Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 637/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1, art. 37a , art. 37b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi P. O., K. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2002 r. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., w części dotyczącej rejonu: LASKÓWIEC - ul. [...], w prawobrzeżnej części miasta oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. i K. O. ( dalej: skarżący ) skargą z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Konina ( dalej; Rada, organ ) nr 729 z dnia 24 kwietnia 2002 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej rejonu: Laskówiec- ul. Grójecka, w prawobrzeżnej części miasta (opubl. w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 24 czerwca 2002, nr 90, poz. 2264 dalej: uccwała), w następującym zakresie:

1) Paragraf 48 punkt 1, który stanowi: "na jednej działce budowlanej można zrealizować tylko jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek garażowy i jeden gospodarczy,"

2) Paragraf 48 punkt 6, który stanowi: "zabudowa jednokondygnacyjna musi mieć dachy o spadkach większych niż 25 stopni"

3) Paragraf 48 punkt 9, który stanowi: "ogrodzenie działki musi być wykonane jako ażurowe z prześwitami na minimalnie 80% powierzchni, wysokość ogrodzenia ma wynosić 160 cm i nie może być zwiększona. Z. się wykonywania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych i materiałów odpadowych."

4) Załącznik - Plansza A - część północna w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] w znacznej odległości (około 20m) od granicy gminy (tj. granicy z działką [...])

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...].06.2020 przez notariusza B. G. znajdującego się w repertorium A pod numerem [...] (Załącznik nr X) stali się właścicielami zabudowanej nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym Laskówiec, w miejscowości Konin, gmina Konin Miasto, powiat Konin, województwo Wielkopolskie oznaczonej numerem geodezyjnym [...] do której przypisany został adres ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania na podstawie uchwały Rady Miasta Konina nr 729 z dnia 24 kwietnia 2002 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej rejonu: Laskowiec - ul. [...], w prawobrzeżnej części miasta. Skarżący wskazali, że przedmiotowa uchwała w istotny sposób narusza ich prawo własności działki ewidencyjnej numer [...] w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2020r, poz 713 ze zm. dalej : u.s.g. ).

Skarżący wskazali, że zapis paragrafu 48 punkt 1 uchwały, który stanowi: "na jednej działce budowlanej można zrealizować tylko jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek garażowy i jeden gospodarczy," w sposób istotny narusza Art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż dyskryminuje ich jako właścicieli działki o powierzchni znacznie większej niż minimalna powierzchnia wymagana planem. Przyznaje on prawo do posadowienia takiej samej liczby budynków zarówno właścicielowi działki o powierzchni 8 arów jak i o powierzchni 2 hektarów. Narusza on również konstytucyjnie chronione prawo własności i pozbawia skarżących możliwości swobodnego dysponowania nieruchomością poprzez uniemożliwienie posadowienia dwóch budynków garażowych tak, aby móc trzymać w osobnym garażu samochody a w osobnym przyczepę oraz sprzęt rekreacyjny. Teren działki [...], której skarżący są właścicielami ulokowany jest na dwóch poziomach o różnicy około trzech metrów, przy czym wyższy poziom terenu znajduje się przy budynku mieszkalnym. Ze względu na szerokość działki, nie ma możliwości posadowienia odpowiednio dużego garażu na poziomie budynku mieszkalnego a lokowanie garażu codziennego użytku na poziomie terenu ogrodu byłoby znaczącą niedogodnością dla nas jako rodziny z małymi dziećmi.

Skarżący wskazali, że zgodnie ze stanowiskiem Rady Miasta Konina z dnia 29.07.2020 zapis ten miał służyć przeciwdziałaniu zagęszczania zabudowy na osiedlu domków jednorodzinnych oraz pozostawieniu tam większej części powierzchni biologicznie czynnej. Zapis ten w obecnym brzmieniu jest jednak wadliwy i dyskryminuje skarżących jako posiadaczy działki o powierzchni 14 arów poprzez zrównanie ich praw w zakresie liczby budynków z właścicielami działek o powierzchni 8 arów. Narusza to powszechnie przyjęte standardy kształtowania prawa gdyż wszelkie ograniczenia tego typu winny być skorelowane z powierzchnią działki tak jak ma to miejsce w ustawach i rozporządzeniach a nie z ich ilością. W przekonaniu skarżących zapis ten jest zbędny gdyż wspomniana uchwała w paragrafie 49 określa jednocześnie wskaźnik intensywności zabudowy (na poziomie 0.5) oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną (60% powierzchni działki) dla tych terenów, które w sposób prawidłowy realizują zadania ochrony kształtowanego krajobrazu wskazane przez Radę Miasta. Skarżący wskazali także, że zapis ten przekracza zakres władztwa planistycznego gminy zdefiniowanego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Również paragraf 48 punkt 6, który stanowi: "zabudowa jednokondygnacyjna musi mieć dachy o spadkach większych niż 25 stopni" w istotny sposób narusza, w ocenie skarżących ich prawo do swobodnego dysponowania swoją własnością, które to prawo, na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może zostać ograniczone tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja ta nie może być nadmierna i musi być adekwatna do celu, który poprzez plan miejscowy rada gminy chce osiągnąć.

W ocenie skarżących brak jest ściśle określonego celu, który Rada Gminy chce osiągnąć poprzez narzucenie takiego minimalnego kąta dachu na wszystkich budynkach w tym na budynkach garażowych i gospodarczych. Brak jest również przesłanek aby kąt nachylenia dachu na budynku garażowym, który z założenia ma niewielką wysokość, wpływał na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny lub służył ochronie środowiska lub wolności i praw innych osób. Skarżący w skardze wskazali, że uważają iż zapis ten nadmiernie ingeruje w ich konstytucyjnie chronione prawo własności poprzez odebranie im prawa do wybudowania garażu dwustanowiskowego o długości 6,5m i wysokości do 3m w granicy działki zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budowa garażu o wysokości do 3m i długości 6,5m nie jest możliwa z zachowaniem wymaganego kąta nachylenia dachu gdyż nawet przy dachu dwuspadowym na obie strony różnica wysokości pomiędzy kalenicą dachu a murłatą wynosi 152 cm. Oznacza to, że aby zachować limit 3m wjazd do garażu musiałby mieć wysokość maksymalnie 140 cm co nie odpowiada wymaganiom technicznym jakim zgodnie z prawem budowlanym powinny odpowiadać garaże. Ze względu na różnice wysokości terenu na działce nie jest możliwa alternatywna wygodna lokalizacja garażu dwustanowiskowego bez konieczności pokonywania różnic wysokości terenu a co zatem idzie barier architektonicznych co stanowi znaczne utrudnienie dla rodziny z małymi dziećmi.

Także paragraf 48 punkt 9, który stanowi: "ogrodzenie działki musi być wykonane jako ażurowe z prześwitami na minimalnie 80% powierzchni, wysokość ogrodzenia ma wynosić 160 cm i nie może być zwiększona. Zabrania się wykonywania ogrodzeń z prefabrykatów betonowych i materiałów odpadowych." w istotny sposób narusza prawo skarżących do swobodnego dysponowania swoją własnością oraz prawo do prywatności tj art. 47 Konstytucji RP. Wymóg budowy ogrodzeń o prześwitach stanowiących co najmniej 80% powierzchni ogrodzenia oraz ograniczenie jego wysokości do 160 cm nie pozwala na budowę ogrodzenia zapewniającego odpowiednie rozdzielenie pomiędzy sąsiadującymi działkami w sposób zapewniający prywatność. Brak jest również wskazania przez Radę Miasta celu, któremu służy tak daleko idąca ingerencja w prawo własności i ograniczenie limitu wysokości 2,2 metra dopuszczonego przez prawo krajowe. Wobec powyższego skarżący uważają, że zapis ten stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy oraz w istotny sposób narusza ich prawo własności i prawo do prywatności.

Ponadto, w ocenie skarżących powyższy zapis jest niezgodny z obecnie obowiązującym prawem krajowym, które stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien zawierać wytycznych co do ogrodzeń i reklam.

Skarżący wskazali, że jak wynika z map, nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki [...] od strony granicy gminy przebiega w odległości około 20 metrów, co stanowi niemal 1/3 całkowitej długości działki.

Taki przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy nie znajduje w ocenie skarżących uzasadnienia w studium na podstawie którego został sporządzony plan oraz przeprowadzeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony granicy gminy przez działki [...], [...] i [...] w odległości znacznie mniejszej niż w przypadku działki [...].

Zgodnie z oznaczeniem, działka [...] w całości przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową (MN) podczas gdy nieprzekraczalne linie zabudowy uniemożliwiają posadowienie jakichkolwiek budynków na 1/3 powierzchni działki. Narusza to w sposób rażący wobec skarżących konstytucyjnie chronione prawo własności poprzez uniemożliwienie swobodnego dysponowania niemal 1/3 powierzchni ich działki. W sposób bezpośredni, ze względu na ukształtowanie terenu, uniemożliwia to skarżącym na posadowienie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 przeznaczonego na narzędzia ogrodnicze na poziomie terenu ogrodu. W ocenie skarżących brak jest przesłanek wymienionych w art. 31 Konstytucji RP aby w tak dalece idący sposób ingerować w ich prawo własności. Ponadto, skarżący wskazali, że przeprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w różnych odległościach od granicy gminy na działkach położonych w tym samym rejonie narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz dyskryminuje ich jako właścicieli działki położonej na załamaniu granicy gminy.

Skarżący wskazali, że w dniu [...].06.2020 wezwali Radę Miasta Konina do usunięcia przytoczonych powyżej naruszeń, na co uzyskali odmowę zajęcia się sprawą w dniu [...].07.2020 . Następnie, w dniu [...].07.2020, ponownie skarżący wezwali radę do rozpatrzenia żądania usunięcia naruszeń. Rada Miasta Konina uchwałą nr 392 z dnia 29.07.2020 uznała wezwanie skarżących w całości za nieuzasadnione o czym skarżący zostali poinformowani listownie w dniu [...].08.2020 .

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę, organ wskazał, że Gmina ma prawo do ingerencji w sposób przeznaczania nieruchomości nawet bez zgody właściciela, co bezpośrednio wynika z istoty planowania przestrzennego. Organy gminy są bowiem zobowiązane do podejmowania uchwał pozostających w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i tak było w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego nie doszło do przekroczenia uprawnień planistycznych. Ponadto kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jest zadaniem własnym gminy zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., który wskazuje, że rada gminy uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem). Oznacza zatem, że zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości położonych w granicach planu) nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń planu z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197-198, czy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07).

Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 września 2019 r. II SA/KR 531/19 ,,(...) W pierwszej kolejności wskazać należy, iż choć prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości, to prawo to nie daje właścicielowi pełnej władzy nad rzeczą. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego, który definiuje treść tego prawa. W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego, a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem, wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie, a naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Funkcja planowania przestrzennego polega m.in. właśnie na wyważaniu wszystkich wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Jak wyżej wskazano prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. ł u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z u.p.z.p. (...)."

Art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", wobec czego parametry przyjęte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) nie mogą wpływać na ustalenia planistyczne.

Ponadto w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że kwestionowany plan porządkuje układ przestrzenny osiedla Laskówiec i Grójec uwzględniając uwarunkowania prawne wynikające między innymi z wymagań ładu przestrzennego, zachowania walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagania ochrony środowiska.

Skarżący mają teren przeznaczony pod MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym mogą sytuować garaż zgodnie z wyznaczoną linią zabudowy.

Możliwość realizacji na jednej działce budowlanej tylko jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku garażowego i jednego gospodarczego została uregulowana w taki sposób, by nie zagęszczać zabudowy na osiedlu domów jednorodzinnych i pozostawić tam większą część powierzchni biologicznie czynnej. Kolejnym argumentem uzasadniającym takie rozwiązanie jest kwestia, iż nie jest to obszar śródmiejski, gdzie występuje duże zagęszczenie zabudowy, lecz obszar położony w granicach Goplańsko - Kujawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Nie narusza zasady proporcjonalności w ramach władztwa planistycznego rozstrzygnięcie o możliwości realizacji na jednej działce budowlanej tylko jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku garażowego i jednego gospodarczego czy wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy gminy jak i określenie kąta nachylenia dachu.

Przedmiotowy plan był opracowywany w czasie, kiedy obowiązywały przepisy nakazujące regulowanie ogrodzeń i reklam w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 37a i 37b dotyczących tzw. uchwały krajobrazowej regulującej między innymi kwestię ogrodzeń nastąpiło w 2015 r. Wobec czego zapisy zawarte w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowują moc. Ponadto organ wskazał, że Miasto Konin uchwałą nr 790 Rady Miasta Konina z dnia 24 września 2018 r. przystąpiło do przygotowania przez Prezydenta Miasta Konina projektu uchwały Rady Miasta Konina ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Obecnie trwają prace przygotowawcze.

Dokonując na tej płaszczyźnie oceny postanowień planu, organ wskazał, że nie można zaaprobować stanowiska strony skarżącej. Takie stanowisko skarżących w odniesieniu do zapisów przedmiotowego miejscowego planu jest jedynie ich subiektywną oceną.

Wobec powyższego należy wskazać że, kwestionowane ustalenia miejscowego planu, zostały ukształtowane zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami prawa i nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji wprawo własności.

Ponadto Rada wskazała, że skarżący kupując przedmiotową nieruchomość "wiedzieli co kupują" i co mogą na danej nieruchomości zrealizować. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Konina, w części dotyczącej rejonu: Laskówiec - ul. [...], został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Wielkopolski dokonując oceny zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych pod kątem ich zgodności z przepisami prawnymi nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwości organów.

Wprowadzenie jakiejkolwiek zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko poprzez opracowanie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu planu miejscowego musi być zgodna z wynikami analizy dotyczącej zasadności przystąpienia i mieć uzasadnienie w ocenie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta. Jest to wymóg wynikający z art. 15 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z 25 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1614/ 20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art.58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę skarżących na uchwałę. WSA w Poznaniu uznał, że skarga nie została wniesiona w terminie. Na skutek wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II OZ 426/21 uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej: m.p.z.p., plan ) jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. ( t.j. Dz.U.2021 r. poz.741 dalej: u.p.z.p.) Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skarga została wniesiona w terminie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że rozpoznając skargę na tę uchwałę skład orzekający działa w niniejszej sprawie w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II OZ 426/21, którym uchylono postanowienie WSA o odrzuceniu skargi. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający wskazuje, że skarżący mieli interes prawny do wniesienia skargi będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Bezspornym jest, że skarżący są właścicielami działki [...] która została objęta zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też, skarżący mieli interes prawny uprawniający ich do wniesienia skargi.

Podkreślić jednak wyraźnie trzeba, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, to jednak nie jest wystarczający do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę sąd ocenia bowiem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala ona przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów. W takim przypadku, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Sąd oddala skargę, odpowiednio w całości lub w części.

W niniejszej sprawie dokonując oceny zasadności skargi Sąd uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją organu. Podejmując uchwałę organ gminy działał na podstawie obowiązującego prawa i Rada nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Dokonana w sprawie ocena legalności wykazała zatem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania m.p.z.p. Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem procedury. Obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w m.p.z.p. z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Powołana w skardze argumentacja, w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w uchwale zapisów uniemożliwiających skarżącym zabudowanie działki, będącej ich własnością, w sposób odpowiedni do ich potrzeb.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w m.p.z.p. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości.

Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Rada nie przekroczyła przysługującego jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. W ramach tego władztwa, Gmina jest uprawniona bowiem, do decydowania o sposobie zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając - tak jak to uczyniła ograniczenia w zabudowie terenu, poprzez wskazanie, że na terenie objętym planem stanowiącym zabudowę jednorodzinna oznaczoną symbolem MN może znajdować się tylko jeden budynek mieszkalny i jeden budynek garażowy i jeden budynek gospodarczy, spadziste dachy w budynkach o określonym kacie nachylenia. Ponadto, odnosząc się do wymogów ogrodzenia działki, to słusznie zwrócił uwagę organ, że zaskarżony plan był opracowywany w czasie, kiedy obowiązywały przepisy nakazujące regulowanie ogrodzeń i reklam w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 37a i 37b dotyczących tzw. uchwały krajobrazowej regulującej między innymi kwestię ogrodzeń nastąpiło w 2015 r. Zatem zapisy zawarte w uchwale dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachowują moc, pomimo, że na gruncie nowego prawa, takiego obowiązku już nie ma. Nie stanowi to jednak o nieważności m.p.z.p. w tym zakresie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że nie ulega wątpliwości, że interes prawny właścicieli nieruchomości, w związku z podniesionymi przez skarżących ograniczeniami został naruszony. Również wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy może być traktowane jako ingerencja w prawo własności, aczkolwiek na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący nie wykazali, że zostali przez to pozbawieni możliwości zabudowy nieruchomości. Jak już wyżej wskazano, ingerencja w prawo własności leży jednak u istoty władztwa planistycznego.

Poza sporem pozostaje fakt, że poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego możliwość realizacji na jednej działce budowlanej tylko jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku garażowego i jednego gospodarczego bez względu na wielkość działki, uregulowana w taki sposób, by nie zagęszczać zabudowy na osiedlu domów jednorodzinnych i pozostawić tam większą część powierzchni biologicznie czynnej, oraz fakt, iż nie jest to obszar śródmiejski, gdzie występuje duże zagęszczenie zabudowy, lecz jest to obszar położony w granicach Goplańsko - Kujawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, powoduje, że zarzuty nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej i nieuzasadnione ograniczenie jej interesu prywatnego względem interesu publicznego i nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszone przez skarżących ograniczenia prawa własności w zakresie przez nich wskazanych, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi.

Warto w tym miejscu zauważyć, że z treści powołanych przepisów Konstytucji również wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom wolność jednostki. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie prawa własności było skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zawarte w przyjętym planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w stosunku do należącej do skarżących nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności.

Zatem, podnoszone przez skarżących ograniczenie prawa własności w zakresie przez ich wskazanym, które wynikają z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal mogą korzystać z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Brak jest również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.