Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1617/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22(4) ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 8 ust. 5, art. 75
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2485/11 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 2485/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. T., uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe i zaszeregowaniu do określonej grupy uposażenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (pkt [...]) wyznaczył A. T. na stanowisko służbowe radcy prawnego w Dowództwie [...] Dywizji [...], zaszeregowane do grupy uposażenia 14B. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ten sam organ, ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [..], uchylił w/w decyzję, w części dotyczącej określenia grupy uposażenia i przyznał oficerowi uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C, zaś w pozostałej części - decyzję nr [...] utrzymał w mocy.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. A. T. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. podnosząc, że przyznanie mu uposażenia zasadniczego, w kwocie przewidzianej dla grupy uposażenia 15C, rażąco naruszało art. 22(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.) bowiem - zdaniem wnioskodawcy - powinien on otrzymywać uposażenie zasadnicze przewidziane dla grupy uposażenia 16A, tj. grupy uposażenia, według której uposażenie zasadnicze otrzymują żołnierze zawodowi zajmujący stanowiska służbowe głównych specjalistów.

W wyniku rozpoznania wniosku, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr[...] odmówił jego uwzględnienia a rozpatrując sprawę – w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach decyzji organ centralny wyjaśnił, że prawa i obowiązki radców prawnych, będących żołnierzami zawodowymi, regulują przepisy zarówno ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, jak również przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Wymienione akty prawne, w odmienny sposób reguluję te same sfery uprawnień, stąd też niezbędne było zamieszczenie w art. 75 ustawy o radcach prawnych reguły, zgodnie z którą stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych, będących żołnierzami zawodowymi, w zakresie nieokreślonym w tej ustawie, normują przepisy pragmatyki wojskowej. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny, wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy, ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub przepisach o wynagrodzeniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być przy tym niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy w jednostce wojskowej, w której pełni służbę.

Minister Obrony Narodowej wskazał równocześnie, że przepisy ustawy o radcach prawnych nie zawierają definicji "jednostki organizacyjnej", zaś z przepisu art. 224 ust. 1 nie wynika, że pojęcie takiej jednostki, zatrudniającej radcę prawnego, należy odnosić do całych Sił Zbrojnych RP, a nie do jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy – radca prawny pełni służbę. Zdaniem organu pojęcie to należy odnosić właśnie do jednostki wojskowej, bowiem wówczas otrzymywane przez radcę prawnego uposażenie będzie odpowiadać zakresowi jego pracy i w rzeczywistości będzie ekwiwalentem za wykonywane obowiązki służbowe. Ponadto, radca prawny podlega organizacyjnie dowódcy jednostki wojskowej, w której pełni służbę.

W związku z brakiem wyjaśnienia w ustawie o radcach prawnych pojęcia "jednostki organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego", Minister odwołał się w tym miejscu do przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który definiuje jednostkę organizacyjną jako jednostkę wojskową.

Wobec powyższego, jak podkreślił organ, dla celów ustalenia wysokości uposażenia należnego A. T. przyjęto zaszeregowanie stanowisk służbowych do grup uposażenia występujących w [...] Dywizji [...], w której brak było stanowiska głównego specjalisty, przeznaczonego dla żołnierza zawodowego, jak również wskazania prawnego stanowisk równorzędnych. Stąd też, w ocenie organu, nie sposób było przyjąć, że decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r., w części dotyczącej grupy uposażenia, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jeśli wziąć pod uwagę, że w sprawie występuje złożona wykładnia pojęcia "jednostki organizacyjnej..." i związana z tym wątpliwość interpretacyjna, dotyczącą ustalenia "stanowiska równorzędnego stanowisku głównego specjalisty".

Organ podkreślił ponadto, że w strukturze jednostki wojskowej, w której oficer pełnił służbę, stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16A to stanowiska: szefa wojsk rakietowych i artylerii oraz szefa obrony przeciwlotniczej, których zakres zadań i odpowiedzialności były znacząco większe niż radcy prawnego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. T. zarzucił decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. rażące naruszenie przepisów, a w szczególności błędne zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że przyznanie skarżącemu, na czas zajmowania stanowiska służbowego radcy prawnego w Dowództwie [...] Dywizji [...], uposażenia w grupie 15C nie stanowiło rażącego naruszenia przepisów art. 22(4) ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych.

Odpowiadając na skargę, Minister Obrony Narodowej wnosił o jej oddalenie i argumentował - jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 207 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd przytoczył treść art. 22(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych i stwierdził, że pogląd prawny, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na akceptację, gdyż nie uwzględniał przepisu art. 75 ustawy o radcach prawnych. W myśl zaś tego przepisu, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich, będących: żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej, w zakresie nie określonym niniejszą ustawą, określają przepisy odrębnych ustaw.

Z przepisu tego zatem – jak wywodził Sąd Wojewódzki – wynikało że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.). Treść powołanego wyżej przepisu art. 75 ustawy o radcach prawnych uprawniała tym samym do stwierdzenia, że przepis art. 22(4) ust. 1 tej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów pragmatycznych regulujących zasady wynagradzania żołnierzy zawodowych.

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę, na treść art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu" i "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie".

W rezultacie, akcentując, iż przepis art. 22(4) ust. 1 w/w ustawy ma charakter gwarancyjny, Sąd Wojewódzki wyraził zapatrywanie, że należy jego brzmienie odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych radców, którzy wykonują swój zawód na podstawie stosunku służbowego. Jeżeli natomiast w danej jednostce organizacyjnej nie przewidziano stanowiska głównego specjalisty, wówczas wynagrodzenie radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze.

Błędne więc było – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego, porównania stanowisk można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych, przewidzianych w Dowództwie [...] Dywizji [...], a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tej mierze do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 1494/08), w którym Sąd ten zajął stanowisko, że skoro przepis art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych pełni funkcję gwarancyjną, to konsekwencją tego jest zapewnienie wszystkim radcom prawnym, pełniącym służbę w Silach Zbrojnych, uposażeń na tym samym poziomie, odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty. Na każdym szczeblu dowodzenia obowiązują bowiem te same przepisy w zakresie uposażenia i dowódcy wszystkich jednostek wojskowych zobowiązani są do ich stosowania względem podległych im żołnierzy. Nie ma zaś znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje czy też nie na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie stanowisko w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie.

Odnosząc więc powyższe do analizowanego stanu faktycznego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że ponieważ organ nie kwestionował faktu, iż w dacie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., występowały stanowiska głównych specjalistów na wyższych szczeblach dowodzenia (rodzaju Sił Zbrojnych i urzędu Ministra Obrony Narodowej) i były one zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz grupy uposażenia 16A a posiadany przez skarżącego stopień etatowy p. i grupa uposażenia 15C były zaszeregowane do stanowiska starszego specjalisty, to okoliczność ta, w zestawieniu z treścią przepis art. 22(4) ust. 1 w związku z. art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, wskazywała, że uposażenie skarżącego nie było ukształtowane na poziomie uposażenia głównego specjalisty.

W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, iż przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu - uposażenia w wysokości niższej, niż przysługiwało na stanowisku głównego specjalisty, świadczyło w sposób oczywisty o naruszeniu przepisu art. 22(4) ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Obrony Narodowej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 22(4) ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90 poz. 593 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej resortu obrony narodowej (samodzielnej jednostce wojskowej), niezależnie od jej hierarchicznego usytuowania, nie występuje stanowisko głównego specjalisty, to stanowisko radcy prawnego powinno być zaszeregowane do grupy uposażenia przysługującego głównemu specjaliście, występującemu na najwyższych szczeblach resortu obrony narodowej (rodzajów Sił Zbrojnych i Ministerstwa Obrony Narodowej),

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy wskazany przepis prawa materialnego jako niejednoznaczny wymaga złożonej wykładni prawa, która może prowadzić do różnych wniosków, w tym do przyjęcia, że decyzja dotycząca przyznania radcy prawnemu uposażenia na poziomie szefów innych znaczących komórek organizacyjnych [...] Dywizji [...], w sytuacji, gdy w tej jednostce organizacyjnej nie występuje stanowisko głównego specjalisty, jest prawidłowa;

2) przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że sąd I instancji, w wyniku dokonania błędnej wykładni prawa materialnego, zastosował normę prawną wynikająca z powołanego przepisu i w konsekwencji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzji Ministerstwa Obrony Narodowej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Obrony Narodowej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Obrony Narodowej podnosił, że stan faktyczny, istniejący w rozpoznawanej sprawie był bezsporny, a spór dotyczył jedynie wykładni prawa materialnego i jego właściwego zastosowania.

Skarżący kasacyjnie twierdził, że pogląd prawny, przedstawiony przez Sąd Wojewódzki był nieprawidłowy. Akcentowano, że w art. 22(4) ust. 1 powołanej ustawy o radcach prawnych, ustawodawca posługuje się pojęciem jednostki organizacyjnej, które to pojęcie jednak nie posiada definicji legalnej, dlatego istotne dla rozstrzygnięcia były dwie kwestie. Po pierwsze, prawidłowe wyjaśnienie zakresu pojęcia " jednostka organizacyjna" a po drugie, ocena, czy wyjaśnienie pojęcia "jednostka organizacyjna" wymagało złożonej wykładni przepisów prawa, gdyż nawet, jeżeli stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji uznać za wadliwe, to należało ustalić, czy zachodziło w tym przypadku rażące naruszenie prawa, czy też skomplikowana wykładnia niejasnych przepisów prawa, co - zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Minister zwracał przy tym uwagę, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie podjął się wyjaśnienia pojęcia "jednostka organizacyjna", jak również trudno było doszukać się szczegółowego wyjaśnienia tego pojęcia w powołanych przez Sąd Wojewódzki wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podkreślano, że art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jako przepis o charakterze gwarancyjnym, powinien być interpretowany ściśle. Ponadto, zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, trzeba było przyjąć, że tych samych pojęć, w tym samym tekście prawnym, ustawodawca używa w takim samym znaczeniu.

Dokonując więc wyjaśnienia znaczenia pojęcia "jednostka organizacyjna" - w rozumieniu ustawy o radcach prawnych – skarżący kasacyjnie wskazywał, że pojęcia tego ustawodawca używa m.in. w art. 9 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 i 2 tejże ustawy. Istotne znaczenia mają przy tym przepisy art. 9 i 16. W art. 9 ust. 1 stwierdza się bowiem, że radca prawny wykonujący zawód w ramach stosunku pracy zajmuje stanowisko podległe bezpośrednio kierownikowi jednostki organizacyjnej. Z kolei, w ust. 2 zawarta została regulacja, zgodnie z którą, jeżeli jednostka organizacyjna zatrudnia dwóch lub więcej radców prawnych, jednemu z nich powierza się koordynację obsługi prawnej. W art. 16 zaś wskazano, że oceny pracy zawodowej radcy prawnego dokonuje kierownik jednostki organizacyjnej. Nie ulegało zaś wątpliwości, jak wywodził autor skargi kasacyjnej, że Minister Obrony Narodowej nie był bezpośrednim przełożonym A. T., jak również nie kierował (osobiście lub poprzez wyznaczony organ) pracą wszystkich, radców prawnych w całych Siłach Zbrojnych. Szef resortu obrony narodowej nie dokonuje także oceny pracy zawodowej wszystkich radców prawnych, jak również nie występuje funkcja radcy prawnego - koordynatora, dla koordynacji pomocy prawnej w całym resorcie. Trudno nawet – jak akcentowano - wyobrazić sobie można koordynację obsługi prawnej w sytuacji, gdy jeden z radców prawnych pełni służbę wojskową w P. (miejsce stacjonowania [...] Dywizji [...]) a inni np. w G. (miejsce stacjonowania [...] Dywizji [...] ) czy w Z ( miejsce stacjonowania [...] [...]).

Skarżący organ akcentował zatem, że bezpośrednimi przełożonymi radców prawnych są dowódcy jednostek wojskowych, w których radcowie prawni zajmują stanowisko służbowe. Jeżeli w danej jednostce wojskowej występuje co najmniej dwóch radców prawnych, to koordynacja pomocy prawnej dokonywana jest na szczeblu tej jednostki. Prawidłowość takiego rozwiązania wynika także z art. 2 powołanej ustawy o radcach prawnych.

Ponadto, wskazywano, że art. 8 ust. 5 tej samej ustawy przewiduje, że ilekroć w ustawie jest mowa o: "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio: "stosunek służbowy", "pełnienie służby" "uposażenie". Natomiast art. 75 wymienionej ustawy stanowi, iż stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej, w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą, określają przepisy odrębnych ustaw.

Poza tym, jak wynika z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jako jednostkę wojskową należy rozumieć jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych, funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu, określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę i rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki, a także jednostkę organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowaną, przedsiębiorstwo państwowe, dla którego jest on organem założycielskim, oraz komórkę organizacyjną Ministerstwa Obrony Narodowej. Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, stanowisko służbowe to usytuowanie żołnierza zawodowego w hierarchii służbowej jednostki organizacyjnej, z określonymi dla tego stanowiska a) nazwą, b) stopniem etatowym, c) grupa uposażenia, d) korpusem osobowym, e)grupą uposażenia, f) specjalnością wojskową. Powiązanie zatem stanowiska służbowego z jednostką wojskową oznacza, że przy ocenie statusu prawnego żołnierza zawodowego uwzględnia się wyłącznie jednostkę organizacyjną, w której pełni on służbę.

Skarżący kasacyjnie wskazywał w tym miejscu na hierarchiczną strukturę organizacyjną resortu obrony narodowej, podobną do wielu innych struktur organizacyjnych występujących w państwie m. in. także sądów i prokuratur czy resortu finansów, gdzie jednostki organizacyjne niższego szczebla podlegają jednostkom organizacyjnym wyższego szczebla, co wiąże się ze zróżnicowaniem stanowisk oraz wynagrodzeń osób zajmujących tam stanowiska.

Autor skargi kasacyjnej podkreślał też, że Sąd I instancji całkowicie pominął w swych rozważaniach drugą część zdania 2 art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten przewiduje bowiem, że jeżeli nie ma w danej jednostce organizacyjnej stanowiska głównego specjalisty, wynagrodzenie radcy prawnego powinno odpowiadać innemu równorzędnemu stanowisku. Problemem zaś pojęcia "innego równorzędnego stanowiska" w przypadku braku stanowiska głównego specjalisty zajmował się Sąd Najwyższy, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 17 września 1992 r. (sygn. I PZP 47/92, OSNC1993/5/137, LEX 13261) stwierdził, że innym równorzędnym stanowiskiem może być stanowisko kierownika znaczącej komórki organizacyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały, Sąd wskazał na równorzędne stanowiska w jednostce organizacyjnej (samorządu terytorialnego), która zatrudnia radcę prawnego, a nie na poszukiwanie stanowiska głównego specjalisty w wyższych strukturach. Pogląd ten podzielił również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 marca 1997 r. sygn. akt IPKN 46/97. (LEX 31194).

W tej sytuacji – zdaniem autora skargi kasacyjnej - wyznaczenie A. T. na stanowisko radcy prawnego w [...] Dywizji [...] z uposażeniem zaszeregowanym do grupy uposażenia U-15 C spełniało wymagania określone w art. 224 ust. 1 wymienionej ustawy o radcach prawnych, gdyż było na wyższym poziomie od pozostałych kluczowych stanowisk w tej jednostce wojskowej, tj. szefów wydziałów. Brak bowiem stanowiska służbowego głównego specjalisty w strukturze zatrudnienia (strukturze etatowej) powoduje, że stanowiskiem równorzędnym - o czym mowa w art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych - dla stanowiska radcy prawnego-żołnierza zawodowego, jest stanowisko usytuowane nie niżej niż stanowisko np. szefa wydziału a z drugiej strony, nie może być to stanowisko usytuowane na poziomie Dowódcy lub jego Zastępcy. W przedmiotowej sprawie zaś stanowisko służbowe radcy prawnego zostało - pod względem uposażenia - zaszeregowane pomiędzy stanowiskiem Zastępcy Dowódcy a stanowiskiem szefa wydziału jako kierownika znaczącej komórki organizacyjnej w tej jednostce wojskowej.

Akcentowano więc, iż - przyjęta przez Sąd I instancji - wykładnia przepisu art. 22(4) ust. 1 wymienionej ustawy o radcach prawnych, tj. ustalenie, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej (w przedmiotowej sprawie w [...] Dywizji [...]) nie było etatu głównego specjalisty, to — celem porównania uposażenia - należy sięgnąć do stanowiska głównego specjalisty, które występowało wówczas na poziomie rodzajów Sił Zbrojnych oraz komórek organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, będących na szczycie struktury organizacyjnej Sił Zbrojnych oraz przyjęcie, iż pojęcie jednostki organizacyjnej w tym przypadku odnosi się do Sił Zbrojnych jako całości - prowadzi do skutków trudnych do zaakceptowania - bowiem radca prawny otrzymywałby wówczas uposażenie na poziomie dowódcy jednostki wojskowej lub jego zastępcy, a w niektórych sytuacjach uposażenie to byłoby wyższe od uposażenia pobieranego przez dowództwo jednostki wojskowej, w której radca prawny żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową.

Trudno również jest przyjąć, iż wolą ustawodawcy było ukształtowanie uposażeń radców prawnych - żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe na różnych szczeblach dowodzenia, hierarchicznie sobie podporządkowanych, na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych, gdyż stoi to w oczywistej sprzeczności ze zróżnicowaniem stopnia trudności wykonywanych zadań, ich ilości i odpowiedzialności. Podkreślić przy tym należy, iż każdy dowódca jednostki wojskowej jest również pracodawcą w rozumieniu przepisów prawa pracy i trudnym byłoby do zaakceptowania przez pracowników danej jednostki wojskowej, że żołnierz zawodowy-radca prawny otrzymuje wyższe uposażenie, niż ich pracodawca - żołnierz zawodowy.

Autor skargi kasacyjnej akcentował także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują rozbieżności na tle omawianej materii. Obok bowiem poglądu wyrażonego w wyrokach, na które powoływał się Sąd Wojewódzki, odmienne stanowisko zostało zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 994/11). Dlatego też w pełni uzasadniony był w tym przypadku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajmowane w toku postępowania administracyjnego oraz przez Sądem Wojewódzkim. Ponadto, podnosił, że decyzją Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zostało mu przyznane - na czas zajmowania stanowiska - uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 16 A, co zdaniem – uczestnika – świadczyło, iż organ sam w ten sposób przyznał, że poprzednio ustalona dla niego grupa uposażenia, nie odpowiadała wymogom art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Poza tym, A. T., zwracał też uwagę, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja, rażąco naruszała przepis art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, co potwierdzać miał fakt, iż aktualnie trwają prace nad nowelizacją przepisu art. 78 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 201 Or. Nr 90, poz. 593, z późn. zm.), polegającej na dodaniu w nim ust. 3a. W pkt 10 "Projektu założeń ustawy o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw" (opublikowanego na stronie internetowej "mon.gov.pr w zakładce prawo, projekty aktów prawnych 2012) z dnia 1 marca 2012r. przewiduje się, że w przypadku gdy w etacie jednostki wojskowej nie występuje stanowisko głównego specjalisty, stanowisko służbowe radcy prawnego, o którym mowa w art. 224 ustawy o radcach prawnych, zaszeregowane będzie do stanowiska służbowego o stopniu etatowym o jeden stopień niższym od stanowiska zastępcy dowódcy tej jednostki, w najwyższej grupie uposażenia przewidzianej dla tego stopnia, nie wyżej jednak niż uposażenie głównego specjalisty w komórce organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej. W praktyce więc oznaczać to będzie, jak wywodził uczestnik, że stanowisko radcy prawnego Dowództwa [...] D[...] zaszeregowane będzie do stopnia etatowego pułkownika z uposażeniem w grupie 16A, a więc (jeśli chodzi o uposażenie) dokładnie tak jak ma to ustalone uczestnik obecnie i jak prawidłowo ustalił to Sąd Wojewódzki.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. T. pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformował Sąd, że w związku z wprowadzeniem w 2012 roku nowego etatu w Dowództwie [...] Dywizji [...] w E. (o czym wzmiankował poprzednio), został wyznaczony na stanowisko służbowe Radcy Prawnego na kadencję trwającą od [...].10.2012r. do [...].03.2014 r. i - na skutek uwzględnienia odwołania – rozkazem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Dowódcy

A. T. ponownie zwracał na fakt, że aktualnie w Sejmie znajduje się projekt ustawy "o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych ustaw" (druk nr 1278).

W dniu [...] lipca 2013 r. podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej zgłosił wniosek o odroczenie rozprawy i przedstawienie – w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. – składowi siedmiu sędziów tego Sądu zgadnie prawnego, dotyczącego wykładni pojęcia "jednostki organizacyjnej", które zostało użyte w art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które w części okazały się uzasadnione.

Analizowana sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], wydanej w trybie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą to decyzją organ centralny uchylił poprzednio wydaną przez siebie decyzję - w części dotyczącej określenia grupy uposażenia - i przyznał oficerowi uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C.

Następnie, odmawiając uwzględnienia wniosku zainteresowanego o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, Minister Obrony Narodowej uznał, że w rozpatrywanej sytuacji nie zachodził przypadek, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienne natomiast stanowisko zajął w tej sprawie Sąd Wojewódzki, który zaskarżonym wyrokiem uchylił obie, wydane w postępowaniu nieważnościowym decyzję Ministra Obrony Narodowej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał – jako podstawę rozstrzygnięcia – na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., to w istocie rzeczy, podstawą prawną wyroku mógł być jedynie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Przepis bowiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć bowiem został zamieszczony w ustawie procesowej, ma charakter materialnoprawny.

W rezultacie, w analizowanej sprawie kwestią sporną była – jak trafnie zauważył to autor skargi kasacyjnej – wyłącznie kwestia materialnoprawna. Podkreślić jednak w tym miejscu trzeba, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego), które rządzi się własnymi prawami. Zatem istota zagadnienia, które w tym, konkretnym przypadku zachodziło, sprowadzała się nie tyle do dokonania właściwej wykładni prawa materialnego, którym był przepis art. 22(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, a polegała na zbadaniu, czy w analizowanej sytuacji, zachodził przypadek rażącego naruszenia prawa, uregulowany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22(4) ust. 1 w/w ustawy z 1982 r.

Zgodnie z treścią przepisu art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, radca prawny, wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy, ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub przepisach o wynagrodzeniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być przy tym niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy.

O ile wiec, w odniesieniu do radców prawnych, zatrudnionych na zasadzie umowy o pracę, przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, to w sytuacji radców prawnych, będących jednocześnie żołnierzami zawodowymi, niejednokrotnie powstaje problem, na tle wykładni pojęcia "jednostki organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego". Dotyczy to tych przypadków, w których w jednostce wojskowej, w której konkretnie radca prawny wykonuje obowiązki, nie ma stanowiska głównego specjalisty.

W części orzeczeń sądów administracyjnych przyjmowano, że w tego rodzaju przypadku, porównanie stanowisk winno być dokonywane w stosunku do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w całych Siłach Zbrojnych. Nie ma bowiem – na tle wykładni art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych - znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje, czy też nie, na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie stanowisko w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1494/08, z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1493/08, z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I OSK 457/11 i z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt I OSK 664/11).

Wg innego jednak poglądu, trudno przyjąć, iż wolą ustawodawcy było ukształtowanie uposażeń radców prawnych - żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe na różnych szczeblach dowodzenia, hierarchicznie sobie podporządkowanych, na takim samym poziomie w całych Siłach Zbrojnych, gdyż stoi to w oczywistej sprzeczności ze zróżnicowaniem stopnia trudności wykonywanych zadań, ich ilości i odpowiedzialności. Każdy też dowódca jednostki wojskowej jest również pracodawcą - w rozumieniu przepisów prawa pracy - i niemożliwe w związku z tym byłoby zaakceptowanie przez pracowników danej jednostki wojskowej, że żołnierz zawodowy-radca prawny otrzymuje wyższe uposażenie, niż ich pracodawca - żołnierz zawodowy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 994/11 i powołane w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać zatem trzeba, że niezależnie, który z w/w przedstawionych poglądów przyjąć za prawidłowy, decyzja Ministra Obrony Narodowej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego samego organu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] przyznającej A. T. – jako oficerowi Wojska Polskiego - uposażenia zasadniczego w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15C, nie naruszała prawa. Decyzja bowiem z dnia [...] lutego 2010 r. wydana była na podstawie art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, którego wykładnia – jak wyżej wspomniano - nie była i nie jest niejednoznaczna i oczywista. Wskazać w tym miejscu trzeba, że argumentacja, przedstawiona w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w piśmie ją uzupełniającym, dotycząca prognozowanych w przyszłości zmian legislacyjnych, które wprowadziły by czytelną w tej materii regulację prawną, tym bardziej świadczyła o braku oczywistości obowiązującej obecnie normy prawnej. Zgodnie zaś z utrwalonym od szeregu lat orzecznictwem sądowadministracyjnym, wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan taki zaś występuje, jeśli można go ustalić na podstawie treści przepisów prawnych, bez rozbieżności w ich wykładni (vide, np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 1994 r., sygn. akt II SA 388/94, z dnia 30 października 1998 r., sygn. akt I SA 409/98, LEX nr 4456, z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2565/10, LEX nr 1219119, z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1107/11, LEX nr 1228463).

W związku powyższym, trafny był zarzut kasacyjny, w którym autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy wskazany wyżej przepis prawa materialnego był niejednoznaczny i wymagał złożonej wykładni prawa, a która może prowadzić do różnych, odmiennych wniosków.

Natomiast, nie był usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 22(4) ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 oraz art. 8 ust. 5 w zw. z art. 75 ustawy o radcach prawnych w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jeżeli w danej jednostce organizacyjnej resortu obrony narodowej (samodzielnej jednostce wojskowej), niezależnie od jej hierarchicznego usytuowania, nie występuje stanowisko głównego specjalisty, to stanowisko radcy prawnego powinno być zaszeregowane do grupy uposażenia przysługującego głównemu specjaliście, występującemu na najwyższych szczeblach resortu obrony narodowej (rodzajów Sił Zbrojnych i Ministerstwa Obrony Narodowej), gdyż przepisy te – jak wyżej wspomniano – nie mogły w analizowanym przypadku występować samodzielnie a miały zastosowanie jedynie w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tej przyczyny zbędne też było przedstawienie – w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. – do rozpoznania składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, dotyczącego wykładni pojęcia "jednostki organizacyjnej", które zostało użyte w art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22(4) ust. 1 ustawy o radcach prawnych a nie jedynie ten ostatni przepis.

Niezasadny był również zarzut procesowy, gdyż problem, który w tej sprawie występował sprowadzał się jedynie do zagadnień materialnoprawnych a Sąd Wojewódzki nie stosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Pojęcie nieważności decyzji Sąd I instancji odnosił do decyzji kontrolowanej w postępowaniu administracyjnym a nie do decyzji zaskarżonej skargą.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się zasadną w części, w której zarzucała obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w związku z art. 151 i w związku z art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.