Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 494/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 i art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Wojewody z dnia 26 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Decyzją z 1 grudnia 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. C. nieruchomości składającej się z części działek ewidencyjnych:

- nr [...] o pow. 0,5360 ha objętej księgą wieczystą nr [...],

- nr [...] o pow. 0,1751 ha objętej księgą wieczystą nr [...],

- nr [...] o pow. 0,1575 ha objętej księgą wieczystą nr [...] [...] 62 8 3 [...],

- nr [...] o pow. 0,2184 ha objętej księgą wieczystą nr [...] [...],

- nr [...] o pow. 0,5650 ha objętej księgą wieczystą nr [...] [...], położonych w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] b. dz. adm. [...]

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pomimo, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz umowie sprzedaży, gdyż inwestycja pod nazwą [...] nie została do dnia dzisiejszego ukończona, to działek tych nie można w chwili obecnej zwrócić, gdyż nie stanowią one własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy bowiem umowy notarialnej z dnia 21 września 1998 r. Rep. A. [...], przedmiotowe nieruchomości zostały wniesione, w części tytułem wkładu, zaś w części tytułem darowizny, na rzecz [...] Fundacji [...] w K.. Następnie podmiot ten kolejnymi zawartymi w późniejszym czasie umowami, zbył omawiane działki na rzecz innych podmiotów. W ocenie organu I instancji nie może bowiem zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania podejmował czynności zmierzające do odzyskania władania nad wywłaszczoną nieruchomością przez Skarb Państwa, a wobec braku możliwości prawnych, skutkujących powrotnym przeniesieniem objętej roszczeniem nieruchomości do zasobu Skarbu Państwa (lub ewentualnie gminy) oraz aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych należało orzec o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od tej decyzji złożyła J. C. podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami obowiązującego prawa i w sposób niezgodny z prawdą przedstawia dowody zawarte w aktach sprawy. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie terminu rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., póz. 1774 ze zm.) - dalej "u.g.n." i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., póz. 23) - dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania J. C. od powyższej decyzji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K..

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy potwierdził prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Na zasadność powyższego stwierdzenia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P [...], które dotyczy zrealizowania celu wywłaszczenia po upływie terminów wynikających z art. 137 u.g.n. Przeszkodą do zwrotu stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości jest jednak, jak słusznie wskazał organ I instancji, jej aktualny stan prawny. Przypomniano, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną równocześnie dwie przesłanki prawne: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Skarb Państwa lub gmina nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi, choćby uznano, że stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym. Negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, nie zapisaną wprost w przepisach art. 136 - 138 u.g.n., stanowi zatem okoliczność, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc podmioty te zbyły wywłaszczoną nieruchomość innej osobie prawnej lub osobie fizycznej to nieruchomość taka nie będzie mogła być zwrócona. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS [...] (CBOSA) stwierdzono m.in., że: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 zpóźn. zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji podejmował cały szereg czynności mających na celu umożliwienie przywrócenia stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot. W szczególności Prezydent Miasta K. zwracał się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o zbadanie zasadności podjęcia przewidzianych prawem czynności mających na celu odzyskanie własności nieruchomości przekazanych na rzecz Fundacji przez Skarb Państwa oraz do Ministra Skarbu Państwa o podjęcie działań prawnych celem umożliwienia realizacji przedmiotowych roszczeń wywłaszczonych właścicieli nieruchomości pod budowę Szpitala XXX-lecia w Piaskach Wielkich lub ich spadkobierców.

Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych odwołującej w zakresie przesłuchania wskazanych świadków oraz pozyskania dodatkowych dokumentów, co miałoby na celu ustalenie okoliczności w jakich m.in. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została darowana na rzecz [...] Fundacji [...], a następnie zbyta przez tę Fundację na rzecz osoby trzeciej (w tym ustalenie czy ceny po jakich nieruchomości te były zbywane, nie byty zaniżone), podkreślić należy, iż Wojewoda nie jest uprawniony do czynienia ustaleń w zakresie wskazanych powyżej okoliczności, gdyż są one poza przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, dotyczącego jedynie kwestii dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast kwestie prawidłowości obrotu prawem własności przedmiotowej nieruchomości należą do wyłącznej kognicji sądów powszechnych.

Nadto Wojewoda stwierdził, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, brak jest w przedmiotowym postępowaniu wystąpienia którejkolwiek z wymienionych w art. 25 kpa przesłanek, będących podstawą do wyłączenia organu od załatwienia sprawy.

Opisaną wyżej decyzję J. C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 21 ust.2 w zw. z art.64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez niezastosowanie,

2. art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art.107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych dla rozstrzygnięcia faktów, argumentów i zarzutów strony skarżącej oraz nie wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia,

2. art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 1 grudnia 2015 roku nr [...] odpowiada przepisom prawa i niezastosowanie tego przepisu,

3. art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w rezultacie którego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób właściwy i wyczerpujący istotnych okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

4. art. 7, art.8 i art.9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego,

5. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanych w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organy obu instancji powołały się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś pominęły wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych, które były korzystne dla skarżącej. NSA podejmując uchwałę przerzucił na strony postępowania tj. na byłych właścicieli - pokrzywdzonych nielegalnym zbyciem nieruchomości stanowiących wcześniej ich własność ciężar usunięcia skutków takiego zbycia nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. Ponadto opisano sposób realizacji inwestycji, która była celem wywłaszczenia, zwracając uwagę na odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 31 marca 1983 r. Zdaniem skarżącej Wojewoda nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z realizacją tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mimo, iż przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia jej zwrot nie jest możliwy z uwagi na jej aktualny stan prawny, a mianowicie fakt, że nie stanowi ona własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie przypomnieć należy, że skarga na uprzednio wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym postanowienie (o zawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, tj. umowy z dnia 21 września 1998 r. Rep. A [...] oraz kolejnych umów przenoszących prawo własności do ww. nieruchomości) została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 listopada 2012 r. (sygn. II SA/Kr [...]), który następnie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, a sprawa przekazana WSA w Krakowie (wyrok z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. I OSK [...]). Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały uchylone.

Ponownie rozpoznając sprawę zwrotu przedmiotowych nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobligowany jest do zastosowania przepisu art.153 p.p.s.a., stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK [...], LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Dlatego też rozważania rozpocząć należy od przytoczenia fragmentów uzasadnienia wyroku z dnia 24.11.2014 r. sygn. I OSK [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "zawieszenie postępowania w sprawie przez organ i zobowiązanie skarżącej do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn oraz kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością.(...) Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienia mają związek z zagadnieniem prawnym, które zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego celem odpowiedzi na pytanie czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2015 r. sygn. II SA/Kr [...] dokonał następującej oceny prawnej:

- Sąd obowiązany był do uwzględnienia wykładni prawa i poglądów zaprezentowanych w podjętej w tej sprawie uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS [...],

- jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy,

- możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona".

Wcześniej przedstawiona ocena prawna powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29.06.2016 r., sygn. I OSK [...], wyrok NSA z dnia 13.04.2014 r., sygn. I OSK [...], wyrok NSA z dnia 15.10.2015 r., sygn.I OSK [...]).

W kontrolowanej sprawie stan faktyczny właściwie jest niesporny. Niekwestionowany przez J. C. jest fakt zbycia na rzecz osób trzecich objętych wnioskiem skarżącej wywłaszczonych nieruchomości. Poza sporem pozostaje również okoliczność, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie legitymowały się tytułem własności do tych nieruchomości, jak również i to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a były właściciel nie został powiadomiony o zamiarze zbycia i możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. I OSK [...] "niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości".

Podkreślenia zatem wymaga, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w sytuacji ziszczenia się przesłanek z art. 136 ust.3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie. W myśl łacińskiej zasady "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet" (nie można przenieść więcej praw niż się samemu posiada) decyzja taka byłaby niewykonalna. Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale mimo tego została zbyta i nie stanowi obecnie własności jednostki samorządu terytorialnego ani Skarbu Państwa, nie może być zrealizowane w naturze. Konsekwencją tego jest brak możliwości restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Nie oznacza to jednakże pozbawienia wywłaszczonego w ogóle jakichkolwiek praw. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (I CSK [...], LexPolonica nr 3873652): "jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawniony jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r., V CSK [...]: "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości".

W oparciu o powyższe, pomimo ustalenia, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione oraz że została pominięta procedura przewidziana w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy, fakt zbycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa osobie trzeciej i w efekcie niewładania przedmiotową nieruchomością skutkować musi przyjęciem, że decyzja organu o odmowie zwrotu nieruchomości prawa nie narusza. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do oceny, że organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku.

Zarzuty skargi są niezasadne.

Nie można się skutecznie powoływać na wcześniejszy korzystniejszy wyrok, który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wiążące dla Sądu były przytoczone wyżej późniejsze oceny prawne. Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy treść wyroków wymienionych na stronie 4 skargi. Zapadły one przed datą uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS [...]. Wskazać należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku tracą swoja moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że po wydaniu orzeczenia sądowego podobny skutek może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN [...], z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263) oraz w przypadku późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK [...] (w:) LEX nr 1145122; z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK [...] (w:) LEX nr 1131414; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK [...] (w:) LEX nr 745376, a także WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gl [...] (w:) LEX nr 1138408). W uzasadnieniach tych wyroków odwołano się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS [...] (w:) ONSA i WSA 2008, z. 5, poz. 75.

Prezentowany poprzednio w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w sytuacji ustalenia w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że własność wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje już Skarbowi Państwa albo jednostce samorządowej, postępowanie o zwrot nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich był zbyt daleko idący.

Wcześniej czasami uważano, że to organ – w imię sprawiedliwości społecznej - powinien wnieść do sądu powszechnego powództwo o stwierdzenie nieważności umowy zbycia wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Rzecz jednak w tym, że organ nie miał legitymacji do wystąpienia z takim powództwem. Przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie tworzy bowiem dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, stanowiąc jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I CKN [...] stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK [...] wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

Wreszcie, przytoczona uchwała z dnia 13 kwietnia 2015 r., zgodnie z przepisem art. 269 § 1 p.p.s.a. ma moc wiążącą dla wszystkich składów sądów administracyjnych. Jeżeli bowiem jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Oznacza to zatem, że uchwały mają moc wiążącą. Składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę - jeżeli nie przedstawi powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi - nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, jaka została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponieważ Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prawny przedstawiony w cytowanej uchwale, brak było podstaw do powstrzymania się od orzekania i przekazania zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia NSA.

Sąd nie podziela również zarzutu, że cytowaną uchwałą składu 7 sędziów Naczelny Sąd Administracyjny zalegalizował i uznał za dopuszczalne w prawie administracyjnym naruszanie przez organy administracji prawa określonego przepisami art.136 i 137 u.g.n. Podjęcie tej uchwały zakończyło wcześniejszą praktykę – tylko pozornie korzystną dla wywłaszczonych – polegającą na zobowiązywaniu organów do czynienia kroków prawnych zmierzających do odwrócenia skutków prawnych zawartych umów, których przedmiotem było zbycie wywłaszczonych nieruchomości. Jak podano w tej uchwale, konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało przez ustrojodawcę obwarowane istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK [...] wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP [...], OSNC 1996/7-8/102). Niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości. Prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP [...] wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych.

Zarzut, że Wojewoda nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z realizacją tej inwestycji jest nieadekwatny do przedmiotu sprawy administracyjnej. Odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 31 marca 1983 r. nie mają żadnego znaczenia w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczności te wręcz nie mogą być badane przez organ w tym postępowaniu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.