Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2252/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 516/13 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 516/13 oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 3 sierpnia 2010 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego na cele mieszkalne, na działce nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...]. W dniu 26 marca 2012 r. inwestor skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedstawionej decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji.

Pismem z dnia 6 lipca 2012 r. inwestor ponownie uzupełnił wniosek poprzez doprecyzowanie charakterystyki planowanej inwestycji wraz z uszczegółowieniem i charakterystyką dachu.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił przedstawioną decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołań B. S. i E. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i stwierdził, że wszystkie warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały zachowane. Z analizy zagospodarowania obszaru wynika, iż charakteryzuje się on zróżnicowaną funkcją: mieszkaniową wielorodzinną z usługami w parterach, oświatową, administracyjno-biurową, rekreacyjną. Bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji od północnej strony stanowią ul. [...], a dalej Park [...], od strony południowej i wschodniej tereny szkoły – [...], zaś od zachodu droga wewnętrzna i obiekt biurowy. Na wnioskowanym terenie znajduje się kamienica mieszkalna z usługami w parterze, a tym samym adaptacja przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji ww. kamienicy na lokale mieszkalne stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej.

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji organ stwierdził, że prawidłowo organ I instancji wyznaczył linię zabudowy wzdłuż ul. [...], bez zmian w linii zabudowy istniejącego budynku, a także wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki z uwagi na fakt, iż planowana adaptacja nie zmieni wartości istniejącego wskaźnika równego 1. Ponadto z uwagi na charakter inwestycji również szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Odnośnie zaś ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, to wynosi ona od 15 do 28 m. Organ ustalił przy tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bez zmian - 28 m, wskazując, iż zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi istnieje możliwość adaptacji strychu przy podniesieniu kalenicy dachu ww. kamienicy do wysokości szybu windowego max 33,7 m. Mając na uwadze stan historyczny kamienicy organ ustalając geometrie dachu organ wskazał na dach trójpołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowej 47%, przy podniesieniu kalenicy do poziomu istniejącego szybu windowego bez radykalnego podniesienia ścian szczytowych. Organ I instancji wskazał także, że z uwagi na wyeksponowaną oraz dominującą lokalizację w historycznej części miasta oraz fakt, iż wnioskowany budynek jest jedyną pozostałością po przedwojennej, zwartej zabudowie południowej pierzei ul. [...], należy szczególnie zadbać o spójne z budynkiem zakomponowanie przestrzenne poddasza na podstawie warunków [...] Konserwatora Zabytków. Przy opracowywaniu projektu, po analizie widoków obiektu z wszystkich stron, należy uzyskać efekt poprawy estetyki budynku od strony wschodniej i południowej - ścian szczytowych, do których przed wojną przylegały kamienice. Szczególną uwagę należy zwrócić na wkomponowanie istniejącego szybu windowego w nowe rozwiązanie poddasza tak, aby zniwelować jego dotychczasową dominację w przestrzeni. Należy dążyć do pełnego odtworzenia historycznej dekoracji elewacji kamienicy.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania w kwestii błędnego przyjęcia, że aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz błędnego przyjęcia przez organ parametrów inwestycji, organ stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem nie dopatrzono się uchybień w ww. zakresie. Decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji została uzgodniona ze [...] Konserwatorem Zabytków, który w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził, iż planowane zamierzenie dotyczy adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku na cele mieszkaniowe. Budynek, stanowiący dawne skrzydło kamienicy z 1913-1915 r., stanowi obecnie pojedynczy relikt dawnej zabudowy południowej pierzei ul. [...]. Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia sugestie zawarte w piśmie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczące geometrii dachu. Organ konserwatorski rozpatrując kwestię możliwości przekształceń ww. obiektu wziął pod uwagę indywidualne walory zabytkowe kamienicy, w tym stopień jej zachowania oraz ingerencji budowlanych z lat powojennych, które mają wpływ na formę zewnętrzną budynku. Do istotnych elementów, zdaniem [...] Konserwatora Zabytków, należy w tym aspekcie szyb windowy, dostawiony do wschodniej ściany szczytowej, przewyższający budynek i zmieniający niewątpliwie jego historyczny wygląd. Biorąc pod uwagę stan istniejący, adaptacja poddasza, która nie przekracza gabarytami wysokości maszynowni windy - jest inwestycją dopuszczalną. Zaproponowane ukształtowanie połaci dachowych nad adaptowaną kondygnacją strychu stanowi nawiązanie do pierwotnego wyglądu dachu budynku i jest rozwiązaniem możliwie neutralnym dla historycznej bryły budynku oraz pozwoli na utrzymanie poprawnych proporcji i kompozycji jego elewacji.

Mając zaś na uwadze zarzuty odwołania dotyczące ustalenia warunków zabudowy w oparciu o błędny stan faktyczny w zakresie powierzchni użytkowej budynku organ wyjaśnił, że kwestia ta nie ma znaczenia dla planowanej inwestycji, która polega na adaptacji istniejącego strychu. Te same uwagi odniósł do poruszonej w odwołaniu kwestii braku analizy stanu technicznego kamienicy, w tym nośności konstrukcji całego budynku, która to kwestia nie należy do postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a podlega ocenie w następnym etapie, tj. w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem organ I instancji wskazał, iż warunki określone decyzją stanowią podstawę do opracowania projektu budowlanego, a szczegółowe rozwiązania projektowe rozstrzygnięte zostaną na etapie pozwolenia na budowę.

Odnośnie zarzutu dotyczącego modyfikacji wniosku przez inwestora organ wyjaśnił, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy oparte jest na zasadzie skargowości, a tym samym wnioskodawca może skorygować żądanie na każdym etapie postępowania, do dnia wydania decyzji w sprawie. Mając na uwadze, iż w wyniku korekty wniosku możliwe było uwzględnienie żądania inwestora w kontekście zaleceń konserwatorskich, organ I instancji opracował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który następnie został uzgodniony przez [...] Konserwatora Zabytków. Powyższe oznacza, że nie są zasadne zarzuty odwołania dotyczące podejmowanych przez organ I instancji czynności wyjaśniających podejmowanych w toku postępowania, a dotyczących pism kierowanych do organu konserwatorskiego. Nie można także uznać, aby działanie organu I instancji wzywające inwestora do wyjaśnienia, czy wobec stanowiska [...] Konserwatora Zabytków podtrzymuje parametry inwestycji zawarte we wniosku, a co za tym idzie winien liczyć się z wydaniem decyzji odmownej, obarczone było jakąkolwiek wadą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] nie naruszają prawa w stopniu mogącym prowadzić do ich uchylenia.

W ocenie Sądu, organ drugiej instancji wbrew zarzutom skargi nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji, która polegać ma adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...].

Sąd wskazał, że z załączonej do decyzji organu I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zlokalizowane w analizowanym obszarze działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Jedną z istniejących na tym obszarze funkcji jest zabudowa mieszkaniowa. Ponadto Sąd podkreślił, że taką funkcję posiada obecnie budynek, objęty planowaną inwestycją. Tym samym, wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą, aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji .

Odnosząc się zaś do kwestii gabarytów planowanej inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej), Sąd uznał, iż przyjęte w decyzji wielkości wyznaczono w sposób zgodny z prawem.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Analiza załączonych do akt sprawy dokumentów w tym analizy funkcji i cech zabudowy wskazuje, iż z uwagi na charakter inwestycji szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie i wynosić będzie tle co istniejący budynek na dachu którego planowana jest inwestycja. Odnośnie zaś ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, to wynosi ona od 15 do 28 m. Organ ustalił przy tym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bez zmian - 28 m, wskazując, iż zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi istnieje możliwość adaptacji strychu przy podniesieniu kalenicy dachu ww. kamienicy do wysokości szybu windowego max 33,7 m.

Mając na uwadze stan historyczny kamienicy organ ustalając geometrie dachu organ wskazał na dach trójpołaciowy o kącie nachylenia połaci dachowej 47%, przy podniesieniu kalenicy do poziomu istniejącego szybu windowego bez radykalnego podniesienia ścian szczytowych. Organ I instancji wskazał także, że z uwagi na wyeksponowaną oraz dominującą lokalizację w historycznej części miasta oraz fakt, iż wnioskowany budynek jest jedyną pozostałością po przedwojennej, zwartej zabudowie południowej pierzei ul. [...], należy szczególnie zadbać o spójne z budynkiem zakomponowanie przestrzenne poddasza na podstawie warunków [...] Konserwatora Zabytków.

W ocenie Sądu również pozostałe wskaźniki wyznaczone zostały zgodnie z przepisami prawa, tym samym nie można zarzucić zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem prawa. Na rozstrzygnięcie w tym zakresie wbrew zarzutom skargi, nie ma zaś wpływu podniesiona przez skarżącą już na etapie odwołania okoliczność, podania błędnych danych we wniosku w zakresie m.in. powierzchni działki na której usytuowany jest budynek i powierzchni użytkowej budynku. Planowana inwestycja nie dotyczy budowy nowego budynku na niezagospodarowanej działce. Realizowana ona ma być na dachu już istniejącego budynku, którego gabaryty - szerokość, wysokość określają jej maksymalny zakres. Podane w decyzji organu I instancji wskaźniki dotyczące inwestycji w ocenie Sądu pozwalają zaś na jej wykonanie zgodnie z wymogami ładu przestrzennego oraz wytycznymi Konserwatora Zabytków, na wskazanej w decyzji działce gruntu.

Sąd wskazał, że organ ustalający warunki zabudowy nie jest kompetentny i uprawniony do dokonywania oceny stanu technicznego istniejącego budynku pod kątem możliwości realizacji planowanej inwestycji. Wydając decyzję o warunkach zabudowy bada on jedynie, czy planowana przez inwestora budowa odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że organy błędnie przyjęły, iż planowana inwestycja polega na adaptacji, a nie nadbudowie dachu, Sąd wskazał, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, oznacza to, że zakres tego postępowania określa wnioskodawca, skoro zatem w ocenie wnioskodawcy chce on dokonać "adaptacji ostatniej kondygnacji budynku wraz ze zmianą geometrii dachu...", to obowiązkiem organu było ustalenie warunków na jakich takie zamierzenie inwestor może zrealizować, co też w rozpoznawanej sprawie organ uczynił.

Mając na uwadze wskazany powyżej wnioskowy charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy Sąd wskazał, że uprawnieniem wnioskodawcy jest dokonywanie korekt, uzupełnień wniosku w trakcie trwania postępowania, tj. do momentu wydania decyzji. Z uprawnieniem tym wiążą się jednak także obowiązki dla organu, który zobligowany jest je uwzględniać a niejednokrotnie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie ponawiać przeprowadzone już czynności np. uzgodnieniowe. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wielokrotne zwracanie się do Konserwatora zabytków w celu określenia dopuszczalnych warunków na jakich może być zrealizowane planowane zamierzenie. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem uzgodnienia jest inwestycja realizowana w odniesieniu do budynku podlegającego ochronie konserwatorskiej, organ ustalający warunki zabudowy bez wątpienia musi wykazać się szczególną ostrożnością. Nie można mu więc zarzucić, że w tym celu wielokrotnie zasięga opinii konserwatora zabytków. Organ musi bowiem w tym postępowaniu wyważyć interes wnioskodawcy oraz społeczny wynikający z uznania danego budynku z obiekt podlegający ochronie, a więc służący dobru społecznemu. Dodatkowo Sąd podniósł, iż bez wątpienia pierwsze uzgodnienie organu konserwatorskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] w rozpoznawanej sprawie było negatywne. Z treści tego postanowienie wynika jednak, że odmowa nastąpiła ze względów formalnych, a nie merytorycznych, bowiem projekt decyzji nie określał geometrii dachu, co wzbudziło wątpliwości Konserwatora co do przyszłych rozwiązań projektowych związanych z inwestycją i ich realnego wpływu na wartości zabytkowe obiektu oraz jego otoczenia. Na skutek uzupełnienia wniosku w ww. zakresie organ sporządził nowy projekt decyzji zawierający dane dotyczące geometrii dachu, który z uwagi na wprowadzone zmiany zobligowany był przedłożyć do ponownego uzgodnienia przez konserwatora zabytków, co też uczynił. Decyzja ta została zaś uzgodniona przez konserwatora pozytywnie - postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. Sąd podkreślił przy tym, że z treści tego uzgodnienia wynika wprost, że zaproponowane ukształtowanie połaci dachowych stanowi nawiązanie do pierwotnego wyglądu dachu budynku. Zdaniem [...] Konserwatora Zabytków jest ono rozwiązaniem neutralnym dla historycznej bryły budynku i pozwoli na utrzymanie poprawnych proporcji i kompozycji jego elewacji.

Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 106 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Organ I instancji wydał bowiem decyzję dopiero po uzyskaniu w sprawie merytorycznego uzgodnienia przez konserwatora zabytków.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Sąd wskazał, że postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona wbrew podnoszonym zarzutom miała możliwość brania udziału w postępowaniu - przed wydaniem decyzji przez organ I instancji jej pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł żadnych uwag. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2012 poz. 270), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a tym samym nieważność postępowania przed Sądem I instancji, polegającą na pozbawieniu strony skarżącej możności obrony swych praw, poprzez niedoręczenie przez Sąd skarżącej odpisów pism kierowanych do Sądu w trakcie postępowania sądowadministracyjnego przez uczestników postępowania, tj. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i jej pełnomocnika oraz przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wskazanego powyżej zarzutu nieważności postępowania, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

A) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 47 § 1 w zw. z art. 75 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady kontradyktoryjności postępowania sądowego polegające na niedoręczeniu stronom postępowania, a zwłaszcza stronie skarżącej, pism procesowych uczestników postępowania, tj.: Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i jej pełnomocnika oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., będących odpowiedziami na skargę skarżącej;

- art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i nie stwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organy obu instancji:

a) art. 106 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., które polegało na nieuprawnionym, wielokrotnym występowaniu przez organ I instancji do organu konserwatorskiego z zapytaniami i dodatkowymi "wnioskami o wyrażenie opinii", w przedmiocie wniosku inwestora, bez wskazywania podstaw prawnych takich działań oraz wyjaśnienia ich celów;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którymi, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia spraw, mając na względzie interes społeczny, poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie rzeczowych i słusznych argumentów w zakresie oceny technicznej budynku oraz nośności konstrukcji kamienicy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie;

c) art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną poprzez uznanie m.in., że praktyki organu I instancji:

1) umożliwiające wielokrotne modyfikowanie wniosku na żądanie organu, czy też pod wpływem jego sugestii oraz

2) występowanie przez organ I instancji do organu konserwatorskiego z dodatkowymi, pozbawionymi podstaw prawnych wnioskami o wyrażenie opinii w przedmiocie wniosku inwestora, są dopuszczalne i zgodne z prawem;

d) art. 9 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego poprzez nie wywiązanie się przez organ z jego podstawowych obowiązków, w tym zwłaszcza z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron.

B) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a tym samym błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...];

- art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja będzie miała charakter adaptacji istniejącego poddasza, podczas gdy analiza wstępnego (pierwotnego) wniosku inwestora (jak również dalszych modyfikowanych i uzupełnianych w trakcie postępowania administracyjnego wniosków inwestora) oraz materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wskazuje, że inwestycja będzie miała charakter nadbudowy.

Mając na względzie wyżej wskazane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyli: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania przed Sądem I instancji, tj. naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nieważności postępowania upatruje w pozbawieniu możliwości obrony swych praw na skutek niedoręczenia jej odpisów pism uczestników postępowania, tj. Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i jej pełnomocnika (pisma z dnia 20 maja 2013 r. i z dnia 29 maja 2013 r.) oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (pismo z dnia 29 maja 2013 r.), stanowiących odpowiedzi na skargę skarżącej.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Pojęcie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Występuje ono zatem jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek usterek czy utrudnień w tym zakresie.

W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić, czy uchybienie to miało wpływ na możliwość strony działania w postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możność obrony swoich praw mimo zaistniałych uchybień procesowych. Pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 561/06, z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2057/10, z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2668/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut pozbawienia strony możliwości obrony jej praw należy zawsze badać z odniesieniem się do konkretnych okoliczności sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedoręczenie skarżącej odpisów odpowiedzi na skargę nie może być uznane za pozbawienie jej możności obrony swych praw. Należy bowiem zauważyć, że strona została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy. Na rozprawie przed WSA obecny był pełnomocnik skarżącej, który nie wnosił o odroczenie terminu rozprawy celem zapoznania się z treścią odpowiedzi na skargę, czy też o doręczenie mu tych pism. Nie można zatem podzielić twierdzeń skarżącej kasacyjnie, że została ona pozbawiona możliwości przedstawienia stanowiska odnośnie tych pism. Ponadto, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odnosił się do treści spornych pism, ani nie powoływał się na nie. Nie można zatem uznać, aby treść powołanych pism wpłynęła na ocenę legalności decyzji organów.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 75 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, niedoręczenie odpowiedzi na skargę w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało wpływu na jej wynik. Sąd nie mógł natomiast naruszyć art. 47 § 1 p.p.s.a., jako że adresatem normy zawartej w tym przepisie jest strona, a nie sąd administracyjny.

Za niezasadne należało uznać zarzuty zmierzające do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kwestii prowadzonego przez organ postępowania uzgodnieniowego. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że w sytuacji, gdy organ konserwatorski odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, nieuprawnione było dalsze prowadzenie postępowania uzgodnieniowego i kierowanie kolejnych pism do tego organu przez organ I instancji.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z ust. 5 art. 53 u.p.z.p., uzgodnienia dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Wszystkie istotne zmiany w projekcie decyzji, w stosunku do poprzedniego projektu poddanego procedurze uzgodnieniowej wymagają powtórzenia tej procedury. Żaden przepis prawa nie wprowadza natomiast ograniczeń co do możliwości wielokrotnego występowania do konserwatora zabytków o uzgodnienie projektu decyzji. Brak zgody organu współdziałającego na pozytywne dla strony załatwienie sprawy jedynie wtedy oznacza konieczność wydania decyzji negatywnej, jeżeli w toku współdziałania między organami nie uda się wypracować takiego wariantu pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego. Na etapie wystąpienia o uzgodnienie nie jest jeszcze przesądzone, jakie rozstrzygnięcie będzie ostatecznie zawarte w decyzji, jednakże organ prowadzący postępowanie główne musi przygotować projekt rozstrzygnięcia, podjęcie którego musi uzgodnić z organem współdziałającym. Projekt decyzji stanowi wstępną ocenę organu prowadzącego postępowanie główne, która może ulec zmianie w procesie uzgadniania z właściwym organem (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 432-434). Skarżąca kasacyjnie formułując zarzuty nie dostrzega zatem, że procedura uzgadniania służy wypracowaniu rozwiązania, które zapewni zgodność zamierzenia z przepisami prawa, a kierowanie przez organ prowadzący postępowanie główne pism do organu współdziałającego stanowi część tej procedury. Niezrozumiałe jest także stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, że pisma kierowane do organu konserwatorskiego miały charakter "nieoficjalny". Pisma te znajdują się w aktach sprawy i stanowią część materiału dowodowego.

Zasadnie również Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że zakres tego postępowania określa wnioskodawca, który może skorygować żądanie na każdym etapie postępowania, do dnia wydania decyzji w sprawie. Inwestor określił zaś inwestycję jako adaptację przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji w budynku, ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nieprzekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie warunków, na jakich takie zamierzenie inwestor może zrealizować. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organy błędnie uznały, że zamierzenie inwestycyjne ma charakter adaptacji, a nie nadbudowy.

Kwestie związane ze stanem technicznym budynku, w tym z nośnością konstrukcji całej kamienicy, nie podlegają badaniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tylko w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie zaakceptował brak dokonania ustaleń przez organy w tym zakresie.

Wobec powyższego nie zachodziły podstawy pozwalające na uznanie za zasadne zarzutów zawartych w punkcie 2 A i B skargi kasacyjnej. Dodatkowo należy zauważyć, że w sytuacji, w której doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucać naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 u.p.z.p., jak i naruszenie wyłącznie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania, nie stwierdzając uchybień przepisom procedury administracyjnej, jak i zastosowanym przepisom prawa materialnego.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.