Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 26/02
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2003-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Teza: 1. Rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

2. Przy dokonywaniu oceny, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, lecz naruszają istotę tego prawa.

3. Rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego, a nie tylko interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

4. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektów planów miejscowych wyłożonych do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych /uprawnień/, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych.

TEZY

1. Rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

2. Przy dokonywaniu oceny, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, lecz naruszają istotę tego prawa.

3. Rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego, a nie tylko interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

4. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektów planów miejscowych wyłożonych do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych /uprawnień/, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi Bożeny N. i Andrzeja N. na uchwałę Rady Gminy W.-B. z dnia 27 października 2000 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego W.-Pn., po rozpoznaniu na rozprawie, rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2001 r., IV SA 2865/00 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 kwietnia 2000 r. Bożena i Andrzej N. wnieśli zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego W.-Pn. kwestionując zamierzony przebieg ulicy Projektowanej, przecinającej działkę nr 39/5 stanowiącą ich własność. Na działce tej został pobudowany nowy dom, garaż i stałe ogrodzenie na podstawie decyzji (...) z dnia 1 kwietnia 1997 r.

Uchwałą nr XXXIII 425/2000 z dnia 27 października 2000 r. rada gminy W.-B. odrzuciła zarzut Bożeny i Andrzeja N. podnosząc, że ulica projektowana stanowi najważniejszą ulicą W.-Pd. Na terenie W.-Pn. ulica ta przebiega jedynie na odcinku od ul. Ś. do ul. S. i została tak poprowadzona, by jak najmniej kolidowała z istniejącymi działkami. Wytyczona w planie ulica w niewielkim stopniu narusza działkę 39/5, należącą do skarżących. Budynek mieszkalny oraz pozostałe ok. 500 m2 działki pozostają do dyspozycji właściciela.

W skardze na powyższą uchwałę Bożena i Andrzej N. żądali jej unieważnienia podnosząc w szczególności, że 25 maja 1998 r. zgłoszony został protest przeciwko aktualnemu przebiegowi ul. Ś. Nie poinformowano skarżących, że protest ten należało skierować do władz miasta Warszawy oraz nie wiadomo, czy władze gminy przekazały ten protest odpowiednim organom. Ponadto rada gminy W.-B. dokonała sztucznego podziału na W.-Pn. i W.-Pd., a teren rezerwowany pod ul. Ś. pozostawiono jako "bezpański". Projektowana ulica pochłonie około 75 procent działki skarżących, co uniemożliwia prawidłowe gospodarowanie ich własnością. Jest to sprzeczne z zasadami sprawiedliwości i Konstytucją RP. Skarżący uznali również, że projekt nie uwzględnia ochrony unikalnej Wydmy Nowodworskiej porośniętej lasem sosnowym oraz starorzeczy /porośniętych/ z rozliczną florą i fauną.

W odpowiedzi na skargę rada gminy W.-B. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego i stałego ogrodzenia oraz decyzja o pozwoleniu na ich budowę, wydane zostały przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego W.-Pn. i W.-Pd. Wytyczenie ulicy projektowanej nie koliduje ze stałym ogrodzeniem działki skarżących od strony ulicy, na które zostało wydane pozwolenie na budowę. Kolizja dotyczy natomiast ogrodzenia znajdującego się na granicy działki nr 39/5 i 34, na które nie było decyzji formalnoprawnej. Ulica projektowana wraz z Traktem Nadwiślańskim tworzy główny szkielet układu komunikacyjnego W.-Pd. Ma to być ulica lokalna przebiegająca zarówno na terenie W.-Pn. i W.-Pd. Wytyczenie takich przebiegów dróg komunikacyjnych było, znane od początku opracowania projektów zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2001 r. IV SA 2865/00 oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy W.-B. z dnia 27 października 2000 r. o odrzuceniu zarzutu Bożeny i Andrzeja N. zgłoszonego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego W.-Pn. Stosownie do regulacji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Wynika z tego, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca.

W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że przedmiotowy projekt planu dotyczy interesu prawnego Bożeny i Andrzeja N. Skarżący bowiem są właścicielami działki nr 39/5 obr. 4-01-08 na obszarze objętym przedmiotowym projektem. Już ten fakt przesądza, że strona skarżąca ma interes prawny i że interes ten został naruszony w związku z projektowanymi rozwiązaniem komunikacyjnymi ograniczającymi korzystanie działki w sposób dotychczasowy. Jednakże obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rada gminy dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określające procedurę sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Bożena i Andrzej N. byli powiadomieni o wyłożeniu projektu zmian planu do publicznego wglądu. Otrzymali również wyciąg z uchwały o nieuwzględnieniu zarzutów zawierających uzasadnienie faktyczne i prawne wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem skarżący przy sporządzaniu zmian do miejscowego planu mieli zapewniona ochronę swoich interesów.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie rady gminy o odrzuceniu zarzutu Bożeny i Andrzeja N. jest zgodne z prawem, a tylko w takim zakresie mogło być oceniane przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd bada tylko legalność decyzji. Nie może natomiast oceniać celowości rozwiązań zawartych w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do zarzutu "złego" usytuowania ulicy projektowanej oraz podziału planu na W.-Pn. i W.-Pd., Sąd uznał, że rada gminy W.-B., w ramach posiadanego władztwa planistycznego, miała uprawnienia do opracowania dwóch planów zagospodarowania przestrzennego oraz wytyczenia przebiegu ulicy projektowanej.

Ustosunkowując się do nieprawidłowego, zdaniem skarżących, przebiegu ulicy Ś., Sąd wskazał, że rada gminy przygotowując projekt planu zagospodarowania przestrzennego W.-Pn. i W.-Pd., musiała uwzględnić położenie tej ulicy, bowiem ujęta ona została w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, zatwierdzonego uchwałą XX V/199/92 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 września 1992 r. Stosownie do art. 8 pkt 5 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ ustalenia zawarte w planie ogólnym miasta stołecznego Warszawy były wiążące dla gmin warszawskich. Rada gminy W.-B. nie mogła zatem zmienić tych ustaleń w ramach przysługujących jej uprawnień.

Na rozprawie w dniu 5 lipca 2001 r. skarżący zgłosili wniosek o powołanie biegłego dla oceny prawidłowości opracowywanego planu. Sąd stwierdził, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego został opracowany przez osoby posiadające odpowiednie fachowe przygotowanie i zaakceptowany w drodze uzgodnień z podmiotami wskazanymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2001 r. zarzucił rażące naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 24 ust. 3, w związku z art. 1 ust. 2 pkt 5 /w części dotyczącej prawa własności/ i art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3, w związku z art. 8 tej Konstytucji. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołany przepis art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie daje żadnego upoważnienia do wykonywania "władztwa planistycznego" wobec prawa własności obywatela, polegającego na uznaniowym i arbitralnym określeniu treści własności lub pozbawienia obywatela tej własności. Takie są bowiem konsekwencje określenia przeznaczenia terenu lub zasad jego zagospodarowania. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustala jedynie, że określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy /z wyłączeniami/ do zadań własnych gminy. Wykonywanie tych zadań, jak wszystkich zadań należących do organów administracji publicznej, powinno następować na podstawie i w granicach prawa -stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP.

Problematyka swobody regulacyjnej organów gminy w sprawach przeznaczenia i zagospodarowania terenu była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 /OTK 2001 nr 2 poz. 29/. zwrócił uwagę, że obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia działań organów gminy o charakterze materialnoprawnym w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia te wynikają z konieczności: 1/ kierowania się przez organy gminy ogólnymi zasadami określonymi w art. ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, 2.1 zapewnienia zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z przepisami ustaw regulujących sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej /art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/; wiele jest tego rodzaju ustaw dotyczących w szczególności różnych problemów ochrony środowiska, gospodarki środowiskiem i oddziaływania na środowisko, prawa budowlanego itp., 3/ zapewnienia zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z konstytucją RP. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanawiane w planach miejscowych muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez właściwy organ.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że sprawy ochrony własności regulowane są wieloma przepisami Konstytucji. Ustrojowe znaczenie w tym zakresie ma art. 20 Konstytucji stanowiący, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych jest podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 21 Konstytucji stwierdza się, że Rzeczpospolita Polska chroni własności i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenia są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy są wykonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ochronę własności określają też przepisy art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z art. 64 ust. 3 wynika, że własność może być ograniczona, lecz jedynie, w drodze ustawy, w zakresie, w jakim to ograniczenie nie narusza istoty własności. Zakres dopuszczalnych ograniczeń własności został określony w art. 31 ust. 3 Konstytucji, również z podkreśleniem, że ograniczenia te nie mogą naruszać istoty własności.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że sprawą naruszenia istoty własności zajmował się zarówno Sąd Najwyższy, jak też Trybunał Konstytucyjny. Sąd Najwyższy wypowiadał się na temat istoty prawa własności w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. III CZP 45/80 /OSPiKA 1981 z. 7-8 poz. 131/, gdy nawiązując do art. 140 Kc stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie definiuje prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią" /według Komentarza do Kodeksu Cywilnego Stanisława Rudnickiego - Księga druga - Własność i inne prawa rzeczowe - Wyd. Prawnicze 1996 r./. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 /OTK 2000 nr 1 poz. 3/, nawiązał w tej materii do swojego wcześniejszego orzecznictwa, stwierdzając, że jeżeli chodzi o prawa majątkowe objęte zakresem art. 64 Konstytucji, naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby w razie gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na zasadach art. 20 Konstytucji.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że w przedstawionej sytuacji, jeżeli przeznaczenie terenu objętego projektem planu zagospodarowania przestrzennego Winnicy oraz określenie zasad jego zagospodarowania w odniesieniu do działki będącej własnością Bożeny i Andrzeja N. narusza w sposób wyraźny prawo własności - ustosunkowanie się do zarzutu właścicieli działki może nastąpić przy pełnym uwzględnieniu konstytucyjnych zasad ochrony własności. Z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, może nastąpić w drodze uchwały rady gminy zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Wobec wskazanego wyżej braku podstaw do przyjęcia, że organy gminy mogą działać uznaniowe i arbitralnie z powołaniem się na "władztwo planistyczne" - ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektów planów miejscowych wyłożonych do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych /uprawnień/, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Tego rodzaju uzasadnienia brak do uchwały rady gminy W.-B. z dnia 27 października 2000 nr XXXI 11/425/2000 odrzucającej zarzut wniesiony do projektu planu miejscowego W. wyłożony do publicznego wglądu.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z akt sprawy nie wynika, by Sąd orzekający, rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy W.-B. odrzucającą zarzut Bożeny i Andrzeja N. do projektu planu miejscowego, dokonał oceny uzasadnienia tej uchwały pod kątem jego zgodności z wymogami art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami Konstytucji, zwłaszcza dotyczącymi zasad ochrony własności /art. 20-21, art. 31 ust. 2 i 3 i art. 64 ust. 3/. To uzasadnienie nie zostało też ocenione na tle ogólnych zasad zagospodarowania przestrzennego /art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. Oznacza to, że uzasadnienie do wyżej wymienionej uchwały rażąco narusza wskazane przepisy, a także wymagania art. 24 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że Sąd orzekający mógł prawidłowo dokonać ocen, o których mowa wyżej, po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy - stosownie do wymagań przepisu art. 7 Kpa, odpowiednio stosowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z mocy art. 59 ustawy o NSA. Wyjaśnienie to jest niezbędne, między innymi ze względu na treść zarzutu wniesionego przez Bożenę i Andrzeja N. Z treści tego zarzutu wynika, że dotyczy on "aktualnego projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego W.". Tymczasem uchwała Nr XXXI 11/425/2000 rady gminy W.-B. z dnia 27 października 2000 r. dotyczy odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego W.-P. Ze znajdującej się w aktach kserokopii zawiadomienia zarządu gminy W.-B. z dnia 3 lutego 2000 r. o wyłożeniu planów do publicznego wglądu wynika, że objęto wyłożeniem dwa projekty planów: W.-Pn. i W.-Pd. "Ponieważ ze znajdujących się w aktach opracowań kartograficznych wynika, że przez działkę nr 39/5 przebiega granica podziału W. pod względem planistycznym na W.-Pn. i W.-Pd." Ponadto na działce nr 39/5 usytuowana jest częściowo trasa projektowanej ul. Ś. Teren ten w materiałach rady gminy W.-B., w tym w uzasadnieniu uchwały Nr XXXI 11/42 5/2000 odrzucającej zarzut właściciela działki nr 39/5, określono jako teren położony poza granicami projektu planu miejscowego W.-Pn., podając jednocześnie, że przebieg tej trasy ustalony został w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Skarżący nazywają teren rezerwowy pod trasę Ś. jako "bezpański". Skoro w uchwale Rady Gminy W.-B. odrzucającej zarzut wniesiony do "aktualnego projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego W." jest traktowany jako zarzut do projektu planu miejscowego W.-Pn. - nie jest zrozumiałe i jasne czy skarżący i Rada Gminy mówią o tym samym projekcie.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli teren potrzebny pod trasę ulicy Ś. jest rezerwowy już od 30 lat pod tę trasę, ze względu na obowiązujące przepisy przewidujące, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy /art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym/, powinien być objęty projektowanym planem miejscowym W.-Pn. i W.-Pd. Jest to między innymi potrzebne ze względu na podjęte działania nad uporządkowaniem problemów planistycznych wokół przedmiotowej działki nr 39/5. Domagają się tego od wielu lat zainteresowani właściciele gruntów, których żądania są przez organy gminy pomijane lub pozostają bez oczekiwanego ustosunkowania. Jeżeli teren od dawna wymagający uporządkowania w zakresie planistycznym, z mocy urzędowego stwierdzenia, jest poza projektowanym planem miejscowym - dla właścicieli gruntu sprawa staje się zupełnie niezrozumiała.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. 1994 nr 46 poz. 195 ze zm./ upoważniła w art. 8 pkt 5 Radę m.st. Warszawy do uchwalenia w ramach wyłącznej właściwości programów rozwoju i określenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu planów miejscowych. Istnieją też jeszcze plany miejscowe ustanowione przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. i utrzymane czasowo w mocy /art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zmieniony ostatnio ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. - Dz.U. nr 154 poz. 1804/. Są to jednak wszystko materiały do wykorzystania w projektowanym planie miejscowym w takim zakresie jaki wynika z tych materiałów. Te materiały nie stwarzają podstaw do dalszego utrzymywania stanu niejasności i niehonorowania interesów prawnych właścicieli gruntów lub lekceważenia tych interesów.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy.

Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89. poz. 415 ze zm./, stanowiącego, że zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Z przepisu tego wynika, że legitymowanym do wniesienia zarzutu jest każdy, kto wykaże, że ustalenia zawarte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego naruszają jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zatem stwierdził, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego, bowiem warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, co musi wykazać strona skarżąca. W świetle takiego rozumienia powyższego przepisu Sąd uznał, że wnoszący zarzut /strona skarżąca/ ma interes prawny i że interes ten został naruszony w związku z projektowanymi rozwiązaniem komunikacyjnymi ograniczającymi korzystanie działki w sposób dotychczasowy.

Sąd Najwyższy nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego." Przepis ten stanowi, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 /OSNAPU 2002 nr 15 poz. 346/, stwierdził, że z prawnej kwalifikacji powyższego zadania jako zadania własnego gminy nie wynika, że gmina ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu w planach zagospodarowania przestrzennego posiada graniczącą z autonomią planistyczną swobodę w kształtowaniu tych zasad. Swoboda ta - na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy - jest bowiem ograniczona przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest uchwalany w wyniku przeprowadzenia określonej przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury /art. 6 i art. 18 ustawy/, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa /materialnego/. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Najwyższy trafnie uznał, że powyższe stwierdzenia odnoszą się nie tylko do uchwał rad gmin ustanawiających miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, lecz mutatis mutandis także do uchwał rad gmin odrzucających zarzuty do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Sąd Najwyższy przyjął ponadto, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

Sąd Najwyższy krytycznie odnosi się do przyjętej w zaskarżonym wyroku konstrukcji zgodnego z prawem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dostrzegł bowiem, że przy dokonywaniu oceny, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżniać zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa.

Należy ponadto stwierdzić, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego, a nie tylko interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut.

Wynika to w szczególności z przepisu art. art. 1 ust. 2 ustawy nakazującego uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza następujących wymagań i "walorów": 1/ wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. 2/ walory architektoniczne i krajobrazowe, 3/ wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych. 4/ wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5/ walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. 6/ potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w powyższym przepisie wskazane są legitymowane cele publiczne, które organy gminy są obowiązane uwzględniać w procesie planowania przestrzennego. Sąd Najwyższy w wielokrotnie powoływanym wyżej wyroku podkreślił, że obowiązek uwzględniania przez gminę powyższych wymagań w sytuacji, gdy są one zawarte w przepisach ustaw szczególnych, jest w istocie obowiązkiem przestrzegania tych przepisów, a zatem nie jest to kwestia pozostawiona uznaniu organów gminy. Zasadę tę potwierdza przepis art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach.

Tymczasem Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę nie odniósł się do tej fundamentalnej kwestii, a mianowicie nie ocenił, czy rada gminy odrzucając zarzut należycie rozważyła i wyważyła wynikający z prawa własności interes prawny /uprawnienie/ skarżących w kontekście legitymizowanych celów publicznych /interesu publicznego/. Trafny jest zatem pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektów planów miejscowych wyłożonych do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych /uprawnień/, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Uchylenie się Sądu od oceny tej kwestii i poprzestanie na arbitralnym odwołaniu się do teoretycznej, a przez to abstrakcyjnej, konstrukcji władztwa planistycznego powoduje, że, Sąd nie wskazał kryteriów kontroli wykonywania tego władztwa i w istocie nie wiadomo, czym się kierował uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Sąd nie rozważał i nie ocenił w szczególności, jakie legitymizowane cele publiczne wchodziły w rachubę, jaka była ich prawna treść oraz w jakiej relacji pozostawały te cele z konstytucyjnie chronionym prawem własności skarżących, a także jakie są kryteria rozstrzygania sprzeczności między interesem prywatnym a interesem publicznym.

Z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że odrzucenie zarzutu wniesionego do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu, może nastąpić w drodze uchwały rady gminy zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2000 r., IV SA 2120/99 /ONSA 2001 Nr 4 poz. 166/, wskazano trafnie, że "ustawowy obowiązek uzasadnienia uchwały jest szczególnie ważny wówczas, gdy rada gminy odrzuca wniesiony zarzut. Chodzi bowiem o to, aby rada, rozpatrując zarzut, wyjaśniła wszystkie istotne okoliczności sprawy, aby można było jednoznacznie ocenić, czy w danym wypadku rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Mając na względzie interesy ogółu społeczności lokalnej, rada nie może tracić z pola widzenia interesów prawnych poszczególnych obywateli i jednostek organizacyjnych. Co więcej, ustawodawca, zobowiązując radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętej uchwały w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, miał na celu nie tylko niebudzące wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, ale także przekonanie wnoszącego zarzut o zgodności projektowanego rozwiązania z prawem." Tymczasem Sąd rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy W.-B. od rzucającą zarzut skarżących do projektu planu miejscowego nie dokonał, jak trafnie zarzuca wnoszący rewizje nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceny uzasadnienia tej uchwały pod kątem jego zgodności z wymogami art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami Konstytucji, zwłaszcza dotyczącymi zasad ochrony własności /art. 20-21, art. 31 ust. 2 i 3 i art. 64 ust. 3/; uzasadnienie to nie zostało też ocenione na tle ogólnych zasad zagospodarowania przestrzennego /art. 1 i 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.