Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 159/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 8,  art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 105, art. 106
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 marca 2018 r., nr IN.I.743.15.2018.KD w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2018 r. Rada Miasta Opola, na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., podjęła uchwałę nr LV/1092/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wójtowa Wieś I" w Opolu, zwanego dalej planem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 marca 2018 r., nr IN.I.743.15.2018.KD, Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 28 ustawy, stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., poprzez brak wprowadzenia obligatoryjnych ustaleń odnoszących się do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, tj. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W tym zakresie organ nadzoru argumentował, że plan wypełnia dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, jeżeli zostaną w nim określone szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału, w sposób wynikający z rozporządzenia i uwzględniający wymienione w nim warunki. Ponadto ustalone w planie szczegółowe zasady, warunki scalania i podziału stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Natomiast bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wojewoda nie uwzględnił wyjaśnień organu gminy stwierdzających, że dla terenów mieszkalnych nie ustalono ww. zasad, gdyż ww. tereny stanowią szczególnie niewielkie obszary, które są już ukształcone. A także zastosowania przez Gminę sformułowania "nie ustala się", co zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 planu będą ustalone na podstawie przepisów odrębnych, które wskazuje na ewentualne podziały na podstawie np. u.g.n. Wojewoda podał, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału jest, co do zasady, obligatoryjnym elementem treści planu, co nie oznacza niedopuszczalności odstępstwa od tej zasady. Zamieszczenie zasad scalania i podziału to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzony przez Gminę w § 5 ust. 3 – 12 pkt 11 zwrot "nie ustala się", sugeruje, iż powyższe parametry są ustalone na podstawie przepisów odrębnych. Tymczasem, organ gminy w wyjaśnieniach wskazuje, iż nie było potrzeby ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. W ocenie Wojewody, decydując się na ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, poprzez wprowadzenie sformułowania "nie ustala się", organ gminy był zobligowany do podporządkowania się wymogom § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r. i określenia wszystkich wskazanych w tym przepisie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. W przypadku natomiast braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja. Organ nadzoru zauważył, że zgodnie z art. 102 ust. 1 u.g.n., gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjątek stanowią tereny przeznaczone w planach miejscowych na cele leśne i rolne. Dodatkowo instytucja scalania i podziału nieruchomości stanowi odrębną instytucje niż podział nieruchomości, wobec czego nie można w zakresie ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości regulować kwestii dotyczących podziału nieruchomości, o których mowa w wyjaśnieniach organu gminy. W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie sformułowania "nie ustala się" dla scalania i podziału nieruchomości stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, gdyż w miejscowym planie reguluje się normy, o których mowa również w u.g.n. W sytuacji, gdy organ gminy uznał, brak uwarunkowań dotyczących punktów art. 15 ust. 2 ustawy, powinie w treści uchwały wprowadzić informację, w tym przypadku "nie dotyczy".

Następny zarzut organu nadzoru dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez wprowadzenie ustaleń dla wolnostojących budynków gospodarczych i garażowych. W ramach tego zarzutu organ wskazał, że w § 5 ust. 1-31 pkt 8 lit. c planu wprowadzono ustalenia, odnośnie wolnostojących budynków gospodarczych i garażowych, które winny nawiązywać formą i wykończeniem do budynku funkcji podstawowej (mieszkalnego lub usługowego). Tymczasem, przeznaczeniem podstawowym dla ww. terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, natomiast usługi stanowią przeznaczenie uzupełniające, co w konsekwencji powoduje, iż występuje sprzeczne zagospodarowanie terenu. W celu zatem uniknięcia błędnego wprowadzenia odbiorcy planu, organ nadzoru stwierdził jedynie nieważność zwrotu w § 5 ust. 1-31 pkt 8 lit. c "funkcji podstawowej", jako istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolejne naruszenie dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ustawy, poprzez wprowadzenie zerowej stawki planistycznej. Wojewoda wskazał, że art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ww. ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, a jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Wójtowa Wieś I" w Opolu dla każdego terenu wprowadza stawki w wysokości 0%. Jednakże dla terenu o symbolu 10MN o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną stawka ta powinny zostać określone inna niż zerowa, gdyż z analizy poprzedniego planu zagospodarowania (uchwały Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z dnia 3 lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Wójtowej Wsi w Opolu) wynika, iż ww. teren posiadał inne przeznaczenia, tj. 6U czyli zabudowa usługowa. Ponadto, w prognozie finansowej zawarto, że w większości nie ulegnie zmianie. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru stwierdził, iż w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów objętych planem należy określić wysokość stawki procentowej, wobec czego ustalenie na poziomie 0% stanowi istotne naruszenie prawa. Ostatnie z ujawnionych przez Wojewodę naruszeń dotyczyło § 3 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 51 pkt 14 lit. e planu zapisu, który dopuszcza lokalizację ulic lokalnych określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej", w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi). Powyższe wytyczne odnoszą się również do aktów prawa miejscowego, jakim jest m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, w § 5 ust. 51 pkt 14 lit. e planu dopuszczono lokalizację ulic lokalnych określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie powyższych ustaleń stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż odnoszą się one do innego aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r., odnosząca się do obszaru poza granicami planu objętego uchwały nr LV/1092/18 Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wójtowa Wieś I" w Opolu. Wojewoda zauważył, że w sytuacji zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania dla terenu objętego uchwałą Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r., powyższy zapis stanie się bezprzedmiotowy. Organ nadzoru wyjaśnił też, że w odniesieniu do pozostałych zarzutów zawartych w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego przyjął otrzymane w tym zakresie wyjaśnienia Gminy.

Reasumując Wojewoda uznał, że uchylenie tylko części zapisów kontrolowanej uchwały wiązałoby się z ingerencją w przyznane w art. 3 ustawy władztwo planistyczne gminy, bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jest zadaniem własnym gminy i mogłoby również wprowadzić zbyt daleko idące zmiany merytoryczne, sprzeczne z intencją uchwałodawcy. W konsekwencji Wojewoda uznał, biorąc pod uwagę charakter i rozmiar naruszeń, że należało stwierdzić nieważność uchwały w całości. Zdaniem organu, wprowadzone wadliwe zapisy dezintegrują bowiem postanowienia całego planu.

Gmina Opole (zwana dalej również skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, na podstawie uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 marca 2018 r., Nr LVIII/1150/18, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu Gmina zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym jest niedopuszczalny i stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu;

- art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że określenie zerowych stawek procentowych opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu i skutkuje uchyleniem;

- § 3 ust.2 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że zapis w § 5 ust. 51 pkt 14 lit e uchwały reguluje sprawy wykraczające poza wyznaczony przez uchwałę zakres przedmiotowy albowiem stanowi ustalenie dla innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 28 ust. 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że stwierdzone naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W motywach skargi w odniesieniu do pierwszego z zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Gmina podała, że w orzecznictwie, jak i w literaturze utrwalony jest pogląd, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Wobec terenów, dla których nie podjęto wskazanych ustaleń wystąpiły oczywiste i bezsporne okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie odstępstwa, czemu dano wyraz zarówno w uzasadnieniu do przyjętej uchwały jak i w wyjaśnieniach złożonych w postępowaniu nadzorczym. Wyjaśniła, że odstąpiła od ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości odnośnie do terenów przeznaczonych na drogi publiczne oraz wewnętrzne, zieleń, zieleń urządzoną, wody powierzchniowe śródlądowe, infrastrukturę, a także do nieruchomości zabudowanych, zlokalizowanych przy ulicy [...], określonych w planie jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (3MN - 12MN). Podzielając poglądy doktryny, że "co do zasady, scaleniem i podziałem mogą być objęte jedynie nieruchomości niezabudowane, ale dopiero przeznaczone w planie miejscowym do określonej zabudowy" stwierdziła, że z istoty i celu scaleń i podziałów nieruchomości, czynności te są dedykowane dla terenów niezabudowanych, jednakże nie można wykluczyć dopuszczalności objęcia obszarem przeznaczonym do scalenia i podziału zabudowanych części nieruchomości. W takim przypadku konieczne jest jednak uzyskanie zgody właścicieli lub użytkowników wieczystych takich nieruchomości do objęcia ich scaleniem i podziałem. Akcentowała, że art. 102 ust. 4 u.g.n ma zagwarantować dopuszczalność procedury scaleń i podziałów jeżeli w okresie pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego i następnie podjęciem uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości część nieruchomości położonych na obszarze wskazanym w planie jako wymagający przeprowadzenia scalenia i podziału została zabudowana. Tym samym na etapie sporządzenia projektu planu miejscowego nie istnieją żadne narzędzia prawne pozwalające na uzyskanie zgody na objęcie w planie nieruchomości zabudowanych obowiązkiem przeprowadzania scaleń i podziałów. W konsekwencji powyższego, ewentualny obowiązek można w planie miejscowym ustalić jedynie wobec nieruchomości niezabudowanych. W dalszej kolejności wskazała, że z treści § 4 pkt 8 lit. b rozporządzenia z 2003 r. wynika, że ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W niniejszej sprawie określenie powyższych ustaleń jest niewłaściwe dla dróg czy terenów zieleni. Jednakże, brak określenia ww. parametrów w odniesieniu do dróg nie stanowi formalnej przeszkody do objęcia scaleniami i podziałami przedmiotowych terenów, a wręcz pożądane jest wydzielenie w tym procesie terenów dróg i przejęcie ich przez gminę, a zasady podziałów wynikają wprost z przepisów odrębnych, tj. każdy podział nieruchomości musi być zgodny z ustaleniami planu. Zdaniem Gminy, zasadą jest podział zgodny z liniami rozgraniczającymi tereny, określone na rysunku planu. Dla obejmowanych scaleniami i podziałami terenów dróg zgodnie z ustawą nie określa się w planie szerokości frontów czy kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Natomiast przepisy art. 105 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 106 u.g.n. regulują kwestię wydzielania pasa gruntu pod drogi przy dokonywaniu procedury scaleń i podziałów. Z kolei dla terenów przeznaczonych pod zabudowę (w tym oznaczonych symbolem MN) dodatkową zasadą wynikającą z przepisów odrębnych jest wymóg spełnienia warunków działki budowlanej definiowanej jako zabudowana działka gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 3a u.g.n. za działkę budowlaną uważa się zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Zatem - w ocenie Gminy - zasadne i właściwe było zastosowanie w planie miejscowym zapisu "nie ustala się", w rozumieniu zgodnym z przyjętą w uchwale definicją jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia regulowane przepisami odrębnymi.

Z ostrożności procesowej Gmina wskazał, że nawet gdyby uznać, że właściwym sformułowaniem byłoby sformułowanie "nie dotyczy", to zważywszy na oczywisty brak przesłanek do ustalenia zasad scaleń i podziałów w stosunku do oznaczonych terenów, materialnie uchybienie pozostaje bez wpływu na realizację ustaleń planu. W rzeczywistości ewentualne uchybienie nie stanowiłoby nie naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, a zatem nie dotyczyłoby istoty zagadnienia, ale nieścisłość czysto redakcyjną. Tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa skutkującego uchyleniem uchwały. Zważywszy, że brak ustaleń zasad scaleń i podziałów odnosi się do dróg, terenów zieleni, wód i kilku terenów zabudowanych przy ulicy [...], niezasadnym było określanie ustaleń scalenia i podziału ww. terenów mieszkaniowych, a w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wręcz niedopuszczalne. Zastosowane sformułowanie "nie ustala się" nie ma realnego wpływu na realizację uchwały. Odnośnie do zarzutu określenia zerowych stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, Gmina wskazała, że na obszarze objętym Uchwałą obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie Wójtowej Wsi w Opolu przyjęty 3 lipca 2008 r. (uchwała Nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola). W wyniku uchwalenia planu miejscowego "Wójtowa Wieś I" w styczniu 2018 r. przeznaczenie terenów w większości nie uległo zmianie, a w konsekwencji nie przewiduje się zmian ich wartości. Ponadto, na etapie prac planistycznych stwierdzono, że wprowadzenie zmiany przeznaczenia dla jednego z terenów z funkcji usługowej (poprzednio 6U) na zabudowę mieszkaniową z uzupełniającymi usługami (obecnie 10 MN), także nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości. Tym bardziej, że w przedmiotowym rejonie różnice ceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową a usługową są niezauważalne. Dodała, że przeprowadziła wskazaną prognozę z udziałem rzeczoznawcy pomimo, iż przepisy ustawy nie nakładają takiego dodatkowego obowiązku. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że okoliczności faktyczne nie pozwalają na stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości i nie uzasadniają ustalenia stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. W ocenie organu gminy, ustawa wskazuje na warunek konieczny wzrostu wartości nieruchomości, a nie zmiany przeznaczenia nieruchomości. Tymczasem, Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie na arbitralnym uznaniu, że zmiana przeznaczenia jednej działki spowoduje wzrost wartości nieruchomości. Zmiana przeznaczenia terenu nie jest jednoznaczna ze zmianą wartości nieruchomości. Ze względu na specyfikę rynku nieruchomości na danym obszarze, jak i szczególne parametry gruntu niemożliwym jest wykazanie miarodajnej różnicy wartości lub różnice są czysto iluzoryczne. Realne koszty postępowania zmierzającego do ustalenia i pobrania opłaty planistycznej mogłyby okazać się wyższe, aniżeli spodziewane wpływy z tytułu tej opłaty. Podniosła, że dotychczasowa praktyka, a także doświadczenie miejskich urbanistów w tym zakresie, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że w analogicznych stanach faktycznych, wykonywane operaty szacunkowe nie wykazywały wzrostu wartości nieruchomości. W tych okolicznościach, twierdzenie organu nadzoru, iż w przypadku zmiany przeznaczenia gruntów objętych planem należy określić wysokość stawki procentowej, uznała za bezzasadne. W zakresie zarzucanego przez Wojewodę naruszenia § 3 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, podniosła, że z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy wynika, że do obligatoryjnych ustaleń miejscowego planu należą zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia, ustalenia w powyższym zakresie powinny zawierać określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Obszar uchwały obejmuje teren, który (pomimo obowiązującego poprzednio planu miejscowego) w znacznej części nie został jeszcze zurbanizowany i pozostaje w użytkowaniu rolnym. Odnosi się to, m.in. do jeszcze nie zrealizowanej tzw. obwodnicy południowej (której fragment jest uwzględniony w ustaleniach terenu 1KDGP) oraz terenów do niej przyległych - zarówno w granicach uchylonej uchwały, jak i w granicach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr XXXIIl/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r. W konsekwencji powyższego, planowany układ komunikacyjny w poszczególnych aktach prawa jest jeszcze abstrakcyjny. Ujęte elementy systemu komunikacji są niezrealizowane i nie posiadają nadanych nazw ulic, zatem jedyną możliwością odniesienia się jest wskazanie na ustalenia w poszczególnych planach. Dla prawidłowego funkcjonowania w przyszłości całego układu komunikacyjnego w tej części Opola wymagane jest zapewnienie właściwych powiązań w poszczególnych opracowaniach planistycznych na styku ich granic. W wyniku analizy okoliczności faktycznych i wymogów prawnych odnoszących się do planów skarżąca uznała za uzasadnione i konieczne, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego. Wyjaśniła, że zapis w § 5 ust. 51 pkt 14 lit. e planu dla terenu 1KDGP przeznaczonego na drogi publiczne - ulice główne ruchu przyspieszonego brzmi: "dopuszcza się lokalizację ulicy lokalnej łączącej tereny 9KDL, 10KDL i 7KDL (oznaczone na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Nr XXXIII/343/08)". Ustaleniem dokonanym w granicach opracowania planu "Wójtowa Wieś I" jest zapis dopuszczający możliwość lokalizacji ulicy lokalnej na terenie 1KDGP objętym niniejszą uchwałą ("dopuszcza się lokalizację ulicy lokalnej..."). Jest to istotne i konieczne dodatkowe połączenie komunikacyjne, które nie może być poprowadzone na przyległych wojskowych terenach zamkniętych, a ma zapewnić możliwość obsługi terenów na południe od obwodnicy południowej Opola i łączyć się z układem drogowym na terenie poza przedmiotową uchwałą. Zatem, ustalenie możliwości lokalizacji ulicy w ramach terenu 1KDGP, jako uzupełnienia układu, mieści się w formalnych granicach opracowania i nie narusza przepisów § 3 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP. W ocenie skarżącej, organ nadzoru mylnie interpretuje również dalszą część zapisu w § 5 ust. 51 pkt 14 lit. e dla terenu 1KDGP "łączącej tereny 9KDL, 10KDL i 7KDL (oznaczone na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XXXIII/343/08)", który nie jest jakimkolwiek ustaleniem poza granicami uchylonej uchwały, a jedynie wskazaniem warunków powiązań układu komunikacyjnego na terenie opracowania a powiązaniem zewnętrznym poza przedmiotową uchwałą. Powyższy zapis wskazuje na konieczność prawidłowego rozwiązania na styku dwóch uchwał. Jest to praktyka powszechnie stosowana w planach miejscowych, zapewniająca czytelność intencji dla ustaleń na obszarze przedmiotowej uchwały, szczególnie w sytuacjach, gdzie tereny przeznaczone pod zabudowę są objęte uchwałą, a układ komunikacyjny jest przyległy do obszaru planu pozostając poza nim. Z uwagi na fakt, że docelowy układ komunikacyjny jest jeszcze niezrealizowany, a tereny pozostają w dotychczasowym użytkowaniu, wyłącznie możliwą i czytelną formą było powołanie się na powiązanie z układem drogowym przyjętym uchwałą stanowiącą prawo miejscowe czyli mpzp w rejonie Wójtowej Wsi w Opolu z 2008 r. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że kwestionowany zapis nie jest ingerencją w ustalenia innego planu, a jedynie istotną informacją dotyczącą tamtej uchwały i wskazaniem zapewniającym połączenia zewnętrzne. Uzasadniając zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy Gmina podniosła, że Wojewoda podjął rozstrzygnięcie nieadekwatne i nieproporcjonalne do charakteru i skali ewentualnych uchybień. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem, że wadliwe zapisy dezintegrują postanowienia całego planu. W sprawie zakwestionowano pojedyncze ustalenia wyłącznie dla wybranych terenów, co nie uzasadniało stwierdzenia nieważności całej uchwały. Ponadto ujęcie ustaleń planu w formie tabelarycznych kart terenów, powoduje, że stwierdzenie nieważności określonych ustaleń pozostaje bez wpływu na czytelność i przejrzystość pozostałych ustaleń planu, jak i pozostaje bez wpływu na możliwość stosowania norm z niego wynikających.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie sądowej w dniu 17 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej - radca prawny G. K. podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżącej K. Ś. również podtrzymał skargę.

Przy piśmie z dnia 25 maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej, wykonując zobowiązanie Sądu, przedłożył wypis i wyrys ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola (załącznik do uchwały nr LXXI/745/10 Rady Miasta Opola z dnia 26 sierpnia 2010 r.), obejmujący zasady odnoszące się do terenów objętych zaskarżonym planem, w tym w zakresie zasad scaleń i podziału nieruchomości (obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, stanowiącego na zasadzie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy ustalenie Studium). Ponadto przedłożył wypis ze Studium w zakresie obszarów, dla których obowiązkowe jest przeprowadzenie scaleń i podziału nieruchomości na terenie Miasta Opola. Pełnomocnik wyjaśnił też, że w Studium teren objęty zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego usytuowany jest na obszarze 10M, na którym nie przewidziano obowiązku przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał argumentację przedstawioną w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2018 r. i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na zasadzie art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt. Natomiast brak podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do art. 151 P.p.s.a., skutkuje jej oddaleniem.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 2 marca 2018 r., którym stwierdzono nieważność w całości uchwały Nr LV/1092/18 Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wójtowa Wieś I" w Opolu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal w skrócie u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 1 lutego 2018 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 marca 2018 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Opola stosownej uchwały z dnia 29 marca 2018 r.

W rozpoznawanej sprawie wskazać również należy, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej ustawą, zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy, tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304 wraz z przywołanymi w nim orzeczeniami sądów administracyjnych). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnotowania też wymaga, że Gmina Opole kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 ustawy poprzez stwierdzenie w całości nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

Dlatego też, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Miasta Opola, stwierdził jej nieważność w całości.

W pierwszej kolejności odnotować zatem należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cyt. już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem z 2003 r.

W niniejszej sprawie jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała Rady Miasta Opola - na terenach oznaczonych symbolem 3MN, 4MN, 5MN,6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN i 11MN - narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r. poprzez brak wprowadzenia ustaleń odnoszących się do szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, tj. minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W związku z tym wskazać przyjdzie, że według art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r., w myśl którego ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisami działu, III rozdziały 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu miejscowego. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Ponadto plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego i zawarte w nim zagadnienia powinien regulować zgodnie z obowiązującym przepisami, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. Wyjaśnić również trzeba, że wyjątek pozwalający na odstąpienie od obowiązku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, dotyczy sytuacji, gdy Gmina nie decyduje się z uzasadnionych powodów, wynikających z uwarunkowań faktycznych terenu na zmieszczenie w planie przepisów dotyczących scalania i podziału nieruchomości. W przedmiotowej sprawie w § 5 ust. 3-12 pkt 11 planu w odniesieniu do zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Gmina użyła zwrotu "nie ustala się". W wyjaśnieniach przedstawionych w piśmie z dnia 22 lutego 2018 r., skierowanych do Przewodniczącego Rady Miasta Opola Gmina, jak również w uzasadnieniu do uchwały Nr LV/1092/18 z dnia 25 stycznia 2018 r. wskazała, iż odstąpiła od określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz wewnętrzne, zieleń urządzoną, wody powierzchniowe, śródlądowe z uwagi na to, iż są to tereny ogólnodostępne o cecha przestrzeni publicznej, na których nie przewiduje się lokalizacji zabudowy dla terenów mieszkalnych. W odniesieniu zaś do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej przy ulicy [...] (3MN-12MN) podała, iż są to tereny zajmujące szczególnie niewielkie obszary, oraz są już ukształtowane. W ocenie Sądu, wyjaśnienia Gminy pozostają w oczywistej sprzeczności z zapisami § 3 ust. 2 planu, z których wynika, że zapis "nie ustala się" należy rozumieć nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia regulowane przepisami odrębnymi (pkt 1). Z kolei przez zapis "nie dotyczy" należy rozumieć brak przesłanek do wprowadzenia nakazów, dopuszczeń i ograniczeń (pkt 2). W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - Rada Miasta Opola decydując się na ustalenie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości poprzez wprowadzenie sformułowania "nie ustala się" zamiast "nie dotyczy", to zobligowana była do podporządkowania się wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia i określenia wszystkich obligatoryjnych parametrów, niezależenie od tego jaki stan faktyczny występuje obecnie na tym obszarze. Jak słusznie akcentował Wojewoda, decydując się na wprowadzenie sformułowania "nie ustala się" Gmina w istocie zdecydowała, że parametry działek uzyskanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, są ustalone na podstawie przepisów odrębnych.

Przechodząc do kolejnego zarzutu Wojewody, dotyczącego nieokreślenia wysokości stawki procentowej, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Powyższy przepis przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia stawki opłaty planistycznej, jednak nie zawiera materialnoprawnych przesłanek jej ustalenia. Przesłanki te zostały wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy, który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 - 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką do powstania obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty na rzecz gminy jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy musi być więc interpretowany w ścisłym związku z art. 36 ust. 4 ustawy, gdyż pierwszy z tych przepisów przyznaje radzie gminy kompetencje do ustalenia w planie jednorazowej opłaty, a drugi zawiera przesłanki do jej ustalenia. Zauważyć należy, że przepis art. 36 ust. 4 ustawy jest adresowany do organu wykonawczego gminy, przyznaje temu organowi kompetencje do pobrania jednorazowej opłaty "ustalonej w planie". Oznacza to, że to rada gminy decyduje, czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty, wskazane w art. 36 ust. 4 ustawy i ustala tą opłatę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie jej stawek na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Uchwała taka - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. W oparciu o odpowiednie zapisy tej uchwały i przyznane mu na mocy art. 36 ust. 4 ustawy kompetencje, organ wykonawczy gminy w decyzji administracyjnej ustala wysokość tej opłaty planistycznej. Podkreślenia jednak wymaga, że powstanie obowiązku ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty przez organ wykonawczy gminy jest uzależnione od wcześniejszego przyjęcia w planie przez radę gminy czy dla określonych terenów opłata ta ma być pobierana, gdyż na tych terenach nastąpi wzrost wartości nieruchomości, będący następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. W art. 36 ust. 4 ustawy jest mowa o pobraniu przez organ wykonawczy gminy opłaty "ustalonej w planie" i "określonej w tym planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości". Rada gminy ustala więc w planie czy dla określonych terenów ma być pobierana opłata planistyczna, a dopiero na podstawie zapisów planu organ wykonawczy gminy pobiera tę opłatę. Jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez radę gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, a więc ustaleniu i pobraniu przez gminę od właściciela nieruchomości opłaty stanowiącej część zysku ze sprzedaży nieruchomości. Stawka zerowa (0%) jest możliwa w sytuacji, gdy przy tworzeniu planu można bezspornie ustalić, iż w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy, na przykład, gdy nieruchomości te nie mogą być zbywane (por. wyroki NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 oraz z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13, podobnie: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 747/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1059/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 421/13 - wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Wójtowa Wieś I" w Opolu, dla każdego terenu wprowadza stawki w wysokości 0 %. Jak słusznie akcentował Wojewoda, dla terenu o symbolu 10MN o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną stawka ta winna być ustalona w innej wysokości aniżeli 0 %. Zauważyć bowiem należy, iż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – podjętego uchwałą Rada Miasta Opola z dnia 3 lipca 2008 r., Nr XXXIII/343/08 powyższy teren posiadał inne przeznaczenie, tj. 6U, czyli zabudowa usługowa. Nie do pogodzenia jest stanowisko Gminy, która w odstąpieniu od ustalenia stawki procentowej upatruje wyższe koszty związane z ustaleniem i pobraniem opłaty aniżeli spodziewane wpływy z tytułu tej opłaty, niezauważalne różnice ceny gruntów pod zabudowę mieszkaniową i usługową, jak również stwierdzenie, iż "z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością na etapie prac planistycznych stwierdzono, że wprowadzenie zmiany praznaczenia terenu z funkcji usługowej na mieszkaniową z uzupełniającymi usługami, nie spowoduje zmiany wartości nieruchomości".

Uzasadniając swoje stanowisko Gmina odwołała się min. do wyroku WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1203/14, w którym Sąd ten stwierdził, że co prawda brak orzekania w przedmiocie stawki, może nastąpić w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można stwierdzić, iż zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Jednakże do takich przypadków Sąd ten zaliczył sytuację, w której np. gmina jest właścicielem całego gruntu objętego uchwalonym planem. Ponadto, Sąd ten wskazał, iż nawet dopuszczenie możliwości lokalizacji budowli i obiektów małej architektury może mieć wpływ na wartość nieruchomości. W tych okolicznościach w pełni podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zmiana przeznaczenia terenu z funkcji usługowej 6U na zabudowę mieszkaniową z uzupełniającymi usługami 10 MN, obligowała Gminę do określenia wysokość stawki procentowej, a ustalenia tej stawki na poziomie 0% stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Opolskiego co do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy poprzez wprowadzenie ustaleń dla wolnostojących budynków gospodarczych i garażowych, które winny nawiązywać formą i wykończeniem do budynków funkcji podstawowej. Zauważyć należy, ż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczaniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2). W § 5 ust. 1-31 pkt 8 lit. c planu dopuszczono budowę wolnostojących budynków gospodarczych i garaży jednokondygnacyjnych, nawiązujących formą i wykończeniem do budynku funkcji podstawowej (mieszalnego lub usługowego), wolnostojących, w tym także bezpośrednio przy granicy działki jako zabudowy bliźniaczej. Z § 5 ust. 1-31 pkt 3 lit. a planu wynika natomiast, iż przeznaczeniem podstawowym tych terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna lub zabudowa mieszkaniowa i zabudowa zagrodowa, z kolei usługi stanowią przeznaczenie uzupełniające § 5 ust. 1-31 pkt 3 lit.b planu. Słusznie zatem uznał Wojewoda, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystarczającym było stwierdzenie nieważności zwrotu "funkcji podstawowej" jako istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Podzielić należało również stanowisko Wojewody, co do naruszenia § 3 ust. 2 w związku z § 143 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie zapisu w § 5 ust. 51 pkt 14 lit. e, który dopuszcza lokalizację ulic lokalnych określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi). Powyższe wytyczne, stosownie do § 143 ww. rozporządzenia, odnoszą się również do aktów prawa miejscowego, jakim jest m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 5 ust. 51 pkt 14 lit. e uchwały dopuszczał lokalizację ulic lokalnych, które zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r. Prawidłowo zatem stwierdził Wojewoda, że skoro zapisy planu zagospodarowania przestrzennego Nr LV/1092/18 z dnia 25 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wójtowa Wieś I" w Opolu, odnoszą się do innego aktu prawa miejscowego, tj. uchwały nr XXXIII/343/08 Rady Miasta Opola z 3 lipca 2008 r., który znajduje się poza granicami przedmiotowego planu, to wprowadzenie powyższych ustaleń stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podzielił również stanowisko Wojewody Opolskiego o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że poszczególne naruszenia dotyczą terenów ujętych na odrębnych kartach, które nie zawierają wszystkich niezbędnych (obligatoryjnych) postanowień regulacji, zaś wyeliminowanie tylko tych kart spowoduje podnoszony przez organ nadzoru brak czytelności planu.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego jest zgodne z prawem, bowiem uchwała Rady Miasta Opola z dnia 25 stycznia 2018 r. została wydana, jak wykazano wyżej, z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, co upoważniało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem Sądu, Wojewoda Opolski wykazał w dostateczny sposób, że stwierdzone naruszenia spowodowały konieczność wyeliminowania z porządku prawnego przedmiotowej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.