Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 824/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3, § 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. a i lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. sp. z o.o. w W. (dalej jako: "skarżąca", "strona" lub "grupa") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Prezes ARiMR" lub "organ II instancji"), z [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2011 r. nr [...] skarżącą wpisano do rejestru grup producentów rolnych województwa [...]. Jako członków grupy wskazano: H. S., E. M., M. M., M. M. oraz A. U.

Decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] Dyrektor Oddziału przyznał stronie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4 marca 2011 r. do 3 marca 2016 r. w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

[...] marca 2015 r. grupa złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w okresie od 4 marca 2014 r. do 3 marca 2015 r., to jest za czwarty rok korzystania z pomocy.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], Dyrektor Oddziału odmówił grupie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za czwarty rok działalności.

Po rozpatrzeniu złożonego przez stronę odwołania od powyższej decyzji, Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną przez stronę decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Dyrektorowi Oddziału.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ I instancji odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 4 marca 2014 r. do 3 marca 2015 r., to jest za czwarty rok działalności. Zdaniem Dyrektora Oddziału skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Wskazał, że czterech członków spółki, tj.: E. M., M. M., M. M. i H. S., było wcześniej członkami Grupy Producentów Drobiu B. sp. z o.o., która to grupa została wpisana do rejestru Grup Producentów Rolnych [...] lipca 2006 r., a następnie wykreślona z rejestru w 2010 r., tj. po czwartym roku działalności. Grupę B. sp. z o.o. wpisano natomiast do rejestru [...] marca 2011 r.

W ocenie organu I instancji sztucznie wykreowano trzech członków grupy poprzez podział istniejącej fermy drobiu brojlerów w celu spełnienia warunku co do minimalnej liczby członków określonych w przepisach Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 642 ze zm.), zgodnie z którym minimalna liczba członków grupy zajmującej się produkcją drobiu, powinna wynosić 5 producentów. Organ I instancji opisał powiązania miedzy dzierżawcą (M. M.) a wydzierżawiającymi kurniki (E. M., M. M. i A. U.) oraz zastosowany mechanizm potwierdzający wolę uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez działania zmierzające do obejścia przepisów prawa przez członków Grupy, którzy nie posiadali własnej infrastruktury do prowadzenia chowu i hodowli drobiu, a udostępnił im ją inny członek Grupy. Zdaniem Dyrektora Oddziału podział bazy produkcyjnej należącej do M. M. poprzez wydzierżawienie budynków do produkcji drobiu na rzecz poszczególnych osób fizycznych stanowił dekoncentrację, tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w celu stworzenia grupy producentów.

Dyrektor Oddziału podkreślił, że podzielenie potencjału produkcyjnego M. M. poprzez wydzierżawienie obiektów członkom grupy producentów rolnych skarżącej i wykreowanie w ten sposób dodatkowych podmiotów miało na celu otrzymanie wsparcia finansowego w programie "Grupy producentów rolnych" poprzez ominięcie wymogów określonych w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Prezes ARiMR decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za czwarty rok działalności.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR wyjaśnił, że w rozstrzygnięciu organu I instancji jako podstawę uznania wystąpienia w sprawie sztucznych warunków z uwagi na niespełnienie celów określonych w art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano na rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu (członka grupy – M. M.), a nie centralizację produkcji między podmiotami będącymi członkami grupy. Prezes ARiMR wskazał zaś na wystąpienie sztucznych warunków z uwagi na rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, tj. potencjału produkcyjnego Grupy B. sp. z o.o. w celu utworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych", i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Prezes ARiMR stwierdził, że grupa wypełniła, zarówno obiektywny warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Zdaniem organu II instancji, skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych, gdyż działając jako nowoutworzona Grupa w okresie pięcioletniego dofinansowania miałaby możliwość otrzymania wsparcia w maksymalnej wysokości 390.000 Euro. Dlatego też, w ocenie organu II instancji, aspekt finansowy był jedynym czynnikiem dążenia wspólników do założenia nowej Grupy.

Prezes ARiMR dodał, że zawiązanie nowej grupy producentów pod nazwą B. sp. z o.o. przez osoby będące członkami grupy B. sp. z o.o., którzy, jak sami wskazują, nie widzieli podstaw do funkcjonowania w spółce o ugruntowanej pozycji na rynku, a mimo to prawie w tym samym składzie osobowym stworzyli nową Grupę z dodatkowo jedną nową osobą, która przystąpiła do nowego podmiotu, rozpoczynającego działalność w branży pomimo, iż ugruntowaną pozycję na rynku posiadała jej "poprzedniczka", B. sp. z o.o., stanowi celowe działanie w kierunku uzyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej przez okres nie 5 a 9 lat przez te same osoby, działające na tym samym rynku sprzedaży. Wyjaśnił, że gdyby członkowie B. sp. z o.o. nie stworzyli nowej grupy producentów, to mogliby czerpać korzyści finansowe z tytułu programu pomocowego tylko przez okres jednego roku, po upływie którego kończył się już pięcioletni okres korzystania z udzielanej tej grupie pomocy. W tej sytuacji powołanie nowej grupy producentów, tj. B. sp. z o. o., zdaniem organu II instancji, miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

Wskazał jednocześnie, iż powyższe działania, stanowią dekoncentrację, tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego jednego podmiotu (potencjału produkcyjnego Grupy B. sp. z o.o.) w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Prezesa ARiMR z [...] lutego 2016 r. nr [...] skarżąca pismem z [...] marca 2016 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania pomocy w sytuacji, gdy wcześniejsza ocena struktury organizacyjnej i funkcjonowania spółki dokonana przez ARiMR w pierwszym i drugim roku działalności nie budziła jej żadnych zastrzeżeń, a działania i decyzje podejmowane przez ARiMR utwierdzały spółkę w przekonaniu, że otrzyma ona płatność również za czwarty rok działalności jako grupa producentów rolnych, bowiem jej struktura organizacyjna i sposób funkcjonowania nie zmienił się w trzecim ani w czwartym roku działalności w stosunku do lat poprzednich;

b) art. 21 ust. 2 pkt 2) i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn funkcjonowania spółki w takiej, a nie innej strukturze organizacyjnej, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu li instancji, iż struktura organizacyjna spółki sama w sobie świadczy o stworzeniu sztucznych warunków do otrzymania płatności;

c) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ II instancji utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania spółce środków finansowych za czwarty rok działalności jako grupa producentów rolnych, przejawiające się w szczególności w tym, iż organ II instancji nie odniósł się w sposób należyty do twierdzeń, wyjaśnień i dowodów spółki składanych w toku postępowania administracyjnego, jak również, że nie wyjaśnił on dostatecznie przyczyn, dla których uznał, iż spółka stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności ograniczając się jedynie do subiektywnych ocen organu nie popartych zgromadzonymi w sprawie dowodami, zwłaszcza, iż analogiczny materiał dowodowy w pierwszym i drugim roku działalności grupy stanowił podstawę wydania decyzji przyznającej spółce środki finansowe za kolejne lata funkcjonowania;

d) art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania spółce środków finansowych z tytułu pomocy finansowej za czwarty rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy organ I instancji wydał wcześniej decyzję nr [...] o przyznaniu spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4 marca 2011 r. do 3 marca 2016 r. (decyzja ta stała się ostateczna), a więc był on związany tą decyzją i nie mógł od nowa badać struktury organizacyjnej spółki w celu zarzucenia jej stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności-zwłaszcza, że struktura ta nie uległa zmianie;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 pkt 8 rozporządzenia komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zamiarem osób zawiązujących grupę było działalnie mające na celu ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", w konsekwencji czego spółka stworzyła sztuczne warunki, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, a w konsekwencji błędne zastosowanie dyspozycji ww. przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w szczególności, że w dwóch pierwszych latach działalności ta sama struktura organizacyjna nie budziła żadnych zastrzeżeń organu;

b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że działania spółki nie korespondują z celami wskazanymi w powyższym przepisie, podczas gdy Spółka w rzeczywistości cele te realizuje;

c) art. 35 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r., art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie spółce środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za czwarty rok działalności, mimo że spółka spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej za czwarty rok działalności spółki jako grupy producentów rolnych oraz o orzeczenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowią przepisy krajowe: ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm., dalej jako: "u.w.r.o.w.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie gpr"), a także przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005").

Ponadto należy przypomnieć, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983 ze zm. – dalej jako: "ustawa o grupach producentów rolnych") osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego. Treść art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z ust. 1 pkt 1 art. 3 grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa grupa (art. 4).

Na podstawie art. 7 ustawy o grupach producentów rolnych, spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o grupach producentów stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu gpr.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia gpr pomoc jest udzielania grupie producentów, która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia gpr pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia gpr wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie badaniu Sądu została poddana decyzja Prezesa ARiMR utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotycząca odmowy przyznania stronie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 4 marca 2014 roku do 3 marca 2015 roku, tj. za czwarty rok działalności grupy.

Przechodząc do analizy zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo również oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji, odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie naruszył tym samym również art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 u.w.r.o.w.

Za niezasadne uznać również należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 oraz 110 k.p.a. Zdaniem strony niedopuszczalnym jest żeby organ w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (w sprawach o przyznanie płatności za poszczególne lata działalności grupy) wydał różne (sprzeczne) rozstrzygnięcia, stanowi to bowiem, w ocenie strony, naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Ponadto, w ocenie spółki, kwestia ewentualnego stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności powinna była zostać zweryfikowana przez Dyrektora Oddziału przed wydaniem decyzji z [...] października 2011 r. o przyznaniu pomocy, w związku z czym nie powinna podlegać badaniu na etapie wydawania decyzji w sprawie przyznania płatności za poszczególne lata działalności grupy. Powyższe, w ocenie skarżącej, narusza dyspozycję art. 110 k.p.a., tj. związanie organu wydaną decyzją, w tym wypadku decyzją Dyrektora Oddziału z [...] października 2011 r. nr [...]o przyznaniu stronie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 4 marca 2011 r. do 3 marca 2016 r.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia gpr wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana.

Podkreślić należy, iż dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których ARiMR może wywieść konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez Stronę. Ponadto, na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w siedzibie Grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o stworzeniu sztucznych warunków przez stronę.

Należy zwrócić uwagę, iż w trakcie badania mogą zostać ujawnione fakty, które dotychczas nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a są istotne dla rozstrzygnięcia. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w. stanowi, iż: "W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy." Tym samym ARiMR zobowiązana jest rozpatrzyć ponownie całość materiału dowodowego.

Wskazać ponadto należy, iż organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, czy w kolejnym roku spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Okoliczność ta została potwierdzona m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt. II GSK 2138/11 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. Decyzja organu II instancji o odmowie przyznania płatności za czwarty rok działalności grupy została wydana bowiem na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego.

Raz jeszcze podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności za kolejny rok działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną, zatem fakt wydania przez organ decyzji o przyznaniu płatności np. za pierwszy rok działalności grupy nie może determinować treści kolejnych decyzji dot. przyznania płatności za kolejne lata.

Niezasadnie również strona podnosi, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" na pięcioletni okres związany jest jej treścią w momencie wydawania decyzji o przyznaniu płatności za poszczególne lata działalności grupy, tj. nie może badać kwestii stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Wskazać należy, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia gpr. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia 1698/2005 i rozporządzenia 65/2011.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, że na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Z ust. 2 art. 35 rozporządzenia 1698/2005 wynika natomiast, że wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku.

Na mocy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w cytowanym wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w celu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Organy orzekające nie kwestionowały, że grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy.

Zgodzić się należy ze stroną, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który wprost zabraniałby zakładania przez producentów uczestniczących wcześniej w grupie producentów rolnych, kolejnej grupy, po wcześniejszym wykreśleniu z rejestru działającej pierwotnie grupy. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania.

Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 344/15 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie zauważył, że cyt. "z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np. wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C - 131/13, C - 163/13 i C-164/13).

Jak słusznie zauważył Prezes ARiMR, grupa producentów B. sp. z o.o. nie musiała zostać tworzona, gdyż dotychczasowi członkowie istniejącej grupy B. sp. z o.o., mogli funkcjonować w ramach tejże grupy. Nie było żadnych racjonalnych powodów, aby nowa grupa producentów została zawiązana, poza stworzeniem sztucznych warunków w celu ponownego uzyskania korzyści finansowej. Nie ulega wątpliwości, że gdyby członkowie B. sp. z o.o. nie stworzyli nowej grupy producentów, to mogliby czerpać korzyści finansowe z tytułu programu pomocowego tylko przez okres jednego roku, po upływie którego kończył się już pięcioletni okres korzystania z udzielanej tej grupie pomocy. W tej sytuacji oczywistym wydaje się wniosek, że powołanie nowej grupy producentów, tj. B. sp. z o.o., miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013.

Powyższe działania, jak trafnie zauważył organ II instancji, zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a i lit. b rozporządzenia 1698/2005.

Zdaniem Sądu, działania podjęte przez grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez brak spełnienia warunku centralizacji sprzedaży i wspólnego wprowadzania produktu do obrotu (na rynek) jak również poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Z akt bezsprzecznie wynika, że czterech z pięciu obecnych członków grupy, tj. H. S., E. M., M. M. oraz M. M., w latach 2007-2010 (bezpośrednio poprzedzających zarejestrowanie skarżącej jako grupy producentów rolnych) wchodziło w skład B. sp. z o.o., która posiadała siedzibę w tej samej miejscowości i pod tym samym adresem, co siedziba skarżącej.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał B. sp. z o.o. pomoc finansową na okres pięciu lat, to jest od 5 lipca 2006 r. do 4 lipca 2011 r. Grupa, korzystała z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 przez okres 4 lat, otrzymując decyzje o przyznaniu środków finansowych na łączną kwotę pomocy 845.193,45 zł.

Następnie, w związku z zaprzestaniem produkcji przez jednego z członków, podjęto decyzję o złożeniu wniosku o wykreśleniu z Rejestru Grup Producentów Rolnych. Marszałek Województwa [...] przychylił się do wniosku ww. grupy i decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. wykreślił Grupę Producentów B. sp. z o.o. z rejestru grup producentów rolnych.

[...] października 2010 r.: H. S., E. M., M. M., M. M. oraz A. U. zawiązali natomiast Grupę Producentów B sp. z o.o., która na podstawie decyzji z [...] marca 2011 r. została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych Województwa [...].

Za niezrozumiałe uznać w tym miejscu należy podnoszone w treści skargi twierdzenia strony, że A. U. nie chciał przystąpić do wcześniej utworzonej spółki, która funkcjonowała na rynku już blisko 5 lat. Strona wskazała na zbyt duże ryzyko gospodarcze i finansowe w przystąpieniu do spółki funkcjonującej na rynku od wielu lat, posiadającej znaczne obroty. Jej zdaniem wiązałoby się to z koniecznością dokładnej analizy i badania sytuacji spółki, co zazwyczaj jest związane z dużymi kosztami i na ogół i tak nie daje pewności co do sytuacji i stosunków panujących w spółce oraz mogących powstać z tego tytułu konsekwencji.

W ocenie Sądu, A. U. miał możliwość weryfikacji stanu finansowego spółki B. Sp. z o.o., co szczegółowo opisał organ w zaskarżonej decyzji. Spółka miała ugruntowaną pozycję, ustalonych odbiorców oraz wykazywała przychody. Nie było zatem racjonalnych powodów, dla których przystąpienie do nowo zawiązanej spółki miało okazać się "bezpieczniejsze" dla nowego członka.

Istotny w niniejszej sprawie jest zatem fakt okoliczności powstania grupy, tj. powołanie nowej grupy utworzonej przez te same osoby w krótkim okresie po wykreśleniu B. sp. z o.o. z rejestru w czwartym roku działalności oraz ten sam adres siedziby zarówno B. sp. z o.o., jak również B. sp. z o.o.

Wszystkie wskazane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, potwierdzają zasadność stanowiska organu przedstawionego w zaskarżonej decyzji.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10) u.w.r.o.w. oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia gpr, poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie spółce środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za czwarty rok działalności, mimo że spółka spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej.

Organy ARiMR, o czym była już mowa wyżej, mają bowiem zarówno uprawnienie jak i obowiązek badać, w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności (zarówno w pierwszym roku korzystania z pomocy, jak i następnych), czy spełnione są warunki do otrzymania płatności. Sam fakt, iż istniejąca grupa prowadzi działalność hodowlaną i osiąga określony, wymierny poziom produkcji, a co za tym idzie dochodów z jej sprzedaży, nie jest tożsamy z uznaniem, iż doszło do spełnienia celu, dla jakiego została utworzona. Należy zwrócić także uwagę na fakt, że jakkolwiek podmiotem uzyskującym płatności jest grupa, to jest ona utworzona przez producentów wchodzących w jej skład. Utworzenie grupy ma ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom m.in. zasady wspólnego działania i konkurowania z innymi podmiotami, w tym w zakresie produkcji zbytu wytworzonego produktu. Działanie grupy, która powinna spełnić określony cel szczegółowy, pozwala na jej finansowanie. W sytuacji, gdy określeni producenci działali już w grupie, której przyznano pomoc finansową, ze względu na spełnienie celu z art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005, w ocenie Sądu, cel grupy, w której producenci ci ponownie działają, nie może być uznany za spełniony – mimo faktycznego prowadzenia działalności.

W tym stanie rzeczy, ze względu na stworzenie przez stronę sztucznych warunków, co miało miejsce w niniejszej sprawie, brak było podstaw do przyznania płatności na podstawie powołanego art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005.

Sąd stwierdził zatem, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia treści żadnego ze wskazywanych przez grupę przepisów prawa materialnego.

Reasumując, w ocenie Sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną również w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono zarówno dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie chronologii zdarzeń poprzedzających powstanie grupy organ II instancji w sposób czytelny odniósł się zaś do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.