Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1254/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 84
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg T. K., A. G. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, umorzenia postępowania odwoławczego oraz stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania 1. uchyla pkt 1 i 3 zaskarżonej decyzji; 2. oddala skargi w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. G. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę po 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych na tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz każdego z nich.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań 33 podmiotów, w tym odwołań: 1) T. K., 2) A. G., 3) Stowarzyszenia "[...] reprezentowanego przez A. G., 4) N. i M. M., 5) N.i J. L. od decyzji Prezydenta [...] wy (dalej "Prezydenta") z dnia [...] listopada 2018 roku nr [...] , znak: [...] :

1) stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym, powierzchnią usługową oraz towarzyszącą infrastrukturą komunikacyjną i techniczną na dz. ew. nr [...], [...] , [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] , w ramach którego nastąpi realizacja przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. garażu i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą , o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha, którego inwestorem jest spółka [...] sp. z o.o. oraz

2) określającej istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz działań nałożone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z 17 lipca 2018 r.; Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z 23 sierpnia 2018 r. oraz Prezydenta [...] - orzekło w następujący sposób:

1) na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołań A. G. oraz Stowarzyszenia [...]

2) na podstawie art.134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do złożenia odwołania przez N. i M. M. N. i J. L.

3) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 21 lutego 2018 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek spółki [...] sp. o.o. (aktualnie [...] sp. z o.o.), dalej "Inwestora", z dnia [...] lutego 2018 roku, postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym, powierzchnią usługową oraz towarzyszącą infrastrukturą komunikacyjną i techniczną na dz. ew. nr [...], [...] , [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] (dalej "planowane przedsięwzięcie").

2. W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") – pismem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej "PPIS") – pismem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "DZZ") – pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...]– zajęły stanowisko o braku potrzeby przeprowadzania dla przedmiotowego przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko.

3. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2018 roku, znak: [...] , Prezydent odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując na konieczność określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków lub wymagań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b lub c ustawy oraz na konieczność nałożenia obowiązku działań, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy.

4. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezydent stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz określił istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz obowiązek działań nałożone przez RDOŚ, DZZ oraz PPIS.

5. Odwołanie od decyzji złożyły łącznie 33 podmioty.

III. Jak już wskazano decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpatrzyło wniesione odwołania od decyzji Prezydenta, orzekając w sposób wskazany na wstępie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwoławczego w wskazano w szczególności, co następuje:

1. Odwołujący się A. G.oraz Stowarzyszenie [...] nie wykazali interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a., umocowującego ich do wniesienia odwołań od decyzji Prezydenta.

W myśl art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), dalej "ustawa ocenowa", nie zawiera definicji strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że krąg stron postępowania w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwaamkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być wyznaczany na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym zasadnie zauważono, że w sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07, LEX nr 486235) zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 578/07, LEX nr 510776, wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1476/08), przy czym pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana na działkach ew. nr [...] , [...], [...], [...]obręb [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...] . Jak wynika z analizy dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie w szczególności wypisów z ewidencji gruntów dla nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazani powyżej odwołujący nie są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na ich nieruchomości.

Powyższe jest równoznaczne z brakiem jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który przyznawałby w/w interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Kwestionowana decyzja nie dotyczy ich uprawnień ani obowiązków i dlatego stwierdzić należy, iż nie mają oni legitymacji do wniesienia od niej odwołania od tej decyzji. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zakresie rozpatrzenia ich odwołania.

2. Z uwagi na fakt, iż odwołania N. i M. M. oraz N. i J. L. zostały wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do ich wniesienia, należało stwierdzić tę okoliczność stosownie do art.134 k.p.a.

3. Decyzję Prezydenta należało utrzymać w mocy, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stanowisko co do braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

IV. Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. T. K. wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO (zarejestrowaną pod sygnaturą IV SA/Wa 1254/19), zarzucając organowi zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego na okoliczność potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia 2 maja 2019 r. skargę do tut. Sądu (zarejestrowaną pod sygnaturą IV SA/Wa 1255/19) wnieśli również: 1) A. G. , 2) Stowarzyszenie [...] , zarzucając organowi:

- zaniechanie poczynienia wyjaśnień na okoliczność posiadania interesu prawnego w sprawie przez A. G. w sytuacji, w której Skarżąca jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (nieruchomość Skarżącej, oddzielona od terenu inwestycji drogą publiczną, położona jest w odległości zaledwie 10 metrów od tego terenu),

- naruszenie art.31 k.p.a. w stosunku do Skarżącego Stowarzyszenia poprzez niedopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sytuacji, w której przedmiot postępowania jest zgodny z celami statutowymi Stowarzyszenia a za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w sprawie przemawia interes społeczny.

Postanowieniami z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1254/19 i 1255/19, tut. Sąd, na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. połączył w/w sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zarządził prowadzenie tak połączonych spraw pod sygnaturą IV SA/Wa 1254/19.

V. W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało uwzględnić co do pkt 1 i 3 zaskarżonej decyzji odwoławczej, albowiem z tym zakresie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 w zw. z art.28, 31 i 138 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny w/w część decyzji odwoławczej należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Wniesione skargi należało natomiast oddalić w zakresie pkt 2 decyzji SKO, stwierdzającego wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta z uchybieniem terminu przez inne niż Skarżący osoby, które nie wniosły obecnie skargi do Sądu, albowiem w tym zakresie Skarżącym nie przysługuje interes prawny,

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania, regulowanym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 56 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozpatrzywszy wniesione odwołania od decyzji Prezydenta, SKO podzieliło stanowisko organu I instancji co do tego, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji z art.84 ustawy ocenowej (stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wraz z określeniem szczegółowych warunków i wymagań), w konsekwencji utrzymując decyzję Prezydenta w mocy. Rozstrzygnięcie to jest jednakże przedwczesne. Co do zasady bowiem dopuszczalność rozpoznania przez organ odwoławczy co do istoty sprawy odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji jest bezwzględnie uzależniona od uprzedniego prawidłowego zweryfikowania legitymacji procesowej wszystkich osób wnoszących odwołania. W związku z faktem, iż SKO nie przeprowadziło prawidłowego postępowania w przedmiocie legitymacji procesowej odwołujących się: 1) A. G., 2) Stowarzyszenia [...] , przedwcześnie legitymację tych podmiotów kwestionując, w sprawie nie wystąpiły warunki do rozpoznania któregokolwiek z odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta. Rozpoznanie przez SKO sprawy co do meritum musi być zatem poprzedzone ponownym, tym razem prawidłowym wyjaśnieniem kwestii legitymacji procesowej w/w osób.

2. Kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Inwestora z dnia 13 lutego 2018 r., który wpłynął do organu I instancji w tej dacie (k.89 akt Prezydenta). W myśl art.61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie (z dniem 1 stycznia 2018 r.) art.74 ust.3a ustawy ocenowej (na mocy art.509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, z późn. zm.), stanowiącego, iż stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

W wyroku z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 458/18 (publ. CBOSA) WSA w Łodzi trafnie zauważył, iż "Art. 74 ust. 3a ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, służy zawężeniu poprzez doprecyzowanie definicją legalną kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.". Jak jednakże również trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/18, publ. CBOSA "Celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego (gdyż tak należy rozumieć zwrot: "zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem") i czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu.".

W/w obowiązków nie wykonało SKO, po pierwsze nie dostrzegając obowiązywania w sprawie art.74 ust.3a ustawy ocenowej, po drugie, ograniczając się wyłącznie do ogólnie sformułowanego stwierdzenia, nie popartego żadną szczegółową analizą, iż Skarżąca nie jest właścicielem działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji i że z powyższego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Uchybienie to musi być usunięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i polegać na zbadaniu przez SKO przesłanek, o których mowa w art.74 ust.3a ustawy ocenowej w odniesieniu do Skarżącej.

3. SKO nie zweryfikowało legitymacji procesowej Skarżącego Stowarzyszenia, które wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji (nie biorąc udziału w postępowaniu przed Prezydentem), nie wyjaśniając w pierwszej kolejności, czy odwołujący się wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony tego postępowania na podstawie art.31 k.p.a. (obowiązek poczynienia takich wyjaśnień ciążył na SKO w związku z niezawarciem w odwołaniu stosownego oświadczenia w tym zakresie). Jak trafnie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Lu 579/19 (publ. CBOSA): "Żądania zawarte w podaniu często są formułowane w sposób niejasny i nieprofesjonalny. W takich przypadkach, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej. Organ powinien udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ.". W efekcie powyższego SKO wadliwie zawęziło przedmiot weryfikacji legitymacji Stowarzyszenia wyłącznie do oceny posiadania przez ten własnego interesu w rozumieniu art.28 k.p.a. w tym postępowaniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO rozpozna wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w sprawie na podstawie art.31 k.p.a. (ze skargi Stowarzyszenia wynika bowiem jasno, iż taka jest intencja Skarżącego, co – jak już wskazano - nie zostało wyjaśnione przez SKO), a w razie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu - rozpozna odwołanie tego podmiotu co do istoty (łącznie z odwołaniami innych podmiotów). Należy wskazać w tym kontekście, iż:

Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

- jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art.31 § 2). .

Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art.31 § 3).

Jak trafnie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 826/18, publ. CBOSA "Podkreślenia wymaga, że zasady udziału organizacji społecznych, w tym stowarzyszeń, w postępowaniu administracyjnym określone zostały w sposób ogólny w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w art. 31 § 1 tego kodeksu. Przepis ten wprowadza regułę, zgodnie z którą organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis stanowi podstawę materialnoprawną orzekania o dopuszczeniu do udziału organizacji społecznej w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej, o ile jego stosowanie nie zostało wyłączone na mocy przepisu szczególnego.

Mając na uwadze powszechnie przyjęte reguły wykładni, uznaje się, że normy, które wyłączają bądź modyfikują stosowanie art. 31 k.p.a., a więc stanowią leges specialis wobec tego przepisu, mają charakter wyjątków i z tego względu niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca (zob. P. Gołaszewski, Komentarz do art. 31, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, SIP Legalis, nb. 23).

Niewątpliwie art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., jak słusznie wskazało Kolegium, stanowi przepis szczególny względem art. 31 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W takim przypadku nie stosuje się art. 31 § 4 k.p.a.

Wskazać należy, co jest niezwykle istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że powyższy przepis ma zastosowanie do udziału organizacji ekologicznych tylko w tych postępowaniach, regulowanych przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko, w których wymagany jest udział społeczeństwa w rozumieniu przepisów tej ustawy. W innych postępowaniach, do których stosuje się przepisy omawianej ustawy, niewymagających udziału społeczeństwa, przepis ten nie może mieć zastosowania, lecz podstawą materialnoprawną orzekania o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej stanowi art. 31 § 1 k.p.a.

To oznacza, że ocena zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, w którym nie jest wymagany udział społeczeństwa, w sytuacji gdy właściwy organ orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 79 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c u.u.i.ś.), dokonywana jest na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.".

Sam fakt złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ administracji prowadzący postępowanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 października 2019 r., sygn. II SA/Go akt 601/19, publ. CBOSA).

Organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony (por. wyrok tut. Sądu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII Sa/Wa 226/18, publ. CBOSA).

Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 475/18, publ. CBOSA).

Sąd administracyjny nie jest co do zasady upoważniony do dokonywania pierwotnych ocen prawnych w zastępstwie kontrolowanych organów oraz do przejmowania administracyjnych kompetencji orzeczniczych. Weryfikacyjny model kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych zakłada bowiem, że przedmiotem kontrolnego rozpoznania i orzekania tych sądów stają się działania kompetencyjne organów administracji publicznej, które wyraziły określone stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 55/17, publ. CBOSA).

4. Jak zaznaczono wcześniej, wadliwy sposób zakwestionowania przez SKO legitymacji Skarżącej oraz Skarżącego Stowarzyszenia, obligujący Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego pkt 1 zaskarżonej decyzji odwoławczej, w którym przedwcześnie orzeczono na podstawie art.138 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołań wniesionych przez w/w podmioty, automatycznie obligował Sąd również do uchylenia pkt 3 kontrolowanej decyzji, orzekający o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta na podstawie art.138 § 1 k.p.a. Wiąże się to z faktem, iż: (-) co do zasady organ odwoławczy jest zobowiązany do łącznego, jednorazowego rozpatrzenia wszystkich skutecznie wniesionych odwołań od decyzji organu I instancji (poza wypadkami, gdy przedmiot postępowania jest podzielny, tj. obejmuje odrębne od siebie części, mogące być przedmiotem decyzji częściowych, wydawanych sukcesywnie), (-) warunkiem do rozpoznania wniesionych odwołań co do istoty jest ocena skuteczności ich wniesienia, obejmująca prawidłową weryfikację legitymacji procesowej wszystkich odwołujących się – bez dokonania takiej weryfikacji rozpoznanie sprawy co do meritum jest przedwczesne. Niedopuszczalną byłaby zatem sytuacja, w której rozpoznając niniejszą sprawę tut. Sąd: (-) uchyliłby wyłącznie pkt 1 decyzji SKO, jednocześnie (-) pozostawiając w obrocie prawnym pkt 3 decyzji, utrzymujący w mocy decyzję Prezydenta, po czym następnie, (-) ponownie oceniając legitymację Skarżącej i Skarżącego Stowarzyszenia SKO uznałoby legitymację któregokolwiek z tych podmiotów (czego Sąd nie przesądza), z czym automatycznie łączyłby się obowiązek rozpoznania przez SKO odwołania takiej osoby od decyzji Prezydenta (w sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje pkt 3 obecnie zaskarżonej decyzji SKO, utrzymujący tę decyzję Prezydenta w mocy). Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1251/17, publ. CBOSA "W sytuacji wniesienia odwołania przez dwie lub więcej stron, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i jednym aktem, bo dotyczą tej samej (jednej) sprawy. Co do zasady organ winien zatem wydać w sprawie jedną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze w stosunku do wszystkich odwołujących się stron. Niedopuszczalne jest natomiast, po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie.". W wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 100/19, publ. CBOSA WSA w Gdańsku trafnie wskazał natomiast, iż: "Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy bowiem stan, w którym odwołanie jednej lub więcej stron postępowania pozostaje nierozpoznane po zakończeniu postępowania - oznaczałoby to pogwałcenie konstytucyjnego prawa tej strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP) oraz, w efekcie, także prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie kolejnych decyzji w celu rozpoznania dotychczas nierozpatrzonych odwołań, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie (por. wyroki NSA: z 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 638/17 - CBOSA).".

5. Obie wniesione do Sądu skargi kwestionowały decyzję SKO w całości, tj. automatycznie także w zakresie pkt 2 tej decyzji, stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołań przez inne osoby, nie będące Skarżącymi. W tym zakresie skarga, jako nie odnosząca się do praw i obowiązków administracyjnych Skarżących podlega oddaleniu, jako wniesiona przez podmioty nie mające w zaskarżeniu tej części decyzji interesu prawnego (art.50 p.p.s.a. a contrario).

6. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie dokona oceny legitymacji procesowej Skarżącej oraz Skarżącego Stowarzyszenia do wniesienia odwołań od decyzji Prezydenta (rozpatrując w ramach powyższego wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony na podstawie art.31 k.p.a.), rozpatrując następnie ponownie sprawę co do jej istoty.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.151 oraz art.200 p.p.s.a.