Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2145/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1485/19 w sprawie ze skargi D.Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D.Sz. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 507 zł (pięćset siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1485/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2016 r. nr [...] uchylającą decyzję Wójta Gminy M. dnia [...] 2016 r. znak [...] w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki i umarzająca w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. znak [...] na wniosek S. G. Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. [...] w miejscowości Ch..

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], [...], [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] 2016 r. "w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki" i umorzyło "w tym zakresie postępowanie organu I instancji". Kolegium stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uchyliło jedynie i umorzyło postępowanie w zakresie ustalonej przez organ I instancji linii zabudowy. W tym zakresie wskazało, że organ I instancji ustalił linię zabudowy dla rozbudowy budynku nr [...] jako nieprzekraczalnej linii zabudowy istniejącego budynku nr [...] znajdującego się na działce nr [...] stanowiącą kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr [...], podczas gdy ustawodawca nakazuje określenie linii nowej zabudowy w stosunku drogi publicznej. Zdaniem organu II instancji wszelkie ustalenia odnośnie linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego.

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Kolegium jak i decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18 uchylił ww. wyrok z dnia 29 sierpnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodził się również ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznał fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Odnosząc się z kolei do udziału w postępowaniu osób mających tytuł prawny do działki nr [...] podkreślił, że brak udziału, bez swojej winy, w postępowaniu administracyjnym, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał działu w postępowaniu, jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na te okoliczności.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1485/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2016 r. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Kolegium dotyczącego braku możliwości ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, że linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie inwestor wskazał, że dojazd do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną działkę [...] połączoną z drogą publiczną. Tak więc front działki to część działki inwestycyjnej przylegająca do działki nr [...], z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [...]. Wzdłuż tej drogi ukształtowała się po jej obu stronach zabudowa. Zdaniem Sądu I instancji należałoby więc, tak jak uczynił to organ I instancji przynajmniej rozważyć możliwość wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Za błędne Sąd uznał stanowisko Kolegium, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej. Biorąc pod uwagę, że wiodące dla ustalenia warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie zasadnym jawi się w warunkach tej konkretnej sprawy ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Ponadto Sąd I instancji za niewyjaśnioną należycie uznał także kwestię związaną ze zmianą stanu faktycznego przedmiotu postępowania. Wskazał, że organy ustaliły, że pomiędzy budynkiem mieszkalnym objętym wnioskiem w tej sprawie, a istniejącym już uprzednio budynkiem gospodarczym został wzniesiony budynek gospodarczy, 1 – kondygnacyjny, murowany, kryty dachem dwuspadowym o powierzchni działki 32 m2. Jak wynika z decyzji organu I instancji w dniu [...] 2015 r. inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku gospodarczego na mieszkalny. Nie wiadomo czy i jak to postępowanie się zakończyło. Budynek mieszkalny będący przedmiotem postępowania ścianami został połączony z wzniesionym około 2015 r. budynkiem gospodarczym i istniejącym już uprzednio drugim budynkiem gospodarczym. Nie zostało przez organy wyjaśnione, czy budynek mieszkalny jednorodzinny, przewidziany do rozbudowy i przebudowy jeszcze istnieje, czy też nie. W ocenie Sądu I instancji świadczy to o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, które mogło przełożyć się na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze w zakresie wadliwości sporządzonej w sprawie analizy. Uznał w konsekwencji, że organ prawidłowo dokonał ustaleń w zakresie wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zarzuciło powyższemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2020r. poz. 393, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. nr 164 poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." ) przez przyjęcie, że istnieje obowiązek ustalenia linii zabudowy w stosunku do granicy z działką stanowiącą drogę wewnętrzną, przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna terenu inwestycji jeśli teren inwestycji nie przylega do drogi publicznej mimo, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej, gdyż linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, który dotyczy wyłącznie drogi publicznej, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, który przynależy do drogi publicznej, zatem przyjęcie wykładni wskazanej przez Sąd I instancji mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tą nieruchomością, ponieważ usytuowanie budynku na gruncie w stosunku do granic nieruchomości sąsiednich dokonywane jest przez inwestora z zachowaniem przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie podlega wyznaczeniu w postępowaniu lokalizacyjnym;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) w zw. z art. 7, 77 , 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy nie objęty zarzutami skargi, w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i uznanie przez organ odwoławczy, że spełnione zostały przesłanki przewidziane tymi przepisami, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania z uwagi na dokonaną przez Sąd niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym braku wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania, jakich miał się dopuścić organ, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ I instancji ustalił w decyzji linię zabudowy dla rozbudowy budynku jako nieprzekraczalną linię, będącą przedłużeniem linii zabudowy istniejącego budynku, stanowiącą kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, nie będącą drogą publiczną. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy M. w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki i umorzyło w tym zakresie jako bezprzedmiotowe postępowanie pierwszej instancji w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie rozważyć należało wyznaczenie linii zabudowy od drogi wewnętrznej. Niezrozumiałe jest jednak znaczenie, jakiego dopatruje się Sąd w kwestii wyznaczenia frontu działki, dla ustalenia linii zabudowy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że front działki i jego szerokość to elementy konieczne do wyznaczenia obszaru analizowanego. Front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę i jest oczywiste, że nie musi to być droga publiczna. Nie może być zatem sporne, że front nie zależy od kategorii drogi, co natomiast jest istotne przy wyznaczaniu linii zabudowy.

Sąd I instancji dopatruje się analogii do orzecznictwa w sytuacji, według jego oceny zbliżonej, w której wprawdzie wjazd na działkę inwestora odbywać ma się od strony drogi wewnętrznej, lecz jest to droga wewnętrzna na osiedlu bloków wielorodzinnych, a zatem która jest faktycznie ogólnodostępna, oznakowana, o ustalonych zasadach organizacji ruchu. W rozstrzyganej sprawie działka objęta postępowaniem jest zabudowana. Dojazd do niej stanowi droga wewnętrzna prywatna, której współwłaścicielem jest również wnioskodawca postępowania. Częściowo przebiega ona przez jego grunty. Nie wynika z materiału dowodowego przyjęte przez Sąd ustalenie, że droga [...] "o formalnym statusie drogi wewnętrznej jest faktycznie ogólnodostępna i służy obsłudze komunikacyjnej szeregu nieruchomości, w tym co najmniej kilku zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i funkcjonalnie pełni rolę drogi publicznej". Droga ta służy jedynie jako dojazd do położonych przy niej kilku budynków, z których część ma bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej indywidualnymi zjazdami, a następnie droga ta prowadzi do pól. Nie stanowi również pasa drogowego drogi publicznej.

W ocenie Kolegium przyjęcie wykładni i sposobu stosowania przepisów, zaproponowane przez Sąd I instancji doprowadziłoby do pozbawienia właściciela działki nr [...] zasadniczej części uprawnień, składających się na konstytucyjnie chronione prawo własności, co powinno przesądzić o niedopuszczalności tego rodzaju wykładni. Celem ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego, który przynależy do drogi publicznej. Ustalana jest ona przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Nie budzi zatem wątpliwości , że linii zabudowy ustalonej decyzją o warunkach zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest już bardzo często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich, ale o tym już decydują przepisy w budownictwie. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Dokonanej przez Sąd oceny o konieczności wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą ochrony własności, ani też z określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadą, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego planu - z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jeśli droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości.

Skoro w rozstrzyganej sprawie nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Powstaje więc sytuacja, kiedy na możliwość zabudowy działki nie będzie miało wpływu wyznaczenie linii zabudowy, bowiem nie występuje pas drogowy, który miałby stanowić punkt odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy. Jedynie gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy jest uzasadnione bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. W sytuacji, kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami istnieje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony z powodu braku podstaw do jej wyznaczenia. Z akt rozpatrywanej sprawy wynikało, że okoliczności takie miały miejsce w realiach niniejszej sprawy, stąd uznał organ odwoławczy brak podstaw do wyznaczenia takiej linii i uchylając decyzję w części, umorzył w tym zakresie postępowanie. Brak ustalenia linii zabudowy nie prowadzi do naruszenia ładu przestrzennego bowiem usytuowanie planowanej inwestycji z dala od pasa drogowego, przy drodze wewnętrznej stanowiącej w części własność inwestora, wbrew twierdzeniom Sądu nie miało jakiegokolwiek wpływu na występujące na terenie analizowanym zagospodarowanie. Szczególne położenie nieruchomości inwestora względem pasa drogowego sprawiło, że należało uznać za bezprzedmiotowe wyznaczenia linii zabudowy, gdyż działka, dla której należało ustalić warunki zabudowy nie przylega do jakiejkolwiek nieruchomości będącej pasem drogowym, względem którego należałoby wyznaczyć linię zabudowy dla zachowania występującego względem tego pasa drogowego ładu przestrzennego w jego zagospodarowaniu.

Sąd nie wskazał również jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia miałoby przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym kierunku, w szczególności w zakresie stanu zagospodarowania działki inwestora przy jednoczesnym przyjęciu przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że sposób ustalenia obszaru analizowanego i ustalone współczynniki i parametry zabudowy nie budzą zastrzeżeń Sądu. W ocenie Sądu I instancji analiza urbanistyczna i ustalone na podstawie jej wyników parametry inwestycji, poza linią zabudowy, nie budzą zastrzeżeń i powiększenie zabudowy przez inwestora nie jest zaburzeniem ładu architektonicznego w stosunku do działek sąsiednich. Ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzenia wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd I instancji zarzuca organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy pomimo braku naruszeń tych przepisów, przy jednoczesnym braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, by stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania jakich się miał dopuścić organ odwoławczy, mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zasadny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 , 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy.

Podstawą uchylenia decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd, uchylając decyzję na tej podstawie, będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 145.).

Sąd I instancji uznał, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. bowiem niewyjaśniona w sprawie pozostaje kwestia stanu faktycznego. Sąd z urzędu stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie uprawdopodabnia czy na działce znajduje się budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zaznaczyć trzeba, że wynikający z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego nie oznacza obowiązku przeprowadzenia wszelkich dowodów, a tylko takich, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności faktyczne będące podstawą do uchylenia decyzji Kolegium nie były kwestionowane w toku postępowania. Autor skargi kasacyjnie zasadnie zarzucił Sądowi I instancji, iż ten uchylając decyzję Kolegium nie wykazał, aby stwierdzone w wyroku uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotne wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zatem nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. ( T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 145.). Nie jest przy tym wystarczające, ograniczenie się, tak jak uczyniono to w zaskarżonym wyroku, do stwierdzenia, że wpływ stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy był oczywisty.

Na uzasadnionych podstawach oparty jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istniał obowiązek ustalenia linii zabudowy w stosunku do granicy z działką stanowiącą drogę wewnętrzną.

Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w ramach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu jest ocena czy w każdym przypadku kiedy rozpatrywany jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej, nowej inwestycji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczne jest ustalenie linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma nastąpić poprzez drogę wewnętrzną działkę [...]. Front działki objętej wnioskiem nie przylega do drogi publicznej, jednak usytuowany jest do drogi wewnętrznej, z której będzie odbywał się wjazd i wejście na działkę nr [...]. Usytuowany jest równolegle do drogi wewnętrznej działki nr [...]. Sąd I instancji zakwestionował stanowisko Kolegium, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia linii zabudowy od innych stron niż od strony drogi publicznej.

Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zasługiwało na aprobatę.

Trzeba mieć na względzie, że linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej. Chodzi tutaj o linię zabudowy ustalaną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07 ;A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61).

Ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko Kolegium, iż ustalenie linii zabudowy, która będzie wyznaczać położenie planowanej zabudowy względem drogi publicznej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, było niemożliwe.

Zauważyć należy, że w specyficznym stanie faktycznym niniejszej sprawy, teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]) stanowiącą współwłasność wnioskodawców. Objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka o nr [...] oddzielona jest od drogi publicznej zabudowaną działką o nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium, iż w stanie faktycznym sprawy nie było możliwości wyznaczenie linii zabudowy. Skoro linia zabudowy wyznacza dopuszczalne położenie przyszłej zabudowy względem pasa drogowego, a droga publiczna, z którą powiązane jest pojęcie pasa drogowego, nie przylega do mającej być zabudowaną nieruchomości, to wyznaczenie linii zabudowy dla tej nieruchomości mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego ograniczenia istoty prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania tej nieruchomości. Jeżeli nie ma pasa drogowego względem, którego ma być wyznaczona linia zabudowy, która ogranicza swobodę zabudowy własnej działki, to nie można doszukiwać się istnienia takiego pasa drogowego. Gdy istnieje pas drogowy wskazanie linii zabudowy ma sens, bowiem wówczas uzyskiwany jest zauważalny, jednolity sposób umiejscowienia zabudowy względem drogi. Ma to znaczenie dla wartości jaką jest zachowanie ładu przestrzennego w zagospodarowaniu terenu względem istniejącego na danym terenie pasa drogowego. Wyznaczenie odpowiedniej linii zabudowy względem pasa drogowego spełnia też funkcję zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami, nie jest wymagane ustalenie kolejnej linii zabudowy (por. wyroki NSA 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10, 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 14/15, z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1389/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze funkcję jaką pełni ustalenie linii zabudowy, nie sposób podzielić stanowisko Sądu I instancji jakoby niezbędnym było głębsze rozważenie możliwości wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczające ustalenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej pominął, specyfikę stanów faktycznych między tymi orzeczeniami, a zaskarżoną decyzją. Otóż w przywołanych przez Sąd I instancji orzeczeniach akcentowane jest, że droga wewnętrzna od której ustalona ma być linia zabudowy ma charakter drogi ogólnodostępnej, z urządzoną infrastrukturą, zapewniającą obsługę komunikacyjną dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Kolegium zasadnie zauważyło, że działka na [...], która stanowi współwłasność wnioskodawców, nie ma charakteru ogólnodostępnego. Służy jedynie jako dojazd do położnych przy niej kilku budynków, z których część ma bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej indywidualnymi zjazdami. Przedmiotowa droga wewnętrzna prowadzi do pól. Zasadnie zatem Kolegium zarzuciło Sądowi I instancji, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za koniecznością ustalenia linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została w sposób należyty wyjaśniona orzekł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznając orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.