Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1666/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1,  art. 124
journal: Dz.U. 2015 poz 748
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10 par. 1,  art. 11,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, Protokolant spec. Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego A. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), odmówił przyznania A. C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania.

Prezes ZUS zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia.

Następnie organ wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że w wieku 52 lat wnioskodawcza stał się całkowicie niezdolny do pracy. Na przestrzeni 60 lat życia udokumentował 25 lat, 1 miesiąc i 5 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Jednakże w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawcza udowodnił jedynie 1 rok, 9 miesięcy i 5 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.

W latach 2000 - 2006, 2006 - 2008 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u wnioskodawcy ustalona dopiero od dnia [...] stycznia 2008 r. Nie istniały zatem - do tej daty - przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

Organ podniósł, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy. Przy czym wykazany dochód, przypadający na jednego członka rodziny, nie wskazuje, aby wnioskodawca pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik zaznaczył, iż przerwy w zatrudnieniu wnioskodawcy w okresach 2000-2006 i 2006-2008 spowodowane były ciężką niewydolnością postępującą od 2003 r., która od 2006 r. uniemożliwia mu nie tylko wykonywanie pracy zarobkowej ale również podstawową egzystencję. Powyższy stan wynika z przedłożonej dokumentacji medycznej.

Pełnomocnik wskazał, iż w 2008 r. wobec wnioskodawcy stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy, a w 2013 r. zakwalifikowano go do najwyższej grupy osób niepełnosprawnych. Całkowita niezdolność do pracy została stwierdzona na podstawie stanu zdrowia wnioskodawcy, który na skutek pracy w warunkach szkodliwych doznał trwałego i nieodwracalnego uszczerbku na zdrowiu. Stale pogarszający się stan zdrowia w okresie przed stwierdzeniem całkowitej niezdolności do pracy uniemożliwił wnioskodawcy podjęcie "normalnego" zatrudnienia.

Pełnomocnik podkreślił, iż niezdolność do pracy nie pojawiła się nagle, a jej stwierdzenie przez lekarza orzecznika ZUS jest de facto jedynie deklaratoryjnym potwierdzeniem istniejącego stanu. Wnioskodawca od lat jest przykuty do łóżka i całkowicie uzależniony od pomocy osób trzecich.

Pełnomocnik wskazał również, że stanowisko organu dotyczące posiadania niezbędnych środków utrzymania jest całkowicie oderwane od stanu faktycznego udokumentowanego przez wnioskodawcę. Podnosił on bowiem, że jego całkowity miesięczny dochód stanowi zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Wnioskodawca jest całkowicie zależny od żony, która stara się utrzymać ich oboje pracując ponad siły. Żona osiąga dochód w wysokości [...] zł miesięcznie z wykonywanej umowy zlecenia (po potrąceniu zajęcia komorniczego), który nie wystarcza na pokrycie comiesięcznych zobowiązań i zakup podstawowych leków. Od dnia [...] grudnia 2015 r. żona uzyskała dodatkową pracę, z której otrzymuje dochód w wysokości [...] zł. Zważywszy, iż wnioskodawca nie może sam pozostać w domu przez cały dzień (14 godzin) ze względu na ryzyko zasłabnięcia przy ataku bólowym, zaistniała konieczność korzystania z pomocy opiekuna, który przychodzi do wnioskodawcy dwa razy dziennie i pomaga przy wykonywaniu podstawowych czynności, a także podaje mu tlen. Koszty tej opieki, w wysokości 200 zł miesięcznie pokrywane są właśnie z dodatkowego dochodu żony. Koszty leków to minimum 200 zł miesięcznie. Pozostałe koszty związane są z opłatą za mieszkanie, energię i wodę oraz wszelkie niezbędne do życia podstawowe produkty. Biorąc powyższe pod uwagę miesięcznie na zakup żywności dla dwóch osób pozostaje zaledwie 300 zł.

Pełnomocnik podkreślił, iż wobec wnioskodawcy wydano orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, stwierdzono również trwałą niezdolność do pracy. Nie ma żadnych szans na to, aby stan jego zdrowia poprawił się na tyle, by mógł funkcjonować samodzielnie. Wnioskodawca potrzebuje środków na przeżycie, zwłaszcza na żywność i niezbędne leki. Wobec braku środków na utrzymanie powstają zobowiązania, których małżonkowie nie są w stanie regulować na bieżąco. Skutkowało to wypowiedzeniem umowy na dostarczanie paliwa gazowego do mieszkania w związku z zadłużeniem, którego nie są w stanie spłacić.

Pełnomocnik zaznaczył, iż w treści zaskarżonej decyzji nie wskazano, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędne środki utrzymania". Również ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia co powoduje, iż ocena, czy posiadane środki zaspokajają minimum egzystencji czy też nie, pozostawiona zostaje organowi orzekającemu w sprawie. Jak wskazano we wniosku - po odliczeniu wszystkich wydatków i zajęcia komorniczego - małżonkom C. pozostaje około 300 zł miesięcznie na zaspokojenie podstawowych potrzeb, w tym wyżywienia dla dwóch osób. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że posiadane środki utrzymania należy oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej. W chwili obecnej renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wynosi 882,56 zł. Przenosząc to na miesięczne dochody wnioskodawcy, można z całą stanowczością stwierdzić, że są one niższe od minimalnego świadczenia dla osób całkowicie niezdolnych do pracy.

Wobec powyższego, zdaniem pełnomocnika, wnioskodawca spełnia łącznie wszystkie przesłanki wskazane w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co zostało potwierdzone stosowną dokumentacją.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy.

Podkreślił, iż orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. komisja lekarska ZUS ustaliła, że A. C. jest trwale całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r. Zatem całkowita niezdolność do pracy została orzeczona w wieku 52 lat wnioskodawcy, który na przestrzeni 60 lat życia udokumentował 25 lat, 1 miesiąc i 15 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Okoliczność ta nie wystarcza jednak do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, bowiem aby przyznać przedmiotowe świadczenie należy stwierdzić, że zaistniały szczególne okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym.

Organ ponownie zaznaczył, że w ocenianym do uprawnień 10-leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - wnioskodawca udowodnił 1 rok, 9 miesięcy i 5 dni tych okresów. Od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. i od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2008 r., tj. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Wprawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty w zwykłym trybie muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że w wykazanych okresach nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy.

Organ wskazał również, że w "Oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej" z dnia [...] września 2013 r. wnioskodawca wyjaśnił, że ww. przerwy w ubezpieczeniu były spowodowane złym stanem zdrowia. Ponadto we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołał się na wcześniejszą - trwającą od 2003 r. - chorobę. Jednakże, skoro orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] stycznia 2008 r., to organ nie mógł przyjąć innej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. Samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Natomiast ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania tego stanu. Z kolei - powoływane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, nie służy do celów rentowych. Może być natomiast podstawą do ubiegania się o objęcie pomocą na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

W świetle powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że wnioskodawca nie nabył prawa do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Końcowo organ wskazał, że w sprawie nie została również spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania, którą należy oceniać na tle najniższej emerytury. Jej wysokość od dnia 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł miesięcznie. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca mieszka z żoną, która pracuje i osiąga wynagrodzenie w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, a dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł brutto miesięcznie. Oznacza to, że miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny przekracza kwotę brutto najniższej emerytury.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016r. A. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez organ zbadania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i oceny całego materiału dowodowego,

2) art. 107 § 3 k.p.a. zw. z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez zaniechanie uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami powołanego przepisu, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącego,

3) art. 83 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.) poprzez niezbadanie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym i arbitralne stwierdzenie, iż przesłanki te nie zostały spełnione.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, iż błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie nie została wykazana przesłanka szczególnych okoliczności z powodu których skarżący nie nabył uprawnienia do świadczenia rentowego w "zwykłym" trybie. Nadto organ błędnie przyjął, iż brak wcześniejszego (przed 2008 r.) orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, oznacza, że do dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący był osobą zdrową, a stan niezdolności do pracy pojawił się dopiero w dniu wydania orzeczenia.

Pełnomocnik podkreślił, iż do akt ZUS złożone zostało zaświadczenie lekarza prowadzącego, zgodnie z którym skarżący w długim okresie czasu był leczony, zaś od 2003 r. jego chorobę zaczęto diagnozować jako chorobę przewlekłą. Pomimo prób podejmowania zatrudnienia, stan zdrowia skarżącego uniemożliwiał mu wykonywanie pracy. Od 2006 r. skarżący nie tylko był niezdolny do wykonywania pracy, lecz wręcz nie był w stanie opuścić domu.

Zdaniem pełnomocnika, w okolicznościach niniejszej sprawy organ arbitralnie, bez chociażby próby analizy dokumentacji medycznej skarżącego, która mogłaby doprowadzić do prawdy materialnej, założył, iż leczenie w okresie kilku lat przed wydaniem orzeczenia o niezdolności do pracy, nie przesądza o wyjątkowości sytuacji skarżącego.

Pełnomocnik wskazał również, że stanowisko organu w kwestii niespełnienia przesłanki braku środków podstawowego utrzymania jest całkowicie oderwane od stanu faktycznego sprawy. Całkowity dochód netto skarżącego i jego małżonki to łącznie kwota [...] zł netto, na którą składają się: 153 zł zasiłku pielęgnacyjnego skarżącego, [...] zł z jednej umowy zlecenia żony oraz [...] zł z drugiej umowy zlecenia. Dodatkowo żona skarżącego obciążona jest spłatą własnych zobowiązań (z tytułu pożyczek zaciąganych przy każdej głębszej zapaści męża w celu zakupu leków) w wysokości 350 zł miesięcznie. Oszacowany przez organ rzekomy dochód brutto na osobę w rodzinie skarżącego, mający wynosić przeszło [...] zł, ustalony został całkowicie bezpodstawnie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ocena niezbędności powinna być dokonywana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Za takie minimum uznać należy środki służące zapewnieniu zamieszkania, wyżywienia czy opieki zdrowotnej w przypadku choroby. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, jego jedyny dochód miesięczny to zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie.

Końcowo pełnomocnik podkreślił, iż odmowa przyznania skarżącemu świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym braku możliwości poprawy stanu zdrowia w stopniu pozwalającym na podjęcie zatrudnienia i wypracowanie dodatkowych okresów sprawiają, że skarżący coraz częściej trafia do szpitala, ponieważ nie mogąc wykupić leków i niedojadając, pogłębia stan niewydolności.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, iż całkowita niezdolność do pracy skarżącego została ustalona od [...] stycznia 2008 r., przy czym w toku postępowania nie potwierdzono, aby przed styczniem 2008 r. istniała u skarżącego jakakolwiek niezdolność do pracy - kwestią tą zajmowała się Komisja Lekarska ZUS w dniu [...] grudnia 2013 r. Organ jest związany wydanymi w sprawie prawomocnymi orzeczeniami lekarskimi i nie może przyjąć, że ze względu na stan zdrowia skarżący nie mógł pracować od 2003 r.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podniósł nadto, że żona skarżącego uległa wypadkowi w dniu [...] grudnia 2016r., na skutek czego przez okres dwóch miesięcy przebywała na zwolnieniu lekarskim. Obecnie pracuje w niepełnym wymiarze czasu pracy u jednego pracodawcy, a zatem utraciła część dotychczasowych zarobków. Nie może zatem pokryć kosztów związanych z pomocą opiekuna, który podawał skarżącemu tlen podczas nieobecności żony. Pełnomocnik wskazał również, że dochody żony skarżącego są obciążone zajęciami komorniczymi i zobowiązaniami m.in. z tytułu kredytów zaciągniętych na potrzeby zapewnienia skarżącemu stosownej pomocy i opieki medycznej. Podkreślił, iż w dokumentacji medycznej przedłożonej do ZUS znajdowało się zaświadczenie lekarza prowadzącego, z którego wynikało, że skarżący leczył schorzenie płuc już w 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015, poz. 748 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia.

Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Zaznaczenia wymaga, że zakres materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia, wynika z treści żądania strony. Wprawdzie, w przypadku postępowania wszczętego na wniosek, to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone skutki prawne, jednakże, jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe bądź niepełne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zasada ta stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zasada ta powinna być realizowana we wszystkich stadiach postępowania tak, aby strona rozumiała przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kieruje się organ wykonując lub odmawiając wykonania określonych czynności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W sprawie bezspornym jest, że skarżący A. C. podlegał ubezpieczeniu społecznemu, zaś orzeczeniem z dnia [...] listopada 2015 r. Komisja Lekarska ZUS stwierdziła u skarżącego całkowitą, trwałą niezdolność do pracy. Ustaliła jednocześnie, że całkowita niezdolność do pracy powstała u wymienionego od dnia [...] stycznia 2008 r.

Wobec powyższego, rzeczą organu było poczynienie niezbędnych ustaleń oraz poddanie ustalonych okoliczności faktycznych wnikliwej analizie i ocenie, czy powodem braku nabycia przez skarżącego uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie były "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zauważyć przy tym należy, że żaden przepis ww. ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone indywidualnie. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Podkreślić należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie może być - jak czyni to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. - interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania tego świadczenia, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142639).

Podejmując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organ wskazał, że w okresie 10 lat przypadających przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do świadczenia w trybie zwykłym zgodnie z art. 57 ust. 1 i 58 ust. 1 i 2 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS - skarżący udokumentował 1 rok, 9 miesięcy i 5 dni tych okresów składkowych, przy czym okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] stycznia 2008 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ stwierdził przy tym, że w ww. okresach przerwy w zatrudnieniu wobec skarżącego nie była orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Na tej podstawie organ przyjął, że nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały wymienionemu kontynuowanie zatrudnienia.

Powyższa konstatacja organu pozostaje jednak przedwczesna w świetle materiału aktowego niniejszej sprawy.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego skarżący pozostawał w ubezpieczeniu od dnia [...] maja 1972 r. Od 1998 r - jak sam wskazywał - miał problemy z oddychaniem, co stanowiło powód przebywania na kilkumiesięcznych zwolnieniach lekarskich w 1998 oraz w 1999r. Schorzenie układu oddechowego nie pozwoliło mu na kontynuowanie zatrudnienia w charakterze [...] przy [...]. W 2000 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą - [...], jednak postępująca choroba płuc uniemożliwiła mu pracę w tym zawodzie. Od tego czasu - jak podkreślał skarżący - stan jego zdrowia istotnie się pogarszał. W 2006 r. pracował w [...] jako [...], gdzie podlegał ubezpieczeniu od dnia [...] kwietnia 2006 r., jednak w lipcu 2006 r. doznał urazu kręgosłupa (dyskopatia), który uniemożliwił mu kontynuowanie pracy, zaś w październiku 2006 r. zmuszony był ze względów zdrowotnych powrócić do kraju. Stan jego zdrowia systematycznie pogarszał się, zaś schorzenie w postaci [...] uniemożliwiało mu znalezienie pracy, którą mógłby wykonywać w tym stanie. W lipcu 2010 r. skarżący przebył zawał serca. Pomimo ciężkiej choroby - jak wskazał we wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. - podjął tymczasową pracę w grudniu 2014 r. ażeby zapewnić sobie i żonie niezbędne środki utrzymania, jednak ze względu na bardzo zły stan zdrowia (nagłe zasłabnięcia i ataki duszności) wykonywał ją tylko do czerwca 2015 r. Obecnie, skarżący przebywa w domu, wymaga opieki drugiej osoby. Nagłe ataki duszności uniemożliwiają mu samodzielne funkcjonowanie. W 2014 r. na skutek takiego właśnie ataku skarżący przebył kolejny zawał serca, po którym nie odzyskał pełnej sprawności.

Powyższe okoliczności nie zostały przez organ wszechstronnie i wnikliwie przeanalizowane z punktu widzenia przesłanki szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z powodu których skarżący nie wypracował świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Jak już bowiem wskazano powyżej, "szczególne okoliczności" to zdarzenia i stany (zwłaszcza zdrowotne), które ograniczają, utrudniają, a nawet uniemożliwiają wypracowanie wymaganego okresu ubezpieczenia. Wystąpienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy.

Sąd dostrzega okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] grudnia 2013 r., z którego wynika, że w stosunku do A. C. "nie stwierdzono danych medycznych aby przed dniem [...] stycznia 2008 r. istniała jakakolwiek niezdolność do pracy". Analiza treści tego orzeczenia nie pozwala jednak stwierdzić w sposób stanowczy, czy zostało ono wydane na podstawie dokumentacji pochodzącej sprzed 2008 r., na co zwracał uwagę pełnomocnik skarżącego w toku postępowania powołując się m.in. na zaświadczenie wydane przez lekarza prowadzącego (którego brak w aktach sprawy), a w którym podano, że skarżący był leczony w długim okresie, zaś od 2003 r. jego chorobę układu oddechowego zaczęto diagnozować jako przewlekłą.

W uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia z dnia [...] grudnia 2013 r. Komisja Lekarska ZUS wskazała, iż zostało ono wydane na podstawie dokumentacji z przebiegu leczenia - ambulatoryjnego, zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących w dniach [...] grudnia 2012 r., wyników badań dodatkowych: spirometria, rtg. Powyższe nie pozwala stwierdzić, czy przedmiotem oceny Komisji była również dokumentacja obejmująca historię choroby skarżącego z poradni chorób płuc od 2005 r., o której mowa w uzasadnieniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2013 r. wydanego przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w którym zaliczono skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz stwierdzono, iż wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oczywistym jest, że wydając decyzję w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS jest związany treścią prawomocnego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i komisji lekarskiej ZUS (co wynika z art. 14 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), jednakże istotne jest, aby orzeczenie to - również w zakresie ustaleń co do częściowej niezdolności do pracy - było wydawane w oparciu o wszelką dostępną dokumentację, która mogłaby podlegać ocenie w kontekście schorzenia powodującego utrudnienia, czy wręcz brak możliwości podjęcia pracy przez wnioskodawcę.

Powyższe aspekty wymagają ponownej, wnikliwej analizy organu, tym bardziej, że Komisja Lekarska ZUS orzekając w dniu [...] listopada 2015 r. o całkowitej niezdolności do pracy skarżącego, nie wypowiadała się w kwestii (istnienia bądź nieistnienia) częściowej niezdolności do pracy skarżącego przed ustaloną datą całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed [...] stycznia 2008 r.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec faktu, że skarżący na przestrzeni 52 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej, trwałej niezdolności do pracy, udokumentował 25 lat, 1 miesiąc oraz 15 dni okresów składkowych, co oznacza, że legitymuje się on adekwatnym do wieku, długim stażem ubezpieczeniowym. W ocenie Sądu, jakkolwiek przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest uzależnione od łącznej długości stażu pracy danej osoby (lecz od wykazania, że nie spełniła ona przesłanek do nabycia świadczenia w trybie zwykłym z powodu szczególnych okoliczności), to jednak organ wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winien powyższy aspekt mieć na względzie. Staż pracy skarżącego wskazuje bowiem, że nie unikał on zatrudnienia, przeciwnie, dopóki dolegliwości związane ze schorzeniem układu oddechowego nie nasiliły się, był aktywny zawodowo i pracował systematycznie. Jak podnosił skarżący, na ponad 25 lat stażu pracy, 17 lat pracował jako [...] w szkodliwych dla zdrowia warunkach. Przerwanie aktywności zawodowej - jak sam wskazywał - spowodowane było postępującymi, poważnymi problemami zdrowotnymi.

Rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS rozważy i oceni zasadność przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku poddając wnikliwej analizie wszystkie wskazane powyżej okoliczności. Organ rozważy przy tym, czy opisane powyżej problemy zdrowotne mogły stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, która uniemożliwiła skarżącemu wypracowanie stażu niezbędnego do nabycia uprawnień do renty w tzw. "zwykłym trybie". W celu uzyskania ewentualnych dodatkowych informacji i dokumentów w tym zakresie organ zwróci się do skarżącego (jego pełnomocnika), który zgodnie z art. 10 k.p.a., korzysta z prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ podejmie również działania w celu jednoznacznego ustalenia, w oparciu o całość dostępnej dokumentacji medycznej (również z poradni chorób płuc od 2005 r.), czy w okresie przed dniem [...] stycznia 2008 r. skarżący był częściowo niezdolny do pracy.

Ponadto, biorąc pod uwagę, że jedną z przesłanek do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku jest brak posiadania przez osobę wnioskującą niezbędnych środków utrzymania, organ ustali ponownie, czy przesłanka ta w niniejszej sprawie została spełniona. Organ weźmie przy tym pod uwagę, że żona skarżącego w celu zapewnienia mu niezbędnej opieki (podawanie tlenu podczas jej całodziennej obecności w pracy) podjęła się dodatkowego zajęcia, z którego dochód niemal w całości był przeznaczony na pokrycie kosztów związanych z zapewnieniem opieki. Nie do zaakceptowania, w ocenie Sądu, jest sytuacja, w której starania w celu rozwiązania kwestii opieki nad skarżącym poprzez podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez jego żonę prowadzi automatycznie do uznania, że przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została spełniona. Jakkolwiek owa "niezbędność" środków utrzymania powinna być ocenia na tle wysokości najniższej emerytury brutto, jednak nie sposób nie dostrzec wyjątkowych okoliczności w ocenianej sprawie, w której dodatkowo pozyskiwane środki są przeznaczane na ratowanie zdrowia i życia ludzkiego. Warto również nadmienić, że żona skarżącego, jak wskazał pełnomocnik na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r., na skutek wytężonej pracy uległa wypadkowi w grudniu 2016 r. i przez okres 2 miesięcy przebywała na zwolnieniu lekarskim. Obecnie pracuje w niepełnym wymiarze czasu pracy u jednego pracodawcy, a zatem utraciła część dotychczasowych zarobków. Podkreślić również należy, że środki utrzymania dla obojga małżonków zapewnia wyłącznie żona skarżącego. Skarżący otrzymuje jedynie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł i nie jest w stanie partycypować w kosztach utrzymania. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie, ale także wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Lu 587/09, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).