Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 666/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...) w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) stycznia 2012 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. H. Z. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., na podstawie art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dni 1994 r. Prawo budowane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 171, ze zm.) zw. dalej k.p.a., udzielił (...) pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo - gospodarczego na nieruchomości przy ul. (...) w W., stanowiącej działkę nr ew. (...) z obrębu (...).

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu (...) lutego 2009 r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. R. w W. znajduje się m.in. murowany, parterowy budynek garażowo – gospodarczo – biurowy o wymiarach ok. 23,0m x 5,75m.

Według oświadczenia inwestora przedmiotowy budynek wybudowany został w 1994 r. bez zgody władz architektoniczno-budowlanych. Do akt sprawy złożone zostały poświadczone notarialnie oświadczenia trzech osób potwierdzających daty wybudowania budynku w 1994 r.

Organ podał, iż postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) maja 2009 r. nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku wraz z oceną dotyczącą prawidłowości wykonanych robót budowlanych w świetle obowiązujących norm i przepisów w tym zakresie. Inwestor złożył oświadczenie, że od dnia 30 maja 2010 r. w budynku nie jest prowadzona działalność gospodarcza i pomieszczenia gospodarcze zostały opróżnione. Przedłożył ponadto "Inwentaryzację budowlaną budynku garażowo - gospodarczego" wraz z opinią techniczną, z której wynika, iż stan techniczny budynku jest bardzo dobry, brak jest usterek pod względem konstrukcyjnym. Budynek wybudowano przed 1994 r. zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, obowiązującymi przepisami i warunkami technicznymi dla tego typu obiektów. Budynek może być użytkowany, nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników obiektu.

W ocenie organu I instancji dokumentacja wykonana została zgodnie z przepisami techniczno budowlanymi i normami. Według Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego (...), zatwierdzonego Uchwałą Nr(...) Rady (...) z dnia (...).09.1992 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) Nr 15, poz.184 w dniu (...) października 1992 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem (...) o funkcji "mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną z zachowaniem m.in. warunku utrzymania terenów biologicznie czynnych na powierzchni nie mniejszej niż 75% powierzchni poszczególnych działek. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika, że warunek powyższy został spełniony.

Organ wskazał, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nie ma więc podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w tym trybie, jak również do zastosowania środków przewidzianych w art. 40 tej ustawy. Wykluczenie przesłanek do nakazania rozbiórki budynku oraz wykazana zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a także stwierdzenie zdatności obiektu do użytkowania, pozwala organowi nadzoru budowlanego na rozstrzygnięcie prowadzonej sprawy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...)/12 z dnia (...) lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla (...) z dnia (...) stycznia 2012 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko o konieczności zastosowania w postępowaniu dotyczącym legalności budynku gospodarczego, przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Datę budowy spornej inwestycji ustalono w oparciu o wiarygodne oświadczenia świadków. W niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w przepisie art. 37 w/w ustawy obligujące organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu. Budynek znajduje się na terenie przeznaczonym, w obowiązującym w dacie budowy, planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo - usługową z zielenią leśną. Także w oparciu o przedstawioną przez właściciela budynku ekspertyzę techniczną organ I instancji prawidłowo wywiódł, iż brak jest w niniejszej sprawie podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

W ocenie organu odwoławczego w sytuacji braku podstaw prawnych do procedowania w oparciu o przepisy art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r., organ nadzoru budowlanego winien wydać, na podstawie art. 42 w/w ustawy, inwestorowi pozwolenie na jego użytkowanie.

Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie znajduje w materiale dowodowym uzasadnienia teza stawiana przez skarżącą o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jak bowiem wskazano budowa spornej inwestycji zakończona została przed dniem wejścia w życie obowiązujących przepisów w/w ustawy. Powyższe potwierdzone zostało, złożonymi do akt sprawy i notarialnie poświadczonymi, oświadczeniami świadków: (...),(...) oraz (...). W tej sytuacji do oceny możliwości legalizacji budynku winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 1974 r.

Skargę na decyzję (...) Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)lutego 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7 k.p.a. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie przeprowadzenie wszelkich dowodów mogących mieć wpływ na treść decyzji jak również nie rozważenie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów co skutkowało błędnym przyjęciem, iż obiekt budowlany stanowiący własność K. L. został wybudowany bez wymaganego pozwolenia przed 1994 r., podczas gdy w rzeczywistości obiekt został wybudowany na przełomie 1996-1997 r. , w następstwie czego organ zastosował niewłaściwe przepisy Prawa Budowlanego;

- art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, nie wskazanie z jakiego powodu organ pominął dowody świadczące o wybudowaniu obiektu w okresie po 1994 r.;

- art. 42 ust. ustawy Prawo Budowlanego z dnia 24 października 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy powinny zostać zastosowane przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1994 r.

W ocenie skarżącej, organ administracji nie przeprowadził istotnych dowodów, które przyczyniłyby się do rozpoznania sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym. Okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było niewątpliwie ustalenie daty wybudowania budynku gospodarczego, w stosunku do którego wszczęto postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, aby następnie zastosować właściwe przepisy prawa budowlanego. Niewątpliwie data wybudowania budynku była kwestią sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania dlatego też kwestię sporną należało wyjaśnić. Organ zaniechał podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia tej kwestii uznając za prawdziwe twierdzenia strony, która dopuściła się samowoli budowlanej, iż budynek został wybudowany przed 1994 r. Organ nie przeprowadził m.in. dowodu ze zdjęć lotniczych znajdujących się w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, aby ustalić, czy w 1994 r. budynek był faktycznie wybudowany, zgodnie z twierdzeniami strony, która dopuściła się samowoli budowlanej.

Zdaniem skarżącej, organ powinien również przesłuchać sąsiadów, którzy najlepiej powinni orientować się w dacie samowolnego wybudowania przedmiotowego budynku. Z oświadczenia złożonego przez (...) wynika, iż budynek powstał nie w 1994 r. tylko znacznie później, na przełomie 1996-1997 r., kiedy to rozpoczęto w budynku prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto z oświadczeń (...) i jej pełnomocnika wynika, iż budynek ten został wybudowany na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Dlatego też należałoby zobowiązać stronę do wskazania jaka działalność, pod jaką nazwą i od jakiej daty była prowadzona w przedmiotowym budynku, a następnie dane te zweryfikować z danymi z ewidencji działalności gospodarczej lub Krajowego Rejestru Sądowego.

Istotnym uchybieniem było zaniechanie zobowiązania strony do złożenia dokumentacji potwierdzającej budowę budynku i jej datę. Strona, która dopuściła się samowoli budowlanej nie przedstawiła dobrowolnie takiej dokumentacji, gdyż z pewnością byłaby ona sprzeczna z jej twierdzeniami dotyczącymi daty budowy przedmiotowego budynku.

Organ administracyjny naruszył również art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest wzmianki na temat twierdzeń (...) oraz jej poprzednika prawnego (...) w kwestii daty wybudowania przedmiotowego budynku. Organ całkowicie pominął te twierdzenia, choć w ocenie skarżącej była to kwestia mająca wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, iż budynek został wybudowany na przełomie 1996- 1997 r. w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy Ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, chyba że budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Przedmiotowy budynek został wybudowany w ostrej granicy z działką sąsiednią stanowiącą własność (...), co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690). Przesłanka do legalizacji samowoli budowlanej wymieniona w pkt 2 ust. 2 ww. art. 48 ustawy Prawo Budowlane z 1994 r. nie jest spełniona z uwagi na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W omawianym przypadku zastosowanie procedury legalizacyjnej jest niemożliwe, z uwagi na niezgodność z przepisami technicznymi, co powinno uzasadniać orzeczenie nakazu rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. 2012, poz. 270) zw. dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II k.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego oparte zostało wyłącznie na oświadczeniach osób złożonych w toku przeprowadzonego postępowania mianowicie: (...),(...) oraz (...), wskazujących, iż budynki wybudowane zostały przez inwestora przed końcem 1994 r. Do tak ustalonego stanu faktycznego organ zastosował przepisy prawa materialnego i udzielił pozwolenia na użytkowanie.

Tymczasem w aktach sprawy znajdują się oświadczenia (...), z których wynika, iż budowa obiektu została rozpoczęta w latach 1997 -1998 r. oraz, że nie wyraziła ona zgody na budowę w granicy z jej działką. Ponadto uczestniczka postępowania zarzuciła, iż oświadczenia powołanych wyżej osób są fałszywe, a osoby te nie są sąsiadami przedmiotowej nieruchomości. Niniejsze okoliczności potwierdzone zostały także przez skarżącą będącą następcą prawnym (...), w odwołaniu. Skarżąca wniosła w nim o przeprowadzenie dowodów ze zdjęć lotniczych, aby ustalić czy sporny budynek był wybudowany zgodnie z twierdzeniami inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Ponadto wniosła o przesłuchanie właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz o zobowiązanie inwestora do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej datę powstania budynku.

Organ do zarzutów odwołania nie odniósł się w jakikolwiek sposób, mimo iż zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia. W postępowaniu tym organ odwoławczy dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób nie podzielić zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33).

W rozpatrywanej sprawie organ nie mógł wydać decyzji wyłącznie w oparciu o oświadczenia osób powołanych w zaskarżonej decyzji, pomijając jednocześnie inne oświadczenia i nie wyjaśniając motywów swego rozstrzygnięcia. Fakt, iż oświadczenia te poświadczone zostały przez notariusza nie powodował związania organu ich ustaleniami, ani nie powodował, iż nie mogą być one w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego podważone. Tym bardziej, że w okolicznościach sprawy obowiązek urzędowego poświadczenia nie wynikał z przepisów prawa (art. 75 § 2 k.p.a.). Oświadczenie strony nie jest szczególnym środkiem dowodowym i podlega ono ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie przewidzianych w kodeksie.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była nieobiektywna, gdyż dokonano ją przez pryzmat okoliczności przytoczonych przez jedną stronę postępowania, a mianowicie inwestora.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na względzie, iż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będą mogły stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też zaistniała konieczność orzeczenia rozbiórki obiektu, przede wszystkim zaś ustalić prawidłowe przepisy prawa materialnego w oparciu, o które organ wyda orzeczenie merytoryczne.

Niepodjęcie przez organy administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.