Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 775/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Asesor WSA - Jacek Fronczyk, Asesor WSA - Janusz Walawski, Protokolant - Monika Czekałowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za ponadnormatywny czas służby - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2005 r., Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 37 ust. 3, art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2002 r. Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 90, poz. 757) i § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748), odmówił Z. P. zapłaty kwoty stanowiącej ekwiwalent pieniężny za czas służby ponad normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy, który nie został zrekompensowany czasem wolnym od służby w tym samym wymiarze. W uzasadnieniu swojej decyzji podał, że skarżący rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2005 r., został zwolniony ze służby w Straży Granicznej z dniem [...] maja 2005 r. Podstawę zwolnienia stanowił przepis art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy, czyli w związku z osiągnięciem pełnej wysługi emerytalnej, zaś z wnioskiem o powyższe wystąpił sam skarżący. Bezspornym w sprawie jest, że w czasie pełnienia służby w Straży Granicznej, skarżący wypracował 3508 godzin czasu ponadnormatywnego. Według art. 37 ustawy, czas pełnienia służby przez funkcjonariusza Straży Granicznej jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku, a sam czas pełnienia służby wynosi 40 godzin tygodniowo, w przyjętym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającym 3 miesięcy. Natomiast w zamian za czas służby przekraczający ową normę, funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze. Z kolei według § 10, każde 8 godzin przekraczające normę zawartą w ustawie, jest równoważne jednemu dniowi wolnemu od służby, a dni wolne od służby funkcjonariusz jest zobowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby. Tym samym brak jest podstaw prawnych do przyznania spornego ekwiwalentu. Znowelizowany przepis art. 118 ust. 1 ustawy, który wszedł w życie w dniu 24 sierpnia 2005 r., kształtuje wprawdzie nowy stan prawny, lecz nie dotyczy to skarżącego. Otóż funkcjonariusz zwolniony ze służby m. in. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych, może otrzymać ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za 3 lata. Jednakże stosownie do treści art. 23 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej, ekwiwalent powyższy przysługuje za czas wolny od służby, pełnionej po dniu wejścia ustawy w życie i w tej sytuacji nie dotyczy on skarżącego, który nie był zainteresowany przed dniem zwolnienia ze służby wykorzystaniem czasu wolnego. Niezależnie od powyższego, charakter stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z pracodawcą jest administracyjno – prawny i w sposób zasadniczy różni się od stosunku pracy. Jego specyfika polega m. in. na tym, że jednocześnie przyznaje mu się szereg uprawnień, które nie przysługują pracownikowi. Zaś w zamian za to stworzono funkcjonariuszom warunki organizowania czasu służby w taki sposób, żeby zapewnić możliwość stałego i nieprzerwanego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. W tej sytuacji, odpowiadając na wniosek skarżącego stwierdzić należy, że stosowanie Kodeksu pracy do funkcjonariusza Straży Granicznej możliwe jest tylko w przypadku, kiedy przepis ustawowy zawiera takie odesłanie.

W odwołaniu z dnia 10 stycznia 2006 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 151 Kodeksu pracy oraz art. 6, 7 i 11 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że mimo braku odesłania w ustawie o Straży Granicznej do Kodeksu pracy, to – stosownie do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. sygn. W 14/94 – taką rolę spełniał do 16 października 1997 r. art. 68 Konstytucji, gwarantujący obywatelom prawo do pracy rozumiane jako "prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem ilości i jakości pracy", zaś obecnie gwarancje te daje art. 32 ust. 1 Konstytucji, który odnosi się również do stosunków służbowych wypełniając tym samym lukę m. in. w ustawie o Straży Granicznej. Ponieważ w stanie prawnym do sierpnia 2005 r. występowała owa luka, przeto znajdują tutaj zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Rozwijając powyższą tezę, skarżący powołał się na analizę rozwiązań przyjętych w Kodeksie pracy. Reasumując, w sprawie istnieją podstawy zawarte w art. 32 ust. 1 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do zastosowania przepisów Kodeksu Pracy.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], mając za podstawę art. 18 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i w uzasadnieniu powołując się na dotychczasowe argumenty organu pierwszej instancji podał – posiłkując się stanowiskiem judykatury – że funkcjonariusze Straży Granicznej są zatrudniani na innych zasadach aniżeli pracownicy i w związku z tym odwoływanie się do pracowniczych uprawnień o wynagrodzeniu, nie jest uzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. P. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając jej naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 151 Kodeksu pracy i art. 6 – 11 oraz art. 75, 77 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty zawarte już w odwołaniu – podał, że nie miał możliwości wykorzystania czasu wolnego w zamian za przepracowane godziny ponadnormatywne. Ponadto w ten sposób naruszono podstawowe zasady współżycia społecznego oraz nie przeprowadzono w pełni dowodów zmierzających do pełnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez brak wiedzy skarżącego, co do wielkości przepracowanych przez niego nadgodzin. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja nie zawiera pełnych motywów faktycznych oraz prawnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, dodając jednocześnie, że organ w żaden sposób nie naruszył wskazanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst. jedn. z 2005 r. Dz. U. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Zgodnie zaś z art. 45 ust. 3 cyt. ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Przepis art. 37 tej samej ustawy stanowi, że czas pełnienia służby funkcjonariusza jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku (ust. 1). Czas pełnienia służby funkcjonariusza wynosi 40 godzin tygodniowo w przyjętym okresie rozliczeniowym, nieprzekraczającym 3 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 2a (ust. 2). W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 funkcjonariuszowi przysługuje czas wolny od służby w tym samym wymiarze (ust. 3). Z kolei zgodnie z przepisem § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie rozkładu czasu służby funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 82, poz. 748) czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby, funkcjonariusz jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to ułatwić. Podkreślić należy, że czas wolny przysługuje jedynie funkcjonariuszowi będącemu w stosunku służby, a nie poza nim. Tym bardziej, że ustawa określając w sposób wyczerpujący składniki uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Straży Granicznej (art. 108 ust. 1), nie przewiduje wśród nich prawa do wynagrodzenia za służbę pełnioną w czasie wykraczającym poza ustalenia wynikające z rozkładu, o którym mowa w art. 37 ust. 2 ustawy.

Stosownie do treści art. 118 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz zwolniony ze służby, między innymi na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe oraz ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata. Zgodnie natomiast z treścią art. 118 ust. 2a cytowanej ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 37 ust. 3, nie więcej jednak niż za 3 ostatnie lata.

Rzecz jednak w tym, że obowiązujące brzmienie powołanego przepisu art. 118 ustawy o Straży Granicznej wprowadzone zostało w życie przez art. 1 pkt 36 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757). Zgodnie z art. 26, ustawa ta weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 maja 2005 r., z wyjątkiem, między innymi, art. 1 pkt 36 i art. 23, które zaczęły obowiązywać po upływie 3 miesięcy od dnia ich ogłoszenia, tj. w dniu 24 sierpnia 2005 r. Stąd też w dniu wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzji nr [...], to jest w dniu [...] lutego 2006 r., przepis art. 118 ustawy o Straży Granicznej obowiązywał w brzmieniu nadanym powołaną ustawą nowelizującą. Jednakże – co należy w niniejszej sprawie szczególnie wyeksponować – stosownie do treści art. 23 tej ustawy, przyznanie ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 1 pkt 36 za niewykorzystany czas wolny od służby, możliwe jest tylko za służbę w wymiarze przekraczającym normę określoną w art. 37 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, pełnioną po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając na uwadze to, że skarżący został zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy o Straży Granicznej rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dniem [...] maja 2005 r., stwierdzić należy, że nie pełnił on służby po wejściu w życie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw. Zatem przepis art. 118 ustawy o Straży Granicznej w brzmieniu nadanym powołaną wyżej ustawą nowelizującą, nie może stanowić podstawy przyznania wnioskowanego ekwiwalentu. Wskazać jednocześnie należy, że w dniu zwolnienia skarżącego ze służby, ustawa o Straży Granicznej nie przewidywała otrzymania przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielany na podstawie art. 37 ust. 3 tej ustawy, a za przepracowane godziny w czasie ponadwymiarowym przysługiwał jedynie czas wolny od służby w tym samym wymiarze, który stosownie do treści powołanego wyżej przepisu § 10 ust. 4 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r., funkcjonariusz zobowiązany był wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby. Podzielić w pełni zatem należy stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw prawnych pozwalających na wypłatę Z. P. świadczenia za przepracowane nadgodziny.

Nie można także zgodzić się z zawartym w skardze, a wywodzonym z przepisu art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiskiem, że wobec braku w ustawie o Straży Granicznej regulacji dotyczącej sytuacji, w której zwolniony funkcjonariusz nie wykorzystał do dnia odejścia ze służby dni wolnych przypadających mu w zamian za przekroczone normy czasu pracy, zastosowanie powinny znaleźć przepisy Kodeksu pracy. Należy w tym miejscu podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 2478/00 (vide: LEX 56608), zgodnie z którym funkcjonariusz Straży Granicznej nie jest pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a zatem nie mają do niego zastosowania, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przepisy Kodeksu pracy, w tym przepisy o czasie pracy i wynagrodzeniu za godziny nadliczbowe. Nie można zatem z tej regulacji wywodzić roszczenia funkcjonariusza Straży Granicznej o ekwiwalent pieniężny z tytułu pełnienia służby w czasie wyznaczonym mu przez przełożonych, a przekraczającym czas wynikający z rozkładu czasu służby, a dla oceny zasadności roszenia o ekwiwalent pieniężny nie ma znaczenia fakt, że skarżący tego czasu wolnego nie wykorzystał. W tej sprawie nie można powoływać się również na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Nie można bowiem tej równości traktować w sposób absolutny i dosłowny, co zresztą mogłoby obrócić się przeciwko funkcjonariuszom Straży Granicznej, pozbawiając ich tytułu do tych uprawnień i przywilejów, których nie mają osoby mające status pracowników. Równość wobec prawa oznacza równe traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji. Funkcjonariusze Straży Granicznej są zatrudniani na innych zasadach niż pracownicy i w związku z tym odwoływanie się do pracowniczego uprawnienia do wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, nie jest uzasadnione.

Ponieważ przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2006 r. było jedynie orzekanie w przedmiocie wypłaty stosownego ekwiwalentu i w jego zakresie nie mieściło się badanie takich okoliczności, jak wiedza skarżącego oraz organu o ilości nadgodzin, czy też ustalenie ich ilości kilka miesięcy po złożeniu wniosku o zwolnienie ze służby i na dwa tygodnie przed odejściem za służby, nie można również podzielić wyrażonego w skardze stanowiska o naruszeniu przez organ przepisów art. 75, art. 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Mając natomiast na uwadze, że przyczyną wydania decyzji odmownej był brak podstawy prawnej do pozytywnego rozstrzygnięcia o żądaniu Z. P., co obszernie uzasadniono w decyzjach organów obu instancji, nie można także uznać za trafne zarzuty sprowadzające się do naruszenia art. 6 – 11 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.