Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2433/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 82/19 w sprawie ze skargi B. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody 1. prostuje z urzędu komparycję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 82/19, w ten sposób, że w miejsce słów: "nr [...]" wpisuje: "nr [...]; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 82/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej również: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji) oddalił skargę B. H. (dalej również Skarżąca) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 5 maja 2011 r. nr 332/11 Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent) udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia [...], etap I - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej oraz w granicach terenu niezbędnego dla wykonania obiektów budowlanych leżących poza linią rozgraniczającą teren inwestycji.

W dniu 17 kwietnia 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta o wydanie decyzji o ustaleniu na jej rzecz odszkodowania, za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr [...] położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że w ramach realizowanej inwestycji drogowej decyzją z [...] maja 2011 r. ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie tej przebudowy w obr. [...] [...]., na działce ew. nr [...]. Skutkiem wydania tej decyzji był podział działki ew. nr [...] na działki ew. nr: [...], których właścicielem na dzień wydania decyzji była Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...], na której urządzone były ogródki działkowe użytkowane i wykorzystywane przez osoby fizyczne - członków PZD, w tym m.in. przez Skarżącą. Z planu ogrodu działkowego "[...]" oraz załączonej do decyzji z dnia [...] maja 2011 r. mapy z projektem podziału nieruchomości wynika, że ogródek działkowy nr [...] zlokalizowany był na działce ew. nr [...].

Prezydent wyjaśnił, że stosownie do treści art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i) tej ustawy, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Prezydent Miasta powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 3015/13 podniósł, że odesłanie znajdujące się w art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oznacza jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie. W ocenie Prezydenta z samego odesłania do odpowiedniego stosowania ww. przepisów u.g.n. nie wynika jeszcze, że działkowiec, którego działka znalazła się w obszarze ograniczeń z korzystania, jest uprawniony do odszkodowania, o którym mowa w art. 124 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. Krąg osób uprawnionych do odszkodowania jest bowiem przez każdą z obydwu ustaw określony samodzielnie. Zgodnie z u.g.n. są to tylko właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub uprawniony z ograniczonego prawa rzeczowego jako osoby wywłaszczone z danego prawa (art. 128 ust. 1), zgodnie zaś z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej uprawnionymi do odszkodowania są dotychczasowi właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Prezydent stwierdził, że działkowiec nie jest żadnym z tych podmiotów, bo nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Gdyby więc nie przepis art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, działkowcy nie mogliby się niczego domagać z tytułu likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Prezydent przytoczył również stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/17, iż: "przewidziane w art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej odszkodowanie za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty, przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się one na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego". Prezydent uznał więc, że aby działkowiec mógł się domagać odszkodowania za to, iż na terenie faktycznie użytkowanej przez niego działki wykonano prace, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b), c) oraz e-h), specustawa drogowa musiałaby zawierać przepis szczególny, który podobnie jak art. 18 ust. 1g specustawy drogowej uprawniałby działkowca do otrzymania odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń ograniczenia z korzystania. Takiego przepisu w specustawie drogowej brak, a zatem mając na uwadze art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, Prezydent uznał, że żądane przez Skarżącą odszkodowanie nie może zostać przyznane.

Jednocześnie Prezydent wyjaśnił, iż analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji przetargowej (Projekt wykonawczy - Projekt rozbiórek obiektów budowlanych) wskazuje, iż w wyniku prowadzonych robót w związku z prowadzoną inwestycją drogową na ogródku działkowym nr [...] nie wykonywano wycinki roślinności ani wyburzeń obiektów budowlanych. Z dołączonego do ww. projektu planu zagospodarowania terenu wynika, że tylko część działki ew. nr [...] była niezbędna dla wykonania obiektów budowlanych i została ona oznaczona na mapie liniami granicy terenu niezbędnego dla wykonania tych obiektów, a ogródek działkowy nr [...] znajdował się poza liniami tej granicy.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o udzielenie informacji, czy na terenie ogródka działkowego nr [...] wykonywane były czynności związane z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne lub budowlane. Z wyjaśnień udzielonych przez Miejski Zarząd Dróg w [...] w piśmie z 21 września 2018 r. wynikało, iż na terenie ogródka działkowego nr [...] nie były wykonywane roboty budowlane, a tym samym nie były prowadzone prace dostosowujące znajdującą się na nieruchomości infrastrukturę do potrzeb inwestycji drogowej.

W ocenie Wojewody, odpowiedź zawarta w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg była wystarczająco precyzyjna do ocenienia czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej oraz ustalenia odszkodowania. Natomiast wnioskowany przez Skarżącą dowód z oględzin nieruchomości z uwagi na bogatą dokumentację fotograficzną nie wniesie nic do sprawy. Bezsprzecznie bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne lub budowlane.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że art. 128 ust. 4 u.g.n. umożliwia w przedmiotowej sprawie ustalenie odszkodowania za szkody powstałe w związku z przebudową sieci energetycznej, gazowej, kanalizacji sanitarnej, gdyż jedynie szkody w tych granicach związane są z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie powinno obejmować jedynie te szkody, które bezpośrednio wynikają z przeznaczenia nieruchomości pod realizację inwestycji o charakterze publicznym. Wyrównania szkody poniesionej przez użytkownika ogródka, a nienaprawionej w drodze ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, można dochodzić na drodze cywilnoprawnej.

W ocenie Wojewody, mając na uwadze treść art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód oraz fakt, iż z materiału dowodowego wynika, że szkoda, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym - nie zaistniała, Prezydent słusznie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącej.

Wojewoda zakwestionował przy tym stanowisko Prezydenta, iż działkowcowi nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców. Nie stanowią one własności użytkownika działki, jednak nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność, a nie nakłady. Użytkownik działki nie jest jedynie właścicielem gruntu. Ponadto art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, (Dz. U. 2017 r., poz. 2176, dalej jako "u.r.o.d.) stanowi lex specialis do art. 47 i 48 ustawy Kodeks cywilny. A zatem użytkownik jest właścicielem rzeczy znajdujących się na terenie ogrodu działkowego. Biorąc pod uwagę jednakże brak zaistnienia szkody, za którą odszkodowanie możliwe byłoby do ustalenia w trybie administracyjnym, Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Skarżąca, której zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), poprzez brak wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegający na:

- uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy brak jest szkody uzasadniającej ustalenie odszkodowania na rzecz Skarżącej w trybie administracyjnoprawnym, podczas gdy w toku postępowania nie ustalono zakresu czynności faktycznych przeprowadzonych na terenie ogródka działkowego skutkujących brakiem możliwości użytkowania ogródka, a tym samym przesądzających o istnieniu szkody uzasadniającej przyznanie Skarżącej odszkodowania;

- uznaniu, iż przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy Skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania;

- oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg, które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego. Co więcej pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie bowiem nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie Prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane;

2) art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez uznanie przez Wojewodę, iż odpowiedź Miejskiego Zarządu Dróg jest wystarczająco precyzyjna do oceny, czy zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania, podczas gdy odpowiedź ta jest w pełni nieprecyzyjna i dotyczy wykonywania robót budowlanych, a nie wskazuje czynności faktycznych związanych z przebudową sieci, które doprowadziły do likwidacji składników roślinnych i budowlanych ogródka;

3) art. 136 § 2 i 3 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy tj. nieprzeprowadzenie zawnioskowanych przez Skarżącą dowodów w postaci oględzin terenu ogródka działkowego oraz informacji uzupełniającej od Miejskiego Zarządu Dróg w [...] celem ustalenia, iż po zrealizowaniu inwestycji pod nazwą: "Budowa połączenia [...] z ulicą [...] Budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" nie ma faktycznej możliwości użytkowania zlikwidowanego uprzednio ogródka działkowego nr [...].

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 130 u.g.n.:

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w sprawie zostały spełnione wszelkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania;

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce ew. [...] w związku z realizacją inwestycji doprowadziły do likwidacji ogródka nr [...] pozbawiając tym samym skarżącą możliwości korzystania z terenu nieruchomości;

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, podczas gdy Wojewoda w uzasadnieniu decyzji na stronie 4 wskazuje, iż "bezsprzeczne jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się obecnie żadne składniki roślinne czy budowlane". Skoro więc takie składniki się nie znajdują to oznacza, że zostały zlikwidowane w związku z przebudową sieci;

- poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania, podczas gdy powstała szkoda, za którą odszkodowanie należne jest wyłącznie w trybie administracyjnym na podstawie ww. przepisów.

Mając powyższe na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o zasądzenie zwrotu koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 82/19, Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że Skarżąca była użytkownikiem ogródka działkowego nr [...] położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...].

Decyzją z [...] maja 2011 r. Prezydent udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia [...], - budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej oraz w granicach terenu niezbędnego dla wykonania obiektów budowlanych leżących poza linią rozgraniczającą teren inwestycji.

Ogródek działkowy nr [...] zlokalizowany był na działce nr [...], której właścicielem – na dzień wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. - była Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...].

Z treści decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 2011 r. wynika, że działka [...] pozostaje poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej. W ocenie Sądu I instancji, Skarżąca nie może wobec tego domagać się odszkodowania za stanowiące jej własność nasadzenia, urządzenia i obiekty, w trybie art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej. Odszkodowanie w tym trybie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy znajdowały się one na działkach, które na mocy art. 12 ust. 4 pkt. 1 i 2 tej ustawy, z dniem uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stały się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego - takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1659/16 oraz z dnia 9 lutego 2017 r. I OSK 1926/16 (publ. CBOSA) oraz tutejszy Sąd w wyroku z dnia 13 maca 2018 roku, sygn. II SA/Rz 1408/17. Sąd Wojewódzki wskazał, że konsekwencją powyższego jest prawomocny wyrok Sądu I instancji z dnia 26 marca 2018 roku, sygn. II SA/Rz 73/18, którym oddalono skargę Skarżącej na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 roku w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego w trybie art. 18 ust. 1g pkt. 1 specustawy drogowej. Sąd Wojewódzki wskazał, że wobec powagi rzeczy osądzonej w swojej ocenie legalności działania organów obu instancji - nie może rozstrzygać o prawnej zasadności ubiegania się przez Skarżącą o odszkodowanie w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 specustawy drogowej. Kwestia ta została prawomocnie przesądzona – negatywnie.

Sąd I instancji zaznaczył również, że z treści decyzji lokalizacyjnej z [...] maja 2011 r. – konkretnie z punktu VII podpunkt 4 i 5 – wynika, że wobec działki nr [...] przewidziano ograniczenie jej wykorzystania wobec obowiązku przebudowy kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej, sieci gazowej. Możliwość takiego działania decyzyjnego przewiduje art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z lit. e) specustawy drogowej. Ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) zobowiązuje do odpowiedniego stosowania art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. – art. 11f ust. 2 specustawy drogowej. Sąd I instancji odnotował, że odesłanie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej obejmuje wyłącznie 4 ustępy art. 124 u.g.n.; Sąd I instancji pominął art. 124a, albowiem dotyczy on nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a z taką nieruchomością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że art. 124 ust. 5 u.g.n. dotyczy możliwości wykupu nieruchomości, jeżeli w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości, właściciel nie może jej eksploatować w sposób dotychczasowy. Art. 124 ust. 6 u.g.n. statuuje obowiązek udostępnienia nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego celem wykonania prac konserwacyjnych i naprawczych znajdujących się na niej sieci i urządzeń. Art. 124 ust. 7 u.g.n. stanowi normatywną podstawę transpozycji treści decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości do ksiąg wieczystych. Art. 124 ust. 4 u.g.n. zobowiązuje podmiot, który dokonał ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez budowę na niej sieci, obiektów, urządzeń, etc. do przywrócenia jej stanu poprzedniego. Jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, ustawa nakazuje odpowiednie stosowanie art. 128 ust. 4 u.g.n.; odesłanie obejmuje wyłącznie ust. 4 art. 128 u.g.n. Art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi natomiast: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu".

Zawężając dalsze uwagi do materii odszkodowawczej Sąd I instancji odnotował, że art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. regulują wyłącznie kwestie o charakterze przedmiotowym, ergo odnoszą się jedynie do określonej kategorii obowiązku działania – wypłaty odszkodowania; w wyroku z dnia 19 lutego 2014 roku, sygn. II OSK 3015/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g), przepis art. 124 u.g.n. ma zastosowanie odpowiednie. Oznacza to, że odesłanie obejmuje jedynie określenie obowiązków inwestora i właściciela nieruchomości w przypadkach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wymienionych w tym przepisie". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego do rozważenia pozostaje zakres podmiotowy roszczenia o odszkodowanie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. W ocenie Sądu I instancji, w oparciu o powołane przepisy osoba korzystająca z ogródka działkowego nie jest uprawniona do odszkodowania za szkody w nasadzeniach, urządzeniach i obiektach, powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości w następstwie budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Sąd I instancji, zauważył także, że odszkodowanie z art. 124 ust. 4 u.g.n. dotyczy sytuacji, gdy wartość nieruchomości, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z niej ulega obniżeniu. Z założeń systemowych należy więc przyjąć, iż odszkodowanie będzie przysługiwało wyłącznie podmiotom właścicielskim – właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu. Podmiot korzystający z ogródka działkowego nie posiada żadnych praw właścicielskich względem części nieruchomości, którą zajmuje. Właścicielem nieruchomości, na których znajdują się ogródki działkowe są – Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, stowarzyszenie ogrodowe –

art. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (pod rządami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r., były to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz Polski Związek Działkowców – art. 9). Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie właścicielem nieruchomości – działki nr [...] – jest Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...]. Skarżąca, jako użytkownik ogródka działkowego jest właścicielem wyłącznie tych nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które wykonano lub nabyto z jej środków finansowych – art. 30 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2013 r., a wcześniej art. 15 ust. 2 ustawy z 2005 roku. W ocenie Sądu I instancji, w tym kontekście rozważanie wypłaty odszkodowania za usunięcie nasadzeń, urządzeń i obiektów stanowiących własność użytkownika ogródka działkowego w trybie art. 124 ust. 4 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia. Przedmiot szkody jest bowiem prawnie niezależny od nieruchomości – na zasadzie wyjątku od reguły superficies solo cedit – stąd jego zniszczenie w żaden sposób nie wpływa na obniżenie wartości samej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 u.g.n., do którego upoważnia art. 11f ust 2 specustawy drogowej odnosi się do tych układów faktycznych, w których szkody doznają właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, a których sposób użytkowania został ograniczony wobec konieczności budowy infrastruktury wspomagającej (sieciowej, drogowej, itd.). Zdaniem Sądu I instancji modyfikacja treści normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 124 ust. 4 u.g.n. polegająca na objęciu zakresem jej stosowania użytkowników ogródków działkowych domagających się odszkodowania za zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów nie mieści się w zakresie dopuszczalnych działań interpretacyjnych wyznaczanych przez formułę "odpowiedniego stosowania przepisu". Tak w przestrzeni przedmiotowej – odszkodowanie za nasadzenia, (...), a nie za zmniejszenie wartości nieruchomości – jak i podmiotowej – odszkodowanie na rzecz właściciela nasadzeń, (...), a nie na rzecz właściciela nieruchomości, byłoby to prawotwórstwo, a nie stosowanie prawa. Nie ma jednocześnie podstaw, aby uzasadnienia do poszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania w trybie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej poszukiwać w jej art. 18 ust. 1g. Przepisy specustawy drogowej uprawnienia użytkowników ogródków działkowych wyznaczają wąsko. Stosownie do jej art. 18 ust. 1g pkt 1 "W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach (...)". Sąd I instancji wskazał, że prawidłowa wyjaśnienie cytowanego przepisu wymaga uwzględnienia art. 18 ust. 1h, w myśl którego: "Obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a". Ustalenie odszkodowania za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty jest uzależnione od dwóch okoliczności. Po pierwsze, od tego, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego, i po drugie, od tego, czy doszło do likwidacji tego ogródka. W ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy – jak już była o tym mowa – znajduje się on na nieruchomości objętej liniami rozgraniczeniowymi teren inwestycji drogowej. Za taką konkluzją przemawia zawarte w art. 18 ust.1h odesłanie, nakazujące wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania w decyzji, o jakiej mowa w art. 12 ust. 4a. Jeżeli uwzględni się wcześniejsze konkluzje, że decyzja wydana w trybie art. 12 ust. 4a dotyczy wyłącznie nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, a więc takich, które znajdują się w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi inwestycję, to potwierdza się teza, że odszkodowanie ustalane w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 w zw. z ust. 1h, też może dotyczyć wyłącznie takich nieruchomości. Jakakolwiek próba wywodzenia z art. 18 ust. 1g pkt 1 w zw. z ust. 1h legitymacji do wystąpienia o odszkodowanie w trybie art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) dla działkowca, którego ogród działkowy znajduje się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, jest skazana na niepowodzenie i stanowiła ona przedmiot sądowej oceny w prawomocnie zakończonym postępowaniu – wyrok z 26 marca 2018 r., sygn. II SA/Rz 73/18.

Zdaniem Sądu I instancji, oceną istotną, uzupełniającą dotychczasowe uwagi jest wniosek o możliwości dochodzenia odszkodowania za nasadzenia, (...) również w oparciu o przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Stosownie do postanowień art. 22 ust. 1pkt 1 podmiot dokonujący likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego jest zobowiązany wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność. Podkreślić należy, iż dotyczy to układów faktycznych obejmujących likwidację ogrodu działkowego, co w niniejszej sprawie nie zostało ustalone, niemniej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od kierunku weryfikacji tej kwestii, odszkodowanie w trybie art. 18 ust. 1g pkt 1 bądź art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej, z uwagi na zlokalizowanie ogródka poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, nie mogło zostać ustalone. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że z uzasadnienia wyroków zapadłych w sprawach II SA/Rz 73/18, II SA/Rz 1408/17 wynika, że teren ogródków działkowych, znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nadal pozostaje we władaniu Polskiego Związku Działkowców, wobec tego – na dzień wydania ww. wyroków – teza o likwidacji ogrodu działkowego była nietrafna.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w innych konfiguracjach, obejmujących szkody w nasadzeniach, (...) bez jednoczesnej likwidacji ogrodu działkowego rozważać można dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że nie podziela stanowiska Skarżącej, jakoby z treści decyzji z [...] maja 2011 r. wynikało, że obiekty, urządzenia i nasadzenia znajdujące się na jej ogrodzie zostały przeznaczone do rozbiórki, usunięcia. W punkcie VII.2 określono, że na działce [...] (numeracja sprzed podziału) do rozbiórki przeznaczono 1 budynek świetlicy, 19 budynków gospodarczych (ogródków działkowych), 23 inne budynki (altany częściowo zabudowane). Z treści powołanego punktu decyzji wynika wprost, że chodzi o rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się "w linii rozgraniczających teren inwestycji, kolidujących z projektowaną inwestycją (...)". Sąd I instancji wskazał przy tym, że podstawą prawną decyzji w tym zakresie jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c) specustawy drogowej, która umożliwia określenie w decyzji lokalizacyjnej "obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych". Ponieważ w pkt VII.2 chodzi o obszar znajdujący się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, oczywistym jest, iż w jego granicach nie mieści się ogród skarżącej, albowiem ten zlokalizowany jest na działce [...], która znajduje się poza tymi liniami. W liniach rozgraniczających teren inwestycji znajduje się wyłącznie ta część działki pierwotnie oznaczonej nr [...], której w wyniku jej podziału nadano nr [...]; wyłącznie ta działka stała się własnością Gminy Miasto [...] – pkt V i VI decyzji. Stosownie do postanowień art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i), jeżeli w decyzji przewidziano obowiązek dokonania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c), dokonuje się ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, na których te obiekty się znajdują, celem umożliwienia wykonania prac rozbiórkowych. Z postanowień pkt VII.5 decyzji wynika tymczasem, że do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości oznaczonych numerami: [...] faktycznie doszło, ale nie celem dokonania rozbiórki, lecz w celu przebudowy kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej, sieci gazowej, a więc w celu realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e) specustawy drogowej. Konkluzja, zdaniem Sądu I instancji jest oczywista: prace rozbiórkowe, określone w pkt VII.2 decyzji z dnia [...] maja 2011 roku, dotyczyły wyłącznie działki [...], a nie pozostałych działek powstałych z podziału działki [...]. Treść decyzji znajduje potwierdzenie w dokumentacji projektowej zalegającej w aktach sprawy - Dokumentacja Przetargowa. Projekt Wykonawczy. Projekt Rozbiórek Obiektów Budowlanych oraz operacie graficznym [...]. Zdaniem Sądu I instancji wynika z nich jednoznacznie, że działka nr [...] na której zlokalizowany jest ogród Skarżącej nie jest objęta liniami rozgraniczeniowymi i nie prowadzono na niej prac rozbiórkowych. Potwierdzają to również pisma Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia 8 lutego 2018 r. oraz z dnia 21 września 2018 r., z których wynika, że ogród skarżącej – nr [...] – nie był objęty żadnymi pracami budowlanymi. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy słusznie stanęły na stanowisku, że w ramach realizacji inwestycji drogowej, na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2011 r., na ogródku Skarżącej – nr [...] – nie wykonano żadnych prac tak związanych z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. To, że organy nie kwestionują, iż nasadzenia, urządzenia i obiekty zostały z ogródka Skarżącej usunięte, oceny tej nie zmienia. Ewentualne zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów na terenie ogródka Skarżącej nastąpiło poza realizacją decyzji z dnia [...] maja 2011 r., a zatem nie podlega reżimowi regulowanemu przepisami art. 18 ust. 1g i 1h specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej. Odszkodowania w tym trybie można się bowiem domagać jedynie wówczas, gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji dotyczy rodzinnych ogródków działkowych. W niniejszej sprawie, jak zostało wykazane, na terenie ogródka skarżącej, nie były prowadzone prace związane z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. W tym kontekście decyzja organów o zbędności prowadzenia postępowania dowodowego co do stanu ogródka Skarżącej, zdaniem Sądu I instancji - jest prawidłowa. Organy właściwie przyjęły, że z terenu ogródka usunięto nasadzenia, urządzenia i obiekty, tyle że nie w ramach prac, określonych w pkt VII.5 decyzji z dnia [...] maja 2011 r. – przebudowa kanalizacji sanitarnej, sieci energetycznej i gazowej. Wyłącznie to ustalenie jest istotne w sprawie, albowiem determinuje kierunek rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, kwestia, kto i w jakim celu usunął nasadzenia, urządzenia i obiekty z ogródka Skarżącej, przy ustaleniu, że nie doszło do tego w ramach realizacji decyzji z dnia [...] maja 2011 r., może mieć znaczenie w innych postępowaniach, w szczególności przed sądem powszechnym. Interpretacja wypowiedzi Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wyartykułowanej w piśmie z dnia 21 września 2018 roku, w którym stwierdza się, że na terenie ogródka Skarżącej nie były prowadzone żadne roboty budowlane, w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest właściwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni tj.

a) art. 11f ust 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n. wyrażające się w błędnej rekonstrukcji podstawy prawnej roszczenia odszkodowawczego Skarżącej z tytułu szkód powstałych w wyniku zniszczenia lub uszkodzenia urządzeń, obiektów oraz nasadzeń znajdujących się na terenie działki wchodzącej w skład rodzinnego ogrodu działkowego w związku z realizacją inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia [...], [...I — budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi" i uznaniu, iż w stanie faktycznym sprawy Skarżąca nie jest uprawniona do domagania się odszkodowania w trybie ww. przepisów, podczas gdy szkody powstałe na terenie ogródka działkowego Skarżącej są skutkiem ograniczenia w korzystaniu z działki numer [...] określonym decyzją Prezydenta z dnia [...] maja 2011 r., a Skarżąca jako właściciel obiektów budowlanych, urządzeń i nasadzeń wykonanych z jej środków finansowych jest uprawniona do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w zakresie w jakim doszło do powstania w nich szkód;

b) art. 128 ust 4 oraz art. 129 u.g.n. w zw. z art. 11f ust .1 pkt 8 lit. i) ustawy z 10 kwietnia 2003 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania pomimo zaistnienia w sprawie wszelkich przesłanek do ustalenia odszkodowania za wyrządzone szkody na ogródku działkowym numer [...];

c) art. 128 ust 4 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia odszkodowania za zniszczenia, podczas gdy faktyczne działania prowadzone na działce [...] w związku z realizacją inwestycji przez Prezydenta doprowadziły do likwidacji ogródka nr [...], pozbawiły możliwości korzystania z ogródka działkowego nr [...], zostały zniszczone wszelkie urządzenia, obiekty i nasadzenia ogródka [...];

d) art. 14 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (w momencie likwidacji Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych) poprzez jego niezastosowanie czego efektem było wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez:

- brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym brak przeprowadzenia oględzin ogródka działkowego Skarżącej oraz brak podjęcia dalszych czynności celem wnikliwego wyjaśnienia, czy na terenie ogródka działkowego były prowadzone inne czynności faktyczne związane z usunięciem roślinności, urządzeń i pozostałych obiektów, mimo złożenia wniosków dowodowych w tym zakresie przez Skarżącą, co skutkowało błędnym ustaleniem, iż istniały przesłanki do odmowy ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej;

b) uznaniu, iż przekazana przez Miejski Zarząd Dróg informacja o braku wykonywanych na terenie ogródka robót budowlanych stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy ustalenia odszkodowania, podczas gdy skarżący zawnioskował o przeprowadzenie dodatkowych dowodów mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, co umożliwiłoby dokonanie prawidłowej oceny w zakresie ustalenia prawa do odszkodowania;

c) oparciu się przy wydaniu decyzji wyłącznie na piśmie Miejskiego Zarządu Dróg, które jest lakoniczne, nie wnosi nic do sprawy i nie wyjaśnia w żaden sposób jakie działania faktyczne były podejmowane na terenie ogródka działkowego. Co więcej pismo to nie zawiera odpowiedzi na zadane pytanie bowiem nie można utożsamiać pojęcia roboty budowlane zdefiniowanego w ustawie prawo budowlane z czynnościami mającymi na celu przebudowę sieci w wyniku których likwidacji uległy składniki roślinne i budowlane.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, uchylającego skarżoną decyzję Wojewody oraz

poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z [...] lipca 2018 r. Jednocześnie Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jej ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzowała zarzutu, nie przytoczyła właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwiła ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 K.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, źródło CBOSA).

Przepis art. 7 K.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a.

Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] odmawiającej wypłaty odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty zlikwidowanego ogródka działkowego, z uwagi na jej zgodność z prawem.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. Również dokumenty, które stanowiły i mogły bezsprzecznie stanowić element materiału dowodowego, także zostały poddane wnikliwej i odpowiadającej prawu ocenie. Zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., czy art. 77 K.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu.

Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Rzeszowie skargi B. H. na decyzję Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że należąca do skarżącej jako działkowca (art. 2 pkt 1 u.r.o.d.) działka ogrodowa (art. 2 pkt 2 u.r.o.d.) wchodząca w skład rodzinnego ogrodu działkowego nr [...], położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] (art. 2 pkt 5 u.r.o.d.) była zlokalizowana na działce ewidencyjnej nr [...], która znajdowała się poza liniami rozgraniczającymi terenu, który na mocy art. 12 ust. 4 w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 6 specustawy przeszedł na własność gminnej jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca zatem była użytkownikiem ogródka działkowego nr [...], położonego terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...], której właścicielem była właściwa Gmina, a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...]w [...].

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy, podnoszący naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) w zw. z art. 11f ust. 2 specustawy w zw. z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 4 zd. 2 u.g.n. Przedmiotem postępowania w sprawie było ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem sposobu korzystania z części nieruchomości, należąca do skarżącej jako działkowca. Na mocy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust 1 u.g.n. za szkody powstałe wskutek ograniczenia, w drodze decyzji, przysługuje odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tego zdarzenia zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kc i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 460/08, źródło CBOSA). Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Odszkodowanie administracyjne, z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2614/19, źródło CBOSA). Także obejmuje zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 616/19, źródło CBOSA).

Zgodnie z ugruntowanym poglądem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 128 w zw. z art. 124 regulują wyłącznie kwestie o charakterze przedmiotowym, ergo odnoszą się jedynie do określonej kategorii obowiązku działania - wypłaty odszkodowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13, źródło CBOSA).

Z mocy art. 124 ust. 4 odszkodowanie będzie przysługiwało wyłącznie podmiotom właścicielskim - właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, gdyż to ich dotyczy sytuacja, gdy wartość nieruchomości, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z niej ulega obniżeniu. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że działkowiec jest jedynie podmiotem korzystającym z ogródka działkowego, nie posiadając żadnych praw właścicielskich względem części nieruchomości, którą zajmuje. Właścicielem nieruchomości, na których znajdują się ogródki działkowe są z mocy art. 7 u.r.o.d. Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, stowarzyszenie ogrodowe. Natomiast w myśl art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, (Dz. U. z 2005 r. poz. 1419) również Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz Polski Związek Działkowców. Zatem nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 u.r.o.d., szczególnie, że przepis ten dotyczy upoważnienia ustawowego do uchwalenia przez stowarzyszenie ogrodowe regulaminu rodzinnego ogrodu działkowego.

Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że właścicielem nieruchomości - działki nr [...] - jest Gmina Miasto [...], a władającym Polski Związek Działkowców - Okręgowy Zarząd [...] w [...]. Skarżąca kasacyjnie w myśl art. 30 ust. 2 u.r.o.d. jako użytkownik ogródka działkowego jest właścicielem wyłącznie tych nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które wykonano lub nabyto z jej środków finansowych. Analogiczne regulacje zawierał art. 15 ust. 2 ustawy z 2005 roku. Zatem mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że rozważanie wypłaty odszkodowania za usunięcie nasadzeń, urządzeń i obiektów stanowiących własność użytkownika ogródka działkowego w trybie art. 124 ust. 4 u.g.n. nie znajduje uzasadnienia. Przedmiot szkody jest bowiem prawnie niezależny od nieruchomości - na zasadzie wyjątku od reguły superficies solo cedit - stąd jego zniszczenie w żaden sposób nie wpływa na obniżenie wartości samej nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 124 ust. 4 u.g.n., do którego upoważnia art. 11f ust 2 specustawy drogowej odnosi się do tych układów faktycznych, w których szkody doznają właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogowej, a których sposób użytkowania został ograniczony wobec konieczności budowy infrastruktury wspomagającej (sieciowej, drogowej, itd.). Modyfikacja treści normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 124 ust. 4 u.g.n. polegająca na objęciu zakresem jej stosowania użytkowników ogródków działkowych domagających się odszkodowania za zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów nie mieści się w zakresie dopuszczalnych działań interpretacyjnych wyznaczanych przez formułę "odpowiedniego stosowania przepisu". Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko WSA w Rzeszowie.

Jedynie w sytuacji, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy ogródka działkowego, czyli znajduje się on na nieruchomości objętej liniami rozgraniczeniowym na terenie inwestycji drogowej oraz doszło do likwidacji tego ogródka może nastąpić ustalenie odszkodowania za stanowiące własność działkowicza nasadzenia, urządzenia i obiekty. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca a zostało to potwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 79/18.

Należy zauważyć, iż wymienione w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej rozstrzygnięcie dotyczy określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków polegających między innymi na rozbiórce istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Przepisy ograniczające prawo własności winny podlegać ścisłej wykładni z uwagi na konstytucyjną ochronę tego prawa. Z treści przywołanych wyżej przepisów specustawy drogowej wynika jedynie to, że ograniczenie w korzystaniu z cudzej nieruchomości winno służyć realizacji obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych. Przepisy te nie dopuszczają natomiast rozbiórki obiektów budowlanych, które nie stanowią własności inwestora. Przewidziane tam ograniczenie prawa własności nie może zatem polegać na rozbiórce obiektu budowlanego stanowiącego własność osoby trzeciej, w tym przypadku skarżącej. Inaczej mówiąc, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zawierać wzmiankowane ograniczenie mające na celu rozbiórkę obiektów budowlanych należących do inwestora a nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych. W przedmiotowej sprawie planowane do rozbiórki: 1 budynek świetlicy, 19 budynków gospodarczych (ogródków działkowych), 23 inne budynki (altany częściowo zabudowane) - obiekty budowlane znajdujących się w linii rozgraniczających teren inwestycji, kolidujące z projektowaną inwestycją, które nie stanowiły własności skarżącej kasacyjnie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w ramach realizacji inwestycji drogowej, na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2011 roku, na ogródku skarżącej - nr [...] - nie wykonano żadnych prac tak związanych z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. To, że organy nie kwestionują, iż nasadzenia, urządzenia i obiekty zostały z ogródka skarżącej usunięte, oceny tej nie zmienia. Ewentualne zniszczenie nasadzeń, urządzeń i obiektów na terenie ogródka skarżącej nastąpiło poza realizacją decyzji z dnia 5 maja 2011 roku, a zatem nie podlega reżimowi regulowanemu przepisami art. 18 ust. 1 g i 1 h specustawy drogowej oraz art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 11f ust. 2 i art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej. Odszkodowania w tym trybie można się bowiem domagać jedynie wówczas, gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji dotyczy rodzinnych ogródków działkowych. W niniejszej sprawie, jak zostało wykazane w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji, na terenie ogródka skarżącej, nie były prowadzone prace związane z rozbiórką obiektów budowlanych, jak i z przebudową sieci. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko WSA w Rzeszowie w pełni podzielił.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O sprostowaniu oczywistych omyłek zawartych w komparycji zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 P.p.s.a.