Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 456/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. I. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 25 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z Burmistrza Gminy z 28 grudnia 2017 r. ustalającą na rzecz U. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowie szczelnego zbiornika na ścieki, budowie zjazdu z drogi powiatowej, budowie studni na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości L., obręb L., gmina Ż.

Organ odwoławczy po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wskazało, że teren działki [...] jest częściowo zabudowany i urządzony (budynek gospodarczy i usługowo-mieszkalny); zabudowę na działkach sąsiednich przedstawiono w tabeli zawierającej: adres i nr ewidencyjny działki, sposób użytkowania działki, powierzchnię zabudowy wyrażoną współczynnikiem procentowym, wysokość budynku oraz szerokość elewacji frontowej w metrach, rodzaj dachu i stopień nachylenia oraz układ połaci dachu. Na podstawie powyższych danych ustalono poszczególne parametry dla wnioskowanej inwestycji mieszczące w średnich wynikach analizy i odpowiadające wymogom w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W przedmiotowej decyzji z 28 grudnia 2017 r. w szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy organ I instancji wskazał, iż: ustala się lokalizację wnioskowanej inwestycji pod następującymi warunkami: linie zabudowy wg załącznika graficznego, powierzchnia zabudowy do 9% działki, szerokość elewacji frontowej 14m, powierzchnia biologicznie czynna min. 25% pow. działki, wysokość zabudowy do 9 m liczona od naturalnych rzędnych terenu, dach dwuspadowy o spadku 35-45°, dopuszcza się budowę garażu dobudowanego lub wbudowanego w bryłę budynku mieszkalnego, jedno lub dwustanowiskowego, dopuszcza się podpiwniczenie budynku.

Z decyzji wynika ponadto, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody Straszyn, na terenie obowiązywania rozporządzenia Nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni, gmina Kolbudy, woj. pomorskie (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 59, poz. 882 - zmienionego rozporządzeniem Nr 2/2015 z dnia 2 lipca 2015 r., Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r., poz. 2263).

Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia w granicach strefy zakazuje się: wprowadzania ścieków do wód i do ziemi za wyjątkiem oczyszczonych wód opadowych; urządzania parkingów (...), budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód z wyjątkiem budownictwa turystycznego lokalizowanego powyżej elektrowni wodnej w Bielkowie. Zakaz nie dotyczy budowy elektrowni wodnych i obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej.

Mając powyższe na uwadze w decyzji organ I instancji wyznaczył dla projektowanej inwestycji linię zabudowy 100 m od brzegu rzeki Raduni, w związku z czym projektowana zabudowa może powstać w odległości nie mniejszej, niż 100 m od brzegu rzeki Radunia.

Jak wynika z akt sprawy w toku prowadzonego postępowania A sp. z o.o. w piśmie z 12 maja 2017 r. wyjaśniła, że lokalizacja planowanej inwestycji jest sprzeczna z zapisami w/w rozporządzenia z dnia 22 stycznia 2007 r., w którym ustanowiono zakaz budowy obiektów mieszkalnych na terenie ochrony pośredniej, nie wyposażonych w system kanalizacji sanitarnej i jednocześnie nie będących w zwartej zabudowie. Zaznaczono przy tym, że odległość 100 m od rzeki Raduni i jej dopływów została określona w załączniku nr 2 w/w rozporządzenia i nie podlega indywidualnemu wyznaczeniu. Zgodnie z opisem granicy strefy ca 100 m wokół rzeki Raduni w pkt II (Lp. 173 dla działki 210/4 - obecnie działka [...]) uszczegółowiono przebieg granicy strefy w odniesieniu do działki [...] wskazując, iż przebiega ona wzdłuż jej granicy z drogą powiatową, dla której obowiązują wymogi określone w rozporządzeniu.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej postanowieniem z 15 maja 2017 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu w/w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na położenie działki poza obszarami, o których mowa w art. 88d ust. 2 Prawo wodne.

Jedocześnie w odrębnym piśmie z 15 maja 2017 r. wyjaśnił, że przedmiotowa działka położona jest na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn", na której zgodnie z rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nr 3/2007 z dnia 22 stycznia 2007r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2007 r. Nr 59, poz. 882 ze zm.) obowiązują zakazy i ograniczenia w gospodarowaniu. Wyjaśniono, że granica 100 m wokół rzeki Raduni została określona w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia i nie podlega indywidualnemu wyznaczaniu.

W piśmie z 10 sierpnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia, na terenie ochrony pośredniej obowiązuje zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód (...). Odległość ta jest tożsama z granicami strefy ochrony pośredniej określonej w załączniku nr 2. Podkreślono jednocześnie, że w związku ze zgłaszanymi wątpliwościami interpretacyjnymi, przy najbliższej aktualizacji rozporządzenia zostaną podjęte starania, by brzmienie zapisów w pełni odpowiadało celowi, jakiemu mają one służyć.

Burmistrz Gminy odnosząc się do powyższych stanowisk wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Nr 3/2007 z dnia 22 stycznia 2007 r. - szczegółowy przebieg granicy strefy ochrony pośredniej przedstawiono na załączniku nr 2 do rozporządzenia oraz oznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 3. Z powyższego zapisu bezsprzecznie wynika, że działka nr [...] w miejscowości L., gmina Ż. w całości położona jest na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn". Natomiast § 3 ust. 1 pkt 14 wprowadza zakaz "budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód (...)". W ocenie organu I instancji załącznik nr 2 do rozporządzenia nie określa 100 m linii od rzeki Raduni, gdzie obowiązuje zakaz budowy j/w, a określa granicę strefy ochrony pośredniej ca 100 m wokół rzeki Raduni. Rozporządzenie nie wskazuje jakoby zakaz zabudowy nowych budynków dotyczył całej strefy ochronnej ujęcia wody "Straszyn", a jedynie obszaru w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód. Dlatego też w ocenie organu I instancji możliwe jest usytuowanie nowej zabudowy w sposób wskazany w niniejszej decyzji i nie stoi to w sprzeczności z zapisami w/w rozporządzenia.

Odnosząc się do powyższego Kolegium zauważyło że § 1 rozporządzenia Nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. stanowi o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" składającej się z terenu strefy ochrony bezpośredniej ujęcia "Straszyn" i terenu ochrony pośredniej ujęcia "Straszyn". Zgodnie ust. 5 § 1 rozporządzenia, szczegółowy przebieg granicy strefy ochrony pośredniej przedstawiono w załączniku nr 2 rozporządzenia i oznaczono na mapie stanowiącej załącznik nr 3. Przedmiotowa działka o nr [...] obręb L. (wcześniej nr 210/4) zlokalizowana jest na terenie strefy ochrony pośredniej ujęcia wody "Straszyn"; granice tej strefy wyznaczono jako "pas terenu o szerokości około 100 m po obu stronach rzek i zbiorników wodnych wzdłuż ich biegu " (ust. 4 § 1 rozporządzenia). Natomiast w § 3 ust. 1 rozporządzenia zawarto obowiązujące na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody "Straszyn" zakazy: między innymi zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód z wyjątkami (...).

Zatem prawidłowe było w ocenie Kolegium wyznaczenie przez Burmistrza Gminy odległości 100 m od linii brzegu rzeki stanowiącej granicę obszaru chronionego przepisami rozporządzenia Nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i dokonanie analizy, czy na pozostałej części działki objętej wnioskiem możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Niezasadny jest tu zatem zarzut dotyczący naruszenia właściwości rzeczowej organu. Burmistrz Gminy w niniejszym postępowaniu nie dokonał ustalenia linii brzegu rzeki, lecz badał zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi w strefie ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" przepisami. Ponadto z cytowanych wyżej przepisów tego rozporządzenia wynika wyraźnie, że brak jest możliwości usytuowania nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych we wskazanej 100 m odległości od linii brzegu wody. Wyjątek od tego zakazu dotyczy elektrowni wodnych i obiektów w granicach zwartej zabudowy wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej. Powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, że w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu rzeki dopuszcza się lokalizację elektrowni wodnych i w/w obiektów budowlanych, o ile są one wyposażone w sieć kanalizacji sanitarnej. Natomiast w odległości przekraczającej w/w 100 m zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych nie obowiązuje. Możliwe jest więc ich usytuowanie pod warunkiem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z powyższego przepisu, co wynika z treści decyzji i analizy funkcji oraz cech zabudowy. Nie można zarzucić w niniejszych okolicznościach braku spełnienia przesłanki wystarczającego uzbrojenia terenu dla wnioskowanej inwestycji. Przepisy prawa przewidują bowiem możliwość odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych. Docelowo natomiast, po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej, ścieki winny być do niej odprowadzane - zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Podkreślił organ odwoławczy, że ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Kwestię tę rozstrzyga się w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym bada się zgodność projektu budowlanego pod kątem zgodności zawartych w nim rozwiązań z przepisami prawa, w tym także co do sposobu odprowadzania ścieków sanitarnych z nieruchomości. Natomiast na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, że zapewnione jest odprowadzanie ścieków sanitarnych z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

Kolegium zauważyło, że nie są sprzeczne z przepisami rozporządzenia ustalenia zawarte w pkt 6 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji dotyczące gospodarki wodami opadowymi. Nakazują one bowiem gospodarowanie ściekami w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Nr 3/2007 Dyrektora RZGW w Gdańsku.

Załączone do decyzji oraz analizy i znajdujące się w aktach sprawy mapy są na tyle czytelne, że umożliwiają dokonanie oceny przeprowadzonych w niniejszej sprawie ustaleń, a więc i ten zarzut nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

Reasumując, Kolegium zaznaczyło, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych. Tym samym należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie, czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, że inwestycja powstanie, ponieważ dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1346/15; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę na powyższą decyzje wniosła A sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzucając naruszenie:

1. przepisu § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która poprzez błędne wyznaczenie 100 m nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszcza usytuowanie planowanej zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki, co jest niezgodne z ww. przepisem rozporządzenia;

2. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami odrębnymi, a także, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

3. przepisu art. 19 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) polegające na naruszeniu właściwości rzeczowej poprzez uznanie za właściwe samodzielne ustalenie linii brzegu rzeki przez Burmistrza Gminy podczas, gdy linię brzegu rzeki ustala minister właściwy dla spraw gospodarki wodnej w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny;

4. przepisu art. 107 §1 i 109 §1 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji, do odpisu której zostały załączone nieczytelne mapy, przy czym do analizy w skali pomniejszonej znacznie poniżej 1:1000, nie pozwalających zweryfikować poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego ani położenia działek objętych analizą w ramach obszaru analizowanego.

5. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 ww. ustawy wymienia warunki, które muszą być spełnione kumulatywnie, aby decyzja o warunkach zabudowy mogła zostać wydana.

Skarżący wskazuje, iż jednym z tych warunków jest, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Podkreślił przy tym, że działka nr [...] znajduje się na terenie strefy ochrony pośredniej ustanowionej zgodnie z rozporządzeniem nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. Powyższe rozporządzenie RZGW będąc aktem prawa miejscowego jest bezwzględnie obowiązujące dla organów wydających decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie kluczowym było ustalenie, czy wydanie takiej decyzji nie kolidowałoby z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organy administracyjne orzekające w postępowaniu I i II instancji w sposób błędny stwierdziły, iż zakres niniejszej decyzji jest zgodny z wymaganiami zawartymi w rozporządzeniu nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r.

Skarżący kwestionuje prawidłowość wyznaczenia przez organ I instancji nieprzekraczalnej linii zabudowy 100 m od brzegu rzeki Raduni.

Skarżący stoi na stanowisku, że odległość 100 m od rzeki Raduni i jej dopływów została określona w załączniku nr 2 do cytowanego wyżej rozporządzenia i nie podlega indywidualnemu wyznaczeniu. Przy wyznaczaniu granic strefy ochrony pośredniej w odniesieniu do rzek: Raduni, Reknicy i Małej Słupiny kierowano się przede wszystkim zasadą poprowadzenia granicy w odległości jak najbardziej zbliżonej do wartości 100 m od linii wody rzek i zbiorników wodnych (za wyjątkiem zbiornika Straszyn wokół którego wyznaczono pas 500 metrowy stanowiący teren ochrony pośredniej).

W punkcie II ww załącznika wyszczególniono działki stanowiące granicę strefy. Zgodnie z tym wykazem cała działka nr [...] (która przed podziałem stanowiła działkę nr 210/4) znajduje się w strefie. Należało wiec zdaniem skarżącego przyjąć, że odległość 100 m jest tożsama z granicami strefy ochrony pośredniej z załącznika nr 2 do rozporządzenia.

Nawet, jeśli organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie podzieliły poglądu, iż odległość 100 m jest tożsama z granicami strefy ochrony pośredniej, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, to 100 m nie powinno być liczone od faktycznego w danym okresie brzegu rzeki, lecz od granicy działki oznaczonej jako "Wp" (woda płynąca). Faktem notoryjnym jest, iż granica brzegu rzeki zmienia swoje położenie w zależności od poziomu wody w rzece. Rolą zarządcy rzeki jest jednak taka jej regulacja aby nie wykraczała poza granicę działki Wp, z wyjątkiem oczywiście sytuacji powodzi. Wykładnia zapisów rozporządzenia powinna uwzględniać cel zapisu jakim jest zachowanie odległości od rzeki w każdej sytuacji, a nie tylko w dacie np. wizji lokalnej dokonywanej przez organ. Z tego powodu odległość 100 m została w decyzji wyznaczona wadliwie.

Podkreślono skardze, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowego wyznaczenia linii brzegu rzeki w załączniku nr 2 ww. rozporządzenia wbrew stanowisku organu II instancji, Burmistrz Gminy nie był uprawniony do samodzielnego wyznaczenia linii brzegu rzeki. Zgodnie z art. 15 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) linię brzegu ustala właściwy starosta w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 12 maja 2011 r. wydanego w sprawie rozpatrywanej pod sygnaturą akt III CSK 238/10 "Za przyjęciem, że ustalenie linii brzegu nie może być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny przemawiają także dodatkowe argumenty. Przede wszystkim należy mieć na uwadze specyficzne przesłanki, które uwzględnia się ustalając linię brzegu np. według średniego stanu wody ustalonego przez państwową służbę hydrologiczno-meteorologiczną z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (art. 15 ust. 1 Prawa wodnego), czy poprzez połączenie zewnętrznych krawędzi budowli regulacyjnych (art. 15 ust. 7 Prawa wodnego). Dostęp do danych umożliwiających ustalenie linii brzegu, według podanych przesłanek, posiadają jedynie wyspecjalizowane w gospodarce wodnej organy państwowe, a postępowanie sądowe oparte na zasadzie kontradyktoryjności np. w razie biernej postawy stron, nie zawsze gwarantuje prawidłowe ustalenie linii brzegu."

Na mocy art. 220 ust. 5 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia Prawo wodne, linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny, minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących.

Zatem, organ I instancji, dokonując wyznaczenia w sposób samodzielny linii brzegu rzeki przekroczył zakres swoich kompetencji i naruszył art. 19 k.p.a. zgodnie, z którym organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wbrew stanowisku organu II instancji, wyznaczenie linii 100 m nieprzekraczalnej zabudowy od brzegu rzeki, było niewłaściwe z uwagi na to, że nie została wyznaczona w sposób prawidłowy linia brzegu rzeki. Wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada minister właściwy do spraw gospodarki wodnej. Wobec tego, celem prawidłowego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ I instancji w pierwszej kolejności winien wystąpić z wnioskiem o wyznaczenie linii brzegu rzeki, a następnie wyznaczyć linię nieprzekraczalnej zabudowy w odległości 100 m od prawidłowo wyznaczonej linii brzegu rzeki.

W konsekwencji błędnego wyznaczenia na załączniku graficznym do decyzji linii zabudowy, na podstawie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest usytuowanie planowanej zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki. W takim przypadku w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Uwagi wymaga, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie "uzbrojenie terenu" - należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w myśl art. 143 ust. 2 ww. ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacji.

Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia nr 3/2007 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. na terenie strefy ochrony pośredniej jedynym wyjątkiem od zakazu budowy nowych obiektów w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód jest budowa elektrowni wodnych i obiektów w granicach zwartej zabudowy, wyposażonej w sieć kanalizacji sanitarnej.

Brak kanalizacji sanitarnej w omawianym terenie skutkuje brakiem możliwości budowy nowych obiektów mieszkalnych w strefie ochrony pośredniej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia jest sprzeczne z postanowieniami rozporządzenia o ustanowieniu strefy, gdyż planowany obiekt nie zostanie wybudowany w zwartej zabudowie z możliwością odprowadzania ścieków z projektowanego budynku do istniejącej lub planowanej kanalizacji sanitarnej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia zakazuje się wprowadzania ścieków do wód i do ziemi za wyjątkiem oczyszczonych wód opadowych.

Obowiązująca strefa została ustanowiona w celu ochrony ujęcia wody powierzchniowej z rzeki Raduni, stanowiącej źródło zaopatrzenia miasta Gdańska i gminy Kolbudy w wodę. Zapewnienie ochrony zlewni rzeki Raduni wymaga bezwzględnie użytkowania terenu strefy zgodnie z wymogami.

Istnieje ryzyko, że realizacja planowanej zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu wód przy jednoczesnym braku kanalizacji sanitarnej w omawianym rejonie stwarzać będzie zagrożenie dla jakości ujmowanej wody. Natomiast, umieszczenie zbiorników na ścieki wzdłuż rzeki Raduni może przyczynić się do powstania dodatkowych ognisk zanieczyszczeń. Często nieszczelne zbiorniki, nieregularne wywozy nieczystości oraz brak odpowiedniego nadzoru uniemożliwia utrzymanie właściwej gospodarki ściekowej na danym terenie. W związku z powyższym w rozporządzeniu o ustanowieniu strefy został określony wymóg wyposażenia nieruchomości w sieć kanalizacji sanitarnej. Odprowadzanie ścieków do zbiornika na nieczystości płynne nie stanowi rozwiązania wymaganego przepisami obowiązującego prawa.

Skarżący ponadto wskazał, że decyzja organu I instancji jest wysoce nieprecyzyjna w istotnych kwestiach, do czego organ II instancji się nie odniósł. Przykładowo:

- wskazuje, iż uzbrojenie jest wystarczające używając określenia, iż istnieje ono w pobliżu, przy czym art. 61 ust. 1 ustawy wymaga aby uzbrojenie istniejące (a więc na działce a nie "w pobliżu") lub projektowane było wystarczające, używanie niedefiniowalnego określenia "w pobliżu" w praktyce uniemożliwia weryfikację spełnienia ww. przesłanki,

- sformułowanie pkt. 6.2. o obowiązku przy budowie "ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko" jest na tyle nieostre, że nie daje wskazówek ani inwestorowi ani organom kontrolującym możliwości egzekwowania,

- sformułowanie pkt. 6.2. o prawie "czasowego" odprowadzania ścieków do zbiornika szczelnego jest znów nieprecyzyjne, gdyż organ nie ustalił czy i kiedy w planach ma być budowana kanalizacja sanitarna, zatem de facto zapis może oznaczać zgodę na nieograniczone w czasie korzystania z tzw. szamba.

Decyzje organów I i II instancji naruszają wprost zapisy rozporządzenia Dyrektora RZGW też w zakresie zagospodarowania ścieków z wód opadowych. Rozporządzenie zakazuje na terenie całej strefy pośredniej (a więc nie tylko w odległości 100m od brzegu rzeki) "wprowadzania ścieków do wód i do ziemi za wyjątkiem oczyszczonych wód opadowych". Tymczasem postanowienia pkt. 6 decyzji organu I instancji są ewidentnie sprzeczne z ww. zakazem tj.

- dla czystych wód opadowych (podkreślić, że czyste nie oznacza tego co pojęcie "oczyszczone") - dopuszcza się wprowadzanie do ziemi,

- dla zanieczyszczonych wód opadowych - dopuszcza się też wprowadzanie do ziemi w przypadku braku kanalizacji deszczowej, co ma miejsce w tym przypadku. Niezrozumiałe i pozbawione logiki jest sformułowanie, że odprowadzanie wód do studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych i rowów melioracyjnych ma być dokonane "z zachowaniem zakazów wynikających z rozporządzenia" skoro właśnie taki sposób zagospodarowania wód opadowych jest z nim sprzeczny. Nie można w decyzji wskazywać sposobu zagospodarowania wód opadowych naruszającego zakazy z rozporządzenia jednocześnie dodając, że należy to robić w sposób nie naruszający zakazu, gdyż takie sformułowanie jest znaczeniowo puste.

Załączona do decyzji organu I instancji mapa jest nieczytelna. Przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowane do decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy nakazują załączenie do wniosku, a następnie do decyzji mapy w skali min. 1:1000. Wymóg wynika z konieczności czytelności mapy. Mapa załączona decyzji jest w mniejszej skali i jest ponadto nieczytelna. W załącznikach natomiast do analizy załączono mapę jeszcze bardziej pomniejszoną, przy czym tam wskazano wprost, iż jest ona "odpowiednio pomniejszona", zaś mapa pełnej wielkości znajduje się jedynie w aktach sprawy. Załączenie nieczytelnych i niezgodnych z przepisami map nie pozwala zweryfikować poprawności wyznaczenia obszaru analizowanego ani położenia działek objętych analizą w ramach obszaru analizowanego, co jest już samo wystarczającą przesłanką uchylenia decyzji, z uwagi na brak możliwości weryfikacji znacznej części ustaleń decyzji.

Powyższe uchybienia świadczą o tym, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji. Wobec powyższego organ II instancji naruszył również przepis art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej: p.p.s.a.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z 28 grudnia 2017 r., którą ustalono warunki zabudowy na działce nr [...] w miejscowości L., dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz niezbędną infrastrukturą techniczną, budową szczelnego zbiornika na ścieki, budową zjazdu z drogi powiatowej oraz budową studni i budynku gospodarczego oraz garażu wolnostojącego, gdyż uznano, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności do ustalenia czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1, i stanowił podstawę do załatwienia sprawy co do istoty. Należy podzielić ocenę organów obu instancji, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Treść analizy urbanistycznej sporządzonej dla przedmiotowej działki pozwoliła na ustalenie, że w jej sąsiedztwie znajdowały się zabudowania (budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki gospodarcze), których parametry pozwoliły na ustalenie warunków i szczególnych zasad planowanej zabudowy, w tym linii zabudowy i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz kontynuacji funkcji i parametrów technicznych. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Stosownie zaś do § 3 ust. 2 tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść analizy wprost wskazuje, że oba orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały spełnione.

W sprawie jest kwestionowana zgodność ustaleń zawartych w decyzji z pkt. 3 i 5 ust. 1 art. 61 ustawy. Organ pierwszej instancji wskazał na zapewnienie planowanej inwestycji wystarczającego uzbrojenia terenu, przy czym zezwolił na budowę studni i budowę zbiornika na ścieki. Przy czym zgodę tę obwarowano obowiązkiem podłączenia do sieci kanalizacyjnej z momentem podłączenia działki do wybudowanej sieci kanalizacyjnej z jednoczesną likwidacją zbiornika na ścieki z zachowaniem wymogów rozporządzenia nr 3/2007 Dyrektora RZGW w Gdańsku. Chybiony jest zatem zarzut strony skarżącej, że czas korzystania z szamba nie został określony. Gmina nie ma obowiązku wskazywania daty wybudowania sieci kanalizacyjnej na terenie z podłączeniem działki, na której projektowana jest inwestycja. Oczekiwanie przez skarżącego wskazanie takiego terminu nie znajduje umocowania w żadnym przepisie prawa. Podobnie na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie musi istnieć na działce pełne uzbrojenie terenu, kwestia ta podlega szczegółowemu badaniu na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę i jest reglamentowana przepisami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zarzut nieostrego sformułowania nakazu pkt 4 b decyzji "w trakcie budowy należy ograniczyć negatywne oddziaływanie na środowisko" wynika z etapu na jakim jest inwestycja. Szczegółowe warunki rozpoczęcia prac budowlanych i realizacji procesu wznoszenia budynku zostaną określone w decyzji zezwalającej na budowę.

Trudno ustalić co konkretnie kwestionuje strona skarżąca negując ustalenia decyzji odnoszące się do wód opadowych, gdyż zapisy decyzji brzmią:

"e)- ścieki deszczowe:

- czyste wody opadowe (np. z powierzchni utwardzonych tj. dachy, chodniki itp.) - do sieci kanalizacji deszczowej po uprzednim uzyskaniu zgody gestora sieci, w wypadku braku sieci kanalizacji deszczowej - do studni chłonnych lub innych urządzeń rozsączających lub zbiorników retencyjnych, znajdujących się w granicach własnej działki (z zachowaniem zakazów wynikających z rozporządzenia Nr 3/2007 Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 59, poz. 882) zmienionego rozporządzeniem Nr 7/2015 Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2015 r., poz. 2263);

- zanieczyszczone wody opadowe (np. z powierzchni utwardzonych tj. miejsca postojowe, podjazdy, drogi itp.) - do sieci kanalizacji deszczowej po uprzednim uzyskaniu zgody gestora sieci, w wypadku braku sieci kanalizacji deszczowej - do studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych i rowów melioracyjnych, z zachowaniem zakazów wynikających z rozporządzenia Nr 3/2007 Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2007 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 59, poz. 882) zmienionego Rozporządzeniem Nr 7/2015 Dyrektora RZGW w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Z 2015 r., poz. 2263).

Chłonność gruntu w przypadku rozprowadzenia wód na powierzchnię działki lub do urządzeń chłonnych lub rozsączających winna być udokumentowana przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, odpowiednią ekspertyzą, wykonaną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia z zakresu geologii,

- dopuszcza się realizację zbiorników do gromadzenia wód opadowych w celu późniejszego ich wykorzystania na cele gospodarstwa domowego, np. do podlewania ogrodu."

Skarżący podniósł, że decyzja dopuszcza wprowadzanie ścieków do wód i ziemi, tymczasem przeczą temu zapisy kwestionowanej decyzji.

W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut jakoby mapa będąca załącznikiem do decyzji była nieczytelna, bowiem nie miał skład orzekający w niniejszej sprawie problemu z ustaleniem granic obszaru analizowanego, ani położenia działki przewidzianej pod inwestycję tak względem drogi, jak i rzeki Raduni.

Także mapa załączona do decyzji i kolejna będąca załącznikiem do analizy pozwalają ustalić, że część działki nr [...] zawiera się pomiędzy liniami wyznaczającymi odległość 100 m od rzeki Raduni oraz linią określającą nieprzekraczalną linię zabudowy. I ta część może zostać zabudowana projektowaną inwestycją. Nie ma racji skarżący, że orzekające w sprawie organy z przekroczeniem kompetencji wyznaczyły brzeg rzeki Raduni i od niego linię 100 m, która kreśli zakaz zabudowy. Podziela Sąd wnioski orzekających organów wyciągnięte z analizy zapisów §1 pkt 5 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku nr 3/2007 z 22 stycznia 2007r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn" z rzeki Raduni, gmina Kolbudy, woj. Pomorskie oraz szczegółowego przebiegu granicy strefy ochrony pośredniej przedstawionego w załączniku nr 2 do niniejszego rozporządzenia oraz oznaczenia na mapie stanowiącej załącznik nr 3. Z przywołanych dokumentów bezsprzecznie wynika, że działka nr [...] w miejscowości L., gmina Ż. w całości położona jest na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej "Straszyn". Natomiast § 3 pkt 1 ppkt 14 wprowadza zakaz "budowy nowych obiektów mieszkalnych, inwentarskich i usługowych w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód (...) Nie ma racji strona skarżąca, że zał. nr 2 do w/w rozporządzenia określa strefę 100 m linii od rzeki Raduni, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy j/w, a określa granicę strefy ochrony pośredniej ca 100m wokół rzeki Raduni. Rozporządzenie nie wskazuje jakoby zakaz zabudowy nowych budynków dotyczył całej strefy ochronnej ujęcia wody "Straszyn", a jedynie obszaru w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegu wód. Dlatego też zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż realizacja inwestycji jest możliwa na części działki nr [...] w sposób wskazany w załączniku do decyzji i nie stoi to w sprzeczności z zapisami cytowanego rozporządzenia.

Jednocześnie podkreślić należy, iż wyznaczając linie zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu rzeki Raduni oparto się na kopii wyrysu z mapy zasadniczej mapy dla celów informacyjnych w skali 1:1000 poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem brak jest podstaw do zakwestionowania wynikającej z tejże mapy linii brzegowej. Natomiast postępowanie w przedmiocie ustalenia linii brzegowej, o którym mowa w przepisach prawa wodnego może się toczyć wyłącznie z wniosku podmiotów mających w sprawie interes prawny lub faktyczny. Interes prawny wiąże się z prawem własności, użytkowaniem wieczystym lub użytkowaniem a więc występuje po stronie podmiotów mających prawnorzeczowe uprawnienia do gruntu. Interes faktyczny mieć będą posiadacze gruntu, gdyż posiadanie jest stanem faktycznym a nie stanem prawnym. Stąd też nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącej w tym zakresie kierowane pod adresem organów orzekających w niniejszej sprawie.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skoro w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.