Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1097/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 43, § 1 ust.. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 613/18 w sprawie ze skarg spółki [...] S.A. z siedzibą w L. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 613/18 oddalił skargi [...] S.A. w L. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Powiatu M. decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] ograniczył sposób korzystania z położonej w M. obr. [...] nieruchomości stanowiącej własność M. C., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,75 ha, przez zezwolenie [...] S.A. na budowę odcinków linii 110 kV [...] oraz [...], zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta M. z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja Starosty została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...]).

W związku z zakończeniem realizacji inwestycji we wniosku z [...] lutego 2017 r. M. C. zwrócił się do Starosty Powiatu M. o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości w/w działek.

Starosta Powiatu M. decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] ustalił na rzecz M. C. odszkodowanie w wysokości 32 207 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] położone w M. obr. [...] (pkt 1); zobowiązał inwestora, tj. [...] S.A. z/s w L. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2); wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu Cywilnego (pkt 3); orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w zakresie nabycia od M. C. części działki nr [...] o pow. 71,40 m2 zajętej pod słup energetyczny.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M. C. i [...] S.A. z siedzibą w L.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda ustalił, że decyzja organu I instancji została wydawana w oparciu o operat szacunkowy z [...] czerwca 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. E. (z korektą dokonaną [...] grudnia 2017 r.), który wycenił wartość odszkodowania na kwotę 32 207 zł. Z tak ustaloną wartością odszkodowania nie zgodził się ani wnioskodawca ani inwestor. Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy, zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", poddany został ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców - [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w R. i pod warunkiem wprowadzenia korekt został uznany za przydatny do celów, do jakich został sporządzony. Korekta została sporządzona i wprowadzona przez rzeczoznawcę. W jej wyniku kwota szacowanej wartości nieruchomości wzrosła z kwoty 32 190 zł do kwoty 32 207 zł.

Wojewoda podał, że rzeczoznawcy majątkowi W. E. i L. D., (którego operat szacunkowy został przedstawiony przez Spółkę), dokonując wyceny zastosowali podejście porównawcze metodę porównania parami, zgodnie ustalając, że powierzchnia zajmowanego obszaru pod pas technologiczny linii WN 110 kV dla działki nr [...] wynosi 650,27m2, a dla działki nr [...] - 1 031,52 m2, w tym powierzchnia pod słup 71,40 m2. Według analizy biegłych ceny transakcyjne w okresie badania rynku były stabilne (co wynika z równowagi popytu i podaży) i uzależnione były głównie od takich czynników jak położenie działki, wielkość jej powierzchni, topografia, infrastruktura oraz ograniczenia w możliwości wykorzystania. Procentowe wpływy poszczególnych cech rynkowych na cenę nieruchomości wyznaczyli na podstawie badań – preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości na rynku lokalnym oraz cech nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu. Oszacowana wartość 1m2 działki nr [...] według rzeczoznawcy W. E. wynosi 124,38 zł/m2, a według L. D. - 103,06 zł/m2, zaś w przypadku działki nr [...] jest to odpowiednio - 60,56 zł/m2 i 65,28 zł/ m2. Według operatu pierwszego z rzeczoznawców zmniejszenie wartości nieruchomości wynosi 32 207 zł, zaś według drugiego – 27 249 zł. Wysokość odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości nie została zatem zaniżona. Różnica między wartościami końcowymi wynosi 4 941 zł i mieści się w granicach poniżej 20% oszacowanej wartości.

Wojewoda podał, że operat W. E. został pozytywnie oceniony przez Komisję Oceniającą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych, a różnice w wartościach mieszczą się w granicach błędu szacunkowego. Operat ten wykazał prawidłową wysokość obniżenia wartości nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów Spółki organ wyjaśnił - powołując się na art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 u.g.n. - że operat stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego na temat posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu przez organ nie jest możliwa w zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych. Prawidłowość sporządzenia operatu została poddania ocenie Komisji, a wykazane przez nią uchybienia zostały wyeliminowane, przez co szacowana wartość nie budzi zastrzeżeń.

M. C. i [...] S.A. z siedzibą w L. wnieśli skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił obie skargi. Sąd wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia kwoty odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. E. na zlecenie organu I instancji. Kwota odszkodowania - w ocenie M. C. - została zaniżona, zaś według [...] S.A. - zawyżona. W ocenie Sądu operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego W. E. spełnia wymogi przewidziane w art. 154 ust. 1 u.g.n., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.) i jako dowód w sprawie podlegał ocenie organu, jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W operacie szczegółowo przedstawiono sposób obliczenia kwoty odszkodowania odpowiadającej zmniejszeniu wartości szacowanej nieruchomości (z odniesieniem do poszczególnych działek) oraz okoliczności, które zostały wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę. Przedstawione w nim kryteria wyceny oraz wyciągnięte na ich podstawie wnioski, w ocenie Sądu, są logiczne i spójne. Sąd zwrócił uwagę, że ocena operatu z [...] czerwca 2017 r. jest dodatkowo uwiarygodniona przez ocenę Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z [...] listopada 2017 r., która na zlecenie [...] S.A., w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., przeprowadziła ocenę tego operatu. Komisja w opinii stwierdziła wprawdzie w operacie uchybienia wymagające korekty, niemniej jednak - pod warunkiem ich wprowadzenia - uznała przydatność operatu do wykorzystania w celu, dla którego został opracowany. W ocenie Komisji, uchybienia te miały charakter błędów metodycznych i dotyczyły niewłaściwego wyliczenia cen jednostkowych nieruchomości gruntowych nabywanych z udziałem w wewnętrznej drodze dojazdowej (poprzez pominięcie tego udziału) oraz niewłaściwej oceny cechy "jakość dojazdu" i sposobu dostępu do drogi publicznej. Korekta tych uchybień została dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego [...] grudnia 2017 r. i skutkowała zmianą wyliczonej kwoty odszkodowania z 32 190 zł na 32 207 zł. Pozostałe uchybienia zostały ocenione przez Komisję "jako nie mające wpływu na oszacowaną wartość". Sąd podkreślił, że oznacza to, że prawidłowe są pozostałe założenia wyceny dotyczące zwłaszcza podstaw formalnych, prawnych i metodologicznych wyceny, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, wyboru podejścia i metody szacowania. Ponadto Komisja, odnosząc się do zarzutów formułowych przez [...] S.A., wyjaśniła, że rozpiętość cen w zbiorze nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę nie była duża, wobec czego brak jest podstaw do przypisania mu działania zmierzającego do sztucznego zawyżenia wartości nieruchomości. Sąd zauważył także, że Spółka kwestionując kompletność uwzględnienia uwag Komisji w operacie, nie wykazała, które z końcowych uwag Komisji mających wpływ na treść sporządzonej wyceny nie zostały uwzględnione przez biegłego w korekcie jego operatu. W ocenie Sądu analiza skorygowanego operatu szacunkowego w dniu [...] grudnia 2017 r. wskazuje na dokonanie poprawek obejmujących wyliczenie cen jednostkowych nieruchomości wraz z udziałem w wewnętrznej drodze dojazdowej oraz korektę oceny cechy jakości dojazdu z uwzględnieniem sposobu dostępu do drogi publicznej. Ponadto zostało wykazane w operacie, że w sprawie nie wystąpiła zmiana uwarunkowań prawnych lub istotna zmiana czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, co czyni niezasadnym zarzut M. C. dotyczący wzrostu cen nieruchomości podobnych.

Sąd dalej wskazał, że niezależnie od oceny operatu z [...] czerwca 2017 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, dokonaną przecież na wniosek [...] S.A., Spółka przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w piśmie z [...] stycznia 2018 r. zwróciła się o wykonanie operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (deklarując pokrycie związanych z tym kosztów), zaś w odwołaniu od decyzji wniosła o dopuszczenie dowodu z operatu sporządzonego w lutym 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L. D. (określającego zmniejszenie wartości przedmiotowych działek na kwotę 27 249 zł), a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego innej osoby o stosownych uprawnieniach. Sąd zauważył, że wprawdzie organy nie odniosły się do wniosków dowodowych Spółki, co uchybia regułom prowadzenia postępowania określonym w K.p.a., jednakże nie uzasadnia to uwzględnienia skargi z powodu zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 § 1 w związku z art. 136 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Odmowa przeprowadzenia przez organ odwoławczy dowodu dla wyjaśnienia okoliczności już bezspornie wyjaśnionych przez organ I instancji nie stanowi takiego naruszenia powyższych przepisów, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Sąd uznał, że zasadności tego stanowiska można pośrednio dopatrywać się również w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego L. D., sporządzonym na zlecenie [...] S.A., który został dołączony do akt sprawy. Mimo że operat ten nie został dopuszczony w poczet dowodów i jego analiza w kontekście prawidłowości decyzji organu I i II instancji nie jest możliwa w ramach rozpoznawanej sprawy, Sąd na marginesie (m.in. z uwagi na zarzut skarżącej Spółki naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2014 r.) zwrócił uwagę na kilka aspektów, które przemawiają za prawidłowością operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Sąd wskazał, że operat szacunkowy jest w istocie opinią na temat wartości nieruchomości, przez co sporządzenie nawet kilku operatów dla tej samej nieruchomości, ale przez różnych rzeczoznawców majątkowych, z reguły będzie wskazywało na różne wartości nieruchomości, co samo w sobie nie przesądza o ich wadliwości. W niniejszej sprawie możliwe jest stwierdzenie wielu elementów wspólnych obu operatów, wynikających m.in. z zastosowania tego samego podejścia (porównawczego) i metody (porównywania parami), przyjęcia tych samych dat, na które uwzględniono stan przedmiotu wyceny i poczynienia takich samych ustaleń co do spełnienia warunków określonych w § 43 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Ponieważ rzeczoznawcy dla potrzeb ustalenia zmniejszenia wartości działek nr [...] i nr [...] wybrali do porównania inne transakcje (mimo że ustalone przez nich zbiory transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianych działek częściowo pokrywały się), przy dalszych różnicach związanych z przyjętymi przez nich dla potrzeb szacowania względem poszczególnych działek cechami rynkowymi i przypisanymi im wagami, musiało mieć to przełożenie na wynik końcowy. Mimo podobieństw, każda bowiem nieruchomość co do zasady jest inna i charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi, co w konsekwencji – jeżeli tylko nie zostały naruszone ogólne regulacje odnoszące się do zasad ich sporządzania - nie uzasadnia wywodzenia z tego powodu twierdzeń o wadliwości sporządzonych na ich podstawie operatów, a tym bardziej operatu ocenionego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (jako zbyt daleko idące jest wywodzenie wadliwości operatu W. E. z faktu uznania jego przydatności warunkowanego dokonaniem określonych poprawek, które nie miały charakteru merytorycznego i w symbolicznym wręcz zakresie przekładały się na ustaloną kwotę zmniejszenia wartości nieruchomości). W związku z tym Sąd nie dopatrzył się także naruszenia § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, na podstawie którego, w ocenie Spółki, organ uzasadnił rozbieżność wyniku wyliczenia wartości odszkodowania pomiędzy operatami W. E. i L. D., jako mieszczących się w granicach poniżej 20% wartości oszacowania. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zestawienie oszacowanych kwot zmniejszenia wartości nieruchomości z datami sporządzenia operatów (32 207 zł – operat W. E. z czerwca 2017 r. i 27 249 zł – operat L. D. z lutego 2018 r.) – wobec wskazywanego w obydwu operatach stabilnego poziomu cen transakcyjnych nieruchomości reprezentatywnych – czyni bezzasadnym zarzut M. C.

Sąd uznał, że organy uwzględniając wymogi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy, dając temu wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w L. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. polegające na błędnej wykładni w związku z niedostrzeżeniem błędów merytorycznych (metodologicznych) operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego mgra inż. W. E., a w związku z tym jedynie formalnym zastosowaniu powyższych przepisów, czego nie sposób pogodzić z wykładnią funkcjonalną powołanych przepisów ustawy, z której wynika powinność przyjęcia za podstawę działania administracji publicznej (tylko) merytorycznie prawidłowego operatu szacunkowego; sednem tego zarzutu nie jest oczekiwanie przez Skarżącego, aby Sąd posiadał specjalistyczną wiedzę merytoryczną, lecz oczekiwanie, aby Sąd dostrzegł, że biegły jedynie dopasował współczynniki w poprawionym przez niego operacie szacunkowym, a uzyskany wynik wartości szacunku odszkodowania jest niemal taki sam jak w wadliwej (uznanej za wadliwą przez organ nadzoru rzeczoznawców ze względów metodologicznych) pierwszej opinii tego biegłego; nasuwa to wniosek, że opinia uzupełniająca jest jedynie formalnie prawidłowa, co już podważa zasadę legalizmu i oczekiwaną od Sądu kontrolę legalności działania organów administracji publicznej;

b) naruszenie art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ z jednej strony Sąd przyjmuje jako prawidłowy po stronie organu autorytatywny brak możliwości oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim ocena ta miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, polegając jedynie na ocenie dochowania (czy raczej wyczerpania opisania w treści) elementów formalnych opinii, z drugiej zaś strony Sąd czyni rozważania w przedmiocie uwzględnienia przez biegłego spełnienia przesłanek unormowanych w § 43 ww. rozporządzenia (s. 7-11 uzasadnienia) i wdaje się w ocenę wyników różnych operatów szacunków dwóch biegłych (na s. 14 uzasadnienia), W. E. (z czerwca 2017 r., na kwotę 32 207 zł) i L. D. (z lutego 2018 r., na kwotę 27 249 zł), co dowodzi, że wartościuje (waży) obydwa operaty i nadaje walor dowodowy temu ostatniemu operatowi;

c) § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie oceny rozbieżności wyniku wyliczenia wartości odszkodowania pomiędzy operatami szacunkowymi W. E. oraz L. D. jako dopuszczalnych, na podstawie nieprzekonujących i niejasnych przesłanek, przy jednoczesnym zastrzeżeniu braku podstaw do uwzględnienia jako dowód operatu L. D.; co więcej wynik tej różnicy ma "wzmacniać" walor dowodowy kwestionowanego operatu W. E.; Wobec powyższego, to po pierwsze, hipoteza powyższego przepisu nie obejmuje sytuacji stanowiącej podstawę jego zastosowania w sprawie, a po drugie - Sąd nie przyjmuje za istotne kwestionowanie przez Skarżącego braku wykazania przez biegłego W. E. źródeł pozyskania (czyli skonkretyzowania) danych o cenach transakcyjnych uzyskiwanych w przetargach, ani nie wyjaśnia źródeł wiedzy o takich cenach, aby co najmniej wyartykułować podstawę do rozważań w przedmiocie zastosowania przepisu rozporządzenia; Sąd nie wyjaśnia zatem podstawy prawnej, z której wywodzi o dopuszczalności takiej, czy innej rozbieżności różnicy wartości odszkodowania pomiędzy operatami szacunkowymi dwóch rzeczoznawców majątkowych oraz nie dostrzega wagi wyartykułowanej przez Skarżącego potrzeby weryfikacji podstaw faktycznych operatu; formalnym utrudnieniem dowodzenia przez skarżącego swoich racji w sprawie jest zaakceptowanie przez Sąd pominięcia jako dowód operatu L. D., a przy tym jednoczesne czynienie rozważań materialnoprawnych z odwołaniem się do tego właśnie operatu.

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1 (w związku z art. 136 § 1), art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny już dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego w wyprowadzaniu wniosków z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w których to następstwie naruszeń sąd:

- bezpodstawnie przyjął za uprawnione wyliczenie wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości (w zakresie działek nr [...] i nr [...]) na rzecz M. C., wyłącznie na opiniach (operatach szacunkowych) rzeczoznawcy majątkowego mgra inż. W. E., merytorycznie kwestionowanych przez Skarżącego z uwagi na naruszenie standardów rzeczoznawców majątkowych, a przy tym - końcowej opinii nieuwzględniającej w całości uwag (zastrzeżeń) wykazanych przez Komisję Oceniającą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R., co powinno zdecydowanie obniżyć poziom jej wiarygodności i mocy dowodowej oraz obezwładniać przydatność dla stanowczego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu;

- bezpodstawnie wyprowadził wniosek o pozytywnej ocenie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego mgra inż. W. E. przez Komisję Oceniającą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R., podczas gdy skrupulatna analiza tej oceny dowodzi wnioskowi przeciwnemu; nadto (końcowa) opinia uzupełniająca tego biegłego nie uwzględniła wszystkich uwag Komisji, choć może prowadzić do nieuprawnionego wniosku prima facie, że skoro biegły zweryfikował podstawy do wyceny (w tym współczynniki) i uzyskał kwotę wyceny niemal taką samą, jak w skutecznie zakwestionowanej opinii, to formalnie opinia jest prawidłowa, mimo że zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania nakazują zachować dużą ostrożność w przedmiocie zaakceptowania tego rodzaju poprawionego algorytmu do prawie takiego samego wyniku wyceny; stąd Sąd powinien był przyjąć za uzasadnione względami konieczności i celowości albo przyjęcie za prawidłowy operat szacunkowy L. D. albo polecenie organowi zlecenia innej opinii, innemu biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu jako konieczny w sprawie dowód istotny dla rozstrzygnięcia;

- bezpodstawnie uznał za uprawnione działania organu w postaci nierozpoznania wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez inną osobę posiadającą stosowne uprawnienia celem określenia właściwej wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości prawa własności nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...],[...] położonych w M., stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, a to celem uzyskania wiarygodnej podstawy rozstrzygnięcia wobec przedstawienia przez Skarżącego opinii (operatu szacunkowego) L. D.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zgodnie z art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04 i 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jej autor wyznaczył przez zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 zd. 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 78 § 1 (w związku z art. 136 § 1), art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniając na czym naruszenie powyższych przepisów polegało, tym samym wyznaczając granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, wskazała, że bezpodstawnie Sąd I instancji przyjął za uprawnione wyliczenie wartości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości wyłącznie na opiniach (operatach szacunkowych) rzeczoznawcy majątkowego mgra. inż. W. E., że bezpodstawnie Sąd wyprowadził wniosek o pozytywnej ocenie tego operatu szacunkowego przez Komisję Oceniającą [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R., w tym o uwzględnieniu wszystkich uwag Komisji, co świadczyłoby o przydatności operatu w niniejszej sprawie, a także że bezpodstawna jest ocena Sądu o braku konieczności dopuszczenia dowodu z innego operatu szacunkowego.

Odnosząc się kolejno do wskazanych zarzutów przypomnieć trzeba, że w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie ustalone na rzecz M. C. przysługuje za zmniejszenie wartości nieruchomości powstałe z powodu ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W takiej sytuacji, w myśl art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie za szkody powstałe wskutek takiego zdarzenia, powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Z powyższego wynika, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Opinia rzeczoznawcy nie ma jednak charakteru wiążącego i ocena jej musi znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. podlega ocenie organów rozstrzygających sprawę i sądu administracyjnego, to jednak ocena ta nie może wkraczać w tę jego część, która jest wynikiem wiadomości specjalnych biegłego rzeczoznawcy, tj. w część merytoryczną operatu. Wynika to z tego, że zarówno organy jak i sąd nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10). Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 K.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy z [...] czerwca 2017 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. E. Organy doszły do przekonania, że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a także jest jasny, logiczny i spójny. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji. Ocena skarżącej kasacyjnie Spółki wskazująca, że operat dotknięty jest błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową i przydatność w niniejszym postępowaniu, nie oznacza a limine, że organ nie może oprzeć na nim swoich ustaleń co do zmniejszenia wartości nieruchomości i przysługującej z tego tytułu kwoty odszkodowania. Nie oznacza także tego, że organ w takiej sytuacji jest obowiązany do zlecenia sporządzenia przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości ani też nie oznacza tego, że organ jest obowiązany do dokonania oceny przyjętego operatu szacunkowego na podstawie przedstawionego przez Spółkę operatu szacunkowego z [...] lutego 2018 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego L. D. określającego zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Kwestionowanie wartości dowodowej operatu szacunkowego przez stronę oznacza wyłącznie to, że organy administracyjne i Sąd Wojewódzki muszą odnieść się do zarzutów strony i wykazać, czy są one zasadne.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do dokonanej przez organy administracyjne oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia kwoty odszkodowania, a także do zarzutów strony w tym zakresie. Sąd zauważył, że organy administracyjne nie odniosły się do wniosku Spółki o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. D. i ocenił, że stanowiło to uchybienie regułom wyrażonym w K.p.a. Jednocześnie Sąd uznał, że włączony do akt administracyjnych sprawy operat szacunkowy L. D. dotyczy okoliczności już wyjaśnionych przez organ I instancji i wobec tego brak odniesienia się przez organy do niego, nie może stanowić takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Z oceną Sądu I instancji należy zgodzić się. Z przepisu art. 157 ust. 2 u.g.n. wynika wprost, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej Spółki, że dla oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. E. - i co za tym idzie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - mógł mieć znaczenie inny operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie jest uprawniony, w ramach odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, do ustosunkowania się do operatu szacunkowego przedstawionego przez stronę, skoro został on włączony do materiału dowodowego sprawy. Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości sporządzenia tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Zasada oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych koresponduje zaś ze wspomnianą wyżej regułą, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych.

Zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, że błędnie Sąd I instancji przyjął, że Komisja Oceniająca [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. pozytywnie oceniła operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia kwoty odszkodowania w niniejszej sprawie, nie znajduje zaś potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Opinia Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R. z [...] listopada 2017 r., sporządzona na zlecenie [...] S.A., w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., znajduje się w aktach sprawy. Wynika z niej we wniosku końcowym, że operat zawiera wprawdzie wymagające korekty uchybienia, niemniej - pod warunkiem ich wprowadzenia - uznała przydatność operatu do wykorzystania w celu, dla którego został opracowany. W ocenie Komisji, uchybienia te miały charakter błędów metodycznych i dotyczyły niewłaściwego wyliczenia cen jednostkowych nieruchomości gruntowych nabywanych z udziałem w wewnętrznej drodze dojazdowej (poprzez pominięcie tego udziału) oraz niewłaściwej oceny cechy "jakość dojazdu" i sposobu dostępu do drogi publicznej. Inne stwierdzone uchybienia Komisja określiła "jako nie mające wpływu na oszacowaną wartość". Korekta uchybień została dokonana przez wskazanego wyżej rzeczoznawcę w dniu [...] grudnia 2017 r. (skutkując zmianą wyliczonej kwoty odszkodowania z 32 190 zł na 32 207 zł) i znalazła wyraz w operacie szacunkowym znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Wszystkie pozostałe założenia wyceny zostały przez Komisję uznane za prawidłowe, w tym dotyczące podstaw formalnych, prawnych i metodologicznych wyceny, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, wyboru podejścia i metody szacowania. Komisja odnosząc się w treści opinii do zarzutów formułowych przez [...] S.A. uznała, że analiza wyboru nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę wskazuje, że rozpiętość cen w zbiorze nieruchomości nie była duża, wobec czego brak jest podstaw do przypisania rzeczoznawcy działania zmierzającego do sztucznego zawyżenia wartości nieruchomości, do wykazania czego od początku prowadzonego w sprawie postępowania konsekwentnie zmierzała w/w Spółka. Prawidłowo zauważa przy tym Sąd I instancji, że Spółka kwestionując wniosek o uwzględnieniu w operacie szacunkowym wszystkich uwag Komisji Oceniającej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w R., nie wykazała które z końcowych uwag Komisji mających wpływ na treść sporządzonej wyceny nie zostały uwzględnione przez biegłego w korekcie jego operatu. Prawidłowo też wskazuje Sąd I instancji, że analiza skorygowanego operatu szacunkowego z [...] grudnia 2017 r. wskazuje na dokonanie poprawek obejmujących wyliczenie cen jednostkowych nieruchomości wraz z udziałem w wewnętrznej drodze dojazdowej oraz korektę oceny cechy jakości dojazdu z uwzględnieniem sposobu dostępu do drogi publicznej.

W konsekwencji, brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że błędna była ocena Sądu I instancji co prawidłowości ustalenia przez orzekające w sprawie organy odszkodowania za utratę wartości nieruchomości na podstawie prawidłowego pod względem merytorycznym operatu szacunkowego.

Brak skutecznego zakwestionowania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę ustalonego stanu faktycznego oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami stanu faktycznego przyjętymi przez Sąd I instancji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny mógł oceniać zarzuty naruszenia prawa materialnego tylko w tym kontekście. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego generalnie wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów - kolejno wskazanych w skardze kasacyjnej - art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1, art. 128 ust. 4 u.g.n., § 43 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w istocie dotyczą okoliczności stanu faktycznego, a konkretnie oceny tych okoliczności dokonanej przez organy administracyjne, a zaaprobowanej przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie Spółka w ramach tych zarzutów podnosi bowiem, że nie zostały dostrzeżone błędy merytoryczne (metodologiczne) operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego W. E. z tego względu, że nie zostało dostrzeżone, że biegły jedynie dopasował współczynniki w poprawionym operacie szacunkowym, a uzyskany wynik jest niemal taki sam jak w wadliwej opinii; że Sąd I instancji popada w sprzeczność przy ocenie operatu szacunkowego twierdząc, że nie ma możliwości oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, a w istocie czyni rozważania w przedmiocie uwzględnienia przez biegłego spełnienia przesłanek unormowanych w § 43 ww. rozporządzenia, co wskazuje, że wartościuje oba operaty szacunkowe i nadaje obu operatom walor dowodowy; oraz że Sąd I instancji ocenia na podstawie niejasnych przesłanek, że rozbieżność dotycząca kwoty odszkodowania oszacowanego zmniejszenia wartości nieruchomości pomiędzy operatami szacunkowymi rzeczoznawców majątkowych W. E. a L. D., jest dopuszczalna.

Istota wszystkich powyżej sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji jako prawidłowej dokonanej przez organy administracyjne oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. E. Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą tym samym błędnej wykładni art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n., ani nie dotyczą błędnego zastosowania przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n. i § 43 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., lecz zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym oszacowaniu zmniejszenia wartości nieruchomości opartym na operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z prawem, podczas gdy - w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki - organ ocenił ten operat nieprawidłowo, a Sąd I instancji ocenę tę zaaprobował. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Wskazać jeszcze trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a.