Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 680/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 roku Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał właścicielowi, tj. M. P., reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich w P., rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb W., przy ul. [...] w P., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że Zarząd Dróg Miejskich w P. pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. wniósł o zbadanie legalności przedmiotowego nośnika reklamowego. Podanie to motywowane było wcześniejszym wnioskiem C. C. P. Sp. z o.o. o wyrażenie zgody na zajęcie tej nieruchomości na cele reklamowe. Z dokumentów załączonych do powyższego pisma wynika, że podmiotem obsługującym wspomniane urządzenie reklamowe była C. C. Sp. z o.o., przy czym urządzenie to zostało wybudowane w 1994 r. przez B. Sp. z o.o. Jednocześnie stwierdzono brak dokumentacji potwierdzającej legalność omawianej inwestycji. Organ I instancji zwrócił się zatem do Prezydenta Miasta P. z zapytaniem o odnalezienie i przekazanie wszelkiej dokumentacji budowlanej, związanej z poruszanym obiektem budowlanym. Pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta P. przekazał jedynie akta znak [...], znak arch. [...], dotyczące nośnika reklamowego przy ul. [...] w P.. Dokumentacja ta nie dotyczyła obiektu budowlanego objętego postępowaniem wyjaśniającym organu I instancji. Okazało się również, że dokumenty załączone do wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie dotyczą urządzenia reklamowego objętego kontrolowanym postępowaniem. Organ I instancji ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest M. P., w imieniu którego włada tą nieruchomością Zarząd Dróg Miejskich w P.. Dla tego terenu nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2013 r. ustalono, że urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w całości w pasie drogowym ul. [...], która na odcinku od Mostu Dworcowego do budynku starego dworca PKP stanowi drogę wewnętrzną. Przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w P. oświadczyli, że Clear C. P. Sp. z o.o. korzysta z części działki nr [...] w celach reklamowych jako użytkownik bezumowny i ponosi wszelkie koszty związane z eksploatacją nośnika reklamowego. Uczestniczący we wspomnianej kontroli pracownik PKP S.A. stwierdził, że nie dysponuje żadną wiedzą co do legalności wybudowania omawianego urządzenia i osoby inwestora. W dniu 10 grudnia 2013 r. inny pracownik PKP S.A. oświadczył, że rozważany słup reklamowy powstał na podstawie umowy najmu nr [...]. Jednocześnie strona tej umowy, PKP Stacja Rejonowa [...], już nie istnieje, a PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami nie jest jej następcą prawnym. Spółka akcyjna PKP powstawała bowiem dopiero w 1997 r. Pracownik ten zaznaczył również, że nie posiada informacji o legalności wykonanych robót budowlanych, choć najprawdopodobniej urządzenie to powstało w 1995 r. Próby przywołania do czynności wyjaśniających inwestora, tj. B. Sp. z o.o., okazały się bezskuteczne, gdyż adres siedziby spółki przestał być aktualny z końcem października 2013 r. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wskazując zarazem, że przedmiotowy słup reklamowy, jako wolnostojące i trwale związane z gruntem urządzenie, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie instalację, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W konsekwencji realizacja omawianej inwestycji wymagała, zgodnie z art. 28 ust. 1, pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał zarazem, że rozważany obiekt budowlany powstał w drugiej połowie 1994 r., za czym przemawia opinia Plastyka Miejskiego z dnia [...] lipca 1994 r., umowa najmu z 1994 r. oraz oświadczenie użytkownika urządzenia reklamowego, tj. Clear C. P. Sp. z o.o. Konsekwentnie przedsięwzięcie to wymagało pozwolenia na budowę także w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego bez pozwolenia na budowę objęta jest zakresem zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Niemniej na mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy zastosowanie w takim przypadku znajduje art. 37 i art. 40 ustawy z 1974 r. W konsekwencji niezbędne było ustalenie, czy budowa poruszanego urządzenia reklamowego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał następnie, że dla terenu omawianej inwestycji nie obowiązuje obecnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji wyznaczono Clear C. P. Sp. z o.o. termin do wystąpienia do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Prezydent Miasta P. powiadomił organ I instancji, że w zakreślonym terminie nie został złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpiono do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. z prośbą o przesłanie wypisów i wyrysów z wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na rozważanych terenie. W odpowiedzi organ I instancji uzyskał: (1) plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenu Śródmieścia miasta P., zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. miasta P. z dnia [...] czerwca 1969 r., (2) plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony przez Wojewodę Poznańskiego w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiący integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady N., oraz (3) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] grudnia 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował postanowienia tych planów miejscowych, zgodnie z cytowaną uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 r. Rozważany teren oznaczony był w pierwszym planie miejscowym jako teren urządzeń stacyjnych dworca PKP [...], w drugim – jako teren kolejowy, a w trzecim – jako teren dworca komunikacji publicznej – [...], przy czym dopuszczono lokalizację przystanków, peronów i miejsca zatrzymań kolei dalekobieżnej, regionalnej i ewentualnie szybkiej, tramwajów, autobusów miejskich, autobusów regionalnych i dalekobieżnych. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że C. C. P. Sp. z o.o. nie złożyła wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a omawiany teren nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod zabudowę innego typu, wobec czego w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. konieczne było wydanie nakazu rozbiórki. Adresatem tego rozstrzygnięcia uczyniono M. P., reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P., gdyż podmiot ten jest właścicielem poruszanego urządzenia reklamowego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. T. K. T. S. R. w P. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 – 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez wydanie nakazu rozbiórki, mimo braku niezgodności z przepisami planistycznymi; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo niepełnego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o jego uzupełnienie; art. 78 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wniosków skarżącego w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nakazał właścicielowi, tj. M. P., reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich w P., rozbiórkę wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz [...], obręb W., przy ul. [...] w P., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 03 marca 2015 r. Clear C. P. Sp. z o.o. zawiadomiła organ I instancji, że nie jest już właścicielem omawianego nośnika reklamowego, który został sprzedany T. K. T. w P.. W wyniku otrzymania powyższego pisma organ I instancji powiadomił T. K. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej oraz doręczył mu wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Tym samym T. K. został również uznany za stronę niniejszego postępowania administracyjnego. Na wezwanie organu II instancji skarżący dostarczył odpowiedni wypis z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz umowę sprzedaży rozważanego nośnika reklamowego z dnia [...] stycznia 2015 r.

W ocenie Wojewody zebrany materiał dowodowy pozwala przyjąć, że omawiane urządzenie zostało wybudowane przez B. Sp. z o.o. w W. w drugiej połowie 1994 r. w sposób samowolny. Zarówno art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. przewidywały w takim przypadku obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie znalazł zatem art. 37 ustawy z 1974 r. Jednocześnie okoliczności, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zostały wykluczone w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 listopada 2013 r. K. było zatem zbadanie, czy w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przy czym w tej mierze należy mieć także na uwadze powołaną uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r. Nie ulega zatem zdaniem organu wątpliwości, że inwestor powinien w takim przypadku uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Niemniej, mimo wyznaczenia stosownego terminu, wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie został skutecznie złożony ze względu na braki formalne, które nie zostały uzupełnione. Jednocześnie zarówno plan miejscowy z 1975 r., jak i plan miejscowy z 1994 r. przewidywały na rozważanym terenie zabudowę inną niż komercyjny nośnik reklamowy. Organ II instancji uznał, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do podmiotu, który aktualnie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Adresatem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinno być więc M. P., reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P.. P. to w zgodzie z zasadą superficies solo cedit, skoro nośnik reklamowy trwale związany z gruntem stanowi część składową nieruchomości. Przedmiotowe urządzenie nie stanowi odrębnego przedmiotu prawa własności lub innych praw rzeczowych. Z tych względów umowa z dnia 02 stycznia 2015 r. zawarta pomiędzy Clear C. P. Sp. z o.o. i T. K. T. w P. nie stanowi umowy sprzedaży. Ten, kto nie posiada prawa, nie może go bowiem przenieść na inny podmiot. Tym samym skarżący nie jest podmiotem mogącym skutecznie ubiegać się legalizację rozważanej samowoli budowlanej. Nie może być on także adresatem nakazu rozbiórki, gdyż nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości.

Skargą T. K. T. w P. zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 – ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez wydanie nakazu rozbiórki, mimo braku niezgodności z przepisami planistycznymi; art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo niepełnego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o jego uzupełnienie; art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Po 926/15 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2015 r.

W ocenie Sądu nietrafne było stanowisko organów, że omawiane urządzenie reklamowe zostało zrealizowane w drugiej połowie 1994 r., a zatem zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinny znaleźć przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika bowiem, że w dniu 29 grudnia 1994 r. Przedsiębiorstwo PKP Stacja Rejonowa P. Główny w P. (wynajmujący) zawarł z B. Sp. z o.o. w W. (najemca) umowę najmu nr [...] W § 2 ust. 1 powołanej umowy podnosi się, że wynajmujący oddaje w najem najemcy 10 m2 terenu w celu umieszczenia tam nośnika reklamowego. Z kolei w § 3 tejże umowy stwierdza się, że najemca jest zobowiązany do złożenia wynajmującemu pełnej dokumentacji technicznej dotyczącej rozważanego nośnika reklamowego przed ustawieniem go w terenie. Tym samym, wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej, treść przytoczonych postanowień umownych wskazuje jednoznacznie, że w dacie zawarcia wymienionej umowy przedmiotowe urządzenie reklamowe jeszcze nie istniało na terenie ww. działki. Wniosek ten wzmacniają dodatkowo zeznania złożone przez S. S. w dniu [...] grudnia 2013 r. Świadek ten wskazał bowiem, że obiekt budowlany, którego dotyczyła powołana wyżej umowa z dnia [...] grudnia 1994 r., został najprawdopodobniej wykonany w 1995r., a nie w 1994 r. Powyższego stwierdzenia nie zmienia też opinia Plastyka Miejskiego w P. z dnia [...] lipca 1994 r. Dokument ten dotyczy wyłącznie zaopiniowania projektu urządzenia reklamowego. Opinia ta nie potwierdza zatem, że w dacie jej wydania poruszany nośnik już istniał. Przeciwnie, we wspomnianym dokumencie Plastyk Miejski w P. pouczył inwestora, że opinia z dnia 1 lipca 1994 r. nie uprawnia do rozpoczęcia realizacji projektu przedłożonego do oceny. Można zatem wywodzić, że w dacie sporządzenia tej opinii przedmiotowe urządzenia reklamowe jeszcze nie istniało. W konsekwencji Sąd uznał, że organy nadzoru zastosowały niewłaściwe postępowanie naprawcze, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Ponadto, zdaniem Sądu, wadliwie obciążono M. P. reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P., negatywnymi konsekwencjami zaniechań Clear C. P. Sp. z o.o. Na mocy postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., organ I instancji wezwał bowiem ww. podmiot, by w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego orzeczenia wystąpił do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego. Z pisma z dnia [...] września 2014 r. wynika, że wniosek złożony przez C. C. P. Sp. z o.o. został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Następnie jednak adresatem nakazu rozbiórki uczyniono M. P., mimo że podmiot ten nie był adresatem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Konstrukcja ta jest wadliwa i dodatkowo przemawiała za uchyleniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Sąd wyjaśnił, że w przypadku, gdy podmiot będący właścicielem nieruchomości, nie jest zarazem inwestorem samowoli budowlanej, wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy powinno być skierowane do obu tych podmiotów.

Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 742/16, oddalił skargę kasacyjną, zgadzając się z Sądem I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał po wejściu w życie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie jak przyjęły organy, jeszcze w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Świadczy o tym przede wszystkim treść umowy zawartej pomiędzy ówczesnym zarządcą terenu, na którym posadowiony został przedmiotowy nośnik (Przedsiębiorstwo PKP Stacja Rejonowa P. Główny z/s w P.) a inwestorem B. sp. z o.o. z/s w W., z której jednoznacznie wynika, że w dniu jej zawarcia, tj. [...] grudnia 1994 r., przedmiotowe urządzenie reklamowe jeszcze nie istniało. Wskazać przy tym należy m.in. na takie sformułowania zawarte w ww. umowie, jak: "wynajmujący oddaje w najem najemcy 10 m2 terenu w celu umieszczenia nośnika reklamy(...)" (§ 2 pkt 1); "najemca zobowiązany jest do złożenia pełnej dokumentacji technicznej nośnika reklamy wynajmującemu, przed ich ustawieniem w terenie(...) Montaż nośnika reklamy musi być pod nadzorem odpowiednich służb kolejowych(...)" (§ 3). Zasadnie również podkreślono w zaskarżonym wyroku, że wnioski wynikające z zapisów powyższej umowy wzmacniają złożone do protokołu zeznania S. S. - przedstawiciela PKP S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w P., w których ten wskazuje, że przedmiotowy nośnik reklamowy powstał najprawdopodobniej w 1995 r. Brak przy tym w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, który mógłby podważyć powyższe ustalenia. W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym zastosowanie w niniejszej sprawie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stosownie do treści art. 103 ust. 2 tej ustawy.

Za zbyt daleko idące uznano stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wezwanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy powinno być skierowane zarówno do Clear C. P. sp. o.o. jak i do Miasta P. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w P.. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48. Powyższy przepis określa zatem krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność tych podmiotów nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. W przedmiotowej sprawie wezwanie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skierowano do podmiotu, który nie należał do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. C. C. P. sp. z o.o. nie była bowiem inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego a jedynie jego bezumownym użytkownikiem. Z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń zarówno organów jak i Sądu I instancji wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego była B. sp. z o.o. z/s w W.. W związku natomiast z faktem, iż w dniu orzekania przez organy spółka ta już prawdopodobnie nie istniała, podmiotem wyznaczonym do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do treści art. 52 ww. ustawy, powinien być właściciel obiektu budowlanego, czyli w tym przypadku M. P. reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P..

Słusznie zatem zakwestionowano ustalenia Sądu I instancji co do tego, które podmioty w niniejszej sprawie powinny być wezwane do wystąpienia w terminie 1 miesiąca do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej budowy przedmiotowego nośnika reklamowego. Powyższe nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż Sąd uchylił decyzje organów obu instancji przede wszystkim ze względu zastosowanie niewłaściwego postępowania legalizacyjnego.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na niedostateczne wyjaśnienie przez organy powodów dopuszczenia do udziału w postępowaniu T. K. prowadzącego działalność gospodarczą Tom Serwis Reklam z/s w P. w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że T. K. nie jest żadnym z podmiotów, który mógłby skutecznie ubiegać się zalegalizowanie przedmiotowego nośnika reklamowego - nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, nie jest inwestorem i nie jest zarządcą przedmiotowego nośnika reklamowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], znak [...], nakazał właścicielowi – M. P. reprezentowanemu przez Zarząd Dróg Miejskich w P., rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wstrzymano właścicielowi nośnika reklamowego – M. P. prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązano M. P. do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Wobec braku ich dostarczenia organ był obowiązany wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie i zawieszenie postępowania z urzędu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym P. – N. Miast i Wilda w sprawie z powództwa T. K. przeciwko Zarządowi Dróg Miejskich w P. – M. P. o ustalenie istnienia stosunku najmu nieruchomości pod urządzenie reklamowego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podniesiono, iż nie znajduje uzasadnienia argument dotyczący nie przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w zakresie udziału T. K. w postępowania w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku wskazał, iż dopuszczenie odwołującego do udziału w postępowaniu nie zostało dostatecznie wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził zatem kwestii katalogu stron, nie nakazał również wprost przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wskazał jedynie na rozbieżność pomiędzy ustaleniami organów, a treścią wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, wynikającą albo z "niedopatrzenia", albo istnienia innych dowodów, których organ nie wyjaśnił podejmując decyzję. Z uwagi jednak na fakt, iż żadne inne dowody nie wskazywały na oczywisty interes prawny odwołującego zasadnie odmówiono mu przyznania przymiotu strony.

T. K. nie posiada obecnie żadnych prawnych związków z samowolnie pobudowanym obiektem objętym nakazem rozbiórki wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Nie posiada zatem "własnego" interesu prawnego w tej sprawie (może go jedynie wywodzić z sytuacji prawnej właściciela nieruchomości). Skoro zatem T. K. nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego a "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji" i w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego na organie ciążył obowiązek umorzenia postępowania odwoławczego.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty: naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 81 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane - poprzez przeprowadzenie niepełnej, pobieżnej oraz niewyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego skutkującej nieuznaniem skarżącego za stronę postępowania, tj. zarządcę obiektu budowlanego a w konsekwencji pozbawienie go udziału w postępowaniu oraz nieprowadzeniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego pomimo zgłoszenia przez skarżącego wniosków dowodowych i odmowie ich przeprowadzenia bez wskazania przyczyn odmowy, co miało rozstrzygający wpływ na wynik postępowania w sprawie; naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie - art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. - poprzez odmowę zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym P. - N. M. i W. Wydział V Cywilny w sprawie z powództwa T. K. przeciwko Zarządowi Dróg Miejskich w P. - M. P. o ustalenie istnienia stosunku najmu nieruchomości pod urządzenie reklamowe (Sygn. akt: [...]) - którego wynik przesądzi o istnieniu tytułu prawnego T. K. do nieruchomości i statusie zarządcy obiektu budowlanego, a w konsekwencji o uznaniu go za stronę przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane - co stanowi zagadnienie wstępne konieczne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji - ma bowiem wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania oraz właściciela urządzenia reklamowego wbrew zasadzie superficies solo cedit z uwagi na ciągły charakter stosunku najmu od dnia wzniesienia urządzenia reklamowego do dnia dzisiejszego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W ocenie skarżącego, pozew przeciwko Zarządowi Dróg Miejskich w P. został wytoczony po to, aby istnienie stosunku najmu ustalić (właśnie z uwagi na zaprzeczenie tych faktów przez M. P.) – tymczasem organ poprzestał na zaprzeczeniu strony postępowania – nie przeprowadził również własnego postępowania dowodowego w tym zakresie. Po drugie, oparcie odmowy skarżącemu udziału w postępowaniu na fragmencie uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego związane jest z jego niezrozumieniem przez organ administracji. Sąd wskazał jedynie "na niedostateczne wyjaśnienie przez organ powodów dopuszczenia do udziału w postępowaniu T. K., w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że T. K. nie jest żadnym z podmiotów, który mógłby skutecznie ubiegać się o zalegalizowanie przedmiotowego nośnika reklamowego - nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, nie jest inwestorem i nie jest zarządcą przedmiotowego nośnika reklamowego." Organ administracji błędnie wywodzi z fragmentu uzasadnienia stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż skarżący nie jest stroną postępowania - na co wskazuje podkreślenie wyrwanego z kontekstu fragmentu w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Wykluczone jest tym samym powoływanie się przez organ administracji na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - ponieważ z zacytowanego fragmentu nie wynika jakakolwiek ocena prawna, a jedynie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), czego organ administracji nie dokonał.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie były również znane inne okoliczności w sprawie, a w szczególności fakt podniesienia przez skarżącego twierdzeń odnośnie istnienia stosunku najmu nieruchomości pod urządzenie reklamowe pomiędzy nim a Zarządem Dróg Miejskich w P. Miasta P. oraz złożenia w celu udowodnienia tych twierdzeń pozwu o ustalenie istnienia stosunku najmu. Fakt ten zmienia również inne okoliczności w sprawie - ponieważ zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego podmiotem zobowiązanym do złożenia wniosku o wydanie warunków zabudowy jest właściciel obiektu, tj. właściciel gruntu, na którym znajduje się urządzenie reklamowe zgodnie z zasadą superficies solo cedit. W przypadku ustalenia przez sąd powszechny istnienia stosunku najmu nieruchomości pod urządzenie reklamowe - również ta zasada nie będzie miała zastosowania. W przypadku ustalenia przez sąd powszechny istnienia stosunku najmu - stosunek najmu zawarty przez inwestora w 1994 r. będzie trwał nieprzerwanie do dnia dzisiejszego - w konsekwencji okaże się, że nie doszło do utracenia przez inwestora i jego następcę prawnego tytułu prawnego do nieruchomości – w tym własność urządzenia reklamowego nie przeszła na właściciela gruntu. Ma to znaczenie przy ocenie, kto powinien być adresatem uprawnienia do wystąpienia o wydanie warunków zabudowy w celu legalizacji urządzenia reklamowego. Także wyżej wymienione okoliczności przemawiały za koniecznością zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skarżący przytoczył następnie okoliczności związane z najmem urządzenia reklamowego, mającego w jego ocenie przesądzać, że doszło do zawarcia umowy najmu gruntu pod nośnik reklamowy w sposób co najmniej konkludentny oraz wykonywania umowy najmu przez obie strony. Organ administracji nie przeprowadził jednakże żadnego dowodu dotyczącego powyższej okoliczności. Odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wyjaśniono, że w pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej ujmując, pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy obiąć każda osobę ti. użytkownika, dzierżawce czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością. Z uwagi na powyższe oczywiste jest zatem, że skarżący ze względu na sam stosunek najmu, który potwierdzić ma orzeczenie Sądu Rejonowego P. - N. M. i Wilda w sprawie z powództwa przeciwko Zarządowi Dróg Miejskich w P. M. P. o ustalenie lub postępowanie dowodowe, które powinien przeprowadzić organ administracji - jest zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo Budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowadministracyjnej w dniu 22 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że w dniu 20 lutego 2018 r. zmodyfikował żądanie pozwu wniesionego przeciwko M. P., wnosząc o ustalenie, że pomiędzy pozwanym, a C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. począwszy od dnia [...] listopada 2009 r., a następnie od dnia [...] stycznia 2015 r. pomiędzy powodem a pozwanym istnieje nieprzerwanie stosunek najmu gruntu pod nośnik reklamowy o powierzchni reklamowej 192 m2 zlokalizowany przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb W.) zawarty na czas nieoznaczony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszej skargi jest kwestia ustalenia, czy prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżący nie jest stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...], arkusz 1, obręb W., przy ul. [...] w P..

Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekały już sądy administracyjne, w tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 926/15 oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 742/16. Jest to o tyle istotne, że stosownie do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.

Sąd zwraca przede wszystkim uwagę, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2016 r. przesądzono, że sporne urządzenie reklamowe zostało zrealizowane pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 07 lipca 1994 r. Konsekwentnie, dla ustalenia adresata obowiązków, w postępowaniu legalizacyjnym, przyjąć należało art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że stosownie do treści powyższego przepisu w pierwszej kolejności "podmiotem zobowiązanym jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. W przedmiotowej sprawie wezwanie do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skierowano do podmiotu, który nie należał do kręgu podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Clear C. P. sp. z o.o. nie była bowiem inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego a jedynie jego bezumownym użytkownikiem. Z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń zarówno organów jak i Sądu I instancji wynika, że inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego była B. sp. z o.o. z/s w W.. W związku natomiast z faktem, iż w dniu orzekania przez organy spółka ta już prawdopodobnie nie istniała, podmiotem wyznaczonym do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, stosownie do treści art. 52 ww. ustawy, powinien być właściciel obiektu budowlanego, czyli w tym przypadku M. P. reprezentowane przez Zarząd Dróg Miejskich w P.".

Nie ulega zatem wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny wprost przesądził, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia powinny być w pierwszej kolejności skierowane do inwestora - B. sp. z o.o. z/s w W., a w dalszej kolejności właściciel nieruchomości, a więc Miast P.. Sąd podkreśla bowiem raz jeszcze, że w świetle art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt, II OSK 1234/08, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 338/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 431/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 577/11, Baza NSA). Dopiero w trzeciej kolejności – w razie niemożności ustalenia inwestora albo skierowania do niego nakazu rozbiórki oraz stwierdzenia, że aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wykonywane przez podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, lub przez podmiot, któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane – decyzja rozbiórkowa może zostać skierowana do tego rodzaju podmiotu jako zarządcy nieruchomości.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że w dacie orzekania przez organy administracji publicznej skarżący nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, na której zrealizowano urządzenie reklamowe. Potwierdza to zarówno powołany powyżej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2016 r., gdzie wskazano, że C. C. P. sp. z o.o. nie był inwestorem przedmiotowego nośnika reklamowego a jedynie jego bezumownym użytkownikiem (a co za tym idzie, również skarżący, jako następca C. C. P. sp. z o.o. mógł być uznany za bezumownego użytkownika), jak i samo działanie skarżącego, który dopiero w styczniu 2017 r. wystąpił z powództwem przeciwko Zarządowi Dróg Miejskich w P. - M. P. o ustalenie istnienia stosunku najmu nieruchomości pod urządzenie reklamowe. A więc niewątpliwie w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji skarżący nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości, a co za tym idzie nie mógł być stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Co więcej, w ocenie Sądu, organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co oznacza, że nie miały one obowiązku prowadzenia postępowania w celu dokonania samodzielnej oceny, czy skarżący faktycznie korzysta na podstawie umowy najmu z przedmiotowej nieruchomości, gdyż wykraczałoby to poza zakres prowadzonego postępowania. Również fakt złożenia wniosku o ustalenie istnienia stosunku najmu nieruchomości, zmodyfikowany następnie jako żądanie ustalenie, że pomiędzy M. P. a C. C. [...] Sp. z o.o. istniał nieprzerwany stosunek najmu pod urządzenie reklamowe nie stanowił podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, skoro, jak wyżej wskazano, w braku inwestora, wydawane w sprawie rozstrzygnięcia powinny być kierowane w dalszej kolejności do właściciela nieruchomości, a więc Miasta P..

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.