Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 733/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1 zd. 1,  ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w D. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zarządzeniem Nr [...] /2021 z dnia [...] kwietnia 2021 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2020 poz. 910 ze zm.), odwołał J. P. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w D. z dniem [...] marca 2021 r., bez wypowiedzenia, po zasięgnięciu opinii Z. Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu zarządzenia Organ wskazał, że w jego ocenie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadnia celowość podjęcia decyzji o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły Podstawowej w D. .

Argumentując przedstawił w porządku chronologicznym zdarzenia, które w ocenie Organu uzasadniają twierdzenie, że dalsze kierowanie przez Skarżącą Szkołą jest z obiektywnie opisanych względów niewskazane, gdyż zagraża właściwemu funkcjonowaniu Szkoły w przyszłości.

Dalej Organ wskazał, że w lutym 2020 r. został rozpoczęty w jednostkach organizacyjnych Gminy T., w tym w Szkole Podstawowej w D. audyt mający na celu ustalenie rzetelności operacji bankowych. W dniu 14 grudnia 2020 r. Burmistrz został poinformowany przez audytora o ustaleniu faktów wskazujących na podejrzenie popełnienia przestępstwa opisanego w art. 296 § 1 k.k. przez główną księgową w Szkole Podstawowej w D. , która to wykonując kilkadziesiąt przelewów bezpodstawnie przelała w roku 2020 na swój rachunek bankowy, z rachunku bankowego Szkoły Podstawowej w D. [...] zł (słownie: [...] złotych [...]) i z tego do dnia dzisiejszego Szkoła odnotowała szkodę w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych [...]).

Ustalenia te audytor poczyniła po rozmowie z główną księgową i analizie operacji bankowych z 2020 r. na rachunku Szkoły prowadzonym przez Bank Spółdzielczy w B. za okres od 1.01.2020 r. do 30.11.2020 r. Operacje bankowe dotyczą przelewów bankowych z dwóch rachunków Szkoły (na kwotę łączną [...] zł oraz na łączną kwotę [...]zł ).

Powyższe ustalenia zostały zweryfikowane przez komisję wewnętrzną złożoną z pracowników Urzędu Miejskiego w T. , którzy w dniu [...] w D. przeprowadzili kontrolę mającą na celu weryfikację wskazanych przez audytora, operacji bankowych. Jej ustalenia potwierdziły fakty przytoczone przez audytor oraz pozwoliły ustalić, że na dzień 1 grudnia 2020 r. z rachunku Zakładowego Fundusz Świadczeń Socjalnych główna księgowa wypłaciła, wykonując 5 przelewów bankowych [...] zł, przy czym [...] zł zwróciła, zaś z rachunku podstawowego wypłaciła, wykonując 36 przelewów bankowych łącznie kwotę [...]zł.

O powyższych ustaleniach została powiadomiona pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. Prokuratura Rejonowa w B. i na tej podstawie w dniu [...] lutego 2021 r. zostało wszczęte śledztwo.

W uzasadnieniu ponadto podniesiono, że w stosunku do Skarżącej w chwili obecnej prowadzone jest w związku z powyżej opisaną sytuacją postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Organ podkreślił, że postawa oraz wyjaśnienia Skarżącej składane już po ujawnieniu nieprawidłowości finansowych w kierowanej przez nią Szkole w roku 2020 wskazują, że nie sprawowała ona jakiegokolwiek nadzoru nad prawidłowym organizowaniem finansowej obsługi Szkoły, co doprowadziło do przywłaszczenia na szkodę Szkoły w tymże roku kwoty [...]zł.

Złożone oświadczenie Skarżącej w przedmiocie wykorzystywania bankowych narzędzi autoryzacyjnych pozostawało w sprzeczności z kwestionariuszem Samooceny Kontroli za rok 2019 w którym Skarżąca wskazała, że w kierowanej przez nią jednostce kluczowe operacje finansowe lub gospodarcze są prowadzone przez więcej niż jedną osobę, tj. żaden pojedynczy pracownik nie prowadzi wszystkich kluczowych etapów operacji i potwierdziła, że w kierowanej jednostce dowody księgowe są każdorazowo sprawdzane pod względem merytorycznym albo formalno - prawnym.

Z uwagi na powyższe jak i wobec faktu, że zlecony w lutym 2020 r. i zakończony w listopadzie tegoż roku audyt w jednostkach organizacyjnych Gminy T. dotyczył tylko roku 2020 a według wstępnych ustaleń tego audytu opisany powyżej proceder nie ograniczał się tylko do tego roku i trwał kilkanaście lat, dla ustalenia rozmiaru ujawnionego nielegalnego procederu, z końcem grudnia 2020 r. Burmistrz zlecił przeprowadzenie niezależnego audytu finansowego dotyczącego gospodarki finansowej w Szkole Podstawowej w D. obejmującego okres od 1 stycznia 2004 r. do 15 grudnia 2020 r.

Kontrola legalności i rzetelności operacji bankowych polegała na kontroli prawidłowości wykonanych w latach 2004 - 2020 przelewów środków pieniężnych z trzech rachunków bankowych Szkoły (rachunku pomocniczego - żywienie, rachunku podstawowego i rachunku ZFŚS), będących w dyspozycji dyrektora Szkoły oraz głównej księgowej, na prywatny rachunek bankowy, należący do głównej księgowej.

W jej toku na podstawie dokumentów pozyskanych przez Burmistrza do celów kontroli z Banku Spółdzielczego w B. biegła ujawniła występowanie w latach 2004 - 2020 nielegalnych przepływów środków pieniężnych na rachunkach Szkoły Podstawowej w D. o charakterze oszustw, fałszowania dowodów księgowych, fikcyjnych tytułów wydatkowych, na które w dowodach księgowych Szkoły nie istniały żadne dokumenty, będące podstawą do wydatkowania środków pieniężnych. Wykazała, że w Szkole pomimo występowania obrotu gotówkowego w formie pobrań gotówki z Banku Spółdzielczego (kasa wypłaci) nie sporządzano raportów kasowych, co było niezgodne z zasadami rachunkowości i ewidencji księgowej gotówki w kasie. Ustaliła, że nielegalne przelewy były autoryzowane w systemie bankowym Banku Spółdzielczego przez Skarżącą - dyrektora Szkoły, oraz główną księgową a nielegalne pobrania zawierały podpis głównej księgowej oraz dyrektora, jako dysponentów środków publicznych na rachunkach bankowych Szkoły.

Ostatecznie z przedłożonego protokołu kontroli wynika, że kwota nielegalnych przelewów i pobrań gotówkowych w latach 2004 - 2020 wyniosła [...] zł ([...] złotych [...]), w tym na rachunku pomocniczym - żywienie wyniosła [...] zł, na rachunku podstawowym wyniosła [...] zł (uwzględniając dokonane przez główną księgową zwroty na łączną kwotę [...]zł), zaś na rachunku ZFŚS wyniosła [...] zł.

Niezależnie od powyższego, przeprowadzona kontrola ujawniła także szereg nieprawidłowości w dysponowaniu środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Z treści protokołu wynika, że Skarżąca w dniu 10.10.2019 r. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia socjalnego w postaci bezzwrotnej zapomogi na zakup opału. Na posiedzeniu w dniu 18.10.2019 r. jako Przewodnicząca Komisji Socjalnej oraz jako Pracodawca podpisała i przyznała sobie zapomogę zwykłą w wysokości [...] zł uzasadniając wniosek o zapomogę swoją trudną sytuacją rodzinną, osobistą i materialną. Kolejnym wnioskiem o zapomogę na zakup opału na zimę Skarżąca wystąpiła w dniu 7.09.2020 r. Przedmiotowy wniosek nie został prawidłowo wypełniony. Pomimo, iż nie wypełnione zostały rubryki dot. osób wchodzących w skład rodziny, średniego miesięcznego dochodu brutto, łącznej sumy średnich dochodów, średniego miesięcznego dochodu przypadającego na osobę, informacji o korzystaniu w dwóch ostatnich latach ze świadczeń dofinansowanych z ZFŚS, w dniu 24.11.2020 r. przyznana została Skarżącej zapomoga na zakup opału na zimę w kwocie [...]zł. Podobnie jak poprzednio, w decyzji przyznającej zapomogę Skarżąca wystąpiła zarówno jako Przewodnicząca Komisji Socjalnej, jak i osoba zatwierdzająca przyznanie "samej sobie" pomocy materialnej.

Abstrahując od faktu, iż zatwierdzenia wysokości i ilości zapomóg dokonała Skarżąca, działając jako administrator środków i pracodawca, obie zapomogi przyznane zostały z pominięciem kryteriów materialnych i bez uzasadnienia trudnej sytuacji materialnej lub losowej, przy średnim dochodzie na osobę w rodzinie w wysokości ponad [...] zł. W uzasadnieniu biegła wskazała, że zgodnie z zapisami obowiązującego w Szkole Regulaminu ZFŚS, przyznawanie ulgowych usług i świadczeń oraz wysokość dopłat z Funduszu uzależnia się od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osób uprawnionych do korzystania z pomocy Funduszu, co oznacza, że w pierwszej kolejności pomoc z Funduszu powinna być zapewniona pracownikom i osobom uprawnionym, które m.in. znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Przez trudną sytuację materialną, należy rozumieć sytuację, gdy miesięczny dochód (brutto) na członka rodziny (wyliczony zgodnie zasadami podanymi w opisie do załącznika nr [...] Regulaminu) nie przekracza połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz minimalnego wynagrodzenia za pracę, gdy uprawniona do pomocy z Funduszu jest jedna osoba. Obowiązujące wynagrodzenie minimalne w 2019 r. wynosiło [...] zł, a w 2018 r. - [...] zł. Dochód zaś w rodzinie Skarżącej, przypadający na jednego członka przekraczał o ponad [...] zł połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w 2018 r. i 2019 r. wyniosło odpowiednio [...] zł i [...] zł. Jednocześnie pracownikom o niskich i średnich dochodach Skarżąca, powołując się na brak środków finansowych przewidzianych na tę formę pomocy w planie ZFŚS odmawiała przyznania pomocy z ZFŚS, a mianowicie:

Pani G. C. . na zakup opału (średni miesięczny dochód za 2019 r. - [...] zł),

Pani A. S., dotkniętej długotrwałą chorobą, będącej pod opieką poradni onkologicznej, kserokopie dokumentacji medycznej podała w załączeniu do wniosku (średni miesięczny dochód za 2019 r. - [...] zł),

Nadto przeprowadzony audyt ujawnił, że dyrektor Szkoły (Skarżąca), zawarła "sama z sobą" 9 maja 2018 r. umowę nr [...] pożyczki na cele mieszkaniowe z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na kwotę [...]zł, a kwota pożyczki stanowiła najwyższą spośród udzielanych pracownikom Szkoły. Wskazać przy tym należy, iż pożyczka we wnioskowanej kwocie wpłynęła na konto Skarżącej w maju 2018 r. a faktu tego nie odnotowała ona w składanych oświadczeniach majątkowych. W dniu 31 sierpnia 2018 r. akt powierzenia Skarżącej stanowiska dyrektora Szkoły wygasł. Wypełniając obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego wg stanu na ten dzień, Skarżąca nie ujęła w nim zobowiązania pieniężnego z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Nie uczyniła tego także w oświadczeniu majątkowym złożonym na dzień objęcia funkcji dyrektora Szkoły na kolejny okres, tj. na dzień 1 września 2018 r. jak i w następnym oświadczeniu majątkowym złożonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. za rok 2018, wg stanu na dzień 31 grudnia 2018 r. Wysokość zobowiązania pieniężnego z tytułu pożyczki udzielonej z funduszu zakładowego istniejący na dzień, według stanu na który każde z w/w oświadczeń zostało złożone (31.08, 1.09., 31.12.) przekraczała wartość [...] zł. Pomimo to nie została ujawniona ona w złożonych oświadczeniach majątkowych. Informacja o nieprawidłowościach w tym zakresie - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - została przekazana do Centralnego Biura Antykorupcyjnego i w chwili obecnej toczy się w tym przedmiocie postępowanie.

Organ podkreślił, że konstrukcja odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się jedynie do przypadków szczególnie uzasadnionych, a w jego ocenie opisane powyżej nieprawidłowości w gospodarce finansowej Szkoły, przemawiają za tym, aby Skarżąca przestała pełnić w trybie natychmiastowym funkcję dyrektora Szkoły. Bowiem nie jej rutynowe czynności, lecz audyt zewnętrzny ujawnił, że podczas sprawowania przez nią funkcji dyrektora Szkoły nierespektowane były zasady weryfikowania wydatkowania środków finansowych Szkoły dokonywane przez podległą jej główną księgową. Zasada autoryzacji operacji bankowy obowiązująca w Szkole miała zapobiec temu, aby jedna osoba samodzielnie i poza kontrolą realizowała wypływ środków z rachunku bankowego. Wymuszała złożenie dwóch podpisów elektronicznych za pomocą narzędzi autoryzacyjnych banku (PIN, pendrive) przez głównego księgowego i dyrektora Szkoły jako osób upoważnionych w systemie bankowym do autoryzacji (zatwierdzania) transakcji. Ponad 640 bezpodstawnych operacji bankowych wykonanych przez główną księgową na przestrzeni 14 lat świadczy, iż Skarżąca jako dyrektor Szkoły, nie incydentalnie, lecz permanentnie zaniechała sprawdzania i weryfikowania merytoryczności operacji bankowych wykonanych przez swoją księgową zawierzając jej bezkrytycznie, iż czyni to w zgodzie z ustawą o finansach publicznych.

Organ podkreślił, że w sprawie nie może być absolutnie mowy o uchybieniach w zakresie rachunkowości czy incydentalnych nieprawidłowościach w zakresie autoryzacji operacji finansowych, ale o rażącym braku jakiejkolwiek ich kontroli, zaniechaniu weryfikacji operacji finansowych i gospodarczych zarówno przed ich dokonaniem jak i po i to przez 14 lat, co doprowadziło do szkody, która stanowi bez odsetek niebagatelną kwotę niespełna dwóch milionów dziewięćset tysięcy złotych. Jej rozmiar w żadnym razie nie pozwala przyjąć, że w sprawie mamy do czynienia z drobnym procederem. Opisane nadużycia finansowe na tak ogromną skalę, rozciągnięte w tak długim okresie czasu przemawiają jednoznacznie za uznaniem, że mamy do czynienia z nadzwyczajnym, nagłym ujawnieniem faktu zarówno niedopełnienia obowiązków jak i naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora Szkoły.

Dodatkowo Organ wskazał, uznając, że jedynym rozwiązaniem w tej sytuacji jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez Skarżącą funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w D. , na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, że zwrócił się do Z. Kuratorium Oświaty w S. o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, Organ ten zaś pismem z dnia [...] marca 2021 r. wydał negatywną opinię. Wskazał, że zmuszony jest niestety wydać opinię negatywną bowiem - zgodnie z obowiązującym orzecznictwem - przyczyną odwołania mogą być wyłącznie obiektywne przesłanki powodujące destabilizację jednostki oświatowej pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym, a takie - zdaniem kuratora - w prezentowanym stanie faktycznym nie zachodzą.

2. Niezadowolona z treści aktu, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanemu zarządzeniu zarzucając:

- naruszenie przepisów art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez przyjęcie, iż przesłanki w tym przepisie określone w okolicznościach sprawy zostały spełnione, w sytuacji gdy po pierwsze zarzucane Skarżącej nieprawidłowości przy wykonywaniu obowiązków dyrektora szkoły nie wystąpiły, po drugie, biorąc pod uwagę charakter stawianych jej zarzutów, mających uzasadniać odwołanie jej ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia stwierdzić należy, iż nie mieszczą się one w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", na jakie wskazuje powołany przepis, a które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczą zdarzeń nagłych i nadzwyczajnych, i nie można do nich zaliczyć negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, których dotyczy art. 66 ust. 1 pkt 1b ustawy, a muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki", których ustawa nie wskazuje,

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że zatrudniona jest w Szkole Podstawowej w D. od dnia [...] 1985 r. na stanowisku nauczyciela na czas nieokreślony. Jednocześnie do dnia [...] 2021 r. zajmowała ona stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w D. , ostatnio na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2018 r., którym powierzono jej to stanowisko na okres 5 lat szkolnych, tj. od [...] września 2018 r. do [...] sierpnia 2023 r.

W ocenie Skarżącej zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa, nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe i wprost narusza prawa Skarżącej, pozbawiając ją powierzonego jej na czas określony stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. .

W ocenie Skarżącej nie ulega wątpliwości, że art. 66 Prawa oświatowego, który określa przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący, ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. Zatem musi być on zarówno przez organy decydujące, jak i przez organy nadzorujące, a także sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie, traktowany ze szczególną uwagą. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce

W ocenie Skarżącej w świetle dotychczasowego orzecznictwa pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania, które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne Skarżąca argumentowała, że przesłankami odwołania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego nie mogą być zarzuty co do nieprawidłowości w działalności finansowej i administracyjnej, w takim bowiem przypadku odwołanie winno nastąpić w trybie przewidzianym w art. 66 ust. 1 pkt 1b. W ocenie Skarżącej definicja przesłanki uzasadniającej odwołanie dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego wyklucza przyjęcie, aby do przypadków szczególnie uzasadnionych można zaliczyć negatywną ocenę dotychczasowej pracy dyrektora szkoły, będącej następstwem zsumowania stwierdzonych w trakcie kolejnych przeprowadzonych w różnych okresach kontroli, naruszeń, w szczególności gdy odrębna ich ocena nie daje możliwości zakwalifikowania ich do przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 66 ust. ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uwypukliła, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy nie mieszczą się w zawartym w z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania dyrektora w omawianym trybie. Powód zwolnienia musi wynikać z okoliczności nagłych, które będą miały miejsce "tu i teraz"

Skarżąca wskazała, iż nie wystąpiły w jej przypadku przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Zarzuty jej stawiane dotyczą nieprawidłowości w zakresie nadzoru nad finansową obsługą szkoły i nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, a nie takich aspektów, które mogłyby stanowić podstawą odwołania w trybie szczególnym. Co więcej, w ocenie Skarżącej Organ powołał zdarzenia, które nie były zdarzeniami nagłymi, ale miały mieć miejsce na przestrzeni ostatnich kilku lat, w czasie kiedy szkoła była regularnie kontrolowana przez osoby upoważnione przez organ nadzorujący, które takich nieprawidłowości nie stwierdzały. Nie wpływały one w żaden sposób na funkcjonowanie szkoły i jej destabilizację w zakresie działalności oświatowej, dydaktycznej i wychowawczej, pozostając całkowicie bez związku z tymi aspektami funkcjonowania placówki i nie mogły mieć wpływu na dalsze funkcjonowanie szkoły również w chwili obecnej. W żaden sposób zatem, w ocenie Skarżącej, okoliczności przytaczane przez Organ, niezależnie od błędnych w ocenie Skarżącej ustaleń co do określonych zdarzeń, już tylko z uwagi na charakter stawianych Skarżącej zarzutów, nie mogły stanowić przesłanki odwołania jej ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, który przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia został niewątpliwie naruszony.

Skarżąca podniosła nadto, iż w sposób błędny ustalone zostały okoliczności faktyczne, które Organ przywołuje jako uzasadnienie odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora.

Odnośnie zarzutów związanych z bezpodstawnym przelaniem środków finansowych szkoły przez główną księgową na jej rachunek bankowy, Skarżąca wskazała, iż nie są to działania, o które podejrzewana jest Skarżąca, ale działania głównej księgowej, o których Skarżąca nie miała wiedzy. Żadna z kwestionowanych transakcji bankowych nie odbyła się za jej wiedzą i aprobatą, nie wie ona według jakiego mechanizmu i klucza doszło do zagarnięcia mienia na szkodę szkoły. Skarżąca, jak wskazywała w pismach kierowanych do Burmistrza, przynależne jej narzędzie autoryzacyjne przechowywała w skrytce znajdującej się w szafie pancernej, do której był ograniczony dostęp osób trzecich. Nie udostępniła ona również głównej księgowej przynależnego jej bankowego narzędzia autoryzacyjnego celem wykonywania autoryzacji za nią, w szczególności, według Skarżącej, główna księgowa nie znała kodu generującego podpis. Wskazać należy, iż postępowanie w tej sprawie nadal się toczy i dotyczy głównej księgowej, a nie skarżącej, na chwilę obecną brak jest takich ustaleń, które wskazywałyby na zaniedbania skarżącej w tym zakresie. Zarzuty zawarte w uzasadnieniu do zarządzenia o odwołaniu, w których wskazuje się, iż Skarżąca sprawując podstawową kontrolę podległej jej księgowej mogła bez trudu stwierdzić nieprawidłowości, do jakich dochodziło, są nie do przyjęcia w uwzględnieniu faktu, iż żadnych nieprawidłowości nie dostrzegła przez wszystkie te lata żadna z osób kontrolujących gospodarkę finansową szkoły z ramienia organu prowadzącego, co wskazuje na to, iż nie były to nieprawidłowości łatwe do stwierdzenia. Skarżąca podkreśliła, że składane były miesięczne sprawozdania z dochodów i wydatków. Takie sprawozdania składane były nadto również kwartalnie, co pół roku były to sprawozdania opisowe, a co roku bilans wraz z opisem. Żaden z tych dokumentów nigdy nie budził zastrzeżeń Organu prowadzącego. Podkreśliła, iż przez wszystkie lata regularnie co roku odbywały się w Szkole Podstawowej w D. kontrole finansowe przeprowadzane przez pracowników komórki finansowej Urzędu Gminy, działających z upoważnienia Burmistrza. Ostania kontrola miała miejsce 25 listopada 2020 r. Zarówno w protokole kontroli z 2020 r., jak i w pozostałych protokołach kontrolnych od roku 2004 r. brak jest zaleceń pokontrolnych, z których wynikałoby, iż występują jakiekolwiek nieprawidłowości, wręcz przeciwnie w każdym protokole w sprawdzanym obszarze działalności finansowej stwierdzano, iż wszystko jest prawidłowo. Skarżąca uwypukliła, że skoro kontrole te nie wykazywały nieprawidłowości, i nieuprawnione przelewanie środków pieniężnych nie zostało nigdy dostrzeżone przez kolejnych kontrolujących, to trudno przyjąć, iż sama Skarżąca mogła fakty takie w trakcie bieżącego nadzoru bez problemu stwierdzić. Skarżąca o zaborze środków finansowych dowiedziała się dopiero w dniu 14 grudnia 2020 r., na spotkaniu, na które została wezwana przez Burmistrza, a kolejnego dnia zastępca Skarbnika Gmin T. oraz pracownik księgowości przystąpiły do kontroli dokumentacji księgowej szkoły, w trakcie której stwierdziły nieuprawnione przelewanie środków finansowych przez główną księgową, przy czym na żadnym etapie nie stwierdzono udziału w tym procederze Skarżącej. Obarczanie zatem Skarżącej odpowiedzialnością za działania głównej księgowej i czynienie z tego podstawy odwołania jej ze stanowiska dyrektora i to bez wypowiedzenia, nie wydaje się w żaden sposób uzasadnione.

Dalej Skarżąca argumentowała, że przyznanie jej świadczeń z ZFŚS w postaci zapomóg na opał w 2019 r. i 2020 r. odbyło się zgodnie z zasadami wynikającymi z obowiązującego w Szkole Podstawowej w D. ie Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, który przyjęty został w 2009 r., przygotowany przez Komisję Socjalną, składającą się z 6 członków i po zaopiniowaniu przez ZNP Oddział w T. . Zgodnie z tym regulaminem pracownik każdego roku składał do 31 marca oświadczenie o wysokości zarobków za rok poprzedni według załącznika nr [...] do regulaminu i na podstawie tych informacji tworzono tabelaryczny wykaz wszystkich pracowników i emerytów z wysokością ich zarobków za poprzedni rok, w oparciu o który ustalano, do którego progu dochodowego w przypadku danego świadczenia pracownik należał. W związku z tym, kiedy pracownik ubiegał się w trakcie roku o świadczenie z ZFŚS nie musiał ponownie we wniosku wskazywać swojego dochodu za poprzedni rok, na drukach tych wysokość dochodu wskazywali tylko pracownicy zatrudnieni w trakcie roku szkolnego. Ubiegając się o dane świadczenie każdy pracownik, w tym dyrektor składał stosowny wniosek, który rozpatrywała Komisja ZFŚS i tak było też w przypadku Skarżącej. Świadczenie, co podkreśliła Skarżąca, przyznała Komisja, a nie dyrektor i w przypadku przyznania świadczeń dla Skarżącej nie wystąpiły tutaj żadne nieprawidłowości. Sprawując funkcję dyrektora przez niemal 30 lat Skarżąca tylko 2 razy - w 2019 r. i w 2020 r. złożyła wnioski o zapomogę, a komisja przyznała jej wówczas zapomogę zgodnie z kryterium dochodowym. Nie polegają na prawdzie twierdzenia, że zapomogi przyznawane były z pominięciem kryteriów materialnych, ponieważ regulamin i załączniki zawierały progi dochodowe oraz wysokość świadczenia uzależnione do minimalnego wynagrodzenia w danym roku kalendarzowym.

Jednocześnie Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu do zarządzenia niezgodnie z rzeczywistością przedstawiono okoliczności rozpoznania wniosków Pań G.C. . i A.S. o przyznanie pomocy. W przypadku tych osób w czasie, kiedy składały one wnioski, wnioski złożyło również 7 pracowników obsługi i administracji. Zapomogi były przyznawane przez Komisję zgodnie z datą wpływu, co spowodowało, iż fundusze przeznaczone na to świadczenie w planie ZFŚS wystarczyły na przyznanie świadczenia dla 7 uprawnionych. Po wyczerpaniu środków na zapomogi oraz po analizie wydatków na pozostałe świadczenia dyrektor podjął decyzję o przesunięciu środków zgodnie z aneksem do planu ZFSS zaakceptowanym przez ZNP Oddział w T. . Po dokonanych zmianach w planie rzeczowo - finansowym na 2020 r. na posiedzenie Komisji wpłynęły 3 wnioski o zapomogę (w tym również dyrektora szkoły) i Komisja przyznała zapomogi uprawnionym.

Dalej Skarżąca wskazała, że zarzuty dotyczące uzyskania pożyczki mieszkaniowej nie są w żaden sposób uzasadnione, skoro pożyczka ta przyznana została w zgodzie z zapisami obowiązującego Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Wysokość pożyczek zgodnie z regulaminem uzależniona była od ich celu oraz minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. W 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pożyczki mieszkaniowej w związku z adaptacją strychu na cele mieszkaniowe i rozbudową budynku mieszkalnego, do którego załączyła stosowną dokumentację. Spełniała ona warunki do przyznania tej pożyczki w wysokości do [...] zł i Komisja ZFŚS przyznała jej taką pożyczkę w wysokości zgodnej z obowiązującym regulaminem. Podpis Skarżącej złożony został jako podpis dyrektora szkoły. W tym zakresie zatem nie wystąpiły jakiekolwiek nieprawidłowości. Faktem jest, iż pierwotnie Skarżąca w złożonych oświadczeniach majątkowych w 2018 r. nie wykazała tej pożyczki, jednak tylko i wyłącznie przez nieuwagę. Nie miała ona zamiaru ukrywać żadnych elementów swojego stanu majątkowego, w oświadczeniu zresztą wskazywała na kredyty bankowe opiewające na znacznie wyższe kwoty, nadto pożyczka była potrącana każdego miesiąca z wynagrodzenia, tak więc fakt jej udzielenia nie był żadną tajemnicą. Na skutek zwykłej omyłki i nieuwagi nie została ona wskazana w oświadczeniu, przy czym, co Skarżąca podkreśliła oświadczenia te zostały przez Skarżącą skorygowane.

3. W odpowiedzi na skargę Organ, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz przesłuchanie w charakterze świadków wymienionych w odpowiedzi osób.

Organ w pełnym zakresie podtrzymał twierdzenia z zarządzenia o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły, gdyż w jego ocenie opisane nadużycia finansowe na tak ogromną skalę, rozciągnięte w tak długim okresie czasu przemawiają jednoznacznie za uznaniem, że mamy do czynienia z nadzwyczajnym, nagłym ujawnieniem faktu zarówno niedopełnienia obowiązków jak i naruszenia uprawnień określonych prawem przez dyrektora Szkoły.

Wskazał także dodatkowo, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2018 r. Dyrektora Szkoły Podstawowej w D. w sprawie wprowadzenia zasad (polityki) rachunkowości w Szkole Podstawowej w D. , obok głównej księgowej osobą uprawnioną do sprawdzania i podpisywania dokumentów pod względem merytorycznym, formalno - rachunkowym oraz zatwierdzania dokumentów księgowych do zapłaty jest dyrektor Szkoły. Dostęp zatem do narzędzi autoryzacyjnych - teoretycznie każdy swoich - posiadały dwie osoby: Skarżąca jako dyrektor Szkoły oraz księgowa. Choć w chwili obecnej Skarżąca zapewnia, że przynależne do niej bankowe narzędzie autoryzacyjne przechowywała w skrytce znajdującej się w szafie pancernej i nie udostępniała księgowej ani tego narzędzia ani też kodu generującego podpis, to na pierwszym spotkaniu w sprawie w gabinecie Burmistrza, które miało miejsce w dniu 14 grudnia 2020 r. w obecności Skarbnika Gminy, tuż po ujawnieniu nadużyć w Szkole wskazała, że właśnie owe narzędzia znajdują się owszem w kasie pancernej, ale dostęp do niej (klucz) ma księgowa. Podnoszone więc w chwili obecnej twierdzenia Skarżącej o tym, że nigdy nie przekazywała narzędzi autoryzacyjnych księgowej po pierwsze nie są oparte na prawdzie (a mają jedynie charakter przyjętej strategii procesowej), po drugie, nawet, gdyby tak było, nie zwalniają Skarżącej z odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy. Każdy bowiem, komu jest przypisany klucz aktywacyjny, odpowiada za jego użycie. Skarżąca zobowiązana była więc wprowadzić, a w gruncie rzeczy stosować obowiązujące procedury, by uniemożliwić dostępność do swoich narzędzi autoryzacyjnych (klucz aktywacyjny i kod generujący podpis) drugiej, upoważnionej osobie, w tym przypadku księgowej.

Co więcej, weryfikacja dostępności do narzędzi autoryzacyjnych, której jak wynika z powyższego skarżąca w ogóle nie realizowała, nie jest jedyną możliwością monitorowania gospodarki finansowej szkoły. W ramach samokontroli zarządczej Skarżąca nie tylko mogła, ale też powinna czy wręcz zobowiązana była do bieżącego weryfikowania dziennych, tygodniowych, czy np. chociażby miesięcznych operacji finansowych pod kątem ich zgodności z dokumentami księgowymi, miała możliwość i obowiązek zażądać od księgowego dokumentów księgowych i wyciągów bankowych za dany okres, co dawało możliwość porównania kolejności zapisów księgowych z kolejnością przelewów bankowych do których dyrektor Szkoły ma dostęp poprzez aplikację bankową lub wyciągi bankowe uzyskane z Banku.

W żadnym razie nie zwalnia Skarżącej z odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy fakt, że kontrole przeprowadzane przez komórkę finansową Urzędu Gminy nieprawidłowości nie stwierdziły, gdyż po pierwsze coroczna kontrola finansowa prowadzona w jednostce sprowadzała się do kontroli wykonania planu finansowego w jednostce i nie dotyczyła stosowanych w jednostce procedur ostrożnościowych, po drugie zaś, gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że komórka finansowa w sposób nierzetelny przeprowadzała kontrolę, to czyniła to raz do roku, a Skarżąca winna sprawować nadzór bieżący, bowiem właśnie to było jej obowiązkiem jako dyrektora Szkoły i to zaowocowałoby ujawnieniem nagannego procederu.

Organ podkreślił, że to wyłącznie dyrektor może dysponować środkami przewidzianymi w planie finansowym Szkoły i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność. Z uwagi na tą właśnie odpowiedzialność dyrektora nie jest dopuszczalna sytuacja, w której kompletnie nie ma on pojęcia o przepływach finansowych dokonywanych w jego imieniu na środkach Szkoły. Każdy dokument finansowy - faktura, zwrot za delegację, opłata za szkolenie, lista płac, wykaz wypłat z funduszu świadczeń socjalnych, itp., musi "przejść przez ręce" dyrektora i musi to mieć odzwierciedlenie w bankowych operacjach wykonywanych przez księgowego i dyrektora łącznie. Rzetelna kontrola porównawcza wszystkich przelewów bankowych z dokumentami księgowymi za dany okres, doprowadziłaby do ujawnia nadmiarowych przelewów na konta zewnętrzne i fakt, że dyrektor takiego polecenia przelewu nie podpisywał i nie zlecał. W rozpoznawanej zaś sprawie Skarżąca nie wiedziała o dokonywanych w jej imieniu przepływach środków finansowych bo nie dość, że nie zabezpieczyła przypisanego do niej narzędzia autoryzacyjnego wraz z kodem generującym podpis zezwalając na swobodny dostęp do nich księgowej, to jeszcze zaniechała przedsięwzięcia innych, możliwych działań kontrolnych, do których co istotne, była zobowiązana, pozwalających uchronić nie tylko budżet szkoły oraz gminy, ale także siebie przed nieuczciwymi praktykami w tym przypadku stosowanymi przez księgową szkoły.

Opisane nadużycia finansowe na tak ogromną skalę, rozciągnięte w tak długim okresie czasu przemawiają, w ocenie Organu jednoznacznie za uznaniem, że mamy do czynienia z nadzwyczajnym, nagłym ujawnieniem faktu zarówno ciężkiego niedopełnienia obowiązków jak i naruszenia uprawnień określonych prawem przez powódkę jako dyrektora Szkoły i już tylko to uzasadnia odwołanie Skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły w trybie natychmiastowym.

Co się zaś tyczy nieprawidłowości w zakresie gospodarowania środkami funduszu świadczeń socjalnych Organ również podtrzymuje stanowisko, o ich wydatkowaniu niezgodnie z procedurą i obowiązującymi zasadami, co szczegółowo opisane jest w załączonym protokole kontroli Szkoły przeprowadzonej przez biegłe rewidentki. Usterki te, choć nie należy ich bagatelizować, to nie są to tego rodzaju "ciężkie" uchybienia w realizacji obowiązków, które mają destabilizujący wpływ na działanie Szkoły. I w związku z tym, same w sobie nie ległyby u podstaw odwołania Skarżącej ze stanowiska dyrektora Szkoły w trybie natychmiastowym. Organ o tyle zwraca na to uwagę, że nie chciałby odwrócenia uwagi od głównego zarzutu stawianego Skarżącej, związanego z rażącym zaniechaniem realizowania przez nią jakichkolwiek rzeczywistych procedur chroniących środki publiczne przed ich przywłaszczeniem na etapie zlecania przelewów, braku jakiejkolwiek kontroli operacji finansowych i gospodarczych, jak i ich weryfikacji przed i po ich realizacji, co należało do obowiązków Skarżącej jako dyrektora Szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

4. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że akt organu samorządu terytorialnego w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły jest zaskarżalnym do sądu administracyjnego "aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. także orzeczenia wydane na podstawie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - uchwała NSA(7) z 16.12.1996 r., OPS 6/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 48, wyroki NSA: z 22.06.2005 r. I OSK 296/05; z 12.08.2010 r. I OSK 817/10; z 8.02.2011 r., I OSK 1362/10; z 8.02.2013 r. I OSK 2641/12; z 19.03.2013 r. I OSK 2475/12; z 4.01.2017 r. I OSK 800/16 oraz po wejściu w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, na podstawie art. 66).

Nie budzi wątpliwości, że odwołanemu dyrektorowi szkoły przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ma on bowiem we wniesieniu skargi interes prawny.

Zgodnie z art. 147§ 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, iż Skarżąca posiada legitymację do złożenia skargi.

5. Na wstępie wywodu wskazać należy, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej, przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Dlatego też mimo, że ma ono charakter personalny, nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administrowania sprawami publicznymi czy szerzej - administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie.

6. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły należy stwierdzić, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz.U.2021, poz.1082, dalej przywoływana jako: "ustawa Prawo oświatowe").

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3.

Z kolei zgodnie z pkt 2 art. 66 ust. 1 w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...), może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Przepisy u.s.g. przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez organy gminy przy wydawaniu aktów innych niż decyzje administracyjne. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z normą wyrażoną w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania aktów prawnych (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Za istotne naruszenie procedury uznawane jest w szczególności np. brak uzasadnienia aktu wydawanego w ramach tzw. uznania administracyjnego. Art. 66 ustawy Prawo oświatowe, który uprawnia do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie wprowadza w tym względzie obowiązku. Jednak na uznaniowy charakter odwołania wskazuje w szczególności użyty przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot "może odwołać". Należy zatem wywieść z powyższego, że akt o odwołaniu dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, zawierający element uznaniowy pozostawiony ocenie organu, wymaga szczególnie precyzyjnego uzasadnienia zawierającego opis stanu faktycznego i jego udokumentowanie, a także wykazanie, w czym przejawia się "szczególnie uzasadniony przypadek" nakazujący odsunięcie dyrektora w trakcie roku szkolnego od wykonywanych przez niego obowiązków.

Podkreślić jednocześnie trzeba, że zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora szkoły, które muszą być na tyle istotne, iż nie pozwala to na dalsze wykonywanie przez niego powierzonej mu funkcji, winny być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia i muszą znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Z aktu odwołania winno bowiem jasno i konkretnie wynikać, na czym owe "szczególnie uzasadnione przypadki" polegają. Prawidłowość wydanego przez organ prowadzący szkołę zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły należy zatem oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Tylko wówczas jest możliwa ocena legalności odwołania ze stanowiska. Mimo że żaden przepis nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wyartykułowania powodów odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, to jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia to oznacza to, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny jest bowiem zobowiązany do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przepisów przez organ administracji publicznej w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 maja 2001 r., sygn. akt III RN 197/00 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08 i z 31 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1935/12).

W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto, obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 ). Nie powinno budzić też wątpliwości, że uzasadnienie aktu powinno przybrać formę pisemną i zostać doręczone uprawnionemu wraz z władczym rozstrzygnięciem.

Uzasadnienie, co podkreślić należy, pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Jest konieczne do ustalenia, jakie były konkretnie podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcie i aby możliwe było dokonanie kontroli tego rozumowania.

7. Przypomnieć należy, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Skoro zaś przepis ten przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. mający zastosowanie w aktualnym stanie prawnym wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., I OSK 1386/12).

Konstrukcja odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe ogranicza się jedynie do przypadków szczególnie uzasadnionych, zaś samo określenie "szczególnie" zawęża obszar zastosowania normy do sytuacji rzeczywiście wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Musi to być działanie lub zaniechanie wyjątkowe i nadzwyczajne, które stanowi niedopełnienie obowiązków lub naruszenie uprawnień określonych prawem przez dyrektora szkoły, powodujące destabilizację w realizacji funkcji szkoły i jedynym rozwiązaniem tej sytuacji jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora. Oznacza to, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r. I OSK 3346/15).

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzeczeniu NSA z dnia 22 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1592/16), sprowadzające się do uznania, że przypadki szczególnie uzasadnione w orzecznictwie powszechnie są ujmowane wąsko - jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. W orzecznictwie NSA utrwalony jest także pogląd, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego zaniechania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego

8. Przenosząc powyższe na tę sprawę Sąd wskazuje, że prawidłowość wydanego przez Burmistrza, zarządzenia, którym to, odwołał Skarżącą, ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w D. z dniem [...] marca 2021 r., bez wypowiedzenia, powinna być oceniana na podstawie faktów, które zostały wskazane w uzasadnieniu kontrolowanego aktu.

W ocenie Sądu powołane tam okoliczności są konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdują pełne potwierdzenie w szeroko zgromadzonym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez Organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, wynika bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Takie bowiem wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym jasno ukazały motywy, jakimi kierował się Organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz pozwoliły Sądowi na ocenę, czy podane przez Organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

Dokonując analizy tej sprawy Sąd uznał, że Organ w pełni, prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił motywy jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia i za prawidłową uznaje wykładnię normy art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego dokonaną przez Organ, a skutkującą przyjęciem, że opisane w uzasadnieniu zarządzenia, nieprawidłowości w gospodarce finansowej Szkoły, przemawiają za tym, aby Skarżąca przestała pełnić w trybie natychmiastowym funkcję dyrektora Szkoły.

Organ podkreślił i w pełni uzasadnił, ze to nie rutynowe czynności Skarżącej, lecz audyt zewnętrzny ujawnił, że podczas sprawowania przez nią funkcji dyrektora Szkoły nierespektowane były zasady weryfikowania wydatkowania środków finansowych Szkoły dokonywane przez podległą jej główną księgową. Zasada autoryzacji operacji bankowych obowiązująca w Szkole miała zapobiec temu, aby jedna osoba samodzielnie i poza kontrolą realizowała wypływ środków z rachunku bankowego. Wymuszała złożenie dwóch podpisów elektronicznych za pomocą narzędzi autoryzacyjnych banku (PIN, pendrive) przez głównego księgowego i dyrektora Szkoły jako osób upoważnionych w systemie bankowym do autoryzacji (zatwierdzania) transakcji. Słusznie, w ocenie Sądu Organ uznał, że wykazane przez niezależny audyt ponad 640 bezpodstawnych operacji bankowych wykonanych przez księgową, działającą pod bezpośrednim nadzorem Skarżącej na przestrzeni 14 lat świadczy, iż dyrektor Szkoły, nie incydentalnie, lecz na stałe zaniechała realizacji swoich obowiązków wynikających choćby z zadań, jakie przed każdą jednostką finansów publicznych i osobą ją kierującą stawiają wymogi kontroli zarządczej.

Z uzasadnienia zaskarżonego aktu jasno wynika, że Skarżąca nie jest osobą gwarantującą bezpieczeństwo środków publicznych, która powinna pozostać na stanowisku dyrektora Szkoły a ujawnienie prawie trzy milionowego wypływu ze środków szkoły na prywatne konto księgowej, pracującej przecież pod nadzorem Skarżącej, można było i należało uznać, w okolicznościach sprawy za zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie Szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania Szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez nią tej funkcji godziłoby w interes publiczny. Te argumenty już same w sobie wystarczyły, w ocenie Sądu i przemawiały za zasadnością wydania skarżonego aktu, zaś jego treść i uzasadnienie, spełniają wymogi zarówno art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, jak i wymogi aktu o charakterze uznaniowym, gdyż uzasadnienie jest przekonywujące, pełne i znajduje pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

9. W ocenie Sądu uznanie przez Skarżącą, że powołane w zaskarżonym zarządzeniu zdarzenia nie były zdarzeniami nagłymi i jako takie nie mogą uzasadniać zastosowanie trybu z art. 66 ust. 1 pkt 2 (czyli jej odwołania w trybie natychmiastowym) wynika z błędnej wykładni przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, ograniczającej ją tylko do przypadków "nagłych", podczas gdy "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" jest albo zdarzenie nagłe powodujące natychmiastową konieczność odwołania dyrektora albo naruszania prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania, które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności Szkoły lub zagrażać interesowi publicznemu.

Ponadto, zdaniem Sądu, ujawnienie w wyniku audytu zewnętrznego, przeprowadzonego na zlecenie Organu prowadzącego Szkołę, takich rozmiarów szkody wyrządzonej podczas zarządzania Szkołą przez Skarżącą może być uznane - wbrew twierdzeniom Skarżącej - zarówno za nadzwyczajne, nagłe ujawnienie faktu niedopełnienia obowiązków jak i naruszenia uprawnień określonych prawem przez Skarżącą jako dyrektora Szkoły. Nadto, w realiach przytoczonych w uzasadnieniu zarządzenia zarzutów i nieprawidłowości argument ten (nagłości) został oceniony w kontekście całokształtu okoliczności zaistniałych w Szkole a szczegółowo opisanych w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia.

10. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.