Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 405/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Telekomunikacja
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust.1, art. 51 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 63 par. 1, par. 3, par. 3a, art. 64 par. 2, art. 127, art. 128
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 20a ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2070
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółka A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w W., odmówił ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" na terenie działki nr [...], obręb [...] M., gmina M..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu wniesionego od powyższego rozstrzygnięcia odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. w W., decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium przyjęło, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym w zakresie o jakim mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na powyższe, odmowa ustalenia warunków jej lokalizacji może być uzasadniona jedynie w przypadku, gdy organ wskaże przepis prawa, który sprzeciwia się realizacji tej inwestycji. Skoro w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie wskazał takiego przepisu, odmowa ustalenia warunków lokalizacyjnych dla przedmiotowej inwestycji jest nieuzasadniona. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji organ ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać oceny czy planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stosownie do art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz M. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], po raz kolejny odmówił ustalenia warunków lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego, wskazując, że jej realizacja jest niezgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, ogranicza kolejne inwestycje na terenie zabudowy mieszkaniowej, a wieża telefonii komórkowej jako element dominanty krajobrazowej jest sprzeczna z polityką przestrzenną dla analizowanego obszaru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. w W. na powyższe rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium, brak uproszczonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a jej przeprowadzenie na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Burmistrz M., na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie odmówił ustalenia warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Organ stwierdził, że jej realizacja jest niezgodna z wymaganiami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich, ogranicza kolejne inwestycje na terenie zabudowy mieszkaniowej, a wieża telefonii komórkowej jako element dominanty krajobrazowej jest sprzeczna z polityką przestrzenną przyjętą dla analizowanego obszaru.

W odwołaniu od powyższej decyzji, [...] Spółka z o.o. w W. zarzuciła jej rażące naruszenie prawa, w tym w szczególności:

a) przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji,

b) przepisu art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych,

c) przepisu art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że Burmistrz M. zlekceważył wszelkie uwagi i wskazówki organu odwoławczego i działając wbrew przepisom prawa zaskarżoną decyzją po raz kolejny odmówił ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem strony, niezbędne wydaje się obszerne wyjaśnienie przez organ II instancji wszystkich błędów i naruszeń prawa poczynionych przez organ I instancji i podjęcie przez Kolegium wszelkich możliwych kroków mających na celu zapobieżenie naruszaniu prawa przez Burmistrza M. na przyszłość.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nie zlecił przeprowadzenia uproszczonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Z tego względu, Kolegium wezwaniem z dnia 3 września 2021 r. zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzenie pisemnych wyników z takiej analizy oraz przygotowanie w oparciu o takie wyniki projektu decyzji. Burmistrz M. przy piśmie z 13 września 2021 r. przekazał pisemne wyniki z analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, mające stanowić załącznik do decyzji z [...] września 2021 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wynikach tej analizy wskazano, że brak jest podstaw do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji. Kolegium poinformowało pełnomocnika odwołującej o możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie dowodu z uproszczonej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, sporządzonej przez innego urbanistę. Akta przedmiotowej sprawy zostały nawet wypożyczone urbaniście celem oszacowania kosztów sporządzenia powyższej analizy. Pełnomocnik strony zadeklarował, że jest gotów złożyć taki wniosek dowodowy i ponieść koszty przeprowadzenia powyższej analizy. Do dzisiaj taki wniosek do Kolegium jednak nie wypłynął, natomiast dnia 4 marca 2022 r. wpłynęło ponaglenie pełnomocnika odwołującej się na niezałatwienie sprawy w terminie. W tej sytuacji, wobec braku ze strony pełnomocnika Spółki stosownej inicjatywy dowodowej, Kolegium w dniu 10 marca 2022 r. odebrało akta przedmiotowej sprawy od urbanisty.

Wobec faktu, że w aktach sprawy znajduje się tylko analiza urbanistyczna sporządzona w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji, Kolegium uznało, że nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania i wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz M. wskazał w uzasadnieniu badanej decyzji, że nie zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na sąsiednie nieruchomości ograniczając możliwość ich zabudowy, a zgodnie z art. 36 w związku z art. 58 ust. 2 wspomnianej ustawy, za spadek wartości nieruchomości z tego tytułu odpowiedzialność poniesie gmina.

Kolegium stwierdziło, że wobec braku w aktach przedmiotowej sprawy wyników z innej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, nie jest możliwe ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia.

Spółka [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia mającego polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] obr. [...] M., gm. M.,

2. art. 36 w zw. z art. 58 ust. 2 w zw. z art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie, że odpowiedzialność gminy za spadek wartości nieruchomości sąsiadujących z lokalizacją inwestycji celu publicznego jest dopuszczalną przesłanką odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsięwzięcia,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niedostatecznie jasne poinformowanie skarżącej o sposobie działania i zamiarach organu w zakresie zlecenia sporządzenia dodatkowej opinii urbanistycznej, w sytuacji w której z pisma organu z dnia 12 listopada 2021 r. wynikało, że organ zlecił sporządzenie dodatkowej opinii, podczas gdy organ zamierzał oczekiwać na wniosek strony w tym zakresie,

4. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów a w konsekwencji uznanie, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna przedłożona przez organ I instancji jest niedostateczna.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przepisy art. 58 ust. 2 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają jedynie charakter kompetencyjny, wskazują który organ odpowiedzialny jest za finansowe konsekwencje wydanej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmówienia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Spółka dodała, że w jej ocenie, ostanie zdanie pisma organu z dnia 12 listopada 2021 r. jest zleceniem wykonania analizy przez architekta. Brak jest w tym piśmie jasnego i wyraźnego wezwania strony do złożenia wniosku lub ustosunkowania się do pisma organu w jakiejkolwiek formie. Stąd skarżąca przyjęła, że organ zdecydował się zlecić sporządzenie analizy bez oczekiwania na dodatkowy wniosek strony.

Skarżąca podkreśliła, że organ w żaden sposób nie wykazał istnienia jakichkolwiek nieprawidłowości w zakresie lub sposobie sporządzenia analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej przez organ I instancji. Gdyby dopatrzył się jakichkolwiek uchybień winien z urzędu zlecić przeprowadzenie kolejnej analizy bądź też uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując przy tym na konkretne uchybienia w przedstawionej analizie.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismami Sądu z dnia 15 czerwca i 29 lipca 2022 r. organ został wezwany do nadesłania w terminie 7 dni dokumentu potwierdzającego weryfikację elektronicznego podpisu pełnomocnika strony pod odwołaniem z dnia 26 lipca 2021 r. Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższe wezwania, ponownie – pismem z dnia 21 września 2022 r., Kolegium zostało zobowiązane do nadesłania wspomnianego dokumentu – w terminie 7 dni pod rygorem rozpoznania sprawy z jego pominięciem.

Pismem z dnia 27 września 2022 r. Kolegium poinformowało, że zwróciło się do Burmistrza M. o pilne przesłanie dokumentu potwierdzającego weryfikację elektronicznego podpisu pełnomocnika strony skarżącej pod odwołaniem z dnia 26 lipca 2021 r., po otrzymaniu dokumentu zostanie on niezwłocznie przekazany do Sądu. Powyższy dokument dotychczas nie został nadesłany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na wstępnie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami).

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021, poz. 137 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż z innych powodów niż te, które wskazała strona.

Jak wynika z przedłożonych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych, Kolegium rozpoznało odwołanie, pomimo, że brak jest stosownego dokumentu potwierdzającego weryfikację elektronicznego podpisu pełnomocnika skarżącej pod tym odwołaniem.

Wymóg podpisania odwołania wynika wyraźnie z art. 63 § 3 k.p.a., który stanowi, że podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Nie budzi wątpliwości, iż cytowany przepis odnosi się także do odwołań, co wynika wprost z art. 63 § 1 k.p.a.

Z kolei w myśl art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

Ponadto, podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru (art. 63 § 3a k.p.a.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego także powinno być podpisane lub uwierzytelnione. Podanie to powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Uwierzytelnienie może następować przez zastosowanie innych technologii, przy czym te inne technologie muszą zapewnić możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Dz.U. z 2021 r., poz. 2070).

Pismo, nie zawierające ustawowych wymogów uznania go za odwołanie (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), nie może być traktowane jako odwołanie, i w istocie nie wszczyna postępowania odwoławczego. W analizowanym przypadku odwołanie od decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2021 r. zostało podpisane przez pełnomocnika strony M. K. podpisem zaufanym. Aby podpis ten zweryfikować organ winien użyć stosownego oprogramowania do weryfikacji podpisu, a następnie dołączyć do akt sprawy dokument będący wynikiem tej weryfikacji.

Ponieważ w aktach administracji takiego dokumentu brak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie kolejnymi pismami z dnia 15 czerwca i 29 lipca 2022 r. wezwał Kolegium do jego nadesłania w terminie siedmiu dni. Organ na pisma te nie udzielił żadnej odpowiedzi, wobec czego kolejnym pismem z dnia 21 września 2022 r., Kolegium ponownie zostało wezwane do nadesłania wspomnianego dokumentu – w terminie 7 dni pod rygorem rozpoznania sprawy z pominięciem tego dokumentu. W odpowiedzi na to pismo organ odwoławczy poinformował, że zwrócił się do Burmistrza M. o "pilne przesłanie dokumentu potwierdzającego weryfikację elektronicznego podpisu pełnomocnika strony skarżącej pod odwołaniem z dnia 26 lipca 2021 r.". Jednocześnie Kolegium zadeklarowało, że po otrzymaniu dokumentu zostanie on niezwłocznie przekazany do Sądu. Do chwili wyrokowania dokument ten nie został jednak nadesłany do Sądu.

W tej sytuacji, nie wiadomo, czy wspomniane odwołanie Spółki [...] zostało prawidłowo podpisane.

Tymczasem gdyby okazało się, że podpis pod odwołaniem nie został prawidłowo złożony, obowiązkiem organu w takiej sytuacji byłoby wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. osoby wskazanej w treści odwołania, jako jego autora, do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. Odwołanie bez oryginalnego podpisu strony, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest bowiem odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozpoznając odwołanie bez weryfikacji złożonego pod nim podpisu działało przedwcześnie bowiem nie sposób stwierdzić, czy odwołanie zostało wniesione skutecznie. Jednocześnie rozpoznanie odwołania, które nie zostało prawidłowo podpisane należałoby uznać za działanie bez podstawy prawnej do prowadzenia postępowania odwoławczego. Dlatego też zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że z uwagi na taki sposób rozstrzygnięcia jak również powody tego rozstrzygnięcia, Sąd nie mógł w niniejszej sprawie dokonać oceny zasadności zawartych w skardze zarzutów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.