Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 54/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 2 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej Z. L. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił Z. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na nieruchomości w Ł. przy ul. A [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 26 lutego 2008 r. Z. L. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponieważ dla terenu inwestycji nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne było wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku analizy poszczególnych warunków, w oparciu o obowiązujące przepisy oraz wyznaczony obszar analizowany, który na wniosek inwestora został powiększony, tak aby obejmował istniejącą zabudowę wielorodzinną, organ ustalił, iż nie spełniony został pierwszy z nich z. Na żadnej z sąsiednich działek, znajdujących się w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie występuje zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a jedynie zabudowa jednorodzinna, zagrodowa oraz sporadycznie zabudowa niemieszkalna, produkcyjno-usługowa związana z rolnictwem lub działki niezabudowane. Natomiast wnioskowana zabudowa to zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ wskazał, iż wprawdzie w powiększonym obszarze analizowanym istnieje zabudowa wielorodzinna, jednakże zabudowa ta stanowi element istniejącej enklawy zabudowy jedno i wielorodzinnej, położonej po zachodniej stronie ul. A od ul. B. Zabudowa ta powstała w latach 90-tych zgodnie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania. Natomiast tereny położne poza w/w istniejącą enklawą zabudowy są jedynie zabudową mieszkalną jednorodzinną, bądź zagrodową położoną wzdłuż ul. A w pasach o szerokości 70-100 m, zaś w głębi, poza pasami zabudowanymi, występują wyłącznie grunty rolne, na których inwestor zamierza zlokalizować przedmiotową inwestycję. Ponadto organ ustalił, iż wnioskowana wysokość zabudowy wynosi 5 kondygnacji, natomiast na żadnej z sąsiednich działek nie występuje budynek wyższy niż 2 kondygnacje. Odnośnie innych gabarytów zabudowy organ stwierdził, że średnia szerokość elewacji bloków mieszkalnych, spośród wnioskowanych, wynosi 40m do 50 m, zaś zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu, winna mieścić się w przedziale od 8 do 12 m. Dalej, wskaźnik intensywności zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 0,06 zaś na działce strony 0,24; linia zabudowy mieści się z kolei w pasie o szerokości 100 m, tymczasem zamierzona inwestycja zajmowałaby pas w odległości od 100 do 380 m od pasa drogowego, czyli poza zurbanizowanym pasem wzdłuż ul. A. Reasumując, planowana zabudowa nie posiada parametrów, cech i wskaźników określonych w oparciu o zasadę kontynuacji parametrów zabudowy sąsiedniej, na podstawie chociażby jednej zabudowanej działki sąsiedniej występującej w obszarze analizowanym, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Odnośnie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy organ podał, ż teren posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejący zjazd, zatem warunek dostępności do drogi należy uznać za spełniony. Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego określonego we wniosku. W skład terenu inwestycji wchodzą grunty kl. V oraz kl. B-RV, inwestor przedłożył opinię o pochodzeniu gleb z dnia 26 czerwca 2008 r. wykazującą, iż są to grunty pochodzenia mineralnego, zatem zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.

Kończąc obszerną argumentację organ wyraził stawisko, iż o możliwości przeznaczenia wnioskowanej nieruchomości pod zabudowę, a także pozostałych terenów obecnie użytkowanych rolniczo, położonych wzdłuż gwiaździstego, historycznego układu ulic dawnej wsi N., może przesądzać jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. L. wniosła o zmianę decyzji i wydanie w jej miejsce decyzji wyrażającej zgodę na warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, do realizacji w Ł. ul. A [...].

Uzasadniając strona wyraziła stanowisko, iż organ nie poparł swoich twierdzeń przeciw inwestycji na przepisach prawa, jedynie w odniesieniu do szerokości elewacji podał konkretny przepis rozporządzenia. Takie działanie organów jest sprzeczne z deklarowanym przez sam organ stanowiskiem, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po analizie zgodności inwestycji z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa. Zaznaczyła, iż organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że wskaźnik zabudowy wielorodzinnej określony na 1,5 % jest niewłaściwy i od ilu procent można zezwalać na zabudowę wielorodzinną. W odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy zarzuciła brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego dla działki 192/2 odmawia się warunków zabudowy przy ustaleniu wskaźnika zabudowy 0,24, gdy tymczasem na mocy uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 lipca 2000 r., § 6.1 ust. 2 pkt 1, przewidywana jest dla działki 191/2, znajdującej się w obszarze analizowanym, intensywność zabudowy do 30%. Organ błędnie ustalił, iż w analizowanym obszarze znajdują się tylko budynki dwukondygnacyjne, ponieważ przy ul. C znajdują się 4 kondygnacyjne budynki, ponadto budynki te posiadają elewacje frontowe, co najmniej 20 m, dlaczego więc przyjęto, że na działce inwestycyjnej mogą być posadowione tylko budynki o szerokości elewacji frontowej 8-12 m, mimo że nie znajduje to uzasadnienia w przepisach. Dalej wywodzi, iż organ odmówił wydania decyzji wskazując, iż inwestycja zajmowałyby pas zabudowy od 100 do 380 m od pasa drogowego, jednak nie wskazuje, jaki pas zabudowa miałaby zajmować, aby otrzymać warunki zabudowy. Kończąc obszerne wywody strona zwróciła uwagę na korzyści gospodarczo ekonomiczne płynące z realizacji inwestycji, których organ zupełnie nieuwzględnił.

Decyzją z dnia [...]r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

Uzasadniając organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, stanowisko strony oraz szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że planowana zabudowa zaburzy ład przestrzenny tej części miasta, który opiera się na niskiej zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej. Przedmiotowa inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wskazywana przez stronę zabudowa przy ul. C znajduje się po przeciwnej, zachodniej stronie ul. A, w znacznej odległości od planowanej inwestycji, w powiększonym ponad minimalny obszarze analizowanym, w znacznej odległości od ul. A, przy której w tej części znajduje się jedynie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Jest to jedyna tego typu enklawa i została wybudowana w oparciu o nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, kiedy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miały charakter deklaratoryjny i stwierdzały zgodność z miejscowym planem, który przewidywał dla tego terenu funkcję mieszkaniową, nie ograniczoną do zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Inwestycja ta stanowiąca wyłom w zagospodarowaniu przestrzennym tej części miasta nie może stanowić podstawy do planowania, zgodnie z wnioskiem strony, inwestycji na działce znajdującej się w ramach kompleksu niskiej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Zabudowa na działce 349/114 zajmuje jedynie 1,5 % obszaru analizowanego, przepisy prawa nie wprowadzają procentowego wskazania, powyżej jakiego istniejąca zabudowa może być podstawą ustalania zabudowy nowej, jednakże wskazuje to jednoznacznie, iż udział zabudowy wielorodzinnej na obszarze analizowanym jest znikomy, co powoduje, iż nie może być podstawą ustalania warunków zabudowy dla nowych inwestycji. Organ wskazał, iż spośród 30 działek sąsiednich, 25 posiada funkcję mieszkalną jednorodzinną lub gospodarczo-rolniczą, 4 działki są niezabudowane, zaś tylko jedna 349/114 ma funkcje mieszkalną wielorodzinną.

Dalej organ wyjaśnił, iż podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wbrew twierdzeniom strony, decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. Organ nie zgodził się również, że decyzja została wydana wbrew fundamentalnej zasadzie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którą każdy ma prawo do własności, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Organ zgodził się natomiast ze stroną, iż w interesie społecznym leży budownictwo mieszkaniowe, jednakże w interesie społecznym oraz w ramach realizacji zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia własności leży dobre sąsiedztwo i ład przestrzenny danego terenu, który pełni funkcję zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. A brak miejscowego planu powoduje, iż ochrona interesu społecznego wyrażająca się w zagwarantowaniu ładu przestrzennego, polega na dopuszczeniu nowej zabudowy, ale jedynie na zasadach kontynuacji stanu istniejącego. Organ odwoławczy ustosunkował się do pozostałych zarzutów odwołania, podając iż nieruchomości sąsiednie są najwyżej dwukondygnacyjne, przedmiotowa inwestycja ma posiadać pięć kondygnacji o wysokości kalenicy 15,50 m, a jak już wyjaśnione zostało, nie można uwzględniać budynku zlokalizowanego na działce 349/114, bowiem zabudowania te nie mogą być odnośnikiem, jeśli chodzi o ustalenie funkcji, jak i kontynuacji parametrów, w tym ilości kondygnacji, również z tego powodu, że znajduje się tam budynek 4-kondygnacyjny, natomiast strona planuje budynki wyższe, pięciokondygnacyjne. Jeśli chodzi o szerokość elewacji organ przywołał § 6 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, wskazując, iż organ pierwszej instancji nie miał podstaw do powoływania przepisu ust. 2, gdyż nie ma on w sprawie zastosowania ze względu na ustalenie, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10 m i nie można ustalić szerokości elewacji frontowej wnioskowanej przez stronę. W kwestii intensywności zabudowy powołując przepis § 5 tegoż rozporządzenia, podał że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,06 m podczas gdy wnioskowany wskaźnik wynosi 0,24 % i nie daje to podstaw do ustalenia zabudowy zgodnej z wnioskiem, szczególnie że ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej nie wynika inny wskaźnik, co dawałoby podstawę do jego zastosowania, na podstawie § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Powoływany przez stronę akt tj. uchwała Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 2000 r., już nie obowiązuje, zmieniała ona miejscowy plan ogólny, który został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r. Odnosząc się zaś do kwestii odległości od pasa drogowego, Kolegium powołało § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Na działkach sąsiednich istniejąca zabudowa mieści się w pasie o szerokości 100 m od ul. A i nie jest dopuszczalna zabudowa poza tym pasem, z liniami 100 m od pasa drogowego z jednej strony i 380 m z drugiej strony, tak jak żąda wnioskodawczyni.

Kolegium podsumowało, iż w pełni podziela stanowisko i argumentację organu I instancji, a brak dostatecznego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy do jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ odwoławczy może to uczynić jedynie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a w niniejszej sprawie nie było takiej potrzeby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji art. 2, art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak również naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 Kpa.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przeprowadziła szeroką wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, również w odniesieniu do warunków, których spełnienia organ nie kwestionuje. Wskazała, iż nie można interpretować przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w kierunku ograniczenia inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania terenu. A pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane zawężająco i ograniczać się tylko do możliwości powstania na danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, gdyż prowadziłoby to do naruszenia gwarancji konstytucyjnych wyrażonych w art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Ostatecznie skarżąca wywiodła, iż działki sąsiednie dostępne z drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech oraz wskaźnika kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka znajduje się w niedalekiej odległości od osiedla wielorodzinnego wybudowanego w latach 90- tych oraz w pobliżu nowo budowanej inwestycji o charakterze mieszkaniowym wielorodzinnym. Tym samym, konkluzja organów dotycząca zakresu przeprowadzonej analizy jest sprzeczna z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 i art. 6 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Wychodząc z tych uprawnień sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem procedury administracyjnej i prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływane w dalszej części rozważań jako u.p.z.p. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy tj. dwóch rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: pierwszego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz drugiego w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1588 i 1589). Postępowanie zaś winno być prowadzone zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.).

Zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 u.p.z.p. tj.:

1. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy,

2. dostępu do drogi publicznej,

3. zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu,

4. teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...).

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia)

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien zachować powyższe warunki, wyznaczając obszar analizowany na mapie odpowiadającej wymogom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki. Informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie.

W rozpatrywanej sprawie organ zaznaczył, iż przyjął dla wyznaczenia granic analizowanego obszaru jako front tę część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd na działkę (rysunek mapy dołączony do wniosków z analizy urbanistycznej k. 67 akt administracyjnych). Nie wskazał jednak konkretnych wymiarów tej części działki i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego, a wobec tego, że wyznaczenia dokonał na nieprawidłowej mapie, uniemożliwia to skontrolowanie prawidłowości określenia tego obszaru, a co za tym idzie prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc zgodności z dobrosąsiedzkimi stosunkami – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym nie sposób ocenić w sposób jednoznaczny do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy w terenie odnosiła się przeprowadzona analiza, a czego wymaga cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Stosownie do treści § 9 rozporządzenia - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4).

Przytoczona regulacja wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy zawierała część tekstową, część graficzną oraz załącznik do decyzji, który stanowią wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część graficzną i tekstową. Załączniki te stanowią integralną część decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy, co z kolei oznacza, iż powinny zawierać te elementy, których wymaga przepis art. 107 § 1 k.p.a., dla decyzji, czyli być tak oznaczone, by nie zachodziła wątpliwość, której konkretnie decyzji dotyczą. Brak któregokolwiek z załączników, lub też nieprawidłowe ich oznaczenie skutkuje tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna.

W kontrolowanej sprawie warunki te nie zostały spełnione, bowiem część graficzna zarówno decyzji jak i analizy nie spełniają wymogów określonych powyższymi przepisami. Nie zawierają informacji na kopii jakiej mapy zostały sporządzone (zasadniczej, czy katastralnej), adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz określenia skali w jakiej zostały wykonane. Ponadto w części graficznej decyzji brak jest podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, co wskazuje na niekompletność decyzji (art. 107 § 1Kpa).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż określone w § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1757/98, Lex 47867 oraz z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, Lex nr 327707, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex nr 451625).

Zdaniem Sądu, załączona do akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzja Prezydenta Miasta Ł. o warunkach zabudowy nie odpowiada omówionym wyżej wymogom, a braków tych nie dostrzegło i nie usunęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.

Podkreślić należy, iż na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego, uwzględniając wymogi wynikające z przepisów ustawy i rozporządzeń wykonawczych oraz przepisów odrębnych, organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania, a zasadę dobrego sąsiedztwa interpretować z uwzględnieniem prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), zaś ograniczenie wykonywania tego prawa powinno być wyraźnie uzasadnione. Tak więc do inwestora należy określenie w jaki sposób chce lokalizować planowaną inwestycję na należącym do niego terenie, a do organu wyznaczenie warunków tej zabudowy w oparciu o istniejącą zabudowę według zasad ustawowych (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Pamiętać należy, że wykładnia przepisów art. 61 u.p.z.p., a w szczególności jego ust. 1 pkt 1 nie może powodować, że sytuacja prawna inwestorów na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego byłaby mniej korzystna, niż sytuacja inwestorów na terenach, które takie plany posiadają, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis tej ustawy i zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP.

Przy analizie więc ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi.

Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54 i z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 577/07, niepublikowany).

Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. A towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, czy urządzenia rekreacyjne. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501).

Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" oraz "kontynuacji funkcji" przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w powoływanym już wyżej, art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu, oczywiście z uwzględnieniem cech nowej zabudowy określonych szczegółowo w powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie wskazaną wyżej regulację i zaprezentowaną ich wykładnię sąd podkreśla, iż w celu ustalenia kontynuacji funkcji nieuzasadnione jest rozróżnianie "zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych" i "zabudowy wielorodzinnej", jak to czyni organ pierwszej instancji, i w konsekwencji wnioskowanie, iż nowa zabudowa dotyczy zespołu budynków wielorodzinnych i nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do zabudowy wielorodzinnej, znajdującej się w obszarze analizowanym.

Nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że cech dla nowej zabudowy nie można określać w "powiększonym" obszarze analizowanym, gdyż ustawodawca zawarł jedynie warunki co do minimalnych odległości granic obszaru analizowanego.

Nie ma też znaczenia dla ustalenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji, że istniejąca zabudowa wielorodzinna, położona jest po przeciwnej stronie ulicy (po zachodniej stronie ul. A od ul. B) i "stanowi element istniejącej enklawy zabudowy jedno i wielorodzinnej" oraz że powstała w latach 90-tych zgodnie z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania. Fakt, iż zabudowa wielorodzinna przy ul. C znajduje się po przeciwnej, zachodniej stronie ul. A i w znacznej odległości od planowanej inwestycji, w powiększonym ponad minimalny obszarze analizowanym, nie może mieć znaczenia, jeżeli znajduje się w obszarze analizowanym. Należy wówczas przyjąć, że stanowi działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej pozwalającą na określenie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa tej jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowy dla działki, której ma dotyczyć decyzja.

Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, następuje w oparciu o dane zebrane dla całego obszaru analizowanego. Bierze się pod uwagę wszystkie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej znajdujące się w obszarze analizowanym.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny więc dokonać rzetelnej analizy stanu terenu, po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczeniu obszaru analizowanego, na spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mapie, wskazując przyjęte odległości i zakreślając je na załączniku graficznym z uwzględnieniem regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Ocenę zamierzonej inwestycji dokonać oczywiście z punktu widzenia wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia wykonawczego w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze zaprezentowany wyżej kierunek wykładni oraz zasady wynikające z art. 7 i 77 k.p.a. Zwracając uwagę, iż ustalenie wszelkich parametrów związanych z przyszłą zabudową powinno uwzględniać interesy wynikające z prawa własności, zarówno inwestora jak i osób trzecich, w zakresie wynikającym z art. 54 pkt 2 lit. d. u.p.z.p., co oznacza, że należy wnikliwie rozważyć wszelkie rozwiązania co do możliwości ustalenia warunków zabudowy przy najmniejszej uciążliwości dla wykonywania prawa własności.

Przyjęte zaś rozstrzygnięcie winno zawierać wszystkie elementy wymagane przepisem art. 54 u.p.z.p. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. § 9 rozporządzenia, ponadto powinno być wyczerpująco umotywowane z podaniem podstaw prawnych przyjętych rozwiązań i sposobu wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.).

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając o obowiązku zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi zaś na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a.

ar