Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 11/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 33 ust. 1,  art. 34 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. T. i J. T. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], w której podstawie prawnej wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i K. D. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku na budynek biurowo-szkoleniowy przy ul. P. we W., obręb P. AM-[...] działka nr 13. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że inwestorzy wystąpili ze stosownym wnioskiem, jednak po stwierdzeniu braków formalnych został on uzupełniony na wezwanie organu. W toku postępowania M. i J. T. wnieśli zastrzeżenia dotyczące utrzymania pięciometrowego pasa zieleni ochronnej wielopiętrowej, docelowej wysokości budynku oraz wypełnienia ściany przy granicy z otworem okiennym luksferami, z koeli inwestor w przedłożonym piśmie ustosunkował się do wystąpienia stron. W dalszej kolejności Prezydent W. dokonując oceny przedłożonych dokumentów zgodnie z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego stwierdził zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic P.i M. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., nr [...] w zakresie ustaleń § 20 (7U); nieprzekraczalnej linii zabudowy, przeznaczenia terenu, wymiaru pionowego budynku, powierzchni terenu biologicznie czynnej, dojazdu do budynku (od terenu 1KDZ/2), miejsc postojowych (§ 10), zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m wyznaczonej na rysunku planu. Teren inwestycji jest zabudowany, w części niezabudowanej wprowadzono pas zieleni ochronnej wielopiętrowej o szerokości nie mniejszej niż 5 m (zgodnie z rysunkiem planu). Plan nie wskazuje istniejącego budynku do likwidacji. W ustaleniach dla całego obszaru planu dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 pkt 1) jest zapis "poza zasadami usytuowania budynku określonymi w przepisach odrębnych, dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy". Warunek uznano za spełniony, ściana budynku z istniejącym otworem wypełnionym pustakami szklanymi usytuowana jest bezpośrednio przy granicy z dz. nr 11 i 12 ( jest to ściana oddzielenia pożarowego, zgodnie z § 232 ust. 3 warunków technicznych ). W § 5 pkt 12 plan scharakteryzowano budynki, w których z robót budowlanych niepolegających na rozbiórce dopuszcza się wyłącznie przebudowę, remont i montaż. Wnioskowany budynek nie objęto symbolicznym "X" z czego wynika, że rozbudowa i nadbudowa są możliwe.

Stwierdzono zgodność inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) m.in.: usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym z § 272 ust. 3 usytuowania bezpośrednio przy granicy działki budowlanej od strony sąsiedniej działki ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust 4 i 5 oraz § 232 ust 6 określającego - "w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany". Względem spełnienia wskazanego warunku przywołano stanowisko projektanta zajęte w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r., gdzie stwierdzono, że "... powierzchnia wypełnienia wynosi 2,3 m² co stanowi 0,74 proc pow. ściany, pow. całej ściany wynosi 311 m², klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie będzie wynosić E30", a także stwierdził spełnienie wymogów § 60 ust 1 i 2 odnoszącego się do nasłonecznienia.

Prezydent W. uznał, iż projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia po czym przywołał decyzję Wydziału Środowiska i Rolnictwa, opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków i decyzję Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta. Na koniec organ stwierdził prawidłowość projektowanej inwestycji, w tym ściany przy granicy działki z otworem wypełnionym materiałem przepuszczającym światło, co potwierdził rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawca ds. sanitarnohigienicznych uzgodnił projekt pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem M. i J. T. złożyli odwołanie. Obszernie argumentowane odwołanie kwestionuje prawidłowość decyzji organu I instancji w szczególności ze względu na naruszenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ramach rozważań zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przeprowadził ponownie analizę przedłożonego przez wnioskodawców projektu budowlanego na gruncie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W pierwszej kolejności odnotowano, iż dla terenu zainwestowania obowiązuje miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...], a planowana inwestycja leży w obrębie jednostki strukturalnej planu oznaczonej symbolem "7U". Według Wojewody funkcja biurowa budynku jest zgodna z § 20 ust. 1 pkt 2 uchwały przewidującym przeznaczenie m.in. pod usługi. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego grupa kategorii przeznaczenia terenu "usługi" obejmuje m.in. "biura", przez które należy rozumieć budynki lub ich części, w których prowadzi się działalność związaną z zarządzaniem, działaniem organizacji, doradztwem, finansami, ubezpieczeniami, projektowaniem, obsługą nieruchomości, wynajmem, pośrednictwem, prowadzeniem interesów, pracami badawczo- rozwojowymi, archiwizowaniem, działalnością wydawniczą, reklamą, tłumaczeniami, świadczeniem usług turystycznych poza udzielaniem noclegów, przetwarzaniem i przesyłaniem informacji, informatyką, przygotowywaniem programów telewizyjnych i radiowych, przyjmowaniem przesyłek, administracją, wymiarem sprawiedliwości, zarządzaniem obroną narodową, policją, strażą pożarną i służbami ochrony, reprezentowaniem państw, instytucjami międzynarodowymi, konserwacją i naprawą maszyn biurowych, a także podobną działalność, której nie prowadzi się w budynkach lub ich częściach należących do innych kategorii przeznaczenia terenu. Podobnie jako zgodne z planem uznano przewidzianą na drugiej kondygnacji budynku funkcję szkoleniową, gdyż lokalny prawodawca nie przewiduje realizacji takiego przeznaczenia w obrębie jednostki strukturalnej "7U" lecz dopuszcza ją na terenie. Odwołując się do art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba, że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania organ wyjaśnił, że przepis ten wprowadza generalną zasadę dopuszczalności kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o ile co innego nie stanowi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z projektu budowlanego wynika, że "Na parterze budynku były zlokalizowane warsztaty stolarskie i kotłownia, a na piętrze sale wykładowe i toalety". Zatem przeznaczenie drugiej kondygnacji budynku pod funkcję obiektu kształcenia dodatkowego jest dopuszczalne.

Według Wojewody D. spełnione zostały też warunki z § 20 ust. 2 pkt 2 uchwały odnośnie wymiaru pionowego budynku, powierzchni terenu biologicznie czynnej i zachowania pasa zieleni ochronnej wielopiętrowej o szerokości nie mniejszej niż 5 m wyznaczonego na rysunku planu. Wysokość budynku będzie wynosić 9,62 m, powierzchnia terenu biologicznie czynna 121,55 m², co przy powierzchni działki budowlanej 559 m² daje wskaźnik 21,745 %, natomiast co do pasa zieleni izolacyjnej wyjaśniono, że budynek istniał w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawodawca lokalny nie wprowadził żadnych przepisów, które nakazywałyby rozbiórkę obiektu, w związku z przeznaczeniem terenu pod pas zieleni ochronnej, więc prawodawca lokalny respektuje istnienie przedmiotowego obiektu budowlanego i nie wyklucza realizacji prac budowlanych, które dotyczą tego budynku, w tym nadbudowy i rozbudowy.

Posiłkując się zapisami planu zagospodarowania organ II instancji wykazał zgodność planowanego do realizacji zamierzenia w kontekście skomunikowania inwestycji z drogą publiczną i zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Nie stwierdzono również nieprawidłowości co do dochowania wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), gdzie w § 12 ust. 1 określono odległości budynku od granicy. W § 12 ust. 2 przewidziano odstępstwo dopuszczające sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś zapis § 5 pkt 1 uchwały stanowi, że poza zasadami usytuowania budynku określonymi w przepisach odrębnych, dopuszcza się sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od tej granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Planowane roboty budowlane dotyczą budynku zlokalizowanego w granicy z działkami nr 12 i 13 oraz stykającego się narożnikiem z działką gruntu nr 14/6. Dodatkowo z projektu wynika, iż nie przewidziano otworów okiennych lub drzwiowych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek, lecz tylko doświetlenia pustakami szklanymi o odporności ogniowej El 30, co nie narusza przepisów rozporządzenia. Rozwiązania te uzyskały pozytywne uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W uzasadnieniu decyzji zamieszczono także stanowisko organu wykazujące brak naruszeń interesów odwołujących się ze względu na spełnienie wymogów § 13 rozporządzenia dotyczącego norm przesłaniania oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Brak naruszeń prawa uzasadniano dokumentacją planistyczną zawierającą zestawienia wysokości budynku oraz doświetlenia pomieszczeń w określonych godzinach.

Na koniec, posiłkując się zresztą poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uznano, że planowana inwestycja uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich zaś przedłożony projekt spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa materialnego.

W skardze jaką M. i J. T. wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty:

1. Naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § k.p.a. polegające na:

- wydaniu decyzji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną;

- nierozpatrzeniu zarzutów sformułowanych w odwołaniu;

- niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nieprzeprowadzeniu rzetelnej analizy wpływu oddziaływania planowanej inwestycji na sposób użytkowania sąsiedniej działki w kontekście dyspozycji obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego;

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...];

- wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów;

- dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.

2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy.

3. Naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez Wojewodę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a przy tym naruszający zasadę informowania i zasadę zaufania do organów państwa ze względu na przyjęcie jako podstawy orzekania niewłaściwych przepisów prawa miejscowego.

Uzasadniając żądania skargi skarżący wskazywali na zapisy zamieszczone na konkretnych stronach decyzji argumentując istniejące według nich nieprawidłowości. Skarżący wskazując na wydanie decyzji z uwzględnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...], podali, że na stronie 4 decyzji organ stwierdził, że "projekt budowlany jest w pełni zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W.". Zapis ten według nich narusza art. 6 k.p.a. gdyż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja obowiązuje inny plan miejscowy wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic P.i M. w obrębie P. we W. (Dz. Urz.. Woj. Doln. z. [...]). W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów planu miejscowego wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] lecz Wojewoda D. nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutu odwołania. Podobnie Wojewoda nie odniósł się do zarzutu zatwierdza projektu, który nie przewiduje pasa zieleni ochronnej i wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m, co powinno zostać uwzględnione na mocy § 20 ust. 2 pkt 5 obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego.

Skarżący w odwołaniu podnieśli zarzut dotyczący tego, że planowana inwestycja jest nadbudową i rozbudową stanowiącą budowę, co w świetle obowiązywania art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że inwestycja powinna być prowadzona zgodnie z dyspozycjami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, zaś rozbudowywany i nadbudowywany budynek, będzie miał inne przeznaczenie, niż nieruchomość do tej pory zlokalizowana na przy ul. P. i radykalnym zmianom ulegnie jego wysokość oraz kubatura. Obecnie istniejący budynek położony jest w granicy działki, plan miejscowy zaś w tym miejscu przewiduje w § 20 ust. 2 pkt 5 pas zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5 m. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan zmienia mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego użytkowania. Planowana inwestycja stanowi istotną przebudowę obecnie istniejącego budynku, czego nie można zakwalifikować jako "użytkowania w sposób dotychczasowy", o którym jest mowa w art. 35, gdyż radykalnej zmianie ulegnie sposób zagospodarowania działki, na której jest lokalizowana inwestycja, co dotyczy tak kształtu budynku jak i sposobu użytkowania budynku. Planowana inwestycja w świetle art. 3 Prawa budowlanego stanowi budowę i powinna być zgodna z o obowiązującymi przepisami, w tym z planem miejscowym. Według skarżących wobec obowiązującego stanu prawnego, możliwy byłby remont budynku przy zachowaniu jego dotychczasowej kubatury i wysokości, a rozbudowa i nadbudowa możliwe byłyby tylko z uwzględnieniem dyspozycji obecnie obowiązującego planu miejscowego, który na działce nr 13 przewiduje pas zieleni ochronnej nie mniejszej niż 5 m, czyli faktyczny odstęp inwestycji objętej pozwoleniem na budowę w przedmiotowej sprawie powinien wynosić co najmniej 5 m od granicy działki.

Zarzut wybiórczej interpretacji przepisów planu miejscowego dotyczących funkcji i kształtu budynku wiąże się ze stosowaniem regulacji planu miejscowego dotyczącego jego funkcji z jednoczesnym powołaniem się na kwestię kontynuacji funkcji z okresu, gdy planu miejscowego nie było, czym uzasadniono możliwość rozbudowy wbrew przepisom planu miejscowego. Na stronie 2 decyzji podano, że nowo planowana inwestycja jest zgodna z dyspozycjami obecnie obowiązującego planu miejscowego, gdyż możliwe jest obecnie na tym terenie lokalizowanie biur, natomiast jeżeli chodzi o ocenę funkcji pomieszczeń, które mają być zlokalizowane na drugiej kondygnacji, organ próbuje argumentować, że zostanie tu utrzymana dotychczasowa funkcja. Twierdzenia organu określono jako bezzasadne, ponieważ obecnie nie ma tej części drugiej kondygnacji, na której mają być lokalizowane sale edukacyjne, a projekt dopiero planuje ich dobudowę, więc nie można mówić o kontynuacji funkcji budynku, w miejscu, w którym tego budynku obecnie fizycznie nie ma. Organ stoi na stanowisku, że funkcja szkoleniowa jest w nowoprojektowanym budynku dopuszczalna, gdyż takie było dotychczasowe przeznaczenie rozbudowywanego obiektu. Jak jednak sam organ zauważa w uzasadnieniu decyzji: "prawodawca lokalny nie przewiduje realizacji takiego przeznaczenia w obrębie jednostki strukturalnej ,,7U" (funkcja obiektów szkoleniowych dopuszczalna jest natomiast na terenie 6U)". Skarżący uważają, że nie ma znaczenia dla dopuszczalności inwestycji lokalizowanych na terenie 7U, jaka zabudowa jest dopuszczalna na terenie 6U. Ponadto nie można wybiórczo dopasowywać dwóch różnych stanów prawnych do interesów jednej ze stron postępowania. Jeżeli inwestycja ma być zgodna z obowiązującym planem miejscowym, to powinna odpowiadać mu zarówno pod względem kształtu budynku, jak i jego przeznaczenia. Jako bezprawne uznano interpretowanie przepisów w ten sposób, że "nowy stan prawny" znajduje zastosowanie tylko tam, gdzie odpowiada to interesom jednej ze stron.

Dalej skarżący podali, że na stronie 5 decyzji przeprowadzono analizę zgodności projektowanej na działce nr 13 inwestycji z przepisami prawa regulującymi warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Treść wywodu wskazuje, że organ nie zapoznał się rzetelnie ze stanem faktycznym lecz w uzasadnieniu decyzji podano, że planowane roboty budowlane dotyczą budynku zlokalizowanego w granicy z sąsiednimi działkami nr 12 i 13 oraz stykającego się narożnikiem z działką nr 14/6 (akapit drugi str. 5). Tymczasem to planowana inwestycja zlokalizowana jest na działce nr 13 i nie styka się narożnikiem z działką nr 14/6, ponadto graniczy jeszcze z działką nr 14/4. Następnie organ podał, że w elewacjach "budynków, nie ma otworów okiennych, lecz tylko doświetlenia wypełnione pustakami szklanymi". Tymczasem inwestycja objęta pozwoleniem na budowę przewiduje jeden nie kilka budynków, który w dodatku ma otwory okienne zlokalizowane w elewacjach: wschodniej i zachodniej. Wojewoda nie wyjaśnił, jakie znaczenie ma fakt graniczenia działki na której jest planowana inwestycja dla dopuszczalności jej prowadzenia w kształcie zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Argumentacja zawarta na stronie 5 uzasadnienia nie stanowi logicznego ciągu i nie wiadomo, co Wojewoda chciał nią udowodnić. Wojewoda nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a..

Na stronie 6 uzasadnienia stwierdzono, że planowana inwestycja nie narusza interesu odwołujących z czym oni się nie zgadzają, gdyż inwestycja narusza ich interes prawny przede wszystkim dlatego, że narusza dyspozycje planu miejscowego, gwarantującego właścicielom sąsiednich działek, w tym im jako właścicielom działki położonej przy ul. D., ochronę w postaci pięciometrowego pasa zieleni ochronnej przed uciążliwościami generowanymi przez zabudowę inną niż jednorodzinna, czego wbrew wyraźnym dyspozycjom planu projekt budowlany nie uwzględnia. Wojewoda odnosi się do kontynuacji funkcji budynku zlokalizowanego przy ul. P., z czym oni się nie zgadzają. Poprzednio budynek objęty inwestycją użytkowany był jako warsztaty pobliskiej szkoły dla dzieci głuchoniemych i korzystało z niego niewiele osób i w dodatku w sposób nie powodujący żadnych uciążliwości. Planowana inwestycja generowała będzie znaczny ruch w okolicy ulicy D.. W budynku mają zostać zlokalizowane biura i sale w których będą odbywały się szkolenia, należy spodziewać się znacznego obciążenia ruchem samochodowym ulicy D., jak również prawdopodobnie innych obciążeń związanych z częstym użytkowaniem budynku przy ul. P., więc tym bardziej nieuwzględnienie w projekcie pasa zieleni ochronnej wpływa negatywnie na realizację uprawnień gwarantowanych przepisami planu miejscowego przysługujących właścicielom sąsiednich działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji, zaś postanowieniem z dnia [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. skarżący podtrzymali wnioski i zarzuty skargi, zaś pełnomocnik K. D. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów wyroku wypada rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Wojewody D., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta W. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku przy ul. P.we W..

Uwzględniając zakres kognicji sądu administracyjnego należy podkreślić, że kluczowym zagadnieniem, które jest przedmiotem postępowania sądowego jest ustalenie, czy wynik postępowania administracyjnego w danej sprawie odpowiada prawu. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję dopiero w razie stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zatem powiedzieć, że nie każde naruszenie prawa materialnego czy procesowego, którego dopuściłyby się organy administracji publicznej musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. Takie rozstrzygnięcie sądu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli sąd stwierdzi kwalifikowane naruszenia prawa materialnego lub procesowego, to jest takie, które miały wpływ na wynik sprawy lub mogły były mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście Sąd przyjął, że podstawą materialnoprawną stanowią przepisy cytowanej już ustawy Prawo budowlane. Art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim: przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W myśl art. 32 ust. 4 ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przechodząc do oceny, czy zaskarżoną decyzję wydano w zgodzie z przywołanymi przepisami prawa Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. Nie doszło też w postępowaniu administracyjnym przed organami do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wspomnieć przy tym warto, że Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela pogląd wyrażany już w orzecznictwie, że sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki, a więc organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych (zob. na przykład wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i 34 Prawa budowlanego, jeżeli spełnione zostaną te wymagania, właściwy organ architektoniczno-budowlany, zgodnie z art. 35 ust. 4, nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W tym kontekście Sąd stwierdził, że organy prawidłowo oceniły kompletność złożonej przez inwestora dokumentacji, prawidłowo dokonano analizy tej dokumentacji i w efekcie w sposób zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentację tę zatwierdzono i udzielono pozwolenia na budowę.

Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze Sąd w składzie rozpoznającym skargę ocenił, że nie zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnotować trzeba, że zasadnicze zarzuty skargi koncentrują się wokół zapisów planu miejscowego. Najdalej idącym zarzutem w tym zakresie jest orzekanie przez organ II instancji w oparciu o niewłaściwy plan zagospodarowania przestrzennego. Asumptem do tego zarzutu jest wskazanie przez Wojewodę D. na stronie 2 i 4 uzasadnienia decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części zespołu urbanistycznego Z. we W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...]. Nie podlega wątpliwości, że Prezydent W. wydając decyzję z dnia [...] możliwość wydania pozwolenia na budowę analizował w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic P.i M. w obrębie P. we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z [...]). Decyzja organu I instancji nie nasuwa zatem wątpliwości, co do aktu planistycznego uwzględnionego w sprawie. Jednoznacznym potwierdzeniem tego faktu jest przywołanie tej uchwały w uzasadnieniu decyzji. Istotnie rację mają skarżący wytykając nieprawidłowo opisaną uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego w decyzji organu II instancji. Zaznaczyć jednak w tym miejscu trzeba, że po pierwsze zarzut naruszenia prawidłowo wskazanej przez organ I instancji stanowił element odwołania i rozważania w tym względzie musiały zostać przeprowadzone przez organ II instancji, a po wtóre zdaniem Sądu Wojewoda D. faktycznie ocenił sprawę przez pryzmat obowiązującej dla analizowanego terenu uchwały, błędnie przywołując jej nazwę i dane publikatora. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego prowadzi do niebudzącej wątpliwości konkluzji, że w reakcji na odwołanie, jak też dokonując ponownej oceny sprawy w jej całokształcie, przywołuje on i analizuje konkretne zapisu planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]. Błąd Wojewody D. z całą pewnością polegał na dwukrotnym nieprawidłowym opisaniu uchwały w uzasadnieniu decyzji i przywołaniu niewłaściwego publikatora. Skoro jednak organ ocenił sprawę na gruncie właściwej uchwały, a do takiego przekonania należy dojść analizując zapisy decyzji i dostępnej treści uchwały, mamy do czynienia z nieprawidłowością, którą można zakwalifikować jako omyłka pisarska. W sytuacji bowiem, gdy wadliwie przywołano dane promulgacyjne konkretnego aktu, a faktycznie stosowano właściwe przepisy nie może być mowy o wadliwości aktu administracyjnego skutkującej koniecznością jego eliminacji z obrotu prawnego. Hipotetycznie przecież gdyby organ faktycznie ocenił sprawę na gruncie innej uchwały, nie było by możliwe dokonanie tak szczegółowej analizy jak uczynił to organ II instancji odwołujący się do konkretnych jednostek redakcyjnych uchwały. Zarzut związany z wydaniem decyzji w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną nie jest więc trafny.

Podobnie nie jest uzasadniony zarzut nieodniesienia się przez Wojewodę do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia pasa zieleni. Faktycznie zapisy planu przewidują pas zieleni ochronnej wielopiętrowej w tym zimozielonej o szerokości nie mniejszej niż 5 m. Organ wyjaśnił w decyzji, że przedmiotowy budynek istniał w chwili uchwalania planu, zatem ziszczenie się warunku w postaci zaprojektowania pasa zieleni prowadziło by w istocie do rozbiórki części obiektu, właśnie w celu spełnienia tego warunku. Wyjaśnienia organu w tym względzie nie są bynajmniej jak określają to skarżący niemerytoryczne. Dość w tym miejscu wskazać na stanowisko Wojewody D. podającego, że prawodawca lokalny respektuje istnienie przedmiotowego obiektu budowlanego. Z zapisów planu nie wynika w żaden sposób, jak zdaje się interpretują to skarżący, aby jakiekolwiek roboty budowlane prowadzone na terenie objętym planem powodowały automatycznie zaistnienie konieczności wydzielenia pasa zieleni. Zapisy planu należy, zresztą jak wszystkie inne przepisy, interpretować w sposób racjonalny przy zastosowaniu reguł choćby wykładni celowościowej czy systemowej. Trudno w realiach niniejszej sprawy zakładać aby uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczące nadbudowy czy rozbudowy gminny prawodawca obwarował koniecznością rozbiórki części już istniejącego obiektu celem zapewnienia pasa zieleni izolacyjnej. Zapewnienie pasa zieleni będzie konieczne wtedy, gdy rozbudowa miała by miejsce w kierunku, gdzie ów pas został przewidziany, a nie przy każdorazowym wydawaniu decyzji bez względu na zakres robót. Gdyby interpretować zapisy planu w sposób prezentowany przez skarżących zapisy planu okazały by się wewnętrznie sprzeczne, gdyż z przyczyn technicznych niemożliwe by było uzyskanie jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że dopuszczono to w planie miejscowym.

Zarzut dotyczący wybiórczego interpretowania zapisów planu na korzyść inwestora związany z uznaniem przez organy dopuszczalności inwestycji jako kontynuacji funkcji nie ma uzasadnionych podstaw. Skarżący zarzucają udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obowiązujący plan zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości zakładanej przez inwestora funkcji nie przewiduje. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły obowiązującym przepisom także w tym względzie. Plan zagospodarowania przypisujący nieruchomości znajdującej się na terenie opisanym jako 7U faktycznie nie przewiduje funkcji wskazanych przez inwestorów we wniosku. Dostrzegł to Wojewoda D. wyraźnie wyjaśniając, że zastosowanie w sprawie ma art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o ten przepis organ wykazał, że w obiekcie prowadzona była działalność dydaktyczna, zaś udzielenie pozwolenia na budowę miało miejsce nie ze względu na istnienie adekwatnych zapisów planu ale z powodu kontynuacji dotychczasowej funkcji. Dotychczasowej funkcji obiektu nie negowali zresztą sami skarżący ani w toku postępowania ani w skardze. Nietrafny jest zarzut, że nie można mówić o kontynuacji funkcji, gdy część obiektu z salami edukacyjnymi ma być dopiero realizowana. Przy ocenie kontynuacji funkcji nie należy koncentrować się na konkretnych pomieszczeniach czy elementach budynku, które nota bene planuje się przebudować czy nadbudować, ale raczej należy mieć na uwadze obiekt jako taki i funkcję jaką pełnił. Skoro zatem przedmiotowy obiekt, co wynika z akt administracyjnych, pełnił dotychczas funkcję szkoleniową, przewidziane przez inwestorów zamierzenie wpisuje się w prawnie dopuszczalną na mocy art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontynuację funkcji. Podkreślić jednak należy, że organy oceniały parametry planowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi zapisami planu m.in. co do wymiarów, powierzchni biologicznie czynnej itd.

Skarżący wykazując nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji co do przepisów techniczno-budowlanych podają, że organ w uzasadnieniu pisze o budynkach, w sytuacji gdy mowa jest o jednym budynku, niewłaściwie opisuje działki z jakimi graniczy obiekt, który zresztą posiada otwory okienne. Podobnie jak miało to miejsce w przypadku odkodowania nazwy czy publikatora uchwały Wojewoda D. zamieścił w uzasadnieniu decyzji określenia kwalifikujące się jako błędy pisarskie czy zawarł w nim dane nieścisłe. Oczywistym jest, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem a nie z budynkami. Numery działek graniczących z budynkiem także nie do końca są prawidłowe. Przedmiotowy budynek, (a nie bydynki), oczywiście posiada otwory okienne. Mamy więc do czynienia z nieścisłościami skrupulatnie wychwyconymi przez skarżących, ale nie z naruszeniem prawa. Przykładowo organ opisując obiekt od strony granicy wskazuje, że nie posiada otworów okiennych, zaś skarżący doszukują się nieprawidłowości polegających na tym, ze organ opisuje obiekt jako taki bez otworów okiennych. Różnic miedzy budynkami a budynkiem, gdy wiadomy jest przedmiot postępowania też nie trzeba wykazywać. Mimo pewnej nonszalancji i niejasności w stwierdzeniach organu nie jest dopuszczalne zakwalifikowanie ich jako naruszenie prawa.

Zdaniem składu orzekającego Sądu nie został także naruszony interes skarżących. Decyzja została wydana, co wykazano wyżej, zgodnie z zapisami planu oraz przepisami techniczno-budowlanymi. W projekcie znalazły się dopuszczalne rozwiązania jak chociażby doświetlenie pomieszczeń pustakami szklanymi czy opracowanie dotyczące nasłonecznienia, potwierdzające brak kolizji z obowiązującymi przepisami. Nie potwierdziły się też zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcie objęte skargą posiada dostateczne wyjaśnienie faktyczne i prawne potwierdzone zebraną w toku postępowania dokumentacją.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.