Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 113/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do podjęcia czynności lub wydania decyzji
Powołane przepisy: article: art. 6 , 14
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka Zdrój I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Rabka –Zdrój do podjęcia czynności lub wydania aktu administracyjnego w zakresie załatwienia wniosku Z.N. z 23 lipca 2010 r. przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. zasądza od Burmistrza Miasta Rabka Zdrój na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syg. Akt II SAB/Kr 113/10

Uzasadnienie

Pismem z dnia 23 lipca 2010 r. Z.N. wniosła o udzielenie jej informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii map numerycznych "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" stanowiących załączniki graficzne do studium poprzez nagranie na nośniku CD-R zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek sprecyzowano w ten sposób, iż przypadku gdyby organ nie dysponował mapami w wersji wektorowej, to żądanie wnioskodawcy obejmuje mapy w wersji rastrowej. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. pismem poinformował ją, iż pomimo, iż organ pozostaje w posiadaniu żądanej mapy cyfrowej "Kierunki rozwoju przestrzennego" zawartej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, która została opracowana przez Pracownię [...], udostępnieniu tej informacji publicznej sprzeciwiają się przepisy prawa autorskiego. Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wyjaśnił, że zgodnie ze zleceniem na opracowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój udzielonym przez organ Pracowni Projektowej [...] (umowa nr [...] z dnia 7 stycznia 1999 r.), mapy wchodzące w skład studium zostały opracowane w formie wydruków barwnych, a nie w formie cyfrowej. Organ wyjaśnił, że cyfrowa wersja mapy nie była częścią uchwały nr XXXV/255/01 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 28 marca 2001 r. uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój. Dalej organ podał, że nie jest w posiadaniu mapy numerycznej "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" i wskazał, że do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są tylko te podmioty, które tę informację posiadają.

Z.N. pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 23 lipca 2010 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii map numerycznych "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" stanowiących załączniki graficzne do studium poprzez nagranie na nośniku CD-R. W uzasadnieniu, skarżąca podniosła, organ będący w posiadaniu informacji publicznej jest zobowiązany ją udostępnić, nawet jeśli objęta jest ona prawem autorskim należącym do innych osób. Skarżąca wskazał, że żądana przez niego mapa, pomimo, iż w formie wydruku, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt. a ustawy o prawie autorskim. Zdaniem skarżącej żądana przez nią kopia mapy, stanowi informację publiczną. Jeżeli jednak dysponent tej informacji uważa, że istnieją przeszkody prawne do udostępnienia informacji powinien, w ocenie skarżącej, wydać decyzję o odmowie udostępniani informacji. Nie wydając decyzji ani nie udostępniając żądanej informacji organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W pierwszej kolejności organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu niewłaściwości sądu administracyjnego co do rozstrzygania o bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej bądź z powodu nie wyczerpania trybu przedskargowego wynikającego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uzasadniając wniosek w sprawie oddalenia skargi organ wskazał, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna objęta jest ochroną prawa autorskiego, zatem jej udostępnienie regulują przepisu szczególne, a nie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wynika to zdaniem organu z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącego, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Organ wywodził, że skoro organ nie ma praw autorskich do żądanej informacji, to zastosowanie znajduje ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ponieważ cyfrowa wersja mapy nie była częścią uchwały nr XXXV/255/01 Rady Miasta Rabka-Zdrój z dnia 28 marca 2001 r. uchwalającej studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Rabka-Zdrój, to nie stanowi dokumentu urzędowego i nie podlega wyłączeniu spod ochrony prawa autorskiemu zgodnie z art. 4 Prawa autorskiego. Zdaniem organu prawidłowym postępowaniem było więc poinformowanie wnioskodawcy pismem z dnia 6 sierpnia 2010 r. o niemożliwości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a zatem nie pozostaje on w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zgodnie z orzecznictwem skarga w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Postępowanie w przedmiocie skargi na bezczynności nie jest prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym a ponadto w takiej jak ta sprawa sąd administracyjny jest sądem właściwym do jej rozpoznania. Nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi.

Przechodząc do uzasadnienia merytorycznego sprawy należy wskazać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie dostępu do informacji publicznej należy przede wszystkim ocenić treść wniosku w sprawie udostępnienia takiej informacji. To bowiem we wniosku wnioskodawca formułuje żądanie, które później jest przedmiotem postępowania. Wniosek skarżącej zawierał zaś żądanie udostępnienia map "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" oraz "Kierunki rozwoju przestrzennego" w wersji numerycznej (cyfrowej), a gdyby takiej nie posiadał organ – ww. mapy w wersji wektorowej, a jeżeliby i takiej wersji organ nie posiadał – mapy ww. obszarów w wersji rastrowej. Był to więc wniosek sformułowany alternatywnie, zakładający możliwość udzielenia wnioskowanej informacji w różny sposób (różnymi mapami).

Mapa cyfrowa to mapa w postaci przystosowanej do komputerowego przetwarzania zawartych na niej danych geograficznych. Mapa ta tworzona jest poprzez komputerowe (cyfrowe) nakładanie warstw tematycznych z obiektami i elementami graficznymi. Mapa wektorowa w postaci cyfrowej to mapa, której elementy treści opisywane są za pomocą zbiorów punktów o znanych współrzędnych. Treść mapy wektorowej nie odbiega od treści analogicznej jej mapy rastrowej (kreskowej). Mapa rastrowa to mapa w formie cyfrowej otrzymywana najczęściej poprzez skanowanie mapy analogowej. Mapa analogowa to z kolei mapa papierowa (drukowana). Różnica między mapą rastrową a wektorową pojawia się w sposobie ich przetwarzania, gromadzenia i udostępniania. Mapy wektorowe powstają w ramach pomiarów bezpośrednich, w procesie digitalizacji. Mapa rastrowa to bitmapa będąca cyfrową reprezentacją mapy wykonanej w konkretnej skali i odwzorowaniu kartograficznym.

Załączniki graficzne do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania mają z reguły postać map analogowych. Nie było więc żadnych przeszkód żeby żądanie skarżącej wynikające z jego wniosku z dnia 23 lipca 2010 r. zostało spełnione chociażby poprzez nagranie na nośnik CD-R wersji rastrowej wnioskowanych map. Z odpowiedzi Burmistrza Miasta Rabki-Zdrój z dnia 6 sierpnia 2010 r. wynika, że organ ten dysponował każdym z rodzajów ww. map, również mapami cyfrowymi ww. obszarów, które pomimo sporządzenia ich na potrzeby organów gminy celem uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – nie mogły zostać "udostępnione" z powodu dalszego posiadania praw autorskich po stronie pracownik projektowej, która mapy te sporządziła.

Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.". Zgodnie zaś z ust. 2 art. 13 u.d.i.p jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszej sprawie organ doszedł do wniosku, że żądana informacja nie może zostać udostępniona więc w ustawowym terminie poinformował o tym wnioskodawcę w piśmie, na które nie służy żaden środek zaskarżenia. Powołał się przy tym na orzecznictwo z którego wynika, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy lub nie jest w posiadaniu organu - załatwieniem sprawy jest poinformowanie o tym wnioskodawcy.

Należy wyjaśnić że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnieni informacji publicznej bada w pierwszej kolejności czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a jeśli tak czy nie istnieją przepisy szczególne regulujące jej udostępnianie.

W ocenie Sądu organ błędnie przyjął, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest objęta ochroną prawa autorskiego w zakresie uniemożliwiającym (wykluczającym) udostępnienie jej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Jednakże w art. 4 powołanej ustawy ustawodawca przewidział wyłączenia spod ochrony prawa autorskiego postanawiając, że nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego: 1) akty normatywne lub ich urzędowe projekty; 2) urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole; 3) opublikowane opisy patentowe lub ochronne; 4) proste informacje prasowe. Mapy "Kierunki rozwoju przestrzennego" oraz "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego" w formie barwnego wydruku stanowią załączniki do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem są integralną częścią dokumentu urzędowego. Skoro tak, to zgodnie z powołanym wyżej przepisem nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. W wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w sprawie o sygn. akt II SA/Op 20/07, opub. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stwierdził, że "Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem, przy czym nie chodzi tylko o dokumenty wytworzone przez organ, ale i takie, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.". Zatem również opracowania, mapy, ekspertyzy dołączone do dokumentów i sporządzone na zlecenie organu administracji nie są chronione prawem autorskim w zakresie uniemożliwiającym ich udostępnienie w drodze dostępu do informacji publicznej.

Jak podano powyżej bez znaczenia dla stwierdzenia bezczynności organu pozostaje czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Organ był w posiadaniu żądanej informacji publicznej i powinien w ustawowym terminie ją udostępnić wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 12 nakłada na podmiot dysponujący informacją publiczną obowiązek umożliwienia: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zatem żądanie zgłoszone w wniosku skarżącej mieściło się w regulacji powołanej ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Jeśli zatem organ nie dysponowałby wersją cyfrową mapy, a jedynie barwnym wydrukiem, to powinien był stronę o tym poinformować i umożliwić jej przeniesienie wydruku na nośnik CD-R. Powinien był wyznaczyć termin, w którym możliwe będzie udostępnienie żądanej informacji, nie dłuższy niż 2 miesiące i podać w jaki sposób informacja może zostać udzielona.

W istocie więc spór w tej sprawie między organem a skarżącym dotyczy dopuszczalności udostępnienia wersji cyfrowej ww. map bez dociekania, że wniosek skarżącego alternatywnie zawierał żądanie udostępnienia mu ww. załączników do Studium w zakresie trzech możliwych kategorii map. Ponad wszelką wątpliwość żądanie skarżącej mogło zostać zrealizowane poprzez zeskanowanie map w formie rastrowej na nośnik CD. Ewentualne problemy mogłyby zaistnieć od strony technicznej, ale co do tej okoliczności Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój nie podnosił żadnych zastrzeżeń.

Sąd nie podziela zapatrywania Burmistrza Miasta Rabki-Zdrój również co do zakresu wyłączenia z regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do treści art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła wprawdzie w zakresie w niej nie uregulowanym do innych ustaw, ale też zawiera bardzo szeroki zakres przedmiotowy – co do zasady każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich informacji wprost wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i projektowaniu aktów normatywnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b u.d.i.p.). Jeżeli organ administracji publicznej w ramach wykonywania zadań publicznych zleca wykonanie jakichkolwiek dokumentów służących, czy też znajdujących zastosowanie w zakresie wykonywania danego zadania publicznego – tym samym stanowi to informację publiczną. Jeżeli w ramach przygotowywania projektu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy organowi (organom) gminy potrzebne były mapy w różnych wersjach (np. wektorowej, cyfrowej, analogowej), to znaczy, że z chwilą otrzymania tych map przez organ samorządu terytorialnego, były one lub mogły być pomocne przy wykonywania danego zadania publicznego (uchwalenia studium). Dla uznania, czy mapy te stanowią informację publiczne nie ma znaczenia, czy zostały one przygotowywane przez sam organ (aparat pomocniczy organu administracji), czy też zlecone do przygotowania przez podmiot spoza administracji. Podnoszona kwestia zastrzeżenia praw autorskich do niektórych postaci map przez pracownię projektową (autora tych map) nie jest skuteczna przed uznaniem takich map za przedmiot informacji publicznej. Może zaś być przedmiotem odrębnego postępowania między autorem mapy a jednostką samorządu, na rzecz której mapę sporządzoną co do skuteczności dokonania takiego zastrzeżenia bądź jego rozumienia. Sprawy te nie podlegają rozstrzyganiu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Podsumowując należy stwierdzić, że Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój pozostaje w bezczynności w przedmiocie załatwienia wniosku Z.N. z dnia 23 lipca 2010 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Sąd orzekający podziela stanowisko zawarte w tezie nr 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Łd 29/0, w której uznano, że skoro podmiot zobowiązany nie udostępnia informacji, do której każdemu służy prawo z mocy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie wydaje decyzji odmownej (bo twierdzi, że w świetle ustawy nie ma do tego uprawnień), to pozostaje w bezczynności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. osobie, która nie uzyskała informacji służy więc skarga na bezczynność. Zapewnia ona ochronę w sytuacji, gdy zainteresowany nie uzyskuje ani dostępu do informacji, który winien mieć zapewniony ex lege, ani decyzji odmownej.

W oparciu o powyższe Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.