Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1051/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 117 i  art. 118
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1647/03 w sprawie ze skargi A. D., G. P. i J. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1647/03, po rozpoznaniu skargi A. D., G. P. i J. J. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Wojewoda M. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołań G. P., J. J. i A. D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] odmawiającą wypłaty odszkodowania ustalonego ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...], znak: [...] na rzecz H. P. i L. P., za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...], oznaczonych jako części parcel 1. kat. [...] o pow. [...] ha i 1. kat[...] o pow [...] ha objętych Lwh [...] G., położonych w byłej gm.kat. G..

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia [...] A. D.– spadkobierczyni H. i L. P. – wniosła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jako parcele 1. kat. [...] i 1. kat. [...] objęte Lwh 15 b.gm.kat. G., który następnie pismem z dnia [...] rozszerzyła o wszystkie wywłaszczone parcele, stanowiące poprzednio współwłasność jej rodziców, w tym za parcele 1. kat.[...] i 1. kat. [...] obj. Lwh [...] b.gm.kat. G.

Pismem z dnia [...] do wniosku A. D. dołączyły się G. P. i J. J.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie ponownego ustalenia odszkodowania na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli z tytułu wywłaszczenia części parceli 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b.gm.kat. G., wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...]. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uzasadnieniem, że nie została ona należycie wyjaśniona, gdyż wnioskodawczynie wystąpiły o wypłatę ustalonego odszkodowania, a nie o jego ponowne ustalenie.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia części parcel 1. kat. [...] i 1. kat. [...] obj. Lwh [...] G. oraz części parcel 1. kat. [...] i [...] obj. Lwh [...] G., a rozpatrujący odwołania od powyższej decyzji Wojewoda M. decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując na konieczność ustalenia, kiedy decyzje o odszkodowaniu stały się ostateczne, a następnie kiedy roszczenie odszkodowawcze stało się wymagalne oraz czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie. Decyzją z [...] Prezydent odmówił wypłaty odszkodowania ustalonego orzeczeniem. Organ podniósł, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] ustalone zostało odszkodowanie za część wywłaszczonego decyzją z dnia [...] gruntu o łącznej pow. [...] ha, tj. za wywłaszczone części parcel 1. kat. [...] i 1. kat[...] b.gm.kat. G.. Odszkodowanie w kwocie [...] zł ustalono na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, w tym na rzecz H. P. i L. P. po [...]zł. Natomiast decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] ustalono na rzecz H. P., odszkodowanie za składniki budowlane i rolne znajdujące się na przedmiotowych nieruchomościach w kwocie [...] zł.

W aktach archiwalnych brak dokumentów świadczących o wniesieniu przez strony odwołania.

W sprawie ustalenia czy dokonana została wypłata orzeczonego odszkodowania, organ zwrócił się do [...] S.A., który pismem z dnia [...] udzielił informacji, że dokumenty dotyczące operacji z lat [...] i [...] zostały przekazane na makulaturę. Zgodnie bowiem z przepisami zarządzenia Ministra Finansów z dnia 16 listopada 1983 r. w sprawie ogólnych zasad prowadzenia rachunkowości przez jednostki gospodarki uspołecznionej (MP Nr 40, poz. 233 ze zm.) dokumenty finansowe (przekazy pocztowe, dowody wpłaty) ulegają zniszczeniu w okresie 5 lat od dokonanej wypłaty. Organ dokonał też sprawdzenia dostępnych archiwalnych dokumentów, czy w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, suma odszkodowania przypadająca do wypłaty nie została przekazana do depozytu sądowego. W sytuacji bowiem, gdy osoba uprawniona do odbioru świadczenia odmawiała przyjęcia odszkodowania, albo jeżeli wypłata odszkodowania natrafiała na przeszkody prawne, odszkodowanie przypadające do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego. W związku z powyższym organ pierwszej instancji przeprowadził kwerendę znajdujących się w Archiwum Sądu Rejonowego oraz Archiwum Państwowym skorowidzów wniosków o przyjęcie kwot do depozytu sądowego i stwierdził, że przedmiotowe odszkodowanie nie zostało przekazane do depozytu sądowego. Organ stwierdził nadto, iż nastąpiło przedawnienie zgodnie z art. 117 K.c., zaś wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów ani okoliczności świadczących o zawieszeniu czy przerwaniu biegu przedawnienia.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli G. P., J. J. i A. D., kwestionując przedawnienie z uwagi na administracyjnoprawny charakter roszczenia.

Wojewoda decyzją z dnia [...] odwołań tych nie uwzględnił utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy.

W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w aktualnie toczącym się postępowaniu strony mogą żądać jedynie wypłaty tego odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości. Zgodnie bowiem z poglądami doktryny i ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem (por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 127; wyrok NSA z 15 czerwca 1993 r., IV SA 1667/97) zawarty w art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) obowiązek waloryzacji odszkodowania ma zastosowanie również w odniesieniu do odszkodowań ustalonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu, a w szczególności na podstawie przepisów ustawy o wywłaszczeniu z 1958 r.

Organ podkreślił, że wobec złożenia przez wnioskodawczynie żądania wypłaty odszkodowania przy równoczesnym twierdzeniu, że nie nastąpiła do chwili obecnej jego wypłata, konieczną i leżącą po stronie organu była weryfikacja tych twierdzeń tak pod względem faktycznym, tj. rzeczywistego stanu rzeczy, jak i prawnym, tj. obowiązujących wówczas i obecnie przepisów prawnych. Faktyczne bowiem wypłacenie odszkodowania, jak i ważne złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości uzasadniałoby uznanie bezzasadności żądania wnioskodawczyń. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego celem było ustalenie czy odszkodowanie za składniki budowlane i roślinne znajdujące się na wywłaszczonych parcelach zostało przekazane do depozytu sądowego, czy też osoba uprawniona odebrała je bezpośrednio. Dokonując oceny podjętych w tej kwestii czynności i dokonanych ustaleń Wojewoda M. nie znalazł uchybień. W sprawie bezsporne jest, że ustalonej decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] kwoty odszkodowania nie złożono do depozytu sądowego, brak jest również dowodów na okoliczność jej wypłaty osobie uprawnionej. W konsekwencji powyższych ustaleń, badając żądanie wnioskodawczyń, słusznie Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wziął pod uwagę cywilnoprawny charakter zgłoszonego roszczenia, który oznacza m.in. możliwość podniesienia przez podmiot, na którym ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania zarzutu przedawnienia przewidzianego w K.c.

Organ odwoławczy podniósł, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jako rodzaj odpowiedzialności cywilnoprawnej o charakterze obligacyjnym oznacza, iż decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości w zakresie ustalenia odszkodowania konkretyzuje w sposób autorytatywny stosunek prawny zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 K.c., zgodnie z którym strona uprawniona nabywa wierzytelność i może żądać od strony zobowiązanej zachowania zgodnego z treścią obowiązku, czyli świadczenia. Odszkodowanie ustalone w pieniądzach stanowi zwykłe zobowiązanie pieniężne. Do wykonania takiego zobowiązania i skutków jego niewykonania znajdują zatem zastosowanie przepisy art. 450–486 K.c. z modyfikacjami wynikającymi z ustaw szczególnych – w aktualnym stanie prawnym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w dacie wydania decyzji odszkodowawczej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. "W braku bowiem szczególnego uregulowania oddziaływania upływu czasu na roszczenia odszkodowawcze z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stosuje się tu wprost (a nie per analogiam) przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń zawarte w art. 117 i nast. Kodeksu cywilnego." (T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 149).

W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił termin wymagalności roszczenia (przy uwzględnieniu regulacji art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz należycie ustalił, że nie nastąpiła przerwa bądź zawieszenie biegu przedawnienia. Ustalenia w tym przedmiocie znalazły swoje uzasadnienie w wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji, w której wskazano m.in., że zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy suma odszkodowania pieniężnego winna być wypłacona w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zatem zgodnie z powołanym przepisem, odszkodowanie powinno być wypłacone w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie termin ten przypada na dzień [...]. Od tego dnia zaczął więc bieg 10-letni termin przedawnienia roszczenia o zapłatę odszkodowania (art. 119 K.c.) Termin ten upłynął z dniem [...].

Wojewoda M. stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem brak jest uzasadnionych podstaw do wypłaty na rzecz spadkobierców kwoty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości skoro nastąpiło przedawnienie tego roszczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. D., G. P. i J. J. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tle bowiem bezspornej okoliczności, że organ administracji przyznał odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, lecz go nie wypłacił, ani też nie złożył do depozytu, powstaje obowiązek rewaloryzacji i wypłaty ustalonego odszkodowania, które nie podlega przedawnieniu.

Organy rozstrzygające błędnie, zdaniem skarżących, zakwalifikowały żądanie zaliczając je do kategorii spraw cywilnoprawnych, a nie do administracyjnych. Podczas gdy wszelkie obowiązki nałożone decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis stanowi inaczej (wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r. – NSA 1118/97 niepubl.). Potwierdzeniem tego stanowiska jest nieobowiązujący już przepis art. 7 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym niewypłacone odszkodowanie do dnia wejścia w życie tej ustawy wypłaca się jednorazowo po zrewaloryzowaniu w określonym terminie. Orzeczenie o odszkodowaniu nadal funkcjonuje w obrocie prawnym wobec czego ustalone odszkodowanie nie ulega przedawnieniu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty podniesione już w uzasadnieniu decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione i ustalone istotne okoliczności mające zasadnicze znaczenie do wyjaśnienia tej sprawy.

Sąd wskazał, że na tle powyższych okoliczności wyłoniły się dwie zasadnicze kwestie. Pierwsza: czy ustalone orzeczeniem PRN w K. z dnia [...], odszkodowanie zostało wypłacone uprawnionym podmiotom. Druga: czy nastąpiło przedawnienie tego odszkodowania, gdyż wówczas jego waloryzacja nie byłaby możliwa, z tym, że ta kwestia zaktualizowałaby się dopiero w przypadku ustalenia przez organ, iż przedmiotowe odszkodowanie nie zostało wypłacone wywłaszczonym, ani ich wykazanym następcom prawnym (spadkobiercom).

Odnośnie pierwszej kwestii Sąd podniósł, że już w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] Wojewoda M. uchylając decyzję organu pierwszej instancji zalecił dokonania ustaleń, czy uprawnione osoby otrzymały przyznane wskazaną decyzją odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Jednakże organ nie poczynił w tym przedmiocie stanowczych ustaleń faktycznych poprzestając na wskazaniu faktu, że kwota odszkodowania nie została złożona w depozycie sądowym i na stwierdzeniu, iż brak jest dowodów finansowych na to, że została ona wypłacona uprawnionym podmiotom przez Bank [...]. W ocenie Sądu wskazanie tych faktów przez organy rozstrzygające w sprawie nie dowodzi jeszcze, że odszkodowanie nie zostało wypłacone.

Zgodnie z art. 26 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. – pod rządami której nastąpiło wywłaszczanie nieruchomości za odszkodowaniem ustalonym we wskazanej wyżej decyzji – wypłata odszkodowania następowała do rąk uprawnionego podmiotu, a tylko w przypadku odmowy przyjęcia odszkodowania przez uprawnionego, bądź gdy wypłata odszkodowania natrafiała na przeszkody prawne, należało złożyć sumę odszkodowania do depozytu sądowego. Ważne złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego powodowało takie same skutki jak spełnienie należnego świadczenia.

Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] wynika, że wywłaszczana H. z O. P. wniosła o "szybkie wydanie orzeczenia o odszkodowaniu". Tak sformułowany wniosek można by także rozumieć jako gotowość przyjęcia odszkodowania, a w takiej sytuacji nie zachodziłaby potrzeba złożenia go do depozytu sądowego. Wyniki kwerendy w archiwum sądowym depozytów oraz w Archiwum Państwowym pozwalają zresztą na stwierdzenie, że odszkodowania nie złożono w depozycie sądowym, co oznacza, iż zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie zwolnił się od tego obowiązku w taki właśnie sposób.

W takiej sytuacji zdaniem Sądu należało zbadać, czy nie nastąpiła wypłata do rąk uprawnionego podmiotu. Brak dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania, przez Bank [...], nie oznacza bowiem, że nie istnieją inne dowody finansowe lub osobowe, na podstawie których będzie możliwe ustalenie faktyczne, czy wypłata odszkodowania na rzecz uprawnionych miała miejsce, czy też nie. Dla ustalenia tej istotnej okoliczności należało w ramach dostępnych środków dowodowych stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a. dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchać świadków, a także w miarę potrzeby strony (art. 86 K.p.a.). Decyzja wydana bez takiego ustalenia jest przedwczesna i narusza przepisy postępowania w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Oczywistym jest bowiem, że od prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych w kwestii wypłaty odszkodowania zależeć będzie wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego nie były przestrzegane zasady postępowania zawarte w przepisach art. 7, 8, 9 K.p.a. Skarżąca A. D., jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego złożyła wniosek w dniu [...]., a więc pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wniosek "o ustalenie i wypłatę odszkodowania" (brak tego wniosku w aktach sprawy). Należało wezwać stronę do sprecyzowania wniosku pouczając ją w trybie art. 9 K.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ustalenie bowiem odszkodowania nie mogło nastąpić wobec istniejącej w obiegu ostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] o ustaleniu odszkodowania. Skarżąca wprawdzie mogła się domagać w trybie art. 55 ust. 3 powołanej ustawy zrewaloryzowania odszkodowania. Powołany przepis stanowił bowiem, że odszkodowanie ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty, a zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. siedmiu sędziów (II AZP 3/93, OSNC 1993, nr 10, poz. 174) rozstrzygnięcie o rewaloryzacji następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Natomiast wypłatę ustalonego decyzją administracyjną należnego odszkodowania uprawniony do niego podmiot mógł egzekwować na podstawie art. 112 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu wprowadzonym art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1993 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw. W celu wypłaty należności wierzyciel powinien złożyć tytuł wykonawczy, którym jest ostateczna decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości – bezpośrednio jednostce, z której działalnością wiąże się egzekwowana należność. Jednostka ta obowiązana była bezzwłocznie należność tę uiścić (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002, WP LexisNexis).

W ocenie Sądu należało zatem najpierw wyjaśnić, co jest przedmiotem postępowania: czy ustalenie odszkodowania, czy wypłata odszkodowania, czy też rewaloryzacja odszkodowania. Z osnowy decyzji organów obu instancji wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia była odmowa wypłaty odszkodowania ustalonego ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. znak: [...] z dnia [...], zaś z fragmentu uzasadnienia organu odwoławczego wynika, że tylko można było rozpoznać żądanie w kierunku rewaloryzacji ustalonego odszkodowania, gdyż inne roszczenie nie przysługuje wnioskodawcom. W istocie jednak brak jest spójności pomiędzy tym stwierdzeniem, a osnową decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący w toku postępowania modyfikowali swój wniosek w pierwotnym brzmieniu "o wypłatę ustalonego odszkodowania" domagając się "wypłaty zrewaloryzowanego odszkodowania". Także w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] podnieśli, że domagali się rewaloryzacji ustalonego odszkodowania, lecz tak sformułowany wniosek nie znalazł odbicia w treści rozstrzygnięcia organów.

Stosownie do art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3 powołanej ustawy wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja ("rewaloryzacja" wedle dawnej ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) oznacza urealnienie ustalonego już, a nie wypłaconego odszkodowania od chwili, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna na dzień jego zapłaty. Przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o waloryzacji wysokości odszkodowania, odpowiadający w treści obowiązującemu poprzednio art. 55 ust. 3 u.g.g.iw.n., daje gwarancję, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania wywłaszczony otrzyma je w odpowiedniej, zaktualizowanej wysokości na dzień jego zapłaty, niezależnie od innych skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, do których z mocy art. 132 ust. 2 u.g.n. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Spór o wysokość rewaloryzacji jest w istocie sporem o wysokość odszkodowania, czyli o przeliczenie i ustalenie na nowo wysokości odszkodowania.

Odnośnie kwestii przedawnienia ustalonego odszkodowania w ocenie Sądu oczywistym jest, że wywłaszczenie jest instytucją prawa administracyjnego swoiście regulującą kwestię odszkodowania, za szkody wynikłe z władczej ingerencji państwa w prawa rzeczowe (własności) wywłaszczanego podmiotu, dokonywanej w interesie publicznym. Aczkolwiek powstają w wyniku tej ingerencji skutki cywilnoprawne w sferze praw rzeczowych, to jednak odszkodowanie, jako konieczny element wywłaszczenia – zagwarantowany art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 128 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami – znajduje podstawę w stosunku publicznoprawnym i ma charakter roszczenia publicznoprawnego. Wywłaszczenie – przymusowe odjęcie własności dotychczasowemu właścicielowi na cele publiczne przesądza o charakterze sprawy z istoty opartej na nierówności stron i władczym działaniu organu, jako administracyjnej. Również nie budzi wątpliwości przy zastosowaniu powyższego kryterium (relacji stron), że omawiane odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia powstało na tle stosunku administarcyjnoprawnego. Zostało bowiem ustalone w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w wysokości reglamentowanej przepisami tej ustawy oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1961 r. o określeniu wysokości odszkodowania za wywłaszczone grunty w mieście lub osiedlu... (uchylonego 10 października 1974 r.).

Sąd powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III AZP 3/93 (publ. OSNC 1993, nr 10, poz. 1747), zgodnie z którą spór o wysokość rewaloryzacji jest w istocie rzeczy sporem o wysokość odszkodowania, a więc do jakiej wysokości ma być ono przeliczone. Skoro więc spór o samo odszkodowanie nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, nie może być odmiennie zakwalifikowany spór o rewaloryzację, czyli przeliczenie (ustalenie na nowo wysokości) tegoż odszkodowania.

W świetle powyższego w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie mają zastosowania do ustalonego odszkodowania przepisy prawa cywilnego o przedawnieniu roszczeń. Niewypłacone odszkodowanie podlega waloryzacji w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie stanowisko ma źródło w art. 132 ust. 3, art. 5 i art. 237 ustawy o gospodarce nieruchomościami i znajduje oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zachowuje swoją aktualność również na gruncie obowiązującej ustawy (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 1993 r., IV SA 1667/92, OSNC 1993, nr 4, poz. 115; uchwała SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993, nr 10, poz. 174; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1118/97, niepubl.).

Zdaniem Sądu trafnie więc skarżący podnoszą, że wszelkie obowiązki nałożone decyzją administracyjną podlegają wykonaniu niezależnie od upływu czasu, chyba że konkretny przepis tak stanowi. Sąd wskazał, że tylko pierwsze w powojennym porządku prawnym uregulowanie instytucji wywłaszczenia, w przepisie art. 39 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, przewidywało przedawnienie roszczenia odszkodowawczego. Ustawodawca odstąpił od takiego rozwiązania, już w ustawie wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a przepisem art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) wprowadził zapis adresowany do organu, nakazujący wypłatę jednorazowo odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zaś przepis art. 55 ustawy z 1985 r. po nowelizacji z dnia 28 lutego 1991 r. otrzymał brzmienie "odszkodowanie ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty". Zasada waloryzacji odszkodowania znalazła kontynuację w omawianym wyżej przepisie art. 132 ust. 3 u.g.n.w.

W świetle powyższego koniecznym będzie więc najpierw ustalenie czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone. Jeżeli okaże się, że nie zostało wypłacone, to będzie należało rozpoznać wniosek o jego waloryzację, co do istoty sprawy stosownie do przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu reguły waloryzacyjnej określonej przepisami art. 5 i 227 ustawy, według której powinna następować waloryzacja niewypłaconego odszkodowania.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 77, 75, 80, 86 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego w szczególności art. 132 ust. 3 u.g.n., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, uchylił decyzje organów obu instancji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda M., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 128 ust. 1 i art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 117 § 1 i art. 118 K.c. poprzez przyjęcie, iż do ustalonego decyzją administracyjną odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnianiu roszczeń,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły art. 7, 75, 77, 80 i 86 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie poczyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie tego czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak powołania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej stanowiącej podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w wyroku Sąd przyjął, iż art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o waloryzacji odszkodowania, odpowiadający w treści obowiązującemu poprzednio art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości daje gwarancję, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania wywłaszczony otrzyma je w odpowiedniej zaktualizowanej wysokości na dzień jego zapłaty, niezależnie od innych skutków zwłoki lub opóźnienia. W konsekwencji Sąd ten stwierdził, że do ustalonego odszkodowania nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnianiu roszczeń. Takie stanowisko Sądu w ocenie organu jest błędne, bowiem odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, będące zadośćuczynieniem za szkodę polegającą na pozbawieniu prawa rzeczowego do nieruchomości, ma charakter cywilnoprawny bez względu na fakt, iż jego wysokość ustala organ administracji. Artykuł 2 § 3 K.p.c. dopuszcza rozpoznawanie spraw cywilnych poza postępowaniem sądowym, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Zarówno prawo administracyjne materialne jak i procesowe przewidują takie przypadki, w których sprawy cywilne są rozpoznawane przez organy administracji. Przykładem może być sytuacja rozstrzygania przez administrację kwestii odszkodowania za szkody wyrządzone na skutek wydania nieważnej decyzji administracyjnej. Pomimo że obecnie sprawy z tego zakresu należą do właściwości sądów powszechnych to na mocy art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się nadal art. 160 K.p.a. Innym przykładem jest rozstrzyganie przez organy administracji w kwestii odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Pomimo uregulowania tej instytucji w ustawie o gospodarce nieruchomościami roszczenie o odszkodowanie nie traci swojego cywilnoprawnego charakteru. Stroną stosunku odszkodowawczego jest podmiot wywłaszczony oraz podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie. Natomiast samo powierzenie organowi administracji prowadzenia postępowania w tym przedmiocie nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze tego stosunku.

Powyższe świadczy o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczane nieruchomości. Pomimo że jest ono uregulowane przepisami art. 128–135 ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulacja ta ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów K.c. szczegółowo regulujących kwestię roszczeń odszkodowawczych. Powołana wyżej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie reguluje wszystkich kwestii związanych z tym roszczeniem, zatem w zakresie nieuregulowanym znajdą zastosowanie przepisy K.c.

Z uwagi na to, że odszkodowanie za wywłaszczane nieruchomości jest ustalane w określonej kwocie pieniężnej jest zobowiązaniem pieniężnym. Wynikające z niego roszczenie jak każde inne roszczenie majątkowe ulega więc przedawnieniu na zasadach ogólnych wynikających z art. 117 i następnych K.c. Termin przedawnienia tego roszczenia wynosi 10 lat, stosownie do art. 118 K.c. Za błędne organ uznał twierdzenie Sądu, że do ustalonego decyzją administracyjną odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości nie mają zastosowania przepisy prawa cywilnego o przedawnianiu roszczeń. Przyjmując takie założenie Sąd naruszył art. 117 § 1 i art. 118 K.c., pomimo że nie powołał ich w swoim wyroku. Dokonał natomiast analizy stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości nie zastosowawszy tych przepisów, co jest sprzeczne z jego istotą oraz jego cywilnoprawnym charakterem.

W ocenie organu nieuzasadnione wydaje się przyjęte przez Sąd stanowisko, według którego organy orzekające nie poczyniły starannych ustaleń faktycznych w przedmiocie tego, czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec złożenia przez wnioskodawczynie żądania wypłaty odszkodowania oraz w związku z twierdzeniem, że jego wypłata nie nastąpiła organ podjął czynności zmierzające do ich weryfikacji. Prowadzone wnikliwie postępowanie w tym zakresie wskazało, że kwota odszkodowania nie został złożona do depozytu sądowego oraz że brak jest dowodów na jego wypłatę osobom uprawnionym. Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd nie powołał podstawy prawnej stanowiącej podstawę uchylenia decyzji, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia następuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy powołane w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do podstaw zawierających zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem ocena zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, możliwa staje się dopiero wtedy, gdy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż organy administracji publicznej nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do tego, czy uprawnione osoby otrzymały odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Zauważyć należy, iż przy obu podstawach skargi kasacyjnej badaniu podlega najpierw podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bowiem dopiero gdy zostanie prawidłowo ustalony stan faktyczny lub nie zostanie skutecznie podważony można dopiero oceniać stosowanie prawa materialnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wymaga wyjaśnienia co jest przedmiotem postępowania: czy ustalenie odszkodowania, czy wypłata odszkodowania. Wątpliwości Sądu w tym zakresie wynikają z faktu, że przedmiot sprawy określony jest zamiennie.

W uzasadnieniu decyzji Wojewody M. mowa jest zarówno o odszkodowaniu w zwaloryzowanej wysokości, jak i o wypłacie ustalonego odszkodowania.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K., skarżąca A. D. domaga się wypłaty zrewaloryzowanego odszkodowania. Osnowa decyzji Prezydenta Miasta K. dotyczy zaś odmowy wypłacenia odszkodowania ustalonego orzeczeniem z dnia [...].

W świetle przedstawionych wyżej dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, które legło u podstaw zaskarżonego wyroku, że w sprawie najpierw należy ustalić jej przedmiot, aby podjąć się kontroli decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem.

W zależności bowiem od tego czego dotyczy wniosek spadkobierczyni H. P. – właścicielki nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...], różna powinna być treść rozstrzygnięcia podjętego w sprawie przez organ administracji publicznej. W przypadku gdyby bowiem ustalono, że skarżące żądają ponownego ustalenia odszkodowania, postępowanie administracyjne jest w tym przedmiocie bezprzedmiotowe.

Gdyby zaś, tak jak przyjął to Prezydent Miasta K. w osnowie decyzji z dnia [...] sprawa dotyczyła wypłaty ustalonego już odszkodowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak byłoby podstaw prawnych do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Tę formę rozstrzygnięcia przepisy prawa zastrzegają wyłącznie do ustalenia odszkodowania i do jego waloryzacji – art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 453 ze zm.).

Jeżeli natomiast skarżące, co zdaje się potwierdzać treść ich odwołań (k. 6–8 akt administracyjnych) żądają waloryzacji ustalonego odszkodowania oraz odsetek za zwłokę to obowiązkiem organu administracji publicznej będzie rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej o zasadności tych żądań.

Przypomnieć należy, iż w uchwale z dnia 7 września 1993 r. III AZP 3/93, OSNC 1993, nr 10, poz. 174, Sąd Najwyższy stwierdził, że rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz odsetek za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania, następuje przez wydanie decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dopóki nie zostanie jednoznacznie ustalone co jest przedmiotem postępowania w sprawie, nieuprawnione i przedwczesne jest ocenianie zarzutu skargi kasacyjnej przedstawionego w jej pkt. 1.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak powołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jego podstawy prawnej, zarzut ten choć trafny, nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania można skutecznie podnosić tylko wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak powołania podstawy prawnej takiego skutku wywierać nie może.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.