Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 40/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt. 10
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Leszek Kamiński, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 662/11 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 662/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 20 października 2008 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zawiesił J. M. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia 20 października 2008 r. do dnia 20 stycznia 2009 r., w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Krajową – Biuro ds. Przestępczości Zorganizowanej – Wydział V Zamiejscowy w Lublinie śledztwem ([...]), w którym Prokurator przedstawił zainteresowanemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w związku z art. 12 w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).

Wobec niezakończenia prowadzonego postępowania karnego, decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, mając za podstawę art. 23 ust. 1 i 3 ww. ustawy o Służbie Celnej, przedłużył J. M. okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 21 stycznia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego.

Pismem z dnia 25 lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zawiadomił J. M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.).

W dniu 21 marca 2010 r. J. M. sformułował do Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej wyjaśnienia w sprawie zwolnienia go ze służby wraz z wnioskami dowodowymi i wnioskiem o zawieszenie postępowania. Wskazał, że postępowanie karne prowadzone jest przez Prokuraturę przewlekle, to zaś nie powinno ujemnie wpływać na sferę jego stosunku służbowego. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii okresowych, zeznań świadków i protokołów pokontrolnych, w których nie stwierdzono nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych w latach 1998-2006. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania, J. M. wyjaśnił, że art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w swej treści jest odpowiednikiem art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), który to przepis został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego. Rozstrzygnięcie TK w tej kwestii będzie miało bezpośredni wpływ na ocenę konstytucyjności art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, stosując art. 123 § 1 w związku z art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 188 ust. 5 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, odmówił zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia J. M. ze Służby Celnej.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, J. M. uczynił je przedmiotem zażalenia.

Postanowieniem z dnia 9 lipca 2010 r. nr [...] Szef Służby Celnej, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i art. 188 ust. 5 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia.

Pismem z dnia 4 października 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zawiadomił J. M. o zakończeniu postępowania, prowadzonego w przedmiocie zwolnienia go ze służby, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa).

Decyzją z dnia 2 listopada 2010 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, mając za podstawę art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 104 § 1 kpa, zwolnił J. M. ze służby w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej z dniem doręczenia decyzji, które to doręczenie nastąpiło w dniu 19 listopada 2010 r.

W motywach decyzji organ podał, że zgodnie z art. 105 pkt 10 ww. ustawy, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zdaniem Dyrektora, w niniejszej sprawie obie przesłanki wystąpiły, gdyż zainteresowany jest zawieszony w czynnościach służbowych od dnia 20 października 2008 r., czyli ponad 12 miesięcy, zaś – jak wynika z pisma Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie z dnia 1 października 2010 r. nr [...] – prowadzone przeciwko niemu śledztwo nie zostało dotychczas zakończone. Przez wzgląd na interes służby, konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki i jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, organ zdecydował o zwolnieniu funkcjonariusza, gdyż – jak wyjaśnił – Służba Celna nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego.

Powyższą decyzję J. M. uczynił przedmiotem odwołania, wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania, jednocześnie żądając wstrzymania jej wykonania. Zarzucił organowi, że ograniczył się tylko do stwierdzenia, iż zaistniały przesłanki wynikające z art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie zbadał natomiast faktycznych okoliczności związanych ze stawianymi mu zarzutami w prowadzonym postępowaniu karnym. Rozstrzygnięcie organu zostało zdeterminowane jedynie interesem społecznym, co – wobec nieuwzględnienia interesu strony – czyni taką decyzję nader krzywdzącą, wykraczającą poza zakres uznania administracyjnego.

Decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania i powołując się na argumenty, jakich użył organ I instancji. Jednocześnie zaznaczył, że w przypadku decyzji zwolnieniowych, zgodnie z art. 188 ust. 4 ww. ustawy, wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. M. zarzucił orzekającym w sprawie organom rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istniała decyzja przedłużająca okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co naruszyło zasadę zaufania obywateli do Państwa i świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ewentualnie poprzez błędną wykładnię tego przepisu, przejawiającą się tym, iż uznano przypadek skarżącego jako ten "szczególnie uzasadniony", w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, doprowadzając do zwolnienia ze służby w trakcie trwania przedłużonego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co wskazuje na naruszenie praw podmiotowych.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów procedury administracyjnej, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, polegające na nieprawidłowym gromadzeniu dowodów, nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, niewykazaniu faktu "blokowania etatu" przez skarżącego, nieuzasadnieniu decyzji w zakresie dotyczącym uznania administracyjnego, co doprowadziło do uchybienia zasadzie proporcjonalności, gdyż organ miał na względzie jedynie interes społeczny, pominął natomiast słuszny interes strony.

J. M. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących przepisów.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawił w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z brzmieniem art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Treść tego przepisu wskazuje, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"). Decyzja taka wprawdzie pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Podkreślił, iż jak wynika z treści przywołanego przepisu, zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Regulacja ta wskazuje na istnienie dwóch przesłanek, jakie muszą wystąpić, by możliwym było podjęcie decyzji o zwolnieniu ze służby. Pierwsza z przesłanek to upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, druga natomiast to nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Łączne spełnienie obu przesłanek pozwala na zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby.

Wskazał, że skarżący został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Krajową – Biuro ds. Przestępczości Zorganizowanej – Wydział V Zamiejscowy w Lublinie śledztwem (sygn. akt [...]), w którym Prokurator przedstawił zainteresowanemu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w związku z art. 12 w związku z art. 65 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Pierwotne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych objęło okres od dnia 20 października 2008 r. do dnia 20 stycznia 2009 r. Jednak wobec niezakończenia prowadzonego postępowania karnego, decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, mając za podstawę art. 23 ust. 1 i 3 ww. ustawy o Służbie Celnej, przedłużył J. M. okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 21 stycznia 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. W świetle przywołanego art. 23 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można było przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Choć ustawodawca nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku", to jednak, nawiązując w treści tego przepisu do prowadzonego postępowania karnego, wskazał pośrednio na przesłankę do dalszego trwania zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, określając tym samym, że okres ten może zostać przedłużony do czasu jego zakończenia. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, w tym zwłaszcza zarzutów, jakie mogą być stawiane w postępowaniach karnych wobec funkcjonariuszy celnych, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280).

W ocenie Sądu I instancji, prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Służby Celnej na odpowiednią ocenę zarówno samego faktu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego, jak i charakteru stawianego mu w tym postępowaniu zarzutu, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Wszak samo zawieszenie funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych pełni rolę podobną do roli środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym. Jednak niezastosowanie środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym nie wyklucza zarówno zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych przez organ Służby Celnej, jak i możliwości przedłużenia tego zawieszenia, które ma przede wszystkim służyć dobru służby w kontekście zarzucanego funkcjonariuszowi czynu, gdyż celem zawieszenia jest odsunięcie funkcjonariusza od wykonywania czynności służbowych. Podobieństwo instytucji zawieszenia funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych do środka zapobiegawczego w postępowaniu karnym wskazuje, że specyfika tego rodzaju spraw ogranicza zakres postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sam fakt toczącego się postępowania karnego z zarzutem popełnienia przestępstwa przez funkcjonariusza może determinować rozstrzygnięcie organu Służby Celnej o przedłużeniu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Sąd wojewódzki podkreślił, iż okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie jest okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej (a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużania skarżącemu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego), jak i obecnie obowiązujące uregulowania ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i to niezależnie od tego, czy było ono przedłużane czy też nie. Istotny bowiem jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a także nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Obie ww. przesłanki z art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (art. 26 pkt 13 dawnej ustawy) w sprawie wystąpiły, wszak skarżący pozostawał w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 20 października 2008 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia J. M. ze służby pochodzi z dnia 25 lutego 2010 r. Ważne przy tym jest, że postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, nie zostało zakończone ani w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, ani w dacie doręczenia zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił również uwagę, że ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej. Z pewnością prawodawca dostrzega więc w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie może automatycznie stanowić zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Ewentualność takiej decyzji organu Służby Celnej jest bowiem wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 105 pkt 10 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej daje do zrozumienia, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to właśnie waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 kpa), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1. art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj:

a) uznanie, że istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, nie stanowi przeszkody w zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 105 pkt 10 w/w ustawy,

b) uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 2 listopada 2010 r., nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 21 stycznia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia 26 stycznia 2011 r., nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela podczas, gdy organ, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

2. art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której podstawami Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w pierwszej kolejności procesową podstawę zaskarżenia należy stwierdzić, że ma ona przede wszystkim zakwestionować sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Rzeczą organu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wystąpiły okoliczności składające się na ww. ustawową przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Bezspornie w dniu wydania decyzji o zwolnieniu J. M. ze służby upłynął już okres o jakim mowa w art. 105 pkt. 10 ustawy, podczas gdy prowadzone wobec w/wym. postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji o zwolnieniu J. M. ze Służby Celnej przy podejmowaniu decyzji organ brał pod uwagę względy interesu społecznego jak i interes strony i w tym zakresie uznał, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce.

Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. We wcześniejszym okresie w orzecznictwie sądowym uznawano co do zasady dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją opartą na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych .

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w zaskarżonym wyroku stanowisko przyjęte przez organy Służby Celnej dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną; nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełni uwzględniając unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, zasadnie Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 130 § 1 i art. 108 § 1 i § 2 Kpa.

Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej w przypadkach, o których mowa w art. 104 ust. 1 pkt 10 i 12 oraz w art. 105 pkt 1, 4, 5, 8, 9 i 11, zwolnienie ze służby następuje po upływie odpowiednio:

1) 2 tygodni - w przypadku funkcjonariuszy służby przygotowawczej,

2) 3 miesięcy - w przypadku funkcjonariuszy służby stałej

- od dnia doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby.

Z powołanej regulacji wynika, że zwolnienie na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy " a contrario ‘ następuje z dniem doręczenia decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja materialnoprawna ustania stosunku służbowego, która normuje utratę statusu funkcjonariusza publicznego ma pierwszeństwo przed regulacją procesową w zakresie wykonalności decyzji administracyjnej. Ustanie stosunku służbowego następuje z dniem doręczenia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby niezależnie od tego, czy w tym dniu decyzja stała się decyzją ostateczną. Nie ma zatem zastosowania art. 130 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko w odniesieniu do funkcjonariusza Służby Więziennej zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2006r. I OSK 941/05 Lex Nr. 198271.

Nietrafne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Koncentrują się one wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji gdy wydane została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 156, poz. 1641 ze zm. z 2004r. ) funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego.

W myśl ust. 3 art. 23 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego.

Decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zawiesił J. M. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych oraz istnienie w dalszym ciągu przyczyn zawieszenia.

Po pierwsze, jak zauważył Sąd I instancji, nie wynika to z treści samego przepisu, nadto za takim rozumieniem przepisu przemawia jego wykładnia celowościowa.

Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego, (na czas bliżej nieokreślony ), przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej ( że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy ), świadczyłoby o bezprzedmiotowości takiej regulacji prawnej. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego , byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby.

Przepis art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej do uznania organu pozostawia decyzję o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który od ponad roku czasu nie pełni służby z uwagi na zawieszenie go w czynnościach służbowych w związku z prowadzonym wobec funkcjonariusza postępowaniem karnym. W większości przypadków postępowania karne trwają dłużej niż 3 miesiące, co wymusza na organie przedłużenie zawieszenia do czasu ich zakończenia, nie oznacza to jednak, że organ zostaje na nieokreślony czas, niekiedy kliku lat, pozbawiony możliwości podjęcia działań zmierzających do prawidłowego wykonywania zadań stojących przed Służbą Celną. Do zadań tych należy m. In. powierzenie pełnienia obowiązków służbowych osobom o nieposzlakowanej opinii i zdolnym do ich wykonywania.

Mając na uwadze powyższe dokonana prze Sąd I instancji wykładnia art. 105 pkt. 10 ustawy o Służbie Celnej jest prawidłowa.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.