Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 214/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 i 7
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej przekształceniowej l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] kwotę 207,00 zł (dwieście siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr. l - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 lipca 2019 r., znak: [...] Nr [...] - stacja trafo Prezydent Miasta K. ustalił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w K. opłatę przekształceniową w wysokości [...] zł, dotyczącą udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr[...]. ewid. K., położonej przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 5 kwietnia 2019 r. do organu wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału wynoszącego [...] części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr[...]. ewid. [...], położonej przy [...]

Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. Prezydent Miasta K. poinformował Spółdzielnię Mieszkaniową [...]" o wysokości opłaty rocznej przekształceniowej dotyczącej ww. udziału w kwocie [...]zł. Zreferowano treść tego pisma z podkreśleniem, że dotychczasowa opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego była obniżona o 50% zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt: I C [...] oraz zgodnie z treścią umowy Rep. A [...] z dnia 5 grudnia 1974 r., zaś obniżka uwzględniała zapisy umów o oddaniu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości gwarantujących użytkownikowi wieczystemu, iż przez cały okres trwania użytkowania wieczystego będzie on ponosił na rzecz właściciela nieruchomości gruntowej opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego obniżone o 50%. Powołując się zaś na opinię Ministra Inwestycji i Rozwoju nr [...] z dnia 29.01.2019 r. organ przyjął, że konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...) przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej przez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o jej zmianę poprzez ustalenie opłaty rocznej w wysokości [...] zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r., znak [...] działając na mocy art. 1, art. 4, art. 7 ust. 1, 2, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r., poz. 1716 i 2540, zwanej dalej u.p.uż.w.) oraz art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej także "k.p.a") utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że na mocy art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...]. ewid. K., położonej przy [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w prawo własności. W związku z tym zaktualizował się obowiązek dotychczasowego użytkownika wieczystego poniesienia tzw. opłaty przekształceniowej. Po myśli art. 7 ust. 1 u.p.uż.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Stosownie do art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.

Na tle rozumienia ostatnio powołanej regulacji powstał spór pomiędzy organem I instancji a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...] dotyczący tego, czy owa opłata przekształceniowa winna być obniżona o 50% tytułem bonifikaty przysługującej użytkownikowi wieczystemu na podstawie zapisów umową z dnia 05 grudnia 1974 r. Rep. [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego na okres 99 lat dla Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. - poprzednika prawnego Odwołującej.

Przede wszystkim Kolegium zauważyło, że skoro zarówno organ, jak i odwołująca potwierdzają przysługiwanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wyżej wskazanej obniżki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, to okoliczność tę jako niesporną należy uznać za udowodnioną. Wynika ona zresztą z zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności z dnia 09 lipca 2019 r.

Analizując znaczenie tej obniżki dla ustalenia opłaty przekształceniowej trzeba natomiast mieć na uwadze, że jest to bonifikata umowna wprowadzona przez strony umowy na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Obowiązywanie tej bonifikaty również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 26 kwietnia 2002 r., sygn. akt: I C [...]. Z tego też powodu opłata roczna ustalona dla użytkownika wieczystego, która obowiązywała w dniu 01.01.2019 r., była obniżona o ww. bonifikatę.

Powyższe nie oznacza jednak, że opłata roczna przekształceniowa winna odnosić się to opłaty rocznej obniżonej zgodnie z ww. zapisami umowy.

Godzi się przede wszystkim podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. przy ustalaniu wysokości opłaty odwołuje się do wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. W ocenie tut. Kolegium zwrot ten wprost stanowi więc o opłacie obowiązującej, czyli opłacie rocznej ustalonej za użytkowanie wieczyste, a nie opłacie, jaką użytkownik wieczysty zobowiązany był uiścić z tego tytułu - przy uwzględnieniu ulg i bonifikat umownych lub ustawowych udzielonych użytkownikowi wieczystemu od ustalonej opłaty. Taka wykładnia omawianego przepisu koresponduje też z celem wprowadzenia przez Ustawodawcę opłaty przekształceniowej, która ma stanowić rekompensatę dla właściciela gruntu za utratę prawa jego własności na rzecz dotychczasowego użytkownika wieczystego. Ustawodawca starał się bowiem "pogodzić interesy dotychczasowych właścicieli oraz właścicieli nowych. Musiał przy tym uszanować zasadę samodzielności samorządów oraz możliwości uzyskiwania przez nie dochodów z ich majątku. Dlatego też po pierwsze przyjęto, że obowiązkiem płatniczym obciążony jest każdoczesny właściciel nieruchomości w taki sposób, aby płynność wpłat nie została zachwiana" (tak Katarzyna Słomka w: Nowe zasady przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności, LEX/el. 2018). Wykładnia celowościowa omawianego przepisu prowadzi więc do konstatacji, że opłata przekształceniowa jest równa obowiązującej w dniu przekształcenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.

Co więcej, tylko przy takim, jak wyżej wskazano rozumieniu art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. może nastąpić uwzględnienie celu omawianej regulacji. Poparcie bowiem stanowiska przeciwnego, przyjmowanego przez Odwołującą, zmierza do nieuprawnionego uprzywilejowania dotychczasowego użytkownika wieczystego ze szkodą dla właściciela nieruchomości, który z mocy Prawodawcy został definitywnie pozbawiony prawa własności. Zrównoważeniu zaś interesów stron służyć ma owa opłata przekształceniowa.

Stanowisku temu nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Opłaty stanowią bowiem ekwiwalent pieniężny za możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego z gruntu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z wyłączeniem innych osób. Korzystanie to ma następować w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem przy przekształceniu z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność, opłata przekształceniowa jako ekwiwalent pieniężny za utratę własności na rzecz użytkownika wieczystego odnosi się do ustalonej opłaty rocznej, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a nie tej, którą użytkownik wieczysty byłby zobowiązany zapłacić i którą faktycznie - po zastosowaniu ww. bonifikaty - uiszczał. Godzi się też podkreślić, że ustalona umownie bonifikata stanowiła ulgę dla użytkownika wieczystego przy zapłacie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Tymczasem na gruncie przedmiotowej sprawy miarodajny przepis art. 7 ust. 2 u.p.uż.w. odnosi się do wysokości obowiązującej opłaty rocznej dla potrzeb określenia wysokości opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że słusznie organ I instancji ustalił opłatę roczną przekształceniową w niniejszej sprawie.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów tj. z dnia 12 kwietnia 2019 roku (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wysokość opłaty przekształceniowej, o której mowa w tym przepisie odpowiada wysokości nominalnej tej opłaty nie zaś wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która faktycznie obowiązywała stronę skarżącą w dniu przekształcenia z uwzględnieniem obowiązującej bonifikaty. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K., a także o zasądzenie od organu pozwanego na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów tj. z dnia 12 kwietnia 2019 roku (Dz. U. z 2019 r. poz. 916), a konkretnie zawartego w tym przepisie sformułowania "... wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia.". Dokonując wykładni tego przepisu zarówno organ I instancji jak organ II instancji stoją na stanowisku, że opłata ta powinna odpowiadać wysokość nominalnej opłaty rocznej, czyli 1% wartości gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie bez uwzględnienia obowiązujących bonifikat, które przysługiwały wieczystemu użytkownikowi. Z interpretacją taką strona skarżąca w żaden sposób nie może się zgodzić zapis art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów tj. z dnia 12 kwietnia 2019 roku (Dz. U. z 2019 r., poz. 916) jest bowiem precyzyjny i nie powinien budzić żadnych wątpliwości. Zapis ten mówi o opłacie rocznej z tytułu wieczystego użytkowania, która obowiązywała w dniu przekształcenia. Stronę skarżącą w dniu przekształcenia obowiązywała opłata uwzględniająca bonifikaty, do których prawo nabyła na mocy umowy zawartej z właścicielem gruntu, nie zaś "nominalnie - teoretyczna" opłata obowiązująca.

Kwestia dotycząca wysokości opłaty od wieczystego użytkowania i przysługującej strome skarżącej bonifikaty stanowiła już przedmiot wykładni sądowej - Sąd Okręgowy w K., I Wydział Cywilny orzekł zasadność zastosowania bonifikaty wynikającej z umowy użytkowania wieczystego przy obliczaniu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu w wyroku z dnia 14 czerwca 2002 roku, sygn. akt I C [...]. We wskazanym orzeczeniu Sąd potwierdził, iż dla obliczenia opłaty rocznej konieczne jest uwzględnienie 50% bonifikaty i obniżona o tę wartość kwota stanowi obowiązująca dla Spółdzielni opłatę. Tożsamo Sąd Okręgowy w K. wyraził się w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2002 roku, sygn. akt I C [...] oraz z dnia 17 listopada 2003 roku, sygn. akt IC [...]. Wymaga wskazania, iż w każdym z wymienionych wyroków Sąd potwierdził moc obowiązująca bonifikat, ponieważ ani ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ani ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która zastąpiła wcześniejszy akt normatywny, nie zlikwidowały obowiązywania bonifikat. Nadto, ustawy te zezwalały na zawierania umów z ich zastosowaniem i obniżaniem opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Sąd potwierdził, że opłata roczna z zastosowaniem zniżki w wysokości 50% jest obowiązująca przez cały czas trwania użytkowania wieczystego.

W wyrokach tych w sposób jednoznaczny stwierdzono, że wysokość opłaty jest elementem esentialia negotii cywilnoprawnego stosunku wieczystego użytkowania. Zmiana wysokości opłaty wymaga jej wypowiedzenia. Faktem bezspornym jest, że w niniejszej sprawie nie doszło do wypowiedzenia obowiązującej wysokości opłaty. Obowiązująca w dniu przekształcenia wysokość opłaty uwzględniała zatem przysługującą stronie skarżącej bonifikatę w wysokości 50% i od takiej też kwoty organy administracji powinny ustalić wysokość opłaty przekształceniowej. Pomimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie uznało za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu opłaty w wysokości [...] zł, nieuwzględniającej przysługującej Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" obniżki.

W ocenie skarżącej o rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie zadecydowała opinia wyrażona przez Ministra Inwestycji i Rozwoju nr DGN-I.450.23.2019 z dnia 29 stycznia 2019 nr DGN-I.450.23.2019, zgodnie z którą "...konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art.7 ust.2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wprawo własności tych gruntów przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie innych przepisów. " Opinia ta stanowi przejaw skrajnego fiskalizmu organów administracji i pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów tj. z dnia 12 kwietnia 2019 roku (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) nie mówiąc już wykładni systemowej czy też językowej cytowanego przepisu. Nadmienić również należy, że organy administracji samorządowej nie są w żaden sposób związane opinią organu administracji rządowej, którym jest Minister Inwestycji i Rozwoju. Opinia Ministra Inwestycji i Rozwoju nie jest obowiązującym aktem prawnym i nie ma żadnej mocy wiążącej dla organów administracji samorządowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja podlega uchyleniu uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa jest kolejną skargą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" rozpoznawaną przez WSA w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej. Dotychczasowe skargi spółdzielni w tym zakresie zostały uwzględnione m. in. wyrokami z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Kr 1307/19, z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1388/19, z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1553/19, z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1555/19.

W sprawach tych występował ten sam problem prawny dotyczący uwzględnienia bonifikaty przy ustalaniu opłaty przekształceniowej i we wszystkich wymienionych wyrokach uchylono zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela wykładnię przepisów oraz argumentację zaprezentowaną we wcześniejszych wyrokach Sądu, które zostaną przedstawione poniżej.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 916) z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2).

Okoliczności faktyczne nie były sporne pomiędzy stronami i nie budzą wątpliwości Sądu. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do sposobu rozumienia sformułowania: "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia".

W celu dokonania wykładni tego pojęcia konieczne będzie przedstawienie szerszego kontekstu prawnego związanego z opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego.

W dacie zawierania umów o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 Nr 22 poz. 159 t.j.). Zawarcie umowy użytkowania wieczystego poprzedzało wydanie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, w której określano osobę użytkownika wieczystego oraz przedmiot i warunki użytkowania wieczystego gruntu. Użytkowanie wieczyste terenów państwowych podlegało przepisom tytułu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego (art. 11 ust. 1). W myśl art. 23 tej ustawy wysokość opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste określał cennik ustalony przez prezydium powiatowej rady narodowej. W razie zmian cennika w okresie trwania użytkowania lub użytkowania wieczystego, wynikających ze zmiany wytycznych wymienionych w art. 23 ust. 3, wysokość opłaty rocznej ulega odpowiedniej zmianie począwszy od dnia pierwszego stycznia roku następującego po wprowadzeniu zmiany cennika (art. 24). Z kolei według przepisu art. 25 ust. 2 i 3 ustawy, w przypadku dokonania przez Państwo ulepszania użytkowania terenu oraz w przypadku, gdy zaszły warunki uzasadniające zastosowanie innej stawki cennika, wysokość opłat rocznych mogła w czasie trwania użytkowania wieczystego ulegać podwyższeniu. Podwyższoną opłatę należało uiszczać od dnia pierwszego stycznia roku następującego po powstaniu warunków uzasadniających podwyżkę opłat.

Stosownie zaś do § 8 ust.1 uchwały Nr 105 Rady Ministrów z dnia 22 marca 1962 r. w sprawie wytycznych dla ustalenia opłat z tytułu korzystania z terenów w miastach i osiedlach (M. P. z 1969 Nr 3 poz. 33 t.j.), wydanej na podstawie upoważnienia zawartego w cytowanej ustawie, wysokość opłaty rocznej wymienionej w §§ 2-7 mogła ulec obniżce ze względu na interes społeczny w granicach określonych w ust. 2-4. W myśl ustępu 2 pkt 2 tego przepisu możliwe było dla spółdzielni mieszkaniowych wprowadzenie obniżki opłaty rocznej - w wysokości do 50% tej opłaty.

Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że użytkownicy wieczyści zobowiązani byli do uiszczania opłaty rocznej za teren państwowy oddany w użytkowanie wieczyste w skonkretyzowanej - zależnej od zaistnienia określonych okoliczności - wysokości.

W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie (z wyjątkiem przepisów dotyczących opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1986 r.) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 Nr 22 poz. 99). Z jej przepisów wynika, że umowy cywilne o oddanie gruntu państwowego w użytkowanie wieczyste zawarte przed jej wejściem w życie pozostają w mocy, z tym, że opłaty za użytkowanie wieczyste mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok (art. 43). Właściciel gruntu zamierzający podwyższyć opłatę za użytkowanie wieczyste, mógł wypowiedzieć wysokość obowiązującej stronę opłaty, z równoczesną ofertą przyjęcia nowej jej wysokości (art. 43a).

Na podstawie art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydano rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. z 1989 Nr 14 poz. 78 t.j.). W § 3 tego rozporządzenia użyto znamiennego sformułowania: "Pierwsza opłata roczna (...) wynosi 25-krotność opłaty rocznej określonej bez zastosowania obniżek". W § 5 rozporządzenia przewidziano, że "opłata roczna za grunt oddany w użytkowanie wieczyste pod budownictwo mieszkaniowe (...) może być obniżona nie więcej niż o 50% ze względu na interes społeczny lub warunki materialne nabywcy".

Oznacza to, po pierwsze, że uiszczana przez użytkownika wieczystego, z zastosowaniem obniżki, opłata za użytkowanie wieczyste jest dalej opłatą roczną, a po drugie, że normodawca odróżnia znaczenie pojęć "opłata roczna" i "opłata roczna określona bez zastosowania obniżek". Dlatego też przyjąć należy, że sformułowanie "opłata roczna" odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej uiszczanej przez określonego użytkownika wieczystego.

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została uchylona i zastąpiona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 2204 t.j.). W myśl przepisu przejściowego (art. 221) co do zasady do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., przepisy nowej ustawy stosuje się odpowiednio jedynie w zakresie stawek procentowych, których wysokość uzależniona jest od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana. Brak jest zatem możliwości jednostronnego odstąpienia od określonej w uprzednio zawartej umowie cywilnoprawnej obniżki opłaty rocznej, a zmiana wysokości ustalonej w umowie opłaty rocznej mogła wynikać tylko ze zmiany wartości nieruchomości albo wysokości stawki procentowej.

Jak już wcześniej zaznaczono, zgodnie z art. 7 ustawy przekształceniowej z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Sformułowanie "opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia" niewątpliwie odnosi się do zindywidualizowanej opłaty rocznej ustalonej dla konkretnego użytkownika wieczystego, bo tylko taka obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Przemawia za tym również przyjęta przez ustawodawcę forma aktu administracyjnego potwierdzającego zaistnienie przekształcenia w postaci zaświadczenia. Zaświadczenie potwierdza jedynie określone fakty lub stan prawny (art. 217 k.p.a.). Z przepisu art. 4 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wynika, że w zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (co nastąpiło z mocy prawa) oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 oraz zasadach jej wnoszenia. Skoro w myśl art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej wysokość opłaty ponoszonej przez nowego właściciela gruntu na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, to w zaświadczeniu nie może być ustalona inna wysokość opłaty rocznej niż ponoszona wcześniej przez określonego użytkownika wieczystego. Wszak nie kreuje ono żadnego stosunku prawnego, a jedynie potwierdza istniejące fakty. Podobnie jak samo przekształcenie, obowiązek uiszczenia opłaty następuje z mocy prawa, z dniem, w którym to przekształcenie następuje.

Zgodnie z art. 6 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Decyzja ta nie ma jednakże charakteru konstytutywnego i niczego nowego nie "ustala", co wynika z treści pozostałych przepisów ustawy. Zasady "ustalenia" opłaty w drodze decyzji są bowiem identyczne jak w przypadku obliczenia tej opłaty dla potrzeb podania informacji, o której mowa w art. 4 ust. 4 ustawy. Wynikają one, jak wyżej już przytoczono, z art. 7 ustawy.

Zwrócić również należy uwagę, że stosownie do art. 7 ust. 4 ustawy, w przypadku ustanowienia lub przeniesienia użytkowania wieczystego w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która zgodnie z postanowieniami umowy obowiązywałaby od dnia 1 stycznia 2019 r. Potwierdza to, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej musi uwzględniać obniżki opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustalone w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego.

Dlatego też przyznać należało stronie skarżącej rację, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy była błędna.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy dokonanej przez Sąd.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 207 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 90 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.