Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1832/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], PKP Polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "PKP PLK" lub "podmiot zobowiązany") - działając na podstawie przepisów art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. - dalej także: "u.z.n.k.") - po rozpoznaniu wniosku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją PKP PLK z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja PKP PLK wydana została w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. pismem z dnia [...] marca 2014 r. skierowała do PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej:

1) stanowiącej informację o kosztach PKP PLK S.A. udostępnienia infrastruktury kolejowej, tj. kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013;

o kosztach opisanych w pkt 1 z podziałem na wszystkie kategorie kosztowe (wraz z ich wielkościami wyrażonymi w polskich złotych), w tym z wyszczegółowieniem:

kosztów stałych związanych z dopuszczeniem do ruchu odcinków sieci kolejowej, które PKP PLK S.A. ponosiła nawet, jeśli przejazdy pociągami nie następowały,

kosztów pośrednich działalności (innych niż koszty utrzymania, koszty prowadzenia ruchu kolejowego, amortyzacja i koszty finansowania działalności),

kosztów finansowych związanych z obsługą kredytów (i innych źródeł finansowania, takich jak na przykład koszty emisji i wykupu obligacji) zaciągniętych przez PKP PLK S.A. na rozwój i modernizację udostępnianej infrastruktury,

amortyzacji w zakresie, w jakim nie była ona dokonywana na podstawie rzeczywistego zużycia infrastruktury wynikającego z ruchu kolejowego, lecz zgodnie z zasadami rachunkowości;

o kategorii kosztów, o których mowa w pkt 2 ppkt a-d przedstawionych według tych samych zasad, które wykorzystano w celu ich wyeliminowania w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego stawek jednostkowych opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów 2013/2014 zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

Skarżąca spółka zażądała udostępnienia powyższej informacji przez przesłanie zapisu elektronicznego na podany adres poczty elektronicznej lub na płycie CD lub DVD na adres wskazany we wniosku.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. - działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - odmówiły udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany stwierdził, że PKP PLK S.A. na mocy uchwał: nr [...] Zarządu PKP PLK S.A. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] Zarządu PKP PLK S.A. z dnia [...] października 200f r. w sprawie przyjęcia szczegółowych uregulowań w zakresie ochrony informacji stanowiących tajemnicę

przedsiębiorcy w spółce PKP PLK S.A. i nr [...] Zarządu PKP PLK S.A. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP PLK S.A." objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez PKP PLK S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przeważająca część danych, o których udostępnienie wystąpiła, nie dotyczy aktualnych danych PKP PLK S.A., lecz danych historycznych, które, co do istoty, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Zdaniem strony skarżącej, upływ czasu powoduje, że takie informacje tracą wartość gospodarczą, a w konsekwencji nie stanowią one już tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Strona skarżąca podkreśliła, że na okoliczność tę zwrócił uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w postanowieniu z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie T-271/03. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła również, że do udziału w postępowaniach, w których zatwierdzone zostały stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy pociągów dopuszczone zostały organizacje społeczne. Według skarżącej spółki, skoro miały one prawo do wglądu do tych informacji, to utraciły one charakter informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PKP PLK S.A. w dniu [...] maja 2014 r. wydała decyzję, którą utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany wyjaśnił, że zgodnie z "Ramowym wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorcy PKP PLK S.A", stanowiącym załącznik Nr [...] do "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w PKP PLK S.A." [...], wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w PKP PLK S.A.

Na powyższą decyzję PKP PLK S.A. z dnia [...] maja 2014 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 1184/14 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz zasądził na rzecz strony skarżącej koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego, sprowadzonego do prostej konstatacji, iż żądana informacja na podstawie wewnętrznych przepisów PKP PLK uznana została za tajemnicę przedsiębiorstwa, bez wyjaśnienia, dlaczego nadano informacjom walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa. Sąd wskazał - z powołaniem się na stanowisko doktryny i orzecznictwa - że gospodarujący informacją, przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy, powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje, są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przy czym możliwość ograniczenia prawa na podstawie tajemnicy przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - co powinno nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, dlaczego nadano informacjom, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca, waloru tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla przedsiębiorstwa, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne. Według Sądu, nie wyjaśniono też, na czym oparte jest stwierdzenie, że żądana informacja posiada dla wymienionego podmiotu wartość gospodarczą, zwłaszcza w kontekście zarzutów wniosku odwoławczego, do których w istocie nie odniesiono się w uzasadnieniu

zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie wystarcza bowiem ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Sąd podkreślił, że należy wyraźnie wskazać, które konkretnie dane żądane przez wnioskodawcę mogą narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać.

W następstwie powyższego wyroku, PKP PLK S.A. z siedzibą w W., ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej spółki, w dniu [...] stycznia 2015 r. wydała decyzję nr [...], którą utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany stwierdził, że PKP PLK S.A. na mocy uchwały nr [...] Zarządu PKP PLK S.A. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie zasad funkcjonowania Systemem Zarządzania Bezpieczeństwa Informacji w PKP PLK S.A. (SZBI) zgodnie z normą [...], a następnie uchwałą nr [...] Zarządu PKP PLK S.A. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie ustalania zasad funkcjonowania Systemem Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez PKP PLK S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A.

Zdaniem PKP PLK S.A., wniosek skarżącej spółki dotyczy udostępnienia szczegółowych informacji za lata 2003-2013 o sposobie kalkulacji opłat, które są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności PKP PLK S.A., bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy formułowania jego oferty handlowej. Według podmiotu odpowiedzialnego, skoro PKP PLK S.A. objęły klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie kalkulacji (cen) stawek, to informacje te nie podlegają udostępnieniu. Ponadto, zdaniem PKP PLK, informacje te mają określoną wartość gospodarczą, bowiem są bezpośrednio związane z prowadzoną przez spółkę działalnością, wielkość kosztów przyjmowana do kalkulacji stawek jednostkowych przekłada się na wielkość przychodów pozyskiwanych od przewoźników kolejowych, a tym samym żądane informacje odnoszą się do sfery finansowej, gospodarczej i organizacyjnej

działalności spółki, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami.

Podmiot zobowiązany stwierdził, że zasady kalkulacji stawek jednostkowych stanowią know-how PKP PLK S.A. wynikające z doświadczenia własnych ekspertów i badań zlecanych firmom zewnętrznym. Dodatkowo, podmiot zobowiązany wskazał, że zarówno kalkulacja stawek dostępu, jak i ich wysokość podlegają kontroli Prezesa UTK, a w postępowaniach dotyczących zatwierdzenia stawek dostępu, w których dopuszczone były organizacje społeczne, ich wgląd w akta postępowania został ograniczony, przez wyłączenie informacji odnoszących się do kalkulacji stawek dostępu.

W piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję PKP PLK S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...].

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 września 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że dopuszczalna była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zarzuciła, że znaczna część danych, o których udostępnienie wystąpiono, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach PKP PLK S.A., lecz danych historycznych. Zdaniem skarżącej spółki, takie dane z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż upływ czasu powoduje, że tracą one wartość gospodarczą. Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że PKP PLK S.A. nie wskazała, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanych informacji mogłoby narazić na szkodę ten podmiot, który ograniczył się w zasadzie do powołania się na wewnętrzne dokumenty i stwierdzenia, że informacja o kosztach ma znaczenie handlowe. Według skarżącej spółki, nie wskazano, w jaki sposób, wskutek ujawnienia żądanych danych, miałby zostać zagrożony interes gospodarczy PKP PLK S.A.

Strona skarżąca podniosła, iż w celu wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie, konieczne jest uzyskanie przez nią danych potrzebnych do

dokładnego obliczenia doznanej szkody, a więc w konsekwencji uzasadnionym jest zwrócenie się o udostępnienie szczegółowych informacji kosztowych do PKP PLK S.A., jako podmiotu, którego opłaty były zatwierdzane decyzjami Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na podstawie przepisów prawa polskiego, które były niezgodne z dyrektywą Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 366/15, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił na wstępie, że konstytucyjnie prawo obywatela do informacji o charakterze publicznym nie jest bezgraniczne i podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd uznał, że informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat stanowią dane o istotnym znaczeniu z punktu widzenia działalności PKP PLK S.A. z siedzibą w W., albowiem odnoszą się one do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Sąd stwierdził, że ochrona danych dotyczących kształtowania oferty handlowej i cen jest zjawiskiem powszechnym w obrocie gospodarczym. Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji uznał, że informacji dotyczących sposobu kształtowania polityki cenowej nie można jednak utożsamiać z informacjami dotyczącymi stosowanych cen, które są jawne. Kwestie te, jak wskazał WSA w Warszawie, zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, zarządca (w tym przypadku spółka PKP PLK S.A.) określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej (ust. 1). Stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK (ust. 7). Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z

zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 344 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 (ust. 8). Natomiast w myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządca, nie później niż w terminie 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów, przedkłada do zatwierdzenia Prezesowi UTK projekt:

stawek jednostkowych opłaty podstawowej,

stawek opłat za usługi wymienione w części II załącznika do ustawy (ust.1).

Do projektu, o którym mowa w ust. 1, zarządca dołącza wykaz zarządzanych

linii kolejowych z przyporządkowania im stawek dla pociągów, o których mowa w § 7, oraz zasady zwiększania stawek wraz ze współczynnikami, o których mowa w § 11, a także zasady przyznawania ulg w opłacie, o których mowa w § 9 (ust. 2). Na żądanie przewoźnika, zarządca powinien umożliwić mu zapoznanie się z projektem, o którym mowa w ust. 1, a także z wykazem, o którym mowa w ust. 2 (ust. 3).

Mając powyższe na względzie, WSA w Warszawie stwierdził, że ustawodawca odróżnia pojęcie projektowanych stawek jednostkowych od pojęcia sposobu ich kalkulacji.

W tej sytuacji, analizując zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazano w niej na powody, dla których żądane informacje zostały objęte tajemnicą przedsiębiorcy, albowiem podniesiono, że mają one wartość gospodarczą, dotyczą sfery finansowej i organizacyjnej, które podmiot gospodarczy ma prawo chronić i utrzymywać w tajemnicy, poprzez podjęcie działań, a w szczególności poprzez regulacje wewnętrzne zabezpieczające tajemnicę przedsiębiorstwa, co PKP PLK S.A. uczyniła.

Jednocześnie, Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej spółki, że dane objęte jej wnioskiem mają charakter historyczny, a tym samym nie podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. WSA w Warszawie uznał bowiem, że skoro decyzja o tym, że mogą one zostać ujawnione należy wyłącznie do podmiotu, który nimi dysponuje i który ograniczył do nich dostęp, nie sposób przyjąć, iż dane te nie podlegają ochronie.

Odnosząc się z kolei do argumentu skarżącej spółki dotyczącego roszczenia odszkodowawczego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem u.d.i.p. nie jest

zapewnienie przygotowania do ewentualnych postępowań przed sądami powszechnymi.

Od powyższego wyroku strona skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do NSA.

Zaskarżając sporny wyrok w całości, skarżąca spółka wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Spornemu wyrokowi WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r. skarżąca spółka zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że informacje, o których dostęp wystąpił skarżący nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo iż była ona bezpośrednio powiązana z treścią zarzutu podniesionego w skardze i ograniczeniu się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do tego, że żądane informacje mają wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A. z siedzibą w W. bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej takie ustalenia;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwa była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy w sytuacji, gdy informacje te nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji bardzo lakonicznie odniósł się do argumentacji strony skarżącej, pomijając podnoszone w skardze kwestie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE dotyczącego historycznego charakteru danych, powodującego utratę statusu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie, skarżąca spółka stwierdziła, że WSA w Warszawie nie odniósł się do zasady skuteczności prawa unijnego, a także nie ustosunkował się do argumentacji strony skarżącej w zakresie wyłączenia możliwości poniesienia szkody przez PKP PLK S.A. wskutek ujawnienia żądanych danych. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że Sąd pierwszej instancji pominął fakt dysponowania przez PKP PLK S.A. majątkiem publicznym, a także nie

uwzględnił faktu, że w postępowaniach, w których zatwierdzane były stawki opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, dopuszczone były organizacje społeczne, którym zapewniono dostęp do informacji o kosztach, a tym samym nie można mówić o istniejącej tajemnicy przedsiębiorcy.

Uzasadniając naruszenie prawa materialnego, strona skarżąca podniosła, że wartość historyczna danych wyklucza ich wartość gospodarczą, ponieważ nieaktualne informacje kosztowe nie mają żadnego wpływu na podejmowanie decyzji w sprawie przyszłych działań przedsiębiorcy. Ponadto, skarżąca spółka zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jaki sposób udostępnienie żądanych danych mogłoby narazić PKP PLK S.A. na szkodę. W ocenie strony skarżącej, również sam podmiot zobowiązany nie wskazał, w jaki sposób miałby zostać zagrożony jego interes gospodarczy.

Strona skarżąca zauważyła, że szczegółowe zasady kalkulacji opłat z tytułu udostępniania infrastruktury kolejowej określa rozporządzenie ministra właściwego do spraw transportu. Strona wskazała, że w okresie ustalania opłat, którego dotyczy wniosek, były to rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r., Ministra Transportu z dnia 30 maja 2006 r., Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Strona skarżąca zauważyła, że treść tych rozporządzeń określa sposób kalkulacji opłat stosowanych przez PKP PLK S.A., a zatem ich ujawnienie, ze względu na brak możliwości modyfikacji tego sposobu, obiektywnie nie ma żadnej wartości handlowej i znaczenia dla współpracy z kontrahentami. Co więcej, zdaniem strony skarżącej, PKP PLK S.A. nie ma konkurentów, gdyż pozostali zarządcy infrastruktury kolejowej działają lokalnie. Dodatkowo, jak podniosła strona skarżąca, spółka PKP PLK S.A. korzysta ze środków Funduszu Kolejowego, a wydatkowanie publicznych środków jest jawne.

Odnosząc się do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydanego w sprawie C-512/10, skarżąca spółka podniosła, że przysługuje jej prawo roszczenia odszkodowawczego z tytułu zawyżonych opłat za dostęp do infrastruktury i w tej sytuacji niezbędnym jest uzyskanie danych i informacji na temat udziału kosztów, które były niesłusznie uwzględnione. Zdaniem strony skarżącej, zasada skuteczności wymaga, by państwo członkowskie zapewniało możliwość skutecznego dochodzenia roszczeń w przypadku niezgodności prawa krajowego z prawem

unijnym, a dostęp do informacji publicznej powinien być jak najszerszy. Skarżąca spółka uznała również, że fakt, iż Prezes UTK decyzją administracyjną zatwierdza opłaty, w żaden sposób nie powinno ograniczać dostępu do informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3046/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (pkt 1 wyroku), zasądzając jednocześnie od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. na rzecz spółki [...] sp. z.o.o. z siedzibą w P. kwotę 280 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że podziela podniesiony przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. z uwagi na nieodniesienie się w uzasadnieniu spornego wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że informacje, o których dostęp wystąpiła strona skarżąca, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie, NSA wskazał, że podziela stanowisko strony skarżącej, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się w uzasadnieniu wyroku do stwierdzenia, że żądane informacje mają wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A. z siedzibą w W. bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej takie ustalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca spółka, powołując się na orzecznictwo unijne, eksponowała przede wszystkim okoliczność, że znaczna część danych, o których udostępnienie wystąpiła, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach PKP PLK S.A., lecz danych historycznych, które z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż upływ czasu powoduje, że tracą one wartość gospodarczą. W tej sytuacji, zdaniem NSA, istotne było zatem ustalenie, czy w istocie dane objęte wnioskiem strony skarżącej, mają taki charakter historyczny, który wykluczałby kwalifikowanie w realiach niniejszej sprawy wnioskowanych informacji (lub ich części), jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w materialnym rozumieniu tego pojęcia, do którego nawiązywał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu spornego wyroku i które zostało wskazane we wcześniejszym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/14. Tymczasem, jak zarzucił NSA, Sąd pierwszej instancji ograniczył swoje stanowisko w tym zakresie do stwierdzenia, że: "Za całkowicie

chybiony, Sąd uznał zarzut, że żądane informacje maja charakter historyczny, a tym samym nie podlegają ochronie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy" i argumentu, że "Decyzja o tym, że mogą one zostać ujawnione należy wyłącznie do podmiotu, który nimi dysponuje i ograniczył do dostęp". W tej sytuacji, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji, ograniczając zatem swoją argumentację do formalnego elementu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", w żaden sposób nie odniósł się do elementu materialnego tego pojęcia i nie rozważył, czy wnioskowane informacje mają w istocie - w całości lub w części - charakter historyczny, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta wyklucza kwalifikowanie określonych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i wreszcie, czy tego rodzaju okoliczności występują w realiach niniejszej sprawy, w której domagano się informacji za lata 2003-2013. W tym miejscu, NSA zwrócił uwagę, że w powoływanym przez stronę skarżącą w toku postępowania postanowieniu Sądu Pierwszej Instancji UE z dnia 15 czerwca 2006 r., T-271/03 zaprezentowano stanowisko, że w stosunku do danych dotyczących faktów sprzed kilku lat, tylko w wyjątkowych okolicznościach można zastosować poufność takich danych, jeżeli zostaną przedstawione dowody, że niezależnie od ich historycznego charakteru w danym przypadku stanowią one zasadnicze elementy pozycji handlowej zainteresowanego przedsiębiorstwa (punkt 45 uzasadnienia postanowienia), z jednoczesnym wskazaniem na orzecznictwo w tym zakresie (punkt 42 uzasadnienia postanowienia SPI). Naczelny Sąd Administracyjny uznał ponadto, że w kontekście oceny wystąpienia w niniejszej sprawie materialnego elementu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", nie było wystarczające odnotowanie przez WSA w Warszawie wyłącznie oświadczeń adresata wniosku (a więc PKP PLK), że wnioskowane informacje przedstawiają dla niego istotne znaczenie, ponieważ odnoszą się one do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej, a ponadto mają one wartość gospodarczą, dotyczą sfery finansowej i organizacyjnej, które podmiot gospodarczy ma prawo chronić i utrzymywać w tajemnicy. NSA uznał bowiem, że kontrola wystąpienia w konkretnej sprawie przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy jako ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, nie może ograniczać się do stwierdzania oświadczeń adresata wniosku o charakterze i istocie informacji, które chce on objąć tajemnicą. Według NSA, konieczne jest jednak dokonanie oceny stanowiska

adresata wniosku przez pryzmat istoty regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego zabrakło w uzasadnieniu spornego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy regulacji zawartej w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., stwierdził, że brak rezygnacji przedsiębiorcy z przysługującego mu prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na tą wartość daje podstawę do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem, jak wskazał NSA, wzgląd na tą wartość nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. W konsekwencji, NSA stwierdził, że analiza powyższej regulacji ustawowej nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli przedsiębiorca nie rezygnuje z przysługującego mu prawa. Zdaniem NSA, rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), NSA uznał, że kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W tej sytuacji, NSA uznał, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, iż ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne

jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określone w akcie rangi ustawowej oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". NSA stwierdził, że powyższe regulacje konstytucyjne adresowane są zarówno do ustawodawcy, jak i do innych podmiotów realizujących porządek prawny. W konsekwencji, NSA przyjął, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca, wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy", jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. NSA wskazał zatem, że tajemnica przedsiębiorcy to kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Mając to na względzie, NSA podniósł, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy", powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

NSA wskazał jednocześnie, że istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. NSA przyjął, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Według NSA, konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę

wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej.

NSA stwierdził, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" zbliżone jest do pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. NSA podniósł, iż na związki między tymi pojęciami zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13), z dostrzeżeniem, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2268/14, czy też wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/15). Zdaniem NSA, należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. W ocenie NSA, tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do prawidłowości zastosowania w realiach niniejszej sprawy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednocześnie, że w dotychczasowym orzecznictwie tego Sądu podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, czy też wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15). Zdaniem NSA,

konieczne jest uprzednie wyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji, z jakich powodów uznaje za trafne oświadczenie adresata wniosku, że stan faktyczny niniejszej sprawy podpada pod przesłankę "tajemnicy przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. NSA uznał ponadto, że Sąd pierwszej instancji winien jednocześnie przytoczyć argumentację odnoszącą się do zarzutów skargi, zaś w przypadku przyjęcia wystąpienia tej przesłanki, winien dokonać oceny spornej decyzji

o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Mając powyższe na względzie NSA stwierdził, że zasadne jest uchylenie spornego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 29 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącej spółki, podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie pełnomocnik PKP PLK S.A., wnosząc o oddalenie skargi - wskazał, że po wydaniu wyroku przez NSA pojawiła się istotna okoliczność w sprawie. W tej sytuacji, pełnomocnik podmiotu odpowiedzialnego złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z pozwu o zapłatę z dnia [...] lipca 2017 r. wniesionego przez skarżącą spółkę [...] sp. z o.o. do Sądu Okręgowego w W. - na okoliczność, że skarżąca spółka wytoczyła powództwo, którego przedmiotem jest dochodzenie roszczeń z tytułu stawek dostępu

korzystania z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A. w oparciu o kalkulację kosztów, która stanowi przedmiot informacji publicznej, o którą wystąpiła strona skarżąca w niniejszej sprawie. Pełnomocnik PKP PLK S.A. zwrócił szczególną uwagę na pkt 1 ppkt d petitum pozwu, w którym skarżąca spółka wnosi o zobowiązanie przez Sąd Okręgowy w W. strony pozwanej o udostępnienie danych objętych niniejszym postępowaniem administracyjnym. Jednocześnie, pełnomocnik PKP PLK S.A. zwrócił uwagę na pkt 134 pozwu (s. 25 pozwu).

Ustosunkowując się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez PKP PLK, pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o jego nieuwzględnienie przez Sąd, wskazując, iż nie ma on znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednocześnie, pełnomocnik skarżącej spółki, zwracając uwagę na punkty 125 i 129 na stronie 24 uzasadnienia pozwu, wskazał, że informacje, o które wystąpiła skarżąca spółka, są

niezbędne do ustalenia wysokości szkody, które poniosła skarżąca spółka w związku z niewłaściwą interpretacją dyrektywy unijnej. Ponadto, pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę na pkt 30 skargi z dnia 18 lutego 2015 r.

W wyniku rozpoznania wniosku dowodowego strony skarżącej, Sąd postanowił dopuścić wniosek dowodowy PKP PLK S.A. złożony na rozprawie.

W tej sytuacji, pełnomocnik PKP PLK S.A. wskazał, że wspomniany pozew skarżącej spółki świadczy o tym, że chybiony okazuje się zarzut strony skarżącej odwołujący się do rzekomej historyczności danych objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie, pełnomocnik PKP PLK S.A. stwierdził, że wspomniany pozew dowodzi, że intencją strony skarżącej nie była ochrona interesu publicznego, a jedynie realizacji interesu indywidualnego skarżącej spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Jednocześnie, należy wyraźnie wskazać w niniejszej sprawie, iż zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, uznać należy, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268; por. także: m.in. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, czy też wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie

administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy.

Należy również bardzo wyraźnie wskazać, że z zakresu związania wykładnią można wykluczyć oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. m.in. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie powyższe, zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3046/15.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy skargi kasacyjnej spółki [...] sp. z o.o., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 366/15, że Sąd ten, rozpatrując skargę wspomnianej wyżej spółki, przede wszystkim nie odniósł się w uzasadnieniu spornego wyroku do argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że informacje, o których udostępnienie wystąpiła strona skarżąca, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy. Jednocześnie, NSA - podzielając stanowisko strony skarżącej - zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się w uzasadnieniu wspomnianego wyroku do stwierdzenia, że żądane przez skarżąca spółkę informacje mają wartość gospodarczą dla PKP PLK S.A. z siedzibą w W. bez przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji potwierdzającej takie ustalenia. NSA stwierdził bowiem, że Sąd pierwszej instancji, ograniczając swoją argumentację do

formalnego elementu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", w żaden sposób nie odniósł się do elementu materialnego tego pojęcia i nie rozważył, czy wnioskowane przez skarżącą spółkę informacje mają w istocie - w całości lub w części - charakter historyczny, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta wyklucza kwalifikowanie określonych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i wreszcie, czy tego rodzaju okoliczności występują w realiach niniejszej sprawy, w której domagano się informacji za lata 2003-2013. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku z dnia 29 września 2017 r., że WSA w Warszawie, oddalając skargę spółki [...] sp. z o.o., w sposób nieprawidłowy ograniczył się wyłącznie do odnotowania oświadczenia spółki PKP PLK S.A., jako adresata wniosku, iż wnioskowane przez skarżąca spółkę informacje przedstawiają dla podmiotu odpowiedzialnego istotne znaczenie, pomimo, że - jak uznał NSA - kontrola wystąpienia w konkretnej sprawie przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy", jako podstawy ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzania oświadczeń adresata wniosku o charakterze i istocie informacji, które chce on objąć tajemnicą. NSA stwierdził bowiem, że w takiej sytuacji konieczne jest jednak dokonanie oceny stanowiska adresata wniosku przez pryzmat istoty regulacji zawartej w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego zabrakło w uzasadnieniu spornego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając na względzie wskazaną powyżej ocenę prawną i zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3046/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż analizowana pod tym kątem skarga spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja spółki PKP Polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję PKP PLK S.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] odmawiającą skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że spółka PKP Polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w W., wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] stycznia 2015 r., dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a

także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, spółka PKP PLK S.A., jako podmiot zobowiązany - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonała prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że spółka PKP Polskie Koleje Linowe S.A. z siedzibą w W., wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanych przez nią informacji - dopuściła się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji PKP PLK z dnia [...] stycznia 2015 r.

Na wstępie, warto zauważyć to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności pytanego podmiotu i dysponowania mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach

powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy PKP PLK S.A., jako podmiot zobowiązany, zasadnie przyjęła, że żądana przez skarżącą spółkę informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te

w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 i z dnia 5 lipca 2013 r" sygn. I OSK 511/13).

W niniejszej sprawie, skład Sądu opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd, co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, czy też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 118/17 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 43/17.

Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Nie ulega wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez

przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę, jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. m.in. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt I CKN 89/01.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do

czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide: E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Niezależnie, od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia poufności, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało na materii informacji posiadających wartość gospodarczą, albowiem PKP PLK S.A. w spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. podnosiła istnienie tej okoliczności.

W ocenie Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieść charakter obiektywny. Nie

musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Należy również pamiętać, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 września 2017 r., wydanego w niniejszej sprawie pod sygn. akt I OSK 3046/15, a którego wskazaniami Sąd pierwszej instancji jest związany na podstawie art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy to kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji - jak uznał NSA - gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej przez NSA regulacji konstytucyjnej wyrażonej w przepisie 61 Konstytucji RP.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci informacji dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez PKP PLK S.A. usługi udostępnienia infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP PLK S.A.

W niniejszej sprawie PKP PLK, jako podmiot zobowiązany, w pierwszej kolejności rozważył kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na zbadaniu i ocenie, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany słusznie przyjął, że PKP PLK S.A. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności danych będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny

tajemnicy przedsiębiorstwa został zatem spełniony.

Wobec spełnienia elementu formalnego, należało dokonać szczegółowej oceny informacji będących przedmiotem wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Opisana sytuacja wymagała od PKP PLK, jako podmiotu zobowiązanego, przeanalizowania treści żądanych informacji w zakresie kalkulacji cen na świadczone przez PKP PLK S.A. usługi udostępnienia infrastruktury kolejowej zarządzanej przez ten podmiot, pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, PKP PLK S.A., wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r., przedstawiła jedynie wykładnię pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgadza się co do zasady. Podmiot ten nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Przede wszystkim, nie jest więc wiadomym, w czym podmiot zobowiązany dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Ponadto, należy zauważyć, że w toku postępowania skarżąca spółka, powołując się na orzecznictwo unijne, eksponowała przede wszystkim okoliczność, że znaczna część danych, o których udostępnienie wystąpiła, nie dotyczy aktualnych danych o kosztach PKP PLK S.A., lecz danych historycznych, które z istoty swojej nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż upływ czasu powoduje, że tracą one wartość gospodarczą. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, istotne było zatem ustalenie, czy rzeczywiście dane objęte wnioskiem strony skarżącej, mają taki charakter historyczny, który wykluczałby kwalifikowanie w realiach niniejszej sprawy wnioskowanych informacji (lub ich części), jako objętych tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w materialnym rozumieniu tego pojęcia.

W tym miejscu, należy jednocześnie wyraźnie wskazać, iż pełnomocnik PKP PLK S.A., twierdząc na rozprawie przed Sądem w dniu 29 stycznia 2018 r., iż dowodem na to, że żądane informacje nie mają jednak charakteru historycznego, miałby być rzekomo pozew skierowany przez skarżącą spółkę do Sądu Okręgowego w W., dokonał niewłaściwej interpretacji pojęcia "historyczności danych".

Otóż, w ocenie Sądu, historyczność danych oznacza, że pewne dane z uwagi na upływ czasu nie stanowią już zasadniczego elementu kształtującego istotę pozycji handlowej zainteresowanego przedsiębiorstwa. Natomiast, wbrew sugestiom pełnomocnika strony skarżącej, rozumienie tego pojęcia nijak się ma do kwestii aktualnego zapotrzebowania na uzyskanie wiedzy o tych danych, gdyż mogą one mieć historyczny charakter, a więc nieistotny z punktu widzenia aktualnej konieczności zapewnienia ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, a jednocześnie nadal stanowić informację, która jest jednak potrzebna do przeprowadzenia aktualnie pewnych analiz, wyliczeń, etc.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, ograniczając zatem swoją argumentację do formalnego elementu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", podmiot zobowiązany w żaden sposób nie odniósł się do elementu materialnego tego pojęcia i nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy wnioskowane przez skarżącą spółkę informacje mają w istocie - w całości lub w części - charakter historyczny, a jeżeli tak, to czy okoliczność ta wyklucza kwalifikowanie określonych informacji, jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i wreszcie, czy tego rodzaju okoliczności występują w realiach niniejszej sprawy, w której domagano się informacji za lata 2003-2013.

Zdaniem WSA w Warszawie, uznać należy w tej sytuacji, że adresat wniosku - spółka PKP PLK, zobowiązana była szczegółowo wykazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego wnioskowane informacje przedstawiają dla niej istotne znaczenie, a także, z jakich przyczyn, pomimo upływu czasu, odnosząc się do sposobu kształtowania polityki cenowej i formułowania oferty handlowej PKP PLK, nadal posiadają one istotną wartość gospodarczą dotyczącą sfery finansowej i organizacyjnej, dając podmiot zobowiązanemu prawo utrzymania ich w tajemnicy. Podmiot zobowiązany winien tą ocenę przedstawić w kontekście istoty regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czego zabrakło jednak w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r.

Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja PKP PLK nie poddaje się kontroli sądowej. Ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie toku rozumowania podmiotu zobowiązanego i motywów spornego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, koniecznym jest w decyzji odniesienie się do żądanych informacji, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści.

Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez PKP PLK tego, jak wskazane we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji informacje, uznane za tajemnicę przedsiębiorcy, przekładają się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż PKP PLK S.A., wydając sporną decyzję, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniła w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznała, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż podmiot zobowiązany - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd stwierdził, że uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, podmiot zobowiązany w konsekwencji dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny

odnosiło się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na podmiocie zobowiązanym odmawiającym udostępnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając zaskarżoną decyzję, podmiot zobowiązany dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, spółka PKP PLK S.A., wydając jako podmiot zobowiązany sporną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuściła się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, zaskarżony akt nie mógł ostać się w obrocie prawnym.

Rozpatrując sprawę ponownie, podmiot zobowiązany weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno

uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Warto jednocześnie zauważyć, że w uzasadnieniu mającego istotne znaczenia w tej sprawie wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3046/15, NSA stwierdził, że nawet w przypadku przyjęcia wystąpienia przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy", podmiot zobowiązany, wydając decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, winien dokonać oceny zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z punktu widzenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Otóż, należy zauważyć, że w świetle konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a którą należy wyprowadzać również z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że "zasada proporcjonalności' postrzegana jest jako dyrektywa adresowana przede wszystkim do organów stanowiących prawo, zgodnie z którą organy te, czyniąc użytek z przyznanych kompetencji, nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności (por. m.in. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1172/08, Legalis). Niemniej, przyjąć należy również, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dopuszczający możliwość wyłączenia ujawnienia informacji publicznej z uwagi m.in. na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, należy postrzegać również w kontekście ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki. Zdaniem Sądu, uznać należy w konsekwencji, iż podmiot zobowiązany, stosując w niniejszej sprawie ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., i wydając w konsekwencji decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, winien dokładnie rozważyć w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, czy zastosowana przez niego regulacja służy i jest konieczna dla ukształtowania ładu prawnego w sferze stosunków łączących PKP PLK, jako podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową, oraz przewoźników komercyjnych korzystających z usług PKP PLK, jako zarządcy, a także czy zamierzony przez

podmiot zobowiązany cel jest możliwy do osiągnięcia bez naruszenia podstawowych standardów prawnych wyrażających istotę prawa dostępu do informacji publicznej, których dotyczy. Podmiot zobowiązany winien również zadać sobie pytanie, czy zastosowana przez niego podstawa wyłączenia, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest niezbędna dla ochrony interesu przedsiębiorcy oraz czy efekt zastosowanego wyłączenia pozostaje w proporcji do okoliczności danego stanu faktycznego sprawy.

Powyższej analizy, zdaniem Sądu, zabrakło w działaniu PKP PLK S.A., która wydając sporną decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, nie wykazała w jej uzasadnieniu, czy zastosowane wyłączenie jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności.

W tej sytuacji, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżona decyzja nie poddaje się kontroli merytorycznej sądu administracyjnego w zakresie kluczowej kwestii, a więc tego, czy przywołane przez PKP PLK S.A. podstawy prawne zostały prawidłowo zastosowanie przez ten podmiot wobec skarżącej spółki.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.