Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2240/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności punktu 2 decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], nakazującego niezwłoczne wstrzymanie działalności polegającej na poborze kruszywa naturalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...] Starosta G., na podstawie art. 53 ust. 2 pkt 7 i art. 82 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne – Dz. U. Nr 38 poz. 230 ze zm. (dalej pr.w.) oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych – Dz. U. Nr 13, poz. 637, po rozpatrzeniu wniosku M. R. (dalej skarżący) i W. S. (dalej uczestnik postępowania) z dnia [...] czerwca 2000 r., udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie makroniwelacji terenu i urządzenie plantacji wikliny oraz pobranie nadwyżki kruszywa z terenu przyległego do prawego brzegu rzeki [...] w km. [...] z działki nr ewidencyjny [...] w miejscowości W. Zgodnie z pkt II w/w decyzji, powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na czas określony – do [...] grudnia 2010 r. Natomiast stosownie do treści pkt III.1 decyzji, roboty makroniwelacyjne i związany z nimi odbiór nadwyżki mas ziemi /kruszywa/ powinny odbywać się z zachowaniem warunków określonych w operacie wodnoprawnym stanowiącym załącznik do przedmiotowej decyzji (por. Operat wodnoprawny na wykonywanie makroniwelacji terenu oraz urządzenie plantacji wikliny na prawym brzegu rzeki [...] w km. [...] w aktach administracyjnych).

Zarówno w decyzji orzekającej o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, jak i operacie wodnoprawnym, nie został sformułowany zakaz prowadzenia prac makroniwelacyjnych poniżej powierzchni makroniwelacji (zwanej także linią ścięcia). Szczegółowe warunki prowadzenia robót związanych z makroniwelacją prawego brzegu rzeki [...] w km. [...] (w tym wzmiankowany zakaz) zostały określone w piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat w N. z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...], które zostało doręczone skarżącemu i uczestnikowi postępowania w końcu września 2001 r. przy piśmie przewodnim w/w organu z dnia [...] września 2001 r. nr L. dz. [...]. Punkt 20 tego pisma stanowi, iż "zabrania się kopania jakichkolwiek dołów poniżej linii ścięcia".

W dniach [...] kwietnia 2002 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. (dalej RZGW) przeprowadził kontrolę w zakresie przestrzegania warunków ustalonych w udzielonym skarżącemu pozwoleniu wodnoprawnym. W wyniku kontroli stwierdzono m. in. nakierowanie prowadzonych robót makroniwelacyjnych jedynie na pobór kruszywa z pominięciem podstawowego celu (tj. wykonania ścięcia terenu i nasadzenia wikliny), niezgodne z operatem wodnoprawnym przegłębienia poniżej projektowanej linii ścięcia oraz brak zatrudnienia kierownika budowy (protokół z dnia [...] kwietnia 2002 r.). W oparciu o wyniki kontroli RZGW wydał w dniu [...] maja 2002 r. zarządzenie pokontrolne nr [...] nakładające na skarżącego i uczestnika postępowania obowiązki, których niewykonanie w wyznaczonych terminach obwarował wystąpieniem do Starosty G. o cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczenie w zakresie pobierania nadwyżki kruszywa.

Natomiast w dniu [...] kwietnia 2002 r. pracownicy Wydziału Środowiska i Rolnictwa M. Urzędu Wojewódzkiego w K., przy udziale przedstawiciela Starostwa Powiatowego w G., przeprowadzili wizję terenową na w/w działce nr [...], w wyniku której stwierdzili tam m.in. eksploatację kruszywa naturalnego (piasku i żwiru); w dniu wizji głębokość wyrobisk wahała się od 2,5 m do 4,5 m. Jednocześnie ustalono, iż skarżący nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża (por. protokół z wizji w aktach administracyjnych).

Powyższe ustalenia legły u podstaw wydania w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez Wojewodę M. decyzji nakazującej skarżącemu i uczestnikowi postępowania wstrzymanie w trybie natychmiastowym, pod rygorem zastosowania przepisów regulujących orzekanie kar, wydobywania kruszywa naturalnego na działce nr [...] poniżej powierzchni makroniwelacji ustalonej w operacie wodnoprawnym oraz niezwłoczne zalądowanie wyrobisk, powstałych w wyniku wydobywania kruszywa naturalnego poniżej powierzchni makroniwelacji, wyłącznie materiałem rodzimym i ukształtowanie powierzchni w ich obrębie zgodnie z ustalonymi parametrami w operacie wodnoprawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Minister Środowiska uchylił w/w decyzję Wojewody M. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na uchybienia proceduralne, w tym naruszenie art. 61 § 4 kpa (poprzez niepowiadomienie adresatów decyzji pierwszoinstancyjnej o wszczęciu postępowania) i art. 10 kpa (nieumożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranego materiału). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. podtrzymał, wynikające z jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. orzeczenie o nakazie wstrzymania w trybie natychmiastowym, pod rygorem zastosowania przepisów regulujących orzekanie kar, wydobywania kruszywa naturalnego na działce nr [...] poniżej powierzchni makroniwelacji ustalonej w operacie wodnoprawnym.

Skarżący i uczestnik odwołali się od tej decyzji do Ministra Środowiska, który decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w punkcie 1 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody M., a w pkt 2 nakazał niezwłoczne wstrzymanie działalności polegającej na poborze kruszywa naturalnego z działki nr [...] (obręb W., gm. B., pow. G.) poniżej poziomu makroniwelacji określonego w operacie wodnoprawnym i pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty G. z dnia [...] lipca 2000 r. [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł w szczególności, że:

- w/w pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone do dnia [...] grudnia 2010 r. na wykonanie makroniwelacji terenu i urządzenie plantacji wikliny oraz pobranie kruszywa z terenu przyległego do prawego brzegu rzeki [...] - działka nr [...],

- skarżący i uczestnik postępowania w trakcie wykonywania w/w prac nie zachowali ustalonego poziomu makroniwelacji doprowadzając do powstania zagłębień w terenie poniżej tego poziomu,

- jak wynika ze sporządzonej przez geodetę mapy sytuacyjno-wysokościowej (wg stanu na dzień [...] kwietnia 2002 r.), w obrębie przedmiotowej działki występują rozległe zagłębienia poniżej płaszczyzny ścięcia o głębokości często przekraczającej 2 m, miejscami dochodzące do prawie 3 m (2,90 m); z operatu wodnoprawnego wynika, że przed udzieleniem w/w pozwolenia wodnoprawnego na obszarze tym nie było prawie żadnych zagłębień poniżej płaszczyzny ścięcia,

- wykonując prace w okresie od [...] kwartału 2000 r. do [...] kwartału 2002 r. skarżący i uczestnik postępowania pobrali z działki nr [...] kruszywo naturalne w ilości [...] m3 - wg Starosty G., względnie [...] m3 - wg skarżącego i uczestnika postępowania.

Zdaniem organu, przekroczenie poziomu makroniwelacji oraz ilość pobranego kruszywa świadczy o prowadzeniu przez skarżącego i uczestnika postępowania działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kruszywa. Rozbieżności co do ilości wydobytego kruszywa nie zmieniają faktu, że działalność ta nosiła cechy określone w art. 2 ust. 1 ustawy Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), w szczególności była prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły. W tym stanie faktycznym obowiązkiem było orzeczenie nakazu wstrzymania tej działalności (art. 104a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze – Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej pr.g.g.). Natomiast brak jest podstaw prawnych do tego, aby wojewoda jako organ administracji geologicznej orzekał o możliwości zastosowania przepisów dotyczących kar. Zastosowanie sankcji za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji nie jest bowiem uzależnione od orzeczenia nakazu wstrzymania takiej działalności "pod rygorem zastosowania przepisów regulujących orzekanie kar" (art. 128 pr.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r., art. 85a pr.g.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r.).

Decyzji tej strony nie zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W dniu [...] marca 2007 r. (data stempla pocztowego) skarżący M. R. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 2 w/w decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. Jako podstawę prawną wniosku wskazał przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 104a pr.g.g. oraz art. 136 pr.w. Według skarżącego, w w/w pozwoleniu wodnoprawnym nie ograniczono warunków wykonania makroniwelacji poprzez określenie rzędnej, poniżej której nie wolno schodzić z pracami ziemnymi. Pomimo tego Minister Środowiska, nie powołując się w podstawie prawnej decyzji na przepis prawa materialnego, wydał nakaz "zaprzestania poboru kruszywa poniżej poziomu makroniwelacji określonej w operacie wodnoprawnym, tj. rzędnej docelowej po zakończeniu prac związanych z utworzeniem podłoża dla plantacji wikliny i wykonaniem regulacji koryta rzeki [...]". Makroniwelacja terenu na przedmiotowej działce jest związana z tą działalnością. Rodzaj tej działalności został opisany w piśmie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...]. Skarżący powołał się też na opinię biegłego sądowego W. F. z lutego 2005 r., w której to opinii – według skarżącego – biegły ten stwierdził, że kruszywo na działce nr [...] nie występuje w postaci złoża, jak również na opinię Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] stwierdzającą, że prace na tej działce polegają na makroniwelacji i urządzeniu plantacji wikliny na podstawie zezwolenia wodnoprawnego i winny być oceniane w trybie przepisów ustawy regulującej gospodarowanie wodami, a nie przepisów regulujących pozyskiwanie kopalin. Organ natomiast w sposób nieuprawniony uznał, że prowadzona przezeń działalność wymaga uzyskania koncesji geologicznej i nakazując wstrzymanie poboru kruszywa poniżej rzędnej makroniwelacji określonej w operacie wodnoprawnym będącym podstawą pozwolenia wodnoprawnego, dokonał w istocie jego ograniczenia, dopuszczając się m.in. rażącego naruszenia art. 136 pr.w. Przede wszystkim nie wykazał przesłanek wymienionych w tym przepisie mogących być postawą do ograniczenia tego pozwolenia. Ponadto zgodnie z przepisami, organem właściwym do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego jest organ właściwy do jego wydania, tj. starosta (art. 140 pr.w.). Zatem, w ocenie skarżącego, ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego przez Ministra Środowiska nastąpiło z naruszeniem właściwości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Środowiska na podstawie art. 158 §1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności punktu 2 swojej decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., podnosząc w uzasadnieniu, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało jakiejkolwiek przesłanki nieważności w/w decyzji. W szczególności brak jest dowodu świadczącego o tym, że została ona wydana przez organ niewłaściwy oraz z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący nie zgodził się z tą decyzją. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej WSA) z dnia 26 czerwca 2006 r. III SA/Kr 416/04 (wyrokiem tym – por. akta administracyjne – WSA uchylił zaskarżoną w innym postępowaniu przez skarżącego M. R. i uczestnika W. S. decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalającą wymienionym na podstawie art. 85a ust. 1 pr.g.g. opłatę eksploatacyjną z tytułu wydobycia z przedmiotowej działki kruszywa naturalnego; jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, przesłanką takiego działania WSA było ustalenie naruszenia w sprawie przez organy przepisów materialnych i procesowych poprzez nieuwzględnienie zasad intertemporalnych związanych z nowelizacją ustawy pr.g.g. ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy (...) oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności – przede wszystkim w zakresie obliczenia ilości pobranego kruszywa). Zdaniem skarżącego, twierdzenie, że pozwolenie wodnoprawne ograniczało możliwość zejścia poniżej linii ścięcia "zawartej w operacie wodnoprawnym" jest niezgodne z tym wyrokiem, skoro stwierdzono w nim, że taki zakaz został wyraźnie sformułowany w w/w piśmie RZGW z dnia [...] czerwca 2000 r. doręczonym pod koniec września 2001 r., w sytuacji "gdy od roku prowadzone były prace".

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska decyzją z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty G. (tj. [...] lipca 2000 r.), jak również w obecnym stanie prawnym, wykonanie w/w makroniwelacji wymagało pozwolenia wodnoprawnego. Istota tego pozwolenia polega zaś na tym, że wyznacza ono dozwolony sposób tzw. szczególnego korzystania z wód. Dany sposób oddziaływania na środowisko wodne dozwolony jest tylko o tyle, o ile wyraźnie dopuszcza go decyzja administracyjna (art. 128 pr.w.). W konsekwencji te działania, które wykraczają poza zakres wynikający z takiego pozwolenia, nie mogą być uważane za wykonywanie prawa. Zatem nie istnieje potrzeba ani możliwość wprowadzania do treści pozwolenia wodnoprawnego klauzuli wyraźnie zabraniającej zachowań wykraczających poza granice wynikające z treści pozwolenia. Organ podkreślił też, iż poza sporem jest, że co najmniej od września 2001 r. skarżący dysponował wiedzą o granicach, w jakich mógł wykonywać makroniwelację (linia ścięcia). Szczególne korzystanie z wód jest dozwolone tylko w ramach wyznaczonych przez pozwolenie wodnoprawne, chyba że ustawa wyraźnie stanowi inaczej. Zatem jest ono dozwolone tylko w takim zakresie, na jaki wyraźnie zezwala ustawa (korzystanie powszechne bądź zwykłe) lub decyzja administracyjna (pozwolenie wodnoprawne). Nie ma więc podstaw, by milczenie decyzji mogło być interpretowane jako przyzwolenie na dokonanie danej czynności (inne zachowanie się). Dlatego brak wzmianki o zakazie poboru kruszywa poniżej poziomu makroniwelacji nie może być interpretowany na rzecz dopuszczalności takich działań. Wszelkie działania wykraczające poza ramy wyznaczone pozwoleniem wodnoprawnym muszą być traktowane jako niedozwolone. Skarżący przyznał, że prowadził pobór kruszywa (urobku) poza poziomem makroniwelacji i je sprzedawał. Działania te wykraczały poza dozwolone pozwoleniem wodnoprawnym i oznaczały wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Znajdujące się na w/w działce kruszywo mieściło się w definicji złoża (art. 6 pkt 1 pr.g.g.), a okoliczności sprawy w pełni uzasadniają ocenę, że wydobywanie minerałów nagromadzonych na wspomnianej działce mogło przynieść korzyść gospodarczą. Zasadą jest natomiast, że kopaliny mogą być wydobywane tylko po uzyskaniu koncesji. Dokumentu tego skarżący nie posiadał. Powzięcie przez organ administracji geologicznej wiadomości o wydobyciu kopaliny bez wymaganej koncesji obligowało go do orzeczenia zakazu prowadzenia takiej działalności (art. 104 ust. 1 pkt 1 pr.g.g.).

Organ podniósł również, iż w/w decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie ingeruje (nie zmienia ani nie ogranicza) w sprawy objęte pozwoleniem wodnoprawnym, które nadal pozostaje w mocy. Problem makroniwelacji terenu i urządzenia plantacji wikliny w ogóle nie był jej przedmiotem (jak i decyzji z dnia [...] lipca 2007 r.). W konsekwencji bezprzedmiotowy jest zarzut podjęcia tej decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie.

Według organu, bez znaczenia dla sprawy pozostaje argumentacja wynikająca z w/w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r. Wyrok ten nie dotyczy decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. ani też "nie kieruje się przeciwko Ministrowi Środowiska". Poza przedmiotem tej decyzji pozostają kwestie dopuszczalności wymierzenia opłaty eksploatacyjnej, czy kontroli organu nadzoru górniczego. Z kolei przedłożona przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (z dnia [...] czerwca 2007 r.) uchylająca decyzję Starosty G. z dnia [..] kwietnia 2007 r. [...] ustalającą dla skarżącego i uczestnika postępowania tzw. podwyższoną opłatę eksploatacyjną (za wydobywanie kruszywa naturalnego bez wymaganej prawem koncesji) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oznacza, że postępowanie w tej sprawie toczy się nadal.

Za chybione organ uznał stanowisko skarżącego, w myśl którego w stanie prawnym obowiązującym w dacie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi, do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego, było wolne od obowiązku uzyskania koncesji. Stosownie bowiem do art. 53 ust. 2 pkt 7 pr.w. z 1974 r. taka działalność była szczególnym korzystaniem z wody, wymagającym pozwolenia wodnoprawnego. Żaden przepis prawa (wodnego, geologicznego i górniczego) nie zwalniał tej działalności z obowiązku uzyskania koncesji. Oceny tej nie zmienia również aktualnie obowiązujące Prawo wodne (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r.), ponieważ wydobywanie żwiru na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią nadal wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 2 pkt 3), co jednak nie wyłącza wymagań prawa geologicznego i górniczego (koncesja). Nie ma też podstaw by w/w pismo Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska z dnia [...] maja 2004 r. traktować jako stanowisko Ministra, nadto dotyczy ono okoliczności zaistniałych po dacie [...] lutego 2003 r.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Zarzucił organowi rażące naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (pr.w.) poprzez zastosowanie go w odniesieniu do stanu faktycznego nieprzewidzianego treścią tego przepisu, jak również przepisu art. 140 ust. 1 tej ustawy "poprzez naruszenie kompetencji starosty, jako organu właściwego do wydawania decyzji w zakresie objętym zaskarżoną decyzją".

Skarżący przytoczył w skardze fragmenty uzasadnienia w/w wyroku WSA w Krakowie wydanego w dniu 26 czerwca 2006 r. stwierdzające, że w rozpoznawanej przez ten Sąd sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz, że dopiero szczegółowe ustalenia dotyczące stanu faktycznego będą decydować o możliwości skorzystania z konkretnych rozwiązań prawnych. W ocenie skarżącego, kluczowa w sprawie jest powołana w uzasadnieniu tego wyroku okoliczność, iż w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jak i w operacie wodnoprawnym, nie został sformułowany zakaz przekraczania w trakcie prac makroniwelacyjnych tzw. linii ścięcia; taki zakaz został wyraźnie sformułowany w piśmie RZGW w K. z dnia [...] czerwca 2000 r. doręczonym skarżącemu pod koniec września 2001 r., a więc ponad rok od wydania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy od roku prace te były prowadzone. Zatem twierdzenie, że pozwolenie wodnoprawne ograniczało możliwość zejścia poniżej tej linii pozostaje w sprzeczności z treścią ustaleń w/w wyroku, który wiąże organ wydający decyzję (w tej sprawie) także w zakresie oceny stanu sprawy.

Skarżący wskazał również, iż pozwolenie wodnoprawne uzyskał na podstawie ustawy Prawo wodne "w wersji z 1974 roku", a nowelizacja tego prawa ustawą Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. nie spowodowała utraty mocy prawnej pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie poprzedniej ustawy. Podstawę prawną decyzji o tym pozwoleniu stanowiły przepisy art. 53 ust. 2 pkt 7 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne. Pozwolenie to jest obowiązującym aktem o charakterze administracyjnym, nadającym uprawnionym prawo do wykonywania czynności określonych w tych przepisach, tj. do wydobywania żwiru na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi (teren przedmiotowej działki nr ew. [...]), do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego. W odniesieniu do art. 82 ust. 1 pkt 1 pr.w. pozwolenie uprawnia do wykonywania urządzeń do regulacji wód śródlądowych, tj. zabudowy biologicznej brzegu rzeki poprzez urządzenie plantacji wikliny oraz wykonanie polderu przeciwpowodziowego o pojemności 143 018 m3 spłaszczającego falę powodziową. Zachodzi zatem przypadek korzystania z wód w zakresie "wystarczająco uregulowanym przepisami ustawy Prawo wodne". Nadto w dacie wydania omawianego pozwolenia (pod rządami ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r.), nie było wymagane uzyskanie koncesji na wydobywanie żwiru na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego. Dlatego zastosowanie przepisów pr.g.g. dotyczących naliczenia opłaty eksploatacyjnej (z tytułu tego wydobycia) narusza prawo. Poza tym w/w pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lipca 2000 r. "nie zostało do dzisiaj uchylone ani ograniczone". Decyzja administracyjna w tym względzie wyraźnie dopuściła możliwość docelowego ukształtowania terenu do linii rzędnych makroniwelacyjnych i nie zabroniła prac poniżej zaprojektowanej docelowej niwelety. Wykonywane na podstawie tej decyzji (pozwolenia) prace służyły przygotowaniu terenu pod przyszłą plantację wikliny, zaś sprzedaż nadmiaru urobku pozwalała na prowadzenie prac rekultywacyjnych. Na działce nr [...] nie stwierdzono złoża, co poświadczył biegły sądowy W. F. W ocenie skarżącego, w/w pismo RZGW z [...] czerwca 2000 r., doręczone we wrześniu 2001 r. nie ma mocy prawnej, ponieważ zgodnie z treścią w/w pisma Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska z dnia [...] maja 2004 r., szczegółowe warunki prowadzenia robót winny być przedstawione inwestorowi najpóźniej z chwilą rozpoczęcia prac.

W konkluzji skarżący podkreślił, że przepisy ustawy Prawo wodne nakładają na uprawniony organ obowiązek określenia granic pozwolenia wodnoprawnego, w tym zachowań wykraczających poza te granice. W sprawie natomiast zachodzi konieczność szczegółowego ustalenia jej stanu faktycznego (z uwzględnieniem w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 czerwca 2006 r.). Braki w tym zakresie skutkują dowolnym i nieudokumentowanym "w kwestii kompetencji" zastosowaniem (w decyzji) art. 104a § 1 pkt 1 pr.g.g. Minister Środowiska nie jest bowiem w tej sprawie uprawniony do wykonywania nadzoru i kontroli jako organ administracji geologicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że dokonanej w sprawie oceny co do tego, iż znajdujące się na w/w działce kruszywo mieści się w definicji złoża "nie zmienia powołana przez skarżącego opinia geologiczna inż. F. Nie jest ona opinią biegłego w rozumieniu wymagań kodeksu postępowania administracyjnego i może być traktowana wyłącznie jako dokument prywatny".

W piśmie z dnia [...] marca 2008 r. (złożonym na rozprawie w dniu 26 marca 2008 r.) skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze. W szczególności podniósł, iż na działce nr [...] nigdy nie stwierdzono występowania złoża kopaliny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga, analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na wstępie podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi odstępstwo od wyrażonej w przepisie art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Istota stwierdzenia nieważności sprowadza się do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w sposób wyczerpujący w art. 156 § 1 kpa, które powodują nieważność tych decyzji od chwili ich wydania (ex tunc). Są to:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) niewykonalność decyzji (istniejąca w dniu jej wydania oraz mająca charakter trwały),

6) wywołanie czynu zagrożonego karą w razie wykonania decyzji,

7) wada decyzji powodująca jej nieważność z mocy prawa.

Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo się różni od zwykłego postępowania administracyjnego. Ma ono na celu jedynie wyjaśnienie, czy decyzja ta jest obarczona w/w wadami prawnymi. W postępowaniu tym nie dochodzi więc do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Nie ma też proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy, czy poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Działanie organu orzekającego w tym postępowaniu jest bowiem ograniczone do zajmowania się kwestiami stricte prawnymi, tj. do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Sprowadza się zatem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości weryfikowanej decyzji, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego.

Pierwszą z w/w przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, którą skarżący wskazał we wniosku, jest wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Przepis ten dotyczy każdego rodzaju właściwości, w szczególności rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa). Organy z urzędu są obowiązane przestrzegać swej właściwości. Wydanie decyzji z naruszeniem właściwości powoduje jej nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia.

Drugą przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa we wniosku, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej odnosi się do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez oparcia w prawie materialnym. Rażące naruszenie prawa ma natomiast miejsce, gdy podstawa prawna do wydania decyzji istnieje, jednak rozstrzygnięcie zawarte w decyzji w sposób oczywisty odbiega od obiektywnie istniejącego i możliwego do zastosowania stanu prawnego. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, co na podstawie jego brzmienia jest od razu zauważalne, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako naruszenia "rażącego" może nastąpić wyjątkowo, mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko organu, który odmawiając stwierdzenia nieważności pkt 2 w/w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nie dopatrzył się w niej powyższych wad (ani żadnych innych z zamkniętego katalogu wad objętych treścią § 1 art. 156 kpa). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa (zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji). W pkt 1 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. organ drugoinstancyjny uchylił w całości zaskarżoną decyzję (tj. decyzję Wojewody M. z dnia [...] listopada 2002 r. podtrzymującą, wynikające z decyzji tego ostatniego organu z dnia [...] kwietnia 2002 r., orzeczenie o nakazie wstrzymania w trybie natychmiastowym, pod rygorem zastosowania przepisów regulujących orzekanie kar, wydobywania kruszywa naturalnego na działce nr [...] poniżej powierzchni makroniwelacji ustalonej w operacie wodnoprawnym), a w pkt 2 nakazał skarżącemu niezwłoczne wstrzymanie działalności polegającej na poborze kruszywa naturalnego z działki nr [...] poniżej poziomu makroniwelacji określonego w operacie wodnoprawnym i pozwoleniu wodnoprawnym. Zatem organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł co do istoty sprawy. W związku z taką treścią rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie doszło w ten sposób w sprawie do naruszenia zakazu reformationis in peius, wynikającego z art. 139 kpa (w świetle tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny). W doktrynie podkreśla się, iż zakres tego zakazu jest węższy niż wynikałoby to z wykładni językowej art. 139 kpa. Jego istotą jest bowiem niepogorszenie, określonej decyzją organu I instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona ta powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., s. 817). O tym czy takie pogorszenie nastąpiło przesądza zestawienie osnowy decyzji administracyjnej organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym organ ten orzeka na niekorzyść strony (pogarsza sytuację prawną) wówczas, gdy ogranicza jej uprawnienie ponad ograniczenia ustalone przez organ I instancji i dochodzi do tego w zakresie stosunku prawnego ukształtowanego decyzją pierwszoinstancyjną. Chodzi zatem o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. Rozstrzygnięcie objęte pkt 2 decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. nie pogarsza sytuacji prawnej wnoszących odwołanie (skarżącego i uczestnika postępowania), gdyż formułuje pod ich adresem (powtarza) taki sam – jaki wydał organ I instancji - nakaz natychmiastowego wstrzymania wydobywania kruszywa poniżej powierzchni makroniwelacji, z tą tylko różnicą, że pomija możliwość zastosowania sankcji z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji (przewidzianych w art. 128 pr.g.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001 r. i art. 85 a pr.g.g. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2002 r.), gdyż sankcje te nie są uzależnione od orzeczenia nakazu wstrzymania takiej działalności. Tym samym odwołujący się nie uzyskali ani mniej praw, ani nie zostały na nich nałożone nowe dodatkowe obowiązki niż wynikające z decyzji pierwszoinstancyjnej. Przez powtórzenie w całości rozstrzygnięcia organu I instancji (wstrzymanie wydobywania kopaliny poniżej powierzchni makroniwelacji) decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. ma de facto walor decyzji utrzymującej w tej części w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] listopada 2002 r. (por. art. 138 § 1 pkt 1 kpa). Potwierdza to dodatkowo treść uzasadnienia w/w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., gdzie Minister Środowiska podał m.in. (nie negując ustaleń i wniosków decyzji pierwszoinstancyjnej - poza w/w kwestią zastosowania sankcji z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji), że "w tym stanie faktycznym obowiązkiem organu I instancji było orzeczenie nakazu wstrzymania opisanej wyżej działalności (...), brak jest natomiast podstaw prawnych do tego, aby Wojewoda jako organ administracji geologicznej orzekał o możliwości zastosowania przepisów dotyczących kar (...), o tyle też należało dokonać zmiany zaskarżonej decyzji (...)".

Wniosek o stwierdzenie nieważności pkt 2 w/w decyzji z dnia [...] lutego 2003 r. skarżący oparł na przepisach art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104a pr.g.g. oraz art. 136 pr.w. Podniósł, iż nakaz wstrzymania poboru kruszywa poniżej rzędnej makroniwelacji w istocie ogranicza udzielone mu pozwolenie wodnoprawne, m.in. rażąco naruszając art. 136 pr.w. Ponadto ograniczenie w/w pozwolenia nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż stosownie do treści art. 140 pr.w. organem właściwym do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego jest organ właściwy do wydania tego pozwolenia, tj. starosta. W uzasadnieniu w/w wniosku (a także w dalszym toku instancji – odwołaniu i skardze do WSA w Warszawie) skarżący powołał się, celem uzasadnienia swoich racji, przede wszystkim na wzmiankowany wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2006 r. wskazując, że "w samej decyzji pozwoleniu wodnoprawnym jak i operacie wodnoprawnym nie został sformułowany zakaz przekraczania w trakcie prac makroniwelacyjnych linii ścięcia, (...)", co stanowi okoliczność bezsporną.

Wskazać w tej sytuacji należy, iż wyrok WSA w Krakowie (uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji) został wydany w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie ustalenia skarżącemu i uczestnikowi postępowania opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kruszywa z w/w działki nr [...]. U podstaw uwzględnienia skargi legło stwierdzenie przez Sąd naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd ten wskazał, iż organy orzekające w spawie zastosowały przepisy niewłaściwe merytorycznie, ponieważ nie uwzględniły - w związku z nowelizacją pr.g.g. – zasad intertemporalnych określonych w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190). Zgodnie z przepisem art. 12 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną albo prawomocnym orzeczeniem sądu, stosuje się przepisy ustawy, a w myśl ust. 2 tego art., do opłat eksploatacyjnych i kar pieniężnych, należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy, oraz ich egzekucji stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższa ustawa wprowadziła przepis art. 85a, obowiązujący od 1 stycznia 2002 r. (według tego przepisu, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania). Natomiast do dnia 31 grudnia 2001 r. obowiązywał art. 128 pr.g.g., który w ust. 1 stanowił, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, organ koncesyjny wymierza prowadzącemu taką działalność karę pieniężną, w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny. Nie uwzględniając zasad, na jakich nastąpiła zmiana pr.g.g., organy - orzekając w sprawie, w której postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty eksploatacyjnej zostało wszczęte w 2002 r. - zastosowały przepis art. 85a pr.g.g. – zamiast art. 128 pr.g.g.

Odnośnie naruszenia przepisów proceduralnych, w/w Sąd wskazał na uchybienia w zakresie ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie (art. 7, 77 kpa). Otóż spornym elementem tego stanu przede wszystkim było ustalenie ilości pobranego przez skarżących M. R. i W. S. kruszywa (wg Starosty G. - skarżący wydobyli kruszywo o objętości [...] m3, a wg skarżących - "chodzić może jedynie o [...] m3"). Sąd podzielił w tej kwestii zarzuty skargi, podnosząc, iż wątpliwości dotyczące ilości pobranego kruszywa wynikają z dwóch powodów: po pierwsze z przyjętego przez organ założenia, że objętość wydobytej kopaliny jest tożsama z objętością istniejących zagłębień (podczas gdy przedmiotem wydobycia były masy ziemi składające się z różnorodnych składników, a nie jednolita kopalina), a po drugie z przyjętego przez organ sposobu obliczenia powierzchni na poszczególnych przekrojach oraz ustalenia odległości między przekrojami, w oparciu o które ustalono objętość zagłębień (organ nie wskazał dlaczego przyjął sposób obliczenia stosowany przez geodetę, a nie sposób wskazywany przez skarżących).

Z powyższego wnika, iż spór między stronami dotyczył w tej sprawie w szczególności różnicy w objętości kruszywa (pomiędzy wielkością ustaloną przez organ a wielkością wskazaną przez skarżących) oraz sposobu jej obliczenia. W uzasadnieniu omawianego orzeczenia WSA w Krakowie nie wykluczył (jak chciałby to widzieć skarżący) stosowania w sprawie przepisów pr.g.g. Z treści art. 4 pkt 1 pr.g.g. (stanowiącego, że ustawy nie stosuje się do korzystania z wód w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami), wywiódł mianowicie, iż prawo geologiczne i górnicze nie narusza wymagań prawa wodnego, a zasad i warunków korzystania z wód należy poszukiwać w odrębnych przepisach, w szczególności prawa wodnego. Jednakże przepis ten nie wyłącza stosowania prawa geologicznego i górniczego w zakresie nieuregulowanym prawem wodnym, w tym w teoretycznie możliwej sytuacji, w której w danym stanie faktycznym korzystanie z wód w sposób sprzeczny z ustalonymi zasadami i warunkami spowoduje różnorodne skutki prawne wynikające z naruszenia norm prawnych zawartych w różnych aktach, a zatem może nastąpić kumulacja norm. Zbieg norm może pojawić się w stanach faktycznych, w których korzystanie z wód ma charakter szczególny, a więc wykracza poza powszechne i zwykłe korzystanie z wód.

Ponadto w omawianym wyroku WSA w Krakowie podzielił pogląd organu w kwestii braku zależności pomiędzy rozwiązaniem prawnym przewidzianym w art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. (tj. wstrzymaniem działalności lub podjęciem określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu w razie stwierdzenia wykonywania działalności bez wymaganej koncesji), a konstrukcją ujętą w wyż. cyt. art. 85a pr.g.g. (tj. ustaleniem opłaty eksploatacyjnej w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji), akcentując samodzielny charakter tych unormowań. W konkluzji Sąd stwierdził, iż zastosowanie rozwiązań zawartych w prawie geologicznym i górniczym nie wyłącza możliwości skorzystania ze stosownych środków przewidzianych w prawie wodnym w przypadku, gdy zmieniono cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wreszcie z wyroku tego wynika przesądzenie, że sprawa dotyczy wydobywania kruszywa naturalnego.

W świetle przepisów prawa wodnego, tak pod rządami ustawy Prawo wodne z 1974 r., jak i ustawy Prawo wodne z 2001 r. wyodrębnia się trzy rodzaje korzystania z wód: powszechne, zwykłe i szczególne, przy czym to ostatnie z wymienionych – szczególne korzystanie (a więc takie, które wykracza poza powszechne i zwykłe) wymaga pozwolenia wodnoprawnego (por. art. 20 i nast. ustawy Prawo wodne z 1974 r., jak również przepisy art. 31 i nast. oraz art. 122 i nast. obecnie obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r.).

Skarżący otrzymał w/w pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód decyzją Starosty G. z dnia [...] lipca 2000 r., wydaną na podstawie przepisów art. 53 ust. 2 pkt 7 i art. 82 ust. 1 pkt 1 pr.w. z 1974 r. W świetle pierwszego z tych przepisów, pozwolenia wodnoprawnego wymaga wydobywanie żwiru, piasku i innych materiałów na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi do celów innych niż zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub indywidualnego gospodarstwa rolnego; stosownie do drugiego z w/w przepisów - pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego wymaga wykonywanie urządzeń do regulacji wód śródlądowych. Przedmiotem udzielonego skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego jest wykonanie makroniwelacji terenu, urządzenie plantacji wikliny oraz pobranie nadwyżki kruszywa (pkt I w/w decyzji). Roboty makroniwelacyjne oraz związany z nimi odbiór nadwyżki kruszywa powinien odbywać się z zachowaniem warunków określonych w operacie wodnoprawnym (pkt III. 1 decyzji). Operat ten stanowi projekt makroniwelacji działki nr [...], która ze względu na niekorzystną konfigurację terenu (wargi nadbrzeżne, lokalne przegłębienia itp.) nie mogła być użytkowana w sposób racjonalny bez uprzedniej makroniwelacji. Projektowane roboty miały polegać na ukształtowaniu dotychczasowej konfiguracji działki zgodnie z profilem podłużnym i przekrojami poprzecznymi zamieszczonymi w części graficznej operatu, tj. na ścięciu terenu w granicach działki nr [...], zasypaniu istniejących lokalnych zagłębień materiałem uzyskanym ze ścięcia, wyrównaniu powierzchni działki ze spadkiem w kierunku rzeki wynoszącym 10 ‰ oraz wywiezieniu poza teren działki nadwyżki urobku pozostałego po zasypaniu i wyrównaniu zagłębień (por. pkt 1.3.1, 1.3.2 i 2.3 operatu wodnoprawnego). Jak wskazano w pkt 4.1 operatu, nadwyżka mas ziemnych (tj. urobku stanowiącego różnicę objętości wykopu i nasypu, która wg bilansu wynosi [...] m3) to w przeważającej mierze bezwartościowy grunt z korzeniami i kamieniami nadający się głównie do zasypywania głębokich wykopów i w znacznie mniejszym stopniu do wyrównania terenu. Projektowane roboty makroniwelacyjne miały na celu nie tylko uzyskanie korzystnej konfiguracji terenu działki nr [...], ale także zbliżenie istniejącego zwierciadła wody gruntowej do powierzchni gruntu, które umożliwiłoby wykorzystanie gruntu pod plantację wikliny – surowca szeroko stosowanego do produkcji faszyny. Zatem przewidziane w operacie prace niewątpliwie wiązały się z wydobyciem mas ziemnych (piasku, żwiru i innych materiałów) z terenu działki nr [...], lecz zakres tego wydobycia wyznaczał poziom powierzchni makroniwelacji wynikający z operatu wodnoprawnego (stanowiącego załącznik do pozwolenia wodnoprawnego), czyli tzw. linia ścięcia. W w/w operacie nie przewidziano możliwości prowadzenia prac poniżej zaprojektowanej linii ścięcia. Wskazana w pkt 4 operatu nadwyżka urobku (przeznaczona do wywiezienia) pochodzi wyłącznie z pokrywy zalegającej ponad płaszczyzną ścięcia. Jednakże skarżący, któremu dobrze był znany przebieg (usytuowanie) linii ścięcia (okoliczność w sprawie bezsporna), prowadził wymienione wyżej prace – jak ustalono - poniżej poziomu powierzchni makroniwelacji. Prawidłowość tych ustaleń potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy, a w szczególności powołany na wstępie uzasadnienia protokół RZWG z dnia [...] kwietnia 2002 r. sporządzony na podstawie kontroli, która miała miejsce w dniach [...] kwietnia 2002 r. W dokumencie tym stwierdzono, że w wyniku robót prowadzonych poniżej projektowanej linii ścięcia, na terenie działki nr [...] powstały niezgodne z operatem wodnoprawnym przegłębienia o głębokości 2 do 3 m, których dno miejscami osiągnęło poziom wody w rzece. Uznano ponadto, iż prowadzone roboty są nakierowane jedynie na pobór kruszywa z pominięciem podstawowego celu, tj. wykonania ścięcia terenu i nasadzenia wikliny. Wyniki pomiarów geodezyjnych wykonanych podczas w/w kontroli korespondują z pomiarami wykonanymi w dniu [...] kwietnia 2002 r. przez pracowników Wydziału Środowiska i Rolnictwa M. Urzędu Wojewódzkiego w K. Skarżący nie kwestionował poboru kruszywa poniżej linii ścięcia podnosząc, że w pozwoleniu wodnoprawnym nie ograniczono warunków wykonania makroniwelacji przez określenie rzędnej, poniżej której nie wolno schodzić z pracami ziemnymi. Wskazał też, że sprzedaż nadmiaru urobku pozwalała mu na prowadzenie prac rekultywacyjnych (vide skarga w aktach sądowych).

W doktrynie przyjmuje się, że działalność polegająca na wydobywaniu kamienia, żwiru, piasku itp. w ramach szczególnego korzystania z wód "w zasadzie nosi (...) cechy działalności gospodarczej, co oznaczałoby konieczność spełnienia wymagań wynikających zarówno z prawa geologicznego i górniczego (zwłaszcza uzyskania koncesji), jak i prawa wodnego (uzyskania pozwolenia wodnoprawnego)" – por. A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. I., s. 23). Jednocześnie zaznaczyć należy, iż eksploatacja zasobów kruszywa naturalnego jest działalnością gospodarczą tylko wtedy, gdy ma charakter zarobkowy, a jednocześnie odbywa się w sposób zorganizowany i ciągły (A. Lipiński, R. Mikosz, op. cit., s. 84). Stosownie do powyższego, działanie skarżącego polegające na eksploatacji kopaliny w postaci kruszywa naturalnego poniżej powierzchni makroniwelacji terenu oraz sprzedaż urobku (ziemi) należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą, która – zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 pr.g.g - wymaga uzyskania koncesji (w świetle tego przepisu, koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż). Definicja złoża kopaliny zawarta jest w art. 6 pkt 1 pr.g.g. Stosownie do tego przepisu, złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Kryterium decydującym jest "naturalność" nagromadzenia kopaliny. W literaturze przyjmuje się, iż złożem kopaliny w istocie może być każda część górotworu lub gruntu, bez względu na jej wartość bądź użyteczność gospodarczą. Teoretycznie bowiem nie da się wykluczyć wykorzystania gospodarczego jakiejkolwiek części górotworu lub gruntu. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność, czy tak pojmowane złoże zostało już odkryte, rozpoznane czy też udokumentowane (tak A. Lipiński, R. Mikosz, op. cit., s. 43).

Jak już wzmiankowano, w rozpoznawanej sprawie skarżący – legitymując się pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie makroniwelacji terenu i urządzenie plantacji wikliny oraz pobranie nadwyżki kruszywa – wykonywał prace makroniwelacyjne poniżej powierzchni makroniwelacji. Skala i sposób tego wydobycia (stwierdzona podczas kontroli) wskazywała, że nie jest to incydentalne przekroczenie zakresu pozwolenia wodnoprawnego (względnie "miejscowe nieprawidłowości" - jak to podnosili skarżący i uczestnik postępowania w odwołaniu od decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2002 r. - pismo z dnia [...] maja 2002 r.), ale że ma ono charakter działalności wydobywczej. Tymczasem głównym celem prac objętych operatem wodnoprawnym było wykonanie makroniwelacji polegającej na ścięciu pokrywy (o grubości do ok. 2 m) i założenie plantacji wikliny. Pobór kruszywa miał być czynnością uboczną, dozwoloną tylko w obrębie zdejmowanej w ramach makroniwelacji pokrywy, zalegającej ponad linią ścięcia. Nadto wydobywane przez skarżącego poniżej linii ścięcia kruszywo naturalne (piasek i żwir) mieściło się w ramach przytoczonej wyżej definicji złoża kopaliny. O powyższym skarżący został poinformowany w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Geologii i Koncesji Geologicznych z dnia [...] czerwca 2003 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia [...] maja 2003 r.), w którym podał on, że opisane przez skarżącego odsypisko rumoszu – pospółki rzecznej koresponduje z tą definicją. W świetle poczynionych wyżej ustaleń oraz uwag na tle definicji złoża kopaliny, argumentacja skarżącego co do niewystępowania takiego złoża na przedmiotowej działce – odwołująca się do w/w opinii geologicznej biegłego jest niezasadna i nie może prowadzić do zmiany tej oceny. Poza tym w aktach administracyjnych sprawy nie ma wskazywanej przez skarżącego opinii, którą organ w odpowiedzi na skargę skwitował uwagą, iż skoro nie jest opinią biegłego w rozumieniu wymogów kodeksu postępowania administracyjnego, może być traktowana wyłącznie jako dokument prywatny. W tych okolicznościach faktycznoprawnych organy wydające decyzje w tej sprawie miały prawo uznać, iż wydobywanie przez skarżącego kruszywa naturalnego na działce nr [...] nosiło cechy działalności gospodarczej. Stwierdzenie natomiast, że skarżący - przy wykonywaniu takiej działalności - nie posiada wymaganej koncesji obligowało je w świetle art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. do nakazania wstrzymania działalności lub podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia środowiska do właściwego stanu. Zgodnie z art. 104 a ust. 2 pr. g.g., organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 1, jest odpowiednio organ właściwy do udzielania koncesji, zatwierdzania projektów prac geologicznych albo stwierdzania kwalifikacji do wykonywania, dozorowania lub kierowania pracami geologicznymi.

Zważywszy, że podstawą materialnoprawną decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2003 r. (której stwierdzenia nieważności w pkt 2 skarżący dochodzi) stanowił wzmiankowany art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g., bezpodstawny jest zarzut skargi co do naruszenia przez organ przepisów art. 136 ust. 1 i art. 140 ust. pr.w., skoro przepisy te nie były w w/w decyzji w żaden sposób stosowane. Minister Środowiska rozpatrywał tę sprawę na podstawie przepisów prawa geologicznego i górniczego, a nie prawa wodnego. Dał zresztą temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc m.in., że jego decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. nie ogranicza uprawnień skarżącego określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Odnosi się bowiem wyłącznie do działań, które tym pozwoleniem nie są objęte, a więc wydobywania (poboru) kruszywa naturalnego poniżej poziomu powierzchni makroniwelacji, która to działalność została zakwalifikowana jako wydobywanie kopaliny bez koncesji przewidzianej w przepisach prawa geologicznego i górniczego, i w trybie tych przepisów przez właściwe organy została oceniona. Wskazany natomiast przez skarżącego art. 136 pr.w. reguluje problematykę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, zaś art. 140 pr.w. określa organy właściwe do wydania decyzji w tym zakresie. Mając na względzie, iż przedmiotem decyzji organu z dnia [...] lutego 2003 r. nie jest żadne z w/w rozstrzygnięć (objętych treścią art. 136 pr.w. czy art. 140 pr.w.), tylko wstrzymanie – w oparciu o przepis art. 104a ust. 1 pkt 1 pr.g.g. - działalności polegającej na poborze z działki nr [...] kruszywa naturalnego poniżej poziomu powierzchni makroniwelacji, niezrozumiały jest zarzut skarżącego dotyczący ograniczenia przez organ tą decyzją pozwolenia wodnoprawnego z naruszeniem właściwości.

W sprawie bezsporna jest okoliczność, iż o zakazie przekraczania linii ścięcia skarżący dowiedział się przynamniej w końcu września 2001 r., kiedy to doręczno mu do wiadomości pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Inspektorat w N. z dnia [...] czerwca 2000 r. (skierowane do RZGW w K.). Jednakże pismo to – jak wynika z jego treści - stanowiło korespondencję wewnętrzną między organami, poprzedzającą udzielenie skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego i określało jego parametry. Fakt dużego opóźnienia w doręczeniu w/w pisma skarżącemu (aczkolwiek zasługujący na dezaprobatę) nie ma wpływu na ocenę wydobywania przez skarżącego kruszywa naturalnego poniżej granicy makroniwelacji bez wymaganej koncesji. Należy bowiem przyznać rację organowi, który w zaskarżonej decyzji podniósł – w części rozważań dotyczących tej kwestii – że korzystanie z wód dozwolone jest tylko w takim zakresie, na jaki wyraźnie zezwala ustawa, gdy chodzi o korzystanie powszechne lub zwykłe lub decyzja administracyjna (pozwolenie wodnoprawne), gdy chodzi o korzystanie szczególne. W każdym razie brak podstaw, żeby fakt niezamieszczenia w decyzji określonego zakazu danej czynności (działalności) oznaczał przyzwolenie na jej podjęcie. Inaczej rzecz ujmując, adresatowi pozwolenia wodnoprawnego wolno postępować tylko tak, jak to zostało określone w tym pozwoleniu.

Podsumowując stwierdzić należy, iż decyzja organu z dnia [...] lutego 2003 r. nie zawierała wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności poprzez zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Została wydana przez właściwy organ administracji geologicznej i w oparciu o właściwą podstawę prawną, a przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia przepisów zarówno pr.g.g., jak i pr.w. Zatem organ orzekający w sprawie dokonał prawidłowej weryfikacji powyższej decyzji pod względem kwalifikowanych uchybień wymienionych w w/w przepisie.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, iż jest bezzasadna.