Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2018/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 201812 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/12 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. N., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz pismem z dnia 14 lipca 2011 r. J. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w T. z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], nakazującej J. N. wykonanie rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M., gm. W., przy drodze gminnej M. – G.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowy garaż nie znajduje się i nie znajdował na działce nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 61a i art. 157 § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia 19 kwietnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w T. z dnia [...] stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazał J. N. wykonanie rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M., gm. W.. W wyniku wniesionego odwołania [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. została zaskarżona przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 670/07, oddalił skargę. GINB, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 i treść nieobowiązującego już art. 157 § 3 K.p.a. oraz treść art. 61a § 1 K.p.a., stwierdził, że z uwagi na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 670/07, zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ponadto w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast w związku z art. 170 p.p.s.a. sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

GINB wskazał także, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił J. N..

Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2011 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia 8 września 2011 r.

Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył J. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 K.p.a.; art. 170 p.p.s.a., wskazując, że dotychczasowe rozstrzygnięcia, a w tym WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r. dotyczyły wyłącznie działki nr [...], a nie działki nr [...]. Ponadto zarzucił postanowieniu także i to, że skarżącego pozbawiono możliwości złożenia zażalenia na postanowienie GINB odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pomimo, że art. 61a, § 2 w związku z § 1 tego artykułu – jednoznacznie określa, że takie zażalenie stronie postępowania przysługuje.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/12, uwzględniając skargę wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, ponieważ GINB w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy błędnie zastosował art. 61a i art. 157 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. i uchwały NSA sygn. akt I OPS 6/09, stwierdził, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi na okoliczność, że nie znane są organowi motywy rozstrzygnięcia Sądu wcześniej rozpoznającego sprawę, to należy wskazać, że organ powinien wnikliwie zbadać treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i podnoszone w nim zarzuty oraz przeprowadzić analizę informacji dostępnych na okoliczność zakresu dokonanej przez sąd administracyjny kontroli.

Sąd wskazał, że z treści załączonej do akt administracyjnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] WINB kontrolowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 670/07, wynika, że nakaz rozbiórki dotyczył obiektu budowlanego posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...]. Nie ma w niej mowy o innym numerze ewidencyjnym działki. Z wniosku zaś o stwierdzenie nieważności decyzji wynika natomiast zarzut innego posadowienia obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wskazywana jest działka ewidencyjna o numerze [...] nie będąca własnością skarżącego. Skarżący powołuje się na treść mapy ewidencyjnej.

Ponadto Sąd wskazał, że z załączonych do akt administracyjnych trzech kopii mapy zasadniczej, ewidencyjnej i uzupełniającej tj., sporządzonych w dniach 10 września 2001 r., w dniu 5 maja 2009 r., i 16 kwietnia 2010 r. wynika różne usytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do wskazywanych działek.

Zdaniem Sądu, wobec braku uzasadnienia wyroku, wskazywania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., tylko jednej zabudowanej działki ewidencyjnej należało uznać, że stwierdzenie organu o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania jest przedwczesne i nie poprzedzone należytym badaniem w sprawie, co narusza art. 61a § 1 K.p.a.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany wziąć pod rozwagę ww. uwagi, a ponadto będzie zobowiązany merytorycznie odnieść się do wniosku strony. W szczególności do kwestii umiejscowienia przedmiotowego garażu bądź na działce [...], która wbrew twierdzeniom skarżącego jest działką zabudowaną, co wynika także z załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności kopii map i wypisu z rejestru gruntów oraz wyciągu z ksiąg wieczystych, bądź na innej działce wskazywanej przez skarżącego, a także do umiejscowienia działki [...] w kontekście przylegania jej do drogi gminnej M. – z akt sprawy wynika bowiem, że pomiędzy wskazana drogą, a działką [...] znajduje się działka [...] o pow. 0,01 ha.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że decyzja ta była uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a w związku z tym skarga powinna zostać ustalona.

W odpowiedzi na skargę J. N. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że fakt oddalenia skargi przez Sąd Administracyjny na decyzję (objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności) nie stanowi ze swej istoty przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania nieważnościowego, o ile okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym.

Sąd zasadnie wskazał, że brak uzasadnienia wyroku oddalającego skargę nie może stanowić w tym zakresie przeszkody dla dokonania oceny tożsamości przedmiotu postępowania przez organ nadzorczy. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na uchwałę NSA sygn. akt I OPS 6/09 i wyjaśnił, że treść tej uchwały jest wiążąca w sytuacji gdy nie ulega wątpliwości, że przedmiot oceny Sądu Administracyjnego i wniosku o stwierdzenie nieważności jest tożsamy. W takim bowiem przypadku można wyłącznie stwierdzić, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (art. 157 § 3 K.p.a. w poprzednio obowiązującym porządku prawnym).

Organ nadzorczy winien mieć na względzie, że z uwagi na możliwą wielość stanów faktycznych jakie mogą zaistnieć na tle zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. nie w każdej sprawie będzie możliwe skuteczne powołanie się na treść ww. uchwały NSA, jak również na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli na wstępnym etapie badania wniosku organ administracyjny nie wyjaśni dokładnie wszystkich okoliczności będących przedmiotem takiego wniosku, co niewątpliwie nastąpiło w niniejszej sprawie.

Jak trafnie to wywiódł Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy organ nieważnościowy nie odniósł się ani do treści merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że pomiędzy drogą M., a działką [...] znajduje się działka [...] o pow. 0,01 ha. W związku z treścią art. 61a § 1 K.p.a. organ nieważnościowy obowiązany był bowiem do dokonania stosownych ustaleń na wstępnym etapie badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak już wyżej wskazano, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania takiego wniosku nie wystarczyło w niniejszej sprawie ustalenie przez GINB, że w sprawie Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Wobec okoliczności podnoszonej przez J. N., że przedmiotowy garaż objętym nakazem rozbiórki znajduje się na działce nr [...], organ nadzorczy winien był bowiem ustalić, czy taka okoliczność była przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego. Dopiero w przypadku gdy jasno z akt sprawy wynika, że kwestia posadowienia garażu na działce nr [...] była przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego, organ mógł zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na wystąpienie przeszkody przedmiotowej.

W tych warunkach wobec wadliwego zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a., Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw. Oceny tej nie zmienia treść art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzorczy nie dokonał oceny, czy wyrok Sądu Administracyjnego oparty był o ten sam stan faktyczny i prawny jaki wywodzony jest przez J. N. we wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. czy garaż rzeczywiście posadowiony jest na działce nr [...]. Organ nie wykazał zatem czy w granicach sprawy o sygn. akt II SA/Kr 670/07 mogła mieścić się podnoszona przez J. N. ww. okoliczność.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.