Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2140/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1545/15 w sprawie ze skargi Z. M.-G. i K. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. W. na rzecz Z. M.-G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz K. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1545/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Z. M.-G. i K. G. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia z [...] marca 2015 r., nr [...] znak: [...], Starosta Tatrzański zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i S. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz wodociągowy, instalacja gazowa i energetyczna) na działkach nr ew. A/4, A/7 obr. [...] w Zakopanem ul. A.".

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Z. M.-G. oraz K. G., współwłaściciele działki nr A/6 sąsiadującej z terenem inwestycji. Podnieśli, że w skład budynku gospodarczego podlegającego rozbudowie i przebudowie wchodzi również wiata gospodarcza, która w latach 1985 - 1986 była przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o rozbiórce. Rozbiórka ta nie została dokonana. Do powierzchni rozbudowy i przebudowy dodano powierzchnię tej wiaty. Zdaniem skarżących, inwestycja stanowić więc będzie usankcjonowanie samowoli budowlanej.

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Dokonana przez organ odwoławczy weryfikacja materiału dowodowego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, potwierdza ustalenia organu pierwszej instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także warunki zawarte w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, gdyż dopiero w sytuacji spełnienia wskazanych przepisami ustawy wymagań organ, uprawniony jest do udzielenia pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji dochował wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 i 4 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a uznanie, że projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne. Jak wynika z akt sprawy inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zebrane dowody, w tym oświadczenie M. U., pozwalają na przyjęcie, że doszło do rozebrania wiaty objętej nakazem rozbiórki, a następnie wykonano wiatę istniejącą obecnie.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. M.-G. i K. G.

Podtrzymali twierdzenia zawarte w odwołaniu. Kwestionując wiarygodność oświadczenia M. U., stwierdzili, że nawet rozebranie wiaty nie dawało nikomu prawa do postawienia nowej wiaty bez pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały, że wiata przylegająca do budynku gospodarczego nie jest objęta niewykonanym nakazem rozbiórki, co w rozumieniu art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) prowadziłoby do braku możliwości wydania pozwolenia na budowę.

Według Sądu, dowody zgromadzone w sprawie (w szczególności oświadczenie M. U.; upomnienie z [...] lipca 1986 r. skierowane do W. W. przez Urząd Miasta Zakopanego i Gminy Tatrzańskiej oraz zezwolenie nr [...] Archiwum Państwowego w Krakowie z [...] sierpnia 1994 r. zezwalające na przekazanie na przemiał 80 mb dokumentacji między innymi o symbolu 8382 pod tytułem "remonty i rozbiórki bud.") uzasadniają twierdzenie, że poprzednio istniejąca wiata, wobec której orzeczono nakaz rozbiórki została rozebrana, a w tym samym miejscu została posadowiona nowa. Nie zmienia to jednak faktu, że owa "nowa" wiata w najwyższym stopniu prawdopodobieństwa pozostaje samowolą budowlaną, nie przedstawiono bowiem żadnych dowodów na to, że jej posadowienie zostało poprzedzone zgłoszeniem czy pozwoleniem na budowę. Wobec tego nie ma do niej zastosowania art. 35 ust. 5 ustawy prawo budowlane, ale nie jest też tak, że dopuszczalne jest konsekwentne umieszczanie jej w projekcie budowlanym. Zatwierdzenie tego rodzaju projektu budowlanego przez właściwe organy obu instancji, a następnie zaakceptowanie takich decyzji przez sąd administracyjny, prowadziłoby bowiem niejako "przy okazji" do legalizacji tego obiektu, co jest niedopuszczalne.

Sąd wskazał, że istnieje możliwość sporządzenia projektu rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, bez uwzględnienia spornej wiaty. Nie jest ona częścią składową istniejącego budynku gospodarczego, który ma zostać rozbudowany i przebudowany, i nie ma żadnych przeszkód, aby zarówno rysunki projektu jak i jego część opisowa, wiaty nie uwzględniały, nie tworząc tym samym pozoru legalizacji.

Sąd zastrzegł, że w niniejszej sprawie nie rozstrzyga kwestii legalności posadowienia przedmiotowej wiaty i tym samym nie przesądza (w rozumieniu art. 153 P.p.s.a.), czy wiata ta jest, czy też nie jest legalnie posadowiona. Jednak materiał dowodowy zebrany w postępowaniu, powoduje nieusuwalne wątpliwości w tym zakresie, prowadzące na tym etapie i przy tak zgromadzonym materiale dowodowym do wniosku, że wiata jest samowolnie posadowiona.

Z tego powodu, ponownie prowadząc postępowanie organ nie będzie uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego uwzględniającego istniejącą wiatę.

Jako drugim powód uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej Instancji Sąd uznał niespójność (wewnętrzną sprzeczność) projektu budowlanego.

Dostrzegł, że na kartach 33, 35 i 36 projektu (część opisowa) wskazuje się na zaprojektowanie w budynku łazienki i wc: wyłożonych terakotą, szkliwionymi płytkami – glazurą; zaprojektowanie umywalek, ubikacji spłukiwanych, zlewów i kabiny prysznicowej. Tymczasem na kartach 31-32, w tabeli pt. zestawienie pomieszczeń odnaleźć można wyłącznie pomieszczenia gospodarcze, schody i wiatrołap oraz kotłownię. Łazienek i wc nie ma także na rysunku rzutu parteru i poddasza (k. 37 i 39 projektu – karty te nie są zresztą kolejno ponumerowane, bo po karcie 37 od razu następuje karta 39).

Podsumowując te część rozważań Sąd skonstatował, że obowiązkiem organu, w ponownie prowadzonym postępowaniu, będzie zobowiązanie inwestora do przedłożenia jednoznacznego i wewnętrznie spójnego projektu budowlanego.

Trzecim powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była stwierdzona przez Sąd niezgodność przedłożonego projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obwiązującym na terenie planowanej inwestycji, tj. planem "Antałówka – Koziniec".

Sąd odnotował, że zgodnie z § 8 ust. 3 uchwały nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka - Koziniec", inwestycja położona jest w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, oznaczone symbolem MN/MP. W przepisie § 8 ust. 3 pkt 5 lit. a uchwały wprowadzono zakaz realizacji więcej, niż jednego domu mieszkalnego lub pensjonatowego na wydzielonej działce lub terenie inwestycji. Natomiast w § 8 ust. 3 pkt 6 dopuszczono lokalizację parterowych budynków gospodarczych i garaży, realizowanych jako wolnostojące lub dobudowane do mieszkalnych.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że na terenie inwestycji istnieje już dom mieszkalny (nie objęty projektem). Nie może tam już zatem powstać żaden nowy budynek mieszkalny czy pensjonatowy, natomiast istniejący budynek gospodarczy może być rozbudowany przy uwzględnieniu zasad i warunków wskazanych w planie.

Sąd przytoczył treść § 3 pkt 8 i 16 i wskazał, że parterowy budynek gospodarczy musi mieć tylko parter. Jeżeli obiekt budowlany, oprócz parteru ma również poddasze użytkowe, jest obiektem dwukondygnacyjnym. Brak jest wprawdzie w przepisach prawa budowlanego definicji "budynku parterowego", jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze.

Z przedłożonego projektu wynika, że projektowany obiekt nie jest budynkiem parterowym, czyli posiadającym jedną kondygnację nadziemną, albowiem posiada użytkowe poddasze, w którym zaprojektowano liczne pomieszczenia i np. sześć grzejników (k. 91 projektu), czy dwa piony kanalizacyjne (k. 95 projektu). Tym samym, w obecnym kształcie przedłożonego projektu jest to dodatkowa (oprócz parteru) kondygnacja czyli "poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi". Analizując omawiane zagadnienie Sąd pierwszej instancji powołał się na przepisy § 3 pkt 8 (definicja budynku gospodarczego) oraz § 3 pkt 16 (definicja kondygnacji) rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422).

Sąd uznał, że projekt nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka – Koziniec", czym narusza art. 35 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane. Ostateczną ocenę projektu w tym zakresie pozostawił organowi, po przedstawieniu przez inwestora projektu wewnętrznie spójnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. W. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

- art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wiata widniejąca na projekcie budowlanym dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz wodociągowy, instalacja gazowa i energetyczna) na działkach ew. A/4, A/7 obr. [...] w Zakopanem ul. A., jest samowolą budowlaną, przy braku decyzji o nakazie rozbiórki, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia

- art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż istnieje możliwość sporządzenia projektu rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną bez uwzględnienia spornej wiaty, co jest sprzeczne z w/w przepisami,

- art. 34 ust. 1 i 3 pkt 1-2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż projekt budowlany zawiera niespójności, które powodują, iż nie może on stanowić podstawy decyzji stanowiącej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy organ sprawdza projekt architektoniczno-budowlany tylko z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie z przepisami techniczno- budowlanymi,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że projekt budowlany dla inwestycji pn: "Rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącz wodociągowy, instalacja gazowa i energetyczna) na działkach ew. A/4, A/7 obr. [...] w Zakopanem ul. A. nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej Instancji,

- § 8 ust. 3 pkt 6 uchwały nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka-Koziniec" w zw. z § 3 pkt 8 i 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przedłożony projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest budynkiem parterowym, z uwagi na fakt, iż projektowany obiekt posiada poddasze użytkowe, co powoduje, iż jest obiektem dwukondygnacyjnym, podczas, gdy w rzeczywistości, jest to budynek parterowy, nakryty dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci dachowych 45, co powoduje, iż uzyskana przestrzeń pod połaciami dachowymi stanowi poddasze a nie odrębną kondygnację

- § 8 ust. 3 pkt 6 uchwały nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka-Koziniec" w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż planowana inwestycja jest budową nowego budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, do której winno się zastosować zasady określone w pkt 4 mpzp, przy uwzględnieniu zasad rozbudowy określonych w punkcie 5 mpzp.

II. przepisów postępowania:

- art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska pozostałych stron postępowania, tj. inwestora S. W., które wyraził na piśmie, zarówno przed organami administracyjnymi, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie - w piśmie (z dnia 10 marca 2016 r.), co zostało jednak pominięte i doprowadziło do braku możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie,

- art. 3 § 1 i art. 134 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo, iż nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a i oddaleniem skargi skarżących,

- art. 153 P.p.s.a przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ nie będzie uprawniony do zatwierdzenia projektu budowlanego uwzględniającego istniejącą wiatę, w sytuacji, gdy brak jest prawomocnej decyzji o nakazie rozbiórki i co jest sprzeczne z § 8 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422)

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł adw. G. Ch., wskazując, że wnosi ją w imieniu Z. M.-G. i K. G. Dołączył pełnomocnictwo od Z. M.-G.. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. wyjaśnił, ze odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł jedynie w imieniu Z. M.-G.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie są skuteczne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej.

Do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie prowadzi zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie kontroli w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska pozostałych stron, tj. inwestora, które wyraził na piśmie przed organami i przed WSA w Krakowie, co zostało pominięte i doprowadziło do braku możliwości kontroli instancyjnej w tym zakresie.

Odnosząc się do tych kwestii, wskazać trzeba, że w myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Podobnie ocenić należy wykonanie przez sąd obowiązku przedstawienia stanowiska pozostałych stron. Obowiązek przedstawienia podstawy prawnej i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających ze stanowiska stron innych, niż skarżący. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił stanowisko inwestora wyrażone w piśmie z dnia 18 września 2015 r., dotyczące wykonania nakazu rozbiórki wiaty. Wyjaśniając podstawę prawną odniósł się do spornych zagadnień procesowych i materialnych, w których stanowisko inwestora, przeciwne do stanowiska skarżących, było zbieżne ze stanowiskiem organów. Trafny jest pogląd, według którego, wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze i przedstawianych przez pozostałe strony. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy. Nadto, Sąd zajął stanowisko wobec ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego.

Sąd pierwszej zajął jasne stanowisko co do istoty sprawy. Zdaniem Sądu, zatwierdzenie projektu budowlanego nie może prowadzić do legalizacji obiektu, co do którego nie ma żadnych dowodów, że został wykonany legalnie, tj. po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po zgłoszeniu. Sąd uznał również, że projekt budowlany jest, w zakresie łazienki i wc wewnętrznie sprzeczny. Sąd przyjął również, że projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał te rozwiązania projektu, które naruszają konkretne przepisy planu miejscowego. Sąd podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. przepisy planu miejscowego, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Wyjaśnił podstawę prawną orzeczenia.

Wyrok Sądu pierwszej instancji poddaje się więc kontroli instancyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Czym innym jest trafność stanowiska Sądu co do ustaleń faktycznych, przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Zarzut polegający na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej przedstawionej przez inwestora, dotyczy właśnie trafności zaskarżonego wyroku. Jako taki nie może zaś być podnoszony z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej sąd nie może bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07).

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 134 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, mimo, iż nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, które skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, zamiast zastosowania art. 151 P.p.s.a i oddaleniem skargi skarżących, jest bezzasadny w części, w której opiera się na powołaniu, jako naruszonego przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach skargi, która wyznaczają zaskarżone akty. Nie ograniczył się do zarzutów i wniosków skargi. Wręcz przeciwnie, do uwzględnienia skargi nie doprowadziły zarzuty skargi, ale niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, której nie podniesiono w skardze.

W pozostałym zakresie zarzut jest tylko procesowym aspektem zagadnienia materialnoprawnego. O zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. decyduje ocena, czy doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. W sprawie nie został, przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz zaskarżonego wyroku, wydany wyrok sądu administracyjnego, w którym obowiązywałaby ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podał podstawę prawną i ją wyjaśnił. Sformułował zatem oceny prawne. Wyartykułował także, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazania co do dalszego postępowania. Błędna ocena prawna, czy też błędne wskazania co do dalszego postępowania mogą być natomiast podnoszone z powołaniem się na konkretne normy procesowe i materialne, które w ten sposób zostały naruszone.

Bezskuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 w związku z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż wiata widniejąca na projekcie budowlanym jest samowolą budowlaną, przy braku decyzji o nakazie rozbiórki, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Jest oczywiste, że opis naruszenia nawiązuje do indywidualnej sytuacji związanej z legalnością istniejącej wiaty, a nie do wadliwej wykładni wskazanych norm.

Niezależnie od tej wadliwości, z uwagi na treść uzasadnienia, w zakresie analizowanego zarzutu, można podjąć próbę odniesienia się do poruszonego przez skarżącego zagadnienia. Istotne są w tej mierze stwierdzenia wnoszącego kasację polegające na wskazaniu błędnego przyjęcia przez Sąd, że wiata jest samowolą budowlaną, przy braku decyzji o rozbiórce.

Po pierwsze przypomnieć należy utrwalony pogląd, według którego, ustaleń faktycznych nie można zwalczać skutecznie w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67). Wnoszący kasację nie podniósł zarzutu procesowego w tym zakresie. Po drugie, Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego, wiata, wobec której orzeczono nakaz rozbiórki została rozebrana, a do istniejącej i objętej projektem budowlanym wiaty nie ma zastosowania art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Zarzut oparty zatem został na błędnie przedstawionym stanowisku Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania art. 35 ust. 5.

Zauważyć natomiast należy, że stanowisko Sądu, sprowadzające się do niedopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego rozbudowy budynku gospodarczego, z uwagi na to, że projektem objęta była ponownie wybudowana wiata, znajduje umocowanie w przepisie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Podzielić należy pogląd, według którego, stosowanie przepisu art. 32 ust. 4a ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane nie może zostać ograniczone wyłącznie do robót rozpoczętych. Przepis ten musi być również uwzględniany w przypadkach robót budowlanych ukończonych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 181/08). Z przepisu art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego wynika zatem dla organu administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek ustalenia, w przypadku rozbudowy i przebudowy obiektu budowlanego, czy projekt budowlany nie obejmuje obiektu, co do którego rozpoczęto roboty budowlane z naruszeniem przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że przy braku dowodów wskazujących na legalne wykonanie wiaty, zasadne jest stanowisko, według którego, objęcie tej wiaty projektem budowlanym oraz udzielenie pozwolenia na przewidzianą w tym projekcie rozbudowę i przebudowę obiektu budowlanego, mogło nastąpić z naruszeniem art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieje możliwość sporządzenia projektu rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną bez uwzględnienia spornej wiaty, co jest sprzeczne z w/w przepisami.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zastąpić usuwania naruszeń prawa budowlanego przez właściwe organy nadzoru budowlanego. Zapobiegać temu mają m.in. przywołane już przepisy art. 35 ust. 5 oraz art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Uwzględnianie jedynie legalnie istniejącej już na działce zabudowy jest warunkiem koniecznym stosowania wszelkich przepisów regulujących postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Warto zauważyć, że taki sam pogląd, tzn. uwzględnianie jedynie legalnej zabudowy w trakcie oceny, czy zachowana jest przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa, jest wyrażany w odniesieniu do stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck 2015, s. 530; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2092/15; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i 3 pkt 1-2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że projekt budowlany zawiera niespójności, które powodują, iż nie może on stanowić podstawy decyzji stanowiącej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy organ sprawdza projekt architektoniczno-budowlany tylko z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie z przepisami techniczno- budowlanymi.

Odniesienie się do tego zarzutu poprzedzić należy uwagą, że projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Z przepisów art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nie bada zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. Takie badanie dotyczy projektu zagospodarowania działki. W odniesieniu do projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej jest natomiast uprawniony do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na ustalenia planu miejscowego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie, czy projektowany obiekt budowlany spełnia wymagania planu oparte na powszechnie obowiązujących normach Prawa budowlanego. Tego obowiązku organu nie wyłącza to, że obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1833/14).

Niezależnie od tego, obowiązkiem organu jest ustalenie projektowanych rozwiązań w odniesieniu do planowanej inwestycji. Jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, projekt budowlany jest w części wewnętrznie sprzeczny, nie jest możliwe dokonanie przez organ sprawdzenia wymaganego przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocena Sądu pierwszej instancji o wewnętrznej sprzeczności projektu budowlanego w zakresie łazienek i wc nie była więc wynikiem badania przezeń zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Dokonana została w procesie ustalania treści projektu budowlanego poprzedzającego konfrontację tej treści z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena Sądu pierwszej instancji nie została podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (powołany przez wnoszącego kasację przepis art. 32 ust. 4 nie miał w zakresie zgodności z planem zastosowania).

W zakresie zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym wnoszący kasację złożył dwa zarzuty.

Po pierwsze, podniósł zarzut naruszenia § 8 ust. 3 pkt 6 uchwały nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka-Koziniec" w zw. z § 3 pkt 8 i 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przedłożony projekt jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie jest budynkiem parterowym.

Najpierw należy zauważyć, że z opisu naruszenia, a także z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie § 8 ust. 3 pkt 6 w związku z § 3 pkt 8 rozporządzenia. Niezależnie od tego odnotować można, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji pojęcie budynku gospodarczego stanowi w istocie przytoczenie definicji zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia. Trafne jest także stanowisko Sądu, polegające na zakwalifikowaniu projektowanego budynku gospodarczego jako budynku dwukondygnacyjnego. W tym zakresie Sąd przedstawił rozumienie pojęcia "kondygnacja", które jest zgodne z definicją zawarta w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalił treść projektu budowlanego w tym zakresie i trafnie uznał, że z rozwiązań tych wynika, że "poddasze użytkowe z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi" stanowi dodatkową kondygnację. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena nie była więc oceną dowolną. Została poparta ustaleniem, według którego, w odniesieniu do poddasza zaprojektowano pomieszczenia, sześć grzejników i dwa piony kanalizacyjne. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sam projektant określił poddasze użytkowe jako kondygnację. W rezultacie należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni § 8 ust. 3 pkt 6 uchwały nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka-Koziniec". Właściwie również zastosował przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uznając, że w zakresie w jakim projekt budowlany przewiduje realizację budynku gospodarczego dwukondygnacyjnego, projekt ten jest niezgodny z § 8 ust. 3 pkt 6 Planu.

Po drugie, bezpodstawny jest zarzut naruszenia § 8 ust. 3 pkt 6 uchwały nr XVI/184/2007 Rady Miasta Zakopane z dnia 25 października 2007 r. w sprawie: "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Antałówka-Koziniec" w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż planowana inwestycja jest budową nowego budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, do której winno się zastosować zasady określone w pkt 4 mpzp, przy uwzględnieniu zasad rozbudowy określonych w punkcie 5 mpzp.

Nie odpowiada rzeczywistemu stanowisku Sądu teza kasacji, że według Sądu, planowana jest budowa nowego budynku gospodarczego. Konieczne jest przypomnienie, że zdaniem Sądu: "Na terenie inwestycji istnieje już dom mieszkalny (nie objęty projektem), zatem nie może tam powstać żaden nowy budynek mieszkalny czy pensjonatowy, natomiast istniejący budynek gospodarczy może być rozbudowywany przy uwzględnieniu zasad i warunków wskazanych w planie".

Wbrew stanowisku skarżącego, przy rozbudowie budynków gospodarczych należy uwzględniać także przepis § 8 ust. 3 pkt 6 Planu. Wnoszący kasację nieprecyzyjnie wskazał przepisy pkt 4 i pkt 5 Planu, co w świetle rozbudowanych przepisów Planu stanowi oczywistą wadliwość konstrukcyjną zarzutu. W związku z tym można jednak skonstatować, że analizowanej jednostki planistycznej, oznaczonej symbolem MN/MP, dotyczą przepisy § 8 ust. 3 Planu. Przepisy te, w tym także przepisy § 8 ust. 3 pkt 4, 5 i 6, należy odczytywać łącznie w zakresie, w jakim regulują lokalizację określonych obiektów budowlanych. To, że część zagadnień związanych z odbudową, rozbudową i nadbudową istniejących obiektów budowlanych unormowana została w § 8 ust. 3 pkt 4 Planu, nie oznacza, że do lokalizacji budynków gospodarczych, w tym także do rozbudowy tych budynków, nie stosuje się przepisu § 8 ust. 3 pkt 6 Planu. Skoro w zdaniu pierwszym § 8 ust. 3 pkt 6 jest mowa o realizacji, to nie można przyjąć, że chodzi wyłącznie o budowę nowych budynków gospodarczych. Odmiennie postąpił uchwałodawca w przypadku określenia "realizacja nowych budynków mieszkalnych i pensjonatowych oraz odbudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejących" (§ 8 ust. 3 pkt 5). Nadto, istotne cechy zabudowy, dotyczące budynków gospodarczych są określone tylko w przepisie § 8 ust. 3 pkt 6. Warto odnotować, że różnią się one w sposób istotny od cech budynków mieszkalnych i pensjonatowych. Dotyczy to chociażby spornej kwestii ilości kondygnacji (odmienne unormowania zawarte są w § 8 ust. 3 pkt 5 lit. e, niż w § 8 ust. 3 pkt 6 zdanie pierwsze).

W konsekwencji, zarzut niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego również nie jest usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o zasądzeniu od wnoszących kasację na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a. W odniesieniu do Z. M.-G. są to koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym zaś w odniesieniu do K. G. są to poniesione przezeń koszty przejazdu na rozprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.