Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1008/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: atrt. 61 ust 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr. ) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej W.N. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 07 listopada 2011 r. W. N. (zwana dalej: skarżącą) wystąpiła o ustalenie, na potrzeby legalizacji samowoli budowlanej, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...] (zwane dalej odpowiednio: inwestycja, działka).

Prezydent Miasta P. (zwany dalej: Prezydent) decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Na skutek odwołania się skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] utrzymało ją w mocy. Natomiast wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że po podjęciu czynności postępowania uwzględniono wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji rozstrzygnięcie w sprawie nastąpiło w oparciu o analizę, która – zdaniem organu – odpowiada wymogom stawianym jej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: rozporządzeniem), a uzasadnienie do decyzji przygotowane zostało z poszanowaniem zapisów art. 107 § 3 kpa. Podniesiono, że uwzględniono stanowisko WSA i po zasięgnięciu opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (pismo z dnia 2 lipca 2013 r.) ustalono, iż w momencie realizacji wnioskowanego obiektu ok. 1976 r. "działka nr [...], na której wybudowano budynek gospodarczy nie była zlokalizowana na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi zgodnie z art. 66 ust. 1 oraz art. 66 ust. 2 i nie obowiązywały na tym terenie zakazy zawarte w ustawie Prawo wodne z dnia 24.11.1974 r." Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem, w oparciu, o którą przygotowano projekt decyzji i rozstrzygnięto w sprawie.

Wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 237 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem, gdyż jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu z ul. [...], gdzie znajduje się główny zjazd na nieruchomość (3 x 79 m). Za front przyjęto wschodnią granicę działki od strony ul. [...] - w części styczną z ulicą, w części oddaloną od niej o ok. 35 m. W analizie ujęto te nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w wyznaczonym promieniu od linii rozgraniczających teren inwestycji. W przypadku posesji, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki. Odwołując się do art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 j.t., zwanej dalej ustawa) organ wskazał, że uwzględniono wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć o zasadności ustalenia warunków zabudowy. Obszar analizowany obejmuje teren o znacznej powierzchni ok. 28 ha. Na osi północ - południe przecina go ul. [...], jego zachodnią część przecina rzeka W.. Zdecydowaną większość stanowią tereny niezabudowane (ok. 80% powierzchni). Są to przede wszystkim tereny zielone: lasy i zadrzewienia, rzadziej użytki rolne. Pomiędzy ul. [...] a rzeką przeważają łąki z nieznacznym udziałem lasów. Stanowią one naturalne rozlewisko W. oraz strefę ochrony pośredniej ujęcia wody dla P..

Organ wskazywał, że wzdłuż ul. [...] rozciąga się wąski pas zabudowy (ok. 30 - 40 m) z każdej strony ulicy. Jest to głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynki są sytuowane w odległości 2-11 m od ulic. Wyjątkiem jest budynek produkcyjno - magazynowy przy ul. [...] oddalony na ok. 54 m od ul. [...] (położony na północ od terenu inwestycji). Ś. wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 15% powierzchni działek. W. budynków wynosi z reguły około 4 - 5m do okapu i ok. 8m do kalenicy przy dachu skośnym oraz ok. 7m do górnej krawędzi elewacji frontowej przy dachu płaskim. Ś. szerokość elewacji frontowej to 10 m. Występują dachy płaskie i skośne. Cechy obszaru analizowanego udokumentowano materiałem fotograficznym i załączono do akt sprawy.

Organ wywodził, iż na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że nie występuje przynajmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla zamierzenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym wznoszonych gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Dla zmierzania wykazano niespełnienie warunku kontynuacji w następującym zakresie: linia zabudowy objętego wnioskiem budynku nie kontynuuje linii zabudowy sąsiedniej, jest cofnięta o ok. 27 m za linię zabudowy w jakiej znajdują się budynki mieszkalne położone wzdłuż ul. [...] (sytuowane na uskokowo przebiegającej linii zabudowy w odległości 2-11 m od ulicy). Ponadto lokalizacja budynku wysuwa się też o ok. 16m przed linię zabudowy pojedynczego budynku usługowo-produkcyjnego położonego przy ul. [...] nr [...], (wnioskowany budynek zaplanowano w odległości 38m od frontu działki, a najdalej położony od ul. [...] obiekt sytuowany jest w linii zabudowy w odległości 54 m). Organ podniósł także, że lokalizacja budynku w pasie wyłączonym z zabudowy nie kontynuuje zagospodarowania terenu, gdzie normą jest sytuowanie budynków mieszkalnych w strefie wzdłuż ulicy. Dodano, że planowana szerokość elewacji frontowej budynku (16 m) o 6 m przekracza wartość średnią, a wskaźnik zabudowy na poziomie 2% jest znacznie niższy od wartości średniej (o 13%).

Organ uznał zatem, że wykazano, iż inwestycja nie spełnia warunków kontynuacji. Kolejno wskazał, iż przeanalizowano także konsekwencje przestrzenne wprowadzenia inwestycji w zastany stan. Podkreślono, że przepisy rozporządzenia dopuszczają ustalenie wymagań na innych zasadach, wymaga to jednak uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań. Zdaniem organu kluczowe w sprawie jest zbadanie predyspozycji terenu dla wprowadzania zabudowy (w formie już zrealizowanej). Zasadnicza kwestia dotyczy lokalizacji obiektu na linii zabudowy, przewidzianej przez inwestora daleko za pasem zabudowy wzdłuż ul. [...].

Organ przytoczył regulację § 4 rozporządzenia i wskazał, że ponieważ zamierzenie (przewidziane do legalizacji) znajduje się daleko poza pasem, w którym znajduje się większość zabudowy wzdłuż ul. [...], a jednocześnie przed jedynym najdalej oddalonym obiektem pod nr [...] - nie mają zastosowania przepisy § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Wnioskowana linia zabudowy przebiega w odległości 38 m od ulicy a linia najdalej cofniętego pojedynczego budynku przebiega w odległości 54 m daleko za strefą w której położony jest wnioskowany budynek. Dlatego, w ocenie organu, wyznaczenie linii zabudowy dla inwestycji może nastąpić w oparciu o § 4 ust 4 rozporządzenia, a szerokości elewacji frontowej przekraczającej wartości średnie w oparciu o § 6 ust 2 rozporządzenia, wyłącznie jeżeli potwierdziłaby to sporządzona analiza urbanistyczna.

Odnosząc się do sposobu wyznaczania linii zabudowy organy wywodził, odwołując się do art. 60 ust. 4 ustawy, § 4 ust. 1-4 i § 9 rozporządzenia w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) §3 ust. 1 oraz orzecznictwa, że rozróżnia się dwie linie zabudowy: obowiązująca (wskazaną wprost w § 4 ust. 1-4 w przytoczonym rozporządzeniu) i maksymalną nieprzekraczalną. Wskazano, że w P. N. [...] z dnia 11 lipca 2002 r. zarówno termin, jak i sposób lokalizacji obiektów względem obu linii (obowiązującej i nieprzekraczalnej) zostały wyjaśnione wyłącznie w formie graficznej. Z normy wynika, iż na linii obowiązującej (oznaczanej jako linia ciągła z naniesionymi na nią w odstępach pełnymi trójkątami) obiekty (schematycznie przedstawione w formie prostokątów bez wypełnień) sytuowane są stycznie do tej linii. Natomiast w przypadku linii nieprzekraczalnej (oznaczanej jako linia ciągła z naniesionymi na nią w odstępach trójkątami bez wypełnień) mogą być od niej oddalone lub sytuowane stycznie do niej.

W ocenie organu wyznaczenie linii zabudowy obowiązującej, poprzez zdefiniowanie jej konkretnego przebiegu, wskazuje na ewidentne ograniczenia w kształtowaniu zabudowy i wymaga lokalizacji obiektu na linii (a nie w szeroko ograniczonym polu). Zdaniem organu brak respektowania sytuowania obiektów na linii obowiązującej, może skutkować całkowitą dowolnością w kształtowaniu obiektów na działce za linią i efektem przestrzennym nie do przewidzenia. Lokalizacja obiektów na linii zabudowy obowiązującej jest istotna dla kształtowania porządku urbanistycznego. Jako jeden z elementów mających wpływ na zagospodarowanie posesji pozwala w kontrolowany sposób rozmieszczać obiekty względem linii zabudowy sąsiednich obiektów.

Kolejno, odnosząc się do zasad stojących u podstaw rozstrzygnięcia, podniesiono, że zdaniem przygotowującego analizę i projekt decyzji każdorazowo należy preferować funkcję oraz formę dominującą i przeważającą w najbliższym otoczeniu. Ewentualne odstępstwa (przed ich dopuszczaniem) należy szczegółowo zbadać, a w przypadku potwierdzenia predyspozycji terenu pod nową funkcję, uzasadnić. Wyklucza się zaś automatyczne dopuszczanie dowolnej funkcji i formy zabudowy nawiązującej choćby do pojedynczych sąsiednich obiektów. Nieuprawnione jest także wprowadzenie zabudowy, która kontynuuje zaledwie część parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Według organu w sprawie mamy do czynienia z całkowicie przypadkową lokalizacją budynku za pasem zabudowy wzdłuż ul. [...], a w strefie naturalnego rozlewiska W.. Ustalenie wymagań zgodnie z żądaniem strony doprowadziłoby, w ocenie organu, do usankcjonowania rozpraszania strefy zabudowy w kierunku rzeki, w żaden sposób nie nawiązujące do zabudowy kształtowej wzdłuż ul. [...]. Ponieważ obszar analizowany wykazuje się uporządkowaniem pod względem kształtowania zabudowy, z wyraźnie wyodrębnionymi strefami z zabudową i bez zabudowy, zdaniem organu, ten stan rzeczy należy utrzymać i nie dopuszczać realizacji zabudowy wyłącznie na zasadach odstępstw.

Dodano, że stosownie do opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. działka obecnie znajduje się w strefie szczególnego zagrożenia powodzią. Jest to kolejna okoliczność przemawiająca za nie dopuszczeniem inwestycji na innych specjalnych zasadach.

Odwołanie od decyzji wniosła skarżąca, która podniosła iż nie istnieje jedna linia zabudowy a określanie jej przez organ mianem skokowej linii zabudowy nie wyklucza usytuowania wnioskowanego budynku. Zdaniem Skarżącej organ winien oznaczyć linię zabudowy na podstawie przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie: art. 7, art. 77 §1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że w oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie. Organ opisał szczegółowo procedurę ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określoną w rozporządzeniu, przywołując w szczególności § 3 ust. 1, ust. 2, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia. Następnie organ wskazał, że podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że analiza urbanistyczna powinna stanowić odrębny, od wyników analizy, dokument. Podkreślono również, że wyniki analizy muszą zawierać zarówno część tekstową jak i część graficzną, a zatem logiczne jest, iż także sama analiza, która legła u ich podstaw, powinna obejmować obie te części.

Kolejno organ przytoczył regulację § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Wreszcie podniesiono, że w świetle przytoczonych regulacji prawnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji i muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną.

W odniesieniu do wyżej przedstawionych rozważań organ stwierdził, że postępowanie organu I instancji pozostaje w zgodzie z przedstawionymi wyżej przepisami.

Zdaniem SKO, wbrew twierdzeniom Skarżącej, zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazała bowiem, iż wnioskowana zabudowa kontynuuje tylko niektóre parametry istniejącej zabudowy. Wskazano, że wbrew twierdzeniom Skarżącej nie ma podstaw do tego, by w inny sposób określić linię zabudowy i określić w inny sposób obowiązującą linię zabudowy. Organ skonstatował, że w związku z powyższym nie został spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, a to z uwagi na fakt, iż wnioskowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej linii zabudowy. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń będących podstawą wydania decyzji odmownej ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowa zabudowa nie spełnia jednak łącznie wszystkich warunków z art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy. Wnioskowany obiekt nie kontynuuje bowiem istniejącej linii zabudowy z uwagi na fakt, iż w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wywodził, że w sporządzonej analizie rozważono dopuszczalność usytuowania budynku w nowej linii zabudowy, jednakże wykluczono taką możliwość. W ocenie Kolegium spełnione zostały wytyczne zawarte w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca zaskarżając ją w całości oraz zaskarżając poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia 29 października 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14 uchylił decyzje obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że we wskazanych decyzjach organy obu instancji odstąpiły od wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1096/12. Mając na uwadze okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd podkreślił, że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Podkreślono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Ponadto podkreślono, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego, a nie mającego powstać obecnie, stąd też odwoływanie się przez organ do obecnie obowiązującej regulacji Prawa wodnego jest bezzasadne. Zdaniem sądu przy ocenie samowoli budowlanej i prowadzeniu postępowania legalizacyjnego organy obowiązane są wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego budynku, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego, a nie do przepisów obecnie obowiązujących.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił W. N. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], arkusz [...], obręb S., położonej w P. przy ul. [...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdzono, że inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej na zasadach określonych przez Zarząd Dróg Miejskich. Wskazano, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia na zasadach określonych przez gestorów sieci. W następnej kolejności wyjaśniono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. W ocenie organu I instancji nie zostały jednak spełnione wymogi określone przepisami odrębnymi. Powołano się na treść art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. z 1974, nr 38, poz. 230) stosownie do treści którego na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej zabrania się wznoszenia obiektów budowlanych, składania materiałów, zmieniania ukształtowania powierzchni gruntu, sadzenia drzew i krzewów oraz wykonywania urządzeń lub robót, które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią; nie dotyczy to robót związanych z regulacją i utrzymaniem wód śródlądowych. Organ wskazał, że obecnie nie można stwierdzić czy budynek gospodarczy wybudowano na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody. Podkreślono jednak, że zrealizowany obiekt znajduje się na obszarze, który mógłby stanowić teren zagrożenia powodziowego i powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia.

Z tą decyzją nie zgodziła się W. N., która wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji , powołując się na stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z 24 października 2016 r. w której stwierdzono, ze skoro budynek został wzniesiony w 1976 r. to wówczas obowiązujące przepisy nie zezwalały na wznoszenie jakichkolwiek obiektów budowlanych, które mogłyby utrudniać ochronę tych obiektów przed powodzią. To w ocenie Kolegium oznacza, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla spornej samowoli budowalnej.

Na powyższą decyzję W. N. wniosła skargę do sądu administracyjnego, domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: ppsa), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku.

Uprzedzając zasadnicze rozważania, należy stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1096/12 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14 nieaktualnymi.

Podkreślić należy, że Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; LEX nr 1069805).

Uchylając decyzje obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14 zajął stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Ponadto podkreślono, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla obiektu już zrealizowanego, a nie mającego powstać obecnie, stąd też odwoływanie się przez organ do obecnie obowiązującej regulacji Prawa wodnego jest bezzasadne. Zdaniem sądu przy ocenie samowoli budowlanej i prowadzeniu postępowania legalizacyjnego organy obowiązane są wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego budynku, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego, a nie do przepisów obecnie obowiązujących. Sąd nakazał organom zbadanie powyższych aspektów sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1096/12.

W tak przedstawiających się okolicznościach sprawy, przedmiotem kontroli mogło być tylko i wyłącznie stwierdzenie czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne wyrażone w orzeczeniach Sądu oraz ocena ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu tego wyroku. Analiza zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej prowadzi do wniosku, że po wydaniu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1096/12 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14 nie zaistniały żadne nowe okoliczności, jednak nie wszystkie wskazania w nich zawarte zostały wykonane w pełni prawidłowo.

Jak wskazuje analiza prawomocnych orzeczeń wiążących organy i Sąd w niniejszej sprawie przedmiotem badania organu pozostały w zasadzie dwie kluczowe kwestie, tj. wyznaczenia linii zabudowy oraz zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi.

We wskazaniach zawartych w wyroku IV SA/Po 1096/12 Sąd w sposób wiążący organ nakazał uwzględnić "że wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a niezgodność z przepisami szczególnymi w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla samowoli budowlanej winna być oceniana w świetle przepisów - obowiązujących w dniu realizacji – inwestycji". Nie ulega też wątpliwości, że w wyroku z 27 lutego 2013 r. Sąd stanął na stanowisku, że zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

W kontekście wyznaczenia linii zabudowy należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi organ I instancji orzekł, że sporna inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upzp). Błędnie zatem Skarżąca odczytała treść decyzji, bowiem z jej treści wynika, że inwestycja spełnia wymogi zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W treści decyzji wyjaśniono, ze wnioskowany budynek znajduje się głębi terenu za budynkiem na działce nr [...], który wyznacza linię zabudowy przy ul. [...], w związku z czym zrezygnowano z wyznaczania linii zabudowy. W tym też zakresie prawidłowo zrealizowano zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyrokach z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1096/12 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14. Takie rozwiązanie jest zgodne z wytycznymi WSA w Poznaniu, w których wskazano, że dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest ustalenie, że inwestycja nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Dlatego też organ I instancji wskazał, że inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust 1 pkt 1-4 upzp.

O odmownym załatwieniu wniosku Skarżącej przesądził natomiast brak spełnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym kontekście przytoczyć trzeba ponownie wskazania zawarte w wyroku z 27 lutego 2013 r., zgodnie z którymi "niezgodność z przepisami szczególnymi w przypadku ustalenia warunków zabudowy dla samowoli budowlanej winna być oceniana w świetle przepisów - obowiązujących w dniu realizacji – inwestycji". Przepisami odrębnymi na które słusznie wskazał organ I instancji są przepisy Prawa wodnego.

Nie w pełni jednak prawidłowo i zgodne ze wskazaniami wyroków z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. IV SA/Po 1096/12 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14 zrealizowano wytyczne Sądu, o tyle, że jakkolwiek organ I instancji prawidłowo uznał, że zgodność z przepisami szczególnymi winna być oceniana w świetle przepisów - obowiązujących w dniu realizacji – inwestycji, to w istocie od tej oceny odstąpił wskazując, że "obecnie nie można stwierdzić czy budynek gospodarczy wybudowano na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody". Należy zauważyć, że nie bez powodu w prawomocnych wyrokach nakazano organom uwzględnienie przepisów Prawa wodnego z 1974 r., pomimo że aktualne przeznaczenie terenu na których inwestycje zrealizowano jest znane. Kwestia zgodności inwestycji z obowiązującymi w dacie jej powstania przepisami szczególnymi ma bowiem kluczowe znaczenie dla całego realizacji procesu legalizacji.

Należy podkreślić, że w okolicznościach badanej sprawy organ I instancji bardzo rzetelnie odniósł się do ciążących a nim obowiązków, bowiem rozważał on również przeznaczenie terenu w dacie powstania samowoli. Nie ulega też wątpliwości, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma przepis art. 66 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r., na co z resztą organ I instancji słusznie wskazywał. Dlatego też fundamentalne znaczenie w tym kontekście miało ustalenie czy budynek gospodarczy wybudowano na obszarze pomiędzy wałem przeciwpowodziowym a korytem wody. Dopiero to ustalenie pozwoli bowiem ocenić zgodność spornej inwestycji przepisami prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego budynku (na co wskazywał Sąd w obu prawomocnych orzeczeniach). Realizując te wytyczne organ I instancji wskazał, że "obecnie nie można stwierdzić czy budynek został pobudowany na terenie pomiędzy wałem przeciwpowodziowym a korytem wody". Takiej argumentacji nie można uznać za dokonanie oceny zgodności spornej inwestycji przepisami prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego budynku. Ocenę taką stanowi dopiero jednoznaczne stanowisko organu w tej sprawie. Z treści zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że jakkolwiek organ rozważał ten aspekt sprawy, to jednak uchylił się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie, jednocześnie jednak wywodząc ujemne z tego faktu skutki dla strony postępowania. Żadnej refleksji nad tym aspektem sprawy nie przedstawiło natomiast Kolegium.

Jednocześnie jednak należy zauważyć, że przepis art. 66 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. zabraniał wznoszenia na obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej obiektów budowlanych które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią. Oznacza to, że sam tylko fakt lokalizacji obiektu w obszarze położonym między wałem przeciwpowodziowym a korytem wody płynącej nie przesądzał o charakterze samowoli (formalnym, bądź materialnym), ale równocześnie budowa dotyczyć miała obiektów budowlanych które mogą utrudniać ochronę tych obszarów przed powodzią. Istota problemu sprowadzała się zatem do kwestii wpływu obiektów budowlanych na ochronę wskazanych obszarów przed powodzią, a nie – jak wskazano w decyzji I instancyjnej – do wpływu obszaru zalewowego na bezpieczeństwo ludzi lub mienia. Przypomnieć trzeba, że z tego też powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 marca 2015 r. sygn. IV SA/Po 1066/14 nakazał wziąć pod uwagę przepisy Prawa wodnego z 1974 r. akcentując, że w przypadku budynku zrealizowanego już bezzasadne jest odwoływanie się przepisów prawa materialnego (Prawo budowlane, Prawo wodne) obecnie obowiązującego. Szczególnie należy przy tym zaakcentować, że przesłanki zawarte w przepisie art. 66 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. nie odwołują się do "przeznaczenia terenu", ale do obiektywnych uwarunkowań występujących na danym terenie. Pomimo jednoznacznych wskazań Sądu w okolicznościach badanej sprawy w istocie odstąpiono od oceny zgodności spornej inwestycji ze wskazanymi przez Sąd w prawomocnych wyrokach przepisami prawa wodnego z 1974 r. Tymczasem ustalenia w tym kontekście nie tylko zostały nakazane przez Sąd, ale mają konkretne znaczenie dla całego procesu legalizacyjnego, mogąc przesądzić wręcz o jego rezultacie, co szczegółowo zostało omówione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są wiążące na dalszych etapach postępowania, prawidłowe przeprowadzenie przez organ oceny zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji ma kluczowe znaczenie.

Podkreślić trzeba, że ocena organu przeprowadzona w tym zakresie musi być jednoznaczna, tj. wskazywać bądź na spełnienie, bądź na brak spełnienia warunku zgodności z przepisami szczególnymi obowiązującymi w dacie realizacji inwestycji - przy czym - stanowisko to musi zostać uzasadnione i znajdować potwierdzenie w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym.

W ocenie Sądu wydając kontrolowane w tym postępowaniu decyzje, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie art. 80 kpa organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy zwrócić uwagę, że konstrukcja prawna zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) pozwala jedynie na twierdzenie, że organ przy ustalaniu prawdy materialnej nie jest związany jakimikolwiek przepisami prawa, które określałyby wartość poszczególnych rodzajów dowodów. Analizując materiał dowodowy, organ może wyciągać swobodne wnioski i swobodnie decydować o tym, jakie przepisy materialnego prawa zastosuje, uwzględniając przyjęte przez siebie w sprawie ustalenia faktyczne. Ocena dowodów przez organ staje się jednak dowolną wtedy, gdy w danej sprawie przekroczone zostaną granice swobodnej oceny dowodów. Te granice nie są jednak w żaden sposób bezpośrednio określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów rozpatrywane być musi w każdej konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu reguł logicznej interpretacji faktów i zdarzeń. Należy wreszcie wskazać i na treść art. 75 zd. 2 kpa, który wprowadza otwarty katalog dowodów i żadnemu z nich nie nadaje pierwszeństwa. W okolicznościach badanej sprawy jakkolwiek wskazano na niezgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami Prawa wodnego z 1974 r., to jednocześnie uzasadniając swoje stanowisko organy podniosły, że nie jest – w ich ocenie możliwe – ustalenie, czy w sprawie ziściły się w ogóle przesłanki określone przepisem art. 66 ust. 1 Prawa wodnego z 1974 r. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny, zgodnie z art. 107 § 3 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne musi zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W okolicznościach badanej sprawy zaskarżona decyzja nie odpowiada tak sformułowanym wymogom. Nie jest bowiem jasne na czym konkretnie organ opiera swoje stanowisko co do braku zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z przepisami szczególnymi obowiązującym w dacie realizacji inwestycji, w tym Prawa wodnego z 1974 r. W tym kontekście uwagę zwraca konkluzja zawarta w decyzji Kolegium gdzie wskazano na stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z 2016 r. i stwierdzono, że skoro budynek został wzniesiony w 1976 r. to wówczas obowiązujące przepisy nie zezwalały na wznoszenie jakichkolwiek obiektów budowlanych, które mogłyby utrudniać ochronę tych obiektów przed powodzią. Należy bowiem zauważyć, że na wcześniejszym etapie postępowania odwoływano się do opinii Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (pismo z 2013 r.) że w momencie realizacji wnioskowanego obiektu ok. 1976 r. "działka nr [...], na której wybudowano budynek gospodarczy nie była zlokalizowana na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi zgodnie z art. 66 ust. 1 oraz art. 66 ust. 2 i nie obowiązywały na tym terenie zakazy zawarte w ustawie Prawo wodne z dnia 24 listopada 1974 r. W konsekwencji, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wymykają się w tym zakresie kontroli Sądu.

Z przedstawionych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wziąć pod uwagę przepisy Prawa wodnego z 1974 r. na co wskazano w wyroku o sygn. IV SA/Po 1066/15 oraz sygn. IV SA/Po 1096/12. Raz jeszcze należy zaakcentować, że nie bez powodu w prawomocnych wyrokach nakazano organom uwzględnienie przepisów Prawa wodnego z 1974 r., pomimo że aktualne przeznaczenie terenu na których inwestycję zrealizowano jest i było znane Sądowi orzekającemu w sprawach o sygn. IV SA/Po 1066/15 oraz sygn. IV SA/Po 1096/12. W tym kontekście organ musi zająć jednoznaczne stanowisko, uzasadniając je ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności tak aby możliwa była jego ocena.