Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2056/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 878/14 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek specjalny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 878/14 oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji przyznającej dodatek specjalny.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania [...] J.M., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku ze zwolnieniem [...] J.M. z dniem 30 listopada 2010 r. z zawodowej służby wojskowej, powołaną decyzją z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...] przyznał oficerowi, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatek specjalny za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub dochodzeniowo – śledczych w [...], w wysokości [...] zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 29 listopada 2010 r. i wobec niewniesienia odwołania, uzyskała przymiot ostateczności. Wskazał, że wyżej wymieniony oficer pełniąc zawodową służbę wojskową w [...], otrzymywał z tego tytułu dodatek, który pobierał przez okres ponad 20 lat (do dnia 11 września 2008 r.). Organ kierując się treścią § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, który utracił prawo do otrzymywania dodatku specjalnego, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej – przyznał oficerowi ostatnio pobierany dodatek specjalny.

W dniu 26 listopada 2013 r. [...] J.M. wystąpił do Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z wnioskiem o zmianę, na podstawie art. 155 K.p.a., w/w decyzji z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...]. Podniósł, iż organ powinien uwzględnić fakt, że w okresie od dnia 20 lipca 2009 r. do dnia 1 listopada 2009 r. zajmował on stanowisko służbowe w [...] i z tego tytułu otrzymywał dodatek specjalny, w wysokości [...] zł miesięcznie. Zdaniem wnioskodawcy powinien on otrzymać dodatek specjalny w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej we wskazanej wysokości.

Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji prawomocnej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Na podstawie tego przepisu mogą być zmienione decyzje, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Ponadto zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydawaniu których, organ administracji publicznej ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, albowiem jego celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do zastosowania omawianego trybu wzruszania decyzji, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą prawodawcy.

Zdaniem organu, w sprawie przyznania [...] J.M. dodatku specjalnego, w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej występuje związanie administracyjne. Przepisy prawa regulujące kwestię przyznawania żołnierzom zawodowym dodatków do uposażenia w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej nie pozwalają na swobodne podjęcie decyzji w tym zakresie. Przepis art. 80 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz przepisy § 7 i § 8 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w sposób szczegółowy i niepozostawiający jakiegokolwiek "luzu decyzyjnego" wskazują, jakie dodatki podlegają odtworzeniu w ostatnim miesiącu pełnienia służby przez żołnierzy oraz sposób ustalania ich wysokości. Zasady wyrażone w tych przepisach nie mogą być zmienione poprzez zastosowanie przepisu art.155 K.p.a.

Ponadto organ podał, że w trybie w/w przepisu nie mogą być również naprawiane wady decyzji związanych. Jednocześnie zauważył, iż przesłanki o charakterze słusznościowym ("interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony" nie mogą prowadzić do lekceważenia norm prawa materialnego. Gdyby przyjąć, że na podstawie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna zmiana każdej decyzji administracyjnej, to w niniejszej sprawie wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, wskazującego w jakiej wysokości określonym żołnierzom zawodowym przysługuje ten dodatek, lecz od skuteczności wykazania przez oficera swojego "słusznego interesu".

Od powyższej decyzji [...] J.M. wniósł odwołanie. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 155 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 110 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, a następnie zastosowanie. Wskazując na powyższy zarzut wniósł o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do jej istoty. Odwołujący wskazał, że organ wydając decyzję z dnia 24 listopada 2010 r. o przyznaniu dodatku specjalnego, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy pominął fakt, że w okresie od dnia 20 lipca 2009 r. do dnia 1 listopada 2009 r. zajmował on stanowisko służbowe w [...] i otrzymywał dodatek specjalny za pełnienie służby w wysokości 1,2 kwoty bazowej ([...] zł). Następnie pobierał ten sam dodatek specjalny w podanej wysokości w okresie pobytu w rezerwie kadrowej (od dnia 2 listopada 2009 r. do dnia 30 lipca 2010 r.) i w dyspozycji (od dnia 31 lipca 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r.). W ocenie odwołującego, błędy jest pogląd, że w trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane wyłącznie decyzje uznaniowe i nigdy związane. W rozpoznawanej sprawie organ nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, gdyż w ogóle nie wypowiedział się, czy przedstawione przez stronę zastrzeżenia spowodowały wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją, czy też nie powodowały takich wątpliwości. W pierwszym przypadku organ powinien podjąć działanie zmierzające do wyeliminowania przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego (zgodnie z wnioskiem strony), w drugim zaś – odmówić zmiany decyzji z powodu uznania, że jest ona prawidłowa, a w sprawie nie występują przesłanki wskazane w art. 155 K.p.a. Organ postąpił jednak inaczej, bowiem ani nie ujawnił, czy ma wątpliwości związane z dokonanym zgłoszeniem przez stronę potrzeby zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., ani też nie wskazał, że w jego rozumieniu decyzja z dnia 24 listopada 2010 r. jest prawidłowa i zmiany nie wymaga, co stanowi naruszenie prawa procesowego. Organ prowadzący sprawę w trybie art. 155 K.p.a. jest zobowiązany zbadać decyzję pod kątem jej legalności, a takiego badania w sprawie objętej odwołaniem nie było. Jeśli podczas badania decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., z punktu widzenia legalności tej decyzji, okaże się, że jest ona wadliwa, organ ma obowiązek rozpatrzyć, czy do uchylenia tej decyzji trzeba zastosować inny tryb jej wzruszenia lub zmiany (z art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.) i przynajmniej dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, jeśli odmawia jej wzruszenia w trybie art. 155 K.p.a., względnie – co odpowiada standardom konstytucyjnym – z urzędu wszcząć postępowanie korygujące decyzję, której legalność trzeba zakwestionować w jednym z dwóch trybów – art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a.

Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 11 marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji powtórzył argumentację organu pierwszej instancji. Ponadto wskazał, że zasady wyrażone w art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w §7 i § 8 cyt. rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie mogą być zmienione poprzez zastosowanie art. 155 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 155 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 i art. 110 K.p.a. poprzez uznanie, że istota art. 155 K.p.a. nie uprawnia Ministra Obrony Narodowej do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 17 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...], podczas gdy spełnione zostały przesłanki wymienione w treści przepisu art. 155 K.p.a., bowiem zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, w tym zwłaszcza art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przemawia za tym interes społeczny, szczególnie co do równego traktowania żołnierzy zawodowych [...] przy ustalaniu ich dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez nich służby, gdy ma się zwłaszcza przy tym na uwadze przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt. I OSK 2/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Wa 1760/11 albo z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt. II SA/Wa 1766/11, oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalające skargi kasacyjne od wymienionych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także motywy cofnięcia skarg kasacyjnych przez Ministra Obrony Narodowej od wyroków wydanych później w sprawach dotyczących tego samego problemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz przemawia za tym słuszny interes strony ujawniający się w szczególności w związku z ustalaniem prawa skarżącego do emerytury wojskowej oraz jej wysokości, ze względu na podstawę wymiaru tej emerytury;

2) art. 155 K.p.a., poprzez uznanie, że domaganie się przez skarżącego, w trybie tego przepisu, zmiany decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia 24 listopada 2010r. nr [...], ustalającej wysokość dodatku specjalnego przysługującego oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby zawodowej spowodowałoby, że wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, lecz zależałaby od skuteczności wykazania przez oficera swojego słusznego interesu, podczas gdy w słusznym interesie skarżącego leży zmiana decyzji poprzez ustalenie – zgodnie z istniejącym i obowiązującym przepisem prawa materialnego (art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) – wysokości dodatku przysługującego oficerowi w ostatnim miesiącu pełnienia służby zawodowej;

3) art.155 K.p.a., poprzez uznanie, że na podstawie tego przepisu mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje o charakterze uznaniowym;

4) art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze;

5) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności, pomimo istnienia podstaw wynikających z prawa materialnego do zmiany powyższej decyzji na korzyść skarżącego, jak również istnienia przepisów prawa umożliwiających dokonanie tego rodzaju zmiany obu skarżonych decyzji;

6) art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewykazanie i nieuzasadnienie w dostateczny sposób przedstawionej przez organ odwoławczy tezy, że zmiana decyzji organu pierwszej instancji mogłaby prowadzić do naruszenia przepisu art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, choć przeczyły temu m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymienione w pkt 1 oraz uznanie ich zasadności przez Ministra Obrony Narodowej wyrażające się w cofnięciu wszystkich wniesionych wcześniej przez niego skarg kasacyjnych w analogicznych sprawach.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi stwierdził m.in., że zmianie kwestionowanej decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, w tym art. 80 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przemawia za tym interes społeczny, szczególnie co do równego traktowania żołnierzy zawodowych [...] przy ustalaniu ich dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez nich służby. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zmiana decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano. Organ dokonujący weryfikacji decyzji ma obowiązek stosować przepisy normujące załatwienie sprawy co do istoty obowiązujące w dniu weryfikacji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z obecnie obowiązującym art. 80 ust. 5f ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych żołnierzowi zawodowemu, który utrzymywał dodatek specjalny z różnych tytułów, w ostatnim miesiącu pełnienia służby przyznaje się dodatek specjalny z jednego tytułu w najwyższej wysokości. W czasie wydawania decyzji z dnia 24 listopada 2010 r., jak i rozpatrywania sprawy w trybie nadzwyczajnym, obowiązywały przepisy dające możliwość ustalenia oficerowi dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wyższej wysokości. Zdaniem skarżącego, organ niesłusznie stwierdził, że w niniejszej sprawie, przyjęcie zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., doprowadziłoby do uznania, że wysokość przysługującego oficerowi dodatku specjalnego nie wynikałaby z przepisu prawa materialnego, wskazującego w jakiej wysokości określonym żołnierzom zawodowym przysługuje dodatek, lecz od skuteczności wykazania przez niego swojego "słusznego interesu".

W ocenie skarżącego, za zmianą decyzji ostatecznej w zakresie kwoty dodatku specjalnego przemawia spełnienie przesłanek z art.155 K.p.a. Strona wyraziła wolę na zmianę decyzji, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji, a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art.155 K.p.a. Wskazał, że zdaniem skarżącego istnieje podstawa do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 24 listopada 2010 r., albowiem zamiast dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] w kwocie [...] zł, przysługiwał mu dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł. Za zmianą decyzji ostatecznej w zakresie kwoty dodatku specjalnego przemawia spełnienie przesłanek z art. 155 K.p.a. Strona wyraziła wolę na zmianę decyzji, brak jest przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji, a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony.

Z kolei w ocenie organów brak jest podstaw do zmiany decyzji ostatecznej z dnia 24 listopada 2010 r., albowiem w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 155 K.p.a. mogą być zmienione lub uchylone decyzje administracyjne wyłącznie o charakterze uznaniowym. Przesłanki o charakterze słusznościowym, jakim są interes społeczny lub słuszny interes strony nie mogą prowadzić do naruszenia norm prawa materialnego, z których wynika wysokość przysługującego skarżącemu dodatku specjalnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, które odmówiły zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej. Organy prowadząc postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. nie mogą bowiem ponownie merytorycznie rozpoznawać sprawy, jak również dokonywać na nowo ustaleń faktycznych, tj. czy skarżącemu w 2010 r., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, przysługiwał dodatek specjalny w wyższej wysokości. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być bowiem dokonana tylko w granicach dotychczasowego stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 569/11). Organy w trybie art. 155 K.p.a. są zaś zobowiązane jedynie do zbadania czy zaistniały przesłanki o których mowa w tym przepisie, umożliwiające weryfikację decyzji ostatecznej. Nie można dokonywać takiej wykładni art. 155 K.p.a., aby umożliwić organom administracji wydawanie decyzji naruszających obowiązujące prawo. Zasada praworządności w działaniu administracji nie tylko ma prymat przed zasadą słusznego interesu strony, ale przede wszystkim interes strony nie może być uznany za słuszny, jeżeli jego uwzględnienie skutkowałoby naruszeniem obowiązującego prawa. Słuszny interes strony to taki interes strony, który nie powoduje skutku w postaci naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dniu wydania decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...], której zmiany domaga się skarżący, nie istniały przepisy prawa, które dawałyby podstawę do przyznania skarżącemu dodatku specjalnego w wysokości, której domaga się we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. Nie można zatem uznać, że za zmianą w/w decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...], w kwocie [...] zł, przemawia słuszny interes strony. Nie można też mówić o słusznym interesie strony w przypadku, gdy jest to interes sprowadzający się do podjęcia działań wbrew obowiązującemu prawu. Interes społeczny nie przemawia także za tym, aby dokonywać zmiany ostatecznych i prawidłowych decyzji tylko dlatego, że strona uważa, że mogłaby uzyskać wyższy dodatek. W konsekwencji przyjęcie poglądu, na jaki wskazuje skarżący, doprowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Mogłoby dojść do sytuacji, iż kierując się zasadą, że skoro kiedyś rozpoznano sprawę wydając wówczas prawidłową i ostateczną decyzję o określonej treści, to nie ma przeszkód, aby dzisiaj taką sprawę w trybie art. 155 K.p.a. ponownie załatwić, stosując obecnie obowiązujące przepisy pozwalające na rozstrzyganie bardziej korzystne dla strony. Dlatego również i z tej przyczyny uznać należy, że organy, kierując się zasadą praworządności, słusznie odmówiły zmiany wskazanej przez skarżącego decyzji.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. ma skutek konstytutywny (skutek ex tunc, a nie ex nunc) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 430/11. Oznacza to, że np. zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. nie wywoływałaby skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Odnosząc to do przedmiotowej sprawy okazałoby się, że nawet wydając w 2013 r. decyzję przyznającą skarżącemu dodatek specjalny za pełnienie służby w [...], w wysokości [...] zł, nie wywołałaby ona skutków za lata 2010 – 2013 i wówczas w tej samej sprawie obowiązywałoby dwa rozstrzygnięcia co do dodatku specjalnego: jedno za okres od 2010 r. do 2013 r. i drugie za okres od 2013 r.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., z powodu niewskazania w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, który warunkowałby dokonywanie tak ocen prawnych, jak i zezwalał na ocenę prawidłowości tych ocen przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym;

b) art. 151 P.p.s.a. z powodu oddalenia skargi, mimo nieokreślenia stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę ocen prawnych sądu oraz dowolnego przyjęcia, że skarżącemu, w ustalonych pierwotnie przez organ skarżony okolicznościach faktycznych i prawnych nie przysługiwał dodatek specjalny we wskazywanej przez skarżącego wysokości i akceptowanie decyzji odmownej zmiany decyzji pierwotnej przez organ pomimo występowania w sprawie wszystkich przesłanek ustalonych w art. 155 K.p.a., nieprowadzących w wypadku zmiany decyzji do naruszenia prawa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. z powodu nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia niżej wymienionych przepisów prawa materialnego, ze względu na zaakceptowanie poglądu organu, że wydana pierwotnie decyzja była nie tylko ostateczna, ale i prawidłowa, zmiana decyzji prowadziłaby do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznej zawartej w art. 16 § 1 K.p.a., pomimo, że przecież tryby wzruszania tego rodzaju decyzji przewidział ustawodawca (art.154, art.155, art.156 oraz art. 161 – 163 K.p.a.), błędnego rozpoznania, że decyzje zmieniające wydawane na podstawie art. 155 K.p.a., wywołują skutek ex tunc, a nie ex nunc (mimo, że jest akurat odwrotnie, a skarżącemu nie dzieje się z tego powodu krzywda, bowiem tego rodzaju zmiany świadomie on oczekuje, składając wniosek właśnie o zmianę decyzji, zaś sama zmiana decyzji ma doprowadzić do skorygowania, choć ostatecznej, to jednak prawnie oczywiście wadliwej i krzywdzącej skarżącego decyzji organu.

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię zastosowanych w podstawie prawnej decyzji pierwotnej przepisów prawa i błędną subsumpcję, a zwłaszcza przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji poglądu, że w dacie wydawania decyzji, o zmianę której skarżący występował, nie istniały przepisy prawa, które dawałyby podstawę do przyznania skarżącemu dodatku specjalnego w wysokości, której się domagał w swoim wniosku o zmianę decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., choć jak wskazywały to sądy administracyjne orzekające w sprawach wysokości dodatku specjalnego z tytułu służby pełnionej przez żołnierzy zawodowych w [...] czy w [...], takimi przepisami były wówczas przepisy art. 80 ust. 4 i 5a oraz zwłaszcza art. 80 ust.5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w związku z § 26a w związku z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.) oraz w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. i art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (na co bezpośrednio wskazywały sądy administracyjne w wydawanych wyrokach np. w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 721/10 oraz I OSK 2/11, II SA/Wa 1312/11 oraz I OSK 365/12, II SA/Wa 1314/11 oraz I OSK 482/12, czy II SA/Wa 1315/11 i I OSK 753/12 oraz w szeregu dalszych ustalających trwałą linię orzeczniczą sądów w tego rodzaju sprawach).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał m.in., że w sprawie należało rozważyć, czy J.M. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przysługiwał w ogóle dodatek specjalny (konkretnie w kwocie [...] zł) z tytułu pełnienia służby zawodowej w [...]. Przedmiot sporu wynikał z faktów ustalonych w pierwotnym postępowaniu ogólno – administracyjnym kiedy to było oczywiste, że w końcowym okresie pełnił on służbę w [...] (po zakończeniu służby w [...]) i w [...] posiadał dodatek specjalny w wysokości [...] zł. Ustalony w decyzji nr [...] dodatek specjalny był dodatkiem specjalnym przewidzianym dla żołnierzy [...], jedynie zakwalifikowanym w tej decyzji ( wbrew prawidłowo ustalonemu stanowi faktycznemu oraz wbrew obowiązującym wówczas przepisom ustawy pragmatycznej) jako dodatek za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] . W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro przedmiotowa decyzja dotycząca dodatku specjalnego była nieprawidłowa winna być zmieniona w oparciu o przepis art. 155 K.p.a. Istniały przepisy prawa , które dawały podstawę do przyznania mu dodatku specjalnego w wysokości , której domaga się we wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie. Były nimi przepisy art. 80 ust. 4 i 5a oraz zwłaszcza art. 80 ust.5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) w związku z § 26a w związku z § 5, § 7 i § 8 oraz § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.). Interes społeczny oraz słuszny interes strony nie naruszały zasady praworządności ( art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP). W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że powody odmowy wydania decyzji w trybie art. 155 K.p.a. były nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. to jednak istota sporu prawnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ był uprawniony do zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2010r. nr [...], wydanej na podstawie art. 104 ust.1 , art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2010r. Nr 90, poz. 593 ze zm. ), § 26 a ust. 2, § 7 , § 8 ust. 1 i 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.) w przedmiocie przyznania J.M., w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] w kwocie [...] zł poprzez uwzględnienie faktu, że w okresie od dnia 20 lipca 2009r. do dnia 1 listopada 2009r. zajmował on stanowisko służbowe w [...] naczelnika wydziału i otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 1,2 kwoty bazowej ([...] zł). Przedmiotowy dodatek w podanej wysokości pobierał również w okresie pobytu w rezerwie kadrowej (od dnia 2 listopada 2009 r. do dnia 30 lipca 2010 r.) i w dyspozycji (od dnia 31 lipca 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r.). W związku z powyższym przyznanie dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej winno nastąpić we wskazanej wysokości ([...] zł).

Ubocznie zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że Szef [...] decyzją z dnia 27 lipca 2009 r. nr [...] przyznał J.M. dodatek specjalny z tytułu pełnienia służby na stanowisku naczelnika na okres od dnia 20 lipca 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w wysokości 0,8 kwoty bazowej. Dopiero decyzją z dnia 25 września 2009r. nr [...] na okres od dnia 1 października 2009r. do dnia 31 grudnia 2009 r. przyznał mu ten dodatek w wysokości 1,2 kwoty bazowej. Organ jako podstawę prawną do przyznania tego dodatku podał art. 80 ust. 1 pkt 1 ,ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i art. 46 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego i Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 i § 18a ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Z dniem 1 listopada 2009 r. nastąpiło zwolnienie wyżej wymienionego oficera ze stanowiska służbowego, odwołanie z pełnienia zawodowej służby wojskowej w [...] i przeniesienie do rezerwy kadrowej na okres od dnia 2 listopada 2009 r. do dnia 30 lipca 2010 r. Zwolnienie J.M. z zawodowej służby wojskowej nastąpiło z dniem 30 listopada 2010 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić uwagami natury ogólnej dotyczącymi art. 155 K.p.a. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja ostateczna, na podstawie której strona nabyła prawo może być uchylona lub zmieniona, jeżeli: 1) strona wyraziła zgodę na uchylenie, zmianę decyzji, 2) przepisy szczególne nie wyłączają dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji, 3) przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzja podejmowana na podstawie art. 155 K.p.a. jest decyzją uznaniową. Można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną na podstawie powołanego przepisu tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 K.p.a. nie jest dopuszczalne. Organ, dysponując zgodą strony na zmianę lub uchylenie decyzji, w pierwszej kolejności ustala, czy przepisy prawa materialnego dają mu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a dopiero później rozważa, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 155 K.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10). Nie wyklucza się także sytuacji w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, iż kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 K.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Powyższe stwierdzenie opiera się na stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. wyroki NSA z dnia: z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06 i z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1932/13).

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji oraz obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 K.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, publ. www.nsa.gov.pl.).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż argumentacja skarżącego kasacyjnie zmierza do uzyskania – w trybie art. 155 K.p.a. – ponownej oceny merytorycznej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...] z uwagi na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez pominięcie okresu pobierania przez niego dodatku specjalnego podczas służby w [...] a także wadliwe ustalenie stanu prawnego i w konsekwencji nieprawidłowe określenie wysokości przyznanego dodatku specjalnego. Zdaniem J.M., zmiana wyżej wymienionej decyzji powinna polegać na tym, że organ w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej zamiast dodatku specjalnego za wykonywanie czynności operacyjno – rozpoznawczych lub analityczno – informacyjnych w [...] w wysokości [...],00 zł powinien przyznać mu dodatek specjalny za pełnienie służby w [...] w wysokości [...] zł.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę pierwotną decyzję wydano. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym i nie służy ponownemu – merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Weryfikacja przez organ ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. – z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia, jest niedopuszczalna. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie nadzwyczajne w oparciu o ten przepis nie mógł przyjmować stanu faktycznego odmiennego od ustalonego w decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2010r. nr [...], a także innych niż w niej podano przepisów ustawy i rozporządzenia stanowiących podstawę materialnoprawną jej wydania. Z decyzji tej wynikało, że skoro J.M. pełniąc służbę w [...] otrzymywał z tego tytułu dodatek specjalny za czynności operacyjno – rozpoznawcze lub analityczno – informacyjne do którego prawo utracił z dniem 11 września 2008 r., to w ostatnim miesiącu pełnienia służby należało mu przyznać ten dodatek w wysokości 0,50 kwoty bazowej tj. [...] zł.

Ponadto jak wyżej podano podstawy materialnoprawne każdego z tych dodatków specjalnych nie są tożsame. W sprawie jest niesporne, że J.M. od wyżej wymienionej decyzji nie wniósł odwołania , wobec czego stała się ona ostateczna. Tym samym zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mogło odnieść powoływanie się na analogiczne sprawy innych żołnierzy, w których, w wyniku złożonego przez nich odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego, decyzje w sprawach przyznania dodatku specjalnego w określonej wysokości były przez sąd uchylane. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaaprobował stanowisko organu, który uznał, że brak było podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2010 r. nr [...] w trybie art. 155 K.p.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący naruszenia podanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego uznał jako nietrafny.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy analizowany w kontekście decyzji weryfikowanej w trybie art. 155 K.p.a., podano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przedmiotowe uzasadnienie umożliwia Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem powołanego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż z uwagi na sposób sformułowania nie mógł być on przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozważany. Przypomnieć należy, iż powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stwierdzić naruszenia art.151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., jest zobowiązana powiązać ten zarzut bezpośrednio ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.