Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 716/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 7, art. 90 ust.2b, art. 90 ust.3d, art. 90 ust.4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust.3, art. 131, art. 236 ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca),, sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 22 listopada 2017r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Ol 716/16

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z o.o. w Ł. (dalej jako: Spółka", "strona", "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta O. z dnia "[...]" w sprawie określenia do zwrotu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczącej wydatków na obsługę prawną, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta O. za rok 2011 w wysokości 27.890,42 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że podstawę jej wydania stanowiła kontrola doraźna przeprowadzona w szkołach prowadzonych w O. przez Spółkę w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych pochodzących z otrzymanej w 2011r. dotacji z budżetu Miasta O.. W 2011r. Spółka była organem prowadzącym na terenie O. następujących szkół: Zaocznego Liceum Ogólnokształcącego A., Zaocznego "[...]’ Liceum Ogólnokształcącego B., Zaocznej Policealnej Szkoły C., Zaocznej Policealnej Szkoły D., Zaocznej Policealnej Szkoły E., Zaocznej Policealnej Szkoły F., Zaocznej Policealnej Szkoły G., Zaocznej Policealnej Szkoły H., Zaocznej Policealnej Szkoły I., Zaocznej Policealnej Szkoły J..

Ustalono, że w 2011r. Spółka otrzymała dotację z budżetu miasta na ww. szkoły w łącznej wysokości 2.790.789 zł. Na podstawie sporządzonego dla poszczególnych szkół rozliczenia przekazanej dotacji w 2011r. ustalono, że we wszystkich przypadkach dotacja ta została w całości wykorzystana. W trakcie kontroli ustalono, że wydatki zrealizowane z przedmiotowej dotacji zostały wykorzystane m.in. na obsługę prawną szkół na terenie O. – w łącznej kwocie 27.890,42 zł.

Organ I instancji, powołując treść art.90 ust.3d ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015r., poz.2156), w brzmieniu obowiązującym w 2011r. (dalej jako "u.s.o."), stwierdził, że wykorzystanie dotacji na cele, które nie zmierzają bezpośrednio do realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, a wynikają jedynie z samego faktu funkcjonowania szkół jest niedopuszczalne.

W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania w związku z pominięciem faktu wydania przez organ I instancji, w dniu "[...]", decyzji nr "[...]", w której nie zakwestionowano wydatków na obsługę prawną. Decyzja ta stała się ostateczna, a zatem istnieje stan powagi rzeczy osądzonej. Nadto zarzuciła naruszenie art.90 ust.3 u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja wydatkowana na obsługę prawną została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W motywach zaskarżonej decyzji SKO powołało treść art.90 ust.2, ust.3, ust.3d i ust.4 u.s.o. oraz art.252 ust.1 i art.236 ust.2 w zw. z art.124 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013r., poz.885) i stwierdziło, że dotacja oświatowa ma charakter mieszany, tj. podmiotowo-celowy, gdyż udzielana jest jednostkom spoza sektora finansów publicznych na każdego ucznia, ale jednocześnie przeznaczona jest na ściśle określony cel polegający na realizacji konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Rolą dotacji nie jest zatem subsydiowanie wszelkiej działalności szkoły lub placówki, czy też wsparcie podmiotu te placówki prowadzącego. Dotacja oświatowa może zostać wykorzystana wyłącznie na te wydatki bieżące szkoły lub placówki, które związane są z zadaniami oświatowymi danej szkoły lub placówki. Odróżnić od nich należy wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego tę szkołę lub placówkę.

Na podstawie wyjaśnień udzielonych przez główną księgową strony ustalono, że faktury za obsługę prawną (wyszczególnione w tabeli nr 9 protokołu kontroli) zostały wystawione na podstawie umów:

- umowy zlecenia zawartej w dniu 1 października 2009r. w Ł. pomiędzy Spółką, a Kancelarią Adwokacją "[...]", z siedzibą w Ł.,

- umowy o obsługę prawną zawartą w dniu 19 lutego 2009r. w Ł. pomiędzy Spółką, a "[...]’ Kancelarią Adwokacją "[...]".

Z zapisów pierwszej umowy wynika, że Kancelaria Adwokacka będzie świadczyła pomoc prawną na rzecz Spółki polegającą na udzieleniu porad prawnych oraz sporządzaniu opinii prawnych. Umowa nie zawiera regulacji, że pomoc prawna związana jest z objętymi kontrolą szkołami, a Spółka prowadzi działalność w szerszym zakresie niż objętym kontrolą.

Z zapisów drugiej umowy wynika, że Kancelaria Adwokacka będzie świadczyła usługi prawnicze Spółce, w tym "w zakresie działalności edukacyjnej obejmującej 36 miast na terytorium RP", bez wyszczególnienia tych miast. Nie ustalono czy działalność ta dotyczyła działalności edukacyjnej Spółki w O., ani w jaki sposób ustalone jest wynagrodzenie za pozostałą działalność Spółki, która nie jest działalnością edukacyjną prowadzoną w 6 miastach wymienionych w aneksie. Nie ustalono również, wobec braku odpowiedzi strony w tym zakresie, na jakiej podstawie faktycznej zmianie ulegała w poszczególnych miesiącach 2011r. wysokość wynagrodzenia wypłacanego w tytułu świadczenia przedmiotowych usług ani czy faktury były rozliczane w oparciu o faktycznie zrealizowane czynności dla poszczególnych szkół. Główna księgowa odniosła się do wszystkich szkół w kraju i wskazała ogólnie, że obsługa prawna rozliczana w ramach dotacji obejmuje bieżące czynności, tj. przygotowanie i opiniowanie umów zawieranych na potrzeby szkoły (zleceń, najmu budynku, zakupu bazy dydaktycznej), opiniowanie w indywidualnych sprawach słuchaczy, reprezentowanie przed organami administracyjnymi w zakresie działalności edukacyjnej, konsultacje treści statutów i regulaminów szkolnych. Nie wskazała przy tym żadnych konkretnych informacji, umów, regulaminów, itp. Na podstawie przedłożonych do kontroli umów najmu i ich aneksów zawartych w 2011r. oraz statutów nie stwierdzono żadnych znamion zaopiniowania ich przez kancelarie.

W konsekwencji powyższego, Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że wydatki na obsługę prawną zrealizowane przez organ prowadzący szkoły z dotacji z budżetu Miasta otrzymanej w 2011r., nie były związane z funkcjonowaniem szkół i procesem kształcenia i w konsekwencji należało je uznać za niezwiązane z realizacją zadań poszczególnych szkół.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez organ I instancji faktu wydania przez niego decyzji nr "[...]", w dniu "[...]", SKO stwierdziło, że naruszenie zasady res iudicata miałoby miejsce wówczas, gdyby rozstrzygnięto dwa razy tę samą sprawę. Wymieniona decyzja określała wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i dotyczyła wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu. Fakt, że obie decyzje określają zwrot nienależnie pobranej dotacji z budżetu Miasta O. za 2011r. i zostały wydane po przeprowadzeniu jednej kontroli nie świadczy o tożsamości spraw, gdyż decyzje te określają zwrot części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, odmiennych przedmiotowo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

- art.7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), poprzez niestanie na straży praworządności i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w szczególności poprzez pominięcie faktu wydania przez Prezydenta O. decyzji nr "[...]" w dniu "[...]", w której nie zakwestionowano wydatków na obsługę prawną oraz niedokonanie analizy zawartych umów o obsługę prawną,

- art.8 i 9 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, co doprowadziło do przyjęcia, że możliwe jest wydanie nowej decyzji w sprawie, pomimo istnienia powagi rzeczy osądzonej za okres przeprowadzonej kontroli za 2011r.,

- art.11 k.p.a., poprzez lakoniczne wskazanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy pomijające fakt istnienia prawomocnej decyzji nr "[...]",

- art. 16 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie niniejszego postępowania pomimo istnienia

ostatecznej decyzji Prezydenta O. z dnia "[...]", a tym samym istnienia powagi rzeczy osądzonej,

- art.77 § 1 w zw. z art.80 k.p.a., poprzez niezbadanie wszechstronnie sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym brak odniesienia się do ustaleń zawartych w prawomocnej decyzji nr "[...]",

- art.105 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, podczas gdy stało się bezprzedmiotowe w całości z uwagi na istnienie prawomocnej decyzji tożsamej co do podmiotu i przedmiotu kontroli i winno zostać umorzone w całości,

- art.107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dokładnie jaka podstawa materialno-prawna legła u podstaw źródła wnioskowania, że zaistniały stan faktyczny, choć niekompletny, wyczerpuje daną normę prawną, co doprowadziło do przyjęcia, że dotacja w części została pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w obrocie istnieje prawomocna decyzja, w której przedmiotowe wydatki nie były kwestionowane,

- art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w sprawie pomimo istnienia przesłanki powodującej nieważność postępowania, gdyż dotyczy sprawy poprzednio

rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

- art.107 k.p.a., poprzez niewskazanie w podstawie prawnej decyzji, która uchwała Rady Miasta miała zastosowanie w zakresie oceny prowadzonej kontroli oraz zasadności dokonywanych wydatków, co właściwie wyklucza możliwość kontroli instancyjnej przedmiotowej decyzji, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezbadaniu w jakiej wysokości została dotacja pobrana przez Spółkę, jaka była wysokość udzielonej dotacji i czy została w całości wypłacona oraz niewzięcie pod uwagę opisu faktur VAT, jako elementu umowy, potwierdzającego wykonanie usług na rzecz Spółki,

- naruszenie art.90 ust.3 u.s.o., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja była pobrana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy wydatki na obsługę prawną nie były kwestionowane przy wydawaniu decyzji nr "[...]" z dnia "[...]", po zmianie norm prawnych, ze środków dotacji mogą być rozliczane usługi prawnicze, a interpretacje celowościowe tej zmiany legislacyjnej wskazują na taką interpretację, która ma za zadanie uszczegółowienie poprzednio nieprecyzyjnych norm w zakresie wydatków bieżących na szkoły oraz, poprzez przyjęcie, że usługi prawne wymagają jakiś szczegółowych podstaw ustalenia wysokości wynagrodzenia niż normy zawarte w kodeksie cywilnym, a nadto powołany przepis nie limituje wysokości wynagrodzenia za usługi prawne wykonywane na rzecz szkół.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność orzeczenia o obowiązku zwrotu wskazanej w decyzji kwoty dotacji oświatowej, otrzymanej z budżetu Miasta O. w 2011r., jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, a ponadto kwestia naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, wobec wydania w dniu "[...]" przez Prezydenta O. decyzji nr "[...]".

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., dotacje dla placówek niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Stosownie do treści art. 90 ust. 2b u.s.o. - ostatecznym "beneficjentem" dotacji ma być uczeń, wobec którego szkoła realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki.

Tym samym dotacja z budżetu jednostki samorządowej, zgodnie z przepisem prawa, mogła zostać wykorzystana wyłącznie na wydatki bieżące szkoły dla realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, przy czym do pojęcia wydatków bieżących, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. włączono cechę koniecznego faktycznego związku z funkcjami kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, świadczonymi na rzecz uczniów, na jakich dotacja jest przyznawana (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5232/16, CBOSA). Z uwagi na to, że ustawa o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w sprawie nie zawierała własnej definicji "wydatków bieżących" znaczenia i rozumienia tego pojęcia należało poszukiwać na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (dalej "u.f.p."), co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 284/08, CBOSA). Korzystając zatem z definicji wydatków bieżących zawartej w art. 124 ust. 3 w zw. z art. 236 ust. 2 u.f.p., należy uznać, że takimi wydatkami były koszty poniesione przez placówkę oświatową na wynagrodzenia i uposażenia osób w niej zatrudnionych oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania oraz inne wydatki związane z funkcjonowaniem placówki i realizacją jej statutowych zadań, to jest: kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 90 ust. 3d) u.s.o., w stanie prawnym do dnia 31 grudnia 2013r., dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, wiązał w sposób bezpośredni z dofinansowaniem realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej oraz odnosił je do wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, których rozumienie należało odnosić do u.f.p., gdyż u.s.o. takiej definicji nie zawierała. "Nieprzypadkowe wydaje się, iż ustawodawca wskazał, że dotacja przysługuje w zakresie "kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej" i tylko gdy chodzi o pokrycie "wydatków bieżących", bowiem u podstaw decyzji ustawodawcy legło – typowe dla dotacji podmiotowych – założenie, że działalność oświatowa jako mająca charakter niegospodarczy, jest z założenia deficytowa i aby była prowadzona, wymaga wsparcia ze środków publicznych. Przyznanie dotacji następuje zatem ze względu nie na doraźne zaspokojenie potrzeb finansowych podmiotu, ale aby systematycznie wyrównać bilans przychodów i kosztów działalności" (por. L. Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 131 u.f.p., Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX 2011).

W myśl art. 5 ust. 7 u.s.o organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Przepis ten zobowiązuje zatem organ prowadzący szkołę lub placówkę do zapewnienia warunków jego działalności, a na cele wymienione w tym przepisie jest zobowiązany zapewnić odpowiednie środki finansowe. Istotną okolicznością jest to, że wydatków związanych z realizacją ww. zadań nie można uznać, za wydatki poniesione w zakresie kształcenia, wychowania, opieki.

Tym samym, stwierdzić jednoznacznie należy, że od wydatków bieżących szkoły, finansowanych z dotacji, ustawodawca odróżnia wydatki ponoszone przez organ prowadzący szkołę, a wymienione w powołanym art.5 ust.7 u.s.o., które choć pośrednio służą realizacji zadań szkoły (są konieczne i uzasadnione dla funkcjonowania szkoły jako pewnej struktury organizacyjnej), nie mogą być finansowane z dotacji. Dotacja nie służy dotowaniu działalności organu prowadzącego szkołę. Podmiot prowadzący placówkę oświatową musi liczyć się z kosztami i ryzykiem prowadzenia działalności gospodarczej jak każdy inny podmiot prowadzący działalność gospodarczą (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2017r., sygn. akt II GSK 1782/15, CBOSA).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017r., sygn. akt II GSK 5232/16: "Dotacja nie obejmuje więc wszystkich wydatków. Instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określany jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, nieodpłatnego i bezzwrotnego. Dotacje są podstawowym rodzajem wydatków redystrybucyjnych budżetu państwa. Skonstatować wobec powyższego należy, że podczas dokonywania wykładni przepisów normujących rozliczanie dotacji, nie można pominąć charakteru tej publicznoprawnej instytucji.".

Zatem wyżej wymienione przepisy wyznaczają granice wykorzystania środków z dotacji wskazując na celowość (przeznaczenie) tego wykorzystania, a także na samo ich wydatkowanie, w rozumieniu poniesienia wydatku, jako formy rozdysponowania dotacji. Innymi słowy, ponoszone przez placówkę oświatową wydatki muszą być ściśle oceniane jako kwalifikujące się do sfinansowania z dotacji.

W ocenie Sądu, znowelizowany przepis art.90 ust.3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2014r., nie ma zastosowania do oceny stanu faktycznego sprawy zaistniałego w poprzednim stanie prawnym. Treść tego przepisu przed wskazaną datą i po niej różni się w sposób zasadniczy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2819/15, CBOSA).

W ramach dotacji dofinansowanie może zatem obejmować jedynie zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, realizowane wobec uczniów przez konkretną placówkę. Tym samym trafnie w sprawie przyjęto, że wydatki związane z obsługą prawną nie są związane z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia (...).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że umowy o obsługę prawną zawarte przez Spółkę z Kancelarią Adwokacką "[...]’ oraz "[...]’ Kancelarią Adwokacką "[...]" nie zawierały zapisów, że pomoc prawna będzie obejmowała kontrolowane szkoły, a Spółka prowadzi działalność nie tylko w zakresie oświaty, zaś działalność edukacyjną prowadzi nie tylko w O.. W toku postępowania, pomimo wezwań, Spółka nie wskazała konkretnych czynności wykonanych przez ww. podmioty na rzecz szkół prowadzonych w O. w zakresie obsługi prawnej, np. konsultowanych umów, czy statutów i regulaminów oraz opinii prawnych wydanych na potrzeby tych szkół.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że organ nie naruszył wskazanego w skardze przepisu prawa materialnego, tj. art.90 ust.3 d) u.s.o.

Odnosząc się do grupy zarzutów dotyczących naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, wskazać należy, że nie są one zasadne.

Ostateczną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Prezydent O. określił Spółce wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczącej wydatków na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta O. za rok 2011 w wysokości 6.893,43 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Stwierdzenie, że powołana zasada został naruszona, a zatem, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenie tożsamości tych spraw pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wówczas, gdy w sprawie występują te same strony, a tożsamość przedmiotowa – gdy tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązku stron, które z nich wynikają. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami.

W rozpoznanej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa, jednakże sprawa rozpoznana i zakończona wskazaną ostateczną decyzją z dnia "[...]" obejmuje inny przedmiot, tj. inną podstawę faktyczną, choć tę samą podstawę prawną. W decyzji tej organ odniósł się wyłącznie do wydatków poniesionych na podróże służbowe, usługi hotelowe i czarter jachtu oraz dowodów ich poniesienia. Tym samym, dopiero przedmiotem rozważań organu w zaskarżonej decyzji były sporne wydatki na obsługę prawną.

Przyznać należy, że ze względu na to, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy, to decyzja administracyjna powinna, co do zasady, rozstrzygać w przedmiocie całej sprawy administracyjnej. Przepis art.104 § 2 k.p.a. przewiduje jednak możliwość wydania decyzji częściowej. Powyższe jest dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w takim znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek strony postępowania administracyjnego. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma zatem charakter przedmiotowy (por. np. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1976/13, CBOSA). Organ wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści, ale brak powyższego nie ma, zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy. Kluczowa jest bowiem kwestia możliwości określenia Spółce, w kolejnych decyzjach, wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w odniesieniu do poszczególnych rodzajów wydatków, pochodzących z dotacji z budżetu Miasta O. za dany rok.

Przechodząc do zarzutu niewskazania w podstawie prawnej decyzji uchwały Rady Miasta, która miała zastosowanie w zakresie oceny prowadzonej kontroli, wskazać należy, że nie może on stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a"), sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania ww. uchwały nie ma natomiast istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż stosowna uchwała obowiązuje.

Ustawodawca do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego przekazał ustalenie: trybu udzielania i rozliczania dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania a także terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Uchwała Rady Gminy (Powiatu) podjęta na podstawie art. 90 ust.4 u.s.o. jest aktem normatywnym, obowiązującym na terenie działania danej j.s.t. W piśmie z dnia 16 lipca 2013r., w związku z doręczeniem protokołu kontroli, Spółka wezwała organ m.in. do wskazania podstaw prawnych przeprowadzonej kontroli. W odpowiedzi na powyższe, organ I instancji, pismem z dnia 31 lipca 2013r., wskazał, że kontrola przeprowadzona została w oparciu o uchwałę nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia "[...]" w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego, szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta O. przez osoby fizyczna i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zmienionej uchwałą nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia "[...]". Pismo to zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 1 sierpnia 2013r. Tym samym Spółka tę podstawę prawną znała.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na niezbadaniu w jakiej wysokości dotacja została przez Spółkę pobrana, w jakiej udzielona i w jakiej wypłacona należy wskazać, że w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych znajduje się protokół z kontroli przeprowadzonej w Spółce w dniach od 5 grudnia 2012r. do 26 kwietnia 2013r. w zakresie prawidłowości wykorzystania środków publicznych pochodzących z dotacji podmiotowej, zgodnie z zasadami określonymi w art.90 ust.3d) u.s.o., w 2011r. zawierający m. in. ustalenia dotyczące ww. kwestii oraz wydatków na obsługę prawną Spółki. Ustalono, że w 2011r. Spółka otrzymała dotację z budżetu Miasta w łącznej wysokości 2.790.789 zł. I na podstawie sporządzonego dla poszczególnych szkół rozliczenia przekazanej dotacji ustalono, że we wszystkich przypadkach została ona w całości wykorzystana. W aktach znajdują się również zakwestionowane faktury oraz wyjaśnienia złożone w tym zakresie (jako załączniki do protokołu). Zauważyć przy tym należy, że w zaskarżonej decyzji wskazano zarówno szkoły, którym przypisano sporne wydatki, jak też ich wysokość. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ocena organów obu instancji, że tego rodzaju wydatki, poniesione przez podmiot prowadzący szkoły, nie dotyczą realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostają zarzuty niewzięcia pod uwagę opisu faktur, jako elementu umowy, potwierdzającego wykonanie usług. Organ nie kwestionował bowiem wykonania tych usług, ale możliwość wykorzystania dotacji na pokrycie wynikających z nich wydatków - wobec braku precyzyjnego wskazania, że bezpośrednio dotyczą one działalności szkół prowadzonych przez Spółkę na terenie O. w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.