Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1632/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 55 k.c., par.3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 100/08 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 100/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Prószkowa z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji W. C. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej, budynku gospodarczo-magazynowego do pozyskiwania kory, szklarni oraz szopo-garażu na maszyny rolnicze na działce nr 258 k.m.1 w C..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało, iż w sprawie tej nie został spełniony warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Organ wskazał, iż działka inwestora znajduje się w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy wsi C., w związku z czym w promieniu 150 m (trzykrotnej szerokości frontu działki) od wnioskowanej pod zabudowę działki, brak jest sąsiedniej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, odpowiadającej charakterystyce urbanistycznej, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy stwierdził również, że droga, przy której znajduje się nieruchomość inwestora, oznaczona w ewidencji gruntów i budynków numerem 547/213, nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i stanowi jedynie drogę dojazdową do gruntów rolnych. Wnioskowany pod zabudowę teren nie jest ponadto uzbrojony w podstawową infrastrukturę techniczną (wodę i energię elektryczną), a gmina nie przewiduje budowy tych sieci ze względu na stosunkowo duże oddalenie od terenów istniejącego i planowanego zainwestowania wsi. W ocenie Kolegium, w sprawie tej nie została więc również spełniona przesłanka wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od której uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie tej nie może mieć zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy, z którego wynika, że przepisów 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Kolegium zgodziło się z tezą zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 362/06, LEX nr 232951), iż ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Zdaniem organu, nie jest możliwe sumowanie powierzchni części gospodarstw rolnych z innych gmin i porównywanie jej ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie realizacji inwestycji. Organ ustalił, iż wnioskowana zabudowa przewidziana jest do realizacji na działce rolnej o powierzchni 2,0380 ha w gminie P., w której - według danych statystycznych z 2002 r. - średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 5,71 ha, natomiast pozostałe, niezabudowane grunty o łącznej powierzchni 7,33 ha zlokalizowane są w gminie P.. Kolegium stwierdziło, iż skarżący nie posiada na terenie gminy P. gospodarstwa rolnego bądź jego części o powierzchni większej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie tej gminy, a tym samym nie może skorzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 61 ust. 4 przedmiotowej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy. Sąd uznał, iż organy administracji rozpatrujące tą sprawę dokonały błędnej wykładni tego przepisu, stwierdzając, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego, którą należy porównać ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie to wyłącznie powierzchnia tej części gospodarstwa, która położona jest w granicach tej gminy.

Sąd wskazał, iż przepisy omawianej ustawy nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego, w związku z czym wykładni tego pojęcia należy dokonywać przy uwzględnieniu treści art. 55 3 k.c. W myśl tego przepisu za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Sąd I instancji stwierdził, że za takim rozumieniem gospodarstwa rolnego opowiedziały się orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, choć jednocześnie nie podały, jakie znaczenie ma ta okoliczność dla rozpoznawanej sprawy.

Zdaniem Sądu, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie. Sąd wskazał, że w praktyce występują przypadki, gdy poszczególne działki rolne wchodzące w skład jednego gospodarstwa położone są w różnych gminach i w znacznej odległości od siebie, natomiast zdarzają się też sytuacje, gdy działki te położone są względem siebie stosunkowo blisko, lecz mieszczą się w granicach administracyjnych dwóch sąsiednich gmin. W ocenie Sądu, trudno przyjąć wówczas, że granica administracyjnego podziału terenu może mieć wpływ na ocenę, czy gospodarstwo rolne należy traktować jako zorganizowaną całość gospodarczą.

Sąd I instancji wskazał, iż z gramatycznej wykładni wyjaśnianego przepisu wynika wyraźnie, że sformułowanie: "w danej gminie" nie dotyczy pojęcia gospodarstwa rolnego inwestora. Gdyby intencją ustawodawcy było porównanie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w konkretnej gminie z tą częścią gospodarstwa rolnego inwestora, która znajduje się na terenie tej gminy, z całą pewnością dałby temu wyraz w komentowanym przepisie. W ocenie Sądu z literalnego brzmienia art. 61 ust. 4 ustawy nie sposób wyprowadzić wniosku zaprezentowanego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 362/06, LEX nr 232951). W płaszczyźnie logiczno-językowej omawiany przepis jest jasny i jednoznaczny, zatem w jego prawidłowym odczytaniu zbędne jest posługiwanie się wykładnią funkcjonalną, czy systemową.

Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 4 ustawy, choć nie można na tym etapie postępowania przesądzić, że opisane naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji, naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonały bowiem żadnych ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, czy wskazywane przez skarżącego grunty rolne, w tym także w P., stanowią zorganizowaną całość gospodarczą oraz czy powierzchnia gospodarstwa rolnego wykazuje cechy powiązania z planowaną zabudową zagrodową. Tymczasem, ten aspekt sprawy skarżący szeroko eksponował w całym postępowaniu administracyjnym, argumentując, iż na posiadanych w obu gminach gruntach będzie prowadził uprawę wierzby energetycznej i na użytek tej właśnie uprawy planuje zrealizować przedmiotową inwestycję.

Sąd dostrzegł również, że decyzje obu organów zostały one podjęte bez dokonania dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu, przyjęty do analizy obszar, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), nie pozwalał na dokonanie jednoznacznych ustaleń w kwestii braku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Sąd wskazał, iż przede wszystkim granice obszaru analizowanego nie zostały uwidocznione w części graficznej przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, choć z zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z przepisami omawianego rozporządzenia i wynosi 150 m, co stanowi trzykrotność frontu działki skarżącego.

Sąd I instancji podkreślił, że rozporządzenie mówi jedynie o minimalnych granicach obszaru analizowanego, co pozwala na jego ustalenie dla każdego przypadku odrębnie, w zależności od konkretnych uwarunkowań, z uwzględnieniem nieruchomości położonych w okolicy planowanej inwestycji, o ile oczywiście tworzą pewną urbanistyczną całość. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy powinny podać kryteria, jakimi kierowały się przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego oraz wskazać, jakie względy przemawiają za poprzestaniem na ustaleniu tylko minimalnego obszaru podlegającego analizie i brakiem odniesienia planowanej inwestycji do istniejącej zabudowy. Sąd podkreślił, że wyznaczenie większego niż minimalny obszaru podlegającego ocenie wydaje się konieczne także z uwagi na specyfikę i warunki zabudowy wiejskiej, która stosunkowo często - odmiennie od zabudowy miejskiej - nie jest zabudową zwartą, chociażby ze względu na oczywiste uciążliwości dla sąsiadów, jakie ze sobą niesie działalność rolnicza.

Sąd stwierdził ponadto, że dodatkowego wyjaśnienia będzie również wymagała okoliczność, w jakiej odległości od działki inwestora znajdują się zabudowania i jaki jest ich charakter, gdyż z decyzji organu I instancji oraz z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają w tym zakresie sprzeczne ustalenia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opierając ją na następujących podstawach:

- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że zawarty w jego treści zapis "gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie" odnosi się do całości gospodarstwa rolnego, a nie tej jego części, położonej w danej gminie, na której planowana jest zabudowa zagrodowa,

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie dokonały ustaleń pozwalających na wyjaśnienie, czy wskazane przez inwestora grunty rolne, w tym, także grunty znajdujące się w P. stanowią zorganizowaną całość gospodarczą i czy powierzchnia gospodarstwa rolnego wykazuje cechy powiązania z planowaną zabudową zagrodową,

- naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione wskazanie, iż organy obu instancji podjęły decyzje bez dokonania dokładnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie do analizy obszaru, którego granic nie uwidoczniono na załączniku graficznym do decyzji organu I instancji, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na te podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, iż nie ma racji Sąd I instancji, twierdząc, że treść przepisu art. 61 ust. 4 ustawy jest na tyle jednoznaczna, że przy jego wykładni należy ograniczyć się do interpretacji gramatycznej, przesądzającej, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową obejmuje wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, a więc również te znajdujące się w innej gminie. Kolegium wskazało, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wprawdzie nie ma przeszkód, aby grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową były rozproszone, ale winny być usytuowane na terenie jednej gminy (wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, Lex nr 352065, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 362/06, Lex nr 232951, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Rz 746/07, Lex nr 351925, Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Warszawa 2004, s. 504).

Zdaniem Kolegium, Sąd pominął istotną dla omawianej kwestii okoliczność, że ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego realizowana w formie procesowej poprzez wydanie decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy. Pojecie ładu przestrzennego zdefiniowane jest w art. 2 ust. 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Akceptacja stanowiska Sądu skutkować mogłaby realizacją inwestycji na niewielkiej działce, wchodzącej w skład gospodarstwa wielohektarowego, położonego w oddalonej gminie nawet wtedy, gdy planowane przedsięwzięcie nie da się pogodzić z już istniejącą zabudową. Strona skarżąca podniosła, iż wykładnia dokonana przez Sąd I instancji prowadzić może do uniemożliwienia organowi realizacji obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 1 ustawy, bowiem organ nie będzie miał realnego wpływu na kształtowanie w swojej gminie wymagań w zakresie polityki przestrzennej. Zdaniem Kolegium, interpretacja art. 61 ust. 4 ustawy wymaga więc zastosowania nie tylko wykładni językowej, lecz również wykładni systemowej i celowościowej.

Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów, organ wskazał, iż dokonywanie ustaleń czy grunty skarżącego stanowią zorganizowaną całość gospodarczą byłoby celowe, gdyby organ do powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora przyjął wszystkie jego działki bez względu na miejsce ich położenia. Tymczasem organ stoi na stanowisku, że w tej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy.

Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji, iż brak oznaczenia obszaru analizowanego w załączniku graficznym do decyzji jest wadą na tyle istotną, że ma wpływ na wynik sprawy. Kolegium podkreśliło, że z części tekstowej analizy bezspornie wynika, że w odległości co najmniej 150 m wokół działki inwestora nie ma żadnej zabudowy. Zapis w pkt III.1 analizy, że w zasięgu 50 m od działki będącej przedmiotem decyzji brak jest działek, które są zabudowane jest oczywistą omyłką, co wynika z treści całego tego dokumentu. Organ przyznał, że w części graficznej załącznika obszar analizowany nie jest oznaczony, ale sporna działka ma formę prostokąta o zróżnicowanym stosunku długości do szerokości boków, w związku z czym wyznaczenie linii obszaru analizowanego na mapie w skali wymaganej przez art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy jest bardzo trudne. Osoba uprawniona, która sporządziła analizę zaznaczyła na mapie strzałki, podając, że w promieniu 175 m od działki są tereny rolne. Skoro obszar poddany analizie jest oznaczony w obu jej częściach, to brak linii określającej jego granice nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Spór prawny w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim wykładni prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sporny przepis art. 61 ust. 4 ustawy stanowi natomiast, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zdaniem Kolegium, pod pojęciem "powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową" należy rozumieć wyłącznie powierzchnię tej części gospodarstwa, która znajduje się w granicach gminy, na której terenie planowana jest ta zabudowa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest błędne. Istotne znaczenie dla interpretacji wskazanego przepisu ma pojęcie gospodarstwa rolnego, z którym ma być powiązana planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, iż w związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 55 3 k.c. Przepis ten stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne w ujęciu kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza. Przez "zorganizowaną całość gospodarczą" orzecznictwo rozumie te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów. (S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna". wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Dla przyjęcia, iż poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej, dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Sąd I instancji dokonał w związku z tym prawidłowej wykładni art. 61 ust. 4 ustawy, stwierdzając, iż niedopuszczalne jest ograniczenie pojęcia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w tym przepisie do tej jego części, która położona jest na terenie gminy, w której planowana jest realizacja zabudowy zagrodowej.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, iż prezentowany przez nią pogląd odnośnie wykładni art. 61 ust. 4 ustawy jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślić należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. (IV SA/Wa 362/06, Lex nr 232951), na który powołuje się strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. (II OSK 1723/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska przyjętego w tym wyroku przez Sąd I instancji, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach. Dla dokonania tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego. Kwestia czy pod pojęciem "powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową", o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy należy rozumieć wyłącznie powierzchnię tej części gospodarstwa, która znajduje się w granicach gminy, na której terenie planowana jest ta zabudowa czy też powierzchnię całego gospodarstwa nie była natomiast w ogóle przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w dwóch pozostałych orzeczeniach powołanych przez stronę skarżącą tj. w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. (II OSK 1118/06, Lex nr 352065) oraz w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2008 r. (II SA/Rz 746/07, Lex nr 351925).

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 ustawy za bezzasadny. W konsekwencji wskazanej powyżej wykładni tego przepisu również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji słusznie wskazał, iż organy administracji ponownie rozpatrujące tą sprawę powinny dokonać ustaleń czy wskazywane przez skarżącego grunty rolne stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Organy powinny wyjaśnić czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami skarżącego położonymi na terenie gminy P., a gruntami znajdującymi się na terenie gminy P., a więc czy tworzą one łącznie gospodarstwo rolne skarżącego. Przedmiotem ustaleń organów administracji powinno być również to, czy planowana przez skarżącego zabudowa zagrodowa będzie powiązana z tym gospodarstwem.

W przypadku, gdy w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ administracji stwierdzi brak przesłanek do zastosowania w tej sprawie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy konieczne będzie dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w takiej sytuacji podstawą ustaleń organu, czy w niniejszej sprawie spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być analiza stanowiąca załącznik do decyzji Burmistrza Prószkowa z dnia 23 sierpnia 2007 r. Analiza ta została bowiem sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), co przyznał również organ odwoławczy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W części graficznej analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wokół działki, której dotyczy wniosek nie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego. Z części tekstowej tej analizy oraz uzasadnienia decyzji również nie wynika jednoznacznie, jaki obszar wokół działki inwestora został przyjęty dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W pkt III. 1. analizy wskazano, iż jest to obszar 50 m wokół działki, w pkt III.3. analizy, iż jest to obszar 150 m wokół działki, natomiast w uzasadnieniu decyzji, wskazano, że w zasięgu 100 m od działki inwestora brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Słusznie również Sąd I instancji podkreślił, iż przepis § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia wskazuje na sposób wyznaczenia jedynie minimalnych granic obszaru analizowanego. Organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest uprawniony do wyznaczenia większego obszaru analizowanego, jeżeli pozwoli to na odniesienie planowanej zabudowy do zabudowy już istniejącej, o ile zabudowa znajdująca się na nieruchomościach położonych w okolicy terenu inwestycji tworzy pewną urbanistyczną całość. Wyznaczenie większego niż minimalny obszaru analizowanego jest często konieczne w przypadku rozproszonej zabudowy wiejskiej. Decyzję o zakresie obszaru analizowanego podejmuje organ rozpatrujący wniosek o ustalenie warunków zabudowy, uwzględniając stan faktyczny danej sprawy. W każdym przypadku organ powinien jednak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jakie względy przemawiały za przyjęciem takiego, a nie innego zakresu obszaru, o którym mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, a w szczególności dlaczego organ wyznaczył minimalny obszar analizowany. Istotne w tym zakresie będzie wskazanie czy i w jakiej w przybliżeniu odległości od granic terenu inwestycji znajduje się już istniejąca zabudowa. W niniejszej sprawie ani decyzja organu I instancji, ani decyzja odwoławcza takiego uzasadnienia nie zawiera. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż wskazane braki dokonanej przez organy administracji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy w przedmiotowej sprawie możliwe jest ustalenie wymagań dla planowanej przez inwestora zabudowy. Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, które polegało na przyjęciu, iż wpływ na wynik tej sprawy mogło mieć niedokładne przeprowadzenie przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.