Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 182/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i 3d
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 11 i art. 67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze: dalej: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze", "organ odwoławczy", po rozpatrzeniu odwołania C. N. i B. "Ż.", Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. , dalej: "spółka", "strona", "skarżąca", od decyzji z dnia [...] Starosty [...], dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji", w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie zwrotu dotacji udzielonych spółce przez Powiat K. na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jako pobranej w nadmiernej wysokości. Po raz pierwszy zagadnienie to organ pierwszej instancji rozstrzygnął decyzją z dnia [...] Decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w dniach od 5 grudnia 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. W dniu [...] stronie przedstawiony został protokół z kontroli, a strona odmówiła jego podpisania. W decyzji tej Starosta określił kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, udzielonej stronie w dniach 27 września 2011 r. oraz 26 października 2011 r., w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia 14 czerwca 2012 r. oraz zażądał jej zwrotu. Uznał bowiem, że liczba uczniów wykazana w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów została zawyżona w stosunku do stanu faktycznego. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie ustalenie nazwisk uczniów, co do których, w ocenie organu, dotacja została pobrana przez skarżącą w nadmiernej wysokości oraz nie przedstawienie przez organ sposobu wyliczenia kwoty nadmiernie pobranej dotacji. Rozpoznając po raz drugi sprawę Starosta, po dokonaniu oględzin ksiąg słuchaczy szkół prowadzonych przez stronę w dniach od 4 do 21 czerwca 2013 r., decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. ponownie ustalił kwotę dotacji [...] zł jako pobraną w nadmiernej wysokości. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] ze wskazaniem, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta, decyzją z dnia [...] po raz kolejny ustalił kwotę dotacji [...] zł jako pobraną w nadmiernej wysokości. W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego Starosta dokonał i przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowy sposób wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu, zatem wykonał zalecenie wskazane w poprzedniej decyzji Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 249/14, prawomocnym od 24 lutego 2015 r., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie dołożyły należytej staranności przy dokonywaniu ustaleń faktycznych, na podstawie których można byłoby stwierdzić czy dotacja nie została wykorzystana w wysokości odpowiadającej rzeczywistej liczbie uczniów korzystających z usług edukacyjnych skarżącej. Z tych względów konieczne jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i jego swobodna ocena, która powinna znaleźć wyraz w podjętym rozstrzygnięciu. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone w sposób niewłaściwy i niewyczerpujący, z akt sprawy nie wynika jaka jest różnica między liczbą uczniów pobierających naukę w szkołach prowadzonych przez spółkę na terenie K., a liczbą uczniów wykazaną w informacji przedstawionej przez spółkę. Twierdząc, że te same osoby ujmowane były w księgach słuchaczy wielokrotnie organ pierwszej instancji nie wskazał jednak, które to konkretnie osoby zostały kilkakrotnie wpisane w księgach słuchaczy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy, rozpoznając sprawę kolejny raz organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] zażądał zwrotu przez spółkę udzielonej jej dotacji w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia 14 czerwca 2012 r. Organ pierwszej instancji uznał bowiem - na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w trzech szkołach niepublicznych prowadzonych przez spółkę na terenie K. w dniach od 5 grudnia 2011 r. do 31 stycznia 2012 r. oraz w dniach od 26 maja do 30 czerwca 2015 r. - że liczba uczniów wykazana w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów została zawyżona w stosunku do stanu faktycznego, wskazując w uzasadnieniu decyzji z imienia i nazwiska osoby, wymienione jako słuchacze w informacjach składanych przez spółkę, które jednak faktycznie w okresach ustalonych przez organ pierwszej instancji nie pobierały nauki w szkołach prowadzonych przez spółkę na terenie K.. Wskazana wyżej kwota dotacji przypadająca do zwrotu, jako pobrana w nadmiernej wysokości, obliczona została w oparciu o liczbę osób, ustalonych z imienia i nazwiska, zawyżoną w stosunku do stanu faktycznego w poszczególnych szkołach we wrześniu i październiku 2011 r. oraz wysokość dotacji przypadającej na jednego ucznia ustalonej jako 50% wydatków bieżących przypadających na jednego ucznia w odpowiednich szkołach prowadzonych przez Powiat K..

Rzeczywistą liczbę uczniów imiennie wskazanych w poszczególnych miesiącach 2011 r. (wrześniu i październiku) w poszczególnych szkołach prowadzonych przez spółkę na terenie K. ustalano na podstawie zgromadzonej w trakcie kontroli dokumentacji, tj. dzienników zajęć lekcyjnych, indywidualnej dokumentacji każdego słuchacza oraz imiennego wykazu słuchaczy (ksiąg słuchaczy). Strona wzywana do wypowiedzenia się w odniesieniu do ustaleń kontroli nie wypowiedziała się wskazując jednocześnie, że nie jest w stanie wskazać dodatkowych nazwisk słuchaczy pobierających naukę, poza ustalonymi przez Starostę, w żadnej z trzech szkół prowadzonych przez spółkę w K. we wrześniu i październiku 2011 r. z uwagi na upływ czasu, co wiąże się z rotacją pracowników. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji stwierdził, że liczba uczniów w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "Ż. ", wykazana w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów, została zawyżona o 2 - według stanu na 1 października 2011 r.; w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "Ż. " liczba uczniów, wykazana w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów, została zawyżona o 2 - według stanu na 1 września 2011 r. oraz o 1 - według staniu na dzień 1 października 2011 r.; w Policealnej Szkole liczba uczniów, wykazana w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów została zaś zawyżona o 13 - według stanu na 1 września 2011 r. oraz zawyżona o 4 - według stanu na 1 października 2011 r.

Sposób kalkulacji kwoty dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia udzielanych przez Powiat K. z tytułu prowadzenia szkół niepublicznych, ze wskazaniem wydatków bieżących szkół prowadzonych przez Powiat będących podstawą obliczenia tej dotacji, został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. Dla Szkoły Policealnej "Ż. " prowadzonej przez spółkę wysokość dotacji w przeliczeniu na jednego ucznia kalkulowana była na podstawie wydatków bieżących ponoszonych w następujących szkołach prowadzonych przez Powiat K.: Szkole Policealnej w U. , Szkole Policealnej w Z. oraz Szkole Policealnej w W. G. (średniej wysokości tych wydatków). Dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż. " i Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "Ż. " kwota dotacji kalkulowana była zaś zgodnie z metryczką subwencji oświatowej 2010 dla Powiatu K. , zawierającą dane kalkulacyjne przyjęte do obliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2010 r. dla Powiatu K. , sporządzoną według rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010 (Dz.U. z 2009 r., Nr 222, poz. 1756), przekazaną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej w Warszawie, pismem, znak: [...] z dnia 11 lutego 2010 r.

Kwota [...]zł dotacji przypadającej do zwrotu stanowi sumę następujących kwot cząstkowych: w Liceum ogólnokształcącym dla dorosłych - 1 października 2011 r. - 2 słuchaczy x [...] zł = [...] zł; w Uzupełniającym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych - 1 września 2011 r. - 2 słuchaczy x [...] zł = [...] zł, 1 października 2011 r. - 1 słuchacz x 154,59 = [...] zł; W Szkole policealnej - 1 września 2011 r. - 13 słuchaczy x [...] zł = [...] zł, 1 października 2011 r.: 4 słuchaczy x [...] zł = [...] zł.

Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania spółki od wskazanej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na wstępie przytoczyło brzmienie art. 90 ust. 3 i ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 1 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego po ponownym przeprowadzeniu postępowania przez Starostę można stwierdzić, że dokonał on szczegółowych ustaleń dotyczących weryfikacji udzielonej spółce dotacji. Poszczególne ustalenia odnoszą się do personalnie zidentyfikowanych uczniów, ich statusu odnośnie do kształcenia w szkołach prowadzonych przez spółkę oraz okresu tegoż kształcenia.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawidłowo została ustalona przez organ pierwszej instancji różnica między liczbą uczniów pobierających w rzeczywistości naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "Ż. ", Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych "[...]" i P. "[...]", tj. szkołach prowadzonych przez spółkę na terenie K., a liczbą uczniów wykazaną przez stronę w informacji o rzeczywistej liczbie uczniów w tych szkołach na dzień 1 września i 1 października 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku ponownej weryfikacji dokumentacji ustalono personalia słuchaczy i stosowną listę przekazano do weryfikacji stronie. Pomimo wniosku skierowanego do niej nie została ona zweryfikowana.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje zdaniem organu odwoławczego, że księgi słuchaczy ze względu na szeroki zakres uchybień nie mogły zostać uznane w całości za wiarygodny dowód w sprawie. Strona wbrew zarzutom stawianym w odwołaniu miała możliwość wglądu do materiału zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Oględziny Ksiąg słuchaczy przeprowadzone w dniach 4 - 21 czerwca 2013 r. (dowód: Protokół oględzin Ksiąg słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]", Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" i P. S. C. N. i B. "[...]" z dnia 21 czerwca 2013 r.) wskazują, że były one prowadzone wadliwie i nierzetelnie. Dowodem na to są niechronologiczne wpisy w pozycjach: 1090-1098 w Księdze słuchaczy Szkoły Policealnej (karta nr 202), co stanowi naruszenie § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 225 z późn. zm.). W tomie I Księgi brak strony numer 66, po stronie 65 jest strona 67; dwukrotnie zanumerowano stronę 99 (karta nr 202); występują błędy w numerach pozycji w tomie I Księgi, na s. 115, powtórzono numery pozycji od 670 do 679 (karta nr 202). Ponownie błędna numeracja na str. 153 I tomu Księgi - powtórzono numery pozycji od 890 do pozycji 898 (karta nr 202). W tomie II Księgi słuchaczy po pozycji 1759 jest 1800, zaś po poz. 1810 jest poz. 1812 (karta nr 201). W tomie I Księgi dokonano szesnastu skreśleń i dopisań, w tym w pięciu przypadkach bez wskazania daty i podpisu osoby dokonującej zmian, natomiast w jednym przypadku bez daty dokonania zmiany (karta nr 204). W tomie II Księgi dokonano dwóch zmian bez wymaganego podpisu i daty (karta nr 204). W Księdze P. "[...]" 219 słuchaczy kilkakrotnie wpisano pod różnymi pozycjami. W Księdze słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" występują błędy w numeracji pozycji jest 403 następnie 405 - brak pozycji 404 (karta nr [...]). W Księdze dokonano 14 skreśleń i dopisań, w tym w jednym przypadku brak daty i podpisu osoby dokonującej zmiany (karta 198). W Księdze Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" 91 słuchaczy kilkakrotnie wpisano pod różnymi pozycjami. W Księgach szkół prowadzonych przez stronę i dotowanych przez Powiat K. znajdują się ponadto widoczne (liczne) ślady zmian wprowadzonych poprzez prawdopodobne użycie korektora (karty nr 198, 200 i 201).

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego spółka wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2011 jest przedawnione, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...];

- art. 7 i 8 k.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie okoliczności budzących wątpliwości, których nie da się usunąć na niekorzyść skarżącej, a w konsekwencji orzeczenie o dotacji pobranej w nadmiernej wysokości;

- art. 15 k.p.a. - poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności nieuzasadnione przyjęcie, że środki z dotacji zostały pobrane w nadmiernej wysokości;

- art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieuznanie za rzetelny i wiarygodny dowód ksiąg słuchaczy szkół, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia;

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, powołanie się na błędną podstawę prawną, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. a nadto wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

- art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885,), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości;

- art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2016.1943) poprzez przyjęcie, że skarżącej nie należy się dotacja na wszystkich wykazanych słuchaczy.

W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła wskazane powyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, iż na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zasadniczo sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 § 1 P.p.s.a. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję bądź postanowienie, stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jeżeli natomiast sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddala skargę w całości lub części. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach i według wymienionych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uchylenie. Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że niezasadny jest zarzut przedawnienia zobowiązania skarżącej do zwrotu dotacji za 2011 r. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Jak o tym z kolei stanowi art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie do budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie zaś art. 252 ust. 1 pkt 2 tej ustawy zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Dotacja udzielona skarżącej przez Powiat K., której ta jednostka samorządu terytorialnego domaga się zwrotu ze względu na pobranie jej w nadmiernej wysokości, stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 60 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, do których stosuje się odpowiednio, na podstawie art. 67 ust. 1 powołanej ustawy, dział III Ordynacji podatkowej. W tymże dziale III ustawodawca unormował kwestię przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z art. 59 § 1 pkt 9 znajdującego się w dziale III wynika, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części przez przedawnienie. Z kolei art. 70 § 1 pkt 1, zamieszczony w tym samym dziale, przewiduje, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Nadto z powołanego już wyżej art. 252 ust. 1 pkt 2 wynika, że dotacje pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania nienależnego lub nadmiernej wysokości. Ustawa 7 września 1991 r. o systemie oświaty, na podstawie której przedmiotowa dotacja została skarżącej udzielona, nie zawiera zasad zwrotu dotacji, które wyłączałyby zastosowanie wskazanych wyżej regulacji ustawy o finansach publicznych. W ocenie Sądu odpowiednie zastosowanie przytoczonych wyżej przepisów działu III Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia zobowiązania podatkowego do dotacji podlegających zwrotowi do budżetu ze względu na pobranie ich w nadmiernej wysokości polega zaś na tym, że - jako termin płatności, którym mowa 70 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej – należy przyjąć, wskazaną w treści art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, datę zwrotu dotacji pobraną nienależnie lub w nadmiernej wysokości, tj. 15 dni od dnia stwierdzenia tej okoliczności.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że okoliczność pobrania przez skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości stwierdzona została w wyniku kontroli zakończonej w dniu 31 stycznia 2012 r. Protokół z kontroli został zaś skarżącej przedstawiony w dniu 29 maja 2012 r. Termin zwrotu dotacji, zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, upływał zatem 13 czerwca 2012 r. Z tego względu w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że odsetki od niezwróconej dotacji należy liczyć od dnia 14 czerwca 2012 r., na podstawie przepisu zawartego w ust. 6 pkt 2 powołanego wyżej artykułu. W odniesieniu do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji przez skarżącą oznacza to, że zgodnie z treścią odpowiednio zastosowanego art. 70 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przedawnienie tego obowiązku nastąpiłoby z końcem 2017 r. Nie ma w ocenie Sądu racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że termin przedawnienia winien być liczony od końca 2013 r.

Już w oparciu o te ustalenia można stwierdzić, że w chwili wydawania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji obowiązek zwrotu przez skarżącą przedmiotowej dotacji nie był przedawniony. W ocenie Sądu o przedawnieniu można by mówić jeżeli termin z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej upłynąłby przed wydaniem decyzji organu odwoławczego, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca ponieważ zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] Przyjęcie bowiem w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu, zasadniczo nie podlega zatem uwzględnieniu (zob. np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 357/15; z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 258/08 oraz z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1660/04).

W tym miejscu stwierdzić należy, że nietrafna jest argumentacja strony uważającej, ze bieg terminu przedawnienia liczyć należy od końca 2011 r. gdyż decyzja dotycząca zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, a zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa. Taki tok argumentacji wskazuje, że skarżąca myli – biorąc pod uwagę odpowiednie pojęcia normowane w dziale III Ordynacji podatkowej – powstanie zobowiązania podatkowego z terminem płatności podatku. Niewątpliwie zaś bieg terminu przedawnienia ustawodawca, w treści art. 70 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, wiąże się z terminem płatności podatku, a nie powstania zobowiązania.

Nadto jednak zwrócić należy uwagę, że jak o tym stanowi art. 70 Ordynacji podatkowej w § 6 pkt 2, bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Na podstawie zaś § 7 pkt 2 bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia 10 marca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie dotacji udzielonej w kwocie wyższej niż należna, podlegającej zwrotowi, z dnia 11 grudnia 2013 r. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. doręczony został Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 20 marca 2015 r. Bieg terminu przedawnienia spoczywał zatem od dnia 9 kwietnia 2014 r., tj. od dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., do 20 marca 2015 r., kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało odpis prawomocnego wyroku.

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 2 Konstytucji poprzez rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, co skutkowało orzeczenie o dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Pierwszy z powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Drugi natomiast w § 1 przewiduje, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w § 2 zaś wymaga aby organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępowały od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Art. 2 ustawy zasadniczej państwa stanowi z kolei, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Sądu postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] a także postępowanie przeprowadzone wskutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] odpowiadały wymaganiom wskazanym w powołanych przepisach. W toku postępowania zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i został on prawidłowo, tj. w sposób swobodny ale nie dowolny oceniony. Prowadząc postępowanie organy zrealizowały zaś ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powoływanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2014 r. Organ pierwszej instancji wykonał także wskazanie zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylającej poprzednie jego rozstrzygnięcie w sprawie, zapoznając stronę ze zgromadzonym materiałem.

Zgromadzony materiał dowodowy, w ocenie Sądu, pozwalał na imienne wskazanie osób wykazanych przez skarżącą w stosownej informacji jako słuchacze prowadzonych przez nią na terenie K. i dotowanych przez Powiat K. szkół, które jednak w rzeczywistości we wrześniu i październiku 2011 r. nie mogły być zaliczone do uczniów tych szkół. Podkreślić należy, że po ustaleniu imiennego wykazu uczniów w każdej ze wskazanych szkół, którzy według organu prowadzącego postępowanie rzeczywiście we wrześniu i październiku 2011 r. pobierali naukę w tychże szkołach, organ wezwał skarżącą do ustosunkowania się do tych ustaleń oraz wskazania dodatkowych nazwisk słuchaczy nie znajdujących się na tej liście (wraz z dokumentacją, na podstawie której zostali przyjęci do szkoły), zakreślając skarżącej odpowiedni termin. Skarżąca na to wezwanie odpowiedziała, pismami z dnia 26 października 2015 r., że nie jest w stanie wskazać dodatkowych nazwisk słuchaczy żadnej z trzech szkół prowadzonych przez spółkę w K. we wrześniu i październiku 2011 r. z uwagi na upływ czasu, co wiąże się z rotacją pracowników. W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązkiem otrzymującego dotację jest jej rozliczenie, co oznacza, że powinien on posiadać pełną i nie budzącą wątpliwości co do rzetelności dokumentację związaną z wyliczeniem kwoty dotacji i jej wykorzystaniem, a dokumentacja ta może być weryfikowana przez odpowiedni organ podmiotu udzielającego dotacji. Skarżąca, jak wynika z akt postępowania administracyjnego unikała udostępnienia takiej dokumentacji (pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 18 kwietnia 2013 r., w którym wskazał on, że na chwilę obecną nie ma możliwości udostępnienia organowi oryginałów ksiąg słuchaczy szkół prowadzonych przez spółkę na terenie K. z uwagi na potrzeby szeroko rozumianego procesu dydaktycznego oraz z 13 maja 2013 r., że nie ma także możliwości przekazania odpisu ksiąg słuchaczy szkół poświadczonych za zgodność z oryginałem, dokumentacja bowiem powinna znajdować się w siedzibie szkół i całkowicie niezasadne jest przesyłanie jej do Łodzi, gdzie znajduje się kancelaria pełnomocnika w celu poświadczenia za zgodność, gdyż spowodowałoby to wiele trudności i mija się z celem oraz realizacją zadań nałożonych na jednostki świadczące usługi edukacyjne). Po uzyskaniu i zbadaniu ksiąg słuchaczy okazało się zaś, że zawierają one błędy w numeracji stron i pozycji, dopiski i skreślenia nie opatrzone datą i podpisem, widoczne są w nich ślady zmian wprowadzonych poprzez prawdopodobne użycie korektora, wreszcie stwierdzono słuchaczy kilkakrotnie wpisanych pod różnymi pozycjami.

Dla oceny prawidłowości ustaleń co do liczby osób wykazanych spółkę jako słuchaczy nieprawidłowo, tj. niebędących we wrześniu i październiku 2011 r. słuchaczami szkół prowadzonych przez skarżącą w K. i dotowanych przez Powiat K., a wykazanych w złożonej przez skarżącą informacji o rzeczywistej liczbie słuchaczy, istotne znaczenie ma zdaniem Sądu to, że w oparciu o zgromadzone dowody, tj. dzienniki zajęć lekcyjnych, indywidualną dokumentację każdego słuchacza oraz księgi słuchaczy (mimo, że ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w całości nie mogły zostać uznane za dowód) ustalone zostały imienne wykazy słuchaczy każdej ze szkół, którzy według ustaleń organu rzeczywiście we wrześniu i październiku 2011 r. pobierali naukę w tych szkołach. Skarżąca zaś nie potrafiła wykazać, jakie inne jeszcze konkretne osoby były we wskazanych miesiącach 2011 r. słuchaczami szkół przez nią prowadzonych, a nie zostały uwzględnione prze organ. W takiej sytuacji podnoszony w skardze zarzut istnienia wątpliwości nie dających się usunąć, rozstrzyganych na niekorzyść skarżącej, jest nieuzasadniony, a wręcz budzi zdziwienie.

Nie ma również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuznanie za rzetelny i wiarygodny dowód z ksiąg słuchaczy szkół, zawierających wskazane wyżej błędy, braki i ślady poprawek. Do tych kwestii, stanowiących argument za nieuznaniem częściowo tych ksiąg za dowód skarżąca nie odniosła się w sposób szczegółowy, argumentując jedynie, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może pozwolić na wyjaśnienie sprawy, a zatem, w ocenie skarżącej to właśnie informacje zawarte w księdze słuchaczy pozwoliłyby na określenie rzeczywistej liczby słuchaczy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że za dowód pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy należy uznać dokument zawierający błędy, braki oraz ślady poprawek, w zakresie objętym wskazanymi nieprawidłowościami.

W ocenie Sądu niezasadny jest również skierowany pod adresem organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie odrębnego postępowania i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji, co miałoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zarzutu tego skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła. Sąd stoi na stanowisku, zgodnie z którym zasada dwuinstancyjności wymaga aby organ odwoławczy nie ograniczał się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, ale samodzielnie, w oparciu o zgromadzone dowody, dokonał samodzielnie ustalenia stanu faktycznego i następnie dokonał oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie tak właśnie działało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co znalazło też wyraz w uzasadnieniu jego decyzji.

Jako niezasadny Sąd ocenia również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich niezastosowanie i niezamieszczenie pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, powołanie się na błędną podstawę prawną, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej weryfikacji decyzji z punktu prawidłowo zastosowanego art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Odnosząc się to tego zarzutu Sąd zauważa, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji podało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, art. 90 ust. 3d w związku z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty art. 54 § 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W cenie Sądu zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowo powołanej podstawie prawnej, która upoważniała do podjęcia rozstrzygnięcia zawartego w treści zaskarżonej decyzji. Decyzja zawiera wszystkie elementy, o których mowa w treści art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej uzasadnienie zawiera zaś – jak tego wymaga art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu wskazane elementy zawiera również uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] Jak już wyżej wskazano, zarówno w uzasadnieniu decyzji Starosty, jak i decyzji odwoławczej, przedstawiono w sposób zrozumiały tok rozumowania dotyczący zarówno oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ustalania stanu faktycznego, jak i formułowania oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem Sądu uzasadnienie obu decyzji odpowiada wymaganiom zawartym w treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie budzi wątpliwości dokonana przez organy ocena materiału co do jej zgodności z treścią art. 80 powołanej ustawy. Ocena ta została przeprowadzona w sposób nieskrępowany i oparta na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, ocenianych nie z osobna ale we wzajemnej łączności. Skarżąca w treści skargi nie wskazała zaś jakie to konkretnie dokonane przez organy ustalenia faktyczne nie odpowiadają rzeczywistości.

Nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Zdaniem Sądu w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym należało, na podstawie tego przepisu, którego treść została już wyżej przytoczona, orzec o zwrocie dotacji udzielonej w nadmiernej wysokości ze względu na zawyżenie przez skarżącą liczby słuchaczy prowadzonych przez siebie na terenie K. szkół we wrześniu i październiku 2011 r.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty przez przyjęcie, że skarżącej nie należy się dotacja na wszystkich wykazanych słuchaczy. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, tj. obowiązującym w 2011 r., dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Z przepisu tego, przewidującego obowiązek m.in. powiatu udzielania dotacji na wskazane w jego treści szkoły niepubliczne w wysokości, w przeliczeniu na każdego ucznia, nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie danego powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia (wysokości i sposobu kalkulacji dotacji udzielanej przez Powiat K. skarżąca nie kwestionuje) zdaniem Sądu nie wynika jednak, że wysokość dotacji obliczana ma być z uwzględnieniem osób wykazanych przez podmiot prowadzący szkołę jako uczniowie, które jednak w rzeczywistości uczniami szkoły nie były. Przyjęcie odmiennego poglądu i udzielanie dotacji kalkulowanej w oparciu o fikcyjną liczbę uczniów pozostawałoby w jaskrawej sprzeczności choćby z treścią powoływanego przez skarżącą art. 2 Konstytucji. Zaaprobowanie zaś w postępowaniu administracyjnym tak kalkulowanej dotacji i odstąpienie od żądania jej zwrotu w części nienależnej niewątpliwie naruszałoby wynikający z art. 7 ustawy zasadniczej państwa obowiązek wszystkich organów działania na podstawie i w granicach prawa, a także wynikający z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek stania na straży praworządności i uwzględniania, obok słusznego interesu obywateli, także interesu społecznego.

Na koniec należy zauważyć, że powyższej oceny nie zmienia powołana w treści skargi teza orzeczenia Naczelnego Sądy Administracyjnego w sprawie o sygn. II FSK 223/10, że wątpliwości związane z materiałem dowodowym oraz ustaleniami faktycznymi winny być interpretowane na rzecz podatników, która zgodnie z poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. VII SA/Wa 1698/15, ma zastosowanie nie tylko w sprawach podatkowych. Sąd rozpoznający sprawę jej nie kwestionuje, uważa jednak, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości faktyczne, które uzasadniałyby odmienne niż zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.