Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 333/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 5 , art. 54 , 55, 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. l ISA/Kr 333/12

UZASADNIENIE

Starosta S. i na wniosek J.G. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowo -magazynowego z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...] ,[...] [...] [...] itd... . W decyzji tej Inwestor został zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W dniu 4 marca 2011r. J.G. złożył do PINB wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji robót z istotnymi odstępstwami.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. j (dalej PINB) w dniu 24 marca 2011 r. przeprowadził kontrolę robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku handlowo-usługowo-magazynowego z budową niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...] ,[...] [...] itd... . W trakcie kontroli stwierdzono, ze budowa została zakończona i stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku na kondygnacji parteru i na części kondygnacji piętra.

Ponowne oględziny PINB przeprowadził dnia 12 kwietnia 2011r., (o których pismem z dnia 1 kwietnia 2011 r. znak: [...] został powiadomiony inwestor). W protokole sporządzając na tę okoliczność stwierdzono, że budynek jest użytkowany. Na parterze budynku oraz w części piętra prowadzona jest działalność handlowa, na miejscach postojowych obok budynku parkowane są samochody ludzi wchodzących do budynku. Dokonano zdjęć i uzyskano dowód potwierdzający jego użytkowanie w postaci paragonu fiskalne go za dokonane zakupy w przedmiotowym obiekcie.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2011r. znak: [...] PINB wymierzył J.G. "karę z tytułu nielegalnego użytkowania wykonanej nadbudowy i rozbudowy budynku handlowo-usługowo-magazynowego z budową- niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nrew[...] ,[...] [...] [...] itd.. położonych w B. " w kwocie 150 000 zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.G.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2-011 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu l Instancji W uzasadnieniu wskazano co następuje.

W toku postępowania MWINB postanowieniem z [...] października 2011 r. zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego o oryginał lub uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym, celem ustalenia kubatury obiektu od której uzależniona jest wysokość nałożonej kary. Uzupełniony materiał dowody wpłynął do WINB w dniu 10 listopada 2011 r. za pismem z 7 listopada 2011 r. Zatem organ odwoławczy dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne w oparciu o akta sprawy znak: [...]uzupełnione o uwierzytelnioną kserokopię decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010r. znak: [...] oraz zatwierdzony nią projekt budowlany z listopada 2009r.

Wskazano, że skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 243 póz. 1623), zwana dalej u.p.b., w świetle którego "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Przepis art. 54 ustawy prawo budowlane zobowiązuje inwestora do zgłoszenia właściwemu organowi zakończenia robót budowlanych z zastrzeżeniem art. 55 u.p.b. Zgodnie z pkt 1 art. 55 u.p.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest ona zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia 22 kwietnia 2010 r. znak:[...] . Zgodnie z zapisem w w/w decyzji obiekt posiada kategorię IV, XVII, XXII i XXVI, ponadto w treści decyzji wskazano, że "inwestor zobowiązany jest przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie". Z powyższego bezspornie wynika, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty S. z dnia 22 kwietnia 2010r. znak: [...] J.G. zobowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Bezsporny również jest fakt, iż inwestor decyzji takiej nie posiada.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany jest użytkowany. Okoliczność ta została potwierdzona przez organ I instancji dwukrotnie - w dniu 24 marca 2011 r (protokół kontroli został podpisany zarówno przez inwestora jak i jego profesjonalnego pełnomocnika bez uwag) oraz w dniu 12 kwietnia 2011r. Organ l instancji wykonał dokumentacje fotograficzną potwierdzającą, iż obiekt jest użytkowany, w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci paragonu fiskalnego z dnia 12 kwietnia 2011r., z którego wynika, iż w przedmiotowym dokonano zakupów spożywczych. W ocenie organu odwoławczego powyższe jednoznacznie potwierdza, iż przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zatem zaistniały przesłanki o których mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b - inwestor zobowiązany był przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać .ostateczną decyzję pozwolenia na budowę, nie posiada takiej decyzji oraz stwierdzono przystąpienie do użytkowania obiektu, obliguje to organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania.

Skontrolowano także prawidłowość wyliczenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - obiekt należy do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe), dla której współczynnik (k) wynosi 15, kubatura obiektu to 5200 m3 (według danych z projektu budowlanego), a zatem współczynnik wielkości obiektu wynosi 2. Wobec takich ustaleń kara z tytułu nielegalnego użytkowania wynosi: 500 (s) x 15 (k) x 2 (w) x 10 = 150 000,00 zł, co odpowiada wyliczeniu dokonanemu przez organ l instancji.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia MWINB stwierdził, pełnomocnik skarżącego zarzucił, organowi l instancji, iż ten "ograniczył się do skrótowego opisania stanu faktycznego sprawy, pomijając jakiekolwiek uzasadnienie prawne wydanego postanowienia. Organ nadzoru budowlanego nie przytoczył zatem, żadnych przepisów prawa, na podstawie których wydał skarżone postanowienie, ani nie wskazał, że spełnione zostały przesłanki do ich zastosowania. Brakuje również jakiegokolwiek wyjaśnienia wysokości nałożonej kary".

W ocenie WINB zarzut ten zasługiwał na częściowe uwzględnienie, gdyż istotnie PINB w żadnym miejscu zaskarżonego postanowienia nie przytoczył treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Stanowi to uchybienie przepisów proceduralnych, jednak w ocenie organu odwoławczego nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając na uwadze powyższe uchybienie, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia oraz wykazał, iż zaistniały przesłanki do ich zastosowania, powołując się przy tym na zgromadzone w aktach sprawy dowody.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 KPA, MWINB stwierdził, że istotnie ani z treści zaskarżonego postanowienia ani z zebranego przez organ l instancji materiału dowodowego nie wynikało na jakiej podstawie organ ten ustalił, iż kubatura budynku handlowo-usługowo-magazynowego wynosi 5200 m3. Jednakże również to uchybienie nie wpływa istotnie na rozstrzygnięcie, bowiem MWINB działając na podstawie art. 136 k.p.a., w świetle którego możliwym jest na etapie postępowania odwoławczego uzupełnienie materiału dowodowego, postanowieniem z [...] października 2011r. znak: [...] zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego o oryginał lub uwierzytelnioną kopię decyzji Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2010r. znak[...] wraz z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Na stronie 17 zatwierdzonego projektu budowlanego w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego zawarto dane dotyczące charakterystycznych parametrów technicznych, w tym dane dotyczące kubatury, która wynosi ok. 5200 m3. Ponadto z posiadanej przez Organ wiedzy wynika, iż przed PINB toczy się postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Jednakże odstępstwa jakich dokonanie stwierdził PINB nie wpływają na wielkość kubatury budynku handlowego-usługowo-magazynowego, a dotyczą sposobu zagospodarowania działki.

Podniesiono, że fakt prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zwalnia tego organu z konieczności zastosowania się do normy prawnej określonej w art. 57 ust 7, w sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności, o których mowa w w/w przepisie. Wręcz przeciwnie fakt, iż inwestor wykonał obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, dodatkowo uzasadnia konieczność wstrzymania się z rozpoczęciem użytkowania obiektu do czasu zakończenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw i uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Z postanowieniem tym nie zgodził się J.G. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 i 77 KPA poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 KPA oraz art. 138 § 1 pkt. 1 poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięci organu l Instancji.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

W dniu 27 marca 2012r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika Skarżącego w którym w uzupełnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy prawo budowlane, powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 898/09 zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy obiekt budowlany jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji o jakiej mowa w art. 52 pkt. 2 ustawy prawo budowlane.

W nawiązaniu do pisma pełnomocnika Skarżącego, MWINB również złożył obszerne pismo polemizujące z cytowanym wyżej poglądem NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że pierwotnie sformułowane zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie zostały naruszone art. 7 i 77 KPA poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 KPA oraz art. 138 § 1 pkt. 1 poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięci organu. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę postępowanie organów administracyjnych przeprowadzone zostało prawidłowo, wnikliwie i nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktów: inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku i pomimo tego obowiązku przystąpił do jego użytkowania decyzji takiej nie posiadając, a także, że kara została prawidłowo wyliczona w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny (kubaturę budynku). Wszelkie braki postępowania, w tym dowodowego, uzupełnił organ II Instancji w trybie art. 136 KPA.

Zarzutem wymagającym szczegółowego rozważenia i wyjaśnienia jest natomiast zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 ustawy prawo budowlane.

Kwestia podniesiona przez Skarżącego jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Obok orzeczeń, w których dopuszcza się wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektów wybudowanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009, II OSK 1179/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2010, IV SA/Po 227/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2010, II SA/Wr 616/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2010, II SA/Kr 1064/10), prezentowane są również poglądy tożsame z poglądem wyrażonym przez Skarżącego w oparciu o wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 (II OSK 989/09).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym przez Skarżącego wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2010 (II OSK 989/09), z poniżej wskazanych względów.

Inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego - między innymi - po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego). Konsekwencją stwierdzenia przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem powyżej wskazanych obowiązków jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego).

Interpretację tych regulacji wypada rozpocząć od przeanalizowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który konstytucyjnością przepisu art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane zajmował się kilkukrotnie.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07, OTK ZU z 2009r. nr 5/A, póz. 64, badając konstytucyjność tego przepisu, wskazał, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i przewidziana sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Zwrócił uwagę, że z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i art. 55 prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. Wskazał też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo, dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu, i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". Dlatego też potwierdził daleko idącą swobodę ustawodawcy, wynikającą z faktu, że wymienione 'czynniki (wielkość obiektu, czas samowolnego użytkowania, majętność sprawcy) nie mają bezpośredniego wpływu na stopień .zagrożenia ochrony wartości wynikających z prawa budowlanego. Podkreślił, że surowość sankcji uzasadniona jest koniecznością ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych i ma w optymalnym stopniu dyscyplinować każdego inwestora, by należycie wypełniał on swe obowiązki. Przypomniał ratio legis regulacji - dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska "samowoli użytkowej".

Trybunał przyznał jednocześnie, że ustanowienie opłaty jest przejawem władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów (por. wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 23/99, OTK ZU z 2000 r. nr 3, póz. 89). Istotą kary administracyjnej, a taką stanowi opłata z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, OTK-A z 2007 r. nr 1, póz. 2).

W wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. SK 3/08 Trybunał Konstytucyjny wskazał zaś, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca. Stwierdził jednak, że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych, a niskie kary nie odniosłyby zamierzonego skutku. Podkreślono też, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić (tak: wyrok TK w sprawie o sygn. P 12/01).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę stoi na stanowisku, że interpretacja kwestionowanych przepisów winna odbywać się z uwzględnieniem powołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, a zatem z uwzględnieniem celu dla którego sankcje za "samowolę użytkową" zostały ustalone.

W tym kontekście warto również zaznaczyć, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedzone jest obowiązkiem pozyskania i przedstawienia przez inwestora licznych dokumentów i wysiłek ten stanowi istotny element procesu budowlanego. Dokumenty te określone m.in. w art. 56 i 57 to w szczególności oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami; o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; kopię świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów Państwowej Straży Pożarnej oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Każdy z tych dokumentów ma zagwarantować, że konkretny interes publiczny: ochrona środowiska, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - zostanie zagwarantowany i zabezpieczony.

Wskazując na powyższe względy, szczególnie w aspekcie funkcji kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, jaką jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, stwierdzić należy, iż wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1061/08, niepubl. i z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/09, niepubl.).

W niniejszej sprawie na inwestorze bez wątpienia ciążyła powinność ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

"Regulacja przyjęta przepisami art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego może toczyć się obok

(niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego" (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt IIOSK1179/09).

Sąd nie podziela zatem poglądu zgodnie z którym, nałożenia kary uzależnione jest od legalnie prowadzonej budowy czyli budowy prowadzonej w sposób zgodny z uzyskanym pozwoleniem na budowę.

Słusznie podniósł organ II Instancji, że zgodnie z brzmieniem art. 54 prawa budowlanego: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji." Już z uwagi na samą literalnie odczytywaną treść powyższego przepisu nie można wyprowadzać wniosku, iż obowiązek zawiadomienia z art. 54 prawa budowlanego dotyczy jedynie "budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę". Ustawodawca objął hipotezą powyższego przepisu nie tylko obiekty wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, ale wszystkie, na których "wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę ". Tym samym, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy jedynie obiektów "wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.

Art. 54 prawa budowlanego obejmuje wszystkie obiekty, na budowę których wymagane jest pozwolenie na budowę, przy czym podkreślić należy, że przepis ten nie przewiduje żadnych wyłączeń z uwagi na fakt, że zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektów wybudowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę (czyli obiektów samowolnych lub wybudowanych z istotnymi odstępstwami) będzie "nieskuteczne", gdyż spotka się ze sprzeciwem organu. Kwestia skuteczności zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wniosku o pozwolenie na użytkowanie stanowi zupełnie odrębną kwestię od kwestii obowiązku ich złożenia.

Podkreślić też należy, że przepisy art. 54 i 55 prawa budowlanego nie uzależniają powinności złożenia przewidzianych w nich podań od przewidywanej skuteczności takiego działania, lecz nakładają obowiązek ich złożenia w odniesieniu do obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę, wprowadzając tym samym zakaz samowolnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu.

»

Argument, że można przystąpić do użytkowania takiego obiektu w sytuacji, gdy i tak nie uzyskałoby się na takie przystąpienie zgody, pozostaje w* oderwaniu od treści i celu powyższej regulacji. Konkluzja ta nie wynika też z żadnego z powołanych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto taka interpretacja przepisów nie daje się zdaniem Sądu pogodzić z elementarnymi zasadami sprawiedliwości i praworządności.

W niniejszej sprawie inwertor bez żadnych wątpliwości miał wiedzę i świadomość, że zanim rozpocznie użytkowanie obiektu, jest obowiązany uzyskać ostateczną decyzję zezwalającą na użytkowanie. Mimo to lekceważąc swój obowiązek wynikający zarówno z obowiązującego prawa jak i z wydanej na jego wniosek decyzji o pozwoleniu na budowę - do użytkowania przystąpił. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji robót z istotnymi odstępstwami ma ekskulpować ignorowanie tego obowiązku. Pozostając w zgodzie z interpretacją zasad nakładania kar z tytułu "samowoli użytkowej" zaprezentowaną w przywołanym przez Skarżącego wyroku NSA, trzeba byłoby dojść do przekonania, że budowanie "z odstępstwami" jest znakomitym sposobem na obejście prawa i uchylenie się od sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jako że umożliwia przystąpienie do użytkowania bez konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie i bez ponoszenia kar za nielegalne użytkowanie, a jedyną konsekwencją takiego zachowania jest powinność przeprowadzenia postępowania naprawczego, które nie wiąże się z koniecznością ponoszenia opłat legalizacyjnych.

Takie rozumienie przepisów prawa budowlanego nie zachęca do prowadzenia procesu inwestycyjnego zgodnie z pozwoleniem na budowę i w konsekwencji zgromadzenia i przedstawienia organom nadzoru budowlanego licznych dokumentów, pozyskanie których jest czasochłonne i kosztowne, celem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Znacznie szybciej i taniej można wszak rozpocząć użytkowanie obiektu budowlanego, budując go z istotnymi odstępstwami.

Nie bez znaczenia jest także fakt, że w obiekcie prowadzona jest działalność handlowa - sklep [...] z którego korzysta ludność, zapewne okresowo w znacznej liczbie. Skoro inwestor nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to nie ma żadnej pewności, że zapewnione zostało choćby bezpieczeństwo pożarowe budynku i osób w nieprzebywających. Funkcją uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest przede wszystkim zapewnienie weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, czy oddawane do użytkowania obiekty budowlane są zgodne z przepisami i mogą być użytkowane w sposób bezpieczny i niezagrażający życiu i zdrowiu użytkowników. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w praktyce często polega na takich odstępstwach, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania obiektu.

Z całokształtu omawianych przepisów prawa budowlanego wynika bowiem, że wybudowanie obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę - co jest wszak działaniem naruszającym prawo - niesie ze sobą szereg konsekwencji.

Przede wszystkim w odniesieniu do powyższego obiektu budowlanego na organie nadzoru budowlanego ciąży powinność przeprowadzenia określonego postępowania w celu doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją natomiast dla inwestora jest to, że do momentu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może takiego obiektu użytkować - wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spotka się z decyzją odmowną. Jeśli w wyniku postępowania naprawczego zostanie wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny (art. 51 ust. 4 prawa budowlanego), w decyzji tej nałożony zostanie dodatkowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 pkt 2 prawa budowlanego - nawet jeśli obiekt budowlany podlegałby normalnie jedynie obowiązkowi zgłoszenia) i dopiero wówczas (przy założeniu oczywiście spełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami art. 55-59g prawa budowlanego) inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu i przystąpić do użytkowania. Przed otrzymaniem tej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, użytkowanie obiektu jest niedopuszczalne. Sankcją zaś za takie przystąpienie do użytkowania jest właśnie kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 listopada 2009, IIOSK 1179/09, "nie może natomiast mieć miejsca sytuacja, w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary1 z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych. Stanowisko przyjęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku jest równoznaczne z wprowadzeniem nie przewidzianej przez prawo, negatywnej przesłanki wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego."

WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 września 2010, sygn. II SA/Kr 1064/10 podniósł co następuje: "sąd nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w skardze iż wymierzenie kary z tytułu nielegalnie użytkowanego obiektu budowlanego jest niedopuszczalne w przypadku wybudowania go w sposób istotnie odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Podzielając ten pogląd, należało by przyjąć, iż ukarać karą administracyjną można jedynie osobę, która legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę realizuje inwestycję a dopuszcza się jedynie deliktu administracyjnego w postaci przystąpienia do użytkowania tego obiektu przed wydaniem przez właściwy organ administracji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Karze tej nie podlega natomiast sprawca samowoli budowlanej, który dodatkowo nielegalnie użytkuje budynek. Stanowisko takie nie da się w żaden sposób pogodzić choćby z zasadą racjonalności. Prowadziło by ono do konstatacji, iż nielegalny użytkownik obiektu budowlanego uzyskuje bezkarność z tego jedynie tytułu, że nielegalnie wzniósł budynek który użytkuje. Jest to kuriozum jakie nie sposób wyprowadzić z analizy przepisów prawa budowlanego."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela powyższy pogląd.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów, skarga na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270) została oddalona. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 ppsa.

13