Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 345/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Jolanta Rajewska, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Joanna Runge -Lissowska, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1402/05 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zawieszenia prawa do pobierania świadczenia przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1402/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. G. na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, zawieszającej prawo do świadczenia przedemerytalnego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia 3 września 2002 r. przyznał J. G. od dnia 2 sierpnia 2002 r., prawo do świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37k oraz 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. N, 6, poz. 56 ze zm.).

Pismem z dnia 2 stycznia 2002 r., Powiatowy Urząd Pracy został poinformowany o przyznaniu J. G. z dniem 1 grudnia 2002 r. diety z tytułu pełnienia funkcji radnego Rady Powiatu w [...] w wysokości 1350 zł.

W związku z uzyskaniem powyższej informacji decyzją z dnia 2 stycznia 2003 r. Starosta Powiatu [...] na podstawie art. 37n ust. 2 pkt 3 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawiesił od dnia 1 grudnia 2002 r. prawo J. G. do świadczenia przedemerytalnego.

Po rozpoznaniu wniosku J. G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] w przedmiocie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 37n powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku osiągania przychodów z innych tytułów niż zatrudnienie czy inna praca zarobkowa, z wyłączeniem przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazano też, że jeżeli przychody z tytuły pełnienia funkcji społecznych wraz z kwotą świadczenia przedemerytalnego przekroczą miesięcznie określony pułap, to świadczenie przedemerytalne ulega zawieszeniu w danym miesiącu. Skoro zatem decyzją Starosty [...] skarżący od dnia 2 sierpnia 2002 r. posiada przyznane prawo do świadczenia przedemerytalnego w wysokości 953,40 zł miesięcznie, a kwota ta wynosi 200% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, to każdy przychód, łącznie z otrzymywanym świadczeniem przedemerytalnym, przekroczy dopuszczalną kwotę 200% zasiłku dla bezrobotnych.

Wskutek rozpatrzenia odwołania J. G. od powyższej decyzji, Minister Gospodarki i Pracy, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (obecnie także postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, że w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili jej wydania była ona nieważna. Dodał również, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być odmienna interpretacja przepisów prawnych, albowiem w takim przypadku nie dochodzi do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę wniesioną przez J. G. od decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 kwietnia 2005 r. uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych (także postanowień) dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.

Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może zatem skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości niemające charakteru wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.). O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 2 stycznia 2003 r. wad takich nie zawiera.

Sąd przytoczył treść art. 37n ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu w przypadku:

1. podjęcia pozarolniczej działalności,

2. podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli łączna kwota przychodów w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskanych w danym miesiącu z tytułu zatrudnienia i innej pracy zarobkowej oraz otrzymywanego świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1,

3. osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych oraz uzyskiwania diet i innych należności pieniężnych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesięcy z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1.

W ocenie Sądu z literalnego brzmienia tego przepisu w sposób niebudzacy wątpliwości wynika, że ustawodawca w art. 37n ust. 2 pkt 3 nakazał zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, jeżeli łączna kwota uzyskanych przychodów w danym miesiącu z tych tytułów oraz z tytułu świadczenia przedemerytalnego byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 zarówno w sytuacji osiągania przychodów z innych tytułów niż wymienione w pkt 1 i 2 z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku podatnika, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, jak również w sytuacji uzyskiwania przychodów, które zwolnione zostały z konieczności opłacania podatku dochodowego od osób fizycznych. Takimi przychodami są m.in. diety i inne należności pieniężne uzyskiwane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176) m. in. źródłem przychodów jest działalność wykonywana osobiście. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 5 tej ustawy, za przychody z działalności wykonywanej osobiście, o której mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy uważa się przychody otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych lub obywatelskich, bez względu na sposób powoływania tych osób, nie wyłączając odszkodowania za utracony zarobek, z wyjątkiem przychodów, o których mowa w pkt 7.

Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 pkt 17 wolne od podatku dochodowego są diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności: związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nie przekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł.

Tak więc w przekonaniu Sądu, rozróżnienie wprowadzone w art. 37n ust. 2 pkt 3 obejmuje inne przychody niż wymienione w pkt 1 i 2, od których istnieje obowiązek opłacania podatku dochodowego od osób fizycznych i te, które zostały z obowiązku tego zwolnione.

Zwolnienie przez ustawodawcę z obowiązku opłacania podatkiem dochodowym od osób fizycznych takich należności jak diety i inne należności pieniężne uzyskiwane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich nie powoduje automatycznie, że przepisy art. 37n ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie znajdują zastosowania w stosunku do osób uzyskujących takie należności. Stosownie bowiem do art. 37 n ust.2 pkt. 3, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu, w sytuacji gdy łączna kwota uzyskanych przez bezrobotnego, pobierającego świadczenie przedemerytalne przychodów w danym miesiącu byłaby wyższa od kwoty 200 % zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Przychodami takimi mogą być również uzyskiwane diety i inne należności pieniężne związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Zdaniem Sądu przepis art. 37 n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nakłada na organ zatrudnienia obowiązek zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego dopiero wówczas, gdy należności uzyskiwane przez bezrobotnego z tytułu prawa do świadczenia przedemerytalnego i z tytułu innych należności, o których mowa w pkt 3 ust. 2 tego przepisu (w tym również z tytułu diet uzyskiwanych miedzy innymi przez radnych) przekraczającą kwotę 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. G., reprezentowanego przez adwokata R. T.

Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez przyjęcie, iż uzyskiwanie diety przez radnego, który jednocześnie otrzymuje świadczenie przedemerytalne jest przesłanką do zawieszenia świadczenia przedemerytalnego, jeżeli łącznie z dietą przekracza 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia 2 stycznia 2003 r. nie zawiera wad z art. 156 § 1 k.p.a.,

2. błędne przyjęcie, że Starosta Powiatu [...] zawiesił skarżącemu J. G. prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego wydając decyzję w oparciu o przepis art. 37n' ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, podczas gdy z decyzji tej wynika, że skarżący nie podjął działań ani zatrudnienia wymienionego w tym przepisie.

3. naruszenie przepisów postępowania w szczególności art.7, 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez niebranie ich treści pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, w następstwie czego nastąpiło pozbawienie skarżącego świadczenia przedemerytalnego, które zagwarantowane jest mu ustawowo.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 2 stycznia 2004 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego jako części kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że diety radnych nie podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych i nie są związane z podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tych przyczyn otrzymywane diety nie wpływają na przychód, od wysokości którego uzależnione jest zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy.

Naczelny Sad Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania - art. 183 § 1 ppsa.

Z tych względów podstawy skargi kasacyjnej powinny być prawidłowo określone w samej skardze.

W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego, prawidłowo określona podstawa skargi kasacyjnej powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, ze wskazaniem nie tylko numeru artykułu, ale też ustępu i paragrafu oraz wyjaśniać na czym naruszenie to polegało.

W przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego w skardze kasacyjnej należy nie tylko wskazać przepisy proceduralne, które zostały naruszone w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ale jednocześnie wykazać ich istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi zostało powierzone wykwalifikowanym prawnikom - art. 175 § 1-3 ppsa.

Regulacja zawarta w powołanym przepisie stanowić ma gwarancję skonstruowania skargi kasacyjnej w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Analizując skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie w pełni odpowiada ona stawianym jej ustawowo wymogom.

Pełnomocnik skarżącego w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37n ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.).

Powołany przepis reguluje dwa różne przypadki, w których dochodzi bądź do wygaśnięcia (ustania) prawa do świadczenia przedemerytalnego (art. 37n ust. 1), bądź do zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego (art. 37n ust. 2 pkt 1-3).

Jak wynika z uzasadnienia stawianego zarzutu, w istocie dotyczy on naruszenia art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przez błędne przyjęcie, że przepis ten poza przychodami uzyskiwanymi z innych tytułów niż określone w jego pkt 1 i 2, dotyczy także uzyskiwania diet przez radnego, jeżeli łączna kwota otrzymanego w danym miesiącu świadczenia przedemerytalnego i diety byłaby wyższa od kwoty 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy.

Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonał poprawnej wykładni przepisu art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Należy zgodzić się z sądem I instancji, że wymieniony przepis dotyczy przychodów osiąganych z innych tytułów niż działalność pozarolnicza, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa, podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, jak i diet i innych należności pieniężnych uzyskiwanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, które będąc także przychodem z mocy art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, są wolne od podatku do wysokości nie przekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł.

Z gramatycznej wykładni analizowanego przepisu wynika, że tylko przychody uzyskane z tytułu odsetek lub od środków zgromadzonych na rachunku podatnika bez względu na ich wysokość, pozostają bez wpływu na prawo do świadczenia przedemerytalnego.

W sytuacji osiągania przychodów z innych źródeł, jeżeli przychody te łącznie ze świadczeniem przedemerytalnym miesięcznie przekroczą kwotę 200% zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, prawo do świadczenia przedemerytalnego ulega zawieszeniu, bez względu na to z jakiego źródła pochodzą przychody i czy podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Za takim rozumieniem przepisu przemawia forma w jakiej ustawodawca określił sposób pozyskiwania przychodów oraz diet z innych tytułów niż określone w pkt 1 i 2 art. 37n ust. 2, które w świetle art. 13 pkt 5 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych są przychodami z działalności wykonywanej osobiście.

W przepisie art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawodawca w odniesieniu do innych przychodów oraz do diet, posługuje się zgodnymi ze sobą gramatycznie pojęciami "osiągania" (inne przychody) i "uzyskiwania" (diety).

Gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie diet z przychodów, osiągnięcie których skutkuje zawieszeniem prawa do świadczenia przedemerytalnego, zamieszczenie w przepisie sformułowania "uzyskiwania" - w odniesieniu do diet, byłoby zbędne. Dokonane w przepisie art. 37n ust. 2 pkt 3 ustawy wyłączenie pewnych przychodów z przychodów skutkujących zawieszeniem prawa do świadczenia przedemerytalnego, nie zgadza się pod względem formy gramatycznej z zawartą w przepisie regulacją dotyczącą diet, co przemawia za przyjęciem, że nie odnosi się do tych ostatnich.

Z tych względów postawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię jest w całości chybiony.

Natomiast zarzuty opisane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, nie stanowią w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ppsa prawidłowo skonstruowanych podstaw skargi.

Zarzut błędnego określenia podstawy prawnej przez Starostę Powiatu [...] w decyzji z dnia 2 stycznia 2003 r., na mocy której zawieszone zostało prawo skarżącego do świadczenia przedemerytalnego dotyczy postępowania administracyjnego, a nie postępowania przed sądem administracyjnym, w wyniku którego zapadł zaskarżony wyrok, podczas gdy zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa podstawą skargi kasacyjnej może być tylko zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd orzekający w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 29 VI 2005 r. Lex nr 173245).

Podobnie należało ocenić zarzut z pkt 3 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 12 k.p.a.

Przytoczone przepisy nie były stosowane przez sąd administracyjny.

Zarzuty odnoszące się do naruszenia przez organy administracji publicznej ogólnych zasad postępowania administracyjnego nie stanowią podstawy, na której możnaby skutecznie wywieść skargę kasacyjną od orzeczenia Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 ppsa -orzeczono jak w sentencji.