Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 18/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. i K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżących L. i K. F. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał K. i L. F. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego w L. działka nr A.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor nie przedłożył wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynku wybudowanego na działce nr A w granicy z działką nr B, o wymiarach 6,0m × 7,5 m × 3,1 m, wykonanego w technologii tradycyjnej, fundamenty betonowe, ściany z pustaków betonowych, konstrukcja dachu drewniana z pokryciem blachą stalową ocynkowaną, użytkowanego w części jako garaż, a w części jako skład opału. Podniósł, że z uwagi na usytuowanie w granicy budynek nie jest zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na inwestycję nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stracił ważność 31 grudnia 2003 r.

Od decyzji powyższej odwołanie wniosła L. F., działająca jako pełnomocnik E. S., zarzucając naruszenie interesu prawnego i gospodarczego odwołującego, wnosząc o uchylenie decyzji i rozważenie możliwości wymierzenia kary w jak najniższej wysokości z uwagi na trudną sytuację finansową E. S., utrzymującego się z renty wynoszącej ok. 617 zł miesięcznie. W treści uzasadnienia odwołania wskazano, iż zły stan techniczny starej szopy, służącej E. S. do składowania opału na zimę, spowodował konieczność budowy - a faktycznie generalnego remontu starej szopy - celem przywrócenia jej do stanu używalności. Poza tym przesłanką budowy (modernizacji) powyższego budynku było uzyskanie w roku 2003 ustnej zgody J. S., co mogą potwierdzić wskazani świadkowie. O odmowie wyrażenia formalnej zgody dowiedziano się w momencie, gdy poczyniono juz duże wydatki inwestycyjne i wstrzymanie budowy spowodowałoby ogromne straty materialne po stronie E. S., który poza tym został wprowadzony w błąd, w związku z czym nie może ponieść odpowiedzialności i konsekwencji materialnych za taki stan rzeczy. Do odwołania dołączony został odcinek renty E. S. oraz zaświadczenie lekarskie o stanie jego zdrowia.

W wyniku rozpatrzenia tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 28 oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, podając, że Gmina [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto Wójt Gminy nie wydawał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na działkę nr A przy ulicy [...], stąd brak jest podstaw do zastosowania art. 48 ust. 2 powyższej ustawy. Wskazał, że wybudowanie w roku 2003 przez L. i K. F. w miejscu istniejącej szopy drewnianej budynku garażowo-składowego bez wymaganego pozwolenia skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy. Ponadto stwierdził, że podnoszone w odwołaniu trudności materialne i zdrowotne nie mogą usprawiedliwiać faktu popełnienia samowoli budowlanej, jak również argumentem nie może być udzielenie ustnej zgody przez J. S. - będącego właścicielem działki nr B do roku 1991 i z tego względu nie będącego stroną w toczącym się postępowaniu. Poza tym podniósł, że zgoda właściciela nieruchomości nie zastępuje decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ, jakim obecnie jest Starosta [...].

Skargę na powyższą decyzję złożyli L. i K. F., zarzucając jej niezgodność z prawem poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji RP oraz poprzez nieuwzględnienie z urzędu słusznego interesu obywatela, o czym mowa w art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wnieśli o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że dach szopy zapadł się, w związku z czym postanowili odbudować szopę na poprzednich fundamentach, wykorzystując wykonane sposobem gospodarczym pustaki za zgodą właściciela sąsiedniej działki – J. S., który zawiadomił organ nadzoru budowlanego i wprowadził w błąd E. S. Wywodzili, że decyzja jest dolegliwa dla adresatów i nieproporcjonalna do stopnia zawinienia, jak również do szkody, na jaką zostało narażone dobro publiczne, a restrykcje z art. 48 Prawa budowlanego zastosowano bez zbadania przyczyn i skutków takiego stanu rzeczy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając w całości treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz podając dodatkowo, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów powołanych w skardze, a podstawowe zasady sprawiedliwości społecznej nie mają znaczenia przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia 7 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. skarżąca L. F. stwierdziła, iż środki na budowę szopy wyłożył E. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podnoszone przez skarżących. Na wstępie odnotować należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1996 r. str. 297). Ponadto stosownie do art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego podkreślić trzeba, że zakreślone ustawowo granice kryterium legalności nie pozwalają – jak tego domagali się skarżący - na badanie przez sąd administracyjny ani celowości, ani tym bardziej słuszności podjętej przez właściwy organ decyzji administracyjnej w świetle zasad sprawiedliwości społecznej, jak również dolegliwości wywołanych przez tę decyzję skutków.

W tym kontekście argumentacja skargi dotycząca tego właśnie zakresu jest bezprzedmiotowa.

Dokonując jednak oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pod kątem zgodności z prawem, należało stwierdzić, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga obowiązek organu administracji do prawidłowego ustalenia stron prowadzonego postępowania w oparciu o normy prawa materialnego. Ustalenie to polega na wskazaniu normy prawnej przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy postępowanie zakończone jest decyzją nakładającą określony obowiązek. W razie wadliwego wskazania osoby zobowiązanej, skierowana do tej osoby decyzja może okazać się dotknięta jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., rzutujących na byt prawny decyzji, skutkujących jej nieważnością. W szczególności decyzja taka może zostać uznana za niewykonalną bądź za skierowaną do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, dotyczyły nakazu rozbiórki budynku wybudowanego na działce nr A w L. Budowa ta - wobec nieprzedłożenia przez skarżących pozwolenia na jej wykonanie - została przez organy uznana za samowolę budowlaną, podlegającą rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał rozważaną możliwość legalizacji samowoli w trybie art. 48 ust. 2 tej ustawy, stwierdzając, iż jednak w rozpatrywanej sprawie przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Decyzje skierowane zostały do L. i K. F., a to wobec przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, że skarżący są inwestorami spornego budynku.

W związku z tym należy wskazać, iż w przepisie art. 52 powołanej ustawy Prawo budowlane zawarte zostało wyczerpujące wyliczenie podmiotów, do których mogą zostać skierowane decyzje organów nadzoru budowlanego nakładające obowiązek rozbiórki lub wykonania określonych czynności w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w procesie budowlanym. Do tego kręgu ustawodawca zaliczył wyłącznie inwestora, właściciela oraz zarządcę obiektu budowlanego, przy czym posługując się pojęciem "inwestor", nie zawarł w ustawie Prawo budowlane jego definicji, co uzasadnia konieczność zastosowania wykładni językowej w celu określenia zakresu semantycznego (znaczeniowego) tego słowa. Dokonując takiego ustalenia stwierdzić przyjdzie, że inwestor jest to osoba dokonująca inwestycji, natomiast inwestycja to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych; przedmiot będący wynikiem tej działalności (por. "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka, t. I, Warszawa 1988, str. 806).

W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę, że racjonalnie nakładów gospodarczych, rozumianych jako środki finansowe, ilość pracy oraz energii, dokonuje się na własny majątek w celu jego powiększenia, stąd w odniesieniu do obiektów budowlanych najczęstsza jest sytuacja, w której inwestor obiektu jest jednocześnie właścicielem nieruchomości. Odstępstwo od tej zasady również musi mieć racjonalnie uzasadnione przesłanki, za jakie można uznać m.in. długoletnią dzierżawę lub samoistne posiadanie.

Zważywszy, że inwestowanie wiąże się przede wszystkim z nakładami finansowymi, to na gruncie prawa budowlanego fakt wykonania określonych prac nie przesądza wcale o tym, iż wykonawca jest inwestorem. W procesie budowlanym z reguły wykonawca jest związany z inwestorem jakimś stosunkiem zobowiązaniowym i w ramach tego stosunku działa w imieniu i na rzecz inwestora. Ustalenie osoby inwestora w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia przez osobę inną niż właściciel, wymaga wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy osobą uznawaną za inwestora, a osobą właściciela. Nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki obiektu trwale związanego z gruntem na osobę wadliwe uznaną za inwestora prowadzi – poza wskazanymi wyżej skutkami wynikającymi z procedury administracyjnej - do sytuacji, w której organ administracji, poprzez wydanie decyzji ingeruje w sposób władczy w prawo własności (art. 46 § 1 K.c.), nie mając umocowania w przepisie szczególnym. Z tego względu ustalenie adresata nakazu wymaga od organu administracji szczególnej wnikliwości.

W ocenie Sądu, wymóg taki nie został spełniony przez organy prowadzące postępowanie w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać dodatkowo należy, że organy nadzoru budowlanego zobligowane są w toku postępowania do stosowania przepisów procedury administracyjnej, wynikającej z przepisów K.p.a. W szczególności organ, jako podmiot kierujący postępowaniem, obowiązany jest, stosownie do art. 7 K.p.a., pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty przyjęto za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, przy czym uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się do wskazania przepisu prawa i przytoczenia jego treści, ale powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego i rozważania tych ustaleń w kontekście przesłanek zastosowanej normy prawa materialnego.

Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż obowiązek rozbiórki nałożony został w oparciu twierdzenie J. S. o wybudowaniu budynku przez L. F., która w toku postępowania przyznała, iż będąc właścicielką działki nr C w L., w roku 2003 wykonała wraz z mężem K. budowę na działce nr A, należącej do jej wuja – E. S. W świetle zebranego w sprawie materiału niewątpliwym jest, iż działka nr A graniczy z działką nr C, a także z działką nr B, której właścicielem do roku 1991 był J. S.

Uwadze organu drugiej instancji, rozpatrującego odwołanie wniesione przez L. F., działającą jednak jako pełnomocnik E. S., uszło to, iż w treści tego odwołania, poza stwierdzeniami dotyczącymi konieczności wykonania budowy i niezbędności istnienia budynku wykorzystywanego również do przechowywania przez E. S. opału, podnoszony był argument trudnej sytuacji materialnej E. S. oraz strat finansowych, jakie poniósłby zarówno w razie wstrzymania budowy w czasie jej trwania w związku z ujawnionym brakiem zgody J. S., jak i w przypadku utrzymania w mocy decyzji o rozbiórce. Tak sformułowane argumenty przemawiały za tym, iż to E. S. może być inwestorem spornego obiektu, jako właściciel nieruchomości, na której jest on usytuowany.

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż z lektury akt wynika, że odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku złożył również K. F., na co wskazuje treść notatki służbowej z dnia 29 października 2004 r. Z notatki tej wynika, iż K. F. stwierdził, że pomimo odmiennych oświadczeń składanych przez L. F., inwestorem i sprawcą samowoli jest E. S. Pomijając nawet, że wadliwie w świetle art. 63 § 1 K.p.a. odwołanie to spisane zostało w formie notatki służbowej z odbytej z K. F. rozmowy, która to notatka sporządzona i podpisana została wyłącznie przez pracowników organu pierwszej instancji, to jeszcze powyższe odwołanie nie zostało wcale rozpatrzone przez organ odwoławczy. Wskazuje na to zarówno treść sentencji zaskarżonej decyzji, jak i jej uzasadnienie, w których organ odwoławczy nie wykazał, że rozpatruje również odwołanie K. F., jak i nie odniósł się do zarzutów tego odwołania.

W konkluzji podać przyjdzie, iż o uznaniu L. i K. F. za inwestorów zadecydowało użyte przez skarżącą w toku postępowania przed organem pierwszej instancji stwierdzenie, że wraz z mężem wykonała ona sporną budowę, wykorzystując do tego – jak wskazano w skardze - pustaki wyprodukowane sposobem gospodarczym. Stanowisko organów w tym względzie należy ocenić jako przedwczesne, gdyż pozostaje ono w sprzeczności z całokształtem okoliczności sprawy, zwłaszcza, że nie ustalono pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na wykonywane prace, które nie ograniczały się przecież jedynie do wzniesienia ścian z pustaków. Zarówno z uzasadnienia decyzji zaskarżonej, jak i decyzji ją poprzedzającej, nie wynika na czym stanowisko to zostało oparte.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z powołanych przepisów proceduralnych, w tym zasadę prawdy obiektywnej i prowadzi do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy; ponadto stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji dotkniętej takimi wadami. Z tych względów nie mogło dojść do badania przez Sąd zaskarżonej decyzji pod kątem pozostałej argumentacji podawanej przez skarżących we wniesionej skardze.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 tejże ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie w punkcie 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast zawarte w punkcie 3 orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 tej ustawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ, po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanych aspektach, prawidłowego ustalenia osoby inwestora, a następnie wydania decyzji zawierającej ocenę okoliczności sprawy i prawidłowe uzasadnienie tej decyzji z uwzględnieniem wymów wynikających z art. 107 § 1 i 3 K.p.a.