Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 168/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. S. i K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją Prezydenta [...], z dnia 25 kwietnia 1979 r., nr [...], ustalono dla L. Ś. miejsce i warunki realizacji inwestycji na działce położonej w O. przy ul. [...]. Na mocy decyzji z dnia 17 maja 1979 r., nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji. Następnie Prezydent [...], wskazując warunki jakie należy zachować przy wykonywaniu robót budowlanych, decyzją z dnia 22 września 1979 r., nr [...], udzielił L. Ś. pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budynek mieszkalny – jednorodzinny wraz z warsztatem konserwacji samochodów, na działce położonej w O. przy ul. [...].

Na wniosek L. Ś. Prezydent [...], decyzją z dnia 30 grudnia 1983 r., nr [...], uchylił decyzję z dnia 22 września 1979 r., nr [...], udzielając jednocześnie pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej kontynuowanie budowy domu mieszkalnego – jednorodzinnego wraz z rzemieślniczym zakładem lakiernictwa pojazdowego, na działce położonej w [...] przy ul. [...].

Decyzją Wojewody [...], z dnia 21 grudnia 1992 r., nr [...], która utrzymana została w mocy decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, z dnia 15 marca 1993 r., nr [...], stwierdzona została nieważność ostatecznych decyzji Prezydenta [...], wydanych na rzecz L. Ś., z dnia 22 września 1979 r., nr [...] oraz z dnia 30 grudnia 1983 r., nr [...].

Następnie, toczyło się postępowanie z wniosku L. Ś. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla lokalizacji komory lakierniczej. Prezydent [...], decyzją z dnia 24 lipca 1999 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, na terenie działki nr A, k.m.[...] przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż wnioskowany teren w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na cele mieszkaniowe oraz usługowe towarzyszące funkcji mieszkaniowej, co oznacza że na terenach tych może być prowadzona tylko taka działalność usługowa, która związana jest bezpośrednio z codziennym funkcjonowaniem terenu mieszkaniowego. Ponieważ lakiernictwo pojazdów samochodowych za usługę taką nie może być uznane, nie powinno być ono lokalizowane na terenach mieszkaniowych lub na terenach bezpośrednio związanych z funkcją mieszkaniową.

Na skutek odwołania złożonego przez L. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało decyzję z dnia 4 listopada 1999 r., nr [...], o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano rozbieżności powstające w związku z interpretacją planu, a w szczególności z ustaleniem rodzaju usług towarzyszących funkcji mieszkaniowej.

Decyzją z dnia 17 lutego 2000 r., nr [...] Prezydent [...] ponownie ustalił dla L. Ś. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji komory lakierniczej jako elementu 1- stanowiskowego (łącznie) zakładu lakiernictwa samochodowego o zużyciu do 200 kg materiałów malarskich rocznie, na działce nr A położonej w O., przy ul. [...].

Od powyższej decyzji, odwołanie wniosła E. S. Podniosła, iż budynek mieszkalny i warsztat L. Ś. wybudowane zostały nielegalnie oraz że przedmiotowy warsztat lakierniczy nie może być uznany za usługę możliwą do realizacji w sąsiedztwie domów jednorodzinnych, jako szkodliwy dla środowiska. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 11 maja 2000 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę uchylenia decyzji organ odwoławczy wskazał fakt, iż podana przez L. Ś. wielkość produkcji, nie została poparta żadnymi danymi technicznymi, które pozwoliłyby na sprawdzenie twierdzenia inwestora i odniesienie się do oceny o braku szkodliwości projektowanej inwestycji.

Pomimo niezakończenia toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w O. postępowania dotyczącego budowy warsztatu lakierniczego dla którego pozwolenie na budowę zostało uchylone, decyzją z dnia 20 czerwca 2001 r., nr [...], Prezydent [...], na wniosek L. Ś., ustalił na jego rzecz warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji komory lakierniczej o powierzchni około 32 m2 jako elementu 1- stanowiskowego (łącznie) zakładu lakiernictwa samochodowego o zużyciu do 250 kg materiałów malarskich rocznie, na części działki nr A położonej w O. przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano między innymi, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dalszym etapie postępowania administracyjnego, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których prowadzono roboty budowlane, wskutek stwierdzenia ich nieważności, wniosek L. Ś. z dnia 21 września 1979 r., w sprawie pozwolenia na realizację budynku mieszkalnego – jednorodzinnego wraz z warsztatem konserwacji samochodów, został rozpatrzony ponownie. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...], decyzją z dnia 24 lipca 2001 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie udzielenia L. Ś. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż bezprzedmiotowe jest udzielanie pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego, który został w znacznej części zrealizowany.

L. Ś. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Po jego rozpatrzeniu, Wojewoda [...], decyzją z dnia 17 września 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podtrzymując stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, iż w związku z zaistniałym stanem, organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie dalszych losów przedmiotowej inwestycji jest organ nadzoru budowlanego, czyli w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. Organ ten, po wykluczeniu przesłanek rozbiórki, winien wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności, mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Stwierdzono również, że wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. skutkować będzie obowiązkiem uzyskania przez L. Ś. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, a organem właściwym do prowadzenia postępowania w tej sprawie będzie organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Powyższa decyzja zaskarżona została przez L. Ś. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2732/2001, Sąd oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż organ wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał postępowanie o pozwolenie na budowę za bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, że w sytuacji zrealizowania w znacznej części spornej inwestycji, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Według ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a rozpoczęcie robót budowlanych i częściowe ich zrealizowanie powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd ocenił, iż jedynym rozwiązaniem w sprawie jest wszczęcie z urzędu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu oceny zgodności wykonywanych robót z przepisami.

W dalszym toku postępowania, postanowieniem z dnia 18 lutego 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, zobowiązał L. Ś. do wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym, realizowanej bez ważnego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę przeprowadzone oględziny oraz oświadczenie inwestora, organ stwierdził, iż obiekt nie nadaje się do użytkowania. Wymagane jest natomiast dokończenie rozpoczętych robót budowlanych.

Następnie, decyzją z dnia 25 marca 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., powołując się na przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na L. Ś. obowiązek uzupełnienia dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz dostarczenia kompletnej dokumentacji technicznej. Obowiązek nałożony został w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez L. Ś., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 6 czerwca 2003 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji dopuścił się błędów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i nie odniósł się do zgodności usytuowania obiektu z prawem, mimo, iż odstępstwo w tym zakresie było przyczyną stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że postępowanie organów nadzoru budowlanego zawsze jest postępowaniem prowadzonymi z urzędu. Dlatego też w postępowaniu legalizacyjnym, pozwolenie na wznowienie robót wydawane jest bez wniosku. Ponadto, podzielając co do istoty stanowisko organu I instancji o niezbędności uzupełnienia dokumentacji budowlanej, organ odwoławczy za bezzasadne uznał nakazywanie określenia zgodności wykonanych robót oraz lokalizacji obiektu m.in. z obowiązującymi Polskimi Normami oraz konieczność przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako warunku niezbędnego do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy stwierdził również, iż organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do żądania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Nie stoi to jednak na przeszkodzie nałożeniu przez nadzór budowlany, w drodze decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązków pokrywających się z zakresem omawianego raportu, określonym w art. 52 Prawa ochrony środowiska. Za prawidłowe natomiast organ odwoławczy uznał wyłączenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z przedmiotu postępowania, zamierzonej budowy komory lakierniczej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 26 września 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał L. Ś. zaniechanie dalszych robót przy kontynuacji budowy budynku mieszkalnego wraz z warsztatem lakierniczym przy ul. [...] w O. Organ, powołując się na przepis art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, iż zgodnie z zaleceniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, określonymi w decyzji z dnia 6 czerwca 2003 r., dokonano oceny zgodności usytuowania istniejącego obiektu budowlanego z warunkami przepisów techniczno – budowlanych i przepisów związanych. W związku więc z tym, że podczas analizy stwierdzono, iż hala warsztatowa stanowi jedną strefę pożarową oraz nie została zachowana minimalna odległość pomiędzy ścianami zewnętrznymi budynków warsztatu i obiektów na działce sąsiedniej, a tym samym nie jest spełniony wymóg wynikający z § 271 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydany został nakaz zaniechania dalszych robót.

W odwołaniu L. Ś. zarzucił, że nie istnieje żadna hala warsztatowa i nie istnieje żadne pomieszczenie zagrożone wybuchem. W chwili obecnej można jedynie mówić o zamiarze lokalizacji, w budowanym obiekcie, takich pomieszczeń, a nie o ich istnieniu. Podniósł, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, które weszło w życie 25 lipca 2003 r., w § 41 zmienia strefę Z1 w strefę 1, a strefę Z2 w strefę 2. Co do niezachowania odległości 20 metrów między jego budynkiem, a budynkiem sąsiada, skarżący powołał się na przepis § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, umożliwiający traktowanie, jako oddzielnych budynków, części wydzielonych ścianami oddzielenia pożarowego w pionie. Tak mierzona odległość wynosi 25 metrów, co w zupełności wyczerpuje wymóg § 271 ust.3. Zdaniem odwołującego się, organ próbuje oddalić od siebie problem udzielenia mu pozwolenia na wznowienie budowy, którą przerwał wyłącznie z winy organu administracji rządowej, udzielającego wadliwego pozwolenia na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 3 listopada 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdzając, iż decyzja organu I instancji była prawidłowa, tak pod względem merytorycznym jak i formalnym, organ odwoławczy stwierdził między innymi, że zarzuty odwołującego wskazują na niezrozumienie istoty decyzji organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, iż dalsza realizacja legalnej obecnie inwestycji, a następnie uzyskanie pozwolenia na jej użytkowanie, możliwa będzie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Pozwolenie to może obejmować zarówno pierwotne zamierzenie inwestycyjne, jak i nowe koncepcje inwestora (o ile zostaną uznane za zgodne z prawem przez właściwy organ). Zgodził się z zarzutem L. Ś., iż na obecnym etapie trudno mówić o strefach zagrożenia pożarowego. Takie wnioski mogą zostać wyciągnięte dopiero w postępowaniu przed organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu skargi L. Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA / Wr 2689/03, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję I instancji. Z oceny prawnej Sądu istotne uwagi dotyczyły trybu postępowania wobec niezakończonej budowy, co do której stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, należy dopuścić wobec takich robót tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego. Możliwość ta nie dotyczy jednak obiektów wykonanych poza zakresem pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że w ramach trybu określonego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nie w drodze powrotu do instytucji pozwolenia na budowę, inwestor może uzyskać pozwolenie na kontynuację inwestycji. Tryb ten, jak przypomniał Sąd, został wskazany jeszcze w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r. Nadto Sąd odnotował, że w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie określono zakresu wykonanych robót, a nawet wyliczenia wykonanych obiektów, które były poprzednio projektowane. W rezultacie zakończono postępowanie nadzoru budowlanego decyzją, która nie tyle wskazuje, które obiekty i roboty wymagają doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem lub rozbiórki i jakie roboty objęte inwestycją mogą być jeszcze wykonane w ramach pozwolenia na wznowienie robót, ile ponownie ocenia zgodność z prawem pierwotnego projektu budowlanego. Nakaz zaniechania dalszych robót i sugestia dokończenia inwestycji poprzez nowe pozwolenie na budowę, wydane przez organ administracji architektoniczno – budowlanej narusza jedyną dopuszczalną, określoną wyżej procedurę. Sąd nie wykluczył wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na nową inwestycję, w jakiś sposób związaną z przedmiotem samowoli. Najpierw jednak należałoby zakończyć postępowanie załatwiające doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem lub rozbiórkę wykonanych robót.

Po wydaniu decyzji II instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2004 r., a przed jej uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, Prezydent [...], decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. Ś. z dnia 13 grudnia 2002 r. i jego rozszerzeniu w dniu 20 czerwca 2003 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. Ś. pozwolenia na budowę, dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalno – warsztatowego (zakład lakierniczy) i rozbudowie o komorę lakierniczą, na działce nr A k.m. [...], przy ulicy [...] w O. Organ przypomniał, że wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych został złożony w dniu 13 grudnia 2002 r. Pismem z dnia 24 grudnia 2002 r. wniosek ten został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organu właściwego w sprawie. W związku ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażonym w decyzji z dnia 6 czerwca 2003 r., nr [...], stwierdzającym, iż budowa komory lakierniczej nie podlega postępowaniu prowadzonemu przez Powiatowego Inspektora, w dniu 20 czerwca 2003 r. L. Ś. złożył kolejny wniosek w sprawie. Z uwagi na prowadzenie postępowania w tej samej sprawie przez Powiatowego Inspektora, Prezydent zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 13 października 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 września 2003 r. zakończył postępowanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2003 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor przekazał Prezydentowi do załatwienia wniosek L. Ś. z dnia 13 grudnia 2002 r. W tej sytuacji Prezydent podjął postępowanie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2004 r. W trakcie tego postępowania zobowiązano inwestora do złożenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Po złożeniu przezeń tego raportu przeprowadzona została procedura oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wynikająca z Prawa ochrony środowiska. Zakończenie czynności organów nadzoru budowlanego oraz efekty procedur związanych z oddziaływaniem inwestycji na środowisko, wskazujące na brak negatywnego oddziaływania, skutkowały wydaniem pozwolenia na budowę.

W odwołaniu E. S. i K. S. wnieśli o zawieszenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili niewskazanie podstawy prawnej zalegalizowania spornego budynku mieszkalno – warsztatowego. Zwrócili uwagę na zaskarżenie decyzji nadzoru budowlanego do sądu administracyjnego i związek obu postępowań. Zdaniem odwołujących się powinno być prowadzone postępowanie w kierunku wznowienia robót budowlanych. Legalizacja zaś robót budowlanych wymaga ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Odwołanie złożył także L. Ś. Podniósł, że w przypadku jego inwestycji nie może być mowy o przebudowie budynku mieszkalno – warsztatowego, gdyż budynek ten formalnie jeszcze nie istnieje. Budowa została przerwana z uwagi na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę i jego budowę należy dokończyć. Nadto, według odwołującego się bezprawne jest ujmowanie w rozdzielniku osób niebędących stronami postępowania. Odnotował, iż ponownie zobowiązano go do wniesienia opłaty za pozwolenie na budowę, chociaż opłatę taką już uiścił od decyzji, której nieważność stwierdzono. Poprzednio poniesionej opłaty nie zwrócono mu jednak. Wreszcie, w udzielonym pozwoleniu nie wskazano powodów nałożenia obowiązku ustanowienia nadzoru inwestorskiego.

Decyzja z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wywodził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Zgodnie zatem z art. 35 ust.4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie ma zastosowania pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Wniosek został bowiem złożony przed dniem 11 lipca 2003 r. Przymiot strony przysługuje w postępowaniu o pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 28 K.p.a., właścicielom nieruchomości sąsiadującej z działką objętą inwestycją. Skoro E. i K. S. są właścicielami działki nr B, graniczącej z działką nr A, na której będzie realizowana inwestycja, to przysługuje im przymiot strony. Zostało zakończone postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W związku z tym nie można mówić o kontynuacji budowy. Z tego powodu należało przeprowadzić postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydać pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zarzutów E. i K. S. organ stwierdził, że nie ma zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego, ale art. 51 tej ustawy. W takim razie nie mogą być ustalane opłaty legalizacyjne. Obowiązek ustanowienia nadzoru inwestorskiego wynika z § 2 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego. Wniesienie zaś stosownej opłaty skarbowej jest związane z odrębnością niniejszego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i K. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a. Podtrzymali twierdzenia i zarzuty podniesione w odwołaniu, do których ich zdaniem organ odwoławczy nie odniósł się. Jako błędne ocenili wydanie pozwolenia na budowę bez rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O., z dnia 3 listopada 2004 r., w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego. Podnieśli nienależyte rozważenie oddziaływania inwestycji na środowisko. Ich zdaniem należy obecnie wymusić doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z pozwoleniem i z przepisami. Zaakcentowali wykonanie raportu oddziaływania na środowisko przez żonę inwestora, a więc osobę zainteresowaną w sprawie. Te uchybienia oraz niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu powodują, że dalsze zarzuty zostaną podniesione po sanowaniu wad proceduralnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na okoliczności opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 3 listopada 2004r. jest decyzją ostateczną, której wykonanie nie zostało wstrzymane. Przypomniał także, iż zakończone zostało postępowanie organów nadzoru budowlanego, legalizujące wykonane dotychczas roboty budowlane.

Postanowieniem z dnia 26 września 2005 r. tut. Sąd, na wniosek skarżących, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na skutek zażalenia uczestnika L. Ś., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie.

Po wyznaczeniu kolejnego posiedzenia niejawnego w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, zaistniała możliwość rozpatrzenia skargi na rozprawie. Sędzia wyznaczony do ponownego rozpatrzenia wniosku zarządził zdjęcie sprawy z wykazu posiedzeń niejawnych, a rozprawę wyznaczono na dzień 13 lipca 2006 r.

Na rozprawie uczestnik L. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.

Sprawa dotyczy pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, a zatem materialną podstawę rozstrzygania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Wniosek został złożony 13 grudnia 2002 r. Dotyczył pozwolenia na wznowienie robót w budynku mieszkalno – warsztatowym i pozwolenia na budowę komory lakierniczej. Postępowanie nie zostało zakończone do daty wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888). Na podstawie zatem art. 2 ust.1 tej ustawy, do sprawy należało stosować przepisy przywołanej noweli.

Skarżący zostali uznani za strony postępowania o udzielenie L. Ś. pozwolenia na budowę. Prawa stron, jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, nabyli od daty wszczęcia postępowania, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. W ocenie składu orzekającego, zmiana przepisu prawnego, czyli dodanie do art. 28 Prawa budowlanego, przepisu art. 28 ust.2 (na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r., nowelizującej Prawo budowlane), nie może, bez naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz zasady tempus regit actum, pozbawić skarżących statusu strony w postępowaniu, w którym przed zmianą stanu prawnego uczestniczyli na prawach strony (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00 ONSA 2001/3/101). Status strony przysługiwał skarżącym zarówno w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno – budowlanej, jak i w postępowaniu sądowym, z mocy art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Pogląd ten wydaje się tym bardziej uzasadniony, że postanowienia noweli, w zakresie art. 28 ust.2, "dotykają" skarżących nie od daty wejścia w życie noweli, która te unormowania wprowadza, ale dopiero po wejściu w życie kolejnej nowelizacji, tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. Taki wniosek wypływa z art. 7 ust.1 noweli z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 2 ust.1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Zaznaczyć jednak od razu trzeba, że to nie odmienności stanów prawnych, związane z nowelą, miały najistotniejszy wpływ na ocenę legalności zaskarżonych aktów. Kontrowersja bowiem sprowadza się do możliwości uzyskania pozwolenia od organu administracji architektoniczno – budowlanej, na roboty budowlane dotyczące obiektów objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego, prowadzonym w oparciu o art. 50 – 51 Prawa budowlanego. W tej mierze zaś, zarówno nowela z dnia 16 kwietnia 2004 r., jak i ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718) nie zawierają unormowań zasadniczo odmiennych od stanu prawnego obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r.

Zagadnienie to było już przedmiotem oceny prawnej tut. Sądu. Wyrażona ona została w wyroku z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2689/03. Sąd wskazał, że w odniesieniu do robót podlegających hipotezie art. 50 Prawa budowlanego inwestor może uzyskać pozwolenie na kontynuację inwestycji w ramach trybu określonego przepisami art. 50 – 51 Prawa budowlanego, a nie w drodze powrotu do instytucji pozwolenia na budowę. Przedstawiona ocena prawna wiąże w niniejszym postępowaniu. Jak bowiem zasygnalizowano wyżej, zmiany stanu prawnego, związane z nowelizacjami Prawa budowlanego, które nastąpiły po wydaniu decyzji zaskarżonej w sprawie II SA/Wr 2689/03 nie miały wpływy na relację art. 28 (później art. 28 ust.1) oraz art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Stwierdzenie to odnosi się także do nowelizacji Prawa budowlanego, które nastąpiły po wydaniu przez Sąd wyroku z dnia 16 maja 2005 r. (głównie: ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 113, poz.954; ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. Nr 163, poz.1364). Prezentowany pogląd o bezprzedmiotowości postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót już wykonanych jest w orzecznictwie utrwalony i niekwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 640/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47219; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1164/98, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 53387; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2097/03, niepublikowany). Jednocześnie w orzecznictwie artykułowano pogląd, że w sytuacji takiej bezprzedmiotowości konieczne jest wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1454/96, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 45731). Tak samo wypowiedział w stosunku do inwestycji L. Ś. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2732/2001. Niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku stanowiło jedno z uchybień skutkujących uwzględnienie skargi w sprawie II SA/Wr 2689/03. Naruszenie przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) należy odnieść także do decyzji zaskarżonych w niniejszej sprawie. Brak podstaw do udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej procedurą art. 50 – 51 Prawa budowlanego oznacza, że los takiej inwestycji może być rozstrzygnięty jedynie w drodze aktów przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego, przy czym nie jest przedmiotem niniejszego postępowania określenie, jakie decyzje nadzoru budowlanego powinny zapaść wobec wykonanych przez L. Ś. robót budowlanych. Dla prowadzonego wywodu wystarczy stwierdzić, że w wypadku niedokończonej budowy obiektu budowlanego możliwe jest nakazanie rozbiórki takiego obiektu lub udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Skład orzekający utożsamia się w tym zakresie z oceną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2689/03.

Przed dalszymi uwagami wyraźnie powiedzieć trzeba, że w omawianym stanie faktycznym i prawnym nie wchodziły w grę przepisy art. 34 ust.4a Prawa budowlanego i art. 35 ust.5 Prawa budowlanego. Pierwszy z tych przepisów nie może być zastosowany, wobec zamierzenia budowlanego objętego projektem i pozwoleniem na budowę z 1979 r., gdyż inwestor rozpoczął roboty budowlane dysponując pozwoleniem na budowę. Jeśli zaś chodzi o przepis drugi, to nie została spełniona, przynajmniej na razie, przesłanka w postaci istnienia na terenie, którego dotyczy obecny projekt zagospodarowania działki, obiektu w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.

Zastrzegając zatem, że dalsze ustalenia faktyczne nie doprowadzą do stwierdzenia istnienia odrębnego obiektu spełniającego warunki hipotez art. 32 ust.4a oraz art. 35 ust.5 Prawa budowlanego, można zauważyć, że nie jest wykluczone uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę dla obiektu budowlanego położonego na tej samej działce, ale nienależącego do zamierzenia budowlanego wobec którego zastosowana powinna być procedura z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Ocena ta wynika z treści art. 33 ust.1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 61/05, niepublikowany).

Dotychczasowe ustalenia w rozpatrywanej sprawie nie pozwalają na częściowe chociażby zaakceptowanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, z powołaniem się na wspomniany przepis art. 33 ust.1 Prawa budowlanego. Przebudowa budynku mieszkalno – warsztatowego stanowi roboty budowlane wprost dotyczące pierwotnego zamierzenia budowlanego. Rozbudowa zaś budynku mieszkalno – warsztatowego o komorę lakierniczą, jak wynika z decyzji organu I instancji, projektu technicznego oraz wniosku o pozwolenie na budowę, miałaby polegać na dobudowie obiektu komory do istniejącego obiektu. Komora ta stanowiłaby część zakładu lakierniczego. Nie ma zatem podstaw do traktowania jej jako obiektu mogącego samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, w rozumieniu art. 33 ust.1 Prawa budowlanego.

Przedstawione uchybienia stanowiły naruszenia prawa materialnego i procesowego, tj. art. 28 ust.1 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a. i art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (...). Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji. W szczególności organy administracji architektoniczno – budowlanej nie naruszyły przepisów o właściwości. To, że udzielono pozwolenia w sytuacji, gdy wobec obiektu budowlanego należało stosować inną procedurę, nie jest naruszeniem wymienionym w art. 156 § 1 K.p.a. Trudno także mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego, kończąca procedurę z art. 51 Prawa budowlanego, do której ostateczności nawiązały organy administracji architektoniczno – budowlanej, nie była jeszcze wyeliminowana przez tut. Sąd z obrotu prawnego. Niezastosowanie się do oceny wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2732/2001, stanowiło zaś naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na zakończenie poruszyć należy kwestię wyznaczenia rozprawy w celu rozpatrzenia skargi, mimo niewydania postanowienia w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pamiętając, że wstrzymanie wykonania decyzji następuje na wniosek skarżącego, a wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, przyjąć trzeba, że w razie możliwości wydania przez sąd takiego orzeczenia wcześniej, niż uprawomocnienie się ewentualnego postanowienia rozstrzygającego w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu, należy dać pierwszeństwo rozpoznaniu skargi.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji wynika z art. 152, a zasądzenie kosztów postępowania z art. 200 tej ustawy.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Sprowadzają się one do rozważenia umorzenia postępowania, w zakresie w jakim przedmiot wniosku podlega regulacji przepisu art. 51 Prawa budowlanego.