Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 200/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 PAR 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 1, 32 ust 4a, 48-51, 66, 82, 83 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 182 par 2 w zw z art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 720/14 oddalającego skargę w sprawie ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 720/14, oddalił skargę J. D. i M. D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ostrowskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na kotłownię oraz budowę komina wolnostojącego na działce nr [...], obręb [...], położonej w O.. przy ul. R. [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta Ostrowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na kotłownię oraz budowę komina wolnostojącego na wyżej opisanej nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. i M. D., powyższa decyzja została uchylona przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprawa ta wielokrotnie była przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej obu instancji w wyniku odwołań M. i J. D. Starosta Ostrowski kilkukrotnie wydawał decyzję o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji następnie uchylaną przez organ odwoławczy. Kontrolę legalności działalności organów prowadził też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (prawomocny wyrok z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 824/08). Ostatecznie Starosta Ostrowski decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla wspomnianej inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Ostrowskiego.

W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Wielkopolski, mając na uwadze treść art. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm., dalej Prawo budowlane) i odwołując się do poglądów orzecznictwa, stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, przy czym zgodnie z art. 32 ust. 4a tej ustawy nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Organ zauważył, że w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślił, że już w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zwrócił uwagę, iż w aktach organu I instancji znajdują się dokumenty wskazujące, że inwestor zrealizował już inwestycję. Z wymienionych w decyzji dokumentów wynikało, że inwestycja wskazana we wniosku inwestora została już zrealizowana, wobec czego postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Zatem Wojewoda uznał, że Starosta zasadnie wydał na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia zbadania legalności wykonanych robót budowlanych należy do organów nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda Wielkopolski wskazał, że organ nadzoru budowlanego może podjąć działania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i M. D. Zarzucili Wojewodzie naruszenie obowiązków organu II instancji w zakresie rozpatrzenia ich odwołania z dnia [...] kwietnia 2014 r. Uznali, że organ wydając zaskarżoną decyzję "ustosunkował się jednostronnie tylko do własnych przesłanek prawnych wynikających z naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 oraz art. 105 1 k.p.a.", a pominął ich stanowisko wyrażone w odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Dalej skarżący stwierdzili, że w okolicznościach sprawy nasuwa się pytanie dlaczego organy obydwu instancji we właściwym czasie nie zastosowały przepisów art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a., lecz uznały nielegalną konstrukcję za niestanowiącą przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a Wojewoda wręcz zobowiązał Starostę do wydawania następujących po sobie pozwoleń budowlanych. Zdaniem skarżących zastosowanie aktualnie przepisu art. 105 § 1 K.p.a., do czego nie zaistniały żadne podstawy, ma na celu ukrycie nieprawidłowości w zakresie sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 oraz art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto wskazali, iż Starosta powinien przed umorzeniem postępowania z urzędu wystąpić do organu nadzoru budowanego o doprowadzenie nielegalnej konstrukcji do stanu pierwotnego. W ocenie skarżących odsyłanie ich w obecnej sytuacji przez Wojewodę do organu nadzoru budowlanego, który wspólnie ze Starostą doprowadził do takiego stanu rzeczy, jest nietrafne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wskazał, że podnoszona przez skarżących okoliczność niewłaściwego sprawdzenia projektu budowlanego przez organ I instancji nie mogła w tych okolicznościach być przedmiotem rozważań przez organ odwoławczy, bowiem roboty budowlane zostały już wykonane.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko oraz argumentację na jego poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Po 720/14, uznał, że skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, pomimo trafności ogólnych spostrzeżeń skarżących co do długotrwałego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy organom administracji znana była okoliczność stanowiąca ostatecznie podstawę do umorzenia postępowania.

Sąd wskazał, że samo długotrwałe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla robót budowanych, które zostały już wykonane w trakcie tego postępowania, nie może stanowić okoliczności podważającej zasadność umorzenia postępowania. Niewątpliwie zrealizowanie w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i wydania pozwolenia na budowę, robót budowlanych, które są przedmiotem tego postępowania, stanowi przesłankę do obligatoryjnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd przywołując treść art. 28 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że z przepisu tego wprost wynika, że realizacja inwestycji budowlanej poprzedzona być musi wydaniem decyzji określającej warunki budowy lub innych robót budowlanych, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Jak stanowi natomiast art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Z uwagi na takie jednoznaczne brzmienie przywołanych przepisów po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W konsekwencji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, to w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje z kolei organ do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a., a nie do udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót.

Sąd zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest to, że inwestor po uzyskaniu w dniu [...] listopada 2007 r. nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dla wyżej opisanego przedsięwzięcia (pozwolenie na budowę nr [...]) zrealizował roboty budowlane i w dniu [...] listopada 2007 r. skierował do PINB w Ostrowie Wlkp. zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego, co wprost wynika z pisma tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...]. Sąd wskazał, ze okoliczność wykonania robót budowlanych znajduje potwierdzenie w materiałach dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd stwierdził, że już sam fakt stwierdzenia wykonania robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] została w postępowaniu odwoławczym uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jest wystarczającą podstawą do umorzenia postępowania o wydanie powalenia na budowę, gdyż jest ono bezprzedmiotowe. Okoliczność ta stanowi bowiem przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Fakt długotrwałego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania takiego pozwolenia – co było działaniem całkowicie zbędnym, a tym samym niewątpliwie błędnym, co najmniej od września 2009 r., kiedy to organ I instancji stwierdził wykonanie robót budowlanych, które były przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę – nie może prowadzić do zakwestionowania zasadności wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd wyjaśnił, że podnoszone przez skarżących zagadnienia związane z oceną legalności robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Ocena, czy w sprawie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych i ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego i legalizacja tych robót nie należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, co wynika wprost z art. 82 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Do właściwości organów nadzoru budowanego należą bowiem m.in. zadania i kompetencje, o których mowa w art. 48-51 (i inne wymienione w przepisie art. 83 ust. 1), a ponadto do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2), a kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy Prawo budowlane obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust.1).

Sąd podkreślił, że w niniejszym postępowaniu, orzekając w granicach sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, nie jest władny rozstrzygać, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną określonego rodzaju i co za tym idzie wskazywać na podstawie, których przepisów powinno być prowadzone ewentualne postępowanie naprawcze. Działanie takie wykraczałoby bowiem poza granice niniejszego postępowania.

Niemniej jednak Sąd postanowił wyjaśnić, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy Prawo budowlane. Tym samym naraża się na ryzyko, że nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Mimo rozbieżności w orzecznictwie co do kwalifikacji działań inwestora w oparciu o art. 48 czy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie ulega wątpliwości, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają jednak kompetencji do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów art. 48, art. 49 i art. 49b oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Brak kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia tego postępowania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W konsekwencji to do kompetencji właściwego organu nadzoru budowanego (tu PINB w Ostrowie Wlkp.) będzie należało – w razie powzięcia wiadomości o okolicznościach, które mogą świadczyć o popełnieniu samowoli budowlanej – przeprowadzenie właściwego postępowania i zbadanie zgodności z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne przeprowadzenie któregoś z postępowań legalizacyjnych. Wobec tego to właśnie przed tym organem skarżący powinni poszukiwać ochrony swojego interesu prawnego i w razie braku działania ze strony organu nadzoru budowlanego sygnalizować organowi potrzebę przeprowadzania odpowiedniego postępowania wyjaśniającego.

Sąd wskazał, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji nie był zobowiązany do rozpatrywania zasadności i szczegółowego omawiania zarzutów odwołania dotyczących kwestii merytorycznych, tj. domniemanych uchybień organu I instancji związanych ze sprawdzeniem projektu budowlanego i naruszeniem przez projekt przepisów techniczno-budowlanych. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd uznał za błędne informacyjne wskazanie Wojewody, że w kontekście zarzutów skarżących organ nadzoru może podjąć działania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty skarżących kierowane pod adresem przedmiotowej inwestycji powinny być rozpatrzone w pierwszej kolejności na płaszczyźnie przepisów dotyczących legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów art. 48 i art. 49b lub art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 66 ust. 1 tej ustawy ma natomiast zastosowanie do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Powołany przepis nie może być natomiast wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji skutków samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym.

Mając na uwadze zarzut skargi sprowadzający się do nieracjonalnego działania organów, które po wcześniejszym kilkakrotnym wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo zakończenia robót i występowania podstaw do prowadzenia legalizacyjnego (naprawczego) względem samowoli budowlanej, następnie umorzyły postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, Sąd wskazał, że organy przy rozpoznaniu sprawy winny kierować się wyłącznie przepisami prawa. Wobec tego organy, nie mogły powielać wcześniejszych błędów i prowadzić postępowania w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wydania pozwolenia na budowę pomimo braku podstaw do wydania merytorycznej decyzji w tym przedmiocie. Skoro do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, właściwych w sprawach udzielania pozwolenia na budowę, nie należą zaś kwestie badania i legalizowania przypadków samowoli budowlanej, poddane właściwości organów nadzoru budowlanego, to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest oczywisty wniosek, że w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie może dojść do zalegalizowania aktów samowoli. Wyrazem normatywnym takiego stanowiska jest właśnie art. 32 ust. 4a w powiązaniu z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W zakresie zarzutów skarżących dotyczących długotrwałości prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Sąd podkreślił, iż zagadnienia te mogłyby być przedmiotem badania Sądu jedynie w przypadku wystąpienia ze skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Nie mogą zaś być oceniane przez Sąd w sprawie skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tymże postępowaniu decyzji je kończącej.

Z wyżej opisanych powodów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.",

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. i M. D. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając go w całości domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnieśli o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 § 2 P.p.s.a.) poprzez naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r.(Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. dalej jako P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nie należyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne ustosunkowanie się przez WSA w Poznaniu do wszystkich zarzutów skarżących;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 48, art. 49b lub art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów art. 6,7,8 i 9 K.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wskazał, że przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Poznaniu była okoliczność nieprawidłowego rozpatrzenia odwołania skarżących z dnia [...] kwietnia 2014 r., polegająca na braku ustosunkowania się organu II instancji do wszystkich zarzutów zamieszczonych w tym odwołaniu. Zdaniem skarżących organ ten ustosunkował się jedynie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a. Zabrakło wyjaśnienia dwóch zasadniczych zarzutów, a mianowicie kwestii niezastosowania przez organ I instancji w 2007 r. art. 105 § 1 K.p.a. kiedy to zaistniały ku temu istotne przesłanki prawne, przy czym zastosowanie znalazł on dopiero po 7 latach w 2014 r. Drugą kwestią było wyjaśnienie, czy trwające 7 lat postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało moc prawną. Niewyjaśnienie tych kwestii przez Wojewodę stanowiło istotę skargi i wpłynęło na błędne rozumienie przez skarżących art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 105 K.p.a., które to przepisy nie stanowiły istoty zaskarżenia decyzji do WSA w Poznaniu.

Skarga wynikała z nierozpoznania wszelkich zarzutów skarżących a nie tylko dotyczących błędnego rozumienia art. 105 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie wskazali na niewłaściwe wymienienie przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 66 ustawy Prawo budowlane, który stanowić miałby podstawę działań organów nadzoru budowlanego po umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. W ich ocenie zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 48, art. 49b lub art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd również nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze koncentrując się na kwestiach prawnych wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 105 K.p.a. Przede wszystkim Sąd nie orzekł, czy zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego powinna podlegać działaniom naprawczym, w zakresie błędnie wskazanego art. 66 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Sąd nie wyjaśnił dlaczego trwające 7 lat postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę zostało umorzone dopiero po 7 latach skoro oczywiste przesłanki prawne do umorzenia istniały i były znane w 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a. NSA uprawniony jest rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym i orzec w składzie jednego sędziego, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszeń prawa procesowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy a pozostałe strony w przepisanym terminie nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika J. D. i M. D. podlega oddaleniu albowiem zarzuty w niej sformułowane nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżący w skardze wskazali, że zaskarżonym wyrokiem zostały naruszone regulacje art. 1 ust. 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie należyte wykonanie obowiązku kontroli tj. nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niepełne ustosunkowanie się przez WSA w Poznaniu do wszystkich zarzutów skarżących.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że tak sformułowany zarzut prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej w zakresie wydanej decyzji o umorzeniu postępowania nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżących zawartych w skardze.

W tym miejscu warto wyjaśnić, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a., bez powołania których nie można uznać zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. za umożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu pierwszej instancji (tak w wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. I FSK 753/12 dostępne na stronie internetowej www.orzecznia.nsa.gov.pl).

Jak stanowi § 2 art. 1 P.u.s.a. kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem, co oznacza, że jest ona związana z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym i polega na ocenie, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy dokonał właściwej jej interpretacji oraz, czy ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Należy zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (np. nie daje podstaw do oceny poczynionych przez Sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji).

Zatem skutecznie postawiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powinien wskazywać na uchybienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pod względem jego zawartości. Jeśli okaże się, że zaskarżony wyrok spełnia wymogi z tego przepisu, to wówczas należy uznać niezasadność tak sformułowanego zarzutu.

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należało uznać, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie w oparciu o art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew temu co uważają skarżący w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niewątpliwie odnaleźć można zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (stan faktyczny oraz działania organów w postępowaniu administracyjnym), zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a, art. 48- 51, art. 66, art. 82, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a.) oraz jej wyjaśnienie.

Ponadto należy zauważyć, że Sąd oddalając skargę nie był zobowiązany zgodnie z treścią zd. 2 art. 141 § 4 P.p.s.a. do przedstawienia wskazań co do dalszego postępowania. Jedynie dla jasności wywodu Sąd I instancji na stronie 8 uzasadnienia wyjaśnił jakie działania są właściwe po umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że brak kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia tego postępowania skutkuje koniecznością umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W konsekwencji to do kompetencji właściwego organu nadzoru budowanego (tu PINB w Ostrowie Wlkp.) będzie należało – w razie powzięcia wiadomości o okolicznościach, które mogą świadczyć o popełnieniu samowoli budowlanej – przeprowadzenie właściwego postępowania i zbadanie zgodności z przepisami prawa wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne przeprowadzenie któregoś z postępowań legalizacyjnych. Wobec tego to właśnie przed tym organem skarżący powinni poszukiwać ochrony swojego interesu prawnego i w razie braku działania ze strony organu nadzoru budowlanego sygnalizować organowi potrzebę przeprowadzania odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. NSA w pełni podziela ten pogląd.

Zarzut skargi kasacyjnej pkt 2 naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 48, art. 49b lub art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w ocenie NSA także nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest zasadny również zarzut z pkt 3 powielający w istocie ww. zarzut.

Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności organów administracji pod względem zgodności z prawem, w tym przypadku wydania decyzji o umorzeniu postępowania, w granicach sprawy. Oznacza to, że sąd ten dokonuje oceny, czy wydana przez organy decyzja o umorzeniu postępowania została oparta o właściwe przepisy prawa materialnego i procesowego oraz, czy postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji nie naruszało uregulowań procesowych mających zastosowanie w tej sprawie.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zrealizowanie w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i wydania pozwolenia na budowę, robót budowlanych, które są przedmiotem tego postępowania, stanowi przesłankę do obligatoryjnego umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. bowiem decyzja taka może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Prawidłowo Sąd ten zauważył, że normatywnym potwierdzeniem wniosków płynących z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest art. 32 ust. 4a tej ustawy, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie bowiem roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tak określonych ramach prawnych słusznie zauważył Sąd I instancji, że w niniejszym postępowaniu, orzekając w granicach sprawy będącej przedmiotem zaskarżenia, nie jest on władny rozstrzygać, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną określonego rodzaju i co za tym idzie wskazywać na podstawie, których przepisów powinno być prowadzone ewentualne postępowanie naprawcze. Działanie takie wykraczałoby bowiem poza granice niniejszego postępowania.

W zakresie zarzutu nierozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania skarżących przez Wojewodę Wielkopolskiego Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w realiach niniejszej sprawy organ II instancji nie był zobowiązany do rozpatrywania zasadności i szczegółowego omawiania zarzutów odwołania dotyczących kwestii merytorycznych, tj. domniemanych uchybień organu I instancji związanych ze sprawdzeniem projektu budowlanego i naruszeniem przez projekt przepisów techniczno-budowlanych. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zarzuty dotyczące kwestii merytorycznych nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z tym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do podważenia wyroku, w którym jasno określono jaki zakres postępowania prowadziły organy administracji obu instancji i jakie rozstrzygnięcia należało podjąć w okolicznościach niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd również nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze koncentrując się na kwestiach prawnych wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 105 K.p.a. Przede wszystkim Sąd nie orzekł, czy zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego powinna podlegać działaniom naprawczym, w zakresie błędnie wskazanego art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Jak już wyżej wskazano Sąd I instancji prawidłowo skoncentrował się na ocenie zasadności wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego bowiem to stanowiło przedmiot zaskarżenia w sprawie. Okoliczność błędnie wskazanego przez Wojewodę Wielkopolskiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 66 ustawy Prawo budowlane została wbrew temu co uważają skarżący wyjaśniona przez Sąd. Jednoznacznie negatywne stanowisko Sądu co do zastosowania tego przepisu w sprawie znalazło się na str. 8 i 9 uzasadnienia. Sąd zajął stanowisko, że usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w tym trybie może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z użytkowaniem tego obiektu. Sąd zaznaczył, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie może być natomiast wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji skutków samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie musiał prowadzić rozważań co do wpływu braku zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane na ważność decyzji Wojewody czego domagają się skarżący kasacyjnie. Samo stwierdzenie braku zastosowania tego przepisu w sprawie wypełniło wymóg kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Odnosząc się do zarzutu, że Sąd nie wyjaśnił dlaczego trwające 7 lat postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę zostało umorzone dopiero po 7 latach skoro oczywiste przesłanki prawne do umorzenia istniały i były znane w 2007 r. , NSA stwierdza, że Sąd I instancji dostrzegł tą okoliczność. Już na samym początku rozważań (str. 4) Sąd przyznał rację skarżącym, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone długotrwale pomimo braku ku temu podstaw. Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia (str. 10) Sąd prawidłowo wskazał, że zagadnienie to mogłyby być przedmiotem badania Sądu jedynie w przypadku wystąpienia ze skargą na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Te aspekty prowadzenia postępowania przez organy nie mogą być oceniane przez Sąd w sprawie skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tymże postępowaniu decyzji je kończącej. Samo długotrwałe prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla robót budowanych, które zostały już wykonane w trakcie tego postępowania, nie może stanowić okoliczności podważającej zasadność umorzenia postępowania.

NSA w pełni podziela zaprezentowany pogląd Sądu I instancji. Zgodnie z zasadą orzekania w granicach sprawy (art. 134 P.p.s.a.) Sąd nie mógł dokonać oceny postępowania administracyjnego pod kątem jego przewlekłości. Nie miał ku temu podstaw, gdyż skarga dotyczyła zasadności wydania decyzji o umorzeniu postępowania a nie oceny toku samego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, wobec uznania przez NSA podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów pod adresem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., za pozbawione podstaw, na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.