Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 592/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 98 ust. 1, art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zobowiązuje Starostę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącej L.M. za działki nr [...], położone w obrębie [...], w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej L.M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. L.M. - powołując się na art. 129 ust. 5 i nast. w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm. – określanej dalej jako u.g.n.) - wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], położone w [...], powstałe w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r., jako działki, które jej zdaniem z mocy prawa przeszły na własność Gminy.

W uzasadnieniu wskazała, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż decyzję podziałową wydano na jej wniosek, a zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętego uchwałą Nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003 r. (Dz. Urz. Woj. nr 85/03, poz. 1239) działki nr [...] zostały przeznaczone pod drogę publiczną. Znajdują się one bowiem na terenie oznaczonym na planie miejscowym jako D1/2 (ulica dojazdowa). Przyjęte w planie oznaczenie terenu na którym znajdują się działki oraz wskazane w nim parametry dróg jednoznacznie wskazują, że w momencie zatwierdzania planu tereny te przeznaczone były pod drogę publiczną. Ponadto wnioskodawczyni wskazała, że przeprowadzone z Burmistrzem uzgodnienia w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania nie doprowadziły do porozumienia.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak [...] Starosta, powołując się na przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni 0,2336 ha i działka [...] o powierzchni 0,1705 ha, położoną w [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer: [...], powstałej w wyniku podziału działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 5,0852 ha, położonej w [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że Burmistrz na wniosek L.M., decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] (zwanej decyzją podziałową) zatwierdził projekt podziału nieruchomości wpisanej w księdze wieczystej kw.nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], o powierzchni 5,0852 ha, położonej w [...]. W wyniku tego podziału powstały działki o numerach ewidencyjnych: [...].

Organ przyjął, że projekt podziału nieruchomości wykonany został przez uprawnionego geodetę zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr IX/57/03 z dnia 16 września 2003 r,, w którym nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...], została oznaczona symbolem "UH/UG/MN/ML" tj. wolnostojąca lub bliźniacza zabudowa mieszkaniowa lub letniskowa z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami usług i handlu i pensjonatowej.

Dalej stwierdził, że wydzielenie działki nr [...] i działka nr [...], spowodowało, że stały się one działkami graniczącymi z drogą publiczną. Niemniej jednak nie oznacza to, że działka ta zmieniła swój charakter na publiczny. Podkreślił, że z decyzji podziałowej jednoznacznie wynika, że właścicielka nieruchomości z własnej woli podjęła inicjatywę i dążyła do podziału własnej nieruchomości, w wyniku czego powstały nowe działki, a wśród nich działka tworząca drogę w celu umożliwienia dojazdu do nowopowstałych działek. Nie ma ona jednak statusu drogi publicznej, jest niezbędna wyłącznie jako dojazd dla wydzielonych działek sąsiednich, zatem znaczenie jej jako drogi ogranicza się do działek bezpośrednio z nią sąsiadujących. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienia dostępu do drogi publicznej, tak jak w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawczyni kwestionowała decyzję podziałową. Podstawa prawna decyzji podziałowej, jej sentencja, jak i treść uzasadnienia nie pozwalają na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za działki o numerze ewidencyjnym [...]. Skoro decyzja podziałowa nie stwierdza o przejściu prawa własności wymienionej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, to tym samym uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n.

Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

W dalszej kolejności organ I instancji przedstawił treść zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], stwierdzającego, że "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr IX/57/03 Rady Miejskiej na sesji z dnia [...] września 2003 r., działki nr [...], położone są w jednostce oznaczonej symbolem "D1/2" tj. ulica dojazdowa o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu - szerokość ulicy w liniach rozgraniczeniach 10 m, szerokość jezdni 5 m oraz "L1/2" tj. w części ulicy dojazdowej o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu z placykami do zawracania - szerokość ulic w liniach rozgraniczenia 12 m, szerokość jezdni 6,0 m. Jednocześnie zostały ustalone następujące ogólne zasady obsługi komunikacyjnej terenu, tj.: obsługa zewnętrzna ulicami lokalnymi klasy "L1/2" (działki o numerach ewidencyjnych [...]) od strony [...]; obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek system ulic dojazdowych klasy "D1/2", ciągów pieszych "KP" i ciągów pieszo-jezdnego "KX"; miejsca postojowe dla mieszkańców poszczególnych domów i klientów obiektów usługowych należy urządzić w obrębie własnych działek".

Starosta zaakcentował ponadto, że nie podjęto uchwały rady gminy, przy uprzednim zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, mającej na celu zaliczenie przedmiotowej działki do kategorii dróg gminnych. Przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działka, przez którą droga gminna ma przebiegać musi stanowić własność gmin, przy czym ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych, co potwierdza orzecznictwo sądowe.

Dalej organ I instancji wywiódł, że skutkiem decyzji zatwierdzającej, na wniosek właściciela, podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działki pod drogę publiczną jest to, że przejście działki pod drogę publiczną z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działki z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. Dla rozstrzygnięcia sprawy ma zasadnicze znaczenie to, czy nastąpiło przejście z mocy prawa na własność właściwej gminy działek gruntu wydzielonych pod drogi, gdyż tylko wystąpienie takiego skutku może stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Starosta wskazał ponadto, że w wyniku analizy prowadzonej przez Sąd Rejonowy, księgi wieczystej nr [...], ustalił, że działki nr [...] stanowią własność L.M.. Nie nastąpił zatem skutek prawny przejścia z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy. Ponadto na działkach tych zostały ustanowione nieodpłatne i na czas nieoznaczony ograniczone prawa rzeczowe polegające na prawie swobodnego przechodu i przejazdu oraz zostało ustanowione odpłatne ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie przechodu i przejazdu w celu uzyskania możliwości dojścia i dojazdu do projektowanych linii energetycznych, w celu wykonania niezbędnych czynności związanych z ich położeniem, a następnie eksploatacją, konserwacją, remontami i modernizacją. Tym samym - zdaniem Starosty - nie zaistniała przesłanka z art. 98 ust. 1 u.g.n., ponieważ nie nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości. Powołując się na regulacje art. 2 ust 1 i 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 460 – określanej dalej jako u.d.p.), organ I instancji stwierdził, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, zaś drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Uchwała właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do drogi publicznej poprzedzona winna być czynnościami, które zmierzają do przejęcia własności drogi przez gminę.

Organ wskazał też na zapisy ewidencji gruntów i budynków stanowiące, że grunty przedmiotowych działek zostały sklasyfikowane jako grunty orne RV i RVI, a stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) zapisy w ewidencji gruntów i budynków winny być zgodne z rzeczywistym stanem prawnym.

Przywołując definicję drogi z art. 4 pkt 2 u.d.p. organ I instancji podkreślił, że działki o nr [...] stanowią drogę, jednak nie jest to jednoznaczne ze stwierdzeniem, że stanowi drogę publiczną. W myśl art. 2 ust. 1 u.d.p. drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Zaliczenie działki do kategorii dróg gminnych - myli nadanie jej statusu drogi publicznej. Powyższe działanie wymagałoby podjęcia, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, odpowiedniej uchwały Rady Miejskiej (art. 7 u.d.p.), która powinna znajdować odniesienie w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego.

Z aktualnego brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. wprost wynika, że przejście własności odnosi się tylko do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne określonej kategorii. W rozpatrywanej sprawie działki nr [...], w konsekwencji decyzji podziałowej, wydzielone zostały zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacyjne. Treść tej decyzji nie wskazuje, że przedmiotowe działki wydzielone zostały pod drogę publiczną ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu. Na tle brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.n. nie powinno ulegać wątpliwości, że ustanowiony tym przepisem skutek prawny następuje w odniesieniu jedynie do dróg publicznych odpowiednio wydzielonych w planie miejscowym. Działka wydzielona w decyzji podziałowej nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, zatem należy do kategorii dróg wewnętrznych, których gmina nie ma obowiązku przejąć. Przejście działki w przedmiotowej sprawie na własność gminy może nastąpić wyłącznie na podstawie czynności cywilnoprawnych. Niespełnienie przesłanki zaliczenia nieruchomości jako drogi publicznej, uniemożliwia przyznania odszkodowania w omawianym trybie.

W konsekwencji Starosta uznał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka gruntu nie została wydzielona pod drogi publiczne, a wyłącznie pod drogi dojazdowe. Z decyzji podziałowej nie wynika bowiem, żeby status prawny przedmiotowych ciągów komunikacyjnych był publiczny, zaś reżimem prawnym art. 98 u.g.n. objęto wyłącznie wydzielenia działek pod drogi o takim charakterze.

Po rozpoznaniu odwołania L.M. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Wojewoda - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2014 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.) - utrzymał mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, przywołując treść przepisów art. 98 i 129 ust. 1 u.g.n. wskazał, że przeprowadzając postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania organ I instancji jest uprawniony samodzielnie ustalić w toku prowadzonego przez siebie postępowania, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że działki których dotyczy postępowanie w rzeczywistości zostały wydzielone pod drogę publiczną i w związku z czym z mocy prawa - na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. stały się własnością np. gminy, a zatem czy przysługuje na tej podstawie odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust 3 u.g.n. Starosta ustalając czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że wnioskowana nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną, a co za tym idzie, czy przeszła z mocy prawa na własność gminy, powinien przede wszystkim zbadać decyzję podziałową w powiązaniu z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a następnie uzasadnić i podać dowody potwierdzające zajęte stanowisko.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu Wojewoda stwierdził, że nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji, wskazując, że omawiany art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy działek gruntu, które zostały wydzielone na wniosek właściciela nieruchomości pod drogi publiczne, takie jak gminne, powiatowe, wojewódzkie bądź krajowe, które wówczas przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio gminy, powiatu, województwa bądź Skarbu Państwa. Przepis ten nie stanowi, że rozstrzyga o tym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości.

Wojewoda uznał, iż jeżeli wydzielenie działki następuje pod drogę publiczną lub na poszerzenie drogi publicznej, o czym świadczą zapisy w planie miejscowym, to działka taka powinna zostać objęta ustaleniami stosownej uchwały rady gminy o zaliczeniu drogi do konkretnej kategorii drogi publicznej. Przytaczając definicje drogi publicznej i wewnętrznej oraz drogi gminnej, jak też wskazując na istniejące kategorie dróg z u.d.p. i zasady zaliczania drogi do określonej kategorii dróg publicznych Wojewoda stwierdził, że z punktu widzenia stosowania art. 98 u.g.n. ustalenie odpowiedniej kategorii drogi, w skład której ma wejść wydzielana działka gruntu, jest istotne przede wszystkim dla ustalenia podmiotu publicznego, na rzecz którego ma przejść własność wydzielanej działki.

Następnie Wojewoda powołując się na zaświadczenie Burmistrza z dnia [...] lipca 2015r. znak [...] wyjaśnił, że działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przyjętym uchwałą nr IX/57/03 Rady Miejskiej, oznaczone są symbolem "D1/2 tj. ulica dojazdowa jednojezdniowa o dwóch pasach ruchu", co świadczy, że nie jest to droga publiczna, a jedynie droga dojazdowa, w stosunku do której nie została podjęta uchwała rady gminy po uprzednim zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, mająca na celu zaliczenie wnioskowanej działki do kategorii drogi gminnej.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Starosty zakresie stwierdzenia, że "przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym" wskazując, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a zatem wpis w księdze wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Uchybienie to jednak nie stanowiło przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] września 2015 r., znak [...]

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi, że organ odwoławczy wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie zrealizował ciążących nim obowiązków, naruszając w sposób istotny przepis art. 15 k.p.a. W zakresie ustaleń faktycznych ograniczył się bowiem jedynie do wskazania faktu wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości skarżącej, złożenia przez nią wniosku o odszkodowanie, wydania decyzji przez organ I instancji, złożenia odwołania z przedstawieniem zarzutów wskazanych w jego części wstępnej, pomijając zarzuty wyartykułowanego dodatkowo w jego uzasadnieniu. Wojewoda nie ustalił stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie dokonał ustaleń faktycznych częściowo odmiennych od organu I instancji przyjmując, iż w planie miejscowym teren oznaczony L1/2 na którym częściowo znajduje się działka [...] stanowi drogę publiczną. Lektura uzasadnienia decyzji Wojewody uprawnia do stwierdzenia, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie, w wąskim zresztą zakresie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu prawnym, poza przytoczeniem treści przepisów art. 98 i 129 u.g.n., organ odwoławczy ograniczył się do obszernego cytowania decyzji organu pierwszej instancji oraz do odniesienia się do zarzutów i to tylko tych wskazanych w części wstępnej odwołania, przywołując zresztą w treści uzasadnienia niewłaściwą decyzję podziałową. Argumentacja podniesiona przez Wojewodę powieliła przy tym wady decyzji organu pierwszej instancji, co spowodowało potrzebę sięgnięcia przez sąd do instytucji z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) i uchylenia także decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, iż jeśli chodzi o kwestie materialne, podstawą wydanych decyzji w sprawie pozostawały przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.gn. zgodnie z którymi działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepisy te stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Stosownie zaś do ust. 3 art. 98 za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podkreślił, iż w sprawie o odszkodowanie za nieruchomości, które zdaniem strony w wyniku podziału przeszły na własność podmiotu publicznego np., gminy jako drogi gminne, najistotniejszym elementem stanu faktycznego, który winny jednoznacznie rozstrzygnąć organy, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, tj. ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też są to drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości, zważywszy na treść wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. i decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r., że podział nieruchomości tj. działki nr [...] w wyniku którego powstały min. działki nr [...], nastąpił na wniosek skarżącej, jednak podział nie rozstrzygnął wyraźnie o kwalifikacji dróg. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości - działki [...] nie rozstrzyga bowiem wprost o tym, że działki nr [...] zostały wydzielone z przeznaczeniem na drogę publiczną, wskazuje jednak, że podział nieruchomości nastąpił zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Sentencja decyzji podziałowej, jej uzasadnienie, jak i powołane w niej podstawy prawne wykluczają uznanie, że podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. W kontekście powyższego Sąd zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie wskazuje się, iż w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n. tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej.

Wprawdzie, jak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych wypisów z ksiąg wieczystych, działki nr [...] obciążone są służebnościami drogi koniecznej, polegającymi na bezpłatnym prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela lub użytkownika działek nr [...] oraz służebnością gruntową polegającą na odpłatnym prawie przechodu i przejazdu w celu zapewnienia możliwości dojścia i dojazdu do projektowanych linii energetycznych na rzecz E, to ich ustanowienie nie było wynikiem warunku wynikającego z decyzji podziałowej. Istnienie wskazanych służebności – nie będących skutkiem warunkowej decyzji podziałowej – automatycznie nie wyklucza zatem zachodzącego z mocy prawa skutku przejścia na podmiot publiczny własności wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną. Przyjęcie, że decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 2003 r. wywołała z mocy prawa skutek w postaci przejścia prawa własności działek [...] na rzecz podmiotu publicznego (w niniejszej sprawie na rzecz Gminy) z dniem uzyskania przez ten akt przymiotu ostateczności, powodowałoby nieważność czynności prawnych (art. 58 kodeksu cywilnego) skutkujących ustanowieniem służebności, zdziałanych przez L.M., która w dacie ich dokonania nie była już jej właścicielem.

Sąd podkreślił również, iż oceny tego czy spełniona została przesłanka przejścia wydzielonej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (czyli czy działka została wydzielona pod drogę publiczną), powinno dokonywać się zasadniczo na podstawie treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (jej sentencji jak i uzasadnienia oraz powołanych podstaw prawnych). Jednakże nie można wykluczyć sytuacji – gdy tak jak w niniejszej sprawie – treść decyzji podziałowej jednoznacznie nie wyklucza, ani nie potwierdza przeznaczenia wydzielonej działki pod drogę publiczną (w niniejszej sprawie gminną). Skoro więc takiego rodzaju decyzja podziałowa, uzyskała walor ostateczności i pozostaje w obrocie, ocena skutków prawnych jakie wywiera fakt jej ostateczności, w kontekście regulacji art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o jej sentencję, podstawy prawne i uzasadnienie, ale również w powiązaniu z treścią postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena taka powinna być dokonywana w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizie poddana być musi zarówno część tekstowa planu miejscowego jak i jego część graficzna (rysunek planu).

Sąd podniósł w dalszej części swych rozważań, że art. 98 ust. 3 u.g.n. dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne następuje ex lege. Wydzielenie działki pod drogę publiczną może nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku nie chodzi o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.p. określona kategoria może być nadana drodze publicznej dopiero wtedy, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, co jest możliwe, gdy uzyska ona określone parametry techniczno-użytkowe (art. 2 ust. 3 u.d.p.), a uzyskanie ich następuje w praktyce dopiero po wybudowaniu drogi. W u.g.n. brak jest odrębnej definicji pojęcia drogi publicznej. Użyte w niej pojęcie "droga publiczna" należy zatem rozumieć tak, jak zostało ono zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych.

Istotne pozostaje jednak – w ocenie Sądu - odróżnienie ustalenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną (np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) od ustawowo zdefiniowanej drogi publicznej jako budowli o nadanej kategorii drogi publicznej. Nadawanie takiej kategorii następuje w odrębnej procedurze dla każdej z kategorii dróg publicznych. Tym samym nie można nadać drodze publicznej określonej kategorii w planie miejscowym. Kategoria ta może zostać nadana drodze publicznej dopiero po jej wybudowaniu jako obiektu budowlanego i po uzyskaniu przez nią warunków techniczno-użytkowych określonych w przepisach, odpowiednich dla danej kategorii drogi. Nadanie kategorii drodze następuje zatem po planistycznym przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, po ewidencyjnym i prawnym wydzieleniu tych gruntów i po wybudowaniu drogi jako budowli o określonych parametrach techniczno-użytkowych. Ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n. wymienił określone kategorie dróg, o których mowa w u.d.p. Wskazanie tych kategorii w omawianym przepisie ma jednakże związek z tym, który podmiot publiczny ma się stać właścicielem działek wydzielonych pod drogi, a nie z nadawaniem kategorii drogom, które jeszcze nie zostały wybudowane. W konsekwencji więc przepis ten – zdaniem Sądu - należy wykładać w ten sposób, że na podstawie określonej w planie miejscowym funkcji danej drogi ustala się, jaka powinna docelowo być kategoria danej drogi i kto ma w związku z tym zostać właścicielem wydzielonych pod drogę działek gruntu. Funkcję drogi w planie miejscowym powinno się określać na podstawie ustawy o drogach publicznych (art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1, art. 7 ust. 1 oraz 8 ust. 1 jak też art. 4 pkt 3 zawierającego definicję pojęcia "ulica"). Dodatkowo funkcja ta powinna być opisana w nawiązaniu do § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm. – określanego dalej jako r.w.t.d.p.). Za zasadny zatem Sąd uznał zarzut skarżącej, że Wojewoda błędnie uznał za przeszkodę w ustaleniu, że działki drogowe przeszły na własność Gminy, brak uchwały rady gminy zaliczającej ją do kategorii drogi gminnej.

Sąd zwrócił uwagę, iż w odniesieniu do planów miejscowych uchwalonych, jak przedmiotowy plan, pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – określanej dalej jako u.z.p.) istotne pozostaje też to, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w miejscowym planie ustalało się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. W dacie uchwalania planu miejscowego, przyjętego uchwałą nr IX/57/03 Rady Miejskiej z dnia 16 września 2003r., obowiązywało nadal rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r. w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( Dz. U. z 2002 r., Nr 1, poz. 12) zgodnie z którym (§ 8 ust. 3, i 5) na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zamieszczało się objaśnienia oznaczeń i symboli literowych i cyfrowych użytych stosownie do przedmiotu planu. W ustaleniach planu stanowiących treść uchwały rady gminy stosowało się odpowiednio symbole jak w rysunku planu. W czarno-białej wersji rysunku planu ujmowało się wszystkie oznaczenia literowe, cyfrowe i graficzne, umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu z ustaleniami, o których mowa w ust. 4. Oznaczenia barwne na kopiach rysunku planu miały wyłącznie na celu uczytelnienie rysunku planu i nie wnosiły do niego dodatkowych informacji. Zatem wobec tego, że dopiero 27 września 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzające ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to rozporządzenie r.w.t.d.p. było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. Sąd odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa wskazującego, że wytyczenie dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o wskazane rozporządzenie pozostaje wystarczające do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi.

Zdaniem Sądu rolą organów orzekających w kwestii wnioskowanego odszkodowania pozostaje wyjaśnienie czy zapisy planu przewidują zlokalizowanie na powstałej w wyniku podziału działce obiektu budowlanego odpowiadającego pojęciu drogi publicznej. Takie okoliczności wystąpią wówczas, gdy mocą przepisów planu, projektowana droga ma być takim urządzeniem publicznym, z którego będzie mógł korzystać każdy zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczeniem drogi jest prowadzenie ruchu drogowego (art. 1 u.d.p.). Cechą drogi publicznej jest natomiast prawo powszechnego do niej dostępu. Drogi publiczne są rzeczami użyteczności publicznej (dobrami publicznymi) czyli przedmiotami, z których korzystać może każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. W świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego) drogi wewnętrzne definiowane były jako drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Wskazana definicja odnosi się do dróg istniejących, czyli wybudowanych obiektów budowlanych. Nie ma ona pełnego zastosowania w sprawach prowadzonych na gruncie art. 98 ust 1 i 3 u.g.n., nie można bowiem pomijać okoliczności, iż w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, droga nie jest wybudowana, a tym samym nie może być zaliczona do znanej ustawie kategorii dróg publicznych. Istotą drogi wewnętrznej pozostaje jednak to, że jest droga, z której korzystać może wyłącznie jej właściciel oraz ten komu właściciel wyrazi na to zgodę. Drogi wewnętrzne nie są objęte prawem powszechnego dostępu z art. 1 u.d.p.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne pozostawało – w ocenie Sądu - że organy orzekające w sprawie zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia materiału dowodowego służącego rzeczywistemu ustaleniu okoliczności istotnych, dla oceny czy działki nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną, czyli tego czy jest położona na terenie przeznaczonym w planie miejscowym z dnia 16 września 2003 r. pod projektowaną drogę publiczną.

Poza decyzją podziałową, organy oparły się wyłącznie na treści zaświadczenia Burmistrza z dnia [...] lipca 2015 r. i to w sposób polegający na zacytowaniu jego treści, przy czym organ odwoławczy wywiódł z niego częściowo inne wnioski niż Starosta. Zaświadczenie to nie stanowi materiału dowodowego, który powinien być przez organy poddany analizie, a już na pewno nie może stanowić dowodu jedynego. Pozostaje nim bowiem, poza decyzją podziałową, tekst planu w powiązaniu z jego rysunkiem. Z kolei na uzyskanym przez Wojewodę rysunku planu brak jest wytyczenia działek [...]. W tej sytuacji brak jest w aktach jakiegokolwiek dokumentu, który pozwalałby w sposób jednoznaczny na ustalenie jakie oznaczenia planistyczne dotyczą działek powstałych w wyniku podziału, w szczególności zaś działek nr [...]. Linie rozgraniczające teren dróg (ulic), wynikające z planu miejscowego stanowią podstawę do przeprowadzenia podziału nieruchomości bezwzględnie w miejscu ich przebiegu i na etapie podziału nieruchomości nie ma możliwości ich korygowania.

Sąd wskazał również, iż plan miejscowy z dnia 16 września 2003 r. został uchwalony dla działek nr [...]. Działki te były przedmiotem kolejnych podziałów. Dla ustalenia położenia tej działki na rysunku planu i prawidłowego ustalenia przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym, konieczne jest przeanalizowanie tych podziałów wcześniejszych, w szczególności działki [...]. Jest to o tyle istotne, że rysunek planu miejscowego znajdujący się w aktach administracyjnych wskazuje na powiązanie planowanych nowych dróg (D1/2 i L1/2) z istniejącym już układem komunikacyjnym tj. drogami stanowiącymi działki nr [...] i nr [...]. Także zobrazowane na mapach ewidencyjnych w celach informacyjnych położenie działki [...] oraz działki nr [...] i jej specyficzny kształt zdaje się potwierdzać stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu, iż w częściach przylegających do istniejących już dróg gminnych (działki nr [...] i nr [...]) teren tej działki został przeznaczony na ich poszerzenie. Z kolei część działki nr [...] i nr [...] położona "prostopadle" do działek nr [...] służy niewątpliwie uzyskaniu połączenia tych dróg, co pozbawia zasadności twierdzenia organów, że wydzielona ona została pod drogę, ale o charakterze wewnętrznym (dojazdowym) służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej nowowydzielonych działek.

Dopiero zweryfikowanie tych okoliczności w oparciu o źródłowe dokumenty planistyczne pozwoli – w przekonaniu Sądu - na ocenę położenia działek nr [...] i rzeczywistej funkcji jaką pełnić mają tereny oznaczone w planie jako L1/2 i D1/2, a tym samym i przedmiotowe działki, o ile znajduje rzeczywiście w ich granicach. Pomocna w tym może okazać się też synchronizacja map podziałowych z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego. Konieczne też będzie przy interpretacji tekstu (w szczególności "§ 2, § 3 ust. 4, § ust. 2 oraz § 14-17") i rysunku planu odniesienie się do powołanych już regulacji r.w.t.d.p. Analiza wskazanych dokumentów powinna pozwolić też na wyjaśnienie czy i w jakim zakresie działki nr [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie jako D 1/2. Poczynione uwagi uzasadniały - zdaniem Sądu - wniosek, że jedna z podstawowych kwestii w sprawie ustalenia odszkodowania za działki przeznaczone w decyzji podziałowej pod drogę nie została wyjaśniona w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kwestia prawidłowego ustalenia statusu powstałej w wyniku podziału "działki [...]" tj. ustalenie, czy stanowi ona drogę publiczną, czy też drogę wewnętrzną, nadal wymaga wyjaśnienia, którego powinny dokonać organy administracji. Zaniechanie organów w tym zakresie uzasadnia uznanie, iż decyzje podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej (tj. treść decyzji).

Sąd podzielił również stanowisko skarżącej, że dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne może być odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego – art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. – zdaniem Sądu - należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. W okolicznościach sprawy potwierdzenie okoliczności wydzielenia działki, która może być przeznaczona wyłącznie na poszerzenie drogi gminnej i umożliwienie połączenia dwóch istniejących już dróg powiatowych, eliminując możliwość innego jej zagospodarowania bez przyznania prawa do odszkodowania, naraża organ na zarzut naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Końcowo Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w wyżej obszernie zacytowany uzasadnieniu i wskazaniami co do dalszego postępowania, w szczególności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny.

Starosta ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami [...] o powierzchni 0,2336 ha i [...] o powierzchni 0,1705 ha, położoną w [...] - obszar wiejski, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], powstałą w wyniku podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 5,0852 ha, położonej w [...] - obszar wiejski, zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r., znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, iż pomimo, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oznaczono w planie zagospodarowania przestrzennego jako "D1/2" posiadają parametry techniczne odpowiadające drogom gminnym klasy D, to nie została spełniona zasadnicza przesłanka stanowiąca użytkowanie drogi odpowiadające jej klasie. Na podstawie planu, studium, map ewidencyjnych ustalono, że przedmiotowe działki wykorzystywane są jako drogi wewnętrzne. Przez działki te odbywa się komunikacja wyłącznie dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości [...]. Oznacza to, że jest to typowa komunikacja międzyosiedlowa w związku z czym działki o numerach [...] nie stanowią dróg powszechnie dostępnych. Jednocześnie należy podkreślić, że nie jest niezbędne użytkowanie tych dróg przez ogół użytkowników, ponieważ komunikacja pomiędzy drogami o numerach ewidencyjnych [...] odbywa się przez działkę o numerze ewidencyjnym [...]. Z przedstawionych dowodów jednoznacznie wynika, że wnioskodawca nigdy nie został pozbawiony swojej własności w interesie publicznym. Reasumując organ stwierdził, iż wprawdzie nie zostało wskazane wprost w decyzji podziałowej, pod jaki rodzaj drogi zostały wydzielone działki objęte decyzją odszkodowawczą, niemniej jednak, co ma istotne znaczenie w sprawie, zostało w niej stwierdzone, że podział następuje zgodnie z planem zagospodarowania. W ocenie Starosty z ustaleń planu w powiązaniu ze studium i mapami ewidencyjnymi nie wynika publiczny charakter działek o numerach ewidencyjnych [...], co nie pozwala na wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania. Skoro zapisy planu wskazują, że teren przedmiotowych działek został wydzielony jako teren dróg wewnętrznych to tym samym uniemożliwia to prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła L.M., zaskarżając decyzję w całości, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisu:

- art. 153 p.p.s.a. polegającym na wydaniu decyzji niezgodnie z ocena prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zawartymi w powołanym powyżej wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16;

- art. 77 § 1 k.p.a. polegający na tym, że Starosta nie podjął niezbędnych i wyczerpujących czynności w zakresie zbierania dowodów i rozpatrzenia dowodów. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podtrzymała w całości swoje zapatrywanie wyrażone we wniosku, poprzednim odwołaniu od decyzji oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Ponadto wskazała, iż Starosta pominął wszystkie, wyżej wymienione, oceny oraz wskazania Sądu w sprawie II SA/Go 223/16. Na pierwszy plan wysuwa się brak oceny charakteru działek wydzielonych pod drogi pod kątem przepisów r.w.t.d.p. Sąd bowiem minimum trzykrotnie wskazywał na konieczność oceny charakteru drogi przez pryzmat przepisów powołanego tego rozporządzenia. Analiza uzasadnienia skłania do przekonania, że tak dokonanej ocenie Sąd nadał kluczowe znaczenie. Mimo to Starosta pominął ocenę charakteru wydzielonych dróg pod tym kątem. Za podstawę swojego rozstrzygnięcia Starosta przyjął stanowisko Burmistrza, którym ten dokonuje, na wniosek Starosty, interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wspomnianym wyroku Sąd wyraźnie wskazał rolę Gminy (oraz jej organów) w niniejszym postępowaniu jako uczestnika postępowania. Takie usytuowanie Gminy w postępowaniu wyklucza ją z katalogu organów, które mogłyby brać udział w rozstrzyganiu sprawy. Oceniając wykorzystanie zaświadczenia o przeznaczeniu działek wg planu Sąd wskazał, że nie może ono stanowić materiału dowodowego, który powinien być przez organy poddany analizie. Skarżąca podkreśliła, iż żaden przepis prawa nie daje organom gminy uprawnień do dokonywania interpretacji zapisów planu na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia odszkodowani za drogi. W uzasadnieniu Sąd wyraźnie wskazał jakie dowody i przepisy w niniejszej sprawie powinny być przede wszystkim brane pod uwagę, do których zaliczył decyzję podziałową wraz z projektem podziału, tekst i rysunek planu oraz przepisy r.w.t.d.p. Równie niezrozumiałe jest wyartykułowanie przez Starostę zapatrywań stojących w opozycji do oceny prawnej dokonanej przez Sąd w zakresie w jakim wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wszystkie opisane wyżej działania Starosty, które nie uwzględniają ocen prawnych oraz wskazań dokonanych przez Sąd lub też zostały podjęte wbrew tym ocenom i wskazaniom, stanowią naruszenie art. 153 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej konsekwencją wyżej opisanego naruszenia było naruszenie przez Starostę przepisów art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechania organu I instancji w rozpatrzenia materiału dowodowego pod kątem r.w.t.d.p. czy też art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności zaktualizowało powstanie zarzucanego naruszenia. Abstrahując od powyższych zarzutów skarżąca wskazała, iż nie można pominąć innych naruszeń Starosty, które również świadczą o wadliwości wydanej decyzji, a mianowicie zwróciła uwagę na sprzeczności uzasadnienia decyzji. W jednym miejscu Starosta, cytując Sąd wskazuje, że r.w.t.d.p. było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. Pomimo tak sformułowanego poglądu w kolejnym akapicie Starosta wskazuje, że nie obowiązywał żaden przepis prawa stanowiący podstawę do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również - zdaniem skarżącej - sprzeczne z niespornymi ustaleniami poczynionymi w ramach przedmiotowej sprawy. W swoich rozważaniach Starosta dochodzi do wniosków, że o przeznaczeniu drogi, a w konsekwencji zaistnieniu lub nie skutku przejścia prawa własności na rzecz gminy, świadczyć ma obecny sposób korzystania z drogi, który Starosta określił na podstawie planu, studium i map ewidencyjnych, mimo, iż skutek przejścia prawa własności jest niezależny od istnienia drogi na gruncie działki przeznaczonej pod drogę, tym bardziej jest on niezależny od zakresu jej urządzenia czy też sposobu korzystania. Abstrahując od tego skarżąca podniosła, że nie jest możliwe ustalenie sposobu korzystania, a tym bardziej kręgu podmiotów korzystających z drogi, na podstawie map, studium czy planu oraz wskazała, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że sprzeczność i brak logiki uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Wojewoda – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył powołane już powyżej przepisy art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. stanowiące materialną podstawę wydanej decyzji, podkreślając, iż w sprawie o odszkodowanie za działki gruntu, które przeszły na własność podmiotu publicznego gminy, powiatu lub Skarbu Państwa, na mocy wyżej cytowanego art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., najistotniejszy element stanu faktycznego, stanowi kwestia ustalenia statusu powstałych w wyniku dokonanego podziału działek drogowych, czyli ustalenie, czy są to drogi publiczne, czy też drogi dojazdowe (wewnętrzne) do powstałych w wyniku podziału działek.

Następnie organ przywołała treść opisanej już powyżej decyzji podziałowej Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz wskazanego na wstępie wniosku L.M. z dnia [...] czerwca 2015 r, podkreślając, iż powyższą decyzję podziałową w wyniku, której powstały m.in. działki [...] Burmistrz wydał na wniosek Pani L.M., czyli właściciela nieruchomości, co z kolei jest spełnieniem pierwszej z przesłanek wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n. Jednakże z tej decyzji podziałowej nie wynika, że powyższe działki zostały wydzielone z przeznaczeniem pod drogi publiczne. Natomiast zostało wskazane, że podział został dokonany zgodnie z ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr IX/57/03 z dnia 16 września 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] położonych w [...].

W związku z powyższym organ odwoławczy ustalając, czy wnioskowane działki zostały wydzielone pod drogę publiczną, zbadał powyższą decyzję podziałową w powiązaniu z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym powyższą uchwałą Rady Miejskiej nr IX/57/03 z dnia 16 września 2003 r. Analizy dokonano na podstawie części tekstowej powyższego planu miejscowego, jak i jego części graficznej, a następnie dokonano oceny w powiązaniu z treścią i rysunkiem postanowienia z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...] opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...].

Analiza części tekstowej powyższej uchwały nr IX/57/03 wykazała, że § 9 pkt 1 i 2 tej uchwały stanowi, że obsługa komunikacyjna terenu odbywać się będzie: obsługa zewnętrzna ulicami lokalnymi klasy L 1/2 (działki nr [...], które w myśl § 2 mają charakter postulatywny) - od strony [...], a obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek systemem ulic dojazdowych klasy D 1/2, ciągów pieszych KP i ciągu pieszo - jezdnego KX.

Natomiast § 14 pkt 1-3 tej uchwały stanowi, że dla terenów oznaczonych L 1/2 ustala się ulice dojazdowe o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu z placykami do zawracania, szerokość ulic w liniach rozgraniczenia 12,0 m. szerokość jezdni 6,0 m, wskazując, że przepisy pkt 1 i 2 odnoszące się do części terenu, położonych w obrębach działek nr [...] mają charakter informacyjny. Dla terenów oznaczonych D 1/2 ustala się, że jest to ulica dojazdowa o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu, szerokość ulicy w liniach rozgraniczenia 10,0 m, szerokość jezdni 5,0 m (§ 15 pkt 1 i 2 uchwały). Zgodnie z § 2 pkt 3 tereny objęte planem są przedstawione na rysunku w skali 1 : 1.000, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały.

Kolejnym krokiem było zsynchronizowanie mapy podziałowej w części dotyczącej działek nr [...] z mapą do celów projektowych, skala 1 : 1000 nazwaną: "[...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego działek nr [...]" stanowiącą załącznik do powyższej uchwały nr IX/57/03, w wyniku czego jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości organ odwoławczy stwierdził, że wydzielone działki [...] z działki [...] w całości są położone na terenie oznaczonym D 1/2 i w żadnej nawet najmniejszej części teren wydzielonych działek nie został przeznaczony na poszerzenie działek nr [...], które znajdują się na obszarze przeznaczonym pod drogi publiczne, z czego działka nr [...] na dzień sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu stanowiła już drogę publiczną, a na rysunku planu obie działki oznaczono jako L 1/2.

Powyższe zapisy miejscowego planu są zgodne z przepisami rozporządzenia r.w.t.d.p., które obowiązywało w dacie wydania decyzji podziałowej, na podstawie którego właściwym jest ustalenie charakteru drogi wskazanej w części tekstowej i graficznej planu. Szczególna uwagę zwrócił organ na następujące przepisy r.w.t.d.p: - § 2 stanowiącego, iż przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych; - § 3 pkt 4 stanowiącego, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o klasie drogi - rozumie się przez to przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych; - § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 stanowiącego, iż w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg oraz ich hierarchię, zaczynając od drogi o najwyższych parametrach: lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", natomiast dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D"; - § 4 ust. 2 pkt 4 stanowiącego, iż droga zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu u.d.p powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla następujących klas: gminna - klasy GP, G, Z, L lub D - § 7 ust. 1 stanowiącego, iż szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli tj.: najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym to: L -12 m, a D -10 m. - § 15 ust. 1 pkt 5 i 6 stanowiącego, iż szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić: na drodze klasy L - 2,75 m, a na drodze klasy D - 2,50 m. Dokonując oceny zapisów planu z wyżej wymienionymi przepisami r.w.t.p.d. organ podkreślił, że oznaczenia dróg i ich parametry są zgodne z ustalonymi wymogami technicznymi rozporządzenia tj.: L - drogi lokalne o szerokości ulic w liniach rozgraniczenia 12,0 m i szerokość jezdni 6,0 m (2 x 2,75m = 5,5 m - może być więcej a nie mniej) oraz D - drogi dojazdowe o szerokości ulic w liniach rozgraniczenia 10,0 m i szerokość jezdni 5,0 m (2 x 2,5 m = 5 m), które mogą zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych – publicznych, ale nie muszą. Taką sytuację – w ocenie organu - mamy w niniejszej sprawie, działki nr [...] pomimo, że mają parametry zgodne z parametrami odpowiadającymi drogom dojazdowym, które mogą zostać zaliczone do dróg publicznych klasy gminnej, zostały wydzielone w celu umożliwienia dojazdu do nowopowstałych działek, przez które został stworzony dostęp do dróg publicznych.

Organ ponadto wskazał, iż odwołując się do zaleceń Sądu, że stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej - "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną". Podczas podziału działki nr [...] działki nr [...] zostały wydzielone w celu spełnienia przesłanki wynikającej z art. 93 ust. 3 u.g.n. dotyczącej dostępu do drogi publicznej przez wydzielone drogi wewnętrzne. Jednakże dokonując podziału nie zastosowano przepisów wynikających z art. 99 u.g.n., które warunkują podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności lub sprzedaży wraz z udziałem w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co automatycznie wykluczałoby, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Niezastosowanie powyższego przepisu art. 99 u.g.n. – zdaniem organu odwoławczego - nie przesądza, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, a co za tym idzie została przejęta przez podmiot publiczny. Zdaniem organu powyższe potwierdza stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 15 maja 2014 r. I OSK 2548/12, że okoliczność podłączenia wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi bezpośrednio do drogi publicznej z automatu nie może świadczyć o przyznaniu tak wydzielonym drogom charakteru drogi publicznej. Z treści art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. wynika zaś, że odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne.

Organ podkreślił również, iż w decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2003 r. nie orzeczono o wydzieleniu przedmiotowych działek jako działek pod drogi publiczne. Oznacza to, że przy wydzieleniu przedmiotowych działek pod drogi nie miał zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie zatem z uwagi na zastosowany tryb postępowania, wydzielonym w niniejszej sprawie działkom pod drogi nie można przypisać waloru dróg publicznych. Jednak powyższa okoliczność nie wyklucza możliwości przyznania odszkodowania za działki wydzielone pod drogi. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce wykształcił się pogląd, zgodnie z którym w związku z wydzieleniem działek może dojść do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, z czym powinien wiązać się obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Jak wynika z akt sprawy, taki przypadek w niniejszej sprawie jednak nie występuje, ponieważ wydana decyzja podziałowa nie miała wpływu ani na to, kto jest właścicielem wydzielonych działek, ani na zakres władania nieruchomością. Nie wymagały bowiem zapewnienia do nich dostępu nieograniczonej liczbie osób. Strona skarżąca powinna mieć na względzie, że z punktu widzenia dostępności do drogi istotne jest to jakie władcze działania może przedsięwziąć właściciel wydzielonych działek, tak aby wykluczyć korzystanie z jego drogi przez osoby nieuprawnione. W ramach tego władztwa L.M., sprzedając wydzielone działki, ustanawiała nieodpłatnie służebność gruntową polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu wydzielonymi nieruchomościami pod drogi do drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie skarżąca zachowywała się jak właściciel wydzielonych w wyniku podziału dróg, co jednoznacznie wskazuje, że działki te nie były traktowane przez skarżącą jako mające charakter dróg publicznych. Dlatego w sensie prawnym w wyniku działań samego właściciela nie można przypisać wydzielonym drogom waloru jako dostępnych dla ogółu. Skoro wyłącznym dysponentem wydzielonych pod drogi działek jest skarżąca, która też tak się zachowywała, o czym świadczy ustanawianie stosownych służebności, nie można było w ocenie Wojewody - uznać, że w niniejszej sprawie doszło do tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe, które wykształciło się w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wyroku ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce. Działania skarżącej jako właściciela wydzielonych dróg wskazują bowiem, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości.

Dlatego - zdaniem organu - zarzuty dotyczące naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem wydzielenia działek pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe oraz postępowaniem wywłaszczeniowym. Co prawda niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia prawa właściciela w dowolnym zagospodarowaniu wydzielonych działek pod drogi. Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia konstytucyjnych praw dotyczących własności prywatnej przysługujących skarżącej. Należy mieć na względzie, że z przepisów Konstytucji RP wcale nie wynika nieograniczony charakter prawa własności. Prawo to może podlegać licznym ograniczeniom. Przepisy obowiązującego prawa mogą mieć wpływ na to jak można korzystać z terenu konkretnej działki, w tym w jaki konkretnie sposób właściciel może zagospodarować swoją nieruchomość. Wydzielenie działki pod drogi nie musi ze swej istoty prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, o czym stanowi art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wydzielenie zatem przedmiotowych działek pod drogi nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności, ponieważ ich właściciel był decydentem sposobu ich dostępności. Już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Nie można też pomijać faktu, że wydzielenie w niniejszej sprawie dróg miało na celu zapewnienie wydzielanym jednocześnie innym działkom dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie art. 93 ust. 3 u.g.n. dokładnie wskazywał w jaki sposób właściciel miał ową dostępność zapewnić. W przypadku jej braku podział nieruchomości był w ogóle niemożliwy. Zgodnie z omawianym przepisem za dostęp do drogi publicznej uważano również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Charakter dostępności do wydzielonych w niniejszej sprawie dróg, zagwarantowany odpowiednim prawem służebności tylko określonym podmiotom, niewątpliwie oznacza, że nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Powstałe ograniczenia w sposobie przeznaczenia tej części gruntu można wyłącznie rozpatrywać w kategoriach prawa uzupełniającego w stosunku do praw wynikających z prawa własności innych wydzielonych działek, których dysponentem była skarżąca. Poza tym w art. 93 ust. 3 u.g.n. wprost wskazano, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Skarżący miał zatem prawo swobodnie dysponować odpowiednimi udziałami w wydzielonych drogach, w tym uzyskać za te udziały ekwiwalent pieniężny od nabywców wydzielonych działek. To jednak było tylko i wyłącznie w jego gestii, co nie może powodować, że za takie działania właściciela odpowiedzialność odszkodowawczą ma teraz ponosić gmina, w której interesie nie leżało zapewnienie dostępności do drogi publicznej wydzielanym na wniosek właściciela działkom. Powyższej oceny według organu odwoławczego nie zmienia przywołany wyżej wyrok ETPCz z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie nr 22531/05 Bugajny i inni przeciwko Polsce, który - co już podnoszono - zapadł w innym stanie prawnym i faktycznym. Podsumowując powyższe organ wskazał, że działki nr [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nie są położone na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod projektowane drogi publiczne. Ich wydzielenie jako dróg dojazdowych było niezbędne, aby umożliwić dostęp do istniejącej drogi publicznej, oznaczonej na mapie działką nr [...] oraz do działki nr [...], która znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną, a aktualnie zaliczoną do dróg gminnych uchwałą nr XXIX/211/12 Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2012 r. powstałym w wyniku podziału nowym działką. A co za tym idzie przedmiotowe działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy, czyli skoro nie została spełniona przesłanka dotycząca wydzielenia działek pod drogi publiczne – gminne, nie jest właściwym ustalenie odszkodowania dla właścicielki nieruchomości w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n.

Jednocześnie organ w postępowaniu odwoławczym przeprowadził postępowanie uzupełniające mające na celu ustalenie stanu faktycznego dotyczącego działek nr [...], co do których starosta w zaskarżonej decyzji wskazał, że zapewniają połączenie komunikacyjne pomiędzy drogami o numerach ewidencyjnych [...]. W wyniku tego postępowania organ stwierdził, iż powyższe działki dopiero w dniu [...] listopada 2012 r. na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Skarbem Państwa, Nadleśnictwem i Gminą zostały udostępnione do ruchu pojazdami silnikowymi jako ogólnodostępne dla mieszkańców. Z czego wynika, że na dzień wydania decyzji podziałowej nie posiadały w sposób formalny charakteru ogólnodostępnego. Powyższe nie potwierdza stanowiska wyrażonego przez starostę w zaskarżonej decyzji. Jednakże niniejsze postępowanie nie dotyczy działek nr [...] oraz nie ma żadnego wpływu na ustalenia dotyczące działek nr [...], w stosunku do których prowadzone jest niniejsze postępowanie.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu skarżącej organ stwierdził, iż nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji Starosty, w której zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wyrażonymi w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Go 223/16 dokonano oceny decyzji podziałowej Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r. w powiązaniu z przeznaczeniem nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz z postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., opiniującym podział nieruchomości nr [...].

Organ odnosząc się do stwierdzeń skarżącej że w "wyroku WSA wyartykułował szereg ocen", które przez Starostę nie zostały zbadane, wyjaśnił, że Sąd nie rozstrzygnął niniejszej sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie wskazał zakres istotnych okoliczności wymagających wyjaśnienia przez powołane do tego organy administracji. Dodatkowo wskazał, że dopiero zweryfikowanie tych okoliczności w oparciu o decyzję podziałową, wstępne postanowienie opiniujące podział nieruchomości, źródłowe dokumenty planistyczne oraz r.w.t.d.p. pozwoli na ocenę położenia działek nr [...] i rzeczywistej funkcji jaką pełnić mają tereny oznaczone w planie jako L1/2 i D 1/2, co stworzy możliwość podjęcia właściwych decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że starosta prawidłowo i zgodnie z zaleceniami Sądu przeprowadził postępowanie, a swoje wywody poparł dowodami, które szeroko opisał w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że po wykonaniu zaleceń wynikających z powołanego wyroku Sądu w dalszym ciągu zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie stwierdzili zaistnienia przesłanek pozwalających uznać, że w/w działki gruntu wydzielone na wniosek właścicielki przeszły z mocy prawa na własność gminy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na tym, że starosta nie podjął niezbędnych i wyczerpujących czynności w zakresie zbadania dowodów i ich rozpatrzenia oraz nie zastosował się do art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, organ odwoławczy również uznał go za bezzasadny. Starosta przeprowadzając ponownie postępowanie dowodowe uzupełnił akta o źródłowe dokumenty planistyczne zgodnie z zaleceniami wyrażonymi w wyroku oraz dodatkowo zwrócił się do Burmistrza o opinię jako organu właściwego do sporządzania aktu prawa miejscowego. Po analizie powyższych dokumentów podjął decyzję o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Pani L.M., gdyż wydzielone działki nr [...] pomimo, że posiadają parametry odpowiadające drogom publicznym klasy gminnej - dojazdowej, jednak znajdują się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi wewnętrzne, które nie mają charakteru publicznego. A następnie wywiódł, że skoro nie nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowych działek wyżej wymieniony art. 1 Protokołu 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła L.M., zaskarżając ją w całości, zarzucając wydanie jej z naruszeniem:

- art. 153 p.p.s.a. polegającym na wydaniu decyzji niezgodnie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp zawartymi w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Go 223/16;

- art. 98 ust. 1 u.g.n. polegającym na błędnym uznaniu, że działki nr [...], położone w [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, a w konsekwencji naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. polegającym na odmowie ustalenia odszkodowania za powyższe działki gruntu, które przeszły na własność Gminy, pomimo, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki dla ustalenia odszkodowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organów obu instancji i zobowiązanie organu, któremu sprawa zostanie przekazana - na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - do wydania decyzji w określonym przez Sąd terminie, wskazując jednocześnie na sposób załatwienia sprawy poprzez zobowiązanie organu do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wartości powyższych działek, a następnie wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania równego oszacowanej wartości nieruchomości oraz obowiązek jego wypłaty skarżącej. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Gmina wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowiska organu odwoławczego oraz podtrzymując swoją argumentację przedstawioną w toku postępowania administracyjnego, wyrażoną w piśmie z dnia [...] października 2016 r.

Skarżąca na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. wnosiła i wywodziła jak w skardze, modyfikując jedynie wnioski skargi, domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji, ze względu na rażące naruszenie prawa, które polegało na nieuwzględnieniu wskazań Sądu wyrażonych w poprzednim orzeczeniu, podtrzymując jednocześnie wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 46.860 zł na rzecz L.M. za działkę nr [...], położoną w [...], jako wydzieloną pod drogę publiczną w wyniku podziału działki nr [...], decyzją Burmistrza z dnia [...] września 2007 r., [...]. Powyższa decyzja została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016r., sygn. akt II SA/Go 222/16. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji działka nr [...], położona jest na terenie objętym tym samym planem zagospodarowania, co działki nr [...]; w części północnej i południowej stanowi wydłużony pas gruntu przeznaczony na poszerzenie dróg, usytuowanych na działkach nr [...], na terenie oznaczonym na planie symbolem L1/2, natomiast część zachodnia działki tworzy połączenie części północnej i południowej, jednocześnie stanowiąc dojazd do przyległych działek letniskowych, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem D1/2. Powyższa decyzja nie jest ostateczna, gdyż odwołanie od niej złożyła Gmina, a postępowanie odwoławcze nie zostało dotychczas zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty odmawiającej skarżącej L.M. przyznania odszkodowania za działki nr [...], położone w [...], powstałe w wyniku podziału dokonanego decyzją Burmistrza z dnia [...] grudnia 2003 r., wobec uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonym powyżej art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. Organy obu instancji uznały bowiem, iż wyżej wskazane działki, powstałe w następstwie powyższej decyzji podziałowej nie zostały wydzielone – wbrew twierdzeniom skarżącej – pod drogi gminne, a w konsekwencji nie przeszły z mocy prawa na Gminę.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją Starosty została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia szkody wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 223/16, którego obszerne wywody zostały powyżej przestawione. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organy obu instancji niewątpliwie uzupełniły materiał dowodowy zgodnie z zaleceniami wskazanymi w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., dokonując wystarczających ustaleń, które pozwalały na merytoryczną ocenę zasadności wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Przede wszystkim nie ulega wątpliwości, iż sporne działki nr [...], położone są na terenach oznaczonych w miejscowym zagospodarowania przestrzennego - uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 16 września 2003 r., nr IX/57/03 - symbolem D1/2, we wschodniej części terenu objętego tym planem. Trafnie również organy uznały, iż powyższe działki nie służą jako poszerzenie pasa drogowego dróg oznaczonych na planie symbolem L1/2, położonych na działkach nr [...]. Wskazuje na to analiza załączonych do akt map oraz decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], z której wynika, iż taki charakter miała działka nr [...], przynajmniej w jej północnej i południowej części. Jako, iż decyzja podziałowa nie rozstrzyga wprost jaki charakter miały wspomniane działki, Sąd wydając wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Go 223/16 zalecił organom przeprowadzenie analizy postanowienia opiniującego zgodność wstępnego podziału nieruchomości z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z samymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniane postanowienie opiniujące z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], wydane przez Burmistrza, zostało dołączone do akt sprawy przez organ I instancji. Jednakże lakoniczność jego uzasadnienia, sprowadzającego się w zasadzie do stwierdzenia, że przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału jest zgodny z ustaleniami uchwały z dnia Rady Gminy z dnia 16 września 2003 r., nr IX/57/03, gdyż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z planem oznaczona jest symbolem UH/UG/MN/ML – wolno stojąca lub bliźniacza zabudowa mieszkaniowa lub letniskowa z wbudowanymi lub wolnostojącymi obiektami usługowymi, powoduje, iż również na podstawie tego postanowienia nie sposób było zrekonstruować, czy sporne działki przeznaczone są na drogi publiczne, czy też drogi wewnętrzne. Nie odnosi ono bowiem w żaden sposób do terenów położonych w liniach rozgraniczających, oznaczonych symbolem D1/2. Pozostawała zatem jedynie analiza postanowień samego planu, uwzględniająca wskazania Sądu wyrażone w wyroku z dnia 24 maja 2016 r.

Zasadnicze znaczenie dla tej analizy ma § 9 planu, w którym ustalono następujące zasady obsługi komunikacyjnej terenu: 1. Obsługa zewnętrzna ulicami lokalnymi klasy L1/2 (działki nr [...]) – od strony [...]. 2. Obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek system ulic dojazdowych klasy D1/2, ciągów pieszych KP i ciągu pieszo-jezdnego KX. 3. Miejsca postojowe dla mieszkańców poszczególnych domów i klientów obiektów usługowych należy urządzić w obrębie własnych działek. Ponadto w § 14 dla terenów L1/2 ustalono, iż : 1. Ulice dojazdowe o dwóch jezdniach i dwóch pasach ruchu z placykami do zawracania – jak na rysunku planu. 2. Szerokość ulic w liniach rozgraniczenia 12,0 m, szerokość jezdni 6,0 m. 3. Przepisy pkt 1 i 2 odnoszące się do części terenu, położonych w obrębach działek nr [...] mają charakter informacyjny. Natomiast w § 15 planu dla terenów D1/2 ustalono, iż: 1. Ulica dojazdowa o jednej jezdni i dwóch pasach ruchu. 2. Szerokość ulicy w liniach rozgraniczenia 1,0 m, szerokości jezdni 5,0 m.

Za przyjęciem, iż działki nr [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne przemawia następująca argumentacja:

Po pierwsze, sformułowanie zawarte w § 9 pkt 2 planu "obsługa wewnętrzna poszczególnych terenów i działek" nie przesądza o przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolem D1/2 na drogi wewnętrzne, odnosi się on bowiem do "zasad obsługi komunikacyjnej". Decydujące znaczenie ma tu dalsze określenie zawarte w tym przepisie, a mianowicie, iż powyższa obsługa odbywa się "system ulic dojazdowych klasy D1/2", które wskazuje na publiczny dróg oznaczonych tych symbolem. Po drugie, obowiązujący w chwili podejmowania uchwały nr IX/57/03 przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. zezwalał na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewidywał natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego. Uregulowanie to w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne, stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 u.z.p. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00. Trybunał stwierdził się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw niewymienionych w przepisie. Stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy u.z.p. należy odczytywać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2536/15, z dnia 28 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1997/10). Oznacza to, iż w związku z treścią art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., IV SA/Wa 326/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r., IV SA/Po 300/12). Po trzecie, pojęciem "droga dojazdowa" posługuje się § 4 ust. 1 pkt 7 r.w.t.d.p. określającym klasy dróg w związku wymaganiami technicznymi i użytkowymi jakie powinny spełniać, oznaczając ją literą D. Droga dojazdowa jest jedną z klas przyporządkowanych do dróg gminnych, wskazanych w § 4 ust. 2 pkt 4 w r.w.t.d.p. Zgodnie natomiast z § 7 r.w.t.d.p. szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, w przypadku klasy ulicy D wynosi 10 m, a w myśli § 15 ust. 1 pkt 6 r.w.t.d. szerokość pasa ruchu powinna wynosić 2,5 m, co daje szerokość jezdni, czyli części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdu, 5 m. Powyższe oznacza, iż parametry ulic dojazdowych zostały określone w § 15 planu zgodnie z tym jakie zostały ustalone dla drogi gminnej klasy D. Ma to istotne znaczenie w kontrolowanej sprawie, jak bowiem wskazał wyraźnie Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzające ujednolicony system symboli i oznaczeń stosowanych w treści i na rysunkach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, weszło w życie już po podjęciu uchwały określającej plan zagospodarowania dla terenu, na którym położone są sporne działki, tym samym to r.w.t.d.p. było jedynym aktem pozwalającym ustalić rzeczywisty charakter drogi wskazanej w części tekstowej i na rysunku planu. Sąd odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa wskazującego, że wytyczenie dróg w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nadanie im w treści planu parametrów technicznych właściwych do zakwalifikowania ich do dróg publicznych w oparciu o wskazane rozporządzenie pozostaje wystarczające do uznania publicznego charakteru wydzielonej drogi .

Po czwarte, również układ ulic usytuowanych na spornych działkach wskazuje, iż nie mamy do czynienia z drogami wewnętrznymi, które zazwyczaj mają tylko jeden wyjazd i są zakończone placem do zawracania, co powoduje ograniczenie korzystanie z nich praktycznie przez mieszkańców przyległych nieruchomości. Zwrócił uwagę na tę okoliczność Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., wskazując na prostopadłe położenie spornych działek w stosunku do dróg, znajdujących się na terenie oznaczonym na planie symbolem L1/2 ( działki nr [...]), które służy niewątpliwie uzyskaniu połączenia tych dróg, co zdaniem Sądu pozbawia zasadności twierdzenia organów, że wydzielone one zostały pod drogę, ale o charakterze wewnętrznym (dojazdowym) służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej nowowydzielonych działek. Powyższe stanowisko dodatkowo umacniają ustalenia poczynione przez Wojewodę na etapie postępowania odwoławczego, wskazujące, iż zarówno w dniu wydania decyzji podziałowej, jak i w dniu uchwalenia planu, aż do 2012 r. jedynie ulice dojazdowe, oznaczone na planie symbolem D1/2, zapewniały bezpośrednie połączenie między drogami, znajdującymi się na działkach nr [...]. Dopiero bowiem w dniu [...] listopada 2012 r. na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Skarbem Państwa, Nadleśnictwem i Gminą zostały udostępnione do ruchu pojazdami silnikowymi drogi leśne, znajdujące się na działkach nr [...], jako ogólnodostępne dla mieszkańców.

Ponadto załączone do akt zdjęcia działek nr [...], przedstawiające ich aktualny stan zagospodarowania, nie wskazuje, aby były to tereny do których dostęp był w jakikolwiek sposób ograniczony, pozwalający korzystać z nich jedynie przez mieszkańców nieruchomości przyległych, poprzez zamontowanie szlabanów lub innych podobnych urządzeń wyłączających powszechny dostęp, co oczywiście samo w sobie nie przesądza o tym, czy określona droga jest publiczna, czy też nie, jednakże pomocniczo wraz z innymi argumentami natury normatywnej niewątpliwie pozwala dokonać prawidłowej kwalifikacji spornych działek z punktu widzenia zastosowania art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.

Po piąte, decyzja podziałowa, korzystająca z przymiotu ostateczności, nie zawiera zastrzeżenia, iż podziału działki nr [...] dokonano pod warunkiem tj. na podstawie art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zgodnie zaś z art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis art. 99 u.g.n. warunkuje zatem podział nieruchomości koniecznością ustanowienia przy zbywaniu nowopowstałych działek odpowiedniej służebności, wykluczając tym samym możliwość uznania, że doszło do przejścia działek na rzecz podmiotu publicznego. Stąd też - jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2016 r. - w sytuacji gdy doszło do podziału nieruchomości w oparciu o przepis art. 99 u.g.n., tj. pod warunkiem ustanowienia służebności nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku takiego podziału droga (tj. działka obciążona nimi) nie ma charakteru drogi publicznej. Natomiast w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Skoro więc nie zawarto powyższego warunku w decyzji podziałowej wskazuje to, iż w istocie działki nr [...] przeznaczone zostały na drogi publiczne, zapewniając tym samym pozostałym działkom przeznaczonym pod zabudowę spełnienie warunku z art. 93 ust.3 u.g.n.

Bez znaczenia pozostaje okoliczność ustanawiania przez skarżącą na spornych działkach służebności przejazdu i przechodu, jako niebędących skutkiem warunkowej decyzji podziałowej. Jak bowiem wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] maja 2016 r. nie wyklucza to bowiem zachodzącego z mocy prawa skutku przejścia na podmiot publiczny własności wydzielonej działki, o ile przeznaczona została pod drogę publiczną. Przyjęcie, że decyzja podziałowa z dnia [...] grudnia 2003 r. wywołała z mocy prawa skutek w postaci przejścia prawa własności działek nr [...] na rzecz podmiotu publicznego (w niniejszej sprawie na rzecz Gminy) z dniem uzyskania przez ten akt przymiotu ostateczności, powodowałoby nieważność czynności prawnych (art. 58 kodeksu cywilnego) skutkujących ustanowieniem służebności, zdziałanych przez L.M., która w dacie ich dokonania nie była już jej właścicielem. Przez złożenie określonych oświadczeń w sferze cywilnoprawnej skarżąca nie mogła spowodować zmianę przeznaczenia działek nr [...], jako dróg publicznych wynikających z aktu prawa miejscowego oraz zmienić skutku przejścia ich własności z mocy prawa na rzecz Gminy. Bez znaczenia pozostawała również okoliczność, iż w istocie to skarżąca przygotowała dokumentację niezbędną do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz jaką wolę manifestowała przez swe czynności co do statusu prawnego powyższych działek. Wola ta bowiem nie może stanowić elementu rozstrzygającego przy wykładani przepisów aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. To bowiem organy Gminy, jako organy administracji publicznej, odpowiedzialne są prawidłowe przeprowadzenie procedury planistycznej, jej końcowy efekt w postaci uchwały określającej plan zagospodarowania, jak również treść decyzji podziałowej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż organy dokonały błędnej wykładni przepisów § 9 pkt 2 w zw. z § 15 pkt 1 i 2 uchwały nr IX/57/03, wbrew wiążącym w tym zakresie wskazaniom zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2014 r., a więc z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co doprowadziło do wadliwej kwalifikacji działek nr [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...], jako niewydzielonych pod drogę publiczną, mimo, iż w istocie ich przeznaczenie na drogi gminne wynika z powyższych zapisów planu, w następstwie czego doszło błędnego uznania, że powyższe działki nie przeszły własność Gminy z mocy prawa zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. i nie mógł mieć zastosowania przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. uprawniający skarżącą do uzyskania odszkodowania.

Wobec tego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (pkt I wyroku).

Przy czym Sąd uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. albo w innych przepisach. W kontrolowanej sprawie stwierdzenie nieważności można byłoby rozważać na podstawie przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 141/16). Skarżąca upatrywała naruszenia uzasadniającego wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w niezastosowaniu się do wskazań Sądu. W piśmiennictwie podkreśla się, iż naruszenia art. 153 p.p.s.a co do zasady powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji (por. T. Woś /red/, P.p.s.a. Komentarz, WK 2016, t. 26 do art. 153). Konieczność zastosowania sankcji nieważności zachodziłaby w sytuacji oczywistego pogwałcenia zaleceń sądu, w sposób niewymagający szczegółowej analizy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy bowiem w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego zastosowały się do zaleceń Sądu, a jedynie dokonując wykładni zapisów planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniły dostatecznie wskazań, co do znaczenia określenia w planie parametrów technicznych dla dróg oznaczonych symbolem D1/2 zgodnie z r.w.t.d.p., szczególnego układ ulic usytuowanych na spornych działkach i ich powiązania z drogami, oznaczonym symbolem L1/2, braku zastrzeżenia w decyzji podziałowej warunku określonego w art. 99 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. Jako, iż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a ponadto w kontrolowanej sprawie po raz drugi dochodzi do uchylenia decyzji organów obu instancji i to w sytuacji niepodporządkowania się w pełni do wskazań zawartych w wyroku, Sąd uznał za celowe zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. O ile wskazanie samego rozstrzygnięcia jakie powinien podjąć organ wprost określa jego brzmienie, o tyle określenie sposobu załatwienia sprawy pozostaje mniej kategoryczną formą, która nie musi zawierać w sobie dokładnie określonych wszystkich składników rozstrzygnięcia. W pierwszym wypadku konieczne będzie określenie wprost treści decyzji, którą ma wydać organ po uprawomocnieniu się wyroku (np. wskazanie, że świadczenie rodzinne jest nienależne albo nienależnie pobrane). Z kolei wskazanie sposobu załatwienia sprawy może polegać na nakazaniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez odgórnego przesądzenia o wszystkich jej elementach składowych, w tym o wysokości należnego podmiotowi wywłaszczanemu odszkodowania (por. W. Piątek, Nowe kompetencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017, nr 1, s . 25). W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z tym drugim przypadkiem tj. jedynie z możliwością wskazania sposobu załatwienie sprawy. Wobec bowiem konieczności wykonania operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania Sąd nakazał tylko wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, nie przesądzając jej treści. Sąd wyznaczając na podjęcie tego rozstrzygnięcia termin 3 miesięcy, a więc wykraczający poza termin wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., miał na względzie potrzebę przeprowadzenie wspomnianego dowodu (pkt II wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III wyroku). Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 697 zł złożyły się: zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 200 zł (§ 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów, z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193), równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

.

| |

| |