Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1187/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1060/19 w sprawie ze skargi K.M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1060/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.M. uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie (pismo) Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. K.M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji [...] z wnioskiem o uzupełnienie wypłaconego mu po dniu 16 lutego 2017 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za rok 2017 o kwotę 3.259,62 zł. Swój wniosek uzasadnił tym, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w części dotyczącej wskaźnika 1/30 wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za 1 dzień urlopu jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, ponieważ przyjęcie we wskazanym przepisie ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy i dodatkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

W odpowiedzi na wniosek, w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji [...] wskazał, że dotychczas nie zostały uchwalone, a tym samym nie weszły w życie żadne unormowania, które regulowałyby kwestię wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe policjantów przechodzących w stan spoczynku. Mając na względzie powyższe, poinformował, że w dalszym ciągu brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji [...], działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji"), w części niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w związku z zażaleniem K.M., na stanowiące postanowienie w rozumieniu art. 123-124 w zw. z art. 104 k.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. pismo Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...] lipca 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty lub odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy uznał, że żądanie wnioskodawcy jest w pełni zasadne, jednak nieuprawnionym byłoby przyjmowanie innych zasad przeliczenia, niż wyraźnie określone w ustawie. Organ I instancji nie tylko nie mógł, ale i nie zamierzał w sprawie wydać decyzji administracyjnej o odmowie przeliczenia ekwiwalentu, gdyż jak sam w zaskarżonym piśmie stwierdza, pomimo że co do zasady uznaje prawo wnioskodawcy do takiego przeliczenia, to na obecnym etapie nie ma możliwości realizacji roszczenia z braku normy określającej sposób dokonania tej czynności. Z tej przyczyny jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w razie uznania roszczenia strony co do zasady, ale jednocześnie w braku możliwości zastosowania jakiejkolwiek normy określającej wysokość przelicznika służącego wyliczeniu należności, jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty świadczenia. Nadto organ podniósł, że nawet jeśliby przyjąć, że pomimo utraty mocy obowiązującej przepisu określającego przelicznik do wypłaty ekwiwalentu za urlop, dopuszczalne byłoby obliczenie wysokości należnego świadczenia jedynie w drodze zastosowania substytutu świadczenia w naturze, to w konsekwencji trzeba byłoby także uznać, że nawet przed uchyleniem mówiącej o przeliczniku jego części redakcyjnej, przepis art. 115a ustawy o Policji byłby w tej właśnie części zbędny w systemie prawnym, co nie daje się pogodzić z podstawową zasadą wykładni, jaką jest domniemanie racjonalności prawodawcy.

Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K.M.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ organy obu instancji odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dokonały tego z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

WSA w Poznaniu przypomniał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Przyjmuje się, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tak więc sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta, po pierwsze, ma charakter administracyjny, a po drugie, w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.

Jednocześnie faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102) orzekł, że art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trybunał nie stwierdził więc niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, w związku z czym organ winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Nie ma natomiast podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Choć do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, nie powoduje to jednak, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

W oparciu o przytoczone wyżej rozważania Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z treści uzasadnienia tegoż wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Za niedopuszczalne należy bowiem uznać doprowadzenie do sytuacji, w której wadliwa działalność ustawodawcza państwa pozbawia obywatela prawa do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, które to prawo gwarantowane jest treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i ma charakter bezwarunkowy. W tym przypadku to obywatel ponosiłby bowiem konsekwencje uchwalenia przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją, a także niepodjęcia przez państwo kroków mających na celu zmianę niekonstytucyjnych przepisów.

Tak więc zdaniem Sądu pierwszej instancji skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok ten jest więc wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W takim wypadku przedmiotem orzeczenia jest nie cała jednostka redakcyjna, ale tylko ta z wyrażonych w danym przepisie norm, która odnosi się do oznaczonego zakresu sytuacji. W konsekwencji przepis art. 115a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Oznacza to, że pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Skoro natomiast art. 115a w zakresie, w jakim określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nadal nie został zmieniony, organ administracji publicznej musi zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Końcowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest odmowa wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wobec tego Sąd nie mógł na tym etapie postępowania w sposób wiążący wskazać organom sposobu obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop po wszczęciu przez organ stosownego postępowania.

W dniu 20 maja 2020 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji [...], wnosząc o jego zmianę przez oddalenie skargi w całości, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyrok zakresowy, jakim był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie wywołuje skutku określonego w naruszonych przepisach Konstytucji RP, podczas gdy te przepisy nie określają żadnych wyłączeń w zakresie wyroków zakresowych - i w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez nieoddalenie skargi funkcjonariusza w całości,

b. art. 115a ustawy o Policji w części niezakwestionowanej przez TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w zw. z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że - niezależnie od możliwości - dopuszczalne jest wyliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nawet bez normatywnego istnienia jakiegokolwiek przelicznika ustawowego służącego do jego wyliczenia, co prowadzi do wykładni, zgodnie z którą część przepisu art. 115a ustawy o Policji, która utraciła moc na podstawie powołanego wyroku TK, uznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za element zbędny, co prowadzi do przyjęcia tezy o nieracjonalności ustawodawcy;

c. art. 61a § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyczerpujące przesłanki (numerus clausus) zastosowania tego przepisu w zakresie "innych uzasadnionych przyczyn" niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego, to li tylko przyczyny wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 695/19, podczas gdy powołany przepis prawa nie formułuje zamkniętego katalogu przesłanek w zakresie innych uzasadnionych przyczyn niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło WSA w Poznaniu do błędnej konkluzji, że organy administracyjne w przedmiotowej sprawie naruszyły przepis art. 61a § 1 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 113 § 1 w zw. z art. 133 P.p.s.a. przez oparcie wyroku na niedostatecznie wyjaśnionych okolicznościach sprawy, albowiem WSA w Poznaniu błędnie przyjął, że organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy organy te odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie odmowy wydania decyzji odmawiającej wypłaty tego ekwiwalentu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji oscylują faktycznie wokół kwestii możliwości wypłaty byłemu funkcjonariuszowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wedle reguł ustalonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, gdy ustawodawca nie zrealizował orzeczenia, a zatem brak jest postaw prawnych do ustalenia i wypłaty świadczenia oraz zasadności roszczenia w sytuacji, gdy roszczenie się przedawniło, a brak było postaw do przyjęcia, że w sprawie ma zastosowanie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

Należy przypomnieć, że podstawą żądań skarżącego było stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt K 7/15 niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji określającego sposób liczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Skład orzekający Trybunału w tej sprawie nie budzi wątpliwości co do zgodności z wyrokiem TK z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15. Zdaniem Sądu Konstytucyjnego, art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Powyższy wyrok ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s.990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całej jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się̨ we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK [w:] Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów. Wskazany wyrok TK z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. W takiej sytuacji ustawodawca powinien podjąć działania zmierzające do ustalania stanu zgodnego z prawem. Jednak tego nie uczynił. W tej sytuacji mamy do czynienia z tzw. "zaniechaniem ustawodawczym", a więc stanem, w którym wobec braku realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, niejako sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją RP. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji, bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne, kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu. Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko, wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91 podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie w sprawie złożonego wniosku. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień. Uznać zatem należy, że WSA w Poznaniu prawidłowo przyjął, że organy orzekające w sprawie mimo zaniechania ustawodawczego w zakresie wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, mogły orzec w sprawie.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wyczerpujące przesłanki (numerus clausus) zastosowania tego przepisu w zakresie "innych uzasadnionych przyczyn" niemożności wszczęcia postępowania administracyjnego, to li tylko przyczyny wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 695/19. WSA w Poznaniu w ten sposób w ogóle nie dokonał wykładni ww. przepisu wskazując jedynie, że zarówno orzecznictwo jaki i doktryna wymienia sytuacje, w których wysypują inne uzasadnione przyczyny pozwalające organowi na odmowę wszczęcia postępowania, a w rozpoznawanej sprawie podobnie jak w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 695/19 - takie okoliczności nie wystąpiły.

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 113 § 1 w zw. z art. 133 P.p.s.a. - poprzez oparcie wyroku na niedostatecznie wyjaśnionych okolicznościach sprawy, gdyż przyjęto, że organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy organy te odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie odmowy wydania decyzji odmawiającej wypłaty tego ekwiwalentu. Jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku przedmiotem postanowień wydanych przez organy administracji była odmowa wszczęcia postępowania (k-33 akt sądowoadministracyjnych), a z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, że podstawą materialnoprawną zaskarżonych postanowień był art. 115a ustawy o Policji statuujący uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania ekwiwalentu za otrzymany urlop (k- 40-45 akt sądowoadministracyjnych). Przedmiot sprawy jest wyznaczany przez przepisy prawa materialnego określające prawa i obowiązki podmiotów danego stosunku administracyjnoprawnego, a zatem WSA w Poznaniu działał w granicach sprawy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.