Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 460/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.11, art.15, art.107 § 3, art.136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53, art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2011 r. Gmina zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem i infrastrukturą techniczną na działce [...], wnosząc jednocześnie o wyznaczenie innego organu zamiast Burmistrza dla wydania przedmiotowej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 26 § 2 i § 3 w związku z art 24 § 1 pkt 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczyło Wójta Gminy jako organ właściwy do załatwienia wniosku Burmistrza o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie złożonego wniosku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił Gminie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dojazd do terenu inwestycji zaplanowano z drogi publicznej gminnej wydzieloną drogą wewnętrzną poprzez istniejące drogi na działkach nr [...]. W zakresie infrastruktury zaplanowano sieci wodociągowe elektroenergetyczne, osadniki bezodpływowe (do czasu doprowadzenia kanalizacji sanitarnej), bez kanalizacji deszczowej. Lokalizacja tych budynków znajduje się w południowo-wschodniej części działki nr [...] i jest poza granicami obowiązujących miejscowych planu zagospodarowania przestrzennego. Przedsięwzięcie znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu "[...]" zgodnie z § 1, ust. 1, pkt 16 rozporządzenia Nr 3 Wojewody z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. nr 9, poz. 142).

W obszarze planu z 2000 r. przylega do terenu lokalizacji wnioskowanej inwestycji od północnego zachodu pas terenów przywodnych jeziora [...] przeznaczony w planie pod zieleń i boiska do gier małych, bez prawa do zabudowy i bez dojazdów ruchu motorowego oraz teren przeznaczony dla ciągu pieszego. Ponadto w obszarze analizowanego sąsiedztwa wnioskowanej lokalizacji w obszarze planu znajdują się tereny przeznaczone pod parking i zieleń, dla istniejącej przepompowni ścieków i lokalizacji parkingu z dopuszczeniem pawilonu sanitarnego (dla obsługi terenów przywodnych-publicznych); przeznaczony dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z dopuszczeniem usług wbudowanych z zakazem zabudowy w odległości 50,0 m od granicy z działką jeziora. Od północnego wschodu przylega do terenu wnioskowanej lokalizacji, pas działek, stanowiących ogrody przydomowe bez prawa zabudowy. Od strony południowo-wschodniej teren wnioskowanej lokalizacji przylega do terenów lasów, a od strony południowo-zachodniej do jeziora [...] (działka nr [...]). W obszarze analizowanym dojazd do nieruchomości zapewnia ulica [...] poprzez odcinek drogi pieszojezdnej o szerokości 6,0 m w liniach rozgraniczenia. Ponadto dojazd może być zapewniony działką drogową nr [...] oraz odcinek ul. [...] o szerokościach 5,0 m. Poza tymi dojazdami w terenach przywodnych obszaru analizowanego występuje ciąg pieszy o szerokości 6,0 m (wg planu miejscowego o symbolu KX), według załącznika nr 1, lecz nie wyniesiony na gruncie. W obszarze analizowanym od strony północno-wschodniej znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna na działkach wydzielonych, stanowiąca część dużego osiedla z działkami w większości zabudowanymi przy ul. [...].

Zasada wyłączenia z ruchu motorowego terenów w strefie przy wodnej obowiązuje w planie z 2000 r., jak również w pozostałych terenach przyległych, których zagospodarowanie realizowane było na podstawie planu szczegółowego z 1984 r., który pod względem prawnym stracił moc. Jednak w oparciu o ten plan została zrealizowana w prawie w całości zabudowa dużego osiedla domów jednorodzinnych (tylko nieliczne działki nie zostały zabudowane), wraz z układem ulic i towarzyszącą infrastrukturą. Plan ten dawał gwarancję utrzymania niezabudowanej strefy ochronnej obejmującej tereny przywodne w pasie do 100 m od działki jeziora. Sfera bez zabudowy mieszkalnej została zmniejszona w planie z 2000 r. do 50,0 m, za zgodą Rada Miejskiej. Ponadto wnioskowana inwestycja na części działki nr [...] zajmowałaby jedyny wolny teren przyległy do osiedla umożliwiający dalszy rozwój funkcji wypoczynkowych i turystycznych, ponieważ pozostałe tereny nad jeziorem stanowią zwarty kompleks leśny i teren rolniczy o wysokich klasach bonitacji (ki. III i ki. IV a).

W wyniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do organu pierwszej instancji wpłynęło szereg wniosków właścicieli działek sąsiednich wyrażających sprzeciw dotyczący przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wójt Gminy wskazał, że w 2000 r. doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów pasa przywodnego przyległych do jeziora, ze zmniejszoną strefą bez prawa zabudowy mieszkalnej, w odległości 50,0 m od działki jeziora. Teren inwestycji położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora [...], które jest akwenem mało odpornym na presję. Wnioskowana inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wynika to z faktu, że stanowić ma zabudowę mieszkaniową wraz z towarzysząca infrastrukturą, która znajdowałaby się poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w obszarze ochrony przyrody (obszar krajobrazu chronionego), a teren planowanej inwestycji jest większy niż 0,5 ha. Skutki, jakie może spowodować zbliżenie zabudowy do występujących w obrzeżu jeziora dębów, które powinny być zakwalifikowane jako pomniki przyrody, wymagałoby badań prognostycznych wymaganych przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Realizacja inwestycji spowoduje likwidację starodrzewu i zakrzaczeń. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 53 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) "przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnie terenu zajęte przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia". Powyższe oznacza, że teren lokalizacji który jest sklasyfikowany jako grunt rolny stanie się gruntem budowlanym, a na pewno nie pozostanie gruntem rolnym. Powierzchnia terenu lokalizacji, która podlegałaby przekształceniu (część działki [...]) według wniosku Gminy wynosi 1,96 ha.

Na części działki nr [...] przylegającej do działki nr [...] (teren planowanej inwestycji) obowiązuje zakaz ruchu motorowego, co potwierdza znak zakazu wjazdu. Wnioskowana inwestycja spowoduje zmianę funkcji części działki nr [...], która była przeznaczona pod zieleń w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego z 1984 r., ale jego realizacja wpłynęła na stan istniejący. Zastrzeżenia budzi przewidywana przez Gminę realizacja osadników bezodpływowych, a dopiero w późniejszym czasie włączenie zabudowy do systemu kanalizacyjnego wsi [...], który istnieje i obsługuje sąsiednią zabudowę. Gmina nie przewiduje również realizacji kanalizacji deszczowej w drodze wewnętrznej pomimo, że wykonana jest kanalizacja deszczowa na przyległych ulicach, w klasie dróg dojazdowych. Rozwiązania te wraz z wprowadzeniem ruchu motorowego w tereny przywodne mogą mieć negatywny wpływ na stan środowiska i warunki zamieszkania (wywóz nieczystości z osadników).

Wniosek Gminy przewiduje realizację drogi, która byłby przedłużeniem istniejącego układu komunikacyjnego zapewniającego dostęp ruchem pieszym do działki nr [...]. Szerokości 5,0 i 6,0 m w liniach rozgraniczenia działek nr: [...] zgodnie z warunkami technicznymi są wystarczające dla dojazdów i dojść do zabudowy mieszkalnej. Rozwiązanie to zmieniałoby w sposób zasadniczy funkcjonowanie istniejącego układu komunikacyjnego, który został zrealizowany na podstawie nieaktualnego planu z 1984 r. Zasadę dostępu do terenów przywodnych wyłącznie dla ruchu pieszego ustala w przyległej części działki nr [...] obowiązujący plan z 2000 r. Wydzielenie drogi wewnętrznej i podział terenu inwestycji na działki nie może być jednak przedmiotem niniejszej decyzji i wymaga odrębnego postępowania. Teren wnioskowanej lokalizacji stanowią grunty rolne klasy R V i klasy R VI (oraz wchodzące w skład tych gruntów zadrzewienia i zakrzaczenia Lz VI), w których wydzielona działka nie może być mniejsza niż 3000 m2. Zasady podziału na działki przeznaczone dla zabudowy mieszkalnej ustala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzja o warunkach zabudowy.

Ponadto likwidacji uległaby większość zieleni w pasie technicznym drogi wewnętrznej, przewidywanej w charakterystyce inwestycji, w tym wartościowy starodrzew liściasty i zwarte zakrzaczenia w użytku oznaczonym Lz VI. Działania te pozostają w sprzeczności z ustaleniami dotyczącymi czynnej ochrony ekosystemów zawartymi w rozporządzeniu Wojewody w sprawie obszarów chronionego krajobrazu określonymi w § 3, ust. 1, pkt 12 nakazującymi ochronę zieleni wiejskiej.

Plan z 2000 r. ustanowił przesądzenia prawne w zakresie funkcji terenów i zakazu lokalizacji zabudowy mieszkalnej w odległości 50,0 m od działki jeziora. Nieprzekraczalne linie zabudowy od strony istniejących działek przydomowych wyznaczono na podstawie § 12, ust. 1, pkt 1, rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kontynuacja tych ustaleń w zakresie funkcji i linii zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania według wniosku, ponieważ teren na którym można by zlokalizować 9 wolnostojących budynków mieszkalnych, o powierzchni zabudowy ok 160 m2, określony wyznaczonymi liniami zabudowy, jest niewystarczający dla przedmiotowej inwestycji.

Planowane przedsięwzięcie jest również kontrowersyjne środowiskowo. Szereg zgłoszonych zastrzeżeń wymagałoby rozstrzygnięcia poprzez przeprowadzenie analiz przekraczających zakres niniejszej decyzji w ramach raportu lub prognozy oddziaływania na środowisko. Negatywnie zostało zaopiniowane przez Radę Sołecką i wywołało sprzeciw mieszkańców okolicznych nieruchomości. Spowodowałoby częściową likwidację zieleni wiejskiej w tym wartościowego starodrzewu w użytku Lz VI, co jest sprzeczne z ustaleniami zawartymi w § 3, ust. 1, pkt 12, rozporządzenia Wojewody w sprawie obszarów chronionego krajobrazu.

Lokalizacja zabudowy mieszkalnej w terenie działki nr [...] zgodnie z wnioskiem Burmistrza byłaby sprzeczna z dotychczasowymi uchwałami Rady Miejskiej, zebranymi opiniami i wnioskami. Spowodowałaby ograniczenie dalszego rozwoju zagospodarowania wypoczynkowego i turystycznego nad jeziorem [...] zajmując dla zabudowy mieszkaniowej wolne tereny przyjeziorne położone przy dużym osiedlu. Decyzja zezwalająca na realizację tej zabudowy narażałaby również inwestora t.j. Gminę na roszczenia odszkodowawcze z tytułu obniżenia wartości przyległych nieruchomości, co wynika z art. 63, ust. 1, pkt 1 w związku z art. 36, ust. 3, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina, która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wspomniany przepis stanowi m.in., że zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą infrastrukturą na terenach nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, w tym przypadku obszar chronionego krajobrazu o nazwie "[...]". Przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnię do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Wniosek Gminy, w którym wskazano zabudowę budynkami mieszkalnymi o pow. maksymalnej 1.440m2 nie przekroczy wskaźnika 0,5 ha.

Nadto organ błędnie przyjął, że możliwość podziału nieruchomości nr ewid. [...] na 9 działek tylko poprzez ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2010 r. Nr 102 poz. 651) stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli m.in. jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nadto strona odwołująca się zauważyła, że organ wydający decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje na terenie przyległym w stosunku do części działki objętej inwestycją co jest bezpodstawne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia Kolegium był szereg uchybień przepisom postępowania oraz braków w zgromadzonym materiale dowodowym, popełnionych przez Wójta Gminy: We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy brak było elementu określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2a) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. określenia zapotrzebowania na wodę, energię. Zdaniem Kolegium był to brak formalny wniosku, który należało uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak było również w aktach sprawy wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W decyzji organu pierwszej instancji brak było elementu, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, brakowało również załącznika graficznego do wniosku w postaci mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do projektu decyzji wykraczały poza obręb mapy, nadto granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Mapa stanowiąca załącznik do projektu decyzji nie zawierała oznaczenia skali i nie wiadomym było zdaniem Kolegium, czy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy organ pierwszej instancji zawiadomił strony w drodze obwieszczenia – tymczasem art. 64 ust. 1 nie przewiduje stosowania art. 53 ust. 1 do postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Uchybienia te zdaniem organu odwoławczego skutkowały koniecznością wydania decyzji kasacyjnej i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji celem usunięcia zaistniałych uchybień, a następnie powtórnego orzeczenia co do istoty sprawy. Zdaniem Kolegium poczynienie przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie i wydanie decyzji merytorycznej oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P.B.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się brakiem jakiegokolwiek wyjaśnienia i odniesienia się przez organ drugiej instancji w treści decyzji, dlaczego organ pierwszej instancji te normy właśnie naruszył, szczególnie że załącznik graficzny był wykonany i przedłożony do wniosku, a skale map odpowiadają przepisom.

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się

uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do

ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy:

- organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wykazywał w części na uchybienia inwestora jakie ten poczynił w swoim wniosku,

- nie zostały spełnione warunki wymagane przepisami prawa uprawniające do

wydania decyzji o warunkach zabudowy, szczególnie co do istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, dostępu do drogi publicznej, które to okoliczności winny skutkować utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji, a nie jej uchyleniem.

b) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się

arbitralnym uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem

sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bez wykazania:

- jednoznacznie jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,

- że nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a.,

- że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym dokładnie jakich przepisów i w czym przejawiało się to rażące ich naruszenie;

c) art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby

zaufanie skarżącego do władzy publicznej i naruszenie tym samym zasady

przekonywania, co przejawia się w fakcie, iż:

- lektura uzasadnienia skarżonej decyzji, doprowadza skarżącego do przekonania, że organ drugiej instancji przyjął założenie, że każde postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, winno być nastawione na wydanie wyłącznie pozytywnej decyzji przez organ pierwszej instancji, nawet jeżeli planowana inwestycja, nie spełnia ustawowych wymagań,

- organ drugiej instancji nie wyjaśnił zasadności przesłanek jakimi się kierował uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując ją do ponownego rozpatrzenia, bazując głównie na swoich wątpliwościach i przypuszczeniach, w sytuacji kiedy skarżący oczekiwałby konkretności twierdzeń.

d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego polegającego na niewyczerpaniu wszelkich możliwości zebrania dokumentów oraz nieprawidłową ich analizę, w aspekcie okoliczności, że inwestycja ma dotyczyć budowy 9 wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych o pow. zabudowy ok. 160m2 na działkach wydzielonych o pow. Od 920 do 1310m2 wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] i nr [...] oraz [...].

W tym zakresie organ drugiej instancji nie zbadał czy fakt ten, będzie się wiązał w pierwszej kolejności z koniecznością wyodrębnienia 9 działek o ustalonej powierzchni. Stan ten ma istotny wpływ na dalsze ustalenia dotyczące chociażby dostępu do drogi publicznej dla każdej z tych 9 działek. Na wnioskowanych działkach brak jest wymaganej prawem infrastruktury. Inwestycja spowoduje negatywne skutki przestrzenne lokalizacji zabudowy na planowanej działce, gdyż może dojść do przekroczenia obowiązującej odległości minimum 50 m od działki jeziora, dla zabudowy, co znacznie wpłynie na degradację akwenu jeziora [...]. Na konieczność zachowania pasa strefy wolnej od zabudowy nad jeziorem [...] w odległości minimum 50 m, wskazywały już regulacje uchwały Rady Miejskiej Nr XXIII/187/2000 z dnia [...] września 2000 r., co winno być uwzględnione także obecnie, ponieważ taki stan miał służyć m.in. zapewnieniu ochrony środowiska. Część działki nr [...] jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z pisma Burmistrza z dnia [...] września 2007 r. znak [...].

e) art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 140 k.p.a. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zastosowanie błędnego pouczenia o sposobie wnoszenia skargi od decyzji bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu.

i) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w tym: brak podania w treści decyzji jednoznacznie przepisów postępowania jakie zdaniem organu drugiej instancji, naruszył organ pierwszej instancji, a które konieczne byłyby do wyjaśnienia zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Tym samym doszło do wydania decyzji kasacyjnej, jedynie w oparciu o przypuszczenia, domysły i wątpliwości organu drugiej instancji; niewskazanie jakie to okoliczności winien wziąć organ pierwszej instancji pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy; brak wyjaśnienia dlaczego organ uznał pewne fakty za udowodnione, a innym odmówił mocy dowodowej;

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna, albowiem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie można postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa. W szczególności brak było podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części co do zasady wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto stosownie do treści art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się szereg wskazanych tam przepisów dotyczących lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie niespełnienia w toku postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji części wymogów niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Mianowicie brak jest w decyzji elementu, o którym mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zawierających część tekstową i graficzną. Należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, iż granice obszaru analizowanego zaznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do projektu wykraczają poza obręb mapy. Dodatkowo granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Tymczasem sposób wyznaczenia obszaru analizowanego na kopii mapy stanowiącej załącznik do projektu decyzji organu pierwszej instancji wskazuje, że wymóg ten nie został spełniony. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również, dlaczego wyznaczył taką a nie inną granicę obszaru analizowanego i jakie kryteria o tym zadecydowały.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że już choćby sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do zakwestionowania decyzji. W konsekwencji bowiem ponownego ustalenia jego granic, organ zobowiązany będzie do zweryfikowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Błędne ustalenie obszaru analizowanego nie pozwoliło bowiem na określenie szczegółowych parametrów inwestycji (wyroki NSA z 19 grudnia 2008 r., II OSK 1684/07, LEX nr 540063, z 17 lipca 2009 r., II OSK 1186/08, LEX nr 552834).

Tymczasem jest to o tyle istotny element decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, że nieruchomości znajdujące się w obrębie obszaru analizowanego stanowią działki sąsiednie w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i sposób ich zagospodarowania wpływa na sposób rozpatrzenia wniosku o wydanie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. Uzasadnienie faktyczne powinno między innymi wyjaśnić powody wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki, której dotyczy wniosek. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Brak rozważań co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego powoduje również, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Działanie powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Łodzi z 3 października 2007 r., II SA/Łd 571/07, LEX nr 394803).

Zaskarżoną decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona wcześniejsza decyzja organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w wyniku czego sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ pierwszej instancji zobowiązany będzie na nowo we właściwy sposób określić granice obszaru analizowanego i ponownie rozpoznać wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy, badając czy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 u.p.z.p., oraz mając na uwadze inne wymagania określone w przepisach szczególnych, w tym dotyczące właściwego opracowania analiz graficznej i tekstowej stanowiących załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Brak wspomnianych wyżej elementów stanowił uzasadnioną i wystarczającą przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, co przesądza o tym, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była prawidłowa.

Jednocześnie Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium, iż we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca nie określił zapotrzebowania planowanej inwestycji na wodę i energię, bowiem elementy te zostały we wniosku zawarte (część III wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2011 r.). Podobnie trudno zgodzić się ze stwierdzeniem, iż wnioskodawca nie dołączył załącznika graficznego w postaci mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz graficzne przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu zostały złożone do akt sprawy dnia 17 listopada 2011 r. Mapy znajdujące się w aktach sprawy zostały również opatrzone odpowiednimi skalami. Określenia skali brak na jednej z map, ale określenie skali w jakiej została sporządzona na podstawie zawartych w niej danych, nie nastręcza żadnych problemów. Prawdą jest również, że fakt wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy Wójt Gminy podał do wiadomości w drodze obwieszczenia, ale zostało ono również doręczone stronom postępowania przesyłkami poleconymi. Tytuł doręczonego stronom pisma, tj. "obwieszczenie" zamiast "zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego" nie ma w tej sytuacji większego znaczenia, skoro z jego treści wynikało, w jakiej sprawie Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne. Inna sprawa, że na skutek błędnego określenia granic obszaru analizowanego nie ma pewności, czy o wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomiono wszystkie osoby, które powinny być stronami postępowania.

Na uwzględnienie nie zasługuje podniesiony w skardze zarzut, że inwestycja spowoduje negatywne skutki, gdyż może dojść do przekroczenia obowiązującej minimalnej odległości 50 m zabudowy od jeziora. Zarzut ten opiera się na założeniu, że na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji na pewno zostanie wydana decyzja pozytywna. Tymczasem o treści ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego Wójta Gminy na obecnym etapie sprawy nie sposób przesądzić. Brak jest też w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przesłanek pozwalających przyjąć, że według organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy powinno z całą pewnością zmierzać do wydania decyzji pozytywnej – co zarzucał skarżący.

Ponadto z uwagi na wynikającą z art. 15 k.p.a. dwuinstancyjność postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło we własnym zakresie – w tak znacznym stopniu jak opisany powyżej – uzupełnić materiału dowodowego, a zwłaszcza samodzielnie wyznaczyć prawidłowych granic obszaru analizowanego, a następnie orzec merytorycznie co do istoty sprawy, gdyż oznaczałoby to w istocie zredukowanie postępowania administracyjnego tylko do jednej instancji i stanowiłoby poważne naruszenie zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. Z tego względu nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Wskazania co do tego, jakie okoliczności organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają z treści uzasadnienia decyzji Kolegium – oczywistym jest, że chodzi o usunięcie uchybień, które Kolegium wytknęło organowi pierwszej instancji i Wójt Gminy nie powinien mieć z tym żadnych trudności.

Natomiast omyłka w pouczeniu co do sposobu wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący wniósł skargę w ustawowym terminie w prawidłowym trybie, tj. za pośrednictwem organu odwoławczego.

Z uwagi na brak po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.