Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2973/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia del. WSA Maciej Kurasz, Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka (sprawozdawca), Protokolant Magdalena Gródecka, po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 208/14 w sprawach ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej w J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...],nr [...], z dnia 19 grudnia 2013 r., nr [...]; z dnia 10 grudnia 2013 nr [...]; w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 208/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej w J. (dalej: "spółdzielnia", "strona", "skarżąca") na 2 decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 29 listopada 2013 r. w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, 1 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 19 grudnia 2013 r. w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i 1 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyśle z dnia 10 grudnia 2013 r. w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że decyzjami z 4 października 2013 r. (3 decyzje) i z dnia 18 października 2013 r. (1 decyzja) Burmistrz Miasta J. określił spółdzielni wysokości opłaty miesięcznej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w J. na os. P. 15, przy ul. K. 1 i 9 i przy ul. J. 21. Wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn ilości mieszkańców i stawki wynikającej z uchwał Rady Miasta J.. Z uwagi na zmianę tych stawek wysokość opłat była zróżnicowana. Organ wskazał, że na terenie Miasta J. obowiązywały uchwała Rady Miejskiej w J. nr 452/XLIII/2012 z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalania wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Podkarpac. z 2012 r., poz. 3275), zmieniona uchwałą nr 588/LIII/2013. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano się na treść przepisów ustawy oraz stwierdzony fakt nieprzedłożenia przez spółdzielnię – będącej w rozumieniu ustawy właścicielem spornych nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania spółdzielni od powołanych wyżej decyzji, utrzymało je w mocy. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ powołał art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), powoływanej dalej jako: "O.p.", a także z art. 6 o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g.".

W uzasadnieniu organ podał, że w myśl art. 6c u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie do treści art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. przez właściciela nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), dalej "u.w.l.", lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art. 2 ust. 3 u.c.p.g.).

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spółdzielnia przejęła obowiązki właściciela nieruchomości, w tym konieczność składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uiszczanie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi przez mieszkańców nieruchomości. Tym samym Spółdzielnię Mieszkaniową w J. należy uznać za właściciela nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnym wielorodzinnymi, położonymi w J. na os. P. 15, przy ul. K. 1 i 9 i przy ul. J. 21. W myśl art. 2 ust. 3 u.c.p.g., jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali, wówczas obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Również ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), dalej "u.s.m.", w kwestiach dotyczących zarządu nieruchomością wspólną, odwołuje się do ustawy o własności lokali. W przypadku spółdzielczego lokatorskiego lub spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu to spółdzielnia jest samodzielnym właścicielem budynku i lokali. Jeżeli w budynku spółdzielczym ustanowiono odrębną własność lokali, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o własności lokali. Na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, choćby właściciele nie byli członkami spółdzielni. Wobec tego to spółdzielnia pełni rolę osoby sprawującej zarząd nieruchomością wspólną i na niej ciąży obowiązek złożenia jednej deklaracji dla odrębnej nieruchomości (a nie dla poszczególnych lokali) i uiszczenia jednej opłaty dla poszczególnych nieruchomości.

3. Od powyższych decyzji strona wniosła skargę do sądu administracyjnego.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

1. rażącą obrazę przepisów prawa materialnego - tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust 3 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.s.m. oraz art. 1 ust. 3 i 5 u.s.m., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowej w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie, że na spółdzielni spoczywają obowiązki wynikające z tej ustawy (w tym m.in. obowiązek złożenia deklaracji i obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), bowiem sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi położonymi na os. P. 15, przy ul. K. 1 i 9 i przy ul. J. 21 w J. w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali;

2. rażącą obrazę przepisów postępowania - art. 6o i art. 6q ustawy w zw. z art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 O.p., poprzez błędne przyjęcie, iż spółdzielnia jest stroną postępowania podatkowego w sprawie ustalenia w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach położonych na os. P. 15, przy ul. K. 1 i 9 i przy ul. J. 21 w J., w sytuacji w której spółdzielnia nie posiada w niniejszej sprawie statusu podatnika, gdyż nie podlega obowiązkowi złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do tej nieruchomości.

4. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia wyroku, spór w tej sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia, czy w przypadku budynku wielolokalowego deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, o której mowa w art. 6 m u.c.p.g. ma złożyć zarząd spółdzielni mieszkaniowej czy poszczególni właściciele wyodrębnionych lokali. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 153, poz. 897).

Jak wskazał Sąd, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. przez "właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". W obecnym stanie prawnym można wskazać na następujące obowiązki właścicieli. Z art. 6h wynika, że właściciele nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy są zobowiązani ponosić na rzecz gminy na terenie której położone są ich nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Właściciel nieruchomości jest zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami. Zgodnie natomiast z treścią art. 2 ust. 3 u.c.p.g. "jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości przejmują osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali lub właściciele lokali jeżeli zarząd nie został wybrany".

W odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczenia opłaty za odbieranie odpadów komunalnych z mocy art. 6 h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., gdyż jest ich właścicielem (bądź użytkownikiem wieczystym gruntu i właścicielem budynków). Z definicji nieruchomości wynika, że część budynku może stanowić odrębną nieruchomość na mocy przepisów szczególnych (są nimi przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). Cechą charakterystyczną odrębnej własności lokali jest przymusowa, niepodlegająca podziałowi lub zniesieniu współwłasność w częściach ułamkowych gruntu oraz wszystkich części budynków i innych urządzeń nieprzeznaczonych wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, przy czym udział w nieruchomości wspólnej stanowi prawo związane z własnością lokalu (art. 3 ustawy).

W ocenie spółdzielni nie jest ona podmiotem, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. mowa jest o osobach sprawujących zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, zatem mowa jest nie tylko o osobach pełniących funkcję zarządu wspólnoty mieszkaniowej (wybranych zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy), ale również o każdej osobie fizycznej lub prawnej, której zarząd został powierzony. Spółdzielnia mieszkaniowa jest osobą prawną sprawującą zarząd nieruchomością wspólną. Ustanawiając na rzecz swoich członków oraz innych osób odrębną własność lokali na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, odwołujących się w pewnych kwestiach do przepisów ustawy o własności lokali, spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi jak zarząd powierzony w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Odwołując się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, sąd pierwszej instancji uznał, że podstawowe znaczenie w kształtowaniu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali chociaż właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni z zastrzeżeniem art. 241 i 26. Według NSA ze względu na formułę art. 27 ust. 2 ustawy należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż realizowanie zarządu "jak zarządu powierzonego" następuje nie na podstawie umowy, lecz wynika z ustawy (zarząd ex lege). Ustawowe źródło wykonywania zarządu nieruchomością wspólną powoduje, że nie zachodzi potrzeba zawierania umowy w przedmiocie zarządzania nieruchomością. Oznacza to, iż omawiana formuła wyraża generalną zasadę wykonywania zarządu na podstawie ustawy po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w budynku należącym dotychczas w całości do spółdzielni mieszkaniowej. Stanowcze brzmienie tej formuły "zarząd (...) jest wykonywany" wskazuje, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni mieszkaniowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale istotą systemu zarządu uregulowanego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielni mieszkaniowej jest więc sprawowanie ex lege przez spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną jak zarządu powierzonego w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l. Fakt, że nie mają zastosowania inne niż art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 1 a, a zwłaszcza przepisy o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli lokali nie wyklucza, że na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zarząd wykonywany przez spółdzielnie mieszkaniowe należy do kategorii mieszczącej się w pojęciu zarządu wynikającym z ustawy o własności lokali. Dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 3 u.c.p.g. nie należy poprzestać na jego wykładni gramatycznej.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie jest do zaakceptowania w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przyjęcie takiego rozumienia art. 2 ust. 3 u.c.p.g., według którego przyjmuje się, że osoby sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi na podstawie umowy lub uchwały współwłaścicieli nieruchomości, bo to jest regułą na gruncie ustawy o własności lokali, podlegają obowiązkom określonym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast nie podlegają im spółdzielnie mieszkaniowe, sprawujące zarząd nieruchomościami wspólnymi z mocy przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że z faktu, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są daniną publiczną nie wynika, że spółdzielnia nie może zaliczyć ich równowartości do kosztów utrzymania nieruchomości i rozliczać tej opłaty jako tego rodzaju kosztów. Ponadto zwrócił uwagę, że na nieruchomości powinny się znajdować pojemniki na odpady i – w przypadku budynków wielolokalowych- jedno miejsce na ich usytuowanie. Konsekwencją przyjęcia stanowiska skarżącej byłaby konieczność wydzielenia wielu miejsc na selekcjonowane odpady.

5. Od powyższego orzeczenia spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust 3 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.s.m. oraz art. 1 ust. 3 i 5 u.s.m, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że spółdzielnia jest właścicielem nieruchomości wielolokalowych w rozumieniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz że skarżąca sprawuje zarząd nieruchomościami wspólnymi objętą przedmiotem postępowania w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, w sytuacji, w której:

– zarząd sprawowany przez spółdzielnię w odniesieniu do tych nieruchomości wykonywany jest na podstawie przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a nie w oparciu o przepisy ustawy o własności lokali;

– w przedmiotowych nieruchomościach ustanowiona została odrębna własność niektórych lokali, co do których spółdzielnia obecnie nie posiada żadnego tytułu prawnego, a tym samym nie może wchodzić w miejsce właścicieli tych lokali, bowiem nie zawarła z nimi żadnej umowy w tym zakresie, a nadto będąc jedynie zarządcą części wspólnych nieruchomości stanowiących własność członków spółdzielni nie może wykonywać co do tych części odrębnie obowiązków właściciela w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niedopuszczalnym jest odrębne potraktowanie zarządzania tą częścią nieruchomości wspólnej, która stanowi własność członków, od tej, która stanowi własność osób, które nie są członkami, gdyż części te w żaden sposób nie są wydzielone w przestrzeni i wydzielić ich nie można;

– w odniesieniu do lokali objętych prawami spółdzielczymi, pojęcie właściciela w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obejmuje zarówno spółdzielnię, jak i podmioty władające lokalem (lokatorów), natomiast w/w ustawa nie rozstrzyga, na którym z podmiotów w pierwszej kolejności spoczywają obowiązki złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta J. i wzorach deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi problem ten również nie został rozstrzygnięty;

2) rażącą obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r.,poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi spółdzielni, w sytuacji, w której decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak i Burmistrza Miasta J.) została wydana z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p. w zw. z art. 6q u.c.p.g. oraz z naruszeniem art. 3 pkt 3 lit. c w zw. z art. 7 § 1 w zw. z art. 120 w zw. z art.-121 § 1 w zw. z art. 133 § 2 w zw. z art. 235 O.p. w zw. z art. 6o i art. 6q u.c.p.g., jak również z naruszeniem art. 247 § 1 pkt 5 O.p. w zw. z art. 6q u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z uwagi na brak posiadania statusu podatnika/płatnika przez skarżącego w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości objętej przedmiotem sprawy, a zatem w związku ze skierowaniem decyzji organu do podmiotu niebędącego stroną w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie stawiło się również na rozprawie.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, uzupełniając zawartą w skardze kasacyjnej argumentację poprzez odwołanie się do uzasadnienia projektu zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie definicji właściciela nieruchomości.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art.174 p.p.s.a. Zarzuty procesowe, które co do zasady powinny być rozpoznawane jako pierwsze, są w tym przypadku pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uznanie, że decyzja została wydana w stosunku do osoby, która nie jest stroną postępowania zależne jest bowiem od rozstrzygnięcia, czy skarżąca jest osobą zobowiązaną do złożenia deklaracji i ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a tym samym od oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny sprawy nie budzi przy tym wątpliwości. Nieruchomości, których dotyczą decyzje są zabudowane budynkami wielolokalowymi, a przynajmniej w stosunku do jednego lokalu w każdym budynku ustanowiono odrębną własność, część lokali należy natomiast do spółdzielni mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 6m ust.1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Właściciel nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, obowiązany jest także do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, na terenie której położone są jego nieruchomości (art.6h w zw. z art.6c ust.1 u.c.p.g.). Gmina jest natomiast obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art.6c ust.1 u.c.p.g.). Na potrzeby ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art.2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g.). W przypadku, gdy nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali oraz właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany (art.2 ust.3 u.c.p.g.). Ustawodawca odróżnił zatem sytuację, gdy nieruchomością włada niepodzielnie jedna osoba lub kilka osób, ale na zasadzie współwłasności całej nieruchomości od sytuacji, gdy na nieruchomości znajduje się budynek z wieloma lokalami i przynajmniej w stosunku do jednego z tych lokali ustanowiona została odrębna własność. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje również udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z prawem własności lokalu (art.3 ust.1 u.w.l.). Zasadą wynikającą z art.2 ust.3 u.c.p.g. jest nałożenie obowiązków właściciela nieruchomości na osobę sprawującą zarząd nieruchomością wspólną, czyli na jeden podmiot. Wyłącznie w przypadku, gdy taki zarząd nie został ustanowiony, obowiązki właściciela, wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obciążają każdego z właścicieli lokali. Osobą traktowaną jak właściciel nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. jest przy tym wyłącznie osoba sprawująca zarząd w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali. Ustawodawca, w stanie prawnym obowiązującym w 2013r., nie wymienił w tym przepisie expressis verbis spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślić należy, że w art.2 ust.3 u.c.p.g. użyto wyrażenia "w rozumieniu ustawy o własności lokali", a nie "na podstawie przepisów ustawy o własności lokali".

Zgodnie z art.18 u.w.l. właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej lub prawnej. Sposób zarządu nieruchomością wspólną obowiązuje również tych właścicieli lokali, którzy nabywali ich własność sukcesywnie, po określeniu sposobu zarządu nieruchomością wspólną (art.18 ust.2 u.w.l.). Sposób zarządu nieruchomością wspólną określany jest zatem umownie przez właścicieli poszczególnych lokali, będących współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, związanej z tymi lokalami.

W ustawie o własności lokali nie uregulowano sytuacji, gdy odrębną własność lokali wyodrębniono w budynkach wielolokalowych, w których w stosunku do części lokali prawo własności przysługuje spółdzielni mieszkaniowej. Kwestię tę uregulowano w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Stosownie do art.27 ust.2 tej ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, w którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l., choćby współwłaściciele nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art.241 i art.26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie wspólnym nie stosuje się, z zastrzeżeniem art.18 ust.1 oraz art. 29 ust.1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Jeżeli zatem nie wystąpi sytuacja, określona w art. 241 i art.26 (to jest podjęcia przez większość właścicieli lokali uchwały o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną oraz ich praw i obowiązków ustawy o własności lokali lub wyodrębnienia własności wszystkich lokali), zarząd nieruchomością wspólną z mocy ustawy sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa na mocy odesłania do określonych przepisów ustawy o własności lokali. Sposób ustanowienia tego zarządu różni się od sposobu ustanowienia zarządu określonego w art.18 ust.1 u.w.l. tym, że nie powstaje on w wyniku porozumienia właścicieli lokali i spółdzielni, ale z mocy prawa, a przepis art.18 ust.1 i art.29 u.w.l. stosuje się jedynie odpowiednio. Mimo tej różnicy ustawodawca stwierdza, że zarząd ten wykonywany jest przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l. Spójnik "jak" użyty został w tym przepisie jako wprowadzający wyrażenie porównawcze. Skoro spółdzielnia mieszkaniowa sprawować ma zarząd nieruchomością wspólną jak zarząd, o którym mowa w art.18 ust.1 u.w.l., to należy ją traktować tak samo, jak osobę sprawującą zarząd na podstawie porozumienia właścicieli lokali, o którym mowa w art. 18 ust.1 u.w.l., choć nie została powołana do pełnienia tych czynności poprzez umowę, a w drodze ustawy. W orzecznictwie dotyczącym art.27 ust.2 u.s.m. podkreślano, że przyjęcie zasady, że do czasu wyodrębnienia własności wszystkich lokali bądź podjęcia odmiennej uchwały przez większość właścicieli lokali, zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa jest zrozumiałe, gdyż w przeciwnym wypadku dochodziłoby do stosowania dwóch odmiennych procedur dotyczących zarządzania tą samą nieruchomością- procedur właściwych dla spółdzielni i właściwych dla wspólnoty mieszkaniowej. To z kolei prowadziłoby do chaosu i mogło sparaliżować zarządzanie nieruchomością wspólną. Zarząd nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową jest zasadą ustawową, na tle której wyjątkowy charakter mają przypadki, gdy spółdzielnia pozostaje współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, a nie jest jej zarządcą (tak w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08, OSNC z 2009 r.,nr 10, poz. 140, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09, OTK-A z 2010 r., nr 8, poz. 83). Odpowiednie stosowanie do spółdzielni mieszkaniowej art.18 ust.1 u.w.l. musi zatem oznaczać, że mimo odmiennego sposobu powołania ma ona uprawnienia i obowiązki zarządcy nieruchomością wspólną takie jak zarządca ustanowiony na podstawie art.18 ust.1 tej ustawy przez właścicieli wyodrębnionych lokali (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r., V CSK 459/11, OSNC-ZD z 2013 r., nr 2, poz. 44). Jest ona zatem osobą, której powierzono (zlecono z mocy ustawy) zarząd w rozumieniu (choć nie na podstawie) ustawy o własności lokali. W przeciwnym razie cel przepisu art.27 ust.2 u.s.m. nie zostałby osiągnięty.

Art.2 ust.3 u.c.p.g., wprowadzający zasadę jednego podmiotu, wykonującego obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych przez mieszkańców wskazuje na to, że także w tym przypadku celem ustawodawcy było uniknięcie sytuacji, gdy wiele osób będzie odpowiedzialnych za wykonanie obowiązków związanych z nieruchomością wspólną, co powodować może stan niepewności co zakresu obowiązków poszczególnych podmiotów. Rozłożenie tego obowiązku na właścicieli poszczególnych lokali dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy zarząd nieruchomością wspólną nie został ustanowiony. Jeżeli zatem spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje (sprawuje) zarząd jak zarząd powierzony w rozumieniu ustawy o własności lokali i stosuje się do niej odpowiednio przepis ustawy o własności lokali, w tym przede wszystkim art.18 ust.1 u.w.l., to ona powinna być zgodnie z art.2 ust.3 u.c.p.g. traktowana jako właściciel nieruchomości. Sprawuje ona bowiem zarząd w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zauważyć należy, że tak przepis art. 2 ust.3 u.c.p.g. rozumiał również Trybunał Konstytucyjny, uznając w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., K 17/12 (OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 125, Dz.U. z 2013 r., poz. 1399) art.6h i art.6m ust.1 w zw. z art.2 ust.3 uc.p.g. za zgodny z art.2 Konstytucji. W punkcie III.1.3 uzasadnienia Trybunał stwierdził, że pojęcie osoby sprawującej zarząd użyte w tym przepisie jest jasne i komunikatywne, gdyż jego treść wyznacza zakres odesłania, a tym samym jednoznacznie i precyzyjnie można wskazać podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wypadku budynków wielolokalowych, co do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zarząd nieruchomościami wspólnymi, gdy w spółdzielczym budynku wielolokalowym ustanowiono odrębną własność przynajmniej jednego lokalu, sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa i ona też jest podmiotem zobowiązanym do wykonywania obowiązków, o których mowa w art.6h i 6m u.c.p.g.

Zmiana art.2 ust.3, jaka została wprowadzona od 1 lutego 2015 r. ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2015 r., poz.87), poprzez wyraźne wymienienie jako osoby, którą obciążają obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym spółdzielni mieszkaniowej była, jak wynika z uzasadnienia projektu jedynie zmianą doprecyzowującą, a nie zmianą normatywną (druk sejmowy Sejmu VII Kadencji nr 2402).

Wskazać ponadto należy (z uwagi na argumentację zawartą w skardze kasacyjnej), że art.2 ust.3 u.c.p.g. nie ulegał zmianie od uchwalenia ustawy do 31 stycznia 2015 r. Obowiązek usuwania odpadów komunalnych z nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zgodnie z art.5 ust.1 pkt 3b, ciążył przed 1 stycznia 2012 r. także na właścicielu nieruchomości w rozumieniu art.2 ust.3 i nie budziło wówczas wątpliwości, że w przypadku ustanowienia w budynku spółdzielczym przynajmniej w stosunku do jednego lokalu odrębnej własności, obowiązek taki spoczywał na spółdzielni mieszkaniowej. Ona była stroną umowy z podmiotem zajmującym się wywozem nieczystości i zobowiązanym do zapłaty za usługę, a kosztami tego wywozu obciążała nie tylko członków spółdzielni, ale i właścicieli lokali. Była także zobowiązania do ustalania wysokości kosztów z tym związanych i rozliczaniem pobieranych na te koszty zaliczek (art.29 ust.1 u.w.l. w zw. z art.27 ust.2 u.s.m.). Także w tym przypadku ponosiła ona ryzyko, że właściciele lokali będą się uchylali od ponoszenia kosztów zarządu nieruchomością wspólną i konieczne będzie dochodzenie tych należności na drodze sądowej, a niekiedy należności tych nie uda się wyegzekwować. W przypadku niepłacenia przez spółdzielnię za wywóz nieczystości, usługodawca dochodziłby należności od spółdzielni. Nie byłoby także wykluczone przymusowe- w drodze egzekucji prowadzonej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego- doprowadzenie do wykonania tego zobowiązania przez spółdzielnię. Zmiana wprowadzona od 1 stycznia 2012 r. zwalnia spółdzielnię jako właściciela w rozumieniu art.2 ust.3 u.c.p.g. z obowiązku usuwania odpadów komunalnych, obowiązek ten obciąża obecnie gminę (art.6c ust.1 u.c.p.g.). Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wybór metody ustalenia opłaty należy do rady gminy (art.6k ust.1 u.c.p.g.). Opłaty te są daninami publicznymi, ale niemającymi charakteru podatku (odróżnia je od podatku cecha odpłatności –por. wyrok powołany Trybunału Konstytucyjnego K 7/12, pkt 3.4 uzasadnienia), do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej i do których pobierania i określania właściwe są samorządowe organy podatkowe (prezydent, burmistrz i wójt- art.6q u.c.p.g.). Istotnie, jak wskazano w skardze kasacyjnej, opłaty mogą być przymusowo ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej od właściciela nieruchomości, zobowiązanego do ich ponoszenia (art.6b u.c.p.g.). Nie zmienia to jednak w istotny sposób sytuacji spółdzielni mieszkaniowej w stosunku do poprzednio obowiązującej regulacji, w której również spółdzielnia mieszkaniowa ponosiła ryzyko uchylania się przez właścicieli lokali od ponoszenia kosztów wywozu odpadów.

Z tych powodów bezzasadny jest zarzut naruszenia art.2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art.2 ust.3 i art.6 m ust.1 u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię. W stanie prawnym obowiązującym w 2013 r. osobą sprawującą zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu art.2 ust.3 u.c.p.g. była również spółdzielnia mieszkaniowa.

Z uwagi na uznanie, że art.2 ust.3 u.c.p.g. dotyczy również spółdzielni mieszkaniowych sprawujących zarząd nieruchomością wspólną, zbędne było odnoszenie się do argumentacji naruszenia art.2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. poprzez niewskazanie w uchwale Rady Miasta J. kolejności podmiotów zobowiązanych do składania deklaracji.

Jeżeli skarżąca była właścicielem nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to była ona także obowiązana do ponoszenia opłat za gospodarowanie opłatami i złożenia deklaracji, o której mowa w art.6m ust.1 u.c.p.g. Skoro deklaracji tej nie złożyła, Burmistrz Miasta J. był uprawniony i zobowiązany do określenia wysokości tych opłat w decyzji. Utrzymując w mocy decyzje organu pierwszej instancji, określające wysokość opłat osobie zobowiązanej do ich ponoszenia z mocy art.6 h u.c.p.g., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art.233 § 1 pkt 2 lit.a O.p. w zw. z art.6q u.c.p.g. i art.3 pkt 3 lit.c, art.7 § 1, art. 120, art.121 § 1, art.133 § 2 i art.235 O.p. Sąd pierwszej instancji prawidłowo w związku z tym nie zastosował art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.

Z powołanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.