Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 422/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6289 Inne o symbolu podstawowym 628
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 159/14 w sprawie ze skarg J. S. i M. W. na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 13 października 2014 r., I SA/Wa 159/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg J.S., M. W. na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości odrzucił skargi i zwrócił wpisy od skarg.

Postanowienie zapadło na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2013 r., sprecyzowanym w dniu [...] lutego 2014 r., M. W. wniosła skargę na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości (sygn. akt I SA/Wa 237/14).

W odpowiedzi na skargę Międzykościelna Komisja Regulacyjna wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, została wniesiona po terminie oraz z uwagi na fakt, iż skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. S. wniósł skargę na orzeczenie Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia własności nieruchomości (sygn. akt I SA/Wa 159/14).

W odpowiedzi na skargę Międzykościelna Komisja Regulacyjna wniosła o jej odrzucenie, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, została wniesiona po terminie oraz z uwagi na fakt, iż skarżący nie była stroną postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia 13 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Wa 159/14 i I SA/Wa 237/14 i dalszego prowadzenia pod sygnaturą I SA/Wa 159/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 tej ustawy stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W niniejszej sprawie należało zatem rozważyć, czy Międzykościelna Komisja Regulacyjna jest organem administracji publicznej, a także, w przypadku ustalenia negatywnego czy prawodawca, w sposób szczególny nie dopuścił możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy zatem w ocenie sądu zauważyć, że postępowanie regulacyjne wynikające z treści działu IIIa ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 29, poz. 155 ze zm.) zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 26 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 1998 r. Nr 59, poz. 375). Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że Międzykościelna Komisja Regulacyjna z woli ustawodawcy stanowi organ kolegialny złożony z przedstawicieli wyznaczonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i władze kościoła lub związku wyznaniowego, którego wniosek dotyczy. Oznacza to, że o kwestiach będących przedmiotem postępowania regulacyjnego decydują zarówno przedstawiciele władz, jak i przedstawiciele kościołów. Co istotne, za wiedzą i wolą ustawodawcy organ ten składa się w części ze stron postępowania regulacyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 38d ust. 5 "Uczestnikami postępowania regulacyjnego są, oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i kościelne". Jeżeli zatem w organie orzekającym zasiadają władze kościoła lub związku wyznaniowego, którego wniosek dotyczy, a równocześnie ten jest bądź wnioskodawcą bądź uczestnikiem postępowania (jako zainteresowana jednostka kościelna), to nie można uznać, że jest to organ administracji publicznej ani sensu stricto, ani też sensu largo. Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca w art. 38g ust. 1 uregulował kwestię "nieuzgodnienia orzeczenia", a zatem dopuścił możliwość "niewydania orzeczenia" przez ten organ. Tymczasem przepisy regulujące sferę "imperium" nie przewidują takiej możliwości. Organy administracji publicznej muszą wydać co do zasady decyzję, a w przypadkach uregulowanych w ustawie postanowienia. Jednocześnie należy zauważyć, że wolą ustawodawcy zgodnie z treścią art. 38e ust. 1 przedmiotowej ustawy "Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych". Takie uregulowanie, wbrew twierdzeniom o braku ochrony sądowej, powoduje, że strona postępowania regulacyjnego, lub każdy inny podmiot nie będący stroną tego postępowania a roszczący sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego, z którego przeprowadzono egzekucję lub wykonanie prawa majątkowego, może dochodzić od 2001 r. od zobowiązanego odszkodowania na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności za wyrządzoną szkodę zgonie z art. 168 a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie ustawodawca w art. 38g ustawy z dnia 12 maja 1989 r. przewidział, że "Jeżeli zespół orzekający nie uzgodni orzeczenia, zawiadamia o tym pisemnie uczestników postępowania regulacyjnego. Uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą, w terminie sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - wystąpić na drogę sądową pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Przy rozpoznawaniu sprawy sąd stosuje zasady określone w art. 38a i 38b." (art. 38g ust. 1 ustawy o gwarancjach wyznania). Ponadto zwrócić też trzeba uwagę, że w postępowaniu administracyjnym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem jak wynika z ww. treści art. 38d ust. 5 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania postępowanie to jest ograniczone wyłącznie do wskazanych w nim podmiotów. Tym samym osoba trzecia roszcząca sobie prawo do nieruchomości podlegającej zwrotowi nie uczestniczy w nim. Ostatecznie podkreślenia wymaga również fakt, że postępowanie regulacyjne nie zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zapadłych po roku 1945 r. Zapadłe orzeczenia dotyczą niejednokrotnie nieruchomości "zastępczych" wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38a ust. 5 ww. ustawy. Dochodzi zatem do ustanowienia nowego prawa własności nieruchomości, która to czynność, jest czynnością cywilną, niezależnie że przybiera postać ugody lub orzeczenia. Dalej Sąd odwołał się do uzasadnienia projektu zmieniającego ustawę o gwarancjach wolności sumienia i wyznania stwierdzając, że powyższa wykładnia zgodna jest z założeniami ww. nowelizacji, a także wskazał, że z uzasadnienia tego projektu wynika, że wzorem, że wzorem dla ustanowienia ww. postępowania były procedury analogiczne do tej jaka została zastosowana w przypadku Kościoła Katolickiego, Ewangeliczno-Augsburskiego i jaka została zaproponowana dla gmin żydowskich.

Sąd zwrócił uwagę, że w odniesieniu do komisji regulacyjnych funkcjonujących w różnych ustawach wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Jednakże w większości z wydanych przez Trybunał Konstytucyjny orzeczeń dochodziło do umorzenia postępowań. Tymczasem w uchwale Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 wyrażono pogląd, że "orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego" w autonomicznym rozumieniu przyjętym na gruncie art. 190 ust. 1 Konstytucji jest wyłącznie akt, którym Trybunał rozstrzyga merytorycznie sprawę należącą do kompetencji konstytucyjnie przypisanych temu organowi (por. A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Zubik), Warszawa 2006, s. 85; L. Garlicki, uwaga 3 do art. 190 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (red. L. Garlicki), t. V, Warszawa 2007, s. 3–4). Co prawda powierzanie Trybunałowi kompetencji do wydawania aktów nieprzewidzianych w Konstytucji nie jest co do zasady wykluczone (np. możliwość wydania tzw. postanowienia sygnalizacyjnego, o której mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o TK), to jednak niedopuszczalne byłoby wiązanie z tego typu aktami opisanych w Konstytucji skutków prawnych aktów, którymi Trybunał rozstrzyga sprawy wynikające z jego kompetencji konstytucyjnych. Zasadniczą kompetencją konstytucyjną Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami (zob. w szczególności art. 188 pkt 1–3 Konstytucji). "Orzeczeniem" jest więc niewątpliwie akt, którym Trybunał dokonuje stwierdzenia zgodności lub niezgodności zaskarżonej normy prawnej z normą hierarchicznie nadrzędną, tj. wyrok, o którym mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1–4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Konstytucja nie wypowiada się natomiast o formie prawnej zakończenia postępowania przed Trybunałem w sytuacji, gdy Trybunał nie posiada z określonych powodów kompetencji do dokonania kontroli norm, mimo zainicjowania postępowania odpowiednim pismem procesowym (tj. wnioskiem, skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym). Jest to zatem zagadnienie, które powinno zostać uregulowane w ustawie wydanej na podstawie art. 197 Konstytucji. Ustawodawca zdecydował, że w sytuacji, gdy Trybunał nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy in merito, powinien wydać akt nazwany "postanowieniem o umorzeniu postępowania" (zob. art. 39 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 2 pkt 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Postanowienie o umorzeniu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie jest aktem rozstrzygającym sprawę należącą do konstytucyjnych kompetencji Trybunału. Przeciwnie, postanowienie takie stanowi formalnoprawny wyraz stanowiska Trybunału o braku kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. Trybunał w ten sposób odstępuje od wydania "orzeczenia", o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Sąd wskazał również na dwa odmienne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące komisji regulacyjnych. Jest to uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1992 r. sygn. akt W 11/91, która z mocy przepisów przejściowych, tj. art. 89 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym zachowała moc obowiązującą oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt K 25/10, który to wyrok jest wyrokiem interpretacyjnym dotyczącym rozumienia art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251, z 1998 r. Nr 59, poz. 375 i Nr 106, poz. 668, z 2004 r. Nr 68, poz. 623 oraz z 2010 r. Nr 106, poz. 673) w kontekście zgodności z ustawą zasadniczą. Należy zatem wskazać, że w polskim porządku prawnym przed wejściem w życie konstytucji z 1997 r. Trybunał Konstytucyjny miał kompetencję do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Z dniem wejścia w życie ustawy zasadniczej utracił jednak to uprawnienie. Konstytucja powierzyła mu orzekanie w sprawach zgodności aktów normatywnych z ustawami, konstytucją i umowami międzynarodowymi. Powyższe oznacza zatem, że sądy administracyjne związane są uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1992 r. sygn. akt W 11/91, zaś interpretacja zaprezentowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 25/10 nie jest wiążąca. Jednocześnie sąd zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 24 czerwca 1992 r., wyraził pogląd, iż postępowanie regulacyjne przed Komisją "przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne", zastępujące postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości. W doktrynie zaznacza się jeszcze dobitniej, że postępowanie regulacyjne oznacza "sui generis tryb polubowno-jurysdykcyjny" o cechach arbitrażu (zob. D. Walencik, Regulacja spraw majątkowych gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce (w:) Prawo wyznaniowe w Polsce (1998-2009). Analizy - dyskusje - postulaty, red. D. Walencik, Bielsko-Biała 2009, s. 387-389). Wyżej poczyniona wykładnia prowadzi zaś w ocenie sądu do konkluzji, iż postępowanie regulacyjne nie wchodzi w zakres kognicji sądów administracyjnych.

Od tego postanowienia skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: I. prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez jego błędną wykładnie i niezastosowanie stosownie do art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 ppsa w zw. z art. 38 d i 38 e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j. Dz.U.2005 nr 231, poz. 1965 ze zm.);

2) art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez ich odpowiednie niezastosowanie w stosunku do orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej w Warszawie;

3) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego zastosowanie w sprawie niniejszej;

II. prawa materialnego:

1) art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 184 i art. 190 Konstytucji poprzez ich naruszenie przy ocenie i wykładni przepisów ustawowych powołanych w punkcie I oraz wadliwe odczytanie charakteru orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Wniósł o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013 r. syg. akt K 25/10, w którym Trybunał orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trecie ustawy z dnia 20 lutego 1997r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej , rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej jest zgodny z: a) art.165 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art.31 ust.3, art.77 ust.2 i art.78 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że skoro działalność Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej, a w orzeczeniu Komisja jednostronnie i władczo rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się poza Komisją i strukturą administracji rządkowej, orzeczenie Komisji ma cechy zewnętrznego aktu administracyjnego. Wydawanie tych aktów dokonywane jest w trybie postępowania administracyjnego. Ustawodawca i TK nie wykluczają sądowej kontroli zgodności z prawem orzeczenia Komisji. Z dostępnych środków prawnych wyłączono jedynie odwołanie. Uprawnionym do wniesienia skargi są uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes został naruszony orzeczeniem Komisji. Mogą więc zaskarżyć orzeczenie Komisji także podmioty prywatne, o ile dotyka ono ich interesów.

Podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji, dostrzegając, że w odniesieniu do komisji regulacyjnych funkcjonujących w różnych ustawach, wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny i wypowiadał się różnie. Sąd przychylił się do stanowiska wyrażonego w uchwale Trybunału z dnia 24 czerwca 1992r. ( sygn.akt W 11/91). Z kolei odmówił uznania za przekonywającą argumentacji z najnowszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. ( K 25/10). Skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do wyroku Trybunału z dnia 13 marca 2013r. w ten sposób, że przytoczył wyrwane fragmenty dwóch zdań odrębnych, a samo istotne uzasadnienie wyroku w ogóle nie zostało przywołane w żadnym fragmencie.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, poza przypadkiem nieważności postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, który to przypadek w sprawie nie występuje.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a w związku z art. 38 d i 38 e ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 190 Konstytucji RP poprzez ich naruszenie przy ocenie i wykładni przepisów ustawowych powołanych wcześniej, oraz wadliwe odczytanie charakteru orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zarzuty te są zasadne.

Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, a zarazem istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy orzeczenia Międzykościelnej Komisji Regulacyjnej utworzonej na podstawie art. 38 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności i sumienia wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 321, poz.1965 ze zm.) objęte są kognicją sądów administracyjnych. W pierwszej kolejności przypomnieć należy podstawowe rozwiązania ustawowe dotyczące tego zagadnienia. Jak wynika z art. 38d ust. 5 ustawy uczestnikami postępowania regulacyjnego są, oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i kościelne, a zgodnie z ust. 6 uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym, a jeżeli ugoda nie zostanie zawarta, zespół orzekający wydaje orzeczenie. Z kolei art. 38d ust. 7 stanowi, że regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych, zaś zgodnie z art. 38d ust. 9 od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. Ugody i orzeczenia mając moc sądowych tytułów egzekucyjnych, a także stanowią podstawę do dokonywania wpisów w księgach wieczystych i w ewidencji gruntów (art. 38e). Jeżeli zaś zespół orzekający nie uzgodni orzeczenia, zawiadamia o tym pisemnie uczestników postępowania regulacyjnego (art. 38 ust.1). Uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą w terminie sześciu miesięcy od otrzymania zawiadomienia, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte – wystąpić na drogę sądową pod rygorem wygaśnięcia roszczenia. Przy rozpoznawaniu sprawy sąd stosuje zasady określone w art. 38a i 38b (art. 38g ust. 2). Nadto, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38d ust.1 wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego przed Międzykościelną Komisją Regulacyjną (Dz. U. z 2004 r. Nr 279, poz. 2768 ze zm.). Rozdział 2 rozporządzenia dotyczy postępowania regulacyjnego, w rozdziale tym wskazano jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie.

Wskazane rozwiązania dotyczące sposobu uregulowania spraw majątkowych niektórych kościołów wzorowane były na analogicznych rozwiązaniach zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz. U. Nr 29, poz.154 ze zm.). Art. 62 ust. 1 stanowił, że postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Majątkowa Regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych (art. 61 ust. 4 pkt 3 ustawy). Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie (art. 63 ust. 9 ustawy). Uczestnicy postępowania mogli zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym, jeżeli ugoda nie została zawarta zespół wydawał orzeczenie. Ugoda i orzeczenie miały moc sądowych tytułów egzekucyjnych (art. 63 ust. 4 ustawy). Jeżeli zaś zespół orzekający lub Komisja w jej pełnym składzie nie uzgodniły orzeczenia, zawiadamiały o tym uczestników postępowania, którzy mogli w terminie sześciu miesięcy wystąpić o podjecie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeśli nie było ono wszczęte wystąpić do sądu o zasądzenie roszczenia (art. 64 ustawy). Ustawą z dnia 16 grudnia 2010r. o zmianie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz.U.2011.18.89), która weszła w życie z dniem 1 lutego 2011r. zniesiono z dniem 1 marca 2011r. Komisję Majątkową (art. 2 ustawy). W sprawach w których nie zostało uzgodnione orzeczenie przed dniem wejścia w życie niniejszej, uczestnicy postępowania mogli wystąpić w terminie sześciu miesięcy o podjęcie zawieszonego postępowania, a jeżeli nie było ono wszczęte wystąpić o zasądzenie roszczenia (art. 4 ustawy).

Postępowanie regulacyjne zostało również uregulowane w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 41, poz. 251 ze zm.) Zgodnie z art. 32 ustawy, postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Postępowania regulacyjne nie mogą naruszać praw nabytych przez osoby trzecie (art. 30 ust. 4 ustawy). Uczestnikami postępowania regulacyjnego są oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i wyznaniowe (art. 32 ust. 2 ustawy). Uczestnicy postępowania mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym, jeżeli ugoda nie została zawarta, zespół wydaje orzeczenie. Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych (art. 33 ust. 2 ustawy). Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie (art. 33 ust. 5 ustawy). Jeżeli zespół orzekający lub Komisja w jej pełnym składzie nie uzgodni orzeczenia, zawiadamia pisemnie o tym uczestników postępowania, którzy mogą w terminie sześciu miesięcy wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte, wystąpić na drogę sądową pod rygorem wygaśnięcia roszczenia (art. 34 ustawy). Zarządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 października 1997 r. w sprawie szczegółowego trybu działania komisji Regulacyjnego do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich, wydanym na podstawie art. 32 ust. 7, w rozdziale 2 uregulowane zostało postępowanie regulacyjne oraz wskazano które przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie.

Także ustawa z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 16 czerwca 1997r. (Dz. U. 1998r. Nr 59, poz. 375) zawiera regulację dotyczącą postępowania regulacyjnego. Zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy postępowanie regulacyjne przeprowadza Komisja Regulacyjna do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Regulacja nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, a w szczególności przez inne kościoły i związki wyznaniowe oraz rolników indywidualnych (art. 48a ust. 10 ustawy). Uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą zawrzeć ugodę przed zespołem orzekającym, jeżeli ugoda nie zostanie zawarta zespół wydaje orzeczenie (art. 48a ust .9 ustawy). Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie (art. 48a ust. 12 ustawy). Jeżeli zespół orzekający nie uzgodni orzeczenia, zawiadamia o tym pisemnie uczestników postępowania, którzy w terminie sześciu miesięcy mogą wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było wszczęte wystąpić na drogę sądową pod rygorem wygaśnięcia roszczenia (art. 48d ustawy).

Przedstawione wyżej rozwiązania dotyczące postępowań regulacyjnych zawarte w czterech ustawach dobitnie pokazują, że ustawodawca zastosował tożsamy model co do sposobu uregulowania spraw majątkowych poszczególnych kościołów i gmin wyznaniowych żydowskich. Ta tożsamość rozwiązań dotyczy zarówno komisji powołanych do przeprowadzenia postępowań regulacyjnych, jak i samego postępowania regulacyjnego oraz sposobów zakończenia tego postępowania. Wskazane rozwiązania ustawowe dotyczące postępowań regulacyjnych mają jeszcze jedną wspólną istotną cechę, mianowicie wszystkie wprowadzone zostały do porządku prawnego przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. Powyższe okoliczności powodują, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczące danego postępowania regulacyjnego wpływają na wykładnię i ocenę rozwiązań dotyczących innych postępowań regulacyjnych. Takim właśnie orzeczeniem jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/10.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r., stwierdza, że jest to wyrok interpretacyjny dotyczący rozumienia art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP w kontekście zgodności z ustawą zasadniczą. Jednak wraz z wejściem w życie Konstytucji z 1997r. Trybunał Konstytucyjny utracił uprawnienie ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, a to zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że interpretacji zaprezentowana w wyroku Trybunału konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt 25/10 nie jest wiążąca. Natomiast sądy administracyjne nadal związane są uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1992r. sygn. akt 11/91 i zawartym w niej poglądem, że postępowanie regulacyjne przed Komisją "przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne", zastępujące postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości.

Z taką argumentacją Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Przede wszystkim, nie kwestionując samego faktu, że na mocy przepisów przejściowych tj. art. 89 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1992r. zachowała moc obowiązującą, należy przypomnieć jaki jest przedmiot tej uchwały. W uchwale z dnia 24 czerwca 1992r. W 11/91, Trybunał Konstytucyjny ustalił:

Przepisy art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, Dz. U. z 1991 r. Nr 107, poz. 459) dotyczą przywrócenia Kościołowi Katolickiemu własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo w Polsce Ludowej za wyjątkiem:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, który dotyczy m.in. kościołów i kaplic pounickich, o których mówi art. VI Układu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą Polską z dnia 20 czerwca 1938 r. w sprawie ziem, kościołów i kaplic pounickich, których Kościół Katolicki pozbawiony został przez Rosję (Dz. U. Nr 35, poz. 222), jeżeli kościoły i kaplice nie zostały dotychczas zwrócone Kościołowi Katolickiemu, a nie pozostają we władaniu innych kościołów i związków wyznaniowych ani inne kościoły i związki wyznaniowe nie nabyły do nich prawa własności (art. 61 ust. 1 pkt 1, końcowa część zdania i art. 61 ust. 4 pkt 3),

- art. 61 ust. 2 pkt 1 w zakresie dotyczącym własności nieruchomości lub ich części, w których sprawowany był przez Kościół Katolicki kult religijny lub prowadzona była działalność kościelnych osób prawnych Kościoła Katolickiego w zakresie, o którym jest mowa w art. 20 i 39 ustawy, a których Kościół Katolicki pozbawiony został przez zaborców, jeżeli obiekty te nie przestały istnieć albo nie podpadają pod art. 60 ust. 3 ustawy, ani pod art. 65 ustawy.

Przedmiotem tej uchwały jest wykładnia art. 61 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, a przepis ten określa jakie upaństwowione nieruchomości mogą być przedmiotem postępowania regulacyjnego. Uchwała ta została podjęta w związku z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, który wnosił o wyjaśnienie "czy pod dyspozycją powołanego przepisu – z wyjątkiem przypadku przewidzianego w ust.1 pkt 1- podpadają także nieruchomości skonfiskowane przez rządy zaborcze, a po uzyskaniu niepodległości w roku 1918 przejęte przez Państwo Polskie, których zwrot wymagał w każdym przypadku szczególnego aktu normatywnego". Dostrzegamy zatem, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1992r. dotyczy zupełnie innego zagadnienia jakim jest zakres przedmiotowy postępowania regulacyjnego w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego, a nie samego postępowania regulacyjnego.

Fragment z uzasadnienia uchwały powoływany przez Sąd I instancji zawarty w części V pkt 5 akapit czwarty ma w całości następującą treść "Postępowanie regulacyjne przeprowadza tzw. Komisja Majątkowa złożona z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez Urząd Rady Ministrów (Biuro do Spraw Wyznań) i Sekretariat Konferencji Episkopatu (art. 62 ust. 1). Postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową - jak to wynika z art. 62 ust. 4 i art. 64 ust. 2 - zastępuje postępowanie sądowe lub administracyjne i przypomina w pewnym stopniu postępowanie polubowne, w którym rozpatrywane jest roszczenie quasi - windykacyjne, z tym że kościelna osoba prawna domaga się nie tylko zwrotu nieruchomości lub jej części (windykacja), lecz również przywrócenia własności. Jednakże według art. 64 ustawy, gdy zespół orzekający Komisji Majątkowej lub sama Komisja nie uzgodnią orzeczenia, uczestnicy postępowania regulacyjnego mogą wystąpić, stosownie do art. 62 ust. 4, o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte - mogą wystąpić do sądu o zasądzeniu roszczenia (art. 64 ust. 2)".

Nie ma tym samym wątpliwości, że istota i rola powoływanej uchwały sprowadza się do wykładni art. 61 ustawy, czyli zakresu przedmiotowego postępowania regulacyjnego, natomiast postępowanie regulacyjne uregulowane zostało w art. 62 do 64 ustawy, a Komisja Majątkowa w art. 62 ustawy, które nie były przedmiotem wykładni tej uchwały. Zawarty zaś w uzasadnieniu fragment dotyczący postępowania regulacyjnego, nie mający bezpośredniego związku z art. 61, który był przedmiotem wykładni, nie może stanowić wyłącznego punktu odniesienia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Wynika to z dwóch powodów: po pierwsze pogląd Trybunału z uchwały z dnia 24 czerwca 1992r. został wypowiedziany w postępowaniu, w którym Trybunał nie oceniał charakteru rozstrzygnięć Komisji Majątkowej, ani charakteru postępowania regulacyjnego, po drugie pogląd ten został sformułowany przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/10 Trybunał Konstytucyjny nawiązując do wskazanego wyżej fragmentu uzasadnienia uchwały z dnia 24 czerwca 1992r. między innymi stwierdził, że "pogląd o zawsze jednolitym mediacyjno-polubownym charakterze postępowania regulacyjnego wymaga skorygowania. Orzeczenie Komisji jest przecież wydawane, gdy do zawarcia ugody nie dojdzie, więc gdy tryb koncyliacyjno-polubowny zawiedzie" (s. 27 uzasadnienia, akapit drugi).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż interpretacja zaprezentowana w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/10 nie jest wiążąca. Konsekwencją tego poglądu było zupełne pominięcie wskazanego wyroku przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, a w szczególności nawet nie rozważenie argumentów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku. I to w sytuacji, gdy w wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, rozumiany w ten sposób, że nie wyłącza innych niż odwołanie środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej, jest zgodny z: a) art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 31 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Mając na uwadze treść powołanego art. 33 ust. 5 ustawy, która jest następująca "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie" oraz treść art. 33 ust. 2 zdanie trzecie "Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych", nie trudno dostrzec, że przedmiotem tego wyroku jest analogiczne zagadnienie jakie występuje w rozpoznawanej sprawie tyle, że uregulowane w ustawie o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. W tej ostatniej ustawie art. 38d ust. 9 stanowi "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", zaś art. 38e ust. 1 "Ugody i orzeczenia mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/10 Trybunał Konstytucyjny wskazał między innymi: Wykładnia przepisów ustawowych musi uwzględniać ich kontekst normatywny, na który składają się zarówno inne ustawy normujące materie związane w taki czy inny sposób z materią interpretowanych przepisów, jak i przepisy konstytucyjne. Przepisy ustawowe powinny bowiem być wykładane w zgodzie z Konstytucją, jeżeli wykładnia ustawy nie daje jednoznacznych rezultatów, interpretator powinien wybierać wynik wykładni najbardziej zgodny z wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi. Należy podkreślić w tym miejscu, że kontekst normatywny badanych przepisów uległ zasadniczym zmianom wkrótce po ich ustanowieniu w 1997 r.

Postępowanie regulacyjne określone w ustawie o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w RP opiera się na modelu wypracowanym przez ustawodawcę w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. Po uchwaleniu badanych aktów prawnych, 17 października 1997 r. weszła w życie Konstytucja RP. Fakt ten ma znaczenie dla interpretacji badanych przepisów. Konstytucja wprowadziła zasadnicze zmiany w zakresie standardów prawa do sądu oraz ochrony sądowej. W myśl art. 45 ust. 1 każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd. Z kolei w myśl art. 77 ust. 2 Konstytucji, ustawa nie może zamykać sądowej drogi dochodzenia naruszanych wolności lub praw. Przepisy te wyrażają nie tylko nakaz ustanowienia odpowiednich unormowań prawnych przez ustawodawcę, ale zawierają również wskazówki interpretacyjne dotyczące obowiązujących unormowań prawnych dotyczących dostępu do sądu oraz zakresu drogi sądowej. W szczególności z wymienionych przepisów wynika domniemanie istnienia drogi sądowej: wszelkie spory prawne podlegają rozpatrzeniu przez sądy, o ile określony przepis ustawowy nie wprowadza wyraźnie wyjątków w tym zakresie. Z kolei, w myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Z przepisu tego można wyprowadzać domniemanie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych w odniesieniu do aktów administracyjnych (por. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78 i przywołaną tam literaturę).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że orzeczenie zespołu orzekającego w ramach Komisji Regulacyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy spornej między uczestnikami postępowania regulacyjnego. Orzeczenie zespołu ma cechę jednostronnego władczego rozstrzygnięcia w sferze praw majątkowych gminy wyznaniowej i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do zwrotnego wydania. Władcze kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów oznacza wykonywanie określonych kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wydawanie orzeczeń przez zespół orzekający Komisji Regulacyjnej stanowi przejaw szeroko pojętej działalności administracji publicznej. W związku z tym do działalności Komisji mają zastosowanie ogólne regulacje prawa administracyjnego. W szczególności przez pojęcie "odwołania", użyte w treści kwestionowanego przez Rzecznika art. 33 ust. 5 ustawy, należy rozumieć zwykły środek odwoławczy w toku procedury administracyjnej. Brzmienie art. 33 ust. 5 ustawy, wedle którego "Od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie", oznacza, że postępowanie regulacyjne jest jednoinstancyjne. Nie wyklucza to przysługiwania innych środków prawnych. Dotyczy to nie tylko nadzwyczajnych środków zaskarżenia od orzeczenia Komisji w toku postępowania administracyjnego. Z art. 33 ust. 5 ustawy nie wynika, że została zamknięta droga sądowa od orzeczenia Komisji. Przepis ten nie zawiera treści przypisywanej mu przez wnioskodawcę i nie zamyka drogi sądowej w sprawie kontroli zgodności z prawem orzeczenia składu orzekającego Komisji Regulacyjnej.

Skoro orzeczenie Komisji stanowi przejaw szeroko rozumianej działalności administracji publicznej, to podlega ono kontroli sądów administracyjnych (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Trybunał Konstytucyjny nie przesądza rodzaju władczego rozstrzygnięcia Komisji Regulacyjnej. Należy jednak zauważyć, że kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg zarówno na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a więc uczestnicy postępowania regulacyjnego oraz każda osoba trzecia, której interes prawny został naruszony orzeczeniem Komisji.

W konkluzji uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że orzeczenie zespołu orzekającego w ramach Komisji Regulacyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy spornej między uczestnikami postępowania regulacyjnego. Orzeczenie zespołu ma cechę jednostronnego władczego rozstrzygnięcia w sferze praw majątkowych gminy wyznaniowej i jednostki samorządu terytorialnego zobowiązanej do zwrotnego wydania. Władcze kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów oznacza wykonywanie określonych kompetencji z zakresu władztwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, że powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na zdanie odrębne Sędziego Trybunału Konstytucyjnego S. Biernata, uczynione zostało w sposób wybiórczy, który nie oddaje istoty stanowiska. W punkcie 1 uzasadnienia zdania odrębnego co do części wyroku dotyczącej orzeczenia o zgodności z Konstytucją art. 33 ust. 5 w związku z art. 33 ust. 2 zdanie trzecie ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, Sędzia S. Biernat stwierdza: "Trybunał Konstytucyjny wydał tzw. wyrok interpretacyjny, w którym orzekł o zgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich rozumianego w ten sposób, że nie wyłącza innych środków prawnych od orzeczenia Komisji Regulacyjnej niż odwołanie. Zgadzam się z Trybunałem, że niezgodne z Konstytucją jest całkowite pozbawienie gmin i osób prywatnych środków ochrony ich praw naruszonych w wyniku orzeczenia Komisji Regulacyjnej. Wyrok Interpretacyjny jest jedną z możliwych formuł, jakkolwiek nie jedyną, która stwarza szanse na zapewnienie takiej ochrony. Aprobuję zatem sentencję wyroku, jednakże zgłaszam zastrzeżenia do jego uzasadnienia."

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasada, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne ma zastosowanie do przedmiotowego wyroku Trybunału z dnia 13 marca 2013 r. Moc powszechnie obowiązująca wyroku TK nie ogranicza się tylko do skutku derogacyjnego. Wyrok ten oddziałuje na wszystkie przepisy zawierające normę uznaną za niekonstytucyjną, choć oddziaływanie to ma różny wymiar. W wypadku przepisów analogicznie brzmiących jak tych co do których wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, nie można dokonując ich wykładni nie uwzględniać stanowiska i argumentacji Trybunału.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej są zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę i dokonując ponownej wykładni stosownych przepisów ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt K 25/1.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.