Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 230/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost -Durchowska (spr.) as. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Zarządu Powiatu Z. kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ M. Dybowski


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu Z. w dniu [...] czerwca 2002r. działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. – dalej usp) oraz art. 36 a ust. 8 i 9 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) podjął uchwałę nr [...] w sprawie przedłużenia powierzenia T.Ł. stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w P. na okres 5 lat szkolnych tj. od [...] września 2002r. do [...] sierpnia 2007r.

Kurator Oświaty po przeprowadzeniu czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego stwierdził, że T.Ł. sprawując funkcję dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w P. nie posiada aktualnej oceny pracy wymaganej w świetle §1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MEN z dnia 15 lutego 1999r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby zajmujące stanowiska dyrektorów oraz inne stanowiska kierownicze w przedszkolach oraz w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz.U. Nr 14, poz. 126 ze zm. – dalej rozporządzenie MEN). Mając powyższe na uwadze Kurator Oświaty w dniu [...] listopada 2006r. działając na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej ustawa o systemie oświaty) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) polecił Staroście Z. jako organowi prowadzącemu Specjalny Ośrodek Szkolno – Wychowawczy w J. w terminie bezzwłocznym usunięcie w/w uchybień. Kurator Oświaty w wyniku odwołania wniesionego przez Starostę Z., uznając argumentację zawartą w odwołaniu za zasadną, działając na podstawie art. 132 § 1 i § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję.

Kurator Oświaty o zaistniałych uchybieniach zawiadomił Wojewodę, który działając na podstawie art. 79 ust. 1 usp w dniu [...] stycznia 2007r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...]. We wskazanym wyżej akcie nadzoru Wojewoda orzekł o nieważności uchwały Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] w sprawie przedłużenia powierzenia T.Ł. stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w P. W toku postępowania nadzorczego ustalono bowiem, iż T.Ł. posiadający kartę oceny pracy z dnia [...] grudnia 1994r. na stanowisko dyrektora powołany został z dniem [...] września 2002r. Tym samym organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza prawo tj. §1 pkt 4 rozporządzenia MEN, zgodnie z którym jedną z przesłanek koniecznych do powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora jest uzyskanie w okresie 5 lat bezpośrednio przed powierzeniem stanowiska co najmniej dobrej oceny pracy w przedszkolu lub szkole.

Zarząd Powiatu Z. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, pismem z dnia [...] lutego 2007r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Reprezentujący stronę radca prawny D.W. zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzuciła naruszenie art. 82 ust. 1 usp oraz art. 79 ust. 1 usp w zw. z art. 36a ust. 9 ustawy o systemie oświaty przez stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu po upływie roku od dnia jej podjęcia pomimo tego, że nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albowiem na organie powiatu obowiązek taki nie spoczywał. Ponadto według skarżącego, to opinia rady pedagogicznej i zgoda kuratora oświaty są warunkami sine qua non ważnego powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na kolejne okresy bez potrzeby organizowania konkursu. Zgoda taka wyrażona została w piśmie Kuratorium Oświaty z P. Delegatura w P. datowanym na [...] kwietnia 2002r. (znak [...]) w odpowiedzi na zapytanie zawarte w piśmie Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2002r. Z pism tych wynika, że wydana została również opinia rady pedagogicznej placówki i była ona pozytywna. Ponadto w skardze podniesiono, iż skoro nadzór na działalnością powiatu sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 usp), to organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 usp wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu. W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego można jedynie mówić o nieistotnym naruszeniu prawa tj. przepisu §1 pkt 4 rozporządzenia MEN i to zarówno przez Zarząd Powiatu jak i organ nadzoru pedagogicznego. Mając powyższe na uwadze skarżący powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79) ingerencję organu nadzoru uznał za godzącą w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewoda odpowiadając na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na podniesione zarzuty Wojewoda podniósł również, iż biorąc pod uwagę treść art. 78 i 79 usp jest wątpliwość co do obowiązku przedłożenia organowi nadzoru uchwał organu wykonawczego powiatu. Zdaniem organu wydającego zaskarżone rozstrzygnięcie brzmienia art. 79 ustawy nie można uznać za prawidłowe, gdyż zawęża ono obowiązek przedłożenia wojewodzie podjętych uchwał wyłącznie do uchwał rady powiatu, co jest sprzeczne z treścią art. 79 ust. 1 usp, który mówi o uchwałach organów powiatu a więc również zarządu powiatu. Powyższa nieścisłość przy stosowaniu wykładni literalnej, zdaniem Wojewody przy braku informacji o podjętych uchwałach zarządu mogłaby utrudniać stwierdzenia nieważności uchwał sprzecznych z prawem. Wojewoda uznając brak możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej, wskazał na art. 77a usp jako podstawę do żądania przez organ nadzoru niezbędnych informacji w tym uchwał zarządu. Wojewoda odpowiadając na skargę nie podzielił również poglądu skarżącego, iż powołanie na stanowisko dyrektora placówki opiekuńczo – wychowawczej osoby nie spełniającej wymagań przewidzianych prawem stanowi nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie z przyjęta linią orzecznictwa sądów administracyjnych do kategorii uchybień wskazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa można zaliczyć np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały. Wojewoda uznając za oczywistą i bezpośrednią występującą w sprawie sprzeczność przedmiotowej uchwały z prawem powołał się wprost na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990r., sygn. akt SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 127).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia zakresu nadzoru dokonywanego przez wojewodę nad działalnością zarządu powiatu. Bezspornym w niniejszej sprawie jest fakt, iż uchwała zarządu powiatu w sprawie powołania i odwołania kierownika podporządkowanej temu organowi jednostki organizacyjnej, poprzez które realizuje on swe funkcje publiczne, stanowi władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Uchwała ta jest więc aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody w trybie uregulowanym w rozdziale 8 usp (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2002r. sygn. akt SA/Sz 388/02, nie publ.). Zgodnie z ogólną zasadą przewidzianą w art. 77 usp nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Nie przewidziano tu żadnych wyjątków przez co wykluczono możliwość opierania ingerencji nadzorczych na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności jego działań, nawet w sferze wykonywania tzw. zadań zleconych administracji rządowej. Z konstytucji wynika bowiem, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została pełna samodzielność w wykonywaniu ich zadań uwarunkowana nienaruszaniem przepisów prawa (por. B. Dolnicki: Ustawa o samorządzie powiatowym – Komentarz, Zakamycze 2005r. s. 468).

Wykonywanie przez organy nadzoru (w tym m.in. przez wojewodę) kompetencji nadzorczych opiera się na obowiązku informacyjnym znajdującym wyraz m.in. w art. 78 § 1 usp, zgodnie z którym starosta powiatu zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z treści przepisu wynika, iż formułuje on obowiązek przedkładania wojewodzie wyłącznie uchwał rady powiatu. Przy uwzględnieniu treści art. 79 ust. 1 usp, dotyczącym uchwał organu powiatu (a więc i zarządu), jak słusznie zauważył Wojewoda w odpowiedzi na skargę, stanowi to pewną nieścisłość, która przy stosowaniu wykładni literalnej, przy braku informacji o podjętych uchwałach zarządu mogłaby utrudniać stwierdzenia nieważności uchwał zarządu sprzecznych z prawem (por. B. Dolnicki op. cit. s. 472). Przy braku możliwości zastosowania wykładni rozszerzającej art. 78 § 1 usp, stwierdzić należy jednak, iż bezpośrednio nie wprowadzono do ustawy o samorządzie powiatowym obowiązku przedkładania wojewodzie uchwał zarządu powiatu (por. postanowienie NSA z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt I OSK 55/06, ONSAiWSA 2006/5/131). Taki obowiązek informacyjny po stronie jednostek samorządu terytorialnego w przypadku uchwał zarządu powiatu powstaje wyłącznie na żądanie organu nadzoru (art. 77a usp). Powyższe oznacza, iż bez stosownego żądania ze strony organu nadzoru nie można uchybić obowiązkowi przedłożenia uchwały zarządu powiatu. Tym samym mając na uwadze treść art. 82 ust. 1 usp w przypadku braku żądania wojewody wzywającego do przedłożenia uchwały zarządu powiatu nie stwierdza się nieważności tej uchwały po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia. Upływ roku od daty podjęcia uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi bowiem przeszkody do stwierdzenia w każdym czasie jej nieważności tylko w przypadku uchybienia przez starostę obowiązkowi przedłożenia uchwały wojewodzie w terminie ustawowym (wyr. SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN 42/93, OSNC 1994, nr 5, poz. 111). Powyższa sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt Wojewoda pismem z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] (k. 16 akt sąd.) wystąpił z żądaniem doręczenia mu uchwały Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...]. Odpowiedź na powyższe wezwanie Wojewoda uzyskał pismem Starosty Z. z dnia [...] grudnia 2006r. nr OKZ – [...] (dokumenty nr [...] i [...] akt adm. wraz z kopertą – data stempla pocztowego 28.12.2006r.) co przy uwzględnieniu doręczania pism za pośrednictwem poczty (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru - pismo Wojewody z dnia [...] grudnia 2006r. posiada jednak adnotację o nadaniu go listem poleconym) przesądza o dochowaniu przez starostę ciążącego na nim obowiązku informacyjnego i to w 7 dniowym terminie przewidzianym w art. 78 §1 usp. Mając więc na uwadze fakt, iż od wydania przedmiotowej uchwały zarządu powiatu minął ponad rok, przy uwzględnieniu braku obowiązku jej doręczenia stwierdzić należy, że Wojewoda nie miał uprawnienia do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 usp. Zauważyć należy również, że roczny termin do stwierdzenia nieważności uchwały organu odnosi się również do możliwości orzekania przez Sąd w kwestii jego nieważności (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 1992r. sygn. akt SA/Wr 228/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 84). Wystąpienie przez organ nadzorczy w trybie art. 77a usp z żądaniem doręczenia mu uchwały zarządu powiatu po upływie roku od jej podjęcia powoduje więc wyłącznie skutek informacyjny. W przeciwnym bowiem wypadku dopuszczona byłaby możliwość obejścia ustawy a tym samym naruszona byłaby wyrażona w art. 82 ust 1 usp ogólna zasada, polegająca na sanacji błędu poprzez uznanie, iż po takim długim terminie powstały już swego rodzaju nieodwracalne skutki.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...], w którym organ nadzoru działając na podstawie art. 79 ust. 1 usp orzekł o nieważności uchwały Zarządu Powiatu Z. z dnia [...] czerwca 2002r. nr [...] w sprawie przedłużenia powierzenia T.Ł. stanowiska dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego w P., wydane zostało z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Tym samym stwierdzić należy, że bez wpływu na orzeczenie w niniejszej sprawie pozostaje charakter naruszenia przepisów prawa przez zarząd powiatu na skutek wydania uchwały w sprawie przedłużenia powierzenia T.Ł. stanowiska dyrektora bez stosownej oceny wymaganej przez §1 pkt 4 rozporządzenia MEN. W związku z powyższym Sąd postanowił pominąć kwestię czy naruszenie powyższego przepisu stanowi istotne czy też nieistotne naruszenia prawa.

W związku z powyższym na podstawie przepisu art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm – dalej ppsa), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

/-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz

AT