Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 645/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust.5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Prokuratora Rejonowego w L. ( dalej jako: "prokurator", "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w L. ( dalej jako: "Rada Miejska", "organ") z dn. [...] kwietnia 2019r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta i Gminy L..

Pismem z dn. [...] czerwca 2021r. Prokurator Rejonowy w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 19 ust.5 ustawy z dn. 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( t.j. DZ U 2018r. poz. 1152, dalej jako: "u.z.z.w.z.o.ś.") w związku z art. 18 ust.2 pkt.15 i 40 ust.1 ustawy z dn. 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( t.j. DZ U 2019r. poz.506, dalej jako: "u.s.g.") poprzez:

- wprowadzenie w &2 ww. uchwały zapisu informującego, że traci moc obowiązującą uchwała Nr [...] z dn. [...] lutego 2006r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązująca na terenie Miasta i Gminy L., gdyż jest on sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym bowiem zgodnie z art. 11 ustawy z dn. 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy, dotychczasowe akty prawa miejscowego zachowują moc na okres na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od wejścia w życie, skoro więc uchwała straciła moc z upływem terminu wskazanego w ustawie, niezasadne jest jej uchylanie w drodze uchwały,

- zawarcie w &2 ust.3 pkt. 1,2,3,4,5,6,7,9,10,11,12 regulaminu powtórzeń i częściowej modyfikacji pojęć : "odbiorca usług", "osoba korzystająca z lokalu", "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", przyłącze kanalizacyjne", "przyłącze wodociągowe", "sieć kanalizacyjna", "taryfa", "urządzenia pomiarowe, "urządzenia kanalizacyjne", " urządzenia wodociągowe", "wodociąg główny" – zawartych w akcie prawnym rangi ustawowej z dn. 7 czerwca 2001r. u.z.z.w.z.o.ś.

- wskazanie w &4 i &5 regulaminu okoliczności warunkujących świadczenie usług zaopatrzenia w wodę i odbioru ścieków mimo, że we wskazanym zakresie obowiązują uregulowania zawarte w akcie prawnym rangi ustawowej – art. 6 ust.1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś.

- wskazanie w &7 ust.2 regulaminu treści składników umów o dostarczanie wody i odprowadzaniu ścieków, podczas gdy wskazane kwestie zostały uregulowane w akcie prawny rangi ustawy – art. 6 ust.3 u.z.z.w.z.o.ś.

- użycie w &7 ust.2 regulaminu nieostrego sformułowania "w szczególności", co wskazuje , że umowa winna zawierać jeszcze inne bliżej niesprecyzowane elementy

- określenie w &9, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień regulaminu pomimo obowiązywania we wskazanym zakresie uregulowania zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej – art. 6 ust.1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś.,

- zobowiązanie w & 14 ust.2 osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej wskazania adresu do korespondencji

- określenie w &10 regulaminu zagadnienia dotyczącego rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków uregulowanego w akcie prawnym rangi ustawowej – art. 26 ust.1 u.z.z.w.z.o.ś.,

- w &13 regulaminu dokonano powtórzenia unormowania zawartego w &17 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dn. 27 lutego 2018r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

- określenie w &15 regulaminu obowiązku osób ubiegających się o przyłączenie nieruchomości do sieci dołączenia aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej wraz z naniesionym szkicem budynku określającym usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu w 2 egz. W skali 1:500 lub 1:1000, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstaw do stanowienia tego rodzaju uregulowań,

- określenie w &17 regulaminu okoliczności w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada uprawnienie odmówienia przyłączenia do sieci w sposób pozostający w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku;

- wskazanie w &25 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, gdy na podstawie powołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji;

- wskazanie w &27 ust.2, że reklamacja dotycząca sposobu wykonywania usług przez przedsiębiorstwo jest zgłaszana w formie pisemnej, podczas gdy rada gminy nie posiada kompetencji do ustanawiana tego typu regulacji.

Na rozprawie w dn. [...] grudnia 2021r. uczestniczący w niej prokurator poparł wniesiona skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jednocześnie modyfikując treść skargi w ten sposób, że odstąpił od zarzutu istotnego naruszenia prawa kierowanego do &2 zaskarżonej uchwały, podzielając w tym zakresie stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę.

Jednocześnie uzupełnił zarzuty skargi przez zarzut naruszenia

- w &3 regulaminu obowiązku wynikającego z art. 19 ust.5 pkt.1 u.z.z.w.z.o.ś., poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług w zakresie wymaganym ustawą,

- &6 poprzez uregulowanie materii już uregulowanej w ustawue w art. 6 ust.6 i 7,

- &12 którego ust.4 pozostaje w sprzeczności z &17 ust.3 rozporządzenia MGM i ŻŚ w sprawie określenia taryf,

- &14 poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie treści wniosku o przyłączenie do sieci,

- 15 poprzez odwołanie się do materii już uregulowanej w art. 29a ustawy prawo budowlane,

- &8 poprzez nakazanie przedsiębiorcom bez upoważnienia ustawowego publikowania wzorów umowy, co oznacza również ustalenia tych wzorów,

- ponadto zarzut dotyczący &9 regulaminu został błędnie sformułowany w skardze ponieważ materia ta nie dotyczy sposobu zawierania umów i wykracza poza upoważnienie ustawowe.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne zarzuty. Wskazał m. in., że delegacja ustawowa została zrealizowana w sposób błędny, ponieważ z jednej strony nie wyczerpano całości jej zakresu i wbrew obligowi wynikającemu z treści przepisu kompetencyjnego nie uregulowano wyczerpująco wszystkich wyszczególnionych w nim kwestii, a z drugiej strony, bez upoważnienia ustawowego, a więc bez podstawy prawnej, zamieszczono w uchwale unormowania zastrzeżone dla przepisów rangi ustawy, regulując przy tym niektóre kwestie w sposób sprzeczny z aktem wyższego rzędu, co stanowi przekroczenie granic ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. uznała zasadność skargi częściowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia zapisów &27 ust.2 regulaminu. W pozostałej części organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc że nie zapisach kwestionowanej uchwały nie doszło do zarzuconych naruszeń prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

W ocenie Sądu zasadnie zarzucił Prokurator, że Rada Miejska w L. nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który winien być określony na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Analiza treści regulaminu nie daje podstaw do uznania, że organ uchwałodawczy należycie wypełnił delegację ustawową w powyższym zakresie. Wprawdzie w § 3 ust. 1 regulaminu określono minimalne i maksymalne ciśnienie wody na zaworze za wodomierzem głównym, lecz w dalszej części regulacji nie dokonano uszczegółowienia zagadnień w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody oraz odprowadzanych ścieków. Zdaniem Sądu uregulowanie zawarte w § 3 regulaminu należy uznać jako zbyt ogólnikowe. Ponadto nie jest właściwym wypełnieniem delegacji ustawowej dla określenia jakości wody odwołanie się do parametrów, które określają - "odpowiednie przepisy prawa". Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług nie może następować również poprzez odesłanie do treści innych przepisów prawa bądź do treści umowy odbiorcy usług z przedsiębiorcą lub do warunków technicznych. Dlatego należy uznać, że Rada Gminy w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób prawidłowy obowiązkowej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego (pominięcie uchwałodawcze), w konsekwencji czego już tylko z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślić bowiem należy, że określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, LEX nr 3097577).

Należy zauważyć, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznawał organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, co zasadnie zarzucił skarżący, że zawarcie w skarżonym regulaminie (& 2 ust.3 pkt. 1-11) definicji pojęć: "umowa", "dostawca", "przedsiębiorstwo", "warunki techniczne", "wodomierz dodatkowy" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Natomiast w § 2 pkt 3 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji definicji pojęcia "odbiorca usług" zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 2 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (tak np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997).

Należy zgodzić się ze skarżącym, że w regulaminie dokonano licznych powtórzeń uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. I tak w § 10 regulaminu dokonano częściowego powtórzenia regulacji z art. 6 ust. 4 ustawy. W § 10 ust. 1 regulaminu uregulowano minimalną treść umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy zagadnienia te zostały uregulowane w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. Natomiast w § 12 ust. 1 regulaminu uregulowano zagadnienie w zakresie rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wprost powtarzając brzmienie art. 26 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś.

Z kolei w § 1ust.2 regulaminu dokonano powtórzenia unormowania zawartego w art. 6 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., zaś w § 22 ust. 4 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji unormowania zawartego w art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś.

Sąd zauważa także, że zasadą prawną jest, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały,

w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa). Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w § 6 i § 7 regulaminu uregulowano uprawnienia i obowiązki odbiorcy usług, mimo, że zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, której treść określa dyspozycja art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi nieuzasadnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Oznacza to, że szczegółowe obowiązki stron umowy winny być określone w umowie zawieranej na podstawie przepisów ustawy przez odbiorcę usług z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Te same uwagi odnieść należy do uregulowań z § 7 ust. 3 i 4 regulaminu, w których dokonano uregulowania zagadnień dotyczących formy zawarcia umowy, czasu trwania, trybu zmiany umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Stanowi to niewątpliwie niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353 1kc.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. w regulaminie powinno zostać zawarte uregulowanie dotyczące warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. W § 10 ust. 5 regulaminu nałożono na odbiorcę usług obowiązek poinformowania o utracie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i zmiany właściciela (użytkownika). Zauważyć trzeba, że organ uchwałodawczy nie posiada, na podstawie powołanych wyżej przepisów, kompetencji do stanowienia tego typu regulacji. A zatem obowiązek taki nie powinien zostać nałożony w treści regulaminu.

W § 14 i & 15 ust. 2 regulaminu dokonano określenia treści wniosku o wydanie warunków technicznych w celu przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz nałożono obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych aktualnej mapy sytuacyjnej oraz podania charakterystyki technicznej budynku. Uregulowania te stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w.z.o.ś. Ponadto nie stwierdzono podstaw do żądania wskazanych dokumentów w oparciu o unormowania regulaminu.

W § 17 ust. 1 regulaminu wskazano okoliczności w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada uprawnienie odmówienia przyłączenia do sieci. Regulacja ta pozostaje w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. Należy wskazać, że organ uchwałodawczy nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona.

Z kolei w § 14 ust. 6 i 7 regulaminu ustalono, że za włączenie przyłącza do sieci wodociągowej, uzgodnienie dokumentacji, odbiór częściowy oraz końcowy wraz z ewentualnymi kosztami przejazdu przysługuje wynagrodzenie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych kosztów. Ww. art. 15 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać.

W § 25 ust. 1 i 4 regulaminu Rada Miejska w L. przyznała uprawnienie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudnia 2019 r., II SA/Go 578/19: "Przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków".

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym akcie prawa miejscowego kwestii wymienionej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w szczególności Sąd nie uwzględnił poglądu organu, że powtórzenie zapisów ustawowych w regulaminie można uznać za uchybienie techniczne a nie za istotne naruszenie prawa mające służyć prawidłowemu rozumieniu całego regulaminu przez mieszkańców Gminy.