Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 926/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 11 lutego 2020 r. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku spółki Firma A umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę wjazdu na działkę oraz przebudowę odcinka ul. [...] w Krakowie na dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa czterech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami mieszkalnymi i indywidualnymi garażami podziemnymi z zagospodarowaniem terenu, miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczna na dz. nr [...] i [...] obr. [...], a także infrastrukturą techniczna na dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony dnia 09.10.2018 r., skorygowany w dniu 10.05.2019 r. W toku postępowania ustalono, że w związku z obowiązującym art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych postępowanie uznano za bezprzedmiotowe i umorzono w części obejmującej budowę zjazdu. Nadto uznano, że wnioskowana przebudowa fragmentu drogi publicznej ul. [...] nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu ani formy architektonicznej w rozumieniu u.p.z.p., w związku z tym na podstawie art. 50 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. uznano, że dla części inwestycji obejmującej przebudowę tej ulicy brak jest podstaw dla ustalenia warunków zabudowy. Następnie organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku uzyskano milczące uzgodnienie projektu decyzji dokonane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Ministra Środowiska, Marszałka Województwa Małopolskiego, Wojewodę Małopolskiego, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz opinie: Biura Planowania Przestrzennego UMK w zakresie terenów objętych sporządzanymi planami miejscowymi, Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK w zakresie ochrony powietrza, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK w zakresie ochrony terenów zagrożonych powodzią, Miejskiego Konserwatora Zabytków w zakresie terenów położonych w strefie ochrony archeologicznej oraz obiektów wpisanych do ewidencji zabytków, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie terenów położonych w strefie ochronnej 50 m od wałów rzeki R. , Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska, Zarządu Dróg Miasta Krakowie w odniesieniu do planowanej obsługi komunikacyjnej. Ponadto Marszałek Województwa Małopolskiego umorzył postępowanie uzgadniające projekt decyzji w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych organ I instancji ustalił, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. J. S. - B. przygotowała projekt decyzji. Nadmieniono, że w toku postępowania pełnomocnik inwestora wniósł uwagi, które zostały rozstrzygnięte w postępowaniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. S. – [...] podnosząc, że w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, tj. właściciele nieruchomości położonej przy ul. [...] w Krakowie.

Odwołanie złożył również M. S. zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 lipca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wobec faktu, iż wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające m.in. na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim organ I instancji ustalił warunki zabudowy istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w pierwszej instancji przez organ właściwy. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do tej części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, która obejmuje budowę wjazdu na działkę oraz przebudowę odcinka ul. [...] w Krakowie na dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...], organ I instancji słusznie umorzył prowadzone postępowanie. Zgodnie bowiem z obowiązującym art. 29 ust. 6 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei po myśli 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo niewymagające pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że wnioskowana przebudowa fragmentu drogi publicznej ul. [...] nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu ani formy architektonicznej, co dowodzi zasadności umorzenia prowadzonego postępowania I instancji w opisanej części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części wnioskowanego przedsięwzięcia, która nie podlega ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tut. Kolegium zauważa, że możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na gruncie niniejszej sprawy bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...] i [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] i ul. [...]. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (oświadczenie MPWiK S.A.), ciepło (oświadczenie firma B Oddział Zakład Gazowniczy w K.), energię elektryczną (oświadczenie firma C.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków opadowych oraz ścieków sanitarnych. Zgodnie zaś z opinią Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 21.01.2019 r. została zapewniona obsługa komunikacyjna terenu inwestycji od drogi publicznej ul. [...] przez projektowany zjazd oraz zgodnie z umową z dnia 27.01.2016 r. i aneksem z dnia 28.12.2018 r. Istniejące uzbrojenie terenu jest więc wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa. Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-4 u.p.z.p. Pozostaje zatem kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. l pkt l wskazanej ustawy stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3) obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium analiza wykonana w dniach 26.02.2019 r. i 29.11.2019 r. przez mgr inż. arch. J. S. - B., uzupełniona w związku z uwagami i korektą wniosku przez inwestora, nie do końca odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja przedwcześnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie określonym decyzją.

Kolegium stwierdziło, że analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 80 m od granic terenu objętego wnioskiem. W analizie wyjaśniono, że granice przebiegają w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynoszącego 18,5 m (na takim odcinku teren inwestycji przylega do działki drogowej ul. [...]) i nie niniejszej niż 50 m. Dodano, że w obszarze minimalnym znajdują się działki sąsiednie reprezentujące zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w szczególności dz. nr [...], [...], [...] bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, jednak granice obszaru wyznaczonego jako minimum przecinają działki nr [...], [...], [...] znajdujące się w pasie zainwestowania po tej samej stronie ul. [...] i ul. [...]. Wobec tego obszar poszerzono do 80 m obejmując nim kolejne budynki jednorodzinne przy ul. [...], a w tak wyznaczonym obszarze znajduje się większa liczba działek z budynkami jednorodzinnymi charakterystycznymi dla obszaru po zachodniej stronie ul. [...]. Badając prawidłowość powiększenia obszaru analizowanego ponad normatywne minimum tut. Kolegium przypomina, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy, zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Ustawodawca wskazał na minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając w tym zakresie pewną dowolność. O ile jednak autor analizy odstąpi od typowego sposobu ustalania granic obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki), winien przyjęty przez siebie odmienny sposób ustalenia tych granic przekonująco uzasadnić. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma bowiem na celu harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy i dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. W omawianej analizie jej autorka podjęła co prawda próbę wyjaśnienia powodów poszerzenia obszaru przyjętego do analizy ponad minimum, jednak nie jest to działanie wystarczające. Przede wszystkim nie polega na prawdzie twierdzenie, że granice obszaru wyznaczonego jako minimum przecinają działki nr [...], [...], [...]. Dwie pierwsze działki w ogóle nie znajdują się w obszarze minimalnym, natomiast trzecia znajduje się w nim jedynie we fragmentarycznej, narożnej, niezabudowanej części. Ponadto, częściowo w obszarze analizy znalazły się również działki nr [...], [...], jednak nie przeszkodziło to uwzględnić ich w analizie. Zatem ta argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie nie dość przekonująco brzmi powiększenie obszaru minimalnego celem objęcia nim kolejnych budynków jednorodzinnych przy ul. [...]. W obszarze podstawowym zabudowa jednorodzinna również się znajduje i jest licznie reprezentowana. Tym samym kwestia uzasadnienia dla powiększenia obszaru ponad wielkość minimalną wymaga uzupełnienia poprzez przedstawienie konkretnych argumentów, w jaki sposób rozszerzenie obszaru analizowanego znajduje uzasadnienie specyfiką urbanistyczną i pozostaje konieczne celem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W części tekstowej analizy zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji usytuowany jest w wschodniej części dzielnicy W. , pomiędzy ulicą [...] a [...] po zachodniej stronie ul. [...]. W obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym na działkach dostępnych od drogi publicznej ul. [...], tj. działkach nr [...], [...] z [...], [...], na działkach dostępnych od ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], [...]. Występują też w obszarze, budynki wielorodzinne na dz. nr [...], [...], [...], [...], drogi publiczne, drogi wewnętrzne oraz obiekty zabudowy rekreacyjnej (tereny zieleni przyobiektowej, rodzinne ogrody działkowe - dz. nr [...], zieleńce o charakterze publicznym - bulwary R. ). Planowana funkcja mieszkalna jednorodzinna jest więc zgodna ze sposobem użytkowania budynków i funkcją zagospodarowania terenu na działkach obszaru, w szczególności na dz. nr [...], [...], [...] przy ul. [...], stanowi też kontynuację istniejącej funkcji przedmiotowych budynków. W uwzględnieniu powyższego bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej, w tym rodzaj zabudowy jednorodzinnej. Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji mieszkaniowej istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Co zaś się tyczy rozważań analizy urbanistyczno - architektonicznej w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji tut. Kolegium stwierdza, co następuje. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na błędne ustalenie co do tego, że działki nr [...] i [...] stanowiące teren inwestycji są niezabudowane. Jak bowiem wynika z map zalegających w aktach sprawy oraz załączonego do odwołań przedsądowego wezwania z dnia 24.01.2020 r. firma D skierowanego do odwołujących, część budynku mieszkalnego Odwołujących i ogrodzenie posadowiona jest na działce nr [...]. Oznacza to, że działka ta, w tej niewielkiej części, aktualnie pozostaje zabudowana, co powinno zostać uwzględnione w analizie, jak i przy wyznaczaniu wskaźnika zabudowy. Tymczasem w wynikach analizy i decyzji zignorowano te okoliczność i ustalono wskaźnik zabudowy w stosunku do całej powierzchni terenu inwestycji. Nieprawidłowość ta winna więc być usunięta przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Z kolei w analizie przy wyznaczaniu średnich parametrów i badaniu stanu zabudowy uwzględniono zabudowane działki nr [...] i [...], których zabudowa jedynie częściowo znalazła się w obszarze analizowanym. Podobna sytuacja zachodzi przy dz. nr [...], jednak ta została pominięta w analizie. Odmienne potraktowanie powołanych zabudowanych nieruchomości wymaga wyjaśnienia, ponieważ dobór działek do analizy wpływa na obliczenia średnich parametrów, a następnie ustalone współczynniki nowej zabudowy. W analizie i jej wynikach została też poddana rozwadze zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, co stanowi warunek pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku z art. 61 ust. l pkt 5. W tym zakresie autorka analizy zauważyła, że znacząca część dz. nr [...] i terenu pod infrastrukturę znajduje się w 50 metrowej strefie ochronnej urządzenia wodnego i podlega rygorom wynikającym z art. 176 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w przedmiocie wykonywania wykopów i obiektów budowlanych. Zostało też podane, że inwestor uzyskał decyzje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia 28.02.2018 r. zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (decyzja znajduje się na k. nr 23-27 akt). Na tę samą decyzja powołał się organ I instancji w zał. nr 1 do decyzji pkt II.2a ppkt 3 podtytuł "Ochrona wód", transponując do decyzji ustalone w ww. decyzji warunki zwolnienia z ww. zakazów. Godzi się jednak odnotować, że zgodnie z przepisem art. 88n ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne powołana wyżej decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia 28.02.2018 r. wygasa, jeżeli w terminie 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji. Oznacza to, że skoro ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 15.03.2018 r. wygasła w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, jeżeli nie uzyskano wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub nie rozpoczęto wykonywania robót wskazanych w decyzji. Akta sprawy nie zawierają rzeczonego pozwolenia wodnoprawnego, brak jest też informacji, czy inwestor legitymuje się takim aktem i czy rozpoczęto roboty określone decyzją. Wymaga to więc ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a w sytuacji stwierdzenia, że ww. wygasła, wymagane będzie pozyskanie przez inwestora nowej decyzji zwalniającej z zakazów określonych ustawą Prawo wodne. W tych realiach, konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, obejmującego m.in. przygotowanie nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy i poddaniu go niezbędnym uzgodnieniom i opiniom. Kolegium wyjaśniło, że wniesienie odwołania prowadzi do ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej (tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym) oraz rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną przez organ drugiej, co do zasady, wyższej instancji. Uruchomienie postępowania odwoławczego zobowiązuje więc organ odwoławczy do rozpatrzenia całej sprawy administracyjnej po raz drugi oraz do ponownego zastosowania normy prawa materialnego, a nie jedynie do dokonania kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu. Zatem organ odwoławczy ponownie rozstrzygając sprawę, powinien brać pod uwagę stan faktyczny i stan prawny istniejący w chwili orzekania, a zatem musi uwzględniać zdarzenia faktyczne lub zmiany stanu prawnego, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia. Do takich zdarzeń należy z pewnością okoliczność, że w toku postępowania między instancyjnego mogła wygasnąć decyzja zwalniająca inwestora z zakazu wykonywania robót i obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego rzeki R. . W konsekwencji powyższych ustaleń, w tym dostrzeżonych niejasności i wątpliwości co do analizy oraz ustalonego decyzją wskaźnika zabudowy, jak też wątpliwości co do obowiązywania ww. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia 28.02.2018 r przedwczesna jest ocena organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Powyższe determinuje konieczność uchylenia badanej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Krakowa. Jednocześnie tut. Kolegium wyjaśnia, że nie może we własnym zakresie uzupełnić wszystkich braków i usunąć wątpliwości, które zostały opisane powyżej, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Po jego przeprowadzeniu bowiem, w tym przygotowaniu uzupełnionej analizy architektoniczne - urbanistycznej, koniecznym będzie sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie wyżej opisanych działań przez Kolegium oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co z kolei stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła firma D w K. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. - przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, w tym braku obarczenia decyzji WZ uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym braku zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. i zaniechania uzupełnienia przez organ odwoławczy opisanych w zaskarżonej decyzji braków i wątpliwości, a bezpodstawne uznanie, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że analiza zarzutów, sformułowanych przez SKO pod adresem decyzji WZ, prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie tylko sformułował te zarzuty w sposób błędny, jednostronny, bez należytego zbadania w sprawie materiału dowodowego, ale również (w przypadku uznania, mimo przedstawionych niżej argumentów, słuszności tych zarzutów) zaniechał podjęcia czynności zmierzających do usunięcia powziętych przez siebie wątpliwości i wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie. Wydaje się, że dopiero bezskuteczne podjęcie próby wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, po uprzednim wykonaniu czynności mających na celu wyjaśnienie powziętych wątpliwości, legitymowałoby organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I Instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi od samego początku, z wszystkimi tego konsekwencjami. Organ odwoławczy stwierdzając a priori konieczność uchylenia decyzji WZ, naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. oraz naczelne zasady postępowania administracyjnego, a w tym zasadę szybkości postępowania, ekonomiki procesowej oraz zasadę budowania zaufania publicznego obywateli do organów władzy publicznej. Odnosząc się do pierwszego - a wydaje się najważniejszego w opinii SKO zarzutu - tj. braku należytego wytłumaczenia przez autora analizy przyczyn "poszerzenia" obszaru analizowanego ponad ustawowe minimum, należy w pierwszej kolejności wskazać, że błędne jest uznanie przez SKO, iż autor analizy dopuścił się nieuzasadnionego poszerzenia analizowanego obszaru. Nie można mówić w ogóle o nieuzasadnionym poszerzeniu czegoś, czego granic maksymalnych ustawodawca nie wyznaczył (a odwołał się jedynie do celu jakiemu analiza ma służyć). Autor analizy urbanistycznej - jako podmiot posiadający ku temu stosowne uprawnienia, działając dodatkowo wraz z powołanym do tego specjalistycznym zespołem urbanistycznym, przyjmując do analizy obszar nieruchomości sąsiednich, znajdujący się w odległości 80 m od granic nieruchomości będących przedmiotem inwestycji, nie naruszył przepisu § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazującego wyznaczyć analizowany obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę całej treści analizy urbanistycznej i wskazanych w niej okoliczności, oraz wypływającej z całokształtu tej analizy zasadności przyjętego do analizy obszaru, a jedynie analizę tę potraktował w sposób wybiórczy, odnosząc się jedynie do jej poszczególnych i oderwanych od całej treści stwierdzeń. Całkowicie pominięte zostało stwierdzenie autora analizy, że to właśnie w obszarze wyznaczonym w odległości 80 od granic działek znajduje się większa liczba działek z budynkami jednorodzinnymi charakterystycznymi dla obszaru po zachodniej stronie ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie wydało przedwczesny, jednostronny osąd, który nie da się pogodzić z zasadami postępowania oraz racjonalizmu. Uchyliło decyzję WZ nakazując jednocześnie przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jedynie uzupełnić wykonaną analizę o właściwą argumentację dla przyjęcia obszaru w odległości 80 m od granic będących przedmiotem postępowania działek zamiast wymaganego minimum. SKO nie tylko mogło, ale było do tego zobowiązane - w ramach drugoinstancyjnego postępowania - uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy, celem uchylenia powziętych wątpliwości, a w tym zwrócić się do autora analizy - skoro uznało że kwestia ta jest istotna i wymaga wyjaśnienia, o wskazanie przyczyn i należyte uzasadnienie podstaw przyjętego obszaru oraz przyczyn odstąpienia od przyjęcia niezbędnego minimum). Zdaniem Strony Skarżącej wątpliwości te SKO mogło rozstrzygnąć również we własnym zakresie - kierując się podstawowymi zasadami logiki oraz zgromadzonymi w sprawie dokumentami-jednak w przypadku uznania braku własnych kompetencji w tym zakresie, winno wezwać autora analizy do przedstawienie stanowiska lub uzupełnienia analizy, czego w sposób nieuzasadniony zaniechało. W przedmiotowej sprawie, nie ma podstaw do czynienia planiście zarzutu, że do analizy przyjął obszar nieco większy niż zakładane przez ustawodawcę minimum. Gdyby ustawodawca chciał jako zasadę ustalić wyznaczenie obszaru do analizy konkretnie w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości działki to dałby temu odpowiedni wyraz w treści zapisów rozporządzenia, a co najwyżej jako możliwość odstępstwa na zasadzie wyjątku dopuściłoby poszerzenie tego obszaru, obarczając je dodatkowo wymogiem należytego uzasadnienia. Jak wynika z treści Rozporządzenia, ustawodawca pozostawił w tym zakresie jednak dowolność architektowi - planiście, który przy ustalaniu obszaru przyjętego do analizy winien kierować się specyfiką planowanej zabudowy oraz nadrzędnymi celami, jakie Rozporządzenia to ma spełnić: tj. zachowaniem ładu urbanistycznego i tzw. dobrego sąsiedztwa, przy jednoczesnym zrealizowaniu prawa właściciela do zabudowy nieruchomości. Całościowa wykładnia sporządzonej analizy prowadzi do wniosku, że jej autor zrealizował stawiany przez ustawodawcę cel. Celu tego nie może zniweczyć bezpodstawna ocena SKO - naruszająca obowiązujące w tym zakresie przepisy- że analiza w obecnym kształcie nie może być podstawą ustalenia warunków zabudowy nieruchomości. SKO z resztą - co warto podkreślić - zwróciło uwagę na jedyne uchybienie dotyczące analizy wskazując pod jej adresem, że "autorka podjęła co prawda próbę wyjaśnienia powodów poszerzenia obszaru przyjętego do analizy ponad minimum, jednak nie jest to działanie wystraczające." Negatywnie powinno już zostać ocenione samo stwierdzenie Organu Odwoławczego, dotyczące "powodów poszerzenia obszaru przyjętego do analizy ponad minimum". Skoro ustawodawca posługuje się terminem "minimum" to przyjęcie obszaru większego niż to minimum nie stanowi odstępstwa od przyjętej zasady a wręcz zachętę do szerszego (niż minimum) określania i badania obszaru, zgodnie z celami ustawodawcy. Pojęcie minimum zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN oznacza "najmniejszą możliwą lub niezbędną ilość lub wielkość czegoś" lub "przynajmniej, co najmniej". Trudno zatem stawiać zarzut architektowi - autorowi analizy urbanistycznej, że granicę analizowanego obszaru przyjął w odległości 80m od granic analizowanych działek ,w miejsce 55,5 m, które wynikałoby z określonego przez ustawodawcę minimum. Na aprobatę nie zasługuje również drugi zarzut sformułowany przez organ odwoławczy pod adresem decyzji WZ, a polegający na braku (zdaniem SKO) uwzględnienia faktu przekroczenia granicy ewidencyjnej przez budynek znajdujący się na działce odwołujących się i zajęcia przez to (choć w niewielkim zakresie) nieruchomości objętej wnioskiem. Powyższe miało przesądzać zdaniem organu odwoławczego o zabudowaniu nieruchomości objętych wnioskiem czyli działek nr [...] i [...] i błędnym wskazaniu w analizie, że działki te nie są zabudowane. Organ Odwoławczy wydając jednak powyższy osąd, całkowicie pominął okoliczność, że autor analizy w jej treści wyraźnie wskazał nie tylko na okoliczność, że "Działki nr [...] [...] nie są zabudowane", ale również - co uczynił od razu w następnym zdaniu, że "Przy zachodniej granicy terenu inwestycji na dz. nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny przy ul. [...] nr [...] - skrajem obrysu wchodzący na dz. nr [...] i [...] (według załączników mapowych w aktach sprawy)"/vide str. 2 pkt l , akapit drugi części tekstowej wyników analizy urbanistycznej, stanowiącej Załącznik Nr 3 do Decyzji WZ/ . Zatem autor analizy w jej treści i wnioskach uwzględnił - wbrew przeciwnej opinii SKO - fakt zajętości terenu działek objętych wnioskiem przez budynek sąsiedni. To samo uczynił wnioskodawca, w złożonym o wydanie decyzji WZ wniosku. Na planie zagospodarowania terenu (PZT) opracowanego dla planowanej inwestycji (stanowiącego załącznik do wniosku i zalegającego w aktach sprawy, ale dodatkowo przedstawianego w załączeniu niniejszego sprzeciwu), wskazano na zajętość terenu działek nr [...] i [...] przez budynek sąsiedni/kolor szary na PZT, opisując jako "fragment budynku istniejącego znajdujący się na działce inwestora"/. Projektant uwzględnił również powierzchnie zajętą przez przedmiotowy budynek na objętych wnioskiem działkach w bilansie terenu, oznaczając i kalkulując ją jako powierzchnie zabudowy. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie SKO, że " w wynikach analizy i decyzji zignorowano te okoliczności i ustalono wskaźnik zabudowy w stosunku do całej powierzchni terenu inwestycji", gdyż ustalony współczynnik powierzchni zabudowy wynoszący 30 %, uwzględnia już fakt zajęcia działek inwestora przez fragment sąsiedniego budynku. W sprzeciwie podniesiono również, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie z dnia 28.02.2018 r., jest decyzją, o której mowa właśnie w przepisie art. 176 ust. 7 nowego Prawa Wodnego. Została ona wydana, co prawda na podstawie zawartych w cytowanej ustawie z dnia 20.07.2017 roku nowe Prawo Wodne, przepisów przejściowych, w tym przepisu art. 545 ust. 4 tej ustawy, który w sprawach wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego Prawa Wodnego nakazywał stosowanie przepisów dotychczasowych, to jednak nie ulega wątpliwości, że jest to decyzja, której ważność - w oparciu o przepis art. 176 ust. 7 wygasa po upływie 6 lat od kiedy decyzja ta stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję albo całkowicie pominęło zmianę stanu prawnego w zakresie Prawa Wodnego, która to zmiana miała miejsce w dniu 1 stycznia 2018 roku, albo też dokonało błędnej wykładni przepisów związanej z tą zmianą (uzasadnienie decyzji SKO w tym zakresie jest tak ubogie, że trudno na jego podstawie stwierdzić jaka była przyczyna przyjętego przez SKO stanowiska). Właściwe rozpoznanie przedmiotowego zagadnienia wymagało analizy czy wydana przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie decyzja [...] z dnia 28.02.2018 r, nadal obowiązuje.

W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest w stosunku do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a. jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tym, że w ocenie organu, w analizie urbanistyczno-architektonicznej w sposób niedostatecznie przekonywujący uzasadniono powiększenie powierzchnię obszaru analizy do wielkości 80 m. Ponadto w analizie nie uwzględniono tego, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym są częściowo zabudowane, co mogło wpłynąć na uśrednione parametry zabudowy w obszarze analizy. Jako wskazania do wydania decyzji kasacyjnej podano, że w analizie przy wyznaczaniu tych parametrów zabudowy uwzględniono działki nr [...] i [...], których zabudowa jedynie częściowo znalazła się w obszarze analizowanym oraz, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28.02.2018 r. zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Prawo wodne trakcie postępowania międzyinstancyjnego wygasła.

W ocenie sądu żadna, że wskazanych przez organ przyczyn wydania decyzji kasacyjnej nie uzasadnia tego typu rozstrzygnięcia a większość z nich wynika też z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim organ nie wskazał, jakie to przepisy postępowania naruszył organ I instancja, co jest podstawową przesłanką, wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., oczywiście poza wykazaniem drugiego warunku – zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ przy tym wskazuje, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i cech zabudowy występującej w obszarze analizy, w tym dostępnych do tej samej drogi publicznej oraz spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 2-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pomijając zasadność wywodów na temat wątpliwości organu, co do przyjętego w analizie wielkości obszaru analizy, stwierdzić należy, że "wątpliwości" organu administracji co do materiału dowodowego (nawet zasadne) nie dają podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Mając "wątpliwości" co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ I instancji, organ odwoławczy winien wątpliwości te wyjaśnić czy to samodzielnie czy też zlecając dokonanie tych czynności organowi I instancji (art. 136 K.p.a.). Wskazać jednak też należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że rozporządzenie normuje tylko minimalną wartość, w jakiej wyznacza się wielkości obszaru analizy. Jak wynika z art. 60 ust 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 (osoby uprawnione do sporządzania projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Uprawniony urbanista sporządza także analizę urbanistyczno-architektoniczną. Podmioty te są osobami mającymi wiedzę specjalistyczną a weryfikacja zawartych w analizie ustaleń nie może sprowadzać się do wyrażanych przez organ wątpliwości co do fachowości sporządzonego dokumentu. Faktem jest, że w orzecznictwie przyjęło się, iż odstępstwo od wyznaczenia obszaru analizy w minimalnej wielkości wymaga uzasadnienia zawartego w wynikach analizy (aczkolwiek odnotować należy, że pogląd ten nie ma bezpośredniej normatywnej podstawy) to zauważyć należy, że dokonując oceny dowodu (a takim jest analiza urbanistyczno-architektoniczna), należy mieć na względzie, jak duży jest rozmiar "zwiększenia" obszaru analizy w stosunku do wartości minimalnej oraz dokonać oceny czy owo zwiększenie nie zmierza do dostosowania projektowanej zabudowy do funkcji czy cech zabudowy, która nie sąsiaduje z projektowaną zabudową ale jest w dalszej odległości i temu jedynie służy zwiększenie obszaru analizy. Jeżeli obszar o który "zwiększono" teren analizowany nie jest nadmierny a zabudowa w tym powiększonym obszarze odpowiada zabudowie projektowanej, urbanista nie musi w sposób bardzo szczegółowy uzasadniać korzystania z uprawnienia jakie daje mu rozporządzenie tj. określenia wielkości obszaru analizy, która to wielkość (jak mowa wyżej), tylko co do wartości minimalnych jest określone przepisami. W ocenie sądu, powiększenie obszaru analizy nie jest nadmierne, zabudowa w owym powiększonym obszarze odpowiada funkcji i cechom zabudowy projektowanej a uprawniony urbanista w dostateczny sposób powiększenie obszaru analizy uzasadnia. Uzasadnienie to mówi, iż "granice obszaru analizowanego wyznaczonego jako niezbędne minimum przecinają działki nr [...], [...] znajdujące się w pasie zainwestowania po tej samej stronie ul. [...] i ul. [...]. Wobec czego obszar analizowany poszerzono do 80 mm obejmując nim kolejne budynki jednorodzinne przy ul. [...]. W tak wyznaczonym obszarze znajduje się większa liczba działek z budynkami jednorodzinnymi charakterystycznymi dla obszaru po zachodniej stronie ul. [...]". W ocenie sądu organ miał podstawy do przyjęcia, że obszar analizy został prawidłowo wyznaczony a jeżeli nawet miał w tym temacie wątpliwości mógł je wyjaśnić wzywając organ I instancji do uzupełnienia analizy o wskazania dotyczące wielkości obszaru analizy. Z pewnością okoliczności te nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Co do zarzutów SKO dotyczących tego, że przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy uwzględniono działki nr [...] i [...], których zabudowa jedynie częściowo znalazła się w obszarze analizowanym, to w ocenie sądu jest to argument chybiony. Urbanista parametry zabudowy wyznacza biorąc pod uwagę zabudowę, która występuje w obszarze zabudowy, Zawsze jest tak, że granice obszaru analizy przecinają granice działek ewidencyjnych, które znajdują się na jej obrzeżach. Jeżeli na działkach tych występuje zabudowa, która znacznymi fragmentami mieści się w tym obszarze, nie istnieją żadne prawne ani logiczne przeciwskazania by zabudowę tę do obszaru analizy zaliczy. Znajduje się ona bowiem w obszarze analizy – pominąć jej więc nie można, a żaden argument nie przemawia za tym, żeby obliczyć np. średnie parametry nowej zabudowy z uwzględnieniem jedynie fragmentów tej zabudowy jaka w obszarze analizy się mieści. Także argument, że nie uwzględniono zabudowy znajdującej się na obszarze objętym zamiarem inwestycyjnym jest chybiony, ponieważ jak wynika z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Obszar analizy jest to zatem obszar wyznaczony "wokół" działki której postępowanie dotyczy. Zabudowa na tej działce (czy też fragmenty tej zabudowy) nie powinna być przedmiotem, analizy gdyż pozostaje to w sprzeczności z w/w przepisem.

W końcu argument dotyczący tego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może być sprzeczna z ustawą Prawo wodne, bo decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 28.02.2018 r. zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Prawo wodne w trakcie postępowania międzyinstancyjnego wygasła, jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 K.p.a., który to przepis stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ nie może uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej własną opieszałością. Zgodnie a art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 35 § 3 stanowi, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nadmienić należy, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono 9 października 2018 r. W I instancji organ decyzję wydał 11 lutego 2020 r., odwołanie zostało złożone 4 marca 2020 r. a decyzja organu odwoławczego jest z dnia 9 lipca 2010 r. Nie może być tak, że na skutek przewłoki organów administracji uprawnienia strony wynikające z decyzji administracyjnej wygasają (na skutek upływu czasu) a organ w tej sytuacji wydaje niekorzystną dla tej strony decyzje, którą uzasadnia właśnie tym faktem, że działał opieszale nie rozstrzygając sprawy w ustawowym terminie. Jeżeli zatem organ nawet zasadnie by stwierdził by, że uprawnieni strony do zainwestowania w teren chroniony przepisami dotyczącymi zagrożenia powodziowego, na skutek upływu czasu wygasły, winien wezwać inwestora do przedłożenia nowego zwolnienia, ewentualnie zawieszając postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wskazać jednakże należy także, iż nie zawsze decyzji wydana na podstawie art. 88 n ust 1 ustawy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne była wymagana na etapie ustalania warunków zabudowy. Tylko ustaleniem, że teren podlegający zainwestowaniu jest w całości położony w strefie, o której mowa w art. 88n ust 1 pkt 4 tej ustawy, uzasadniał by przyjęcie, że ma tu zastosowanie art. 88n ust 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w związku z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie organ okoliczności tej nie wykazał. Uzasadniając ten pogląd prawny przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. II OSK 256/18 w którym stwierdzono, iż "stwierdzić należy, iż powołany w skardze kasacyjnej art. 88n ust. 1 pkt 5 Prawa wodnego z 2001 r. w realiach kontrolowanej sprawy nie stanowił przepisu odrębnego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. uzasadniającego odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz znajdował zastosowanie na kolejnym etapie szeroko rozumianej procedury inwestycyjnej, to jest na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, kiedy to zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a więc także z odpowiednimi przepisami Prawa wodnego, zaś zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdza między innymi posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń".

W tym samym wyroku NSA wskazuje iż "brak było zatem w takiej sytuacji przesłanek do odmowy ustalenia warunków zabudowy z powodu powyższego zakazu wprowadzonego w art. 88n ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne z 2001 r., a organ winien ustalić warunki zabudowy pozostawiając kontrolę przestrzegania tego zakazu organom administracji architektoniczno-budowlanej na dalszym etapie procesu inwestycyjnego związanym z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o tym czy dana inwestycja będzie w przyszłości realizowana, przy czym hipotetyczny brak realizacji przedsięwzięcia, dla której warunki zabudowy ustalono, może wynikać tak z przyczyn subiektywnych (brak woli inwestora by przedsięwzięcie realizować) jaki i z przyczyn obiektywnych tj. sytuacji kiedy pomimo ustalenia warunków zabudowy podmiot dla którego w decyzji warunki te ustalono, nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę" (por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. II SA/Kr 536/17).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.