Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 528/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1007/15 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przyznał L. P. świadczenie rodzinno-opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznanego na L.P., w kwocie 153,00 zł, na okres od 1 grudnia 2011 r. bezterminowo.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych III Oddział w W. pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w W., że od dnia 1 marca 2013 r. dokonuje wypłaty dodatku pielęgnacyjnego przy wypłacanym świadczeniu.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] uchylił z dniem [...] lutego 2013 r. decyzję własną z dnia [...] marca 2012 r.

Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznane na L.P., zrealizowane za okres 1 marca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w łącznej wysokości 1.683,00 zł.

Wobec uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia przyznanego w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na L.P., zrealizowane za okres 1 marca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w łącznej wysokości 1.683,00 zł oraz o zwrocie odsetek od nienależnie pobranego świadczenia.

Odwołanie od decyzji Prezydent [...] W. z dnia [...] marca 2014 r. wniosła L. P.. W odwołaniu podniosła, że w jej ocenie ZUS powinien decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego przesłać w momencie przyznania go, czyli w marcu 2013 r., do Urzędu Dzielnicy M., który przestałby wypłacać przedmiotowe świadczenie. Wskazała, że kwota jaką ma zwrócić spowoduje, że nie będzie miała na opłaty czynszowe, prąd, gaz czy leki. Podniosła, że organ winien zastosować w sprawie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymało decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2014 r. w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że osoba, która pobrała nienależnie pobrane świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Kolegium podniosło, że decyzja Prezydenta [...] W. z dnia [...] marca 2014 r. stała się ostateczna z dniem 1 maja 2014 r. wobec uznania jej za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. z upływem 16 kwietnia 2014 r. i nie zaskarżenia jej przez L. P.. Tym samym istnienie w obrocie prawnym decyzji uznającej świadczenie jako nienależne obligowało organ do wydania decyzji orzekającej o jej zwrocie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium wskazało, że art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania w sprawie, albowiem dotyczy innych świadczeń tj. nie wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ostatecznie Kolegium poinformowało, że w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Odwołująca się powinna zatem skierować ewentualny wniosek do organu I instancji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosła L. P.. Decyzji tej zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia jej życiowego interesu. W uzasadnieniu podniosła okoliczności dotyczące jej stanu zdrowotnego i materialnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji organów obu instancji był przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego decyzja o zwrocie świadczenia może być wydana wówczas, gdy przesądzone zostanie, iż ma ono charakter świadczenia nienależnie pobranego. Decyzja o zwrocie nienależenie pobranego świadczenia może zapaść wówczas, gdy decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia jest ostateczna. Cezura czasowa, procesowa i materialna, jest jasna: najpierw winno dojść do wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie i ustalenia charakteru pobranego świadczenia, a następnie do określenia wysokości należności z odsetkami i żądania jej zwrotu. Przy czym tylko ta ostatnia decyzja rodzi konkretny obowiązek i jest podstawą egzekucji, bo istotne jest tu m.in. ustalenie możliwości żądania zapłaty, np. z uwagi na okres przedawnienia. Pierwsza z decyzji ma swą podstawę w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś druga w art. 30 ust. 1 tego aktu prawnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy mieć na uwadze fakt, iż skoro decyzja wymieniona powyżej jako pierwsza jest podstawą wydania decyzji o zwrocie świadczenia, to sprawa jego charakteru jest już ostatecznie przesądzona. Organ orzekający jest nią związany.

Sąd I instancji podkreślił, że poza sporem jest, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent [...] W. przyznał L. P. świadczenie rodzinno-opiekuńcze w formie zasiłku pielęgnacyjnego, w kwocie 153,00 zł, na okres od 1 grudnia 2011 r. do bezterminowo. Nie jest również kwestionowanym, że decyzja ta została uchylona z dniem [...] lutego 2013 r. decyzją Prezydenta [...]. W. z dnia [...] lutego 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent [...] W. uznał za nienależnie pobrane świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznane na L. P., zrealizowane za okres 1 marca 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. w łącznej wysokości 1.683,00 zł. Uostatecznienie się tej decyzji rodziło, w ocenie Sądu I instancji, ten skutek, że organ będąc związany zapadłymi decyzjami, był zobligowany do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Odnosząc się do okoliczności zdrowotnych i materialnych podnoszonych przez skarżącą w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu decyzji o zwrocie należnego świadczenia. Kwestia sytuacji skarżącej może być podnoszona przez nią w postępowaniu o umorzenie w całości lub części, odroczeniu terminu płatności albo rozłożeniu na raty nienależnie pobranego świadczenia na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych po złożeniu przez skarżącą wniosku do organu I instancji, o czym prawidłowo poinformowało Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz orzeczenie o zmianie sytuacji dochodowej skarżącej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego przez Sąd I instancji oraz organy administracji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął rażące naruszenie przez organ II instancji podstawowych regulacji procedury administracyjnej, to jest art. 7 i 8 k.p.a. Wywodzono, że skoro organ uznał, że przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego jest jedynie upływ czasu, to jest osiągnięcie określonego wieku przez uprawnioną, to zdaniem skarżącej kasacyjnie, wypłacanie przez ponad rok nienależnego świadczenia stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że działała w zaufaniu do organów administracji i nie liczyła się ze zwrotem wypłaconego świadczenia. Stwierdzono, że decyzja o zwrocie nie powinna być wydawana bez rozważenia indywidualnej sytuacji strony.

Autor skargi kasacyjnej wywodził, że uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego było niezgodne z prawem. Przepisy o świadczeniach rodzinnych wskazują zamknięty katalog przypadków, kiedy możliwe jest uchylenie decyzji przyznającej zasiłek, a wśród nich nie zawarto przyznania dodatku pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że nie było podstaw do wydania orzeczenia o zwrocie świadczenia przez skarżącą kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że podstawy takiej nie może stanowić upływ czasu, a więc osiągniecie określonego przez L.P. wieku. Istniejące w dniu wydawania tej decyzji przesłanki zamieszczone w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 20015 r., poz. 114 ze zm.), zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie zawierały przesłanek pozwalających na uchylenie tej decyzji z powodu nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do tak sformułowanych argumentów, podnoszonych zarówno na poparcie zarzutów naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, wskazać należy na istotę postępowań administracyjnych dotyczących świadczeń nienależnych - według stanu prawnego na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Art. 30 ust. 2 ustawy zawiera zaś wyliczenie przypadków, w których pobrane świadczenia rodzinne uważa się za świadczenia nienależne.

Powołany zaś w skardze kasacyjnej art. 32 ust. 2 stwarza dla organu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne między innymi w przypadku, kiedy osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne.

Z przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika obowiązek wydania decyzji administracyjnej zobowiązującej osobę, która nienależnie pobrała świadczenie do jego zwrotu. Jednakże obowiązek zwrotu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostało na podstawie decyzji administracyjnej organu za nienależnie pobrane. Zatem dopiero wejście do obrotu prawnego decyzji uznającej dane świadczenie za nienależnie pobrane, daje podstawę do procedowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia.

Rozróżnienie postępowań administracyjnych w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane, w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego oraz w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych, gdy każde z tych postępowań kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, oznacza, że w sensie materialnym i procesowym mamy do czynienia z odmiennymi sprawami administracyjnymi z wyodrębnieniem w każdej z nich podmiotu, przedmiotu i treści postępowania. To rozróżnienie powoduje także, że inne okoliczności i przepisy prawa stanowią podstawę do wydania decyzji w każdej z tych spraw. W przypadku zwrotu świadczenia nienależnego jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 1 ustawy, natomiast w przypadku uznania świadczenia za nienależnie jako podstawę wskazuje się art. 30 ust. 2 ustawy, a w przypadku uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie rodzinne art. 32 ust. 1 ustawy. Pomiędzy wspomnianymi decyzjami występuje związek prawny, bowiem warunkiem wydania decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego jest wcześniejsze wydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależne. Powoduje to również tę konsekwencję, że nie można skutecznie zwalczać decyzji o zwrocie świadczenia nienależnego argumentami, które odnoszą się do przesłanek uznania świadczenia za nienależne. Wyodrębnienie spraw administracyjnych i w konsekwencji także postępowań administracyjnych oznacza bowiem niezależność tych postępowań względem siebie, w tym sensie, że dotyczą one innej materii prawnej i faktycznej.

Z powyższych powodów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące nie uwzględnia przez organy administracji jak i Sąd I instancji dotyczące sytuacji materialnej L. P., jak i zarzutu dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ostatni z przywołanych przepisów dotyczy możliwości zmiany lub uchylenia przez organ decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Decyzja, której podstawę stanowił przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy innej sprawy administracyjnej (uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek pielęgnacyjny), która mogła być przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę w jej granicach Sąd I instancji nie mógł oceniać legalności decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej, pomimo istnienia wspomnianego związku prawnego pomiędzy decyzją o uznaniu świadczenia za nienależne a decyzją o zwrocie świadczenia nienależnego i decyzją o uchyleniu decyzji ostatecznej przyznającej to świadczenie.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r., o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny zaistnienia przesłanek z art. 32 ust. 1 ustawy, ani też do dokonywania oceny sytuacji materialnej skarżącej kasacyjnie, wyszedł by bowiem wówczas poza granice rozpoznania sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Powyższe czyni zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeni art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezasadny.

Skoro według art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego nie ma potrzeb prowadzenia ustaleń czy pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, gdyż powinno to być ocenione we wcześniejszy postępowaniu administracyjnym, to tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. podnoszące nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, w tym dotyczących sytuacji majątkowej skarżącej, jak i osiągnięcia przez nią określonego wieku. Przepisy prawa materialnego determinują przedmiot postępowania i zakres prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu świadczenia nienależnego istota postępowania wyjaśniającego sprowadza się do ustalenia jednej okoliczności, a mianowicie sprawdzenia, czy istnieje w obrocie prawnym decyzja o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.