Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 926/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 23 czerwca 2014 r. nr XLVI/400/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność uchwały nr XLVI/400/2014 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu elektrowni wiatrowych w Gminie Ostrów Wielkopolski w części obejmującej § 28 ust. 4, § 36 ust. 1 i § 41 pkt 1 lit. e tej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 23 czerwca 2014 r. Rada Gminy Ostrów Wielkopolski podjęła Uchwałę nr XLVI/400/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu elektrowni wiatrowych w Gminie Ostrów Wielkopolski (dalej też jako: "Uchwała" lub "Plan").

Pismem z 24 września 2014 r., znak: KN-I.0552.24.2014.16, Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, r.pr. E. Ś., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części ww. Uchwałę i wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 41 pkt 1 lit. e, § 36 ust. 1 oraz § 28 ust. 4 – ze względu na istotne naruszenie prawa – a także o zasądzenie od Gminy Ostrów Wielkopolski (dalej jako: "Gmina") na rzecz Skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że Uchwała – podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – została doręczona Wojewodzie w dniu 04 lipca 2014 r.

Odnosząc się do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "plan miejscowy" lub "m.p.z.p.") Wojewoda wskazał, że Uchwała została oceniona w zakresie spełnienia wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, dotyczących kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności i zachowania trybu sporządzania projektu planu, oraz że na tej podstawie stwierdził, iż tryb zachowano, a czynności wynikające z art. 17 u.p.z.p., zostały dokonane bez uchybień.

Odnosząc się zaś do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził, co następuje:

– w § 41 pkt 1 lit. e Uchwały ustalono nakaz likwidacji bezodpływowych zbiorników na ścieki po podłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, co w ocenie Skarżącego wykracza poza zakres zagadnień, które winien obejmować plan miejscowy, określony w art. 15 u.p.z.p. Skarżący nadmienił, że kwestie związane z odprowadzaniem ścieków regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.). Żaden z obowiązujących przepisów prawa nie nakazuje właścicielowi nieruchomości likwidacji zbiornika bezodpływowego po podłączeniu nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

– zgodnie z § 36 ust. 1 Uchwały "należy zachować strefy kontrolowane dla gazociągów układanych w ziemi, lub nad ziemią zgodnie z odpowiednim rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę gazociągu zgodnie z przepisami prawa budowlanego, na którym to występują ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu". W związku z tym Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 110 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), dla gazociągów wybudowanych: przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę oraz w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia. Podkreślił, że Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu, zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.

– w § 28 ust. 4 Uchwały ustalono obowiązek zapewnienia każdej działce budowlanej bezpośredniego dostępu do istniejących lub projektowanych dróg. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej stanowi bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że zgodnie z zasadami legislacji przepisy gminne nie mogą modyfikować ani uzupełniać przepisów prawa powszechnie obowiązujących, również w tym przypadku Wojewoda ocenił, że Rada Gminy nakładając na inwestora obowiązek zapewnienia dla działki bezpośredniego dostępu do drogi wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej.

W świetle powyższego, zdaniem Wojewody, obowiązywanie zaskarżonych postanowień § 41 pkt 1 lit. e, § 36 ust. 1 oraz § 28 ust. 4 Uchwały może spowodować powstanie trudnych do przewidzenia i niekorzystnych skutków, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ostrów Wielkopolski (dalej też jako: "Wójt") podzielił stanowisko Wojewody w odniesieniu do zaskarżonych postanowień Uchwały, uznając, że nie powinny się one znaleźć w tej uchwale. Ponadto podkreślił, że podjęto działania mające na celu zmianę sposobu odbioru ścieków komunalnych z terenu objętego zakwestionowaną uchwałą z budowy sieci kanalizacyjnej na budowę przydomowych oczyszczalni poprzez zmianę granic aglomeracji ostrowskiej (tj. wyłączenie tego terenu z tej aglomeracji) i wsparcie finansowe budowy przydomowych oczyszczalni. W konkluzji stwierdził, że "wnosi o przyjęcie wniosków organu nadzoru i stwierdza nieważność zakwestionowanych zapisów".

Na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. pełnomocnicy Wojewody podtrzymali wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rada Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały – który upłynął z dniem 03 sierpnia 2014 r. – nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr XLVI/400/2014 Rady Gminy Ostrów Wielkopolski z dnia 23 czerwca 2014 r. w zaskarżonej przez Wojewodę części, tj. co do jej § 28 ust. 4, § 36 ust. 1 oraz § 41 pkt 1 lit. e. Jak wynika z części wstępnej tej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Z pisma Wójta z 09 lutego 2016 r. oraz pisma pełnomocnika Wojewody z 10 lutego 2016 r., nadesłanych w odpowiedzi na zapytanie Sądu, wynika, że zaskarżona Uchwała nie została dotychczas opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody z 24 września 2014 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia i swej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie procedurą planistyczną) – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W skardze Wojewoda nie podniósł żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Przeciwnie, wyraźnie stwierdził, że w odniesieniu do Uchwały tryb ten został zachowany. Sąd – zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na przedmiotową uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12, dostępne w CBOSA) – ocenę Wojewody podziela i stwierdza, że zaskarżony Plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc do analizy zarzutów podniesionych w skardze, która zarzucała istotną wadliwość zaskarżonych postanowień § 28 ust. 4, § 36 ust. 1 oraz § 41 pkt 1 lit. e Uchwały należy stwierdzić, że skarga w tym przedmiocie okazała się zasadna.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień.

Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego.

Niezależnie od powyższego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), musi także spełniać ogólne wymagania przewidziane dla takich aktów.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej" (dalej w skrócie: "ZTP"), które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK) mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51; por. też G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (podobnie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądowoadministracyjnego jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 4 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por.: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, dopuszcza się powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi (niezmodyfikowanymi), aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 4 i uw. 3 do § 118).

Jak z powyższego wynika, żadna uchwała będąca aktem prawa miejscowego – a więc także uchwała dotycząca szczególnego rodzaju takiego aktu, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – nie powinna wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego, być niezgodna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

Na tym tle należy podzielić stanowisko Wojewody, zaakceptowane także przez organy Gminy, w kwestii istotnej wadliwości unormowania § 28 ust. 4 Planu. Dokonane tym przepisem ustanowienie bezwzględnego obowiązku zapewnienia każdej działce budowlanej bezpośredniego dostępu do istniejących lub projektowanych dróg nie znajduje bowiem dostatecznego oparcia w treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. W szczególności nie mieści się w pojęciu "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się expressis verbis, że na organie planistycznym nie ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok WSA z 15.12.2010 r., II SA/Gd 604/10, CBOSA). Ponadto należy zauważyć, że już z samej definicji legalnej "działki budowlanej" zamieszczonej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. wynika, iż taka działka musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zarazem ustawodawca, inaczej niż uchwałodawca w zaskarżonym § 28 ust. 4 Planu – nie zawęża pojęcia dostępu do drogi publicznej tylko do dostępu "bezpośredniego", gdyż zgodnie z definicją legalną z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. pojęcie to, poza dostępem bezpośrednim, obejmuje także dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W świetle powyższego niewątpliwie zaskarżony § 28 ust. 4 Uchwały w stopniu istotnym narusza prawo, gdyż wykracza poza zakres dopuszczalnej treści planu miejscowego, a ponadto w sposób niedopuszczalny modyfikuje rozwiązania ustawowe w kwestii wymaganego dostępu do drogi publicznej.

Podobnymi wadami dotknięte jest także postanowienie § 36 ust. 1 Planu, w myśl którego: "Należy zachować strefy kontrolowane dla gazociągów układanych w ziemi, lub nad ziemią zgodnie z odpowiednim rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę gazociągu zgodnie z przepisami prawa budowlanego, na którym to występują ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu." Zagadnienie stref kontrolowanych stosowanych dla gazociągów to materia wyczerpująco regulowana przepisami techniczno-budowlanymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Aktualnie kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640; zwane dalej "rozporządzeniem") – które obowiązywało także w dacie uchwalania przedmiotowego Planu – i brak jakichkolwiek podstaw do uzupełniania tej regulacji w drodze przepisów gminnych.

Ponadto należy zauważyć, że przywołane rozporządzenie nie tylko normuje kwestie stref kontrolowanych w odniesieniu do gazociągów projektowanych i budowanych już po wejściu w życie tego rozporządzenia (zob. § 10 rozporządzenia), tj. od 05 maja 2013 r., ale także wybudowanych lub dla których wydano pozwolenie na budowę przed tym dniem. To ostatnie zagadnienie wyraźnie normuje przepis § 110 rozporządzenia, przytoczony in extenso w skardze. Zatem zaskarżone postanowienie § 36 ust. 1 Planu – wprowadzając zasadę, że przy zachowywaniu stref kontrolowanych dla gazociągów należy kierować się przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia na budowę gazociągu – w sposób nieuprawniony odbiega od unormowań ww. rozporządzenia i pozostaje w wyraźnej sprzeczności z § 110 tego rozporządzenia.

Zasadny okazał się także zarzut skargi, że unormowanie § 41 pkt 1 lit. e Planu – w myśl którego "po podłączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej należy zlikwidować bezodpływowe zbiorniki na ścieki" – wykracza poza zakres zagadnień, które winien lub może obejmować plan miejscowy, określonych w art. 15 u.p.z.p. W szczególności bowiem nakaz likwidacji takich zbiorników nie mieści się w zakresie postanowień dotyczących "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. – już z tego względu, że zasady te, odnosząc się expressis verbis do "modernizacji", "rozbudowy" oraz "budowy" obiektów infrastruktury technicznej, nie uprawniają do formułowania nakazów rozbiórki istniejących obiektów tego rodzaju – ani tym bardziej postanowień określających "sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów", przewidzianych w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p.

Ponadto należy zauważyć, że inkryminowany nakaz stanowi nieuprawnioną, niezasadną i nadmierną ingerencję w prawo własności, w świetle konstytucyjnych gwarancji ochrony tego prawa (zob. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Tymczasem, jak to już wyżej wskazano, brak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ale w i ustawach szczególnych – dostatecznych podstaw do nakładania przez Radę Gminy tego rodzaju ograniczeń w postaci inkryminowanego nakazu likwidacji zbędnych (nieczynnych) bezodpływowych zbiorników na ścieki. Znamienne, że w szczególności takiej podstawy nie zawiera, ani tym bardziej takiego nakazu nie przewiduje, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399, z późn. zm.), która w art. 5 ust. 1 pkt 2 formułuje generalny obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Trudno też wskazać dostateczne uzasadnienie dla ustanawiania omawianego nakazu. Nie stanowi go na pewno sam fakt przyłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, ani nawet ewentualna wola uchwałodawcy zapobieżenia dalszemu korzystaniu ze zbiorników bezodpływowych. Wobec tego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie § 41 pkt 1 lit. e Planu nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wywodzoną z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonych postanowień § 28 ust. 4, § 36 ust. 1 i § 41 pkt 1 lit. e Uchwały.