Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 636/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 30 października 2019 r. nr XII/90/2019 w przedmiocie nadania statutu dla sołectwa (Trzciniec) I. stwierdza nieważność § 8 pkt 5 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej stanowi, że do obowiązków sołtysa należy kierowanie akcją pomocy w sołectwie w razie klęsk żywiołowych; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XII/90/2019 z dnia 30 października 2019 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej zwanej u.s.g., Rada Gminy w Nagłowicach, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, uchwaliła statut sołectwa w Nagłowicach.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zaskarżył powyższą uchwałę w części tj. odnośnie do:

- § 4 ust. 2 i 3 w zakresie zwrotu "w szczególności";

- § 8 pkt 5 oraz

- § 11 ust. 2,

zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w "Regulaminie Sołectwa stanowiącego załącznik do w/w/ uchwały" zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać "Regulamin Sołectwa", wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj. wprowadzenie w § 4 ust. 2 i 3 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołectwa oraz sposobu realizacji zadań sołectwa, wskazanie w § 8 pkt 5, że sołtys kieruje akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń wójta, wskazanie w § 11 ust. 2, że prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają jedynie mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj. § 4 ust. 2 i ust. 3 w zakresie zwrotu

"w szczególności"; § 8 pkt 5 oraz § 11 ust. 2.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działań sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Zdaniem skarżącego, użycie w statucie objętym skargą zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji sołectwa oraz sposobu realizacji jego zadań, stanowi istotne naruszenie prawa.

Co do § 8 pkt 5 uchwały wskazano, że rada gminy nie może w statucie ustalić dla sołtysa zadania w postaci kierowania akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie "zarządzeń burmistrza", gdyż sama nie jest właściwa w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy.

Odnośnie do § 11 ust. 2 Prokurator podkreślił, że pomimo, iż żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednak ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem skarżącego, "nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują poprzez przyjmowanie kryterium występujących w powyższym przepisie prawnym tj.: od stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa oraz od posiadania czynnego prawa wyborczego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej

w całości, zwracając uwagę na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu, zarzuty Prokuratora nie stanowią istotnego naruszenia prawa,

a konkretnie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przepisów statutu objętych skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora okazała się zasadna tylko częściowo.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Nagłowice ). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub

w części.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że tożsama z przedstawioną w skardze argumentacja, była przedmiotem rozważań przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie II SA/Ke 621/20 która w całości w niniejszej sprawie została podzielona.

Zarzuty sformułowane w skardze opierają się na twierdzeniu, że Rada Gminy

w Nagłowicach przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., uprawniającą do podjęcia zaskarżonych postanowień uchwały nr XII/90/2019 z dnia 30 października 2019 r., zwanej w dalszym ciągu "statutem". Nawiązując do opisu tego zarzutu zawartego w petitum skargi należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nr XII/90/2019 nie dotyczyła "Regulaminu Sołectwa", lecz statutu sołectwa

i nie stanowiła załącznika do uchwały (uchwała nie zawiera żadnego załącznika), jak wadliwie wskazał Prokurator.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Nie jest zasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez użycie zwrotu "w szczególności" w regulacji zawartej w § 4 ust. 2 i ust. 3 statutu, przez co – zdaniem skarżącego – miało dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Przepis § 4 ust. 2 kontrolowanego statutu określa zadania sołectwa, które obejmują w szczególności konkretne działania wymienione w pkt 1 – 12. Z kolei § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, że zadania określone w ust. 2, sołectwo realizuje w szczególności poprzez:

1) podejmowanie uchwał;

2) wydawanie opinii;

3) przedstawianie organom gminy inicjatyw społecznych i gospodarczych;

4) uczestniczenie w konsultacjach społecznych;

5) zgłaszanie wniosków do organów gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., wyrażany był wielokrotnie pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Sądy podkreślają, że wynika to z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko, przytoczone zresztą

w uzasadnieniu skargi wraz ze wskazaniem wyżej wymienionych orzeczeń, należy jednak zwrócić uwagę na całościową regulację, jaką przyjęto w zaskarżonej uchwale odnośnie do zadań sołectwa. W § 4 ust. 1 (sołectwo współdziała z organami gminy

w wykonywaniu zadań na rzecz zaspokajania potrzeb wspólnoty mieszkańców)

i w § 6 (sołectwo, jego organy i rada sołecka dbają o zbiorowe potrzeby mieszkańców sołectwa) zadania te zostały określone w sposób ogólny, zaś dookreślone w § 4 ust. 2 – istotnie używając zwrotu "w szczególności". Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, lex nr 597393).

Z powyższego wywieść należy, że nawet jeśli w niniejszym przypadku katalog zadań zawartych w § 4 ust. 2 statutu mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny, związany z zaspokajaniem potrzeb lokalnej wspólnoty mieszkańców sołectwa i dbaniem o te potrzeby (§ 4 ust. 1 oraz § 6 statutu).

Poza tym podkreślenia wymaga, że u podstaw zaprezentowanego wyżej poglądu, wyrażanego w orzecznictwie na tle art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., legła wyrażana przez sądy obawa, że niedookreślony w statucie zakres zadań sołectwa może powodować przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. wynika przy tym, że statut sołectwa powinien przewidywać zarówno zadania własne organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. pkt 3 u.s.g.), jak i zadania przekazywane tej jednostce przez gminę (art. 35 ust. 3 pkt 4).

W tym kontekście przy interpretacji zaskarżonego przez Prokuratora § 4 ust. 2 statutu i użytego w tym przepisie zwrotu "w szczególności", nie można pomijać innych regulacji kontrolowanej uchwały, zwłaszcza zawartych w rozdziale 5, dotyczącym zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Przepisy tego rozdziału nie zostały objęte skargą, a więc można domniemywać, że Prokurator uznał je za zgodne z prawem. Przepisy te stanowią natomiast określenie zadań sołectwa w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., a więc zadań przekazywanych jednostce przez gminę. W tym konkretnym przypadku, uzasadnieniem dla zasadności zarzutu o braku doprecyzowania zadań sołectwa nie może być więc argument zaprezentowany w orzeczeniach powołanych przez Prokuratora w skardze, że rozwiązanie przyjęte w § 4 ust. 2, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", może powodować przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy.

Zauważyć wreszcie należy, że w przepisie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. mowa jest nie tyle o zadaniach sołectwa, co o zadaniach organów jednostki pomocniczej, jakimi są zebranie wiejskie i sołtys. Organy te wymienione zostały w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a zakres ich zadań został skatalogowany w sposób wyczerpujący w § 7 (co do zebrania wiejskiego) oraz w § 8 (co do sołtysa). Nie ulega więc wątpliwości, że zadania organów jednostki pomocniczej określone zostały w formie katalogu zamkniętego, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i także przez pryzmat tych przepisów należy oceniać zakres zadań sołectwa wyszczególniony w § 4 ust. 2 statutu. Skoro sołectwo, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, realizuje zadania za pośrednictwem swoich organów (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP), a zakres zadań tych organów określono w statucie w sposób wyczerpujący, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że użycie w § 4 ust. 2 zwrotu "w szczególności" stanowi istotne naruszenie prawa.

Te same wnioski odnieść należy do regulacji zawartej w § 4 ust. 3 statutu, dotyczącej przykładowego wyliczenia sposobu realizacji zadań sołectwa (poprzez użycie kwestionowanego w skardze zwrotu "w szczególności"). Z treści innych przepisów, a zwłaszcza zawartych w § 7 i § 8 wynika, że sposób realizowania zadań przez sołectwo ujęty został w sposób wyczerpujący i nie stanowi katalogu otwartego. Można powiedzieć, że regulacja zawarta w § 4 ust. 3 – mimo jej sformułowania - stanowi zapis ogólny w stosunku do konkretnych zadań i sposobu ich realizowania przez organy sołectwa, wymienionych w § 7 i § 8. I tak, podejmowanie uchwał, o jakich mowa w § 4 ust. 3 pkt 1 doprecyzowane zostało w § 7 pkt 1 i 2 statutu; wydawanie opinii z § 4 ust. 3 pkt 2 dotyczy kompetencji przewidzianych dla zebrania wiejskiego (§ 7 pkt 4), przedstawianie organom gminy inicjatyw społecznych

i gospodarczych oraz zgłaszanie wniosków, przewidziane w § 4 ust. 3 pkt 3 i 5, doprecyzowano w § 7 pkt 5 w zw. z § 8 pkt 1 i 2, uczestniczenie zaś w konsultacjach społecznych wynika z zasady, o jakiej mowa w art. 5a u.s.g. Inne sposoby realizowania zadań sołectwa, nieujęte w § 4 ust. 3 statutu, mieszczą się w pozostałych regulacjach zawartych w § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały, wymieniających szczegółowo kompetencje organów jednostki pomocniczej, które wykonują jej zadania.

Dlatego też, w ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Gminy w Nagłowicach używając zwrotów "w szczególności" w omawianych przepisach statutu w sposób istotny naruszyła prawo. Katalog zadań sołectwa i sposób realizacji tych zadań został w istocie doprecyzowany poprzez ich ujęcie w innych regulacjach uchwały, w zakresie których mieszczą się wszelkie zadania szczegółowe oraz to, w jaki sposób są wykonywane.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 8 pkt 5 statutu, to Sąd uznał go za zasadny jedynie częściowo. Zgodnie z tym przepisem, do obowiązków sołtysa należy organizowanie różnych form pomocy sąsiedzkiej, w tym kierowanie akcją pomocy

w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń wójta.

Jako jedyny argument przemawiający za istotnym naruszeniem prawa w tym zakresie, skutkującym wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 5 w całości, Prokurator powołał w uzasadnieniu skargi dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 887/19 oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 227/16. W wyrokach tych, jak wynika z uzasadnienia skargi, odwołano się do sprzeczności tego rodzaju regulacji z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897). Zgodnie z tym przepisem, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują wójt (burmistrz, prezydent miasta) - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy.

Formułując omawiany zarzut skarżący nie przeprowadził jednak żadnej analizy stanowiska, zaprezentowanego zresztą tylko w jednym z przywołanych wyżej wyroków (w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Go 227/16 Sąd nie kontrolował przepisu statutu o treści zakwestionowanej przez Prokuratora w skardze) i nie odniósł go do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie dostrzegł skarżący tego, że regulacja zawarta w § 8 pkt 5 statutu pozostaje w sprzeczności z art. 8 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej tylko tej w części, która dotyczy kierowania przez sołtysa akcją pomocy w sołectwie w razie klęski żywiołowej. Jak stanowi art. 1 powołanej ustawy, określa ona tryb wprowadzenia i zniesienia stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu klęski żywiołowej. Ani art. 8 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej ani inne jej przepisy nie normują kwestii związanych z organizowaniem w sołectwie form ogólnorozumianej pomocy sąsiedzkiej (§ 8 pkt 5 statutu mówi o "różnych" formach tej pomocy), czy akcji pomocy w razie wypadków losowych (np. pożaru), którymi kierować ma – stosownie do § 8 pkt 5 statutu – sołtys. Sąd nie znalazł jakichkolwiek przesłanek prawnych, a także zdroworozsądkowych, które nakazywałyby uznać tego rodzaju regulację jako istotnie naruszającą prawo. Nie ma również podstaw, aby przyjąć, że obowiązki, o jakich mowa w § 8 pkt 5 (za wyjątkiem kierowania akcją pomocy w sołectwie w razie klęski żywiołowej), sołtys może realizować w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń wójta, jeżeli to wójt kieruje daną akcją i jeśli takie zarządzenia wydał.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 8 pkt 5 zaskarżonej uchwały

w części, w jakiej stanowi, że do obowiązków sołtysa należy kierowanie akcją pomocy w sołectwie w razie klęsk żywiołowych (pkt I wyroku).

Na uwzględnienie nie zasługiwał ostatni zarzut skargi dotyczący § 11 ust. 2 statutu, zgodnie z którym prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze. Uzasadnienie tego zarzutu nie jest – w ocenie Sądu – czytelne.

Z petitum skargi wynika, że Prokurator upatruje naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

w tym, że w § 11 ust. 2 wskazano, że prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają jedynie mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze, podczas gdy w krótkiej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, jej autor podnosi, że norma zaskarżonego przepisu statutu stanowi ograniczenie "uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują" zarówno od kryterium stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, jak i od posiadania czynnego prawa wyborczego.

Kontrolując zaskarżoną regulację statutu w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., a więc niezależnie od tego, w jaki sposób zarzuty skargi zostały sformułowane czy uargumentowane, zauważyć należy, że przepisy u.s.g. nie regulują kwestii związanych z określeniem kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator. Art. 36 ust. 2 tej ustawy stanowi jedynie, że prawo do wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W ocenie Prokuratora, przeniesienie tej zasady na głosowanie w innych sprawach sołectwa nie jest uprawnione.

Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza. Konsekwencją przyjęcia poglądu zaprezentowanego w skardze byłoby bowiem zaakceptowanie sytuacji, w której prawo do głosowania nad uchwałami podejmowanymi przez organ sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, miałyby np. osoby małoletnie. Takie założenie musiałoby rodzić z kolei pytanie, od jakiego konkretnie wieku należałoby uprawnienie do głosowania przyznać. Wszystko to uzależniałoby przyjmowanie przepisów statutu decydujących o kształcie prawa do głosowania na zebraniu wiejskim od kryteriów niedookreślonych, nieostrych i ocennych, czego należy unikać przy stanowieniu jakichkolwiek norm prawnych. Poza tym, trudno znaleźć argumentację przemawiającą za przyjęciem stanowiska będącego konsekwencją poglądu prezentowanego przez Prokuratora w skardze, że prawo do głosowania w trakcie obrad organu jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, miałoby być uregulowane – co do zasady - inaczej, niż w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.).

Stosownie do art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej

w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1). Prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach: do Sejmu i Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej, do Parlamentu Europejskiego, do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta (prezydenta, burmistrza) określa art. 10 § 1 w zw. z art. 5 pkt 6 Kodeksu wyborczego.

Z uwagi na fakt, że sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, uprawnionym będzie przywołanie regulacji dotyczących czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b Kodeksu wyborczego, prawo to ma w wyborach do:

a) rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy,

b) rady powiatu i sejmiku województwa - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa.

W wyborach wójta (burmistrza, prezydenta) w danej gminie czynne prawo wyborcze przysługuje osobie mającej prawo wybierania do rady tej gminy (art. 10 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego).

Zgodnie zaś z art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego, nie ma prawa wybierania osoba:

1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;

2 ) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;

3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Skoro zatem prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale zrównał przesłanki prawa do głosowania podczas zebrania wiejskiego z kryteriami, jakie ustawodawca zastosował do przyznania obywatelom czynnego prawa wyborczego w wyborach do rady gminy oraz w wyborach wójta (burmistrza, prezydenta) w danej gminie, to trudno takie rozwiązanie ocenić jako "ograniczające" uprawnienia obywatelskie, jak przyjmuje Prokurator skardze. Nie budzi także wątpliwości słuszność unormowania zawartego w § 11 ust. 2 statutu, zgodnie z którym prawo do głosowania na zebraniu wiejskim powiązano nie tylko z przysługującym danej osobie czynnym prawem wyborczym w rozumieniu art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, ale także z wymogiem stałego zamieszkiwania na obszarze sołectwa, którego głównym zadaniem jest przecież działanie na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkańców tego sołectwa. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia tego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a więc strukturą mocno osadzoną w konstrukcji prawnej, w ramach której funkcjonuje samorząd terytorialny, a konkretnie gmina. W zakresie ustalenia w statucie sołectwa warunków określających prawo do głosowania na zebraniu wiejskim, naturalnym jest więc skorzystanie z rozwiązań prawnych, które obowiązują w polskim systemie prawnym i kształtują przesłanki przyznania obywatelowi czynnego prawa wyborczego. Pogląd ten pozostaje aktualny mimo tego, że Konstytucja RP oraz Kodeks wyborczy nie regulują wprost kwestii prawa głosowania podczas obrad organu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Oba te akty kreują jednak pewne podstawowe zasady ustrojowe, na których oparty został porządek demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że z treści kontrolowanego statutu wynika, że Rada Gminy wyraźnie odróżnia prawo do udziału w zebraniu wiejskim od uprawnienia do głosowania w trakcie obrad zebrania. Przepis § 11 ust. 1 statutu stanowi bowiem, że w zebraniu mogą wziąć udział wszyscy mieszkańcy sołectwa (bez względu na to, czy przysługuje im czynne prawo wyborcze czy też nie), a także radni rady gminy, wójt, wyznaczone przez niego osoby oraz zaproszeni goście. W treści § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny dał wyraz zrozumienia specyfiki zebrania wiejskiego jako formy demokracji bezpośredniej realizowanej poprzez udział w zebraniu wszystkich mieszkańców sołectwa. Na zebraniu wiejskim każdy mieszkaniec, bez względu na przysługujące mu czynne prawo wyborcze, ma bowiem prawo zabierać głos, brać udział w dyskusji i inicjować działania bądź akcje mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, jaką jest sołectwo. Jednak prawo do głosowania na zebraniu wiejskim nie może zostać

w statucie jednostki pomocniczej ukształtowane odmiennie, niż przewidują to zasady ustrojowe przewidziane w Konstytucji RP i uszczegółowione w Kodeksie wyborczym.

Z tych względów, zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez regulację zawartą w § 11 ust. 2 statutu sołectwa Nagłowice, należy uznać za niezasadny.

Kontrolując uchwałę nr XII/90/2019 z dnia 30 października 2019 r. w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora (co do § 4 ust. 2 i 3 odnośnie do zwrotu

"w szczególności", § 8 pkt 5 oraz § 11 ust. 2), Sąd uwzględnił skargę w części opisanej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś oddalił ją w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.

UZASADNIENIE

Uchwałą nr XII/90/2019 z dnia 30 października 2019 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej zwanej u.s.g., Rada Gminy w Nagłowicach, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, uchwaliła statut sołectwa w Nagłowicach.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zaskarżył powyższą uchwałę w części tj. odnośnie do:

- § 4 ust. 2 i 3 w zakresie zwrotu "w szczególności";

- § 8 pkt 5 oraz

- § 11 ust. 2,

zarzucając istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez umieszczenie w "Regulaminie Sołectwa stanowiącego załącznik do w/w/ uchwały" zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać "Regulamin Sołectwa", wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj. wprowadzenie w § 4 ust. 2 i 3 zwrotu "w szczególności" w przypadku wskazywania obowiązków i kompetencji sołectwa oraz sposobu realizacji zadań sołectwa, wskazanie w § 8 pkt 5, że sołtys kieruje akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń wójta, wskazanie w § 11 ust. 2, że prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają jedynie mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj. § 4 ust. 2 i ust. 3 w zakresie zwrotu

"w szczególności"; § 8 pkt 5 oraz § 11 ust. 2.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działań sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Zdaniem skarżącego, użycie w statucie objętym skargą zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji sołectwa oraz sposobu realizacji jego zadań, stanowi istotne naruszenie prawa.

Co do § 8 pkt 5 uchwały wskazano, że rada gminy nie może w statucie ustalić dla sołtysa zadania w postaci kierowania akcją pomocy w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie "zarządzeń burmistrza", gdyż sama nie jest właściwa w tym przedmiocie. Zgodnie bowiem z art. 8 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje wójt (burmistrz, prezydent miasta), jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy.

Odnośnie do § 11 ust. 2 Prokurator podkreślił, że pomimo, iż żaden przepis prawa nie precyzuje, kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednak ograniczenie wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczy tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem skarżącego, "nie można zatem na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują poprzez przyjmowanie kryterium występujących w powyższym przepisie prawnym tj.: od stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa oraz od posiadania czynnego prawa wyborczego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej

w całości, zwracając uwagę na samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej w art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie organu, zarzuty Prokuratora nie stanowią istotnego naruszenia prawa,

a konkretnie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., w związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przepisów statutu objętych skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora okazała się zasadna tylko częściowo.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa Nagłowice ). Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub

w części.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że tożsama z przedstawioną w skardze argumentacja, była przedmiotem rozważań przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie II SA/Ke 621/20 która w całości w niniejszej sprawie została podzielona.

Zarzuty sformułowane w skardze opierają się na twierdzeniu, że Rada Gminy

w Nagłowicach przekroczyła delegację ustawową, zawartą w art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., uprawniającą do podjęcia zaskarżonych postanowień uchwały nr XII/90/2019 z dnia 30 października 2019 r., zwanej w dalszym ciągu "statutem". Nawiązując do opisu tego zarzutu zawartego w petitum skargi należy zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nr XII/90/2019 nie dotyczyła "Regulaminu Sołectwa", lecz statutu sołectwa

i nie stanowiła załącznika do uchwały (uchwała nie zawiera żadnego załącznika), jak wadliwie wskazał Prokurator.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Nie jest zasadny zarzut przekroczenia delegacji ustawowej poprzez użycie zwrotu "w szczególności" w regulacji zawartej w § 4 ust. 2 i ust. 3 statutu, przez co – zdaniem skarżącego – miało dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania sołectwa, sołtysa i rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Przepis § 4 ust. 2 kontrolowanego statutu określa zadania sołectwa, które obejmują w szczególności konkretne działania wymienione w pkt 1 – 12. Z kolei § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazuje, że zadania określone w ust. 2, sołectwo realizuje w szczególności poprzez:

6) podejmowanie uchwał;

7) wydawanie opinii;

8) przedstawianie organom gminy inicjatyw społecznych i gospodarczych;

9) uczestniczenie w konsultacjach społecznych;

10) zgłaszanie wniosków do organów gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., wyrażany był wielokrotnie pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Sądy podkreślają, że wynika to z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając co do zasady powyższe stanowisko, przytoczone zresztą

w uzasadnieniu skargi wraz ze wskazaniem wyżej wymienionych orzeczeń, należy jednak zwrócić uwagę na całościową regulację, jaką przyjęto w zaskarżonej uchwale odnośnie do zadań sołectwa. W § 4 ust. 1 (sołectwo współdziała z organami gminy

w wykonywaniu zadań na rzecz zaspokajania potrzeb wspólnoty mieszkańców)

i w § 6 (sołectwo, jego organy i rada sołecka dbają o zbiorowe potrzeby mieszkańców sołectwa) zadania te zostały określone w sposób ogólny, zaś dookreślone w § 4 ust. 2 – istotnie używając zwrotu "w szczególności". Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, lex nr 597393).

Z powyższego wywieść należy, że nawet jeśli w niniejszym przypadku katalog zadań zawartych w § 4 ust. 2 statutu mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny, związany z zaspokajaniem potrzeb lokalnej wspólnoty mieszkańców sołectwa i dbaniem o te potrzeby (§ 4 ust. 1 oraz § 6 statutu).

Poza tym podkreślenia wymaga, że u podstaw zaprezentowanego wyżej poglądu, wyrażanego w orzecznictwie na tle art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., legła wyrażana przez sądy obawa, że niedookreślony w statucie zakres zadań sołectwa może powodować przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. wynika przy tym, że statut sołectwa powinien przewidywać zarówno zadania własne organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. pkt 3 u.s.g.), jak i zadania przekazywane tej jednostce przez gminę (art. 35 ust. 3 pkt 4).

W tym kontekście przy interpretacji zaskarżonego przez Prokuratora § 4 ust. 2 statutu i użytego w tym przepisie zwrotu "w szczególności", nie można pomijać innych regulacji kontrolowanej uchwały, zwłaszcza zawartych w rozdziale 5, dotyczącym zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Przepisy tego rozdziału nie zostały objęte skargą, a więc można domniemywać, że Prokurator uznał je za zgodne z prawem. Przepisy te stanowią natomiast określenie zadań sołectwa w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g., a więc zadań przekazywanych jednostce przez gminę. W tym konkretnym przypadku, uzasadnieniem dla zasadności zarzutu o braku doprecyzowania zadań sołectwa nie może być więc argument zaprezentowany w orzeczeniach powołanych przez Prokuratora w skardze, że rozwiązanie przyjęte w § 4 ust. 2, poprzez użycie zwrotu "w szczególności", może powodować przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy.

Zauważyć wreszcie należy, że w przepisie art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. mowa jest nie tyle o zadaniach sołectwa, co o zadaniach organów jednostki pomocniczej, jakimi są zebranie wiejskie i sołtys. Organy te wymienione zostały w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a zakres ich zadań został skatalogowany w sposób wyczerpujący w § 7 (co do zebrania wiejskiego) oraz w § 8 (co do sołtysa). Nie ulega więc wątpliwości, że zadania organów jednostki pomocniczej określone zostały w formie katalogu zamkniętego, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. i także przez pryzmat tych przepisów należy oceniać zakres zadań sołectwa wyszczególniony w § 4 ust. 2 statutu. Skoro sołectwo, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, realizuje zadania za pośrednictwem swoich organów (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP), a zakres zadań tych organów określono w statucie w sposób wyczerpujący, to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że użycie w § 4 ust. 2 zwrotu "w szczególności" stanowi istotne naruszenie prawa.

Te same wnioski odnieść należy do regulacji zawartej w § 4 ust. 3 statutu, dotyczącej przykładowego wyliczenia sposobu realizacji zadań sołectwa (poprzez użycie kwestionowanego w skardze zwrotu "w szczególności"). Z treści innych przepisów, a zwłaszcza zawartych w § 7 i § 8 wynika, że sposób realizowania zadań przez sołectwo ujęty został w sposób wyczerpujący i nie stanowi katalogu otwartego. Można powiedzieć, że regulacja zawarta w § 4 ust. 3 – mimo jej sformułowania - stanowi zapis ogólny w stosunku do konkretnych zadań i sposobu ich realizowania przez organy sołectwa, wymienionych w § 7 i § 8. I tak, podejmowanie uchwał, o jakich mowa w § 4 ust. 3 pkt 1 doprecyzowane zostało w § 7 pkt 1 i 2 statutu; wydawanie opinii z § 4 ust. 3 pkt 2 dotyczy kompetencji przewidzianych dla zebrania wiejskiego (§ 7 pkt 4), przedstawianie organom gminy inicjatyw społecznych

i gospodarczych oraz zgłaszanie wniosków, przewidziane w § 4 ust. 3 pkt 3 i 5, doprecyzowano w § 7 pkt 5 w zw. z § 8 pkt 1 i 2, uczestniczenie zaś w konsultacjach społecznych wynika z zasady, o jakiej mowa w art. 5a u.s.g. Inne sposoby realizowania zadań sołectwa, nieujęte w § 4 ust. 3 statutu, mieszczą się w pozostałych regulacjach zawartych w § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały, wymieniających szczegółowo kompetencje organów jednostki pomocniczej, które wykonują jej zadania.

Dlatego też, w ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Gminy w Nagłowicach używając zwrotów "w szczególności" w omawianych przepisach statutu w sposób istotny naruszyła prawo. Katalog zadań sołectwa i sposób realizacji tych zadań został w istocie doprecyzowany poprzez ich ujęcie w innych regulacjach uchwały, w zakresie których mieszczą się wszelkie zadania szczegółowe oraz to, w jaki sposób są wykonywane.

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 8 pkt 5 statutu, to Sąd uznał go za zasadny jedynie częściowo. Zgodnie z tym przepisem, do obowiązków sołtysa należy organizowanie różnych form pomocy sąsiedzkiej, w tym kierowanie akcją pomocy

w sołectwie w razie wypadków losowych i klęsk żywiołowych, w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń wójta.

Jako jedyny argument przemawiający za istotnym naruszeniem prawa w tym zakresie, skutkującym wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 5 w całości, Prokurator powołał w uzasadnieniu skargi dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Go 887/19 oraz z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 227/16. W wyrokach tych, jak wynika z uzasadnienia skargi, odwołano się do sprzeczności tego rodzaju regulacji z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1897). Zgodnie z tym przepisem, w czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują wójt (burmistrz, prezydent miasta) - jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy.

Formułując omawiany zarzut skarżący nie przeprowadził jednak żadnej analizy stanowiska, zaprezentowanego zresztą tylko w jednym z przywołanych wyżej wyroków (w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Go 227/16 Sąd nie kontrolował przepisu statutu o treści zakwestionowanej przez Prokuratora w skardze) i nie odniósł go do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nie dostrzegł skarżący tego, że regulacja zawarta w § 8 pkt 5 statutu pozostaje w sprzeczności z art. 8 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej tylko tej w części, która dotyczy kierowania przez sołtysa akcją pomocy w sołectwie w razie klęski żywiołowej. Jak stanowi art. 1 powołanej ustawy, określa ona tryb wprowadzenia i zniesienia stanu klęski żywiołowej, a także zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu klęski żywiołowej. Ani art. 8 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej ani inne jej przepisy nie normują kwestii związanych z organizowaniem w sołectwie form ogólnorozumianej pomocy sąsiedzkiej (§ 8 pkt 5 statutu mówi o "różnych" formach tej pomocy), czy akcji pomocy w razie wypadków losowych (np. pożaru), którymi kierować ma – stosownie do § 8 pkt 5 statutu – sołtys. Sąd nie znalazł jakichkolwiek przesłanek prawnych, a także zdroworozsądkowych, które nakazywałyby uznać tego rodzaju regulację jako istotnie naruszającą prawo. Nie ma również podstaw, aby przyjąć, że obowiązki, o jakich mowa w § 8 pkt 5 (za wyjątkiem kierowania akcją pomocy w sołectwie w razie klęski żywiołowej), sołtys może realizować w szczególności poprzez wykonywanie zarządzeń wójta, jeżeli to wójt kieruje daną akcją i jeśli takie zarządzenia wydał.

Z tych względów Sąd stwierdził nieważność § 8 pkt 5 zaskarżonej uchwały

w części, w jakiej stanowi, że do obowiązków sołtysa należy kierowanie akcją pomocy w sołectwie w razie klęsk żywiołowych (pkt I wyroku).

Na uwzględnienie nie zasługiwał ostatni zarzut skargi dotyczący § 11 ust. 2 statutu, zgodnie z którym prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze, stale zamieszkujący na jego obszarze. Uzasadnienie tego zarzutu nie jest – w ocenie Sądu – czytelne.

Z petitum skargi wynika, że Prokurator upatruje naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

w tym, że w § 11 ust. 2 wskazano, że prawo do głosowania na zebraniu wiejskim mają jedynie mieszkańcy posiadający czynne prawo wyborcze, podczas gdy w krótkiej argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, jej autor podnosi, że norma zaskarżonego przepisu statutu stanowi ograniczenie "uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują" zarówno od kryterium stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, jak i od posiadania czynnego prawa wyborczego.

Kontrolując zaskarżoną regulację statutu w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., a więc niezależnie od tego, w jaki sposób zarzuty skargi zostały sformułowane czy uargumentowane, zauważyć należy, że przepisy u.s.g. nie regulują kwestii związanych z określeniem kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator. Art. 36 ust. 2 tej ustawy stanowi jedynie, że prawo do wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. W ocenie Prokuratora, przeniesienie tej zasady na głosowanie w innych sprawach sołectwa nie jest uprawnione.

Z takim stanowiskiem Sąd się nie zgadza. Konsekwencją przyjęcia poglądu zaprezentowanego w skardze byłoby bowiem zaakceptowanie sytuacji, w której prawo do głosowania nad uchwałami podejmowanymi przez organ sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, miałyby np. osoby małoletnie. Takie założenie musiałoby rodzić z kolei pytanie, od jakiego konkretnie wieku należałoby uprawnienie do głosowania przyznać. Wszystko to uzależniałoby przyjmowanie przepisów statutu decydujących o kształcie prawa do głosowania na zebraniu wiejskim od kryteriów niedookreślonych, nieostrych i ocennych, czego należy unikać przy stanowieniu jakichkolwiek norm prawnych. Poza tym, trudno znaleźć argumentację przemawiającą za przyjęciem stanowiska będącego konsekwencją poglądu prezentowanego przez Prokuratora w skardze, że prawo do głosowania w trakcie obrad organu jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo, miałoby być uregulowane – co do zasady - inaczej, niż w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 z późn. zm.).

Stosownie do art. 62 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej

w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1). Prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) w wyborach: do Sejmu i Senatu, Prezydenta Rzeczypospolitej, do Parlamentu Europejskiego, do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz w wyborach wójta (prezydenta, burmistrza) określa art. 10 § 1 w zw. z art. 5 pkt 6 Kodeksu wyborczego.

Z uwagi na fakt, że sołectwo stanowi jednostkę pomocniczą gminy, uprawnionym będzie przywołanie regulacji dotyczących czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a i b Kodeksu wyborczego, prawo to ma w wyborach do:

a) rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy,

b) rady powiatu i sejmiku województwa - obywatel polski, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze, odpowiednio, tego powiatu i województwa.

W wyborach wójta (burmistrza, prezydenta) w danej gminie czynne prawo wyborcze przysługuje osobie mającej prawo wybierania do rady tej gminy (art. 10 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego).

Zgodnie zaś z art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego, nie ma prawa wybierania osoba:

1) pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu;

2 ) pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu;

3) ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu.

Skoro zatem prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale zrównał przesłanki prawa do głosowania podczas zebrania wiejskiego z kryteriami, jakie ustawodawca zastosował do przyznania obywatelom czynnego prawa wyborczego w wyborach do rady gminy oraz w wyborach wójta (burmistrza, prezydenta) w danej gminie, to trudno takie rozwiązanie ocenić jako "ograniczające" uprawnienia obywatelskie, jak przyjmuje Prokurator skardze. Nie budzi także wątpliwości słuszność unormowania zawartego w § 11 ust. 2 statutu, zgodnie z którym prawo do głosowania na zebraniu wiejskim powiązano nie tylko z przysługującym danej osobie czynnym prawem wyborczym w rozumieniu art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, ale także z wymogiem stałego zamieszkiwania na obszarze sołectwa, którego głównym zadaniem jest przecież działanie na rzecz zaspokajania potrzeb mieszkańców tego sołectwa. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia tego, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, a więc strukturą mocno osadzoną w konstrukcji prawnej, w ramach której funkcjonuje samorząd terytorialny, a konkretnie gmina. W zakresie ustalenia w statucie sołectwa warunków określających prawo do głosowania na zebraniu wiejskim, naturalnym jest więc skorzystanie z rozwiązań prawnych, które obowiązują w polskim systemie prawnym i kształtują przesłanki przyznania obywatelowi czynnego prawa wyborczego. Pogląd ten pozostaje aktualny mimo tego, że Konstytucja RP oraz Kodeks wyborczy nie regulują wprost kwestii prawa głosowania podczas obrad organu sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Oba te akty kreują jednak pewne podstawowe zasady ustrojowe, na których oparty został porządek demokratycznego państwa prawnego, jakim jest Rzeczypospolita Polska.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że z treści kontrolowanego statutu wynika, że Rada Gminy wyraźnie odróżnia prawo do udziału w zebraniu wiejskim od uprawnienia do głosowania w trakcie obrad zebrania. Przepis § 11 ust. 1 statutu stanowi bowiem, że w zebraniu mogą wziąć udział wszyscy mieszkańcy sołectwa (bez względu na to, czy przysługuje im czynne prawo wyborcze czy też nie), a także radni rady gminy, wójt, wyznaczone przez niego osoby oraz zaproszeni goście. W treści § 11 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny dał wyraz zrozumienia specyfiki zebrania wiejskiego jako formy demokracji bezpośredniej realizowanej poprzez udział w zebraniu wszystkich mieszkańców sołectwa. Na zebraniu wiejskim każdy mieszkaniec, bez względu na przysługujące mu czynne prawo wyborcze, ma bowiem prawo zabierać głos, brać udział w dyskusji i inicjować działania bądź akcje mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, jaką jest sołectwo. Jednak prawo do głosowania na zebraniu wiejskim nie może zostać

w statucie jednostki pomocniczej ukształtowane odmiennie, niż przewidują to zasady ustrojowe przewidziane w Konstytucji RP i uszczegółowione w Kodeksie wyborczym.

Z tych względów, zarzut istotnego naruszenia prawa poprzez regulację zawartą w § 11 ust. 2 statutu sołectwa Nagłowice, należy uznać za niezasadny.

Kontrolując uchwałę nr XII/90/2019 z dnia 30 października 2019 r. w zakresie zaskarżonym przez Prokuratora (co do § 4 ust. 2 i 3 odnośnie do zwrotu

"w szczególności", § 8 pkt 5 oraz § 11 ust. 2), Sąd uwzględnił skargę w części opisanej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś oddalił ją w pozostałym zakresie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.