Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1259/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 864/14 w sprawie ze skargi Z. S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 864/14, oddalił skargę Z. S. i S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Rzeszowski decyzją z dnia [...] maja 1980 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił Z. w R. pozwolenia na remont 2 linii 30 kV B.-[...] I i II w miejscowości B., R.2 i R.

Podaniem z dnia 14 maja 2007 r. S. S. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2008 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę obejmującą remont przedmiotowej inwestycji na działce o nr ewid. [...] (obecnie [...]), a w pozostałej części umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego.

GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 427/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2008 r.

GINB rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...] R. – [...] II, w pozostałej zaś części umorzył postępowanie w sprawie.

Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), R. – [...] II było ustalenie przez organ, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką o nr ewid. [...] na cele budowlane, w związku z czym organ wojewódzki wydając kontrolowaną decyzję z dnia [...] maja 1980 r. naruszył art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12 uchylił ww. decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że z akt sprawy wynika, że S. S. najpierw kwestionował w trybie nieważniościowym decyzję Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. a następnie w tym samym trybie decyzję tego organu z dnia [...] maja 1980 r. (aneks) zmienioną tą pierwszą decyzją, ponieważ jak twierdzi obie decyzje zostały wydane bez zgody właściciela działki nr ewid. [...] (obecnie [...]) na postawienie na niej słupa (słupów) energetycznych. Wiadomo, że właścicielem tej działki był wcześniej W. R., a od 5 listopada 1980 r. właścicielami są Z. i S. S. Nie wiadomo natomiast od kiedy sporny słup, czy słupy energetyczne stoją na tej działce i czy zostały one (czy on) postawione na podstawie jednej z ww. decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 1980 r. Nie jest to takie pewne, skoro, jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] maja 1980 r. dotyczy ona remontu 2 linii 30 kV B.-[...] [[...]] I i II, nie można więc wykluczyć, że sporny słup energetyczny (słupy) fizycznie stał już wcześniej na tej działce (od kiedy i na jakiej podstawie). Również we wniosku Dyrektora Z. w R. z dnia 15 kwietnia 1986 r. mowa jest "o wydanie decyzji zatwierdzającej i zezwalającej na remont linii 30 kV B.-[...] I i II". Nie wyjaśniono też, w jakim zakresie decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. zmieniła decyzję z dnia [...] maja 1980 r. i jakie to miało następstwa w stosunku do działki nr ewid. [...] i dla całej inwestycji energetycznej. Organy prowadzące postępowanie powinny też wyjaśnić, w oparciu o powyższe decyzje na ile to był "remont" linii energetycznej, a w jakim zakresie "budowa" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i czy na remont była również wymagana zgoda właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust. 5 tej ustawy. NSA ocenił również oświadczenia S. R. i M. R. wskazując, że trudno je potraktować jako dowód w sprawie, gdyż nie wynika z nich nawet, w jakim wieku byli autorzy tych oświadczeń, gdy została wydana kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1980 r. Kierując się zasadą dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., należało w charakterze świadków przesłuchać, na ile to możliwe, pracowników Z. w R., ówczesnego inwestora oraz pracowników organu, który wydał kwestionowaną decyzję w 1980 r. Kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego i decyzji sprzed trzydziestu lat, należy także zwrócić uwagę na aspekt historyczny sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które nie są kompletne, co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W takiej sytuacji brak określonego dokumentu w aktach, które nie zostały zszyte i ponumerowane, nie musi oznaczać, że dokumentu tego nigdy nie było, jak doszedł do wniosku organ, gdyż brak dowodu nie może być dowodem. Ponadto, w dokumentach znajdują się co najmniej trzy pisma mogące świadczyć o tym, że Zakłady Energetyczne [...] w R. był zobowiązany do wykazania się organowi (Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w Rzeszowie), że dysponuje zgodą właścicieli nieruchomości na realizację planowanej inwestycji energetycznej (vide – pismo ww. Zakładu Energetycznego z dnia 12 grudnia 1980 r. do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, odpis oświadczenia W. K. z dnia [...] grudnia 1980 r. – użytkownika działki nr ewid. [...], [...], której właścicielem była A. K., złożonego w obecności trzech świadków, jak również odpis właścicieli/użytkowników gruntów).

Sąd wskazał również, że organ winien ustalić, czy ówczesny właściciel działki nr ewid. [...] (obecnie [...]) udzielił zgody na realizację przedmiotowej inwestycji oraz zbadać, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto zdaniem Sądu organ oceniając zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. winien wziąć pod uwagę, że wyrokiem z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA 3561/03 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB z dnia 14 sierpnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. w części dotyczącej zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę linii napowietrznej na działce o aktualnym nr ewid. [...] położonej w miejscowości B. Sąd zajął stanowisko, że brak zgody poprzedniego jak i obecnego właściciela działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]) nie mógł być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. albowiem decyzja ta nie zmieniała decyzji z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki skarżącego.

Rozpoznając sprawę ponownie, GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 9 listopada 2005 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego przebudowy linii napowietrznych oraz udzielającej Zakładowi Wykonawstwa [...] – Oddział w R. pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została również zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 351/06 oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, oceniając zaistnienie przesłanki wymienionej w pkt 2 organ winien wziąć pod uwagę aspekt historyczny sprawy oraz stan i kompletność zachowanych akt, które nie są kompletne co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W dalszej części uzasadnienia Sąd podkreślił, że uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia w ogóle doszło. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy – podniósł, że o ile organ nie ustali ponad wszelką wątpliwość czy W. R. wyraził zgodę na realizację inwestycji, przy jednoczesnym braku wyraźnego ustalenia okoliczności przeciwnej, to w dalszej kolejności zobowiązany będzie do oceny czy naruszenie prawa, jeśli takie miało miejsce miało charakter rażący.

Ponadto nie zostało ustalone od kiedy sporny słup, czy słupy energetyczne stoją na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]) i czy zostały one (czy on) postawione na podstawie jednej z ww. decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 1980 r. Nie jest to takie pewne, skoro, jak wynika z osnowy decyzji z dnia [...] maja 1980 r. dotyczy ona remontu 2 linii 30 kV B.-[...] I i II, nie można więc wykluczyć, że sporny słup energetyczny (słupy) fizycznie stał już wcześniej na tej działce (od kiedy i na jakiej podstawie). Również we wniosku Dyrektora Z. w R. z dnia 15 kwietnia 1986 r. mowa jest "o wydanie decyzji zatwierdzającej i zezwalającej na remont linii 30 kV B.-[...] I i II".

Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie GINB decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie [...]), w pozostałej zaś części umorzył postępowanie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku Z. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że z uwagi na to, iż pismem z dnia 5 marca 2008 r. Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu względem całej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. to w odniesieniu do części kontrolowanej decyzji, która nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, należało umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe. Wnioskodawca S. S. posiada jedynie interes prawny tylko do części badanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. która dotyczy działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), obręb [...] R. – [...] II.

Dalej organ wskazał, że stosownie do brzmienia przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z treścią § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

Analiza akt sprawy wykazała, że działka należąca do wnioskodawcy S. S., oznaczona obecnie nr ewid. [...], obręb [...] R. – [...] II, w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. należała do W. R., zaś w ewidencji gruntów była oznaczona numerem ewid. [...]. Z. i S. S. nabyli powyższą nieruchomość dopiero po wydaniu weryfikowanego pozwolenia na budowę, tj. w dniu 5 listopada 1980 r. – umowa kupna –sprzedaży (akt notarialny Rep. A Nr [...] z 1980 r.).

Uwzględniając wytyczne zawarte w w/w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, w dniu 30 października 2013 r. przeprowadzono dowód ze świadków, tj. przesłuchano C. W., emerytowanego pracownika Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Rzeszowie – Głównego Architekta Województwa, H. T. – zastępcę kierownika Rejonu Rzeszów – Miasto, H. K. – kierownika Oddziału Utrzymania Sieci i Stacji. Podczas przeprowadzania dowodu ze świadków obecni byli również Z. i S. S..

Zdaniem organu analiza zeznań tych osób potwierdziła, że kwestionowany słup energetyczny został wykonany na działce nr ewid. [...] w 1981 r., a został wybudowany na podstawie weryfikowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Powyższe wynika też z ustaleń dokonanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego przebudowy linii napowietrznych 30 kV B.-[...] I i II i udzielającej Zakładowi Wykonawstwa [...] – Oddział w R. pozwolenia na budowę odcinków linii 30 kV: od słupa l/K-12 do 9/ON-14 i od słupa 25/P-12 do słupa 31/0-14 na terenach położonych w B. i R. Na gruncie ww. sprawy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3561/03, w którym Sąd wskazał, że "decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. jest decyzją aneksem do decyzji z dnia [...] maja 1980 r., Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy linii napowietrznych 30 kV B.-[...] 1 i 2. Oznacza to, że decyzja, która była przedmiotem oceny w postępowaniu nieważnościowym zmieniała jedynie ustalenia pierwotnej decyzji z dnia [...] maja 1980 r. Nie zmieniała ona jednak tych ustaleń w całości. W aktach sprawy znajduje się plan inwestycji z naniesionym pierwotnym przebiegiem przedmiotowej linii elektrycznej przed dokonaniem zmiany oraz po jej zmianie. Z planu tego wynika, że usytuowanie słupa znajdującego się na działce należącej do S. S. nie uległo zmianie w stosunku do usytuowania przewidzianego decyzją z dnia [...] maja 1980 r. Tym samym uznać należy, że w celu uzyskania decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r. inwestor nie musiał uzyskiwać kolejnej zgody właściciela działki na realizację inwestycji". Ze złożonych zeznań wynika ponadto, że pomimo, iż inwestycję określono w pozwoleniu jako remont obejmowała ona również budowę istniejącej linii.

Powyższe oznacza, zdaniem organu, że inwestor – Z. w R. – do swojego wniosku z dnia 16 kwietnia 1980 r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, winien był dołączyć, jako dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką o numerze ewid. [...] na cele budowlane, zgodę W. R. – ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości.

W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że W. R. wyraził inwestorowi zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Z. w R. legitymował się zgodą W. R. na realizację spornej inwestycji. Natomiast, jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia doszło. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy W. R. wyraził lub też nie wyraził zgody na realizację spornej inwestycji oraz czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania stanowiącą własność W. R. nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał, że NSA w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11, podkreślił, że kontrolując prawidłowość postępowania administracyjnego i decyzji sprzed trzydziestu lat, należy także zwrócić uwagę na aspekt historyczny sprawy oraz stan zachowanych akt, które nie są kompletne, co wynika z braku ciągłości ich numeracji. W takiej sytuacji brak określonego dokumentu w aktach, które nie zostały zszyte i ponumerowane, nie musi oznaczać, że dokumentu tego nigdy nie było, jak doszedł do wniosku organ, gdyż brak dowodu nie może być dowodem. Ponadto, jak wskazał NSA w ww. wyroku w dokumentach znajdują się co najmniej trzy pisma mogące świadczyć o tym, że Zakłady Energetyczne [...] w R. był zobowiązany do wykazania się organowi (Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w Rzeszowie), że dysponuje zgodą właścicieli nieruchomości na realizację planowanej inwestycji energetycznej (vide – pismo ww. Zakładu Energetycznego z dnia 12 grudnia 1980 r. do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego, odpis oświadczenia W. K. z dnia [...] grudnia 1980 r. – użytkownika działki nr ewid. 17 i 112, której właścicielem była K. A., złożonego w obecności trzech świadków, jak również odpis właścicieli/użytkowników gruntów. Organ dodał, że NSA w wyroku z dnia 5 października 2012 r. II OSK 1066/11 podważył wiarygodność oświadczeń S. R. i M. R. wskazujących, że W. R. nie wyrażał zgody na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...].

Zdaniem organu brak jest możliwości stwierdzenia, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane czy też nie.

W wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, Sąd dopuścił sytuację, w której organ nie będzie w stanie ustalić ponad wszelką wątpliwość, że W. R. wyraził (bądź nie wyraził) zgody na realizację spornej inwestycji.

Organ rozważał również podniesioną przez skarżącą zasadność ustalenia przez jakie działki stanowiące ówcześnie własność prywatną inwestycja ta przebiegała i czy osoby te ewentualnie wyrażały zgodę na jej realizację. Po przeprowadzonej analizie w ocenie GINB ww. informacje nie pomogą w ustaleniu, czy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte jedynie w zakresie interesu prawnego wnioskodawców, natomiast okoliczność, że inwestor uzyskał, bądź też nie, zgodę innych osób na inne odcinki inwestycji niż rozważany nie wpływa na możliwość uzyskania, bądź też nie, zgody właścicieli działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), obręb [...] R. – [...] II na kwestionowane roboty budowlane. Stąd też przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w w/w zakresie organ odwoławczy uznał za pozostające bez wpływu dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja skarżącej, iż "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był podjąć także inne czynności, które ostatecznie doprowadziłyby do jednoznacznego ustalenia istnienia, bądź braku zgody W. R. (...)". Skarżąca nie wskazuje bowiem co rozumie przez "inne czynności", zaś zalecenia Sądu (dotyczące ww. kwestii) wskazane w wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy zostały przez GIMB wykonane.

Kontrolowane rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 1980 r. zostało wydane przez właściwy organ. Powyższe wynika z brzmienia § 1 ust. 1 pkt 2 lit c/ zarządzenia nr 33/78 Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] czerwca 1978 r. w sprawie upoważnienia dyrektorów zjednoczonych (jednostek równorzędnych dyrektorów, kierowników) przedsiębiorstw zakładów i instytucji do załatwiania w imieniu Wojewody Rzeszowskiego niektórych spraw należących do administracji państwowej. Zgodnie z przywołaną wyżej regulacją, Główny Architekt Województwa – dyrektor Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w Rzeszowie jest upoważniony do załatwiania w imieniu Wojewody Rzeszowskiego spraw wynikających ze sprawowania nadzoru urbanistyczno-budowlanego i techniczno- budowlanego. Natomiast właściwość wojewody w powyższej sprawie wynikała z art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 2 pkt 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. (Dz.U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94 ze zm.) w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie.

Jednocześnie nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), rażąco naruszyła inne przepisy prawa obowiązującego w dacie jej wydania. Nie stwierdzono także, aby wydano ją bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

S. S. i Z. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, na którym opiera się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według przepisów prawa materialnego. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, należy odróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości należące do różnych właścicieli, i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony.

Zdaniem Sądu słusznie organ stwierdził, że z uwagi na powyższe, oraz fakt, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony niniejszego postępowania o jego wszczęciu względem całej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. - w odniesieniu do części kontrolowanej decyzji, która nie dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy S. S. należało umorzyć wszczęte postępowanie nieważnościowe, ponieważ wnioskodawca S. S. ma interes prawny tylko do części badanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r., która dotyczy działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), obręb [...] R. – [...] II.

Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji organu wojewódzkiego, czyli na dzień [...] maja 1980 r., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie natomiast z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

Z akt sprawy wynika, że działka należąca do wnioskodawcy S. S., oznaczona obecnie nr ewid. [...], w dacie wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. należała do W. R., zaś w ewidencji gruntów była oznaczona numerem ewid. [...]. Z. i S. S. przedmiotową nieruchomość nabyli aktem notarialnym w dniu 5 listopada 1980 r., czyli już po wydaniu kontrolowanego pozwolenia na budowę. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego o zeznania świadków, stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził, że analiza tych zeznań potwierdziła, że kwestionowany słup energetyczny został wykonany na działce nr ewid. [...] w 1981 r., a został wybudowany na podstawie weryfikowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Wynika to również z ustaleń dokonanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] grudnia 1980 r. kontrolowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA 3561/03. Ze złożonych zeznań wynika ponadto, że pomimo iż inwestycję określono w pozwoleniu jako remont obejmowała ona również budowę istniejącej linii.

Słusznie GINB uznał, że inwestor – Z. w R. – do swojego wniosku z dnia 16 kwietnia 1980 r. o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, winien był dołączyć, jako dokument potwierdzający prawo do dysponowania działką o numerze ewid. [...] na cele budowlane, zgodę W. R. – ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W aktach sprawy brak jest dokumentu wskazującego, że W. R. wyraził inwestorowi zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwala jednakże na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Z. w R. legitymował się zgodą W. R. na realizację spornej inwestycji. Natomiast, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2691/12, uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa musi być poprzedzone wykazaniem ponad wszelką wątpliwość, że do takiego naruszenia doszło. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest możliwości ustalenia ponad wszelką wątpliwość, czy W. R. wyraził lub też nie wyraził zgody na realizację spornej inwestycji oraz czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą własność W. R.

Mając na uwadze wykładnię prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 5 października 2012 r., II OSK 1066/11, słusznie organ stwierdził, że wobec zaistniałych wątpliwości brak jest możliwości stwierdzenia, że decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (obecnie [...]), wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego. Zebrane w sprawie dowody nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić czy inwestor wykazał się prawem do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane czy też nie.

Kontrolowana decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ewid. [...] (obecnie nr ew. [...]), nie naruszyła rażąco innych przepisów prawa obowiązującego w dacie jej wydania, nie stwierdzono, aby wydano ją bez podstawy prawnej, nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z. S. i S. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.:

– art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] lutego 2014 r., mimo że w toku przeprowadzonego przez organ postępowania nie zrealizowano wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 5 października 2012 r., sygn. II OSK 1066/11, oraz WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2691/12, wskazujących na konieczność wykazania ponad wszelką wątpliwość, że doszło do rażącego naruszenia prawa, czyli ustalenia czy w dacie wydania decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. Z. w R. legitymował się zgodą W. R., na które to wątpliwości w tym zakresie także wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, i niedostrzeżenie że ww. wytyczne można zrealizować poprzez uzupełnienie postępowania dowodowego, np. poprzez zeznania właścicieli działek sąsiednich do działki skarżących.

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego uzasadnienia podstawowej okoliczności dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dot. ustalenia ponad wszelką wątpliwość, że W. R. wyraził, bądź nie, zgodę na inwestycję objętą przedmiotem decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. i dlaczego, skoro Sąd wskazuje na wątpliwości w tym zakresie, nie istnieje potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji, aby zrealizować dotychczasowe wytyczne sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że chociaż częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., to nie zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego wyroku. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku w tej części, w której powinno być poświęcone samodzielnym rozważaniom prawnym Sądu Wojewódzkiego zawiera obszerne powtórzenie niespornych okoliczności faktycznych oraz argumentacji przedstawionej przez sądy obu instancji w wydanych wcześniej wyrokach i przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji. Mimo niedostatków uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zawarta w nim ocena Sądu Wojewódzkiego pozwoliła na kontrolę instancyjną w aspekcie zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, brak było w sprawie przesłanek do zastosowania przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia postępowania dowodowego.

Uprawnione było bowiem wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego sprowadzające się do akceptacji stanowiska organu nadzoru i konkluzji co do braku "naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy".

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku wyznaczonym wytycznymi zawartymi w wyroku WSA z 15 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 2691/12, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć należy, że zasadniczą okolicznością podlegającą wyjaśnieniu w postępowaniu prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było to, czy inwestor (Z. w R.) wykazał prawo do dysponowania oznaczoną nieruchomością objętą pozwoleniem na realizację inwestycji liniowej w postaci linii energetycznej, co było wymagane na mocy art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r.

Konkretnie rzeczą organu było wyjaśnienie, czy poprzednik prawny skarżących, jako ówczesny właściciel działki nr [...] (obecnie [...]) wyraził zgodę na realizację spornej inwestycji, co wiązało się z posadowieniem słupów linii napowietrznej.

Oceniając całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie należało przyjąć, tak jak uczynił to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że nie zostało ustalone w sposób pewny, czy inwestor uzyskał zgodę od W. R. na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych na jego nieruchomości. O nieuzyskaniu takiej zgody nie mógł świadczyć fakt braku odpowiedniego dokumentu, gdyż nie zachowały się kompletne akta administracyjne. Jednocześnie nie został ujawniony dokument, z którego wynikałoby, że właściciel nie wyraził zgody na realizację inwestycji. Również dowód z zeznań świadków nie pozwolił w sposób kategoryczny zweryfikować spornej okoliczności.

Usprawiedliwione jest jednak w pewnym stopniu domniemanie, że inwestor uzyskał zgodę na realizację inwestycji liniowej od właścicieli poszczególnych nieruchomości. Wskazują na to dokumenty potwierdzające, że przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 1980 r., zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego przedmiotowej linii napowietrznej, żądano od inwestora uzupełnienia oświadczeń właścicieli nieruchomości, które miały być objęte inwestycją wskutek częściowej zmiany jej lokalizacji (pismo z 12 grudnia 1980 r., spis właścicieli, oświadczenie właścicieli z 17 grudnia 1980 r.).

Skoro organ orzekający o pozwoleniu na budowę badał spełnienie wymogu z art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. i nie jest kwestionowane, że w odniesieniu do innych działek objętych inwestycją uzyskano zgodę ich właścicieli, to trudno przyjąć w sposób pewny, aby działka nr [...] była wykorzystana na odmiennych zasadach.

Z żadnych dowodów nie wynika, że budowa linii napowietrznej przeprowadzona przez szereg nieruchomości, a w tym działkę nr [...], spotkała się ze sprzeciwem ówczesnego właściciela W. R. bądź skarżących, jako jej nabywców od listopada 1980 r. Natomiast złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w 2007 r. a więc po 30 latach sprawia, że występują trudności dowodowe niepozwalające na rzetelne ustalenie stanu faktycznego z okresu gdy organy administracji publicznej orzekały o przebudowie spornej linii energetycznej. W rezultacie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że brak jest podstaw faktycznych, aby stwierdzić, iż kontrolowana decyzja w części dotyczącej nieruchomości skarżących rażąco naruszyła przepisy prawa obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, zwłaszcza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Zaznaczyć należy, że organ w wydanych decyzjach zawarł trafną ocenę co do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak też przedstawił przekonującą argumentację co do nieprzydatności ewentualnego dowodu z zeznań właścicieli innych nieruchomości wykorzystanych do realizacji inwestycji liniowej.

Niewątpliwie upływ przeszło 30 lat od daty wydanego pozwolenia budowlanego skutkuje tym, że relacje świadków nie mogłyby stanowić na tyle wiarygodnego środka dowodowego, aby możliwe było zweryfikowanie spornej okoliczności. Jak zaznaczono już we wcześniejszych wyrokach, o rażącym naruszeniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. można by było mówić tylko wtedy, gdyby ponad wszelką wątpliwość ustalone zostało, że inwestor nie uzyskał od ówczesnego właściciela zgody na dysponowanie działką nr [...] pod realizację przedmiotowej inwestycji. Skoro przeprowadzone dowody w postępowaniu administracyjnym nie potwierdziły w sposób jednoznaczny braku wymaganego dokumentu, a skarżący nie zaoferowali w tym zakresie własnych dowodów, to zasadne było orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej działki o nr ew. [...] (obecnie [...]). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z wytycznymi wiążącymi go na podstawie art. 153 p.p.s.a. Ocena całokształtu okoliczności sprawy dokonana została rzetelnie, z poszanowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. Niezasadny zatem okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.