Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 70/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W wykonaniu wniosku "A" z dnia [...] r. Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] r. zezwolił wnioskującej na "umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] w Częstochowie urządzenia o długości 239 x 2mb x 110 pod ułożenie kabla teletechnicznego oraz umieszczenie 10 studni kablowych - łącznie 14m² na czas określony od dnia 6 kwietnia 2007 r." ustalając jednocześnie opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

W dniu [...] r. "A" zwróciła się Miejskiego Zarządu Dróg w Częstochowie o bezterminowe przedłużenie wymienionej powyżej umowy. W wyniku powyższego Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z dnia [...] r. zezwolił wymienionej na "pozostawienie w pasie drogowym ulicy [...] w Częstochowie opisanego powyżej urządzenia" na czas nieokreślny od dnia 18 czerwca 2018 r., określając stosowaną opłatę roczną.

Jednocześnie pismem z dnia [...] r. zawiadomił "A" o wszczęciu postępowania w sprawie przekroczenia terminu na zajęcie pasa drogowego określonego w decyzji z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 , art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) oraz § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego orzekł o nałożeniu na "A" - [...] kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2018r. do dnia 17 czerwca 2018 r. drogi powiatowej - ulicy [...] w Częstochowie w celu umieszczenia przyłącza teletechnicznego określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - tj. decyzji z dnia [...] r. w wysokości 6.129,00zł.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wymienioną decyzją z dnia [...] r. udzielono zgody na zajęcia pasa drogowego do 31 grudnia 2017 r., czyli zgodnie z wnioskiem na okres 10 lat. W dniu [...] r. strona zwróciła się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenia takiego udzielono decyzją z dnia [...] r. Zatem w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do 17 czerwca 2018 r. strona pozostawiła przyłącze w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. W oparciu o ustalony stan faktyczny oraz zebrany materiał dowodowy naliczono opłatę karną za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego ulicy [...] za 168 dni, według stawki opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej nie związanymi z potrzebami zarządzenia drogami - tj. określonej w § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentowana przez [...] zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wniosła o uchylenie tej decyzji i odstąpienie od wymierzania kary. Podkreśliła, że przesłanką wymierzenia tej kary jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny. Przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego przez odwołującą nastąpiło w sposób nieświadomy, o czym świadczy fakt uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na warunkach wskazanych w decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu, rozwijając podniesioną argumentację strona odwołująca podkreśliła, że pozostawała w przekonaniu, iż wszystkie decyzje odnośnie kanalizacji teletechnicznej są decyzjami o charakterze bezterminowym i stąd w dniu [...] r. wpłaciła opłatę wynikającą z poprzedniej decyzji, pozostając w przekonaniu wypełnienia należnego obowiązku. Dopiero w momencie uzyskania informacji o nadpłacie, niezwłocznie złożyła wniosek w celu kontynuacji zajęcia pasa drogowego ulicy [...].

W ocenie odwołującej przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego nastąpiło więc w sposób nieświadomy i jednocześnie nie naraziło budżetu miasta na żadne straty, wobec zapłaty opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego w należnej wysokości. Odwołując się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podkreśliła, iż przesłanką do nałożenia kary opisanej w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest dokonanie tego zajęcia w sposób świadomie bezprawny.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego za okres od 1 stycznia 2018 r. do 17 czerwca 2018 r. drogi powiatowej ulicy [...] w Częstochowie w celu umieszczenia przyłącza teletechnicznego określonego w decyzji z dnia [...] r. w wysokości 15.322,52zł. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 40 ustawy o drogach publicznych, podkreślając, że w niniejszym przypadku bezsporna i niekwestionowana jest okoliczność umieszczenia w pasie drogowym ulicy [...] przyłącza o określonej długości i łącznej powierzchni 14m² na podstawie decyzji z dnia [...] r. i pozostawienie tego urządzenia, bez właściwego zezwolenia w tym miejscu od dnia 1 stycznia do dnia 17 czerwca 2018 r. Zatem okres zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia wyniósł 168 dni. Organ odwoławczy wskazał, że roczna stawka za zajęcie pasa drogowego określona została zgodnie z § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, stąd wyliczona kara stanowiąca dziesięciokrotność należnej opłaty wyniosła 15.322,52zł. Z powyższego wyliczenia wynika więc, że organ odwoławczy wyliczył należną karę w wysokości wyższej niż organ pierwszej instancji. Jest to spowodowane faktem, iż organ pierwszej instancji przy wyliczeniu tej kary zastosował stawkę roczną za zajęcie pasa drogowego określoną w § 3 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. Jednak ten przepis prawa miejscowego jest nieobowiązujący w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji i w dacie popełnienia deliktu przez stronę. Stracił on moc obowiązującą na mocy § 6 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r.

W tym miejscu organ odwołując się do art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się.

Uwzględniając jednak powyższe Kolegium uznało, że naruszenie organu pierwszej instancji polegające na zastosowaniu przepisu zawartego w nieobowiązującym akcie prawa jest rażącym naruszeniem prawa. Stanowi naruszenie zasady ogólnej zawartej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, iż organ administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co należy rozumieć obowiązującego prawa (a w tym przypadku działałby na podstawie uchylonego przepisu prawa).

Kolegium stwierdziło także rażące naruszenie interesu społecznego przejawiające się w naliczeniu kary w zaniżonej wysokości. Utrzymanie w mocy takiej decyzji prowadziłoby do pozbawienia budżetu gminy należnych środków finansowych wynikających z przepisu prawa miejscowego.

Uwzględniając powyższe Kolegium orzekło jak w sentencji.

W skardze do sądu administracyjnego, reprezentowana przez pełnomocnika, "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjmując, iż skarżąca jest zobowiązana do zapłaty 15.322,52zł, podczas gdy skarżąca nie posiadała wiedzy na temat przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

* art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego podczas gdy nie narażono przez to Urzędu Miasta na żadne straty finansowe,

* art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 12 oraz ust. 6 tej ustawy w związku z § 2 uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do uchylenia decyzji pierwszej instancji pomimo, iż decyzją z dnia [...] r. skarżąca została zobowiązana do zapłaty tej opłaty w wysokości 20zł za każdy zajęty 1m² i decyzja ta nigdy nie była zmieniona, uchylona, a kara została orzeczona przez Kolegium na podstawie uchwały Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r., która nigdy nie była podstawą wydanej w stosunku do skarżącej decyzji.

* uznania, iż skarżąca spełniła przesłanki do wymierzenie jej kary, podczas gdy zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy przesłanką do nałożenia kary jest dokonanie zajęcia pasa drogowego w sposób świadomie bezprawny z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

- naruszenie przepisów postępowania mające w sposób istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

* art. 6, art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3 , art. 20a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności nieuwzględnienie faktu, iż na podstawie decyzji z dnia [...] r. skarżąca została zobowiązana do zapłaty na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg w Częstochowie opłaty w wysokości 20 zł za 1m² terenu na podstawie uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r., brak jest więc jakichkolwiek podstaw by Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymierzyło karę z uwzględnieniem stawki wyższej - 50 zł za każdy 1m², podczas gdy Urząd nigdy nie zmienił decyzji w której ustalił kwotę 20 zł tytułem wymienionej opłaty,

* art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

* art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie kary za przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na określenie stawek wskazanych przez Urząd Miasta oraz zakwalifikowania przez Kolegium, jako "rażącego naruszenia interesu społecznego" wymierzenia przez Prezydenta Miasta kary niższej oraz naruszenie zasady "dobrej administracji" poprzez zaniechanie poinformowania strony o przekroczeniu okresu zajmowania pasa drogowego określonego w decyzji,

* art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niewyjaśnienie przedmiotu sprawy w szczególności nie ustosunkowanie się do żądań skarżącej odstąpienia od nałożonej kary lub umorzenia opłaty w całości, przy wystąpieniu okoliczności uzasadniających,

* naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy i orzeczenia kary dwukrotnie wyższej na podstawie innego aktu, podczas gdy organ ten powinien uchylić decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej powyższe naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego spowodowały naruszenie art. 2, art. 7 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie przez Kolegium decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi powtórzono, iż decyzja organ drugiej instancji jest całkowicie błędna i naruszająca tak przepisy prawa materialnego, jak i przepisy proceduralne. W szczególności podkreślono, że dotychczas wszystkie decyzje wydawane przez Prezydenta Miasta Częstochowy określają kwotę opłaty w wysokości 20 zł za każdy 1m² zajętego terenu, powołując w podstawie uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. Także najnowsza decyzja wydana w dniu [...] r. na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] określa tę opłatę w wysokości 20zł za każdy zajęty 1m² terenu. Stąd też określenie innej, znacznie wyżej, stawki tej opłaty w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego rażąco narusza art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, iż w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. 2018 r., poz. 2068) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę wyliczaną w sposób określony w art. 40 ust. 4-6 tejże ustawy. Stosownie natomiast do ust. 12 przywołanego artykułu za zajęcie pasa drogowego m.in. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z przywołanym powyżej ust. 4-6 ustawy.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż na podstawie decyzji z dnia [...] r. Prezydent Miasta Częstochowy zezwolił na "umieszczenie w pasie drogowym ulicy [...] w Częstochowie urządzenia o długości 239 x 2mb x 110 pod ułożenie kabla teletechnicznego oraz umieszczenie 10 studni kablowych - łącznie 14m²" Decyzja to była, zgodnie z wnioskiem samej skarżącej, decyzją na czas oznaczony, tj. na okres 10 lat, czyli do dnia 31grudnia 2017 r.(zob: strona 2 decyzji wiersz siódmy od góry). Bezsporny pozostaje także fakt, iż pomimo upływu wyznaczonego w decyzji terminu, skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia, choć niewątpliwie, niejako automatycznie przelała na konto Urzędu określoną w wymienionej decyzji opłatę roczną za dalsze zajmowanie pasa drogi publicznej.

Nie może jednak być kwestionowany fakt, że na dalsze zajmowanie pasa drogowego tej ulicy, zgodnie z przytoczonymi powyżej przepisami niezbędne jest uzyskanie stosownego zezwolenia. Stąd też, co także nie budzi sporów, wystąpiła pismem z dnia [...] r. o przedłużenie bezterminowe, a w zasadzie wydanie nowego bezterminowego zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ulicy [...]. Decyzja taka została wydana przez Prezydenta Miasta Częstochowy w dniu [...] r. Decyzja ta nie podlega jednak badaniu w niniejszym postępowaniu, stąd Sąd nie wypowiada się co do jej prawidłowości.

Kontroli w niniejszym postępowaniu podlegają jedynie decyzje wydane w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Bowiem w powyższych okolicznościach organ pierwszej instancji prawidłowo ustalając i oceniając stan faktyczny sprawy, zasadnie nałożył na skarżąca karę pieniężną przewidzianą w przywołanym powyżej art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Bez znaczenia dla powyższego ustalenia ma podnoszona przez skarżącą nieświadomość faktu przekroczenia terminu udzielonego pozwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...], a nawet dokonanie kolejnej opłaty rocznej za kolejny rok zajęcia pasa drogowego, podczas gdy zaniechano obowiązku wystąpienia do właściwego organu o stosowne i niezbędne zezwolenie na zajęcie tego pasa drogowego. Przesłanką niezbędną do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym umieszczone zostało określone urządzenie i nastąpiło to bez zgodny zarządcy drogi. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, a ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi jedynie faktyczne zajęcie pasa drogowego. Okolicznością uwalniającą od tej odpowiedzialności jest wykazanie się dysponowaniem stosownym zezwoleniem lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w tym konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W niniejszym przypadku żadna z powyższych okoliczności nie została wykazana. Wręcz przeciwnie skarżąca miała świadomość obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia, wszak dysponowała już odpowiednią decyzją. Z kolei podnoszony przez nią fakt braku świadomości upływu terminu wydanego zezwolenia i przekonania o tym, iż decyzja wydana została na czas nieoznaczony, ocenić trzeba w kategoriach braku należytej staranności prowadzenia własnych spraw. Podkreślenia wymaga także to, że skarżąca sama w złożonym w dniu [...]r. wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w celu umieszczenia tam kanalizacji teletechnicznej w pkt 3 określiła planowany termin umieszczenia urządzenia w pasie drogowym na 10 lat, tj. do 31 grudnia 2017 r. Tak więc brak złożenia kolejnego wniosku o wydanie odpowiedniego zezwolenia należy ocenić jako niedbalstwo i brak należytej staranności. Wyjaśnić też trzeba, że podkreślany przez skarżącą brak świadomie bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie może zwolnić skarżącej z odpowiedzialności za popełniony delikt. W przedmiotowym postępowaniu nie bada się bowiem przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

Podobne stanowisko, z tym że w stosunku do umieszczenia reklamy w pasie drogowym, prezentują sądy administracyjne w wielu orzeczeniach (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08 i z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 957/68, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 80/14). W tym pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ nie bada przyczyny, dla której powstał stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Mając więc powyższe na uwadze organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na skarżącą karę przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy.

Odrębną jednak kwestią jest wysokość nałożonej uchwały. Zgodnie z przywołaną regulacją prawną zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Zgodnie zaś z ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których jest zarządcą, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego (...). Tak więc podstawą dla określenia odpowiedniej stawki tej opłaty jest uchwała, w tym przypadku Rady Miasta Częstochowy. Organ pierwszej instancji orzekając o wysokości kary pieniężnej jako podstawę dla określenia stawki tej opłaty przyjął uchwałę Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, gdzie w § 3 stawkę tą określono na 20zł. Ta uchwała była podstawą dla określenia stawki do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w decyzji z dnia [...] r. Nie dostrzegł jednak organ pierwszej instancji, że od dnia 3 września 2011 r. obowiązuje nowa stawka tej opłaty, przyjęta uchwałą Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, gdzie w § 2 stawkę tą określono na kwotę 50zł. Jednocześnie w § 6 stwierdzono, iż traci moc obowiązującą uchwała nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. Tak więc organ pierwszej instancji ustalając należną karę do zdarzenia mającego miejsce w 2018 r., orzekł bez podstawy prawnej - na mocy nieobowiązującego prawa miejscowego.

Stąd organ odwoławczy rozpatrując złożone przez skarżącą odwołanie, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł merytorycznie, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa, w tym obowiązującą uchwałę Rady Miasta Częstochowy.

Wskazać trzeba, że art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten wprowadza więc zasadę nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, co jest podstawową zasadą procedury administracyjnej - podstawową gwarancją prawa obrony strony. Jednak dokładna analiza przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, iż wyjątkiem od zakazu reformationis in peius jest rozłącznie traktowane rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji oraz kryterium rażącego naruszenia interesu społecznego. Przy czym pojęciu rażącego naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji nadano zakres szerszy, obejmując nim kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1 , art. 145a § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oparcie wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius na kryterium rażącego naruszenia prawa nie budzi zastrzeżeń. W innym przypadku prowadziłoby to akceptacji działania organu z rażącym naruszeniem prawa, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności

W analizowanej sprawie organ drugiej instancji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygając sprawę merytorycznie - tzn. orzekając karę pieniężną z tytułu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego w znacznie wyższej wysokości niż orzekł to organ pierwszej instancji naruszył zasadę reformationis in peius. Jednak jak wskazano już powyżej zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, a dokładna analiza okoliczności sprawy prowadzi do potwierdzenia stanowiska zajętego przez ten organ.

Nie może bowiem podlegać kwestionowaniu fakt, iż organ pierwszej instancji swym rozstrzygnięciem rażąco naruszył prawo, orzekając w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa miejscowego. Przywołana bowiem w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Częstochowy uchwała Rady Miasta Częstochowy nr 472/XXXV/2004 z dnia 20 września 2004 r. utraciła moc obowiązywania w dniu 3 września 2011 r., czyli w dacie wejścia w życie nowej uchwały Rady Miasta Częstochowy nr 109/IX/2011 z dnia 9 czerwca 2011 r. (zob. § 6 tej ostatniej uchwały).

Zatem orzekając w swej decyzji reformatoryjnie zasadnie Kolegium uznało, że naruszenie organu pierwszej instancji polegające na zastosowaniu przepisu zawartego w nieobowiązującym akcie prawa jest rażącym naruszeniem prawa, stanowić naruszenie zasady ogólnej zawartej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, iż organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, czyli obowiązującego prawa.

Zasadnie też Kolegium uznało, że naliczenie kary w zaniżonej wysokości stanowi rażące naruszenie interesu społecznego, poprzez pozbawienia budżetu gminy należnych środków finansowych wynikających z przepisu prawa miejscowego.

Nie ma znaczenia dla sprawy podnoszone przez skarżącą nieuszczuplenie wpływów finansowych do Urzędu Miasta, a to wobec przekazania należnej opłaty wynikającej z decyzji z dnia [...] r. Jak wykazano powyżej opłaty te powinny być uiszcza wyższej wysokości niż uczyniła to skarżąca. Przesłana bowiem opłata wynikała z obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. uchwały Rady Miasta z 2004 r, która jednak nie obowiązuje obecnie.

Nie dostrzegł też Sąd naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, w tym przypadku za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, jest bowiem decyzją związaną, a jej wydanie limituje wykazanie zobiektywizowanych przesłanek (ilość dni przekroczenia terminu, wielkości urządzenia oraz stawki należnej opłaty, przemnożonej przez 10). Wobec bezspornego ustalenia, że skarżąca przekroczyła termin zajęcia pasa drogowego, wobec nie spornego czasu tego przekroczenia (od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 17 czerwca 2018 r.) ustalonej wielkości urządzenia oraz podanej stawki opłaty, określenie kary pieniężnej to działanie matematyczne. W ocenie składu orzekającego niedoszło w tym zakresie do naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji.

Nie są też zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym przepisów dotyczących gromadzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany w sposób wyczerpujący przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a wydając kwestionowaną decyzję opatrzył ją obszernym uzasadnieniem wyjaśniającym motywy swego postępowania, stąd zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego także należy uznać za bezzasadny.

Wobec powyższego w efekcie przeprowadzonego postępowania i przyjętych ustaleń organ prawidłowo wymierzył skarżącej karę, o której mowa w art. 40 ust. 12 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.