Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 501/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 listopada 2005 r. skierowanym do Burmistrza Miasta U., przekazanym następnie Staroście [...], M. B. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za części działek 1 i nr 2, zajętych pod ul. [...] w U. Wskazała, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina U. nabyła z mocy prawa własność fragmentów tych działek na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej zwanej p.w.u.r.a.p.).

Wskazane we wniosku działki (parcele) były ujawnione w księdze wieczystej Kw. nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Zgodnie z wpisem do tej księgi prawo własności do tych parcel przysługiwało w dniu [...]r. M. G. Znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian gruntowych, a także decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. dowodzą, że z pgr 1 i pgr 2 została wydzielona część działki nr 3 o pow.0,0733 ha zajęta pod ul. [...] (łączna powierzchnia tej działki wynosi 0,0969 ha). Z pgr 2 wydzielono zaś działki nr 4 o pow. 0,0044 ha i nr 21 o pow. 0,0006ha oraz część działki 5 o pow. 0,0011 ha (łączna pow. tej działki wynosi 0,0037 ha).

Ze zgromadzonych w sprawie odpisów dokumentów (w tym odpisów postanowień Sądu Rejonowego w C.) wynika, że spadek po zmarłej w dniu [...]r. M. G. obok M. B. nabył także R. G. ( oboje w ½ części). Z kolei spadek po zmarłym w dniu [...]r. R. G. nabyła w całości N. G.-S. W wyniku działu spadku dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. , sygn. akt [...], M. B. uzyskała na wyłączną własność działki 6 i 7 (z których następnie wydzielono działki drogowe 8 i 3 ). Na rzecz N. G.-S. zasądzono zaś od M. B. tytułem spłaty kwotę [...] zł. Działka pgr 10, z której wydzielono działkę drogową 25 przyznana została B. G., a działka pgr 11, z której wydzielono działkę drogową 23 przypadła w wyniku tego podziału W G. Dodać należy, że apelacja M. B. od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r., sygn. akt [...].

Wojewoda [...] decyzjami z dnia [...] r. znak: [...] oraz znak: [...], a także decyzją z dnia [...] r. znak: [...] stwierdził przejście z mocy prawa na własność Gminy U. z dniem 1 stycznia 1999 r. działek 8, 9, a także działek nr 5, i 4.

W wyniku tych rozstrzygnięć Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...]r. ustalił na rzecz M. B. odszkodowanie w wysokości [...]zł wskazując, że stanowi ono ½ odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości drogowe przejęte przez Gminę U. W uzasadnieniu organ podał, że pozostałym spadkobiercom, w tym R. G. nie zostało przyznane odszkodowanie, bowiem nie złożyli oni wymaganego wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. Dalej organ wskazał, że wysokość odszkodowania ustalił w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który ocenił jako sporządzony prawidłowo.

Odwołanie od tej decyzji wniosła M. B., zastępowana przez syna R. B. Zrzuciła jej wydanie z naruszeniem art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.w.u.r.a.p., art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i wykładnię. Zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja, poprzez brak naliczenia ustawowych odsetek od ustalonego odszkodowania, wydana została ponadto z naruszeniem art. 481 § 1 i § 2 oraz art. 455 k.c. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Do wydania tej decyzji doszło również w jej ocenie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a to: art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 art. 65 art. 77 i art. 80 k.p.a. W oparciu o te zarzuty M. B. domagała się uchylenia decyzji Starosty [...] i wydania orzeczenia przyznającego jej odszkodowanie w kwocie [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami należnymi od dnia [...] r. do dnia wypłaty odszkodowania. Zdaniem wnoszącej odwołanie winna ona otrzymać odszkodowanie za przejętą nieruchomość o łącznej powierzchni 0, 0975 ha, oznaczoną po ostatnim podziale jako pgr 8 i 3. M. B. wniosła jednocześnie o wypłatę na jej rzecz przez Burmistrza Miasta U. niespornej części odszkodowania. W uzasadnieniu zakwestionowała w pierwszym rzędzie stanowisko organu przyznające jej tylko ½ należnego odszkodowania. Na poparcie swoich twierdzeń powołała obszerne fragmenty wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/0, a także wyroki NSA z dnia 7 maja 2010 r., I OSK 1439/08, z dnia 14 lipca 2010 r., I OSK 224/10 oraz z dnia 15 października 2010 r , I OSK 12/10.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazał art. 73 u.p.w.u.r.a.p., art. 9a, art. 129 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 102, 651 ze zm. – dalej zwana u.g.n.) oraz art. 104 i art. 138 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zreferował szczegółowo stan sprawy uznając za prawidłowe ustalenia faktyczne dotyczące stanu prawnego nabytej z mocy prawa przez Gminę U. nieruchomości i to zarówno w dniu [...] r., jak i w dacie wydawania decyzji przez Starostę [...]. Organ II instancji szczegółowo zanalizował także operat szacunkowy w oparciu, o który ustalone zostało odszkodowanie za przejętą część nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisów art. 73 u.p.w.u.r.a.p. wskazał, że w cytowanym wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r., I OPS 3/09, NSA podkreślił, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania może być obok jej właściciela sprzed dnia 31 grudnia 1998 r. także osoba, która legitymowała się formalnoprawnym tytułem do przejętej z mocy prawa nieruchomości zarówno w dacie złożenia w ustawowym terminie wniosku o takie odszkodowanie, jak i w dacie wydania przez wojewodę decyzji o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem organu nadzoru oba warunki winny być spełnione łącznie, co w mniejszej sprawie nie miało miejsca. M. B. bowiem spełniała drugi z tych warunków (legitymowała się tytułem prawnym do całej nieruchomości w dacie wydania przez Wojewodę decyzji stwierdzających jej przejście na własność Gminy U.) lecz w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie nie legitymowała się takim tytułem (bowiem obrotu przedmiotowymi nieruchomościami dokonano po złożeniu wniosku).

Mając na uwadze powyższe organ podzielił stanowisko Starosty [...], że odwołująca się była uprawniona jedynie do otrzymania odszkodowania za udział w ½ części nieruchomości oznaczonych jako pgr 8, 4, 5 i 3. Wojewoda stwierdził ponadto, że w jego ocenie organ I instancji nie naruszył wskazanych w odwołaniu przepisów postępowania administracyjnego. W szczególności informował on pełnomocnika M. B. o czynnościach podejmowanych w sprawie, a także o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, a także zapewnił mu możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Zdaniem Wojewody brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia decyzją organu I instancji przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Odnosząc się do wniosku o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją organu I instancji oraz kwestii naliczenia odsetek organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ust. 1 u.g.n. wypłata odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Przesłanki waloryzacji przyznanego odszkodowania ustalone zostały zaś w art. 132 ust. 3 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że to podmiot zobowiązany do wypłaty należnego odszkodowania, a takim w sprawie jest Gmina U., będzie zobowiązany do jego ewentualnej waloryzacji na dzień wypłaty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. B., zastępowana przez R. B. podtrzymała większość zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. W szczególności zarzuciła:

- naruszenie art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że przysługuje jej tylko odszkodowanie za ½ część udziału w przejętej nieruchomości pomimo, że w dniu wydania decyzji deklaratoryjnej o przejściu jej na własność Gminy była właścicielem całej przejętej nieruchomości,

- naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez nieuwzględnienie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych,

- niezastosowanie art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji R.P. poprzez odmowę przyjęcia, że w skład odszkodowania za przejęta nieruchomość nie wchodzi dodatkowe odszkodowanie w postaci odsetek ustawowych należnych od dnia złożenia wniosku do dnia jego wypłaty,

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zawężenie granic postępowania tylko do formalnoprawnego brzmienia jej wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania,

- naruszenie ponadto w postępowaniu odwoławczym art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz wskazania organowi podstaw prawidłowej wykładni przepisów prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazała, że 31 grudnia 1998 r. była współwłaścicielem części nieruchomości zajętej pod ul. [...] w U. Następnie w wyniku nabycia spadku po M. G. zwiększył się jej udział w przedmiotowej nieruchomości drogowej. W celu zabezpieczenia swojego roszczenia o odszkodowanie zgłosiła w ustawowym terminie swój wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wszystkie zajęte nieruchomości. Decyzje potwierdzające przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości drogowej na Gminę U. Wojewoda [...] wydał jednak dopiero w styczniu i czerwcu 2010 r. i wtedy też dokonano wpisu tego prawa do ksiąg wieczystych. Wcześniej w wyniku działu spadku nabyła ona nieruchomość, która w części była zajęta pod drogę publiczną. Pozostali spadkobiercy uzyskali zaspokojenie swoich sched spadkowych także częściowo nieruchomościami zajętymi pod drogę. Prawo skarżącej do nabytej w ten sposób nieruchomości ujawniono w księdze wieczystej na podstawie wniosku z dnia 5 sierpnia 2008 r. W dalszej części uzasadnienia skargi M. B. ponownie zacytowała obszerne fragmenty wyroku siedmiu sędziow NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. Podkreśliła, że zgodnie z tym wyrokiem właścicielem w rozumieniu art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. może być uznana także ta osoba, której prawo do nieruchomości ujawniono w księdze wieczystej w wyniku zawarcia umowy przeniesienia własności zawartej z jej poprzednim właścicielem, ale przed wpisaniem do księgi wieczystej prawa własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Powołując się na inne wyroki wskazała także, że powszechnie przyjmuje się, iż uprawnionymi do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym są także spadkobiercy właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącej uznać należy zatem, że jest ona osobą uprawnioną do uzyskania słusznego odszkodowania za przejętą nieruchomość, a błędne jest stanowisko organów stwierdzających, iż należy się jej jedynie odszkodowanie za udział w połowie przejętej nieruchomości. Za przyjęciem tego stanowiska przemawia także pogląd Sądu Rejonowego w C. Sąd ten wiedząc o przejściu z mocy prawa na własność Gminy U. części nieruchomości objętej działem spadku kierował się jednak tylko wpisami ujawnionymi w księdze wieczystej, bowiem Wojewoda nie wydał jeszcze decyzji deklaratoryjnej.

Zdaniem skarżącej zasadny jest także zarzut złamania zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Termin właściciel, jakim posługuje się ustawodawca w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. należy bowiem rozumieć w szerokim znaczeniu oraz w oparciu o przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uwzględnić trzeba zatem stan prawny nieruchomości i aktualne wpisy prawa własności ujawnione w księdze wieczystej w dniu wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej. Tym samym skoro w dniu wydania takich decyzji skarżąca była ujawniona w księdze wieczystej jako właścicielka całości przejętej nieruchomości to należy uznać, że błędnie organy przyjęły, iż należy jej się jedynie odszkodowanie udział w części tej nieruchomości.

Uzasadniając naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 2 Konstytucji R.P. w związku z niewypłaceniem jej należnych odsetek od ustalonego odszkodowania za okres od złożenia wniosku skarżąca wskazała, że ustawodawca dał organom władzy publicznej czas na przygotowanie, ustalenie i wydanie odpowiednich aktów administracyjnych mimo to jednak nie zdołały one w odpowiednim czasie ustalić, jakie części nieruchomości nie stanowią już własności skarżącej oraz nie oszacowały jej wartości i nie ustaliły należnego odszkodowania. Opieszałość i bezczynność organów nie może zaś pozostawać bez wpływu na odpowiedzialność odszkodowawczą tych instytucji. Możliwości ubiegania się o takie odsetki nie wyłączył również NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. I OSK 1185/10.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca wskazała, że organ I instancji niezasadnie przyjął, że ubiega się ona jedynie o odszkodowanie za działki ewidencyjne wskazane w jej wniosku. Podane dane ewidencyjne były bowiem jedynie wskazówką, jak odszukać i opisać części nieruchomości zajęte pod drogę publiczną. W dacie złożenia wniosku przedmiotowa droga była bowiem nieutwardzoną drogą gruntową przebiegającą wśród terenów rolnych i nie była wydzielona geodezyjnie z gospodarstwa rolnego. Zaniedbując obowiązek precyzyjnego ustalenia, jaką utraciła ona część nieruchomości organy naruszyły zatem zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości oraz dokonały korzystnej dla uczestnika postępowania oceny zebranych dowodów. Naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym skarżąca upatrywała w braku zawiadomienia jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym na tym etapie dowodami, a w szczególności z aktualizacją operatu szacunkowego oraz dodatkowymi dokumentami przesłanymi przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 u.p.w.u.r.a.p. Wojewoda ponownie podkreślił, że w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie skarżąca nie legitymowała się tytułem prawnym do całości przejętej nieruchomości drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona skarga musiała odnieść skutek bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) władny był ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.p.w.u.r.a.p. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 u.p.w.u.r.a.p. decydowała zatem jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te mają charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie może być właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy).

Przejęcie własności nastąpić winno, jak stanowi zacytowany wyżej przepis, za odszkodowaniem, które zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy jest ustalane i wypłacane według trybu i zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustawodawca jest jednak tutaj niekonsekwentny, bowiem w odróżnieniu od przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 działu III u.g.n. przedmiotowe odszkodowanie nie jest wypłacane z urzędu osobom, którym została odjęta ich własność, lecz jest ono wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Wyżej przedstawiony stan prawny nasuwa wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyrazem tego było już kilkukrotne badanie konstytucyjności przepisów zamieszczonych w art. 73 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 tej ustawy ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 [w:] OTK z 2000 r. nr 2, poz. 60; z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. SK 11/02 [w:] OTK-A z 2004 r. nr 7, poz. 66; z dnia 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 [w:] OTK-A z 2009 nr 8, poz. 123 oraz z dnia 9 maja 2011 r., sygn. K 20/09 [w:] OTK-A z 2011 r. nr 4, poz. 35 ). Jedna z tych wątpliwości dotyczy rozumienia zamieszczonego w art. 73 ust. 1 ustawy zwrotu o przejściu "z mocy prawa" nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Zwrot ten zakłada pełny automatyzm przewidzianego tym przepisem skutku bez potrzeby wydania jakiegokolwiek konstytutywnego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ustawodawca zaprzeczył jednak temu automatyzmowi wskazując, jak już wyżej podkreślono, że podstawą ujawnienia w księdze wieczystej przejścia z mocy prawa własności przedmiotowych nieruchomości drogowych jest ostateczna decyzja wojewody. Powyższa regulacja powoduje, że z woli ustawodawcy w okresie od 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę wspomnianej ostatecznej decyzji księgi wieczyste urządzone dla tych nieruchomości zawierają zapisy nieodzwierciedlające rzeczywistych stosunków własnościowych (por. A. Bura, Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, [w:] Rejent z 2002 r. nr 1, poz. 43; M. Wolanin, Glosa do wyroku SN z dnia 27 czerwca 2001 II CKN 601/00[w:] OSP z 2002 r. nr 78, poz.106). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje jednocześnie zgodność, co do tego, że dopiero wydanie przez wojewodę wspomnianej decyzji i ujawnienie w księdze wieczystej przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub podmiotu samorządowego umożliwia rozpatrzenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania byłym właścicielom nieruchomości drogowych ( por. m.in. wyrok WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1/06 [w:] LEX nr 219247 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Gd 911/04 [w:] LEX nr 235247).

Co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego wskazanego w art. 73 ust. 1 i ust. 2 u.p.w.u.r.a.p. jest osoba, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. Nie ulega jednak wątpliwości, że uprawnienie takie przysługuje także spadkobiercom byłych właścicieli. W kontrolowanym postępowaniu bezsporne zaś było, że skarżąca M. B. w dacie składania przedmiotowego wniosku była spadkobierczynią M. G., która utraciła na rzecz Gminy U. prawo własności części należącej do niej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Bezsporne też jest, że w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie skarżącej przysługiwało prawo do spadku po M. G. w 1/2 części. Drugą część tego spadku w drodze dziedziczenia ustawowego nabył zaś R. G., który zmarł w dniu [...]r., co miało miejsce przed złożeniem przez M. B. wniosku o odszkodowanie. Spadek po R. G. nabyła jego córka N. G.-S., która nie złożyła ustawowym terminie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Dostrzec wreszcie należy, że przejęta przez Gminę U. nieruchomość drogowa wchodziła w skład także innych mas spadkowych, do których dziedziczenia powołani byli obok M. B. i R. G. również inni spadkobiercy, w tym wskazani w postanowieniu Sądu Rejonowego w C.: W. G. i B. G.. Pierwszy z nich w wyniku działu spadku stał się właścicielem działki nr 11, z której wydzielona została wskazana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...], zajęta pod drogę działka 5 (o pow. 0,0037 ha). B. G. był natomiast właścicielem działki 10, z której wydzielona została działka 4 (o pow. 0,0044 ha) wskazana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...].

Zasadnicza kwestia, która wymaga rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem przede wszystkim do określenia, czy skarżąca była uprawniona do uzyskania całego odszkodowania za przejęte przez Gminę U. grunty zajęte pod ul. [...], które zostały wskazane w trzech decyzjach Wojewody [...], w tym dwóch z [...]r. i jednej z [...]r. Rozważając kwestię kręgu podmiotów legitymowanych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o wypłatę przedmiotowego odszkodowania wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od samego początku nie było kwestionowane, iż legitymacja taka przysługuje także, jak już wyżej wskazano, spadkobiercom byłych właścicieli, a ponadto osobom, które w drodze czynności prawnych (np. umowy cesji) nabyły prawo do tego odszkodowania. Pogląd o możliwości scedowania na inny podmiot w drodze umowy roszczenia odszkodowawczego przysługującego byłemu właścicielowi nieruchomości drogowej wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 10 marca 2008 r., I OSK 1981/06 (niepubl.) oraz z dnia 17 kwietnia 2008 r. , I OSK 676/07 (niepubl.). Poglądy prezentowane w tej kwestii przez różne składy wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ewoluowały także w kierunku zmierzającym do rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do skutecznego wystąpienia z roszczeniem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w oparciu o przepisy art. 73 u.p.w.u.r.a.p. Stanowisko to odwoływało się najczęściej do treści art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175) uzależniających dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania. Wyrazem tej tendencji był podjęty w składzie siedmiu sędziów wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. , sygn. I OPS 3/09 [w:] ONSAiWSA z 2010 r nr 3, poz. 44), a także wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. I OSK 453/10 [w:] ONSAiWSA z 2012 r. Nr 5, poz. 86). W pierwszym z tych wyroków wskazano, że "uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej". W drugim z tych wyroków NSA natomiast stwierdził, że "złożenie na podstawie art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych współwłaścicieli".

W powołanych wyrokach NSA nie zajął jednakże wprost stanowiska w kwestii czy w zakresie pojęcia "właściciel nieruchomości", o jakim posłużył się ustawodawca w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p., mieści się także podmiot, który w dacie składania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania był właścicielem jedynie części przejętej nieruchomości, a "wieczystoksiegowym właścicielem" pozostałej części nieruchomości stał się dopiero po złożeniu takiego wniosku . Zdaniem Wojewody wykładnia art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. przeprowadzona przez NSA w wyroku I OPS 3/09 nakazuje w toku ustalania podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego odszkodowania posłużenie się dwoma przesłankami, które powinny być spełnione łącznie. Przesłanki te to legitymowanie się przez wnioskodawcę formalnoprawnym tytułem do nieruchomości w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie oraz legitymowanie się takim tytułem w dacie wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej, o jakiej jest mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu jednakowoż pierwsza z tych przesłanek nie została spełniona, ponieważ w dniu złożenia wniosku o odszkodowane tj. w dniu [...] r. M. B. nie legitymowała się jeszcze tytułem prawnym do całej nieruchomości. Stanowiska takiego nie można zaakceptować, bowiem z powołanego przez organ przepisu art. 73 ust. 4 ustawy wynika jedynie obowiązek złożenia przez właściciela ( w tym także i współwłaściciela) nieruchomości w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005r. stosownego wniosku o ustalenie i wypłatę wynagrodzenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że składający wniosek nie może się skutecznie ubiegać o odszkodowanie za część wywłaszczonej nieruchomości, którą nabył dopiero po złożeniu przedmiotowego wniosku, jeżeli ujawnił on to nabyte prawo w księdze wieczystej przed wydaniem przez wojewodę decyzji na podstawie w art. 73 ust. 3 u.p.w.u.r.a.p. Dopiero bowiem ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa lub podmiotowi samorządu terytorialnego do nieruchomości drogowej uniemożliwia takiemu podmiotowi skuteczne ubieganie się o pełne odszkodowanie.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], że prezentowany przez niego pogląd wynika wprost z uzasadnienia wyroku siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. , sygn. I OPS 3/09. W wyroku tym podkreślono bowiem, że końcowy termin uprawniający do uzyskania odszkodowania, dla następców prawnych osób, które były w dniu 31 grudnia 1998r. właścicielami nieruchomości zajętych pod drogi publiczne został wyznaczony datą wydania przez wojewodę decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy. Zawarte w tezie tego wyroku stwierdzenie o uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania odnosi się natomiast do konieczności zachowania przez podmiot ubiegający się o takie odszkodowanie nieprzywracalnego terminu do złożenia wniosku, o jakim jest mowa w art. 73 ust. 4 u.p.w.u.r.a.p. W tekście uzasadnienia omawianego wyroku wskazano zresztą wprost, że "nowi nabywcy wpisywani byli do ksiąg wieczystych, gdyż prawo własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie było jeszcze wówczas ujawnione. Dopóki więc nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych "nowych wieczystoksięgowych właścicieli" (tj. osób ujawnionych w księdze wieczystej jako ich właściciele), jeszcze przed wydaniem decyzji wojewody stwierdzającej nabycie z mocy prawa tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy(...)".

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania należy zatem przyjąć, że skarżąca była uprawniona do domagania się pełnego odszkodowania za przejętą przez Gminę U. działkę nr 8 o pow. 0,0006 ha i działkę nr 3 o powierzchni 0,0969 ha. Złożyła ona bowiem wymagany wniosek przed upływem terminu określonego w art. w art. 73 ust. 4 ustawy, a w dacie wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnych była ujawniona w księdze wieczystej jako właścielka nieruchomości oznaczonej jako działki nr 6 i 7, z której wydzielone zostały przedmiotowe działki drogowe. Dodać należy, że wpis do księgi wieczystej nr [...]wskazujący na M. B., jako właściciela przedmiotowej nieruchomości został dokonany w oparciu o prawomocne postanowienie o dziale spadku Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]r., sygn. [...].

Konsekwencją błędnego przyjęcia, że skarżącej przysługiwało tylko prawo do ubiegania się o odszkodowanie za ½ nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, którymi dysponowała ona w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie było przyznanie jej ½ odszkodowana jedynie za część działki nr 3 o powierzchni 0,0733ha, gdy tymczasem działka ta miała powierzchnię 0,0969 ha i została w całości wydzielona została z działki nr 7, co zostało zatwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...]r., nr [...].

Niezasadne było natomiast ustalenie dla skarżącej odszkodowania za przejęte działki nr 4 i 5, na co zresztą zwracała ona uwagę we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ze znajdujących się w aktach sprawy decyzji Wojewody[...]z dnia [...]r., nr [...]i z dnia [...]r., nr [...], wynika, że działki te zostały wydzielone z nieruchomości nabytych w drodze działu spadku przez W. G.(właściciela działki 11) i B.G. (właściciela działki 10).

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji R.P. przez brak naliczenia przez organy ustawowych odsetek od ustalonego odszkodowania. Badając zgodność z Konstytucją przepisów art. 73 ust. 4 i ust. 5 u.p.w.u.r.a.p. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że tworzą one unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z zakresu odpowiedzialności, odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. (wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 OTK-A z 2004r. Nr 7, poz. 66). Dodać należy także, że w art. 73 ust. 4 ustawy znalazło się odesłanie w kwestii ustalania i wypłaty odszkodowań do zasad i trybu określonego przepisami o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Regulacja dotycząca odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zawarta została zaś w rozdziale 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepisy te nie zawierają unormowań dotyczących naliczania odsetek od przyznanego odszkodowania w sytuacjach wskazanych w skardze. Zgodnie z przepisem art. 132 ust. 2 u.g.n. przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio jedynie do zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania. Przez zwlokę lub opóźnienie, o jakich jest mowa w tym przepisie należy natomiast rozumieć niedotrzymanie terminu wypłaty ustalonego odszkodowania określonego w ust. 1 oraz ust. 1 a i 1b tego artykułu. Ponadto art. 132 ust. 3 u.g.n. przewiduje w takiej sytuacji waloryzację wysokości odszkodowania na dzień zapłaty, przy czym waloryzacji tej nie dokonuje organ ustalający wysokość odszkodowania lecz organ zobowiązany do jego wypłaty.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji ustali wartość przejętej nieruchomości w oparciu o nowy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a ustalone na tej podstawie odszkodowanie za przejęte działki nr8 i nr3 w całej wysokości wypłaci do rąk skarżącej M. B.

Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygał natomiast w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.