Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 577/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako Komisja/organ) decyzją

z [...] stycznia 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], obrębie ewidencyjnym Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r., działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy [...].

Organ I instancji ustalił, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów obrębu [...], figurowały działki nr [...] i nr [...], gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa – Zarząd Kolejowy. Organ wyjaśnił przy tym, że w aktach sprawy znajduję się kserokopia wykazu zmian gruntowych potwierdzająca, że działka nr [...] powstała z działek nr [...] i nr [...]. Organ I instancji ustalił również, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą nr [...]. W dziale drugim tej księgi prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. Podstawą wpisu prawa własności był wpis prawa własności w księdze wieczystej [...], założonej dla nieruchomości, dla której prowadzona była dawna księga wieczysta [...]., i w której było ujawnione prawo własności na rzecz Skarbu Państwa.

Ponadto organ I instancji wskazał, że w piśmie z [...] grudnia 2015 r. [...] S.A. poinformowały, że dysponują decyzją Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r., nr [...] ustalająca opłatę roczną za zarząd, która zdaniem skarżącej, potwierdza prawo zarządu do gruntu w dniu 27 maja 1990 r.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, jak wynika z zapisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.), nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości. Przedsiębiorstwo państwowe [...] w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. nie posiadało tytułu prawnego do nieruchomości na podstawie decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159). W późniejszym terminie oddanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) lub na podstawie zawartej ze zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, której [...] również nie posiadają.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] S.A. wniosły odwołanie.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że jest ono niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]

z [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę o pracownikach samorządowych, oraz wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem

27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Komisja uznała również, że prawo zarządu, które [...] wywodzi z dyspozycji art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie powstało na rzecz [...], szczegółowo wyjaśniając przy tym motywy takiego stanowiska.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto w ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Komisja uznała także, że decyzja uwłaszczeniowa nie pozostaje w jakimkolwiek związku z zaskarżoną decyzją komunalizacyjną. Komisja wyjaśniła bowiem, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o komunalizacji mienia na dzień 27 maja 1990 r. Z kolei decyzja uwłaszczeniowa rozstrzyga biorąc pod uwagę stan na dzień [...] grudnia 1990 r.

Komisja podniosła także, że przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r.

o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji [...] nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., natomiast przepisy ustawy

z dnia 8 września 2000 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie mogą zaś odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. Komisja powołała się w tym zakresie na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 12 kwietnia 2005 r., K 30/03, gdzie Trybunał podniósł, że "uzasadniona jest interpretacja art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Art. 34a ustawy o komercjalizacji PKP dotyczy bowiem gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, czyli gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujących się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...]".

Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że przedmiotowa nieruchomość należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego

i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz Gminy [...].

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...], zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:

1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: UWST) w związku z art. 11 ust. 1 UWST poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności Nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony

w sprawie nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia, nadto w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączenia możliwości komunalizacji, stąd Nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 UWST;

2) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;

3) art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że Gmina [...] nie nabyła Nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o rozpatrzenie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nabycia Nieruchomości przez Gminę [...], a gdyby nie było to możliwe - przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpoznania, ja też o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Zdaniem skarżącej organy nieprawidłowo ustaliły, że [...] nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie posiadała odpowiedniego dokumentu stwierdzającego to prawo. Skarżąca uznała, że organ będąc zobowiązanym do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, winien ustalić czy Spółka sprawowała zarząd nad nieruchomością w przewidzianym czasie, jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. W ocenie skarżącej, organ w toku prowadzonego postępowania zignorował, że w związku z art. 11 UWST nieruchomość nie mogła stać się mieniem komunalnym.

Poza tym skarżącą podniosła, że organ naruszył regulacje art. 7 oraz 80 k.pa., ponieważ uniemożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz uwzględniając brak możliwości przedstawienia przez skarżącą w postępowaniu jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie przysługujących jej praw do nieruchomości - organ nie wypełnił ciążących na nim obowiązków dotyczących zgromadzenia materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., tzw. ustawa komunalizacyjna). Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

W ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że skarżącej spółce nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający

Sądu w niniejszej sprawie, użyte przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA

z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12;

z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12;

z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Niewątpliwie strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo

z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponuje. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać

w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia

29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to

z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek

w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...]. Powyższe jasno wynika m. in. z rejestru gruntów obrębu [...], figurowały działki nr [...] i nr [...], gdzie jako właściciel wpisany był Skarb Państwa – Zarząd [...]. Bezspornym jest, że działka nr [...] powstała z działek nr [...] i nr [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta jest również księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności spornego gruntu wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporny grunty znajdował się w zarządzie skarżącej. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama skarżąca. Nie może być bowiem za taki uznana sama tylko decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1988 r. nr [...] w sprawie opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym m .in. jako działka nr [...] i nr [...]. W sytuacji gdy w aktach sprawy brak jest decyzji o przekazaniu ww. nieruchomości w zarząd, to w treści decyzji

o naliczeniu opłaty rocznej z tytułu zarządu, powinna być wzmianka wskazująca na konkretną decyzję administracyjną, na podstawie której zostało ustanowione prawo zarządu. Decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1773/18, Lex nr 2798891). Podkreślić przy tym należy, że dominujący jest w judykaturze pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo – w sytuacji gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu, a w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania (zob. wyroki WSA w Gliwicach: z 4 lipca 2018 r.,

II SA/Gl 274/18z 30 września 2016 r., II SA/Gl 637/16; z 7 stycznia 2016 r., II SA/Gl 836/15; wyroki WSA w Krakowie: z 17 lipca 2013 r., II SA/Kr 560/13; z 15 marca 2013 r., II SA/Kr 97/13; z 5 października 2015 r., II SA/Kr 801/15; wyroki NSA: z 26 kwietnia 2012 r., I OSK 651/11, z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13; z 30 czerwca 2015 r., z 26 kwietnia 2017 r., I OSK 1764/15, I OSK 2469/13, z 17 stycznia 2019 r.,

I OSK 130/17, z 16 lipca 2019 r., I OSK 2385/17). Jak wynika z treści decyzji z dnia

z [...] stycznia 1988 r. nr [...] nie ma w niej żadnej wzmianki o decyzji ustanawiającej prawo zarządu dla [...].

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 156/08).

Prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "[...]" oraz akty ustawowe

i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). NSA zwracał także uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy [...] legitymuje się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych

i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (wyroki NSA, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, Lex nr 745064, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, Lex nr 490835, sygn. akt I OSK 940/07, Lex nr 490137, sygn. akt I OSK 941/07, Lex nr 490134, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, Lex nr 490145, z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, Lex nr 939292. Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa [...] służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r.,

I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego [...] nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego [...] do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca nie doznała uszczerbku w zakresie przysługujących jej praw oraz gwarancji procesowych. Zauważyć bowiem należy, że organ wielokrotnie informował skarżącą o toczącym się postępowaniu w sprawie, pouczając ją jednocześnie o jej prawach (zawiadomienia z [...] listopada 2015 r. oraz [...] października 2017 r.). Natomiast skarżącą przesłała do organu stanowisko w piśmie z [...] grudnia 2015 r., mające jej zdaniem świadczyć o tym, że na dzień 27 maja 1990 r., [...] przysługiwało prawo zarządu do spornej nieruchomości. A zatem wydanie zaskarżonej decyzji nie uniemożliwiło stronie podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej w powyższym zakresie, co skutkuje uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wobec powyższego, nie można zatem skutecznie zarzucić organom administracji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.