładu należy podać, że NSA w wyroku z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2187/14, LEX nr 2083441 wskazał, że nie jest zasadny pogląd, iż wyznaczony stronie termin w celu zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie należy odliczyć od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. i wyznaczenie w tym celu terminu przez organ jest normalną czynnością w każdym postępowaniu administracyjnym. Wyznaczony przez organ termin nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p.

Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/14, LEX nr 2037385, NSA argumentował, że skoro do terminu, o którym mowa w ust. 2 art. 51 u.p.z.p., nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, to uznać należy, iż do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę - 65 dni. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do u.p.z.p. traciłoby sens. Do okresu wyznaczonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu.

Prawidłowe jest stanowisko, że okres od złożenia w dniu 25 maja 2012 r. wniosku inwestora o wstrzymanie wydania decyzji do wpływu w dniu 14 czerwca 2012 r. pisma o kontynuację wstrzymanego postępowania, nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Organy nie miały obowiązku zbadania w tym przypadku w jakim stopniu zwłoka w wydaniu decyzji powiązana jest z obiektywnymi i rzeczywistymi przeszkodami w prowadzonym postępowaniu, powstałymi na skutek działań strony lub też z przyczyn niezależnych od organu. Samo bowiem pismo zawierające wniosek o wstrzymanie wykonania nie wywołuje suspensywnego skutku.

Odnosząc się do zarzutów w przedmiocie naruszenia przez Ministra przepisów K.p.a., należy zauważyć, iż organ odwoławczy, zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., rozpatrzył cały materiał dowodowy i dokonał - w oparciu o treść art. 51 ust. 2 i ust. 2c u.p.z.p. - prawidłowego wyliczenia zwłoki Burmistrza [...] w wydaniu omawianej decyzji lokalizacyjnej. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu organ II instancji ustosunkował się do wszystkich wyjaśnień strony skarżącej, wyczerpująco argumentując, dlaczego okoliczności wskazywane przez Burmistrza [...] w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie.

Nadto Sąd, działając z urzędu nie stwierdził zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew argumentacji strony skarżącej organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Tak ustalone stanowisko uzasadnił w sposób odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

Wobec niestwierdzenia uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., które wynikałyby ze skargi lub zostałyby dostrzeżone przez Sąd z urzędu, Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3 oraz art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.