Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 939/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46 ust.3 pkt 8f, art. 47 ust.1, art. 85 aa ust.1 pkt 22 i pkt 24
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 1 ust.1 pkt 2 lit. g
journal: Dz.U. 2016 poz 2091
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20.12.2016 r. w sprawie zarządzenia srodków związanych z wystąpieniem wysoce  zjadliwej grypy ptaków
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2 pkt 2, par. 14 ust.1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem grypy ptaków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...], nr [...; 2. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. na rzecz skarżącej K. R. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem grypy ptaków.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. nałożył na K. R. karę pieniężną w wysokości 809,44 zł na podstawie art. 85aa ust. 1 pkt 24, art. 85b oraz art. 47 ust. 1, art. 46 ust. 3 pkt 8a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.), powoływanej dalej także jako: "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt", w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r. poz. 2091), powoływanego dalej także jako: "rozporządzenie z 2016 r.". Przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w dniu [...] kontroli, która została udokumentowana protokołem kontroli z dnia [...] 2017 r. nr [...]. W trakcie przeprowadzonej kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii stwierdził brak maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa, stanowiące, w jego ocenie, naruszenie § 1 ust. 1 pkt. 2. lit. g) powołanego rozporządzenia.

K. R. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa:

- art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako: "K.p.a.", przez to, że organ I instancji w toku postępowania nie podjął wszelkich możliwych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w pełnym zakresie, a przez to dokonał niezgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego i naruszył interes społeczny i słuszny interes skarżącej,

- art. 85aa ust. 1 pkt 24 i art. 85b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia z 2016 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków poprzez ich zastosowanie, w sytuacji w której nie powinny być zastosowane, bowiem ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów wynikających z tego rozporządzenia, bowiem wszystkie nakazy zostały przez skarżącą wykonane.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł., po rozpatrzeniu odwołania K. R., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do § 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia Ministra Ronictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zjadliwej grypy ptaków (Dz. U. z 2016 r., poz. 209) w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków wywołanej wirusem grypy A podtypu H5 i H7, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje się wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii organ I instancji w trakcie całego postępowania działał zgodnie z zasadami ogólnymi K.p.a., przede wszystkim stosownie do art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., a ponadto wziął pod uwagę zasadę przekonywania określoną w przepisie art. 11 K.p.a. Zdaniem organu II instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy. Wobec powyższego organ I instancji był zobowiązany do zastosowania przepisów nakładających karę pieniężną za nieprzestrzeganie ww. przepisów rozporządzenia.

W dalszej kolejności Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wskazał, że zgodnie z art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ II instancji jednocześnie wyjaśnił, że Powiatowy Lekarz Weterynarii, wymierzając karę pieniężną, wziął pod uwagę liczbę stwierdzonych naruszeń i kara została wymierzona w najniższej przewidzianej art. 85aa ust. 1 pkt 24 powołanej ustawy wysokości.

Odnosząc się do podniesionych przez stronę w odwołaniu argumentów Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że skarżąca w odwołaniu podniosła, iż po przeprowadzeniu w dniu 28 lutego 2017 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii kontroli, która ujawniła nieprzestrzeganie przez skarżącą nakazu wynikającego z rozporządzenia z 2016 r., skarżąca usunęła uchybienie i do nakazów się zastosowała. Pomijając ten fakt organ I instancji, w ocenie skarżącej, naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ II instancji wyjaśnił, że nie kwestionuje faktu usunięcia uchybień przez skarżącą, lecz okoliczność ta z punktu widzenia sprawy nie ma znaczenia. Nie zmienia to faktu, że w dacie przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii kontroli przepisy rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. obowiązywały, co z jednej strony skutkowało obowiązkiem przestrzegania przez adresatów tych przepisów, a z drugiej koniecznością ich egzekwowania przez organy administracji publicznej, w tym wypadku Powiatowego Lekarza Weterynarii. Istotne jest bowiem to, że w chwili przeprowadzania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii kontroli, strona nie zastosowała się do nakazów wynikających z przepisów rozporządzenia, co oznacza, że przepisy te zostały naruszone, a tym samym istniała podstawa do zastosowania sankcji w postaci kary pieniężnej stosownie do art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Organ II instancji uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu usunięcia przez stronę uchybień.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] r. wniosła K.R. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, że organ I instancji w toku postępowania nie podjął wszelkich możliwych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w pełnym zakresie, a przez to dokonał niezgodnego z prawdą ustalenia stanu faktycznego i naruszył interes społeczny i słuszny interes skarżącej,

- art. 7a K.p.a. polegające na tym, że pomimo istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zostały one rozstrzygnięte na korzyść skarżącej i organ nałożył na skarżącą karę pieniężną,

- art. 9 K.p.a. polegające na tym, że w trakcie kontroli organ nie poinformował należycie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a w szczególności nie udzielił skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do interpretacji przepisu, na podstawie którego nałożona została kara pieniężna, co spowodowało, że skarżąca z powodu nieznajomości prawa poniosła szkodę;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 85aa ust. 1 pkt 24 i art. 85b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia z 2016 r. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji w której nie powinny być zastosowane, bowiem w sprawie ustalony został nieprawidłowo stan faktyczny, w związku z czym nie powinna zostać nałożona na skarżącą kara pieniężna, a organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane na podstawie jedynego dowodu w sprawie - protokołu z kontroli, w którym organ I instancji nie wykazał w sposób należyty naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2016 r. Protokół sporządzony został w sposób wadliwy, nie wskazywał bowiem, czy stosownie do § 1 pkt 2 lit. g) tego rozporządzenia skarżąca miała obowiązek wyłożenia maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa, tj. nie określał, czy posiadała niecki dezynfekcyjne przed wejściem i wyjściem z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób. Wskazany przepis rozporządzenia stanowił bowiem o obowiązku wyłożenia maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa jedynie w sytuacji, gdy przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, brak było niecek dezynfekcyjnych. Zdaniem skarżącej w związku z takim brzmieniem przepisu, organ przeprowadzający kontrolę winien w sposób jasny i oczywisty wykazać jego naruszenie - poprzez wskazanie w protokole, że z uwagi na brak niecek dezynfekcyjnych przed wejściem i wyjściem z budynków inwentarskich, w których jest utrzymywany drób, konieczne jest posiadanie maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa. Tymczasem w przedmiotowym protokole ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że brak było maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa. Powyższe działanie organu I instancji, zdaniem skarżącej, naruszało przepisy postępowania administracyjnego, co skutkowało także naruszeniem przepisów prawa materialnego, i w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwych decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu l instancji, wydane zostały pomimo tego, że organy w toku postępowania nie dokonały dokładnego i niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), przez co naruszyły jej słuszny interes (art. 7 K.p.a.). Obie decyzje wydane zostały bowiem jedynie na podstawie protokołu z kontroli z dnia [...] 2017 r., który sporządzony został w sposób wadliwy i w którym określony został nieprawidłowy stan faktyczny. Pracownicy przeprowadzający kontrolę wskazali w nim, że w prowadzonym przez skarżącą gospodarstwie brak było mat dezynfekcyjnych we wjeździe, pomimo faktu że posiadała niecki dezynfekcyjne przed wejściem i wyjściem z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób. Skarżąca podkreśliła, że protokół powinien odzwierciedlać rzeczywisty stan faktyczny, tj. powinien wskazywać, czy wyłożyła maty dezynfekcyjne w nieckach przed wejściem i wyjściem z kurników i czy w związku z tym była objęta obowiązkiem posiadania maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa. Tymczasem protokół wskazuje jedynie, że brak było maty we wjeździe do gospodarstwa i całkowicie pomija okoliczności, co było przed kurnikami. W ocenie skarżącej w sprawie w sposób nienależyty został ustalony stan faktyczny.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała na naruszenie art. 9 K.p.a. polegające na tym, że kontrolujący reprezentujący organ administracji publicznej nie udzielili jej żadnych wskazówek ani wyjaśnień co do treści przepisu rozporządzenia, na podstawie którego dokonywana była kontrola. Nie poinformowano jej, że zgodnie z przepisem rozporządzenia z 2016 r. obowiązek posiadania maty we wjeździe do gospodarstwa istnieje jedynie wtedy, gdy brak jest niecek dezynfekcyjnych przed wejściem i wyjściem z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób. Była pewna, że zgodnie z tym rozporządzeniem bez względu na wszystko powinna mieć także wyłożoną matę dezynfekcyjną we wjeździe do gospodarstwa. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na nieznajomość prawa i nieudzielenie jej w tym zakresie żadnych wyjaśnień przez kontrolujących podpisała sporządzony protokół i nie wnosiła do niego żadnych zastrzeżeń. Nie poinformowano jej również, że taki stan rzeczy spowoduje nałożenie kary pieniężnej. Była przekonana i taką też informację uzyskała od kontrolujących, że jeśli wykona zalecenie wskazane w protokole, to sprawa zostanie zakończona. Gdyby wiedziała, że sprawa może zakończyć się nałożeniem na nią kary pieniężnej, przeanalizowałaby jeszcze całą sprawę, jak również przepisy rozporządzenia z 2016 r., być może poradziłaby się prawnika i w odpowiednim terminie złożyła zastrzeżenia do protokołu. Skarżąca stwierdziła, że z powodu nagannego działania kontrolujących, którzy wbrew nakazowi z art. 9 K.p.a. nie udzielili jej żadnych wskazówek ani wyjaśnień co do treści normy prawnej, na podstawie której działali, nie uprzedzili o możliwych konsekwencjach, a w dodatku wprowadzili w błąd co do obowiązku posiadania przez nią maty dezynfekcyjnej także we wjeździe do gospodarstwa, pomimo posiadania niecek przed kurnikiem, nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie wniosła zastrzeżeń do protokołu z kontroli i poniosła szkodę, bowiem wydane zostały niekorzystne dla niej decyzje administracyjne.

Następnie skarżąca wskazała na naruszenie art. 7a K.p.a. polegające na tym, że pomimo istnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zostały one rozstrzygnięte na korzyść skarżącej i organ nałożył na nią karę pieniężną. Podniosła, że przepis rozporządzenia, którego naruszenia - w ocenie organów - się dopuściła, sformułowany został przez ustawodawcę w sposób niejasny. Przeciętny obywatel po lekturze nie jest bowiem w stanie ocenić, jakie dokładnie obowiązki na nim spoczywają, z przedmiotowego przepisu trudno jest wywieść, kiedy i w jakich okolicznościach obywatel powinien wyłożyć maty dezynfekcyjne, a kiedy niecki. Rozporządzenie z 2016 r. nie definiuje pojęcia niecki, co może powodować rozbieżności w ocenie stanu faktycznego. Te niejasności i wątpliwości co do interpretacji treści ww. przepisu spowodowały błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie - uznanie, że powinna mieć maty we wjeździe do gospodarstwa, pomimo że miała niecki przed wejściem i wyjściem z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób. Skarżąca wskazała, że z powodu tych wątpliwości nie wniosła zastrzeżeń do protokołu. Spowodowało to, że poniosła szkodę, bowiem nałożono na nią karę pieniężną, która w związku z tak niejasnym brzmieniem przedmiotowego przepisu, zgodnie z art. 7a K.p.a. nie powinna zostać na nią nałożona. Skarżąca dodała jednocześnie, że na istnienie wątpliwości interpretacyjnych w związku z treścią § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia z 2016 r. wskazuje również fakt, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócił się z wnioskiem o interpretację przepisów rozporządzenia do Głównego Lekarza Weterynarii. Taką informację uzyskała telefonicznie od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Potwierdza to, że nawet organy miały problem z interpretacją przepisów rozporządzenia. Takie niejasności nie powinny być rozpatrywane na niekorzyść strony, bowiem narusza to art. 7a K.p.a.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że przedstawione uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym spowodowały ustalenie nieprawidłowego stanu faktycznego, co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 85aa ust. 1 pkt 24 i art. 85b ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia z 2016 r. poprzez ich zastosowanie, w sytuacji w której nie powinny być zastosowane, bowiem w sprawie ustalony został nieprawidłowo stan faktyczny, w związku z czym nie powinna zostać nałożona na nią kara pieniężna, a organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji.

Nadto w końcowej części skargi skarżąca podniosła, że w związku z zagrożeniem wystąpienia w kraju epidemii ptasiej grypy wydane zostało przedmiotowe rozporządzenie, a o jego treści obywatel mógł się dowiedzieć jedynie z mediów i skarżąca w taki właśnie sposób dowiedziała się o tym rozporządzeniu. W mediach informowano tylko o jednym obowiązku wynikającym z rozporządzenia, a mianowicie o zakazie wypuszczania i karmienia ptaków na zewnątrz, obowiązku trzymania ich w zamkniętych pomieszczeniach inwentarskich, do którego niezwłocznie się zastosowała. Natomiast o obowiązku wyłożenia niecek dezynfekcyjnych przed wejściem i wyjściem z budynków inwentarskich dowiedziała się w sposób przypadkowy od lokalnego lekarza weterynarii. Nigdy nie dotarła do niej żadna oficjalna informacja o obowiązku wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed budynkami inwentarskimi czy wjazdem do gospodarstwa. Zdaniem skarżącej nie powinno się karać nikogo za nieznajomość prawa, zwłaszcza że organy same mają wątpliwości co do jego interpretacji.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wniósł jej o oddalenie w całości jako niezasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 7a K.p.a. organ wskazał, że przepis ten został wprowadzony do procedury administracyjnej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r. poz. 935). Zgodnie z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Skoro postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 13 marca 2017 r. i nie zakończyło się ostateczną decyzją do dnia [...] r., to art. 7a K.p.a., w ocenie organu, nie ma zastosowania w tej sprawie. Organ zaznaczył przy tym, że nie zwracał się do Głównego Lekarza Weterynarii o interpretację przepisu § 1 ust. 1 pkt. 2 lit g) rozporządzenia. Zapytanie dotyczyło bowiem zagadnienia prawnego umocowania powiatowych lekarzy weterynarii do nakładania kar pieniężnych w oparciu o art. 85aa ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednakże w większości z innych względów niż w niej podniesione.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem grypy ptaków.

Organ administracji jako podstawę rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji wskazał art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (tekst jedn. Dz. u. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.) – powoływanej także jako: "ustawa o ochronie zdrowia zwierząt", zgodnie z którym, kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 10 i art. 46 ust. 3 pkt 8a, nie utrzymuje zwierząt, w tym nie karmi ich i nie poi, w określony sposób, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,2 do 0,8 kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

W niniejszej sprawie podstawą nałożenia kary pieniężnej było stwierdzenie, że skarżąca w dniu 28 lutego 2017 r. nie przestrzegała nakazu wyłożenia maty dezynfekcyjnej we wjeździe do gospodarstwa, czym naruszyła przepis § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) rozporządzenia z 2016 r. statuujący nakaz wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wejściami i wyjściami z budynków inwentarskich, w których utrzymywany jest drób, a w przypadku braku niecek dezynfekcyjnych - przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa, w którym jest utrzymywany drób, oraz stałe utrzymywanie wyłożonych mat lub niecek dezynfekcyjnych w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy nieprawidłowo wskazały na art. 85aa ust. 1 pkt 24 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt jako podstawę wymierzenia kary. Przepis ten stanowi o określonym sposobie utrzymywania drobiu, w tym ich karmienia i pojenia. Prawidłową podstawą powinien być art. 85aa ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych. Zgodnie z tym przepisem kto, wbrew wydanym w celu zwalczania choroby zakaźnej zwierząt lub zapobiegania takiej chorobie nakazom, zakazom lub ograniczeniom, o których mowa art. 45 ust. 1 pkt 8e i art. 46 ust. 3 pkt 8f, nie podejmuje określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 0,1 do dwukrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Za taką kwalifikacją prawną przemawia także treść decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] nakazująca skarżącej podjęcie takich działań jak: wyłożenie mat dezynfekcyjnych przed wejściem i wyjściem z budynku inwentarskiego, w którym utrzymywany jest drób, a także przed wjazdami i wyjazdami z gospodarstwa oraz utrzymywania ich w stanie zapewniającym skuteczne działanie środka dezynfekcyjnego. Działania te niewątpliwie miały służyć zabezpieczeniu gospodarstwa skarżącej przed przenikaniem czynnika zakaźnego.

Z kolei art. 46 ust. 3 pkt 8f ustawy o ochronie zdrowia zwierząt stanowi, że wojewoda w przypadku, o którym mowa w ust. 1, tj. zagrożenia wystąpienia lub wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt podlegającej obowiązkowi zwalczania i potrzeby zarządzenia środków, o których mowa w art. 45 ust. 1, na obszarze przekraczającym obszar jednego powiatu, na wniosek wojewódzkiego lekarza weterynarii, w drodze rozporządzenia nakazuje podjęcie określonych działań w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego.

Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 1 powołanej ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, w przypadku wystąpienia choroby zakaźnej zwierząt lub bezpośredniego zagrożenia jej wystąpienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego części, może - w drodze rozporządzenia - zarządzić środki określone w art. 46 ust. 3 tej ustawy.

Na podstawie powyższego upoważnienia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 20 grudnia 2016 r. rozporządzenie w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, którego przepis § 1 ust. 1 pkt 2 lit. g) stanowił podstawę do uznania, że skarżąca nie zastosowała się do obowiązujących nakazów, co z kolei obligowało organ do nałożenia kary.

Jednakże przepisy rozporządzenia z 2016 r. utraciły moc z dniem 6 kwietnia 2017 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2017 r. w sprawie zarządzenia środków związanych z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków (Dz.U. z 2017 r. poz. 772), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 2017 r.", które weszło w życie 6 kwietnia 2017 r.

Podkreślić przy tym należy, że rozporządzenie z 2017 r. ("nowe" rozporządzenie) nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 6 K.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa, organy orzekające w sprawie, w tym organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. powinien uwzględnić zmianę stanu prawnego i wydając decyzję zastosować przepisy rozporządzenia z 2017 r., a nie rozporządzenia z 2016 r.

Obowiązek ten wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ II instancji na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę już rozpatrzoną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji.

Za zastosowaniem rozporządzenia z 2017 r. przemawiało także to, że choć postępowanie w przedmiocie określonym w art. 85aa ust. 1 pkt 22 (a także pkt 24) ww. ustawy jest postępowaniem administracyjnym, a nie karnym, to jednak z uwagi na represyjny charakter kary pieniężnej, przy jej orzekaniu należy uwzględniać wypracowaną w nauce prawa karnego regułę intertemporalną nakazującą stosowanie przepisu obowiązującego w dacie orzekania, a nie w dacie deliktu, jeśli jest względniejszy dla sprawcy. Takie względniejsze dla skarżącej przepisy zawiera rozporządzenie z 2017 r., które nie przewiduje tak restrykcyjnych nakazów, jak rozporządzenie z 2016 r. Nie zawiera ono bowiem obowiązku wyłożenia i utrzymywania mat dezynfekcyjnych w gospodarstwach nie będących fermami.

Warto przy tym zauważyć, że w ramach ostatniej nowelizacji K.p.a. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw- Dz.U.2017.935, która nie znajdzie tutaj zastosowania zgodnie z art. 16 tej ustawy) dodano do K.p.a. dział IVa Administracyjne kary pieniężne, gdzie w art. 189c ustanowiono analogicznie do prawa karnego zasadę stosowania nowej ustawy (ustawy w sensie całej podstawy prawnej ukarania).

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie, stosując do wykazanych przez skarżącą naruszeń nakazów weterynaryjnych błędną podstawę prawną nałożenia kary i nieobowiązujący w dacie orzekania przepis rozporządzenia z 2016 r., naruszyły przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji skutkowało także naruszeniem art. 6 i 15 K.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie waga już tych naruszeń prawa przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bez potrzeby odnoszenia się do kwestii zasadności podniesionych w skardze naruszeń art. 7, 9 i 77 K.p.a. Podkreślić jednak należy, że uchylając powyższe decyzje Sąd nie dopatrzył się zarzuconego w skardze naruszenia art. 7a K.p.a., regulacja ta bowiem, z uwagi na art. 16 powołanej wyżej ustawy zmieniającej K.p.a. nie miała zastosowania w sprawie, na co zasadnie uwagę zwrócił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku, rozważając przy tym w kontekście nowych przepisów (rozporządzenie z 2017 r.), czy w ogóle jest możliwe nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, czy też postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należy je umorzyć.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) – pkt 2 sentencji.

A..B.