Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 9/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72, art. 92a ust. 1 i ust. 2, art. 92b i 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 47 § 1, art. 48 ust. 1 i 3, art. 50
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi stała się decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy lub organ II instancji) z [...] nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 4 pkt 22, art. 72, art. 73. art. 92a, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, dalej: u.t.d.), lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 50 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646), utrzymująca w mocy decyzję Ł Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: ŁWITD, organ I instancji) z [...] nr [...] o nałożeniu na M.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Ax. M.B., kary pieniężnej w wysokości 12000 złotych za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W okresie od 2 października 2019 r. do 6 lutego 2020 r. inspektorzy ITD przeprowadzili czynności mające na celu przeprowadzenie kontroli w podmiocie działającym pod nazwą Ax. M.B. z siedzibą w Ł.

W toku ww. czynności ŁWITD wystosował wniosek do organu wydającego licencje, o udzielenie informacji w zakresie posiadania przez kontrolowany podmiot uprawnień do wykonywania przewozu drogowego, uzyskując informację, iż od 2 sierpnia 2018 r. przedsiębiorca dysponował licencją nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, która została udzielona przez Prezydenta Miasta Ł. Do niniejszych uprawnień zgłoszono jeden pojazd marki Opel Insignia o numerze rej. [...]. Tym samym organ I instancji uznał, że przedsiębiorca podlegał pod regulacje prawne określone w ustawie o transporcie drogowym i winien umożliwić przeprowadzenie czynności kontrolnych inspektorom ITD.

W dniu 6 lutego 2020 r. został sporządzony protokół z czynności przeprowadzonych w sprawie przez ŁWITD, który następnie przesłano na adres siedziby przedsiębiorstwa. W załączniku do ww. protokołu opisano stwierdzone naruszenie. Następnie wszczęto wobec przedsiębiorcy postępowanie w związku z naruszeniem wskazanym pod l.p. 1.6. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj.: niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

Wskazując na faktyczne podstawy wszczęcia i prowadzenia ww. postępowania, organ I instancji podniósł, że przedsiębiorca bezsprzecznie został trzykrotnie poinformowany o terminach planowanej kontroli i po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze jej wszczęcia w siedzibie podmiotu, powinien podjąć wszelkie kroki celem umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych. Natomiast w przypadku niemożności osobistego uczestniczenia w kontroli strona winna była, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2019.1292 ze zm.), wskazać na piśmie osobę upoważnioną.

Organ podkreślił, że w okolicznościach faktycznych sprawy przedsiębiorca dysponował stosownym czasem, by ustanowić pełnomocnika lub upoważnić inną osobę do reprezentowania go podczas kontroli. Dodał ponadto, że choć pan M.B. był chory, prowadzona przez niego działalność przebiegała w sposób ciągły i bez zakłóceń, co oznacza, że przedsiębiorca posiadał osoby, które sprawują nadzór nad prawidłowym działaniem przedsiębiorstwa i które mogłyby reprezentować go w trakcie jego nieobecności, co zostało stwierdzone przez inspektorów ITD podczas próby rozpoczęcia kontroli w dniu 28 listopada 2019 roku, kiedy w siedzibie przedsiębiorstwa zastano dwóch pracowników, jednak nie zostali oni upoważnieni do reprezentowania przedsiębiorcy. ŁWITD nadmienił również, że wyjaśnienia przedsiębiorcy złożone w pismach z 22 października 2019 r. oraz 26 listopada

2019 r. stanowiące, iż prowadzi on działalność gospodarczą jednoosobowo, nie znajdują potwierdzenia w ww. opisanym stanie faktycznym, który dowodzi sprzeczności ze stanowiskiem strony, iż nie miał ona możliwości upoważnienia kogokolwiek dla celów przeprowadzenia kontroli.

W konsekwencji organ I instancji uznał, że przedsiębiorca miał wiedzę o zamiarze rozpoczęcia kontroli przed swoją chorobą, dysponował zatrudnionymi pracownikami, którzy mogli reprezentować go w toku kontroli w okresie choroby i poprzez zaniechanie upoważnienia innych osób do reprezentowania go w trakcie kontroli ITD, doprowadził do jej uniemożliwienia. Organ podkreślił przy tym, że w każdym z przesłanych zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli znajduje się informacja o miejscu, dacie i godzinie rozpoczęcia kontroli, okresie który miał być objęty kontrolą. Ponadto zawiadomienia zawierają pouczenie, iż za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części nakłada się karę pieniężną w wysokości 12 000 złotych.

ŁWITD wskazał ponadto, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w zakresie opisanego naruszenia. Brak było również podstaw do zastosowania art. 92b lub 92c u.t.d.

Wobec powyższego, ŁWITD decyzją z [...] nałożył na M.B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Ax. M.B., karę pieniężną w wysokości 12000 złotych za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części.

W stosunku do powyższej decyzji strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do organu I instancji o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 k.p.a. co do: rozstrzygnięcia, prawa odwołania, prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego, prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z 29 czerwca 2020 r. nr [...] odmówił uzupełnienia decyzji z [...] w żądanym przez stronę zakresie.

Pismem z 13 lipca 2020 r. strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego na decyzję ŁWITD z [...], zaskarżając ją w całości i zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1. Naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenia, iż M.B. nie poddał się lub uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, podczas gdy:

a) w.wym. nie mógł w niej osobiście uczestniczyć ani upoważnić na piśmie osoby uprawnionej do jego reprezentacji, albowiem - co miało wynikać z przedłożonych przy piśmie z dnia 4 marca zaświadczeń lekarskich ZUZ ZLA - w okresie od 17 października 2019 r. do 26 stycznia 2020 r. nieustannie chorował i zgodnie z treścią ww. dokumentów nie mógł chodzić (musiał leżeć - pkt 4 zaświadczeń),

b) w dniu wskazanym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, tj. 28 listopada 2020 r. inspektorzy zastali w siedzibie podmiotu dwóch pracowników: p. J.K. oraz p. R.G., co umożliwiało przeprowadzenie czynności kontrolnych stosownie do treści art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców,

2. Naruszenie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż przedsiębiorca - nawet wtedy, gdy jest chory i powinien leżeć - musi uczestniczyć w kontroli osobiście lub wskazać na piśmie osobę upoważnioną.

3. Naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez brak uprzedniego dokonania analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy opisał na wstępie przebieg postępowania oraz poczynione w nim ustalenia faktyczne, a także przytoczył treść przepisów prawa mających związek z rozstrzygnięciem sprawy, wskazując w tym kontekście także na brak możliwości zastosowania w toku jej rozpoznawania przepisów działu IVa k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, wyjaśniając podstawy tego wniosku.

Odnosząc się do meritum sprawy i nawiązując do podejmowanych w toku postępowania przed organem I instancji czynności związanych z kolejnymi próbami przeprowadzenia u przedsiębiorcy kontroli, organ odwoławczy stwierdził, że po przeprowadzeniu wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. GITD uznał, że w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a następnie działając z poszanowaniem art. 80 k.p.a. oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że niepoddanie się przez skarżącego kontroli zostało udowodnione.

Organ odwoławczy dodał, że po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odnośnie możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych uregulowanych w art. 92c u.t.d. uznał, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Ponadto strona nie wskazała żadnych faktów, które w jej ocenie uzasadniałyby zastosowanie art. 92c u.t.d. Z ugruntowanej linii orzeczniczej sadów administracyjnych wynika zaś, że okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym, powinien wykazać przedsiębiorca.

Zdaniem GITD stan faktyczny świadczył o tym, że przedsiębiorca nie poddał się kontroli w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą w całości.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W tym kontekście GITD wskazał, że strona została po raz pierwszy zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w przedsiębiorstwie zaplanowanej na 29 października 2020 r. Strona pismem z 22 października 2019 r. zwróciła się do organu kontrolnego z prośbą o przesunięcie terminu wszczęcia kontroli zaplanowanej na 29 października 2019 r. ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim od 17 października 2019 r. do dnia 31 października 2020 r. W załączeniu do ww. pisma strona przesłała informację pobraną z Platformy Usług Elektronicznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o otrzymaniu zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy. Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku niemożności osobistego uczestniczenia w kontroli strona zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców miała obowiązek wyznaczyć osobę upoważnioną do kontroli. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że strona o zamiarze wszczęcia kontroli w dniu 29 października 2019 r. została zawiadomiona w dniu 8 października 2020 r. Stronie została zatem zapewniona możliwość zgromadzenia wszelkich wymaganych dokumentów na dzień planowanego rozpoczęcia kontroli. Nie miał zatem żadnego znaczenia fakt, że przedsiębiorca prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, która nadto na dzień planowanego rozpoczęcia kontroli oraz w okresie przebywania przez przedsiębiorcę na zwolnieniu lekarskim nie była zawieszona, ani też przedsiębiorca nie został wykreślony z rejestru, a zatem działalność przebiegała w sposób ciągły i bez zakłóceń. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że nie do zaakceptowania jest stanowisko strony, według którego nie miała możliwości upoważnienia kogokolwiek dla celów przeprowadzenia kontroli. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca przedkładając zwolnienia lekarskie za każdym razem, gdy będzie wyznaczony dzień kontroli, jest w stanie całkowicie sparaliżować możliwość jej przeprowadzenia. Tymczasem mimo przebywania na zwolnieniu lekarskim skarżący nieprzerwanie prowadził działalność gospodarczą, dlatego też sam fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim przedsiębiorcy nie może być okolicznością decydującą o uznaniu, że nie uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli.

Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika organ odwoławczy wskazał również, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia były okoliczności kolejnej, bezskutecznie podjętej próby przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy w dniu 28 listopada 2019 r., ponieważ przedsiębiorca miał obowiązek umożliwić inspektorom transportu drogowego przeprowadzenie kontroli już w dniu 29 października 2019 r., bowiem w tym dniu nie istniały przyczyny uzasadniające niemożność przeprowadzenia kontroli. Ponadto wskazano, że bezzasadny jest zarzut pełnomocnika, iż organ miał możliwość przeprowadzenia czynności kontrolnych 28 listopada 2019 r., podczas gdy w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej tego dnia z pracownikiem przedsiębiorstwa R.G. przedsiębiorca osobiście oświadczył, że nie upoważnił nikogo do przeprowadzenia kontroli. Za niezasadny GITD uznał także zarzut odwołania, iż w trakcie całego postępowania ŁWITD ani razu nie sformułował wobec przedsiębiorcy żądania przedstawienia konkretnych dokumentów, bowiem organ wskazywał wykaz dokumentów, jakie należy przygotować na dzień rozpoczęcia kontroli każdorazowo w zawiadomieniach o zamiarze wszczęcia kontroli z: 2 października 2019 r., 29 października 2019 r. oraz 3 grudnia 2019 r.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] wywiódł M.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. administracyjnego poprzez nieprawidłowe ustalenia, iż skarżący nie poddał się lub uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli, podczas gdy:

a) w.wym. nie mógł w niej osobiście uczestniczyć ani upoważnić na piśmie osoby uprawnionej do jego reprezentacji, albowiem - co miało wynikać z przedłożonych przy piśmie z dnia 4 marca br. zaświadczeń lekarskich ZUZ ZLA - w okresie od 17 października 2019 r. do 26 stycznia 2020 r. nieustannie chorował i zgodnie z treścią ww. dokumentów nie mógł chodzić (musiał leżeć - pkt 4 zaświadczeń),

b) w dniu wskazanym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, tj. 28 listopada 2020 r. inspektorzy zastali w siedzibie podmiotu dwóch pracowników skarżącego: J.K. oraz R.G., co umożliwiało przeprowadzenie czynności kontrolnych stosownie do treści art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców,

2. naruszenie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego niewłaściwą wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż przedsiębiorca - nawet wtedy, gdy jest chory i powinien leżeć - musi uczestniczyć w kontroli osobiście lub wskazać na piśmie osobę upoważnioną.

3. Naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy "Prawo przedsiębiorców" poprzez brak uprzedniego dokonania analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej przez Skarżącego,

4. Naruszenie art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez jego niezastosowanie co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, iż pomimo obecności w biurze dwóch pracowników skarżącego uniemożliwił on przeprowadzenie kontroli w całości lub części względnie nie poddał się jej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Uzasadniając zarzuty skargi, pełnomocnik skarżącego wskazał, że wbrew ustaleniom ŁWITD powielonym następnie w zaskarżonej decyzji przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, M.B. w żaden sposób nie uniemożliwiał przeprowadzenia kontroli czy też jej się nie poddał, albowiem w zaskarżonej decyzji wprost wskazano, iż w dniu wskazanym w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli - tj. 28 listopada 2020 r. - inspektorzy zastali w siedzibie podmiotu dwóch pracowników skarżącego. To zaś umożliwiało przeprowadzenie kontroli, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Zdaniem skarżącego organy Inspekcji Transportu Drogowego z niezrozumiałych względów nie skorzystały z dyspozycji art. 50 ust. 5 ww. ustawy, wymagając w zasadzie osobistego udziału skarżącego (co nie ma oparcia w przepisach prawa), a gdy ten podniósł, że ze względu na stan zdrowia nie może w owej kontroli bezpośrednio uczestniczyć, doszły do nieprawidłowego wniosku, iż skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli. W tej sytuacji, w ocenie pełnomocnika skarżącego, z niezrozumiałych względów ŁWITD zaniechał przeprowadzenia kontroli w obecności pracowników p. M.B., pomimo iż miał taką faktyczną i prawną możliwość. Pełnomocnik skarżącego dodał ponadto, że o okolicznościach utrudniających skarżącemu normalne funkcjonowanie organ był kilkukrotnie, lojalnie informowany zarówno przez skarżącego, jak i jego pełnomocnika.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził także, iż w trakcie całego postępowania ŁWITD ani razu nie sformułował wobec skarżącego żądania przedstawienia konkretnych dokumentów, co rodzi zasadnicze pytanie o celowość przeprowadzenia kontroli, szczególnie że nie została ona poprzedzona analizą prawdopodobieństwa wystąpienia naruszeń, o której mowa w art. 47 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko. Organ wniósł równocześnie o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Niniejsza sprawa została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z 29 marca 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w niej zarzuty okazały się chybione, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12000 zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości.

Podstawę prawną decyzji stanowiły wskazane przez organy przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.) i lp.1.6, załącznika nr 3 do tej ustawy oraz przepisy ustawy – Prawo przedsiębiorców.

Przepisy rozdziału 5 ustawy Prawo przedsiębiorców dotyczą kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorców, której mają oni obowiązek się poddać i o której winni być uprzednio zawiadomieni przez organ kontrolujący (art. 45-65). Zgodnie z art. 50 ust. 1 ww. ustawy czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Z kolei z art. 50 ust. 3 wynika, że kontrolowany jest obowiązany do pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Z kolei art. 72 u.t.d. stanowi, że kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, a art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. przewiduje, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Przy czym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12000 złotych. Z punktu 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. wynika natomiast, że niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części podlega karze 12000 zł.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji trafnie oceniły stan faktyczny, przyjmując, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami spełnione zostały warunki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12000 zł.

Podkreślić należy, że wszystkie kierowane do skarżącego zawiadomienia o kontroli, tj. z 2 października 2019 r., 29 października 2019 r. oraz z 3 grudnia 2019 r. zostały dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo przedsiębiorców, a skarżący zgodnie z treścią art. 72 u.t.d. obowiązany był umożliwić dokonanie czynności kontrolnych. Z akt sprawy wynika ponadto, że pisemne zawiadomienia o planowanych terminach wszczęcia kontroli zostały skarżącemu prawidłowo doręczone. Strona skarżąca miała więc informację o planowanej kontroli, jej terminie oraz zakresie, a ponadto informacja ta została jej doręczona z odpowiednim wyprzedzeniem. Co więcej, świadomość planowanej kontroli skarżący uzyskał już po doręczeniu mu pierwszego z ww. zawiadomień, czego potwierdzeniem jest korespondencja, jaką przesłał organowi I instancji z

22 października 2019 r., w której zwrócił się z prośbą o wyznaczenie innego terminu kontroli z uwagi na fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim w okresie od 17 do 31 października 2019 r. Podobnymi względami skarżący uzasadniał swoją prośbę z 26 listopada 2019 r. o wyznaczenie innego terminu kontroli zapowiedzianej w drugim z ww. zawiadomień na dzień 28 listopada 2019 r. Z kolei kontrola wyznaczona na 3 stycznia 2020 r., o której skarżący został poinformowany ostatnim z wymienionych wcześniej zawiadomień, nie doszła do skutku, przy czym skarżący wcześniej nie wskazywał, aby istniały przeszkody do jej przeprowadzenia.

W dniu podjęcia próby przeprowadzenia pierwszej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, tj. 29 października 2019 r., nie zastano nikogo w siedzibie przedsiębiorcy. Z kolei 28 listopada 2019 r., kiedy to zaplanowano kolejny termin kontroli, w siedzibie przedsiębiorcy przebywali jej pracownicy, tj. J.K. oraz R.G., którzy stwierdzili, że nie zostali upoważnieni przez przedsiębiorcę do reprezentowania go w toku kontroli. Co więcej, R.G. odbył wówczas rozmowę telefoniczną z M.B., w trakcie której przedsiębiorca oświadczył, że jest na zwolnieniu lekarskim, oraz że nie upoważnił nikogo do reprezentowania go w toku czynności kontrolnych. Ze względu na te wyjaśnienia organ nie podjął tego dnia czynności kontrolnych. Z kolei podczas próby przeprowadzenia kontroli 3 stycznia 2020 r. siedziba przedsiębiorcy była zamknięta i nikt w niej nie przebywał.

Mając na względzie powyższe ustalenia faktyczne należy podkreślić, co już wcześniej wskazano, że przedsiębiorca miał świadomość planowanej kontroli oraz dysponował niezbędnym czasem, aby upoważnić inną osobę do przeprowadzenia kontroli z jej udziałem podczas jego nieobecności. Podkreślić należy również, na co trafnie zwracały uwagę organy administracji, że skarżący nie tylko miał na to czas, ale także możliwości osobowe, skoro zatrudnia pracowników, których inspektor ITD zastał w siedzibie firmy podczas czynności dononywanych 28 listopada 2019 r. Tym samym należy też przyjąć, że w ostatniej kwestii skarżący usiłował wprowadzić w błąd organ administracji, informując w swoich pismach z 22 października oraz 26 listopada 2019 r., że nie może powierzyć żadnej osobie reprezentowania go podczas czynności kontrolnych z uwagi na prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu choroba i zwolnienie lekarskie nie zwalniały przedsiębiorcy z obowiązku poddania się kontroli. Miał on obowiązek takiego zorganizowania pracy firmy, aby kontrola mogła się odbyć w określonym ustawą terminie, bądź też wykazać, że stan jego zdrowia rzeczywiście uniemożliwiał mu nie tylko obecność w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu kontroli, ale także możliwość upoważnienia innej osoby do reprezentowania przedsiębiorstwa. Przedłożone przez pełnomocnika zaświadczenia skarżącego ZUS ZLA przeczą temu, aby ww. przeszkody miały miejsce. Wbrew bowiem zawartym w skardze twierdzeniom, jakoby skarżący miał zalecenie "leżeć", z zawartego w zaświadczeniach ZUS ZLA pola 16 – "wskazania lekarskie" (a nie jak twierdzi pełnomocnik skarżącego – pola 4, które identyfikuje płatnika składek) wynika, że chory mógł chodzić (kod 2, według punktu 4 legendy zaświadczenia). Nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby skarżący nie tylko mógł uczestniczyć w kontroli osobiście, jak również by dokonał upoważnienia do reprezentacji pracownika swojego przedsiębiorstwa.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym zwolnienie lekarskie samo przez się nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku poddania kontroli prowadzonej przez niego firmy, ponieważ prowadziłoby to praktycznie do sparaliżowania działalności kontrolnej podmiotów gospodarczych. Ponadto, przedkładając zwolnienia lekarskie za każdym razem, gdy będzie wyznaczony dzień kontroli, skarżący jest w stanie całkowicie uniemożliwić jej przeprowadzenie (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 637/17; wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r., II GSK 2278/15; wyrok NSA z 15 kwietnia 2015, II GSK 530/14). W tym kontekście, dodać jeszcze należy, że bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, iż skarżący prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą i dlatego nie mógł wskazać osoby upoważnionej do reprezentowania go w trakcie kontroli. Po pierwsze, na co słusznie wskazały organy administracji w swoich rozstrzygnięciach, pomimo choroby skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ani jej nie zawiesił, lecz prowadził ją nadal w sposób ciągły i zorganizowany, czego dowodem jest brak stosownych wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej potwierdzających, że w okresie planowanych kontroli skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności. Po drugie, skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zatrudniał pracowników, a więc mógł jednego z nich upoważnić do reprezentowania go podczas czynności kontrolnych, czego jednak nie zrobił. Po trzecie zaś, z art. 50 Prawa przedsiębiorców nie wynika nawet obowiązek, aby osobą upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy musiał być jego pracownik. Sformułowanie "osoba upoważniona przez przedsiębiorcę" posiada szeroki zakres podmiotowy i obejmuje wszelkie osoby legitymujące się ważnym pełnomocnictwem, zarówno ogólnym, rodzajowym, jak i pełnomocnictwem do udziału w kontroli. Jedynym wymogiem jest, aby osoba taka była wskazana na piśmie. W konsekwencji bierność skarżącego w zakresie ustanowienia osoby upoważnionej dodatkowo należy uznać za uniemożliwienie przeprowadzenia przez organ czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie należącym do skarżącego. Tym bardziej świadczy o powyższym próba wprowadzenia organu w błąd, co do rzekomego braku możliwości upoważnienia kogokolwiek do reprezentowania skarżącego podczas czynności kontrolnych, w sytuacji gdy przeprowadzone czynności organu ujawniły okoliczność zatrudniania przez skarżącego pracowników. Zresztą nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie darzył wystarczającym zaufaniem swoich pracowników, to w świetle przytoczonych rozważań, nie było przeszkód, aby upoważnił inną, zaufaną mu osobę do reprezentowania go podczas czynności kontrolnych.

Wobec powyższego, Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi naruszenia przez organy art. 50 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, gdyż przepis ten został zinterpretowany i zastosowany prawidłowo. Nie doszło także do naruszenia art. 50 ust. 5 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią, w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Dostrzec należy, że wskazana zacytowanym przepisem możliwość przeprowadzenia kontroli, pomimo nieobecności przedsiębiorcy lub upoważnionej przez niego osoby jest uprawnieniem a nie obowiązkiem organów kontrolnych. Trudno zatem czynić organowi zarzut, że naruszył przepis, do którego zastosowania nie był zobligowany. Z okoliczności sprawy nie wynika ponadto, aby w sprawie istniały pilne okoliczności przeprowadzenia natychmiastowej kontroli, a głównie temu powinna służyć powołana wyżej regulacja. Bez znaczenia dla sprawy jest zatem, że w dniu 28 listopada 2019 r. inspektor ITD zastał w siedzibie firmy dwoje pracowników przedsiębiorcy. Skoro bowiem wobec ich oświadczenia, że nie zostali upoważnieni do reprezentowania skarżącego, co ten zresztą potwierdził w trakcie rozmowy telefonicznej, a jednocześnie nie istniały takie potrzeby, aby kontrolę realizować natychmiast, to pracownik organu nie musiał korzystać uprawnień wynikających z art. 50 ust. 5 Prawa przedsiębiorców. Nomen omen zachowanie polegające na niepodejmowaniu przez organ czynności, które nie są w danym czasie niezbędne, a które mogłyby zostać odebrane przez stronę jako forma nadmiernej represji, należy odczytywać w kontekście budowania zaufania jednostki do organów władzy publicznej, dlatego tym bardziej nie mogły znaleźć uznania zarzuty skargi naruszenia wspomnianego art. 50 ust. 5 Prawa przedsiębiorców.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi naruszenia w sprawie art. 47 § 1 Prawa przedsiębiorców. Przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż: "Kontrole planuje się i przeprowadza po uprzednim dokonaniu analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza obejmuje identyfikację obszarów podmiotowych i przedmiotowych, w których ryzyko naruszenia przepisów jest największe. Sposób przeprowadzenia analizy określa organ kontroli lub organ nadrzędny". Istotą tego unormowania jest podjęcie przez dany organ czynności wewnętrznych celem ustalenia planu kontroli oraz objętych planowymi kontrolami podmiotów. W rezultacie jego zastosowania organ kontroli ustala więc podmioty do kontroli oraz jej przebieg (plan kontroli), który opiera się (nawet bez wyraźnego wyartykułowania tej zasady w przepisach) na ocenie niebezpieczeństw naruszeń prawa z uwagi na poszczególne branże, a także niekiedy na okolicznościach podmiotowych. Decyzja o podjęciu kontroli i jej zakresie należy więc do organów kontroli, natomiast jej rozpoczęcie mogą uzasadniać rozmaite informacje uzyskane przez administrację, w tym związane z prowadzeniem kontroli u innych przedsiębiorców, a także otrzymane informacje sygnalne (D. Strzelec, Gromadzenie informacji podatkowych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej, "Przegląd Podatkowy" 2017/5, s. 31 i n., za: A. Żywicka [w:] L. Bielecki, J. Gola, K. Horubski, K. Kokocińska, E. Komierzyńska-Orlińska, A. Żywicka, Komentarz do ustawy - Prawo przedsiębiorców [w:] Konstytucja biznesu. Komentarz, Warszawa 2019, art. 47.). Podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut naruszenia ww. przepisu jest gołosłowny, ponieważ nie znajduje żadnego potwierdzenia ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani też nie został poparty żadnymi argumentami i faktami, które by go potwierdzały, wskazując iż organ sprzeniewierzył się istocie i celowi tego przepisu w taki sposób, że wpłynęło to istotnie na sytuację prawną i faktyczną skarżącego. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew stanowisku skargi, każdorazowe zawiadomienie o terminie planowanej kontroli zawierało także wykaz oczekiwanych do okazania dokumentów. Organ nie był przy tym zobligowany do ich szczegółowej konkretyzacji, co zresztą wynika z art. 72 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym kontrolowany jest obowiązany umożliwić inspektorowi dokonanie czynności kontrolnych, w szczególności poprzez okazanie ogólnie dokumentów mających związek z przedmiotem kontroli, a nie dokumentów o ściśle określonej charakterystyce pod względem nazwy i treści.

Wobec prawidłowo zgromadzonego i ocenionego przez organy materiału dowodowego nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia w sprawie art. 7 oraz 77 k.p.a. Ponadto zapadłe w sprawie decyzje zawierają wszystkie wymagane prawem elementy, w tym rzeczowe i należycie sformułowane uzasadnienia prezentujące zasadnicze motywy ich podjęcia w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego, dlatego niezasadny okazał się także podnoszony w skardze zarzut uchybienia art. 107 k.p.a.

Wypada dodatkowo zauważyć, że punkt 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d., będący swoistym "taryfikatorem" kar pieniężnych za naruszenia warunków lub obowiązków przewozu drogowego, ustala kary pieniężne w sposób sztywny. Wysokość kar jest niezależna od uznania organu, decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej nie może więc wskazywać innej wysokości kary niż ta, która wynika z poszczególnych punktów załącznika nr 3 do u.t.d. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się zaś nieprawidłowości, bowiem za stwierdzone przez organy naruszenie wymierzona została adekwatna do niego wysokość kary.

Końcowo należy także stwierdzić, iż okoliczności sprawy wskazują, że w toku jej rozpoznawania nie mogły znaleźć zastosowania art. 92b i 92c u.t.d., co działające w sprawie organy ustaliły prawidłowo, odpowiednio tę kwestię wyjaśniając.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

d.cz.