Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 431/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S.L na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej 1. stwierdza nieważność § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego nr 1117/2, położonej w miejscowości Mosty, gmina Kosakowo; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady Gminy Kosakowo na rzecz skarzącego S.L kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2021 r., nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej, zaskarżając jej § 43 ust. 1 - w zakresie wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej, niedopuszczenia na przedmiotowym terenie zabudowy siedliskowej (zagrodowej) oraz zabudowań związanych z produkcją rolną dla gospodarstw rolnych oraz § 45 ust. 1 - w zakresie, w jakim dopuszcza on dla terenu 64-WS realizację kanału odwodnieniowego wraz z infrastrukturą techniczną, domagając się stwierdzenia nieważności tych zapisów uchwały.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, polegające na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy kubaturowej;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - zakazanie lokalizacji na nieruchomościach rolniczych zabudowy kubaturowej nieuzasadnione okolicznościami sprawy;

- art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie obowiązkowego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, w szczególności brak określenia parametrów technicznych kanału odwodnieniowego, niedokonanie dostatecznej analizy zagrożeń związanych z wybudowaniem infrastruktury technicznej;

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalenie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, w szczególności wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej na terenach rolniczych.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał na wstępie, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie M., gmina Kosakowo, która objęta jest ustaleniami zaskarżonego planu. Zgodnie z tym planem działka skarżącego położona jest na terenie oznaczonym symbolem 49-R, dla którego to terenu przewidziane w planie ustalenia, powodują, w ocenie skarżącego, ograniczenia jego uprawnień jako właściciela nieruchomości.

Skarżący wyjaśnił przy tym, że zaskarżona uchwała wprowadza dla terenów 49-R i 50-R całkowity zakaz zabudowy kubaturowej, co nie jest zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, uchwalonym uchwałą z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019. Studium dopuszcza bowiem lokalizację siedlisk zagrodowych na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań mieszkalnych, przy zachowaniu odpowiedniej powierzchni działki, a działka skarżącego położona jest niespełna kilometr od istniejących zabudowań i infrastruktury technicznej. Z kolei, zdaniem skarżącego, uzasadnienie wprowadzenia przedmiotowego zakazu na tym terenie, odwołujące się do istnienia na nim terenów zalewowych i łąk klasy IV i V, całkowicie mija się z prawdą. Tereny zagrożone powodzią, a więc okresowo zalewane, zostały bowiem oznaczone na rysunku planu i stanowią zaledwie niewielką część terenów 49-R i 50-R. Na znacznej większości terenu zagrożenie zalaniem nie jest zatem większe aniżeli dla innych terenów przeznaczonych pod zabudowę. Co prawda, teren ten nie jest obecnie uzbrojony w infrastrukturę techniczną i jest oddalony od zabudowań, jednakże odległości, w jakiej znajdują się istniejące zabudowania wraz infrastrukturą techniczną, nie można uznać za znaczną. Nadto, jak wskazał skarżący, zaskarżona uchwała nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem "zabudowa kubaturowa", ale, mając na uwadze orzecznictwo sądowoadministracyjne, uznać należy, że wyklucza budowę jakichkolwiek budynków. Aktualnie więc zapisy planu wykluczają nie tylko zakładanie nowych siedlisk rolniczych lecz również posadowienie jakichkolwiek obiektów rolniczych, np. wiat dla zwierząt. Skarżący podkreślił przy tym, że przed uchwaleniem studium i planu dla terenów 49-R dopuszczano na przedmiotowym terenie zabudowę zagrodową a warunki gruntowo-wodne nie uległy w tym czasie zmianie, z kolei dostępność infrastruktury technicznej się poprawiła. Skarżący zaś w chwili uchwalenia planu posiadał decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...], która zgodnie z zaskarżonym planem obecnie objęta jest całkowitym zakazem zabudowy.

Dlatego też, w ocenie skarżącego, nie istnieją żadne okoliczności uzasadniające wprowadzenie dla stanowiącej jego własność nieruchomości całkowitego zakazu zabudowy. Nie tylko bowiem zgodnie z rysunkiem planu nie są to tereny zagrożone powodzią, co mogłoby być przyczyną wprowadzenia stosownych ograniczeń w zabudowie, lecz także ich odległość od ścisłej zabudowy nie stanowi przeszkody dla powstania siedliska rolniczego, bądź innych budynków związanych z rolnictwem. Nadto, nie sposób przyjąć aby, wobec treści zapisów studium, dopuszczenie na terenie 49-R zabudowy zagrodowej oraz budowli związanych z rolnictwem, poniosłoby za sobą negatywne konsekwencje. Co więcej, pozwoliłoby to na przeniesienie się produkcji rolniczej z aktualnie silnie zurbanizowanego centrum miejscowości na tereny typowo rolnicze, co pozwoliłoby zarówno na rozwój produkcji rolniczej, jak i zmniejszyło uciążliwości związane z rolnictwem dla okolicznych mieszkańców. Na gruncie przedmiotowej sprawy wprowadzenie zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej nie zostało uzasadnione jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Zakaz zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych, tj. zakaz wprowadzony § 43 ust 1 planu nie wynika również ze szczególnych warunków zagospodarowania terenu.

Jednocześnie, w ocenie skarżącego, również dopuszczenie w § 45 ust. 1 planu realizacji kanału odwodnieniowego (64-WS) wraz z infrastrukturą techniczną nie jest uzasadnione. Organ, uchwalając plan, nie dokonał bowiem dostatecznej analizy zagrożeń płynących z tego rozwiązania a także nie określił zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej niezbędnej dla realizacji kanału. W szczególności niejasne są parametry techniczne projektowanego rozwiązania. Nie dokonano również dostatecznej analizy zagrożeń związanych z planowanym rozwiązaniem, w szczególności, czy faktycznym odbiornikiem wód będzie ziemia czy również wody Zatoki Puckiej oraz jaki planowane rozwiązanie będzie miało wpływ na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na nieruchomość skarżącego. Skarżący wskazał przy tym, że wątpliwości w tym zakresie potwierdza decyzja Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 czerwca 2020 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej oddalenie.

Rada wskazała przy tym, że kształtując politykę przestrzenną uwzględniła fakt, że tereny pradoliny Redy-Łeby wchodzą w skład regionalnego korytarza ekologicznego wyznaczonego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego do 2030 r., przyjętego przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr 318/XXX/16. Jest to obszar, który powinien zostać otwarty, niezabudowany. Jego zasadniczą cechą jest występowanie otwartych terenów zielonych - łąk i pastwisk. Rzeczone ukształtowanie terenu pełni funkcję estetyczną i tworzy unikalny krajobraz subregionu. Niezależnie od walorów wizualnych przedmiotowy obszar stanowi ekosystem o znacznych walorach przyrodniczych. Działka skarżącego znajduje się w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Dopuszczenie zabudowy kubaturowej ingerowałoby w sposób znaczny w krajobraz i w system ekologiczny. Zabudowa kubaturowa stanowi specyficzną infrastrukturę, mającą negatywny wpływ na środowisko i generującą ponadprzeciętne immisje - pośrednie i bezpośrednie (dźwięki, zapachy, etc.). Dopuszczenie zabudowy kubaturowej na tym obszarze miałoby wpływ na obszar chroniony. Nadto, Rada wskazała, że działka skarżącego jest położona na terenach o wysokim poziomie wód gruntowych, jest okresowo zalewana i położona w znacznym oddaleniu od istniejących zabudowań. Działka oraz sąsiednie grunty są poprzecinane siecią rowów melioracyjnych. Są położone w bezpośrednim sąsiedztwie kanału odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków w Dębogórzu do Zatoki Gdańskiej. Zdaniem zaś Rady zabudowa powinna powstawać na odpowiednich gruntach, do tego celu przeznaczonych. Rada podkreśliła również, że zakaz wznoszenia zabudowy kubaturowej jest uzasadniony położeniem działki nr [...] na terenie położonym w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zagrożonych powodzią w oddaleniu od istniejącej zabudowy, bez uzbrojenia, o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych do posadowienia budynków, poprzecinany siecią rowów melioracyjnych, w bezpośrednim sąsiedztwie kanału odprowadzającego oczyszczone ścieki z Grupowej Oczyszczalni Ścieków w Dębogórzu do Zatoki Gdańskiej oraz w obszarze planowanego regionalnego korytarza ekologicznego wyznaczonego w Planie Zagospodarowania Województwa Pomorskiego. Zakaz jest uzasadniony interesem publicznym a nałożone ograniczenia są celowe i racjonalne.

Jednocześnie, Rada wskazała, że skarżący błędnie utożsamił konieczność określenia zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów technicznych ze szczegółowym określeniem parametrów technicznych kanału odwodnieniowego. Parametry takiego kanału nie powinny być przedmiotem ustaleń planu miejscowego, gdyż jest to akt normatywny o charakterze ogólnym. Parametry poszczególnych budynków, urządzeń i infrastruktury powinny być przedmiotem prac odpowiednich specjalistów, a ich zatwierdzenie powinno odbyć się w drodze stosownych postępowań administracyjnych, uregulowanych m.in. w Prawie budowlanym. Rada podkreśliła przy tym, że w dniu 29 marca 2022 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał pozwolenie wodno-prawne na przebudowę urządzeń wodnych i rowów m.in. na działce nr [...] w M. ustalając w decyzji parametry i warunki realizacji inwestycji w oparciu o opracowaną dokumentację projektową. Zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej zostały uregulowane w zaskarżonym akcie. Większość ustaleń jest zawarta w Rozdziale 11 zaskarżonego aktu. Zdaniem Rady, skarżący błędnie zakłada, że ustalenia w tym zakresie powinny być szczegółowe, podczas gdy byłoby to niecelowe i niezgodne z istotą aktu.

Nadto, Rada wyjaśniła, że na wniosek skarżącego, w dniu 22 kwietnia 2014 r. Wójt Gminy Kosakowo wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] w M., na fragmencie działki nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części północnej. Do dnia wejścia w życie zaskarżonego w niniejszej sprawie planu skarżący nie wystąpił o pozwolenie na budowę na bazie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, zatem nie została ona wykorzystana przez skarżącego od 2014 r. Rada wskazała przy tym, że przy wydawaniu warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co prowadzi w konsekwencji do zabudowy terenów nie wskazanych pod zabudowę w studium. Natomiast, przy sporządzaniu planów miejscowych prawo nie nakazuje bezwzględnego uwzględniania wydanych decyzji. Gmina ma prawo ustalić inny sposób zagospodarowania terenu. Wygaśnięcie decyzji następuje w sytuacji, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę na tym terenie lub gdy dla tego terenu uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania, a jego ustalenia nie zgadzała się z pierwotnie wydana decyzją.

Rada wskazała przy tym, że zaskarżony plan jest zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, studium wyłącza z zabudowy tereny przyległe do kanałów melioracyjnych w pasie o szerokości min. 5 m od brzegu. Studium pozwala na ograniczenia dla lokalizacji zabudowy na terenach otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na terenach gruntów organicznych oraz na terenach zagrożonych zalaniem i niebezpieczeństwem powodzi. Nadto, w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego do 2030 r., przyjętym przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., utworzono regionalny korytarz ekologiczny pradoliny Redy - Łeby. Południowa część działki skarżącego była objęta uprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 4 marca 2003 r., nr V/16/2003, która również zakazywała stawiania zabudowy kubaturowej na przedmiotowej działce.

Rada wskazała także, że zaskarżony plan i ustanowiony na terenie 49-R zakaz zabudowy kubaturowej był już przedmiotem innej skargi rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 445/21, oddalił tę skargę.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 23 listopada 2022 r., skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte a organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że cała dokumentacja i kompletne stanowisko organu w tej sprawie zostało już przedstawione.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności uchwały Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej, w zakresie zaskarżonego przez skarżącego § 43 ust. 1 i § 45 ust. 1, w części obejmującej działkę skarżącego nr [...], obręb M., okazała się częściowo zasadna.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga S. L. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., nr XLIV/302/2020, spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną wniesionej skargi przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1372 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia określone w § 43 ust. 1 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 49-R) i § 45 ust. 1 (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 64-WS) zaskarżonego w niniejszej sprawie planu, naruszają interes prawny skarżącego w powyższym znaczeniu.

Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr [...], położonej w obrębie M., gmina Kosakowo, która to działka, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położona jest na terenie oznaczonym symbolem 49-R, dla którego to terenu w § 43 ust. 1 ustalono przeznaczenie rolnicze z zakazem zabudowy kubaturowej. Nadto, dla terenu 64-WS, który w części znajduje się na działce skarżącego nr [...], w § 45 ust. 1 zaskarżonego planu dopuszczono realizację kanału odwodnieniowego wraz z infrastrukturą techniczną.

Niewątpliwie zaś w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, ustalenia zawarte zarówno w § 43 ust. 1, jak i w § 45 ust. 1 zaskarżonego planu, bez wątpienia pozbawiają skarżącego uprawnień wynikających z treści prawa własności stanowiącej jego własność działki nr [...], obręb M. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu, zawarte w § 43 ust. 1, wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącemu prawo własności. Również, przewidziana w § 45 ust. 1 zaskarżonego planu, budowa kanału odwodnieniowego na terenie 64-WS, ogranicza w sposób istotny prawo korzystania przez skarżącego ze stanowiącej jego własność nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżący ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 43 ust. 1 i § 45 ust. 1.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest częściowo zasadna.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i co zostało już ocenione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 445/21. W wyroku tym Sąd rozpoznawał już skargę na przedmiotową uchwałę i po szczegółowej analizie trybu sporządzania planu, ostatecznie stwierdził, że nie doszło do jego istotnego naruszenia. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze. Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Tym samym, rozpoznanie skargi na uchwałę jest dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 332/18, LEX nr 2777718). Konsekwencjami tego są związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kosakowo zasad uchwalania planu, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W ocenie Sądu, Rada Gminy Kosakowo, wprowadzając w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu dla terenu stanowiącej własność skarżącego, tj. działki nr [...], obręb M., przeznaczenie jako teren rolniczy z zakazem zabudowy kubaturowej – dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie przedmiotowego zakazu zabudowy kubaturowej na działce skarżącego nie znajduje takiego uzasadnienia w materiale planistycznym, które świadczyłoby o jego racjonalności i zasadności, w tym w kontekście interesu skarżącego, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Przy tym podkreślić należy, że pełnomocnik organu na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w dniu 23 listopada 2022 r. oświadczył, że cała dokumentacja i kompletne stanowisko organu w niniejszej sprawie zostało już przedstawione Sądowi.

W świetle przedstawionego przez organ materiału dowodowego sprawy stwierdzić przede wszystkim należy, że wprowadzenie powyższego zakazu dla terenu działki skarżącego jest sprzeczne z zapisem ogólnym zaskarżonego planu, zawartym w § 10 pkt 14, zgodnie z którym w granicach obszaru objętego planem jedynie w granicach stref biologicznie czynnych, oznaczonym na rysunku planu, obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej. Zgodnie zaś z rysunkiem planu działka skarżącego nr [...] nie znajduje się w wyznaczonej planem strefie biologicznie czynnej.

Nadto, w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu, stanowiącym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu tego planu, wskazano, że teren określony w planie symbolem 49-R, na którym znajduje się działka skarżącego, nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową albowiem grunty zlokalizowane na terenie 49-R stanowią tereny łąk i upraw rolnych, są one poprzecinane gęstą siecią rowów melioracyjnych, występuje tu wysoki poziom wód gruntowych i przedmiotowe działki są okresowo zalewane. W materiale sprawy okoliczności te nie znajdują jednakże potwierdzenia w stosunku do działki skarżącego. Z rysunku planu nie wynika bowiem aby działka skarżącego znajdowała się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z przedłożonej zaś przez Radę Gminy do odpowiedzi na skargę mapy zagrożenia powodziowego wynika, że działka skarżącego nr [...] znajduje się poza obszarem, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi około 1% (raz na sto lat). Przy czym, jak wynika ze znajdującej się w materiale planistycznym "Prognozy oddziaływania na środowisko" nawet dla terenu szczególnie zagrożonego powodzią nie przewidziano zakazu zabudowy a jedynie ustalono następujące warunki lokalizowania zabudowy na tym obszarze: a) poziom terenu przeznaczonego pod zabudowę podnieść do poziomu + 2,0 m n.p.m., co nie dotyczy terenów 1-MN i 9-MN, na których obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią; b) obowiązuje zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnej; c) w części budynków znajdujących się poniżej poziomu zalania należy stosować materiały i konstrukcje izolujące oraz zabezpieczające przed działaniem wody; d) obowiązuje posadowienie obiektów budowlanych na płytach fundamentowych; e) obowiązuje izolowanie przeciwwodne ścian i płyty fundamentowej z zabezpieczeniem przed rozmyciem podłoża; f) należy zastosować zabezpieczenia przed wpływem zwrotnym ścieków z sieci kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej więc, wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy kubaturowej dla działki skarżącego, nieznajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, budzi wątpliwości co do proporcjonalności wprowadzonego zakazu.

Co więcej, w powołanym wyżej załączniku nr 2 do zaskarżonego planu wskazano również, że teren określony w planie symbolem 49-R, na którym znajduje się działka skarżącego, nie jest predysponowany pod żaden rodzaj zabudowy, w tym pod zabudowę siedliskową albowiem teren ten nie jest uzbrojony w sieci infrastruktury technicznej i zlokalizowany jest w oddaleniu od istniejącej zabudowy. Okoliczności te nie mogą zaś stanowić racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia zakazu zabudowy w ogóle na działce skarżącego, jako że żaden materiał planistyczny ich nie potwierdza. Uzasadnienia takiego nie może stanowić również, wskazana w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu okoliczność, że ze względu na nadpodaż terenów budowlanych nie powinno się przeznaczać pod zabudowę kolejnych gruntów rolnych.

Okoliczności te, jako mające uzasadniać wprowadzenie na terenie działki skarżącego zakazu zabudowy, nie znajdują przy tym potwierdzenia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019.

W Studium wskazano bowiem, że nowe tereny zabudowy mieszkaniowej należy lokalizować w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy, na terenach uzbrojonych w sieci infrastruktury technicznej i łatwych do uzbrojenia na zasadzie wydłużenia sieci a w kształtowaniu zabudowy należy uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem, stosować rozwiązania w tym gabaryty budynków gwarantujące ład przestrzenny. Z kolei, nowe siedliska rolnicze powinny być lokalizowane przede wszystkim w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących skupisk zabudowy. Na terenach znacznie oddalonych od istniejących zabudowań dopuszcza się lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową – minimalna powierzchnia działki – 5000 m2 . Zatem jeśli faktycznie działka skarżącego nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie, to Studium dopuszcza na terenach nawet znacznie oddalonych od istniejących zabudowań lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych, których powierzchnia jest nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. W przedłożonej zaś przez skarżącego do skargi decyzji Wójta Gminy Kosakowo z 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego składającego się z budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych na terenie działki nr [...], wskazano, że powierzchnia gospodarstwa rolnego skarżącego wynosi 12,4217 ha a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 6 ha. Tym samym, Studium nie wyłącza możliwości zabudowania nawet oddalonej od istniejących zabudowań działki skarżącego siedliskiem zagrodowym dla gospodarstwa rolnego.

Wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla działki skarżącego nie znajduje również uzasadnienia w określonych w Studium zasadach zagospodarowania i kształtowania zabudowy dla sołectwa M., które dopuszczają dla tego terenu mieszkalnictwo jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej lub szeregowej, ze wskazaniem, że planowane zainwestowanie terenu nie może powodować zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziałujących na obszar nadmorskich łąk na terenach przyrodniczo cennych i wskazują, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego organizację przestrzenną terenów urbanizowanych należy podporządkować zasadzie budowania zamkniętych struktur przestrzennych (nie rozpraszać zabudowy), stosować takie proporcje powierzchni biologicznie czynnej i zabudowy gwarantując harmonię z krajobrazem i dostosowywać zagospodarowanie do cech i specyfiki terenu a w kształtowaniu zabudowy należy uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem, stosować rozwiązania w tym gabaryty budynków gwarantujące ład przestrzenny. Przy czym, Rada Gminy nie przedstawiła uzasadnienia, które wskazywałoby na naruszenie tych zasad w przypadku zezwolenia na zabudowę działki skarżącego.

Wskazać nadto należy, że z uwagi na brak definicji normatywnej zabudowy kubaturowej należało odwołać się do wypracowanego w tej kwestii w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym pojęcie to odnosi się do wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych, których można obliczyć objętość. Kubatura budynku zgodnie ze słownikiem Języka Polskiego PWN jest rozumiana jako objętość wszystkich kondygnacji nadziemnych i podziemnych oraz kondygnacji przyziemnej budynku. A zatem obiekt kubaturowy to nic innego jak budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że zakaz sformułowany w zaskarżonym planie nie obejmuje tylko budynków, w tym mieszkalnych, ale różnego rodzaju innych obiektów budowlanych, w tym wiat i obiektów tymczasowych.

Nadto, organ nie wykazał aby racjonalne uzasadnienie dla wprowadzonego dla działki skarżącego zakazu zabudowy stanowił powołany w odpowiedzi na skargę Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego przyjęty przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr 318/XXX/16. Wprawdzie w studium stwierdzono, że w planie tym wskazano m.in., że istnieje zasada pierwszeństwa wykorzystania obszarów istniejącego zagospodarowania oraz ograniczania rozwoju osadnictwa na terenach otwartych a otwieranie nowych terenów pod rozwój osadnictwa powinien uwzględniać uzasadnione potrzeby. M. zamieszkuje największa liczba mieszkańców w gminie. Prognozować należy dalszy rozwój funkcji mieszkaniowej i znaczny przyrost ludności. Rada nie wyjaśniła jednakże, w jaki sposób zaplanowana w tym Planie Województwa budowa regionalnego korytarza ekologicznego uzależniona jest od wprowadzenia na terenie działki skarżącego zakazu zabudowy kubaturowej. Tymczasem, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w ogóle nie wskazuje przebiegu korytarza ekologicznego i nie określa związanych z nim ograniczeń, więc powoływanie się na położenie terenu działki skarżącego w korytarzu jako argument przeciwko możliwości jakiejkolwiek zabudowy jest nieuzasadnione. Poza tym, ze studium wynika, że w korytarzach ekologicznych obszar pradoliny tylko w obrębie gruntów organicznych winien pozostawać w aktualnym użytkowaniu bez zabudowy kubaturowej. Rada nie wykazała, że zakaz zabudowy nawiązywał do powyższych motywów.

Nadto, Rada Gminy Kosakowo w żaden sposób nie uzasadniła aby wskazana przez nią w odpowiedzi na skargę okoliczność położenia działki skarżącego w otulinie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego musiała się wiązać z wprowadzeniem zakazu zabudowy na tej działce. W Studium wskazano w tym zakresie zaś jedynie, że część terenu znajduje się w Nadmorskim Parku Krajobrazowym i w jego otulinie a planowane zainwestowanie terenu nie może powodować zmiany stosunków wodnych negatywnie oddziałujących na obszar nadmorskich łąk na terenach przyrodniczo cennych. Wystąpienie takich okoliczności nie zostało zaś przez Radę wykazane. Również, w sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy "Prognozie oddziaływania na środowisko", nie sposób odnaleźć takiego uzasadnienia. W Prognozie podkreślono zaś, że ustawowa definicja parków krajobrazowych dopuszcza rozwój gospodarczy zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Co więcej, zgodnie z treścią § 17 zaskarżonego planu cały obszar objęty planem, zlokalizowany jest w granicach otuliny Nadmorskiego Parku. W tej sytuacji, powoływanie się na taką przeszkodę w możliwości dopuszczenia zabudowy na działce skarżącego nie może odnieść skutku, tym bardziej, że zaskarżony plan przewiduje zabudowę na innych terenach objętych jego opracowaniem.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady Gminy Kosakowo, nie sposób uznać aby wprowadzenie na terenie działki skarżącego zakazu zabudowy kubaturowej było zgodne ze Studium. Z kolei, wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zaś jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Rada Gminy Kosakowo wprowadzając w § 43 ust. 1 zaskarżonego planu zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działki skarżącego przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność całego § 43 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącego nr [...]. Mimo bowiem zaskarżenia przez skarżącego jedynie ust. 1 § 43 pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych ustępów tego paragrafu w stosunku do działki skarżącego jest niecelowe i zbędne. Taka niekompletna regulacja dotycząca sposobu zagospodarowania terenu działki skarżącego, która to w istocie również wyklucza możliwość zabudowy, nie może pozostać w obrocie prawnym. Zapisy te nie mogą bowiem funkcjonować w oderwaniu od podstawowego elementu karty terenu, jakim jest sposób zagospodarowania danego terenu.

Jednocześnie, Sąd nie stwierdził aby Rada Gminy Kosakowo naruszyła władztwo planistyczne dopuszczając w § 45 ust. 1 na terenie 64-WS realizację kanału odwodnieniowego wraz z infrastrukturą techniczną.

Przede wszystkim wskazać bowiem trzeba, że teren oznaczony w planie symbolem 64-WS jest to teren wód powierzchniowych śródlądowych a tym samym przewidziana na tym terenie inwestycja w postaci kanału odwodnieniowego jest związana z funkcją tego terenu i nie stoi z nią w sprzeczności. Ponadto, wskazać należy, że w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu wyjaśniono, że realizacja tego kanału jest niezbędna albowiem w granicach terenu 64-WS i w jego bezpośrednim sąsiedztwie przebiega aktualnie rów melioracyjny i ustalenie to jest zgodne z projektem budowlanym dotyczącym budowy ulic: Z., A. i L., który to projekt ma się przyczynić do rozwiązania problemu odwodnienia terenów publicznych, głównie dróg. W projekcie tym założono, że wody opadowe będą skierowane do istniejącego rowu melioracyjnego m.in. na działce skarżącego, który zostanie zmodernizowany i wyprofilowany celem poprawy parametrów funkcjonowania. Rów na terenie 64-WS zostanie włączony do rowu B-5, należącego do systemu melioracji podstawowej utrzymywanego przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zabiegi modernizacyjne rowu spowodują, że będzie w stanie przejąć i odprowadzić wody opadowe z projektowanej zlewni do Zatoki Puckiej. Rozwiązanie, dotyczące budowy kanału odwodnieniowego, zostało przy tym pozytywnie zaopiniowane w "Prognozie oddziaływania na środowisko". Koncepcja ta jest nadto zgodna ze Studium, w którym wskazano, że odprowadzenia wód opadowych wymaga kompleksowych rozwiązań, a więc budowy systemów dostosowanych do lokalnych warunków. Wskazane na rysunku Studium miejsca lokalizacji zbiorników retencyjnych są orientacyjne i będą sprecyzowane na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla wsi M. opracowana została koncepcja odprowadzenia wód opadowych (A. Sp.z o.o. - 2009 r.) w której podzielono teren wsi na kilkanaście zlewni i przewidziano szereg pompowni i separatorów oraz odprowadzenie wód opadowych do studni chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Naturalny system opadowy ciąży w kierunku Zatoki Puckiej i Gdańskiej. Na północnych obszarach gminy na terenie Pradoliny Kaszubskiej z gęstą siecią rowów melioracyjnych projektuje się odbudowę i modernizację rowów oraz ich systematyczną konserwację. Wylot rowu B-5 do Zatoki Puckiej należy zabezpieczyć przed zamulaniem poprzez budowę przyczółka wylotowego. Dopuszcza się przebudowę rowów melioracyjnych w celu realizacji kanałów obsługujących E. na obszarze wskazanym na rysunku studium granicami obszaru E., w obrębie M. Dopuszcza się przebudowę głównego kanału wodnego E. w obrębie M. i kanału wejściowego znajdującego się w obrębie Rewa w celu dostosowania do ruchu wodnego, przy zachowaniu wymogów ochrony przeciwpowodziowej. Wzdłuż rowów podstawowych B-4 i B-5 , rz. Zagórskiej Strugi, Konitopu Leniwego i wału morskiego należy pozostawić pas drogi technicznej o szerokości 5,0 m dla prowadzenia robót konserwacyjnych. Na terenach odwadnianych rowami melioracyjnymi, a w Studium przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniowo-usługową należy zaprojektować drenaż.

Zgodzić należy się przy tym z organem, że parametry takiego kanału nie musiały być przedmiotem ustaleń planu miejscowego a zostaną ustalone w odrębnych aktach na podstawie przepisów innych ustaw, w tym ustawy – Prawo budowlane. Z kolei, wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określone zostały w rozdziale 11 zaskarżonego planu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.