Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 548/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Karol Pawlicki (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Grunwald w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

A. P. w dniu [...] kwietnia 2009 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo wystawienniczo - magazynowego przewidzianego do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. [...] w P.

W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczną w której stwierdzono, że w analizowanym obszarze występuje zabudowa usługowa drobnych zakładów rzemieślniczych oraz wystawienniczo - handlowo - magazynowa w przeważającej części jedno- i dwu-kondygnacyjna, w jednym przypadku 2,5 - 3 kondygnacji (T.) o wysokości 4m - 10m; dachy płaskie, w niewielkiej części strome. Z analizy wynikało, że na terenie objętym wnioskiem występują zabudowania gospodarcze i handlowe montowane z płyt warstwowych oraz murowane. Teren jest ogrodzony płotem z prefabrykatów betonowych.

Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy T. P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja stoi w sprzeczności z interesem społecznym oraz nie spełnia warunków określonych w art.61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej upzp), gdyż w sąsiedztwie nie występuje zabudowa odpowiadająca gabarytami planowanemu przedsięwzięciu inwestycyjnemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. P. decyzją z [...] września 2009 r. znak [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując przy tym na brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, brak prawidłowego załącznika do decyzji - podpisanej przez uprawnioną osobę mapy z prawidłowo określonym obszarem analizowanym. W decyzji organu odwoławczego wskazano również na naruszenie zasady obiektywizmu i czynnego udziału stron w postępowaniu, powołanie się na sprzeczność z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy T. P.

W związku z powyższym Wójt Gminy T. P. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 i art. 61 w zw. z. 64 ust. 1 upzp ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, iż powołano się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana, ponieważ w sąsiedztwie nie występuje zabudowa o wysokości powyżej 7m. oraz nie występują obiekty o powierzchni zabudowy 800 m2. W związku z powyższym Wójt Gminy T. P. stwierdził, że nie ma możliwości określenia zgodnie z art. 61 pkt 1 upzp wymagań dotyczących zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 28 czerwca 2005 r. nr LN//351/2005 o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w Przeźmierowie, w rejonie ul. W. i R., wnioskowana działka przeznaczona jest pod las. Wójt Gminy T. P. wskazał również na cel opracowania planu, który ma za zadanie uporządkować planistycznie teren z zabezpieczeniem funkcji ochronnej, jaką spełnia ten teren stanowiąc m.in. barierę akustyczną pomiędzy torem P., a osiedlem mieszkaniowym P. i motelem Ł.

A. P., kwestionując powyższą decyzję, złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy w trybie postępowania II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 upzp oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558 - dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Zdaniem skarżącego naruszono również art. 107 kpa poprzez wybiórcze ustalenie niewłaściwych faktów, które stały się podstawą do wydania skarżonej decyzji. W odwołaniu wskazano, iż funkcję bariery akustycznej pomiędzy torem P. a osiedlem mieszkalnym spełnia wał ziemi o wysokości 10 m. Ponadto wskazano, iż w kwietniu 2005 r. obowiązywało Studium określające teren działki jako usługi. Rada Gminy zmieniła jednak przeznaczenie terenu w studium na "zieleń", w okresie gdy trwała już działalność gospodarcza na terenie działki nr [...]. Skarżący podniósł również, iż w kierunku w którym obszar analizy nie został w pełni wyznaczony od działki nr [...] znajdują się w linii prostej zakłady handlowo - produkcyjne. Pominięcie innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji powoduje, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 107 §3 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po rozpoznaniu powyższego odwołania w dniu [...] lutego 2010 r. wydało decyzję nr [...], w której działając na mocy art. 127 §2 i art. 138 §1 ust. 2 kpa, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 - 5, art. 63, art. 64 ust. 1 upzp uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej przy ul. R. w P.. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że w obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne przedmiotowa działka [...] przeznaczona jest pod las, a teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż ustalenie żądanych warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art.61 ust.1 upzp. Organ odwoławczy wskazał, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W toku postępowania przed organem II instancji została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu , którego dotyczy wniosek. W oparciu o zebrany materiał dowodowy stwierdzono, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze objętym analizą urbanistyczną, na którym znajduje zabudowa usługowa drobnych zakładów rzemieślniczych oraz wystawienniczo - handlowo - magazynowa w przeważającej części jedno- i dwu-kondygnacyjna o wysokości 4m - 10m; dachy płaskie, w niewielkiej części strome. Na podstawie dokumentów oraz wizji w terenie stwierdzono, że przedmiotowa działka stanowi od wielu lat część obszaru użytkowanego jako giełda części samochodowych. Organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione również pozostałe warunki z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące dostępu do drogi publicznej - ul. R., teren ma obecnie bezpośredni dostęp do tej drogi z istniejącym wjazdem od strony północno -wschodniej; istniejącego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, oraz w zakresie art. 61 ust 1 pkt 4 upzp teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 upzp. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Decyzja o takim charakterze jest decyzją merytoryczno-reformacyjną, która ograniczona jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I stancji. Ponadto organ odwoławczy nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 kpa. Jeżeli potrzeba taka istnieje, organ przeprowadza dodatkowe postępowanie uzupełniające, a następnie wydaje decyzję reformacyjną. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu zostały spełnione oba warunki. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy spełniał warunki zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Analiza została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe, która dokonała analizy działki objętej wnioskiem oraz w sposób prawidłowy ustaliła obszar analizowany.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niezrozumiałym było kilkukrotne wydawanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy przez organ I instancji, skoro możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził również brak konsekwencji organu I instancji w ustosunkowywaniu się tego samego zagadnienia jakim jest przedmiotowa lokalizacja budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego, mimo, że wcześniej, opierając się o analizę urbanistyczną tego samego obszaru, dnia [...] listopada 2009 r. wydał decyzję znak [...] ustalającą warunki zabudowy na działce 1/51 - w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], dla obiektu o takiej samej funkcji i wysokości 10m, po czym w kolejnych trzech decyzjach, powołując się na różne przyczyny - odmawiał ustalenia warunków lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Kolegium wskazało również, że zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 ww. ustawy przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy warunków zabudowy pozostających w zgodzie z przepisami ww. ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W przypadku braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. W niniejszym postępowaniu, zdaniem organu odwoławczego, powyższe nie miało miejsca, ponieważ organ I instancji powołując się na sprzeczność inwestycji z interesem publiczny nie wykazał na czym owa sprzeczność ma polegać. Brak poparcia przez jakikolwiek argument prawny sprawia, że zarzut ten ma charakter uznaniowy i jako taki nie może zostać przyjęty.

Prokurator Rejonowy P. – G., kwestionując powyższą decyzję, pismem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 1, art. 50 §1 oraz art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej ppsa) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucono wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, podczas gdy działka numer [...], ark. [...], obręb P., bezpośrednio przylega do pasa drogowego - ulicy R. Wprawdzie w niniejszej sprawie, w związku z podjęciem decyzji negatywnej, organ I instancji odstąpił od poczynienia takowych uzgodnień, jednak organ II instancji, jako rozstrzygający sprawę w sposób pozytywny dla wnioskodawcy, obowiązany był takich uzgodnień dokonać. Ponadto skarżący wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję błędnie przyjęło, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, bowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp pismo zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w Gminie T. P. – T. Sp. z o.o. nie może być utożsamiane z umową zawartą między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, tym bardziej, że z jego treści wynika, iż dostawa wody nastąpi pod warunkiem partycypacji w kosztach rozbudowy SUW W. (stacji uzdatniania wody) oraz budowy tranzytu wodociągowego, a kwota przedsięwzięcia zostanie wskazana w terminie późniejszym, w stosownym porozumieniu zaakceptowanym przez obie strony. Tak sformułowana treść pisma nie przesądza, czy inwestor przystanie na zaproponowane warunki, a tym samym, czy uzyska dostęp do sieci wodociągowej. Tym samym przyjąć należy, iż jedynie w odniesieniu do uzbrojenia działki w sieć elektroenergetyczną został spełniony warunek w postaci podpisania stosownej umowy gwarantującej wykonanie uzbrojenia. W niniejszym stanie faktycznym nie sposób przesądzić jakiej treści decyzja zapadłaby w sytuacji zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, natomiast w przypadku właściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mogłaby zostać wydana. Tym samym przyjąć należy, że uchybienie powołanym przepisom prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ppsa, a wydana decyzja, jako wadliwa, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Prokurator Rejonowy w skardze ubocznie wskazał, że w sprawie doszło również do dalszych uchybień. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, określenie granic terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Natomiast stosownie do treści § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, które stanowią załączniki do tejże decyzji i stanowią jej integralną część. Cześć graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej regulacji prawnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z powyższego zdaniem skarżącego wywieść należy, iż mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie mapa sporządzona została w innej skali - w skali 1:2000, która dopuszczalna jest jedynie przy inwestycjach liniowych.

Opisane powyżej postępowanie organu administracji godzi również w unormowaną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę praworządności, a zatem jedną z naczelnych zasad, wyrażoną w art. 6 i 7 kpa oraz w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na powyższą skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Kolegium wyjaśniło, że przeprowadziło postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami upzp i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. W sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczna wykonana przez Małgorzatę Matusiewicz posiadającą uprawnienia urbanistyczne, z której wynika, że możliwe jest określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż planowana inwestycja spełnia wymagania wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp. Odpowiadając na zarzuty skargi wskazano, iż z wcześniej sporządzonej analizy urbanistycznej wykonanej przez urbanistę działającego z ramienia organu I instancji, wynika, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Zarządcą dróg na terenie gminy jest wójt, nie ma zatem potrzeby uzgadniania z nim dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji. Wystarczające jest jeśli okoliczność ta wynika jasno z analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy stwierdził również, że dla potrzeb określenia warunków zabudowy przyjmuje za wystarczające zapewnienie dostaw mediów i takie zapewnienie w kwestii dostawy wody i odbioru ścieków inwestor posiada.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie choć zasadnicze powody rozstrzygnięcia Sądu są inne niż podniesione w skardze.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, czyli w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż podstawą prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu był m.in. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Charakter powyższych rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa, polegającej na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.).

Zauważyć należy, na co wskazał również organ odwoławczy w zaskarżonym orzeczeniu, iż zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ II instancji musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. W istocie oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego musiałoby być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji. Drugi wymóg sprowadza się do braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 kpa.

Uwadze organu odwoławczego, pomimo przytoczenia przez organ wyżej wskazanego stanowiska, uszło, iż postępowania wyjaśniające przed organem odwoławczym jest ograniczone. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności określić należy zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 64 ust. 1 upzp przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w myśl art. 53 ust. 3 upzp właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w oparciu o sporządzoną analizę oraz o poczynione ustalenia faktyczne organ może formułować wnioski, co do dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji żądanej przez inwestora, bądź o odmowie ich ustalenia. Wobec powyższego skoro przy wydawaniu decyzji organ obowiązany jest przeprowadzić analizę, która w istocie stanowi podstawowy i najważniejszy dowód w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy, to nie można uznać, iż organ odwoławczy przeprowadzając \y analizę przeprowadził wyłącznie postępowanie uzupełniające. Organ dokonując ponownej analizy faktycznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części, co stoi w sprzeczności z art. 136 i 138 § 2 kpa oraz narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze powinien bowiem dokonać więc wyłącznie oceny zgodności z prawem analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu dokonanej przez organ I instancji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Powyższej oceny organ odwoławczy dokonał wskazując na liczne naruszenia przepisów prawa przez organ I instancji, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku braku spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy.

W niniejszym postępowaniu, powyższe nie miało miejsca, ponieważ organ I instancji powołując się na sprzeczność inwestycji z interesem publicznym nie wykazał na czym owa sprzeczność ma polegać. W tym miejscu należy wskazać, iż zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 upzp. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi więc opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2007 r., II SA/Po 245/07, opubl. w LEX nr 372431). Brak poparcia przez jakikolwiek argument prawny sprawia, że zarzut ten ma charakter uznaniowy i jako taki nie może zostać przyjęty. Powyższe ma szczególne znaczenie przy uwzględnieniu okoliczności, iż dla sąsiednich działek wydano decyzje ustalające warunki zabudowy. Takie ustalenia nie uprawniały jednak organu odwoławczego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdyż zakres tych uchybień powodował, że nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym, lecz powinny zostać usunięte w ramach postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Sąd w ramach niniejszego postępowania stwierdził również szereg uchybień organu I instancji, na które nie zwrócił uwagi organ odwoławczy. Wskazać należy bowiem, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia należy mieć na względzie ratio legis art. 61 ustawy, którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo, to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1504/06, Lex nr 302537).

Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z mapy tej nie wynika jednak w sposób wyraźny granica obszaru analizowanego, w uzasadnieniu decyzji brak jest również uzasadnienia dotyczącego ustalenia granic obszaru analizowanego, które powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 kpa i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Mając powyższe na uwadze przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uznać należy z wadliwą. Powyższe uchybienia oznaczają, iż organ i instancji orzekając w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę, uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp: poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy bez uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Organ II instancji nie stanowi bowiem organu będącego jednocześnie zarządcą drogi gminnej. Zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp w ocenie Sądu jest jednak nieuzasadniony. Zawarty w art. 61 ust. 5 upzpz wymóg dotyczący uzbrojenia terenu, będzie bowiem spełniony także wtedy, gdy zostanie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze porozumienia pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy. Nie jest to tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wystarczy posiadanie zapewnienia, gwarancji czy porozumienia że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Przywołany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 roku, IV SA/Wa 1361/08, Lex Nr 533147; z dnia 15 kwietnia 2008 roku, IV SA/Wa 2480/07, Lex Nr 519041; z dnia 19 grudnia 2006 roku, IV SA/Wa 1639/06, Lex Nr 299863; z dnia 23 stycznia 2006 roku, IV SA/Wa 1847/05, Lex Nr 196465, II SA/Sz 131/09 - Wyrok WSA w Szczecinie). W tej sytuacji za spełniające wymogi art. 61 ust. 5 upzp uznać należy pismo zarządcy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w Gminie T. P. – T.Sp. z o.o.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 lit a i c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję i jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Tarnowo Podgórne. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono zgodnie z art. 152 ppsa.

MZ