Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 344/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi ze skargi J. K., Z. S., L. K., K. S., S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem L. K., J. S.-K. (później uzupełniony również przez K. S. i S. S.) z dnia [...].06.2007 r. o interwencję w sprawie naruszenia służebności gruntowej na drodze dojazdowej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w dniu [...].07.2007 r. oględziny wskazanych w ww. wniosku nieruchomości - działki o nr ewid. [...] oraz [...] przy ul. P. w Ł., gm. B. B. Podczas oględzin ustalono, że inwestor - M K zrealizował na działce nr ewid. [...] budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem zgodnie z decyzją Wójta Gminy B. B. z dn. [...].08.2000 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę. Ponadto po rozpatrzeniu wniosku inwestora i po stwierdzeniu zgodności wykonania tego obiektu budowlanego, udzielono decyzją Wójta Gminy B. B. z dn. [...].04.2002 r., znak: [...] pozwolenia na użytkowanie części tego budynku mieszkalnego.

W toku przeprowadzonego postępowania (znak sprawy: [...]) ustalono na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla działki inwestora o nr ewid. [...], że w dziale l-SP księgi wpisano prawo służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ewid. [...]. Również pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i [...] znajduje się ogrodzenie wraz z furtką oraz brama dwuskrzydłowa i brama przesuwna, przy czym działka o nr ewid. [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dn. 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), a tym samym organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że wjazdy na działkę o nr ewid. [...] nie są zjazdami w rozumieniu ww. ustawy, więc uznał, że nie ma podstaw o wydania decyzji w trybie ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane.

Pismem z dn. [...].03.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował wnioskodawców o stanie faktycznym i prawnym oraz o braku podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, a poruszane kwestie uciążliwości i dolegliwości wynikające ze wspólnego korzystania z drogi dojazdowej mogą być rozstrzygnięte na drodze cywilnoprawnej.

W dniu [...].04.2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli wjazdów na ww. działce (data pisma [...].04.2014 r.). Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z dn. [...].05.2014 r. udzielił odpowiedzi, iż ww. przedmiot sprawy był już rozpatrywany i nie znaleziono podstaw do interwencji.

Skarżący złożyli w organie nadzoru budowlanego I instancji wniosek o zakończenie postępowania wydaniem decyzji administracyjnej (pismo z dn. [...].05.2014 r.), a w dniu [...].05.2014 r. skargę na bezczynność.

Z uwagi na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dn. [...].06.2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie w przedmiocie sprawy.

Następnie rozpatrując odwołanie skarżących od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...].08.2014 r., znak: WINB[...], uchylił w całości decyzję organu nadzoru budowlanego I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dn. [...].09.2014 r. przeprowadził kontrolę ogrodzenia znajdującego się pomiędzy działką nr ewid. [...], a działką nr ewid. [...] podczas której ustalono, że łączna jego długość wynosi ok. 26 m, a wysokość w najwyższym punkcie wynosi ok. 1,85m. Ponadto uznano, że ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Wjazdy do garaży wykonane są z kostki brukowej.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy decyzją z dnia [...].01.2015 r., znak: [...] umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wjazdów na działkę nr ewid. [...] z drogi usytuowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości Ł. przy ul. P., gm. B. B.

Ponadto w toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wbudowanym, wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], znak: [...] z dnia [...].08.2000 r., wydanej przez Wójta Gminy B. B. W wyniku porównania projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym ze stanem faktycznym stwierdzono, że obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania. Projekt zagospodarowania działki przewidywał komunikację poprzez działkę nr ewid. [...]. Inwestor uzyskał ponadto decyzję o pozwoleniu na użytkowanie części budynku mieszkalnego (z zapisów w dzienniku budowy wynika, że nie wykonane zostały jedynie balustrady na schodach zewnętrznych), z dnia [...].04.2002 r., znak: [...] Wójta Gminy B. B.

Na podstawie księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr ewid. [...] ustalono, że właścicielami przedmiotowej działki są M. K. oraz S. K., w dziale I-SP księgi wieczystej w rubryce spis praw wpisano prawo służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ewid. [...] zapisaną w KW nr [...], każdoczesnemu właścicielowi działki nr ewid. [...]. Służebność przejścia i przejazdu przez działkę nr ewid. [...] na której znajduje się droga posiadają także skarżący w związku z tym zostali uznani za strony w prowadzonym postępowaniu.

Z pisma Urzędu Gminy B. B. z dnia [...].10.2010 r., znak: [...] wynika, iż droga usytuowana na działce nr ewid [...] położonej w miejscowości Ł., gm. B. B. nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, natomiast zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpatrując legalność powstania ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] orzekający organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

W ocenie organu I instancji, zgłoszenie budowy ogrodzeń w tych dwóch przypadkach ma charakter wyjątku, a jako wyjątek powinno być interpretowane ścieśniająco, dlatego też powołany przepis, jak wynika wprost z jego treści, wymienia obok dróg, ulic, placów i torów kolejowych także "inne miejsca publiczne". Jeśli zatem ustawodawca użył słowa "inne" w znaczeniu uzupełniającym do "miejsc publicznych", to zdaniem organu wydaje się, że zamiarem ustawodawcy było aby wymienione w pierwszej części przepisu pojęcia (drogi, ulice, place i tory kolejowe) miały również charakter miejsc publicznych.

Z uwagi na powyższe organ orzekający stwierdził, że droga wewnętrzna - sięgacz usytuowany na działce nr ewid. [...] (zapewniający komunikację działek nr ewid. [...],[...] i [...] z ulicą P.), która jest własnością prywatną z udzieloną służebnością przejścia i przejazdu dla posiadaczy działek nr ewid. [...],[...] i [...] nie jest ulicą ogólnodostępną lub placem ogólnodostępnym - nie ma charakteru miejsca publicznego w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że budowa ogrodzeń (poniżej 2,2 m) na granicy z taką drogą wewnętrzną lub placem nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny organ I instancji uznał, iż sporne ogrodzenie wykonane zostało zgodnie z prawem, a wjazdy na działkę nr ewid. [...] nie są zjazdami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych w związku z powyższym organ nie miał podstaw do wydania decyzji w trybie ustawy - Prawo budowlane, co oznacza brak materialnego stosunku prawnego w przedmiotowej sprawie, dlatego też należy uznać, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyli: J. S.-K., Z. K.-S., L. K., K. S., S. S.

Odwołujący się wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego żądał od Wójta Gminy za pośrednictwem inwestora - opinii włączenia komunikacji dla działki nr [...] - nr [...] z [...].08.2007 r. w celu zakrycia własnego błędu i zaniechania uregulowania prawnego statusu działek [...] i [...], a także wskazania organowi gminy "drogi bezprawia w piśmie z dnia [...].07.2007 r. w trzech punktach zapytania o decyzję 198/00, o status drogi, czy uzyskano zgodę jej właściciela, oraz zapytanie o zgłoszenie budowy ogrodzeń tej działki".

Podnoszone wyżej kwestie w ocenie skarżących są sprawą administracyjną, a nie cywilną i są w gestii rozpatrzenia: WINB, GINB i WSA - dotyczą prawa budowlanego oraz administracyjnego zawartego (por. wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2209/13 z 27.03.2013 r., wyrok II SA/Bd 393/13).

Ponadto skarżący wskazali na postanowienia Wójta Gminy B. B. znak [...] oraz postanowienia znak [...] identycznych w treści dla działki [...] jak i [...] ze wskazanym w nich żądaniem potwierdzenia zgodności zagospodarowania terenu działki o nr ew. [...] w Ł., w szczególności w odniesieniu do włączenia komunikacyjnego na działkę [...], będącej terenem przyległym, od którego uzależniona jest eksploatacja nieruchomości zgodnie z planem miejscowym i po utracie jego ważności, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołujący się nie zgadzają się ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów i wnoszą o potwierdzenie zgodności zagospodarowania terenu działki [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wskazując na decyzję ostateczną nr [...] zgodnie z stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt Kp 7/09 z 20 kwietnia 2009 r.).

Organowi I instancji strony zarzuciły manipulowanie materiałem dowodowym, pomijanie dowodów w postępowaniu administracyjnym, brak jego rzetelnej oceny, a przede wszystkim uporczywe wywoływanie skutków prawnych widocznych w szeregu wyroków, ukrywanie, podrabianie i przerabianie dokumentów pochodzących z rejestru gruntów i budynków wobec ustawowego obowiązku ich ujawniania, a nie przetrzymywania i zacierania istnienia - jak miało to miejsce w wypisach załączanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Bydgoszczy z pokrętnym wyjaśnianiem faktów, stosowaniem gróźb i kar za braki decyzji na użytkowanie, dziennika budowy, presji i nacisków kontrolami trzech prawidłowych budów wokół, a nawet kojca z chorym psem.

Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...].02.2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istotne było ustalenie, czy droga gruntowa, od strony której zrealizowane zostało ogrodzenie ma charakter drogi publicznej, bądź innego miejsca publicznego oraz wymiarów ogrodzenia, co zostało przez organ nadzoru budowlanego I instancji uczynione.

Wskazano, że z ustaleń organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, że droga gruntowa - dojazdowa do nieruchomości nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), o czym świadczą informacje zawarte w piśmie Urzędu Gminy B. B. z dn. [...].10.2010 r., znak: [...].

Organ wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami ww. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg: wojewódzkiej, powiatowej, gminnej, a działka o nr ewid. [...] nie stanowi ponadto własności gminy B. B., ani innego podmiotu publicznego, lecz jest własnością osoby fizycznej, co potwierdza treść księgi wieczystej dla tej nieruchomości nr: [...].

W przedmiotowym przypadku zachodzi szczególna sytuacja, gdyż nieruchomości stron postępowania, których właściciele są dokładnie oznaczeni mają dostęp do drogi gminnej (ul. P.) tylko przez służebność gruntową (drogę dojazdową) obciążającą nieruchomość o nr ewid. [...]. Powyższe potwierdzają wpisy w księdze wieczystej m.in. prowadzonej dla nieruchomości o nr ewid. [...], której współwłaścicielami są: M. K. i S. K. Z powyższego wynika, że treścią służebności gruntowej jest możliwość korzystania przez właścicieli nieruchomości władnących (w tym działki o nr ewid. [...]) w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej (działka o nr ewid. [...]). A to zdaniem organu oznacza, że droga gruntowa - dojazdowa do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania, nie ma charakteru ogólnodostępnego, gdyż korzystają z niej wyłącznie oznaczeni właściciele nieruchomości m.in. działki o nr ewid. [...], przy czym również przyjęta praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, że za miejsce publiczne nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną (w tym dostęp do drogi publicznej) tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30.10.2012 r., sygn. akt II SA/Lu 603/12).

Ponadto wskazano, że z ustaleń organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, że wysokość ogrodzenia w najwyższym punkcie wynosi ok. 1,85m, a samo ogrodzenie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a zatem realizacja ogrodzenia nie została objęta reglamentacją prawnobudowlaną, a więc koniecznością zgłoszenia zamiaru posadowienia przedmiotowego ogrodzenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Natomiast wskazywane przez skarżących wjazdy na działkę o nr ewid. [...] z działki o nr ewid. [...] (drogi dojazdowej), w ocenie organu odwoławczego nie są zjazdami w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a ponadto z decyzji Wójta Gminy B. B. z dn. [...].04.2002 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu (w tym 2 garaże) wynika, że został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym oraz warunkami pozwolenia budowlanego, co zostało odzwierciedlone w inwentaryzacji powykonawczej budynku wykonaną w dn. [...].04.2002 r. (przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w B. w dn. [...].04.2002 r.).

W skardze do Sądu J. S.-K., Z. K.-S., L. K., K. S., S. S. zarzucili wydanie decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w myśl którego zjazd z drogi na prywatną posesję stanowi obiekt budowlany, którego realizacja może nastąpić po uzyskaniu pozwolenia na budowę, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok o sygn. akt II OSK 1778/09, LEX nr 74678). Stanowisko to jest zdaniem skarżących tym bardziej uzasadnione wobec braku takiej decyzji, czy uzgodnień w pozwoleniu na budowę nr [...]/00 oraz wobec jej zakończenia poprzez zgłoszenie inwestora i uzyskanie decyzji na użytkowanie z dnia [...]04.2002 r. bez uzgodnień i decyzji na lokalizację zjazdu. Decyzja dla tej działki oceniona została zdaniem skarżących przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/11 w postępowaniu nieważnościowym i nie może mieć wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść przepisów art. 153 i 170 ppsa zdaniem skarżących należy stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu nieważnościowym organ wojewódzki nie mógł orzec wbrew stanowisku zawartemu w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/11, w którym wskazano, że pomimo braku uzgodnienia zjazdu, działka nr [...] mogła być obsługiwana również z drogi prywatnej [...], pod warunkiem takiego zapisu w decyzji podziału gruntu nr [...] z dnia 7.02.2000 r. oraz z przyległej do niej drogi publicznej [...], tym samym decyzja ta w ocenie Sądu nie zawierała pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 Kpa.

Skarżący w pełni podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją oraz całym poprzedzającym jej wydanie postępowaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zgłoszenia ogrodzeń z wjazdami wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który winien być oceniony.

Strony podkreśliły, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie rzetelnej i wszechstronnej analizy obowiązującego prawa w pierwszej kolejności należy do organu, do którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy, bowiem organ ten jako adresat żądania załatwienia konkretnej i indywidualnej sprawy jest zobligowany do zbadania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w danej sprawie (art. 19 Kpa) i dopiero kiedy dojdzie do wniosku, że jest niewłaściwy w sprawie, powinien podanie przekazać do organu właściwego zgodnie z art. 65 § 1 Kpa. Czyli ustalenie jaki organ jest właściwy w sprawie, należy również do organu, do którego wpłynęło podanie i który uznał się za niewłaściwy (wyrok NSA z 13.11.2013 r., sygn. akt II OSK 1330/12).

Skarżący nie zgodzili się również z pomijaniem organów władnych do rozpatrzenia i kontroli decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego, organy nadrzędne utworzone w celu kontroli oraz nadzoru tychże organów jak PINB i WINB - dlatego też wnieśli o przekazanie niniejszej skargi do organu właściwego - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zwrot kosztów postępowania. Wskazali również, że uzasadnieniem tej skargi jest również odwołanie wniesione do GINB wraz z załącznikiem - uzasadniającym interpretację prawa według GINB w przedmiocie ocenianych przez Sąd decyzji weryfikowanych w trybie nieważnościowym, co oprócz decyzji nr [...]/00, w ocenie skarżących dotyczy wszystkich innych ocenianych przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie narusza prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wjazdów na działkę nr ew. [...] z drogi usytuowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości Ł. przy ul. P. w gm. B. B.

Skarżący podważają zgodność z przepisami prawa wykonanych wjazdów z działki o nr ew. [...] na działkę nr ew. [...], a postępowanie w podniesionej powyżej kwestii prowadzone jest od wielu lat.

Z akt sprawy wynika, że na ww. działce nr ew. [...] zrealizowany został obiekt budowlany - budynek mieszkalny jednorodzinny, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę poprzedzonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Akta sprawy potwierdzają, że Wójt Gminy B. B. w dniu [...] czerwca 2000 r., znak: [...], wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) Wójt określił okres ważności tej decyzji na okres 12 miesięcy, tj. do dnia [...] czerwca 2001 r. Następnie w dniu [...] lipca 2000 r., a więc w trakcie obowiązywania ww. decyzji, wnioskodawca i inwestor M. K. złożył do organu wniosek o pozwolenie na budowę. Do wniosku dołączony został akt notarialny z dnia [...] czerwca 2000 r., Repertorium A, Nr [...]/2000, który potwierdzał, że M. K. jest właścicielami działki Nr [...].

Udzielone pozwolenie na budowę zostało poddane kontroli sądowej w sprawie ze skargi skarżących na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dachu średniostromym z garażem, wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...]. Skarga w powyższej sprawie została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/12.

W powyższym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że przed wydaniem pozwolenia na budowę, organ dokonał oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. oraz decyzją Wójta Gminy B. B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontrola materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdza, że planowana inwestycja zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. (uchwała nr [...]/[...]/87 Gminnej Rady Narodowej w B. B. z dnia [...] grudnia 1987 r. i uchwała nr [...]/[...]/93 Rady Gminy B. B. z dnia [...] czerwca 1993 r.) oraz decyzją Wójta Gminy B. B. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...]. Projektowany budynek jest bowiem budynkiem mieszkalnym parterowym przewidzianym do realizacji na terenie oznaczonym symbolem A 2 MN (zabudowa mieszkalna o niskiej intensywności). Jego posadowienie na działce zostało zaprojektowane w sposób nie naruszający przepisów § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (z żadnej strony od granic z działkami sąsiednimi budynek ten nie znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki) oraz zgodnie z linią zabudowy ustaloną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wynosi 5 m od granicy z działką [...] stanowiącą drogę. Ponadto projektowane szambo szczelne również zostało zaprojektowane w miejscu zgodnie z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia (5 m od okien i drzwi zewnętrznych projektowanego budynku i 2 m od granicy działki nr [...]). Zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany uzyskał również warunki przyłącza sieci elektroenergetycznej oraz został uzgodniony z Zakładem Budownictwa i Usług Komunalnych w zakresie sposobu zaopatrzenia w wodę.

Sąd wypowiedział się również odnośnie dostępu działki inwestora do drogi publicznej i wskazał, że działka nr [...], zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, miała zapewnione dojście i dojazd od drogi publicznej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta wynika z decyzji Wójta Gminy B. B. z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], zatwierdzającej podział działki nr [...], m.in. na działkę nr [...], która została wydzielona na drogę, z tym zastrzeżeniem, że należało na niej ustanowić służebność gruntową, polegającą na ustanowieniu prawa przejścia i przejazdu dla m.in. działki nr [...]. Działka [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z dwóch stron - poprzez działkę nr [...] (droga wewnętrzna), jak i poprzez wydzieloną działkę nr [...]. Sąd wskazał skarżącym, że winni mieć na względzie, że wszelkie spory dotyczące sposobu realizacji przysługującego im prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] mogą być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Sąd podniósł jako istotne, że dojście i dojazd do nieruchomości przewidzianej pod zabudowę to kwestia nieruchomości sąsiedniej wydzielonej pod drogę, której nie obejmuje bezpośrednio inwestycja. Nie dotyczy zatem nieruchomości, na której ma być wykonany zamierzony obiekt budowlany lub jakiekolwiek roboty związane z infrastrukturą, ani terenem budowy.

W aktach sprawy znajduje się protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2007 r. przez inspektorów nadzoru, w którym stwierdzono, że inwestycja jest w trakcie realizacji. Inwestor zamieszkuje w budynku na podstawie decyzji na użytkowanie części budynku mieszkalnego wydanej przez Wójta Gminy B. B. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak [...]. Przed wystąpieniem o decyzję na użytkowanie inwestor zlecił geodecie wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej. W protokole dokonano porównania projektu zagospodarowania terenu ze stanem faktycznym inwentaryzacją geodezyjną stwierdzono zgodność projektu z warunkami zabudowy określonymi w pozwoleniu na budowę tj. w projekcie zagospodarowania działki oraz w projekcie budowlanym. Stwierdzono również zachowanie linii zabudowy oraz odległości budynku od granicy. Cała działka została ogrodzona.

Kolejna kontrola przeprowadzona przez pracowników PINB w B. przed wydaniem decyzji organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania w dniu [...] września 2014 r. (k. 132 akt administracyjnych) swoim zakresem objęła ogrodzenie zlokalizowane pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz wjazdy do garaży wykonane z kostki betonowej. Z przeprowadzonych czynności oględzin pracownicy sporządzili dokumentację w postaci protokołu, szkicu oraz fotografii, a ustalenia kontrolne znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

W decyzji organu I instancji w oparciu o ustalenia kontrolne opisano sposób wykonania ogrodzenia oraz furtki i bramy dwuskrzydłowej otwieranej do wewnątrz oraz bramy przesuwnej. Wykonanie ogrodzenia zostało zgłoszone właściwemu organowi – Staroście B. (zgłoszenie z dnia [...] czerwca 2007 r., pismo Starosty o braku sprzeciwu z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że żaden z kwestionowanych przez skarżących obiektów nie narusza przepisów prawa budowlanego.

Przystępując do rozważań wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) - dalej jako "ustawa - Prawo budowlane", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy - Prawo budowlane, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

W ocenie Sądu wykładnia ww. przepisów ustawy - Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że zasadą jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, a wyjątkiem od zasady są przypadki, kiedy to zgłoszenie jest wymagane. Zgodnie natomiast z zasadami wykładni prawa, wyjątki należy interpretować przy zastosowaniu wykładni zawężającej, a nie rozszerzającej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że działka drogowa nr [...], z której odbywa się wjazd na działkę [...], nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), nie został jej bowiem nadany status drogi wojewódzkiej, powiatowej ani gminnej. Należy dodatkowo wyjaśnić, że zgodnie z postanowieniami wskazanej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z wymienionych kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Opisana powyżej działka drogowa jest drogą dojazdową. Kontrola przeprowadzona przez pracowników nadzoru budowlanego potwierdziła, że ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] jest o długości ok. 26 m i wysokości w najwyższym jego punkcie 1,85 m. Nie stwarza zagrożenia dla ludzi i zwierząt. Wjazdy do garaży wykonane są z kostki brukowej i zamykają się na terenie działki nr [...]. Działka nr [...] jest drogą gruntową – dojazdową do nieruchomości. Księga wieczysta prowadzona dla działki nr [...] w dziale I-SP potwierdza prawo służebności gruntowej, polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działkę o nr ew. [...].

Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi. Działka nr [...] nie stanowi ponadto własności Gminy, też ani innego podmiotu publicznego.

Zdaniem Sądu dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawiera uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że ww. działka drogowa jest miejscem publicznym, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1467/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) wyrażenie "inne miejsca publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części omawianego przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Pamiętając, że przepis ten ma charakter wyjątku, a także, że mowa w nim o innych niż drogi, ulice, place i tory kolejowe miejscach publicznych, trzeba dojść do przekonania, że jeśli ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaje dróg uznanych za miejsca publiczne (drogi, ulice, place), to poszukując znaczenia drugiego członu przepisu, tj. "innych miejsc publicznych", nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym zamieszczać inne rodzaje dróg, niż te które wyczerpująco już zostały w przepisie wymienione.

Pojęcia "inne miejsca publiczne" nie można rozumieć zbyt szeroko jako przeciwstawnego do miejsc niepublicznych, biorąc jedynie pod uwagę powszechną dostępność miejsca. To, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych", gdyż takie podejście oznaczałoby całkowite odwrócenie zasady wyrażonej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - (obecnie art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy - przyp. Sądu) (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Akta sprawy potwierdzają, że droga stanowiąca działkę nr [...], jest drogą dojazdową do kilku nieruchomości stanowiących przedmiot odrębnego władania w tym działki nr [...]. Trudno więc z tego faktu, wyciągnąć wniosek, że jest to miejsce powszechnie dostępne i w związku z tym odpowiada w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane określeniu: "innych miejsc publicznych". Jak wskazano wyżej "inne miejsca publiczne" to miejsca niebędące drogami. Gdyby szeroko, rozumieć pojęcie "innych miejsc publicznych", to w warunkach gminnych większość terenów spełniałaby te kryteria. O rozumieniu pojęć użytych w omawianym przepisie, nie powinny decydować elementy stanu faktycznego, lecz uwarunkowania prawne i konsekwencje z tego wynikające (tak orzekł NSA w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 675/05 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http:// orzeczenia.gov.pl, wyrażając jednocześnie tezę: "Przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.)".

W ocenie Sądu, aby działkę pełniącą funkcję drogi, lecz nie będącą drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zaliczyć do innych miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, działka ta powinna posiadać cechę miejsca ogólnodostępnego. Za takie miejsce nie można uznać działki zapewniającej obsługę komunikacyjną, w tym dostęp do drogi publicznej, tylko uprawnionym każdoczesnym właścicielom określonych działek na zasadzie ustanowionych służebności (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 603/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Z włączonych do akt administracyjnych instancji odpisów ksiąg wieczystych wynika, że działka nr [...] stanowi nieruchomość władnącą w stosunku do działki nr [...] w związku z ustanowieniem służebności przejazdu i przechodu. Na skutek wykonania przez inwestorów ogrodzenia z bramą i wjazdu wykonanego z koski brukowej na działce nr 180/13, żaden z właścicieli pozostałych działek nie utracił możliwości korzystania z ustanowionej służebności i dojazdu do swojej nieruchomości poprzez działkę nr 180/15, która jest niezagrodzona.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd, uznał że organ odwoławczy orzekający w przedmiotowym postępowaniu nie naruszył przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

O zaliczeniu nieruchomości do kategorii miejsc publicznych nie decyduje okoliczność, iż nieruchomość obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przejazdu i przechodu, ponieważ nie jest to równoznaczne z tym, że do takiej działki ma dostęp nieograniczona liczba osób. Ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] mogą bowiem korzystać jedynie właściciele działek sąsiednich celem dostępu do drogi publicznej. Skoro działka nr [...] nie stanowi miejsca publicznego, a zatem wybudowane na działce nr [...] ogrodzenie wraz z bramą nie wymagało zgłoszenia, albowiem zostało wykonane na terenie drogi wewnętrznej, nie zaliczonej do żadnej z kategorii dróg publicznych bezprzedmiotowe stało się postępowanie z wniosku wnioskodawców.

Na marginesie należy dodać, że art. 30 ust 1 pkt 3 zdanie wstępne zmienione zostało przez art. 1 pkt 8 lit. a) tiret szóste ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) zmieniającej ustawę z dniem 28 czerwca 2015 r. Przepis ten otrzymał nowe brzmienie o treści: "budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,

b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych" - ustawodawca wykreślił zapis: "od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń".

W obecnie obowiązującym stanie prawnym, charakter drogi jest bez znaczenia. O obowiązku zgłoszenia ogrodzenia organowi w każdej sytuacji decyduje jego wysokość powyżej 2,20 m.

W ocenie Sądu w całej rozciągłości należy podzielić stanowisko organu, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, a nie drogę publiczną, a wobec powyższego kostka betonowa ułożona w ramach zagospodarowania terenu na działce nr [...] nie może być traktowana jako zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460), który to przepis stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć należy, że przepisy wskazanej powyżej ustawy nie definiują pojęcia wjazdu z posesji na drogę. Dlatego też wykonane ciągi komunikacyjne z kostki brukowej na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] podlegają reżimowi przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Akta administracyjne przedmiotowej sprawy potwierdzają natomiast, że ich wykonanie było objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę, które nie zostało wzruszone. Decyzja o pozwoleniu na budowę pośród załączników wymienia projekt zagospodarowania działki [...], na którym naniesiona został komunikacja od strony działki nr [...]. Projekt posiada naniesione tereny utwardzone od bramy wjazdowej i furtki w stronę domu w granicach działki (k- 16 akt administracyjnych). Powyższy projekt zagospodarowania działki stanowił integralną część pozwolenia na budowę, które jest ostateczne, co potwierdza również powołany powyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt 2209/12.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku była więc jedynie kwestia, w jakiej formie organ miał odnieść się do żądania skarżących zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy realizacji ogrodzenia oraz ciągów komunikacyjnych utwardzonych kostką brukową na działce nr [...].

W ocenie Sądu umorzenie postępowania z wniosku skarżących jest uzasadnione. Podstawę prawną umorzenia postępowania stanowi art. 105 k.p.a. zgodnie z którym, w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości spełniona jest w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn określonych w ustawie procesowej, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK1096/12, LEX nr 1218383).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając skargę za bezzasadną, orzekł jak w sentencji wyroku.