Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 409/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 4 i art. 136
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1507/11 w sprawie ze skargi D.O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lipca 2011 r., nr DOP-P.612.301.11.SS w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1507/11, w sprawie ze skargi D. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zw. dalej GDOŚ, z dnia 27 lipca 2011 r., nr DOP-P.612.301.11.SS, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiono dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia 11 października 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy Gniew wystąpił do RDOŚ w Gdańsku o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr ... w miejscowości S., gmina G.

Postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, zw. dalej RDOŚ, odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji pozostaje w sprzeczności z § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455), zw. dalej uchwałą, tj. narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jednocześnie organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu, wymienione w § 7 ust. 1 i 3 uchwały.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor – D. O. Poniósł, że działka nr ewid. ... nie znajduje się w 100-metrowej strefie od linii rzeki W. bowiem w wyniku prac ziemnych doszło do zmiany koryta ww. rzeki, a jej meander porosły drzewa i nie jest on już zbiornikiem wodnym.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 27 lipca 2011 r., znak: DOP- P.612.301.11.SS, utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 28 października 2010 r., znak: RDOŚ-22-PN.II-7046-26-8/10/MP, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr ... (obręb S., gm. G.) w granicach Gniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. GDOŚ wskazał za organem I instancji, iż w niniejszym postępowaniu należy odwołać się do regulacji zawartych w uchwale nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Zgodnie z § 5 ww. uchwały w Gniewskim Obszarze Chronionego Krajobrazu obowiązują zakazy wymienione w pkt 1 - 8, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (pkt 8 § 5). Zakazy te nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz realizacji inwestycji celu publicznego (§ 7 ust. 1 uchwały).

Zdaniem GDOŚ zakaz wymieniony w § 5 pkt 8 uchwały ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Z załącznika graficznego do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz z map zamieszczonych na portalu internetowym www.geopotral.gov.pl wynika, że działka przeznaczona pod zainwestowanie niemal w całości znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego - starorzecza rzeki W.. Z akt sprawy wynika, że tylko fragmenty przedmiotowej działki znajdują się poza strefą 100-metrową do linii brzegu starorzecza W., a z uwagi na zbyt małą powierzchnię nie mogą być one przeznaczone pod zabudowę. Oznaczenie na załączniku graficznym do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy - N (nieużytki) oznacza, że dany obszar zajmują grunty pod obiektami wymienionymi w pkt 5 załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), tj. niezakwalifikowanymi do użytków ekologicznych bagnami (błotami, topieliskami, trzęsawiskami, moczarami, rojstami), piaskami (ruchomymi, plażami nieurządzonymi, piaskami nadbrzeżnymi, wydmami), naturalnymi utworami fizjograficznymi (urwiska, strome stoki, skały, rumowiska) lub nieprzeznaczonymi do rekultywacji wyrobiskami po wydobywaniu kopalin. Pewne części obiektów takie jak błota, topieliska lub całe obiekty takie jak trzęsawiska, czy wyrobiska mogą natomiast stanowić zbiorniki wodne (E. Bajkiewicz - Grabowska, Z. Mikulski, 2005, Hydrologia ogólna, wyd. 5, PWN, Warszawa), w związku z czym powyższe informacje nie są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. W cytowanym opracowaniu naukowym wyróżnia się tzw. jeziora bagienne (jeziora wody gruntowej), które powstają w wyniku utrudnionego odpływu wody gruntowej, "wychodzącej" na powierzchnię w obniżeniach terenu. W Polsce stanowią one zbiorniki małe, dość płytkie i zarastające. Jednocześnie wśród jezior (oraz innych zbiorników wodnych) wyróżnia się jeziora stale wypełnione wodą (stałe), wypełnione wodą w porze deszczowej (okresowe) oraz wypełnione wodą tylko po opadach (epizodyczne). Z map zamieszczonych na stronie internetowej Geoportal, prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii wyraźnie wynika, że obszar nieużytku obejmują zbiorniki wodne.

Na marginesie GDOŚ wskazał, iż starorzecza to pozostałości po dawnym korycie rzeki. Powstają one naturalnie, jak i dzięki regulacjom prowadzonym na rzekach. Są to zbiorniki stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo też tracą z nią połączenie i ulegają zamuleniu. Starorzecza mogą charakteryzować się znacznymi wartościami przyrodniczymi. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2010 r. pracownicy RDOŚ w Gdańsku ustalili, że w starorzeczu rzeki Wierzycy występuje woda.

Dalej GDOŚ zauważył, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 8 uchwały. Nie znajduje też zastosowania przepis § 7 pkt 3 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym zakaz z § 5 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy oraz z ortofotomap umieszczonych na portalu internetowym Geoportal wynika, że działka nr ... znajduje się w sąsiedztwie zabudowy, ale nie jest położona w obszarze "zwartej zabudowy mieszkaniowej wsi" Szprudowo, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. Działka nr ... sąsiaduje bezpośrednio z działkami nr ... i ... Żadna z nich nie jest zabudowana, nie jest zatem możliwe wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu § 7 pkt 3 ust. 1 uchwały.

W skardze na postanowienie GDOŚ z dnia 27 lipca 2011 r. D. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., w zw. z § 5 pkt 8 uchwały oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz sprzeczność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

W motywach skargi podniesiono, iż kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było jednoznaczne ustalenie, czy w sąsiadującym z przedmiotową działką pasie o szerokości 100 m mamy do czynienia z rzeką, jeziorem lub zbiornikiem wodnym (uchwała nie wymienia tzw. starorzecza). Ani ustawa - Prawo ochrony przyrody ani uchwała nie zdefiniowała pojęcia rzeki, jeziora czy zbiornika wodnego. Z przepisów ustawy Prawo wodne wynika, że jeziora lub naturalne zbiorniki wodne to grunty zajęte wodami powierzchniowymi, dla których linię brzegu stanowi krawędź brzegu lub linia starego porostu traw ustalane na podstawie średniego stanu wód z okresu co najmniej 10 lat (art. 9 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 15). Wnioskodawca od samego początku podnosił, że w przylegającym do działki nr ew. ... pasie o szerokości 100 m brak jest gruntów zajętych wodami powierzchniowymi, od co najmniej kilkudziesięciu lat. Organ administracji w tej sytuacji powinien w oparciu o ww. kryteria ustalić, czy w pasie ochronnym występuje rzeka, jezioro czy inny zbiornik wodny, czy też nie. Jeżeli istotnie wystąpiłby zbiornik wodny, należało określić jego granicę. Dalej wskazano, że linie rzeki na mapie Geoportalu pokazujące się w opcji "dane o charakterze katastralnym" nie pokrywają się z rzeczywistym korytem rzeki. Zdjęcia nie pozwalają również na stwierdzenie, że w pasie o szerokości 100 m na południe od działki nr ... znajduje się jezioro lub inny zbiornik wodny. Również oględziny przeprowadzone przez RDOŚ w Gdańsku nie wyjaśniły spornej kwestii. Na podstawie jednorazowych oględzin trudno bowiem stwierdzić, czy są to wody opadowe, czy powierzchniowe, a także czy wody te - o ile są to wody powierzchniowe - nie pojawiły się przejściowo po raz pierwszy po kilkudziesięciu latach. Zdaniem skarżącego organ powinien z urzędu powołać biegłego na okoliczność ustalenia występowania (bądź nie) w pasie ochronnym rzeki, jeziora lub innego zbiornika wodnego (a nie starorzecza), ewentualnie zawiesić postępowanie do czasu ustalenia linii zbiornika wodnego przez właściwego starostę.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie GDOŚ z dnia 27 lipca 2011 r., utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ w Gdańsku z dnia 28 października 2010 r., wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 106 k.p.a. Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia stanowi art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w odniesieniu od obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych aniżeli wymienione w art. 53 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. (tj. innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Przedmiotem uzgodnienia w niniejszej sprawie jest projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami na terenie działki nr ... położonej w obrębie S., gmina G.. Realizacja przedmiotowej inwestycji planowana jest na terenie Gniewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie przyrody, stanowi formę ochrony przyrody.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). Ustawa o ochronie przyrody w art. 24 zawiera katalog zakazów, które mogą zostać - zgodnie z art. 23 ust. 2 - fakultatywnie wprowadzone mocą uchwały sejmiku województwa. Podkreślenia wymaga, że ww. katalog zakazów wprowadzanych dla danej formy ochrony przyrody nie może być poszerzony o inne zakazy, których ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje. Wszelkie ograniczenia w postaci zakazów wprowadzane uchwałą sejmiku województwa muszą mieć zatem podstawę ustawową i mieścić się w ramach ww. katalogu zakazów.

W kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym, mającym za przedmiot zbadanie zgodności ww. projektu decyzji o ustaleniu warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, zastosowanie znajdują regulacje zawarte w uchwale nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 80, poz. 1455), zw. dalej uchwałą. Gniewski Obszar Chronionego Krajobrazu został wymieniony w tabeli nr 1 (Lp. 16) w § 1 ust. 1 uchwały.

Zgodnie z § 5 uchwały na obszarach chronionego krajobrazu wymienionych w § 1 ust. 1 wprowadza się zakazy wymienione w pkt 1 - 8, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (pkt 8 § 5). Zakazy te nie dotyczą wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym oraz realizacji inwestycji celu publicznego (§ 7 ust. 1 pkt 1 - 3 uchwały). Zastosowanie zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 8 uchwały ulega również wyłączeniu w sytuacji wystąpienia okoliczności wymienionych w § 7 ust. 3 uchwały.

Wydając postanowienie z dnia 28 października 2010 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy RDOŚ w Gdańsku stwierdził, iż realizacja przedmiotowej inwestycji skutkować będzie naruszeniem zakazu wymienionego w § 5 pkt 8 uchwały. Obowiązkiem organu odwoławczego, rozpatrującego ponownie sprawę w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy w istocie przedmiotowy zakaz ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Obowiązek ten wynika z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia do sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zgodzić się należało ze skarżącym, że GDOŚ zaniechał dopełnienia obowiązków wynikających w powołanych wyżej przepisów procesowych, a w konsekwencji za co najmniej przedwcześnie uznał za organem I instancji, że ww. zakaz z § 5 pkt 8 uchwały znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził w pierwszej kolejności, powołując się na mapy zamieszczone na stronie internetowej www.aeopotrai.gov.pi. że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się niemal w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego - starorzecza rzeki W.. Uznał zatem, że owo starorzecze jest zbiornikiem wodnym. Dalej, odnosząc się do oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków dawnego koryta rzeki W. symbolem N - nieużytki stwierdził, że pewne rodzaje nieużytków (błota, topieliska, trzęsawiska czy wyrobiska) mogą stanowić zbiorniki wodne zaznaczając, że informacje dotyczące przedmiotowego nieużytku nie są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Następnie, powołując się na literaturę przedmiotu, wskazał na możliwość wystąpienia jeziora bagiennego, które powstaje w wyniku utrudnionego odpływu wody gruntowej "wychodzącej" na powierzchnię w obniżeniach terenu. Zaznaczył, że wyróżnia się jeziora stałe, okresowe i epizodyczne. Następnie zauważył, starorzecza to pozostałości po dawnym korycie rzeki, zbiorniki stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki lub takie, które tracą z nią połączenie i ulegają zamuleniu. Końcowo wskazał, że podczas oględzin przedmiotowych nieruchomości przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2010 r. przez RDOŚ w Gdańsku stwierdzono, że w starorzeczu rzeki W. występuje woda. Z powyższego w żaden sposób nie wynika, czy w istocie starorzecze rzeki Wierzycy stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 pkt 8 uchwały, a nadto czy planowana inwestycja zostałaby zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegu tegoż zbiornika wodnego. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na mapach geoportalu oraz na wynikach oględzin. Nie wskazał jednak, kiedy miała miejsce aktualizacja powołanych materiałów kartograficznych i czy w istocie wskazują one granice zbiornika wodnego, czy dawnego koryta rzeki Wierzycy. Z kolei z treści protokołu oględzin sporządzonego w dniu 30 listopada 2010 r. wynika, że przedmiotowa działka graniczy od strony południowej ze starorzeczem rzeki Wierzycy, które jest widoczne poprzez występujące zadrzewienia. W dniu przeprowadzenia oględzin utrzymywał się wysoki poziom wód na rzece Wierzycy, która rozlewała się na okoliczne tereny. W starorzeczu występowała woda związana z wysokim poziomem wody w pobliskiej rzece. Na terenie całego koryta rzeki występują wieloletnie zadrzewienia. Na podstawie wyników przeprowadzonych oględzin nie można, w ocenie Sądu Wojewódzkiego przyjąć, że na przedmiotowym terenie występuje zbiornik wodny. Nie ustalono bowiem, czy stwierdzona w starorzeczu woda występuje stale, okresowo, czy znalazła się tam incydentalnie w związku z falą wezbraniową przechodzącą w tym czasie na rzecze Wierzycy, o czym poinformował RDOŚ w piśmie z dnia 1 grudnia 2010 r. Organ I instancji wskazał, powołując się na dane z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Warszawie, iż w momencie dokonywania lustracji przedmiotowej działki, w pobliskiej miejscowości B. P. na rzece W. zanotowano stan wody na poziomie 328 cm (stan ostrzegawczy 290 cm, stan alarmowy - 330 cm). Nadto w ww. piśmie organ I instancji zauważył, iż zdjęcia lotnicze dostępne na stronie internetowej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie przedstawiają, iż w dawnym korycie rzeki W. w obrębie wnioskowanej działki nie występuje woda. Informacje te całkowicie pominął w swoich rozważaniach organ odwoławczy, nie poddał ich weryfikacji, nie przeprowadził też - w myśl art. 136 k.p.a. - uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność występowania zbiornika wodnego na przedmiotowym terenie. Nie ustosunkował się również w sposób należyty do argumentacji zażalenia, w którym wskazano, że stare koryto rzeki W. jest od 120 lat zarośnięte i uprawiane, co zostało pokazane na załączonych zdjęciach. Zawarty w treści zażalenia wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii nie został rozpatrzony przez organ odwoławczy, co stanowi naruszenie art. 78 k.p.a. Z powyższego wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Wybiórcza ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zaniechanie wyjaśnienia kluczowej w sprawie okoliczności (czy starorzecze rzeki W. stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 pkt 8 ww. Uchwały) czyni zaskarżone rozstrzygnięcie wadliwym. Wadliwość ta wynika z naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując sprawę ponownie w następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, by GDOŚ uwzględnił przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz podjął czynności procesowe w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) na okoliczność, czy starorzecze rzeki W. stanowi "inny zbiornik wodny" w rozumieniu § 5 pkt 8 ww. uchwały. W przypadku ustaleń pozytywnych dokona oceny, czy planowana inwestycja zostałaby zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegu tego zbiornika wodnego. Mając na względzie obowiązki organu odwoławczego wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Sąd Wojewódzki wskazał, by rozpatrzył ponownie sprawę w jej całokształcie, ustosunkuje się w sposób wyczerpujący do zarzutów zażalenia, natomiast podjęte rozstrzygnięcie uzasadni mając na względzie wymogi z art. 107 § w zw. z art. 11 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z ostrożności procesowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a przez ich błędną wykładnię, a tym samym przyjęcie, że organ II instancji może przeprowadzić postępowanie uzupełniające na kluczową (w ocenie Sądu I instancji) w sprawie okoliczność, czy starorzecze rzeki W. stanowi "inny zbiornik wodny".

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle stanu faktycznego sprawy, na którym opierał swoje twierdzenia organ administracji uprawnione było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który ocenił, iż rozstrzygnięcie podjęte zostało w oparciu o nierozpatrzony w pełni materiał dowodowy, co prowadziło do przedwczesnej oceny, że starorzecze rzeki W. stanowi inny zbiornik wodny w rozumieniu Uchwały.

Jak bowiem wynika z ocen organu odnoszących się do pojęcia starorzecze może to być, w zależności od stadium przekształcania, zarówno zbiornik wodny posiadający wszystkie przytoczone przez organ cechy, może to jednak być już tylko pozostałość po takim zbiorniku, która nie odpowiada takiemu pojęciu. Gdyby przyjąć tezę organu, że okresowe pojawianie się w takim miejscu wody, np. w związku z podniesieniem stanu wody wywołanej sytuacją pogodową powoduje powstanie zbiornika wodnego, to prawo do wykonania prawa własności przez zabudowę terenu uzależnione byłoby od tego czy w jakichkolwiek zagłębieniach terenu pojawia się woda. Teza taka nie jest do przyjęcia, a racje prawne ochrony przyrody wymienione w art. 1 ustawy o ochronie przyrody nie uzasadniają tak daleko idącego stanowiska.

Dlatego też trzeba uznać za uzasadnione, gdy Sąd Wojewódzki uwzględniając skargę wytknął organowi, iż nie odniósł się on do zarzutów skarżącego, który podnosił, że w przypadku ustalenia, że w okolicy zamierzenia występuje zbiornik wodny należałoby ustalić jego granice. Okoliczność ta jest istotna dla rozstrzygnięcia, ponieważ Uchwała posługuje się określeniem odległości zabudowy od linii brzegów. Z art. 15 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że linia brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Linia brzegu, o której mowa w uchwale jest zatem pojęciem zdefiniowanym w ww. ustawie, a od jej ustalenia (o ile istnieje) zależy to, czy dopuszczalna byłaby wnioskowana zabudowa. Warunkiem bowiem odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wykazanie, że sprzeciwia się temu określony przepis prawa, w tym przypadku przepis uzasadniający wykazanie, że granica projektowanej zabudowy od linii brzegowej zbiornika wodnego będzie położona w odległości mniejszej niż podana w tym przepisie. Odmowa uzgodnienia zależy również od ustalenia, czy w sprawie nie zachodzą wyłączenia, umożliwiające zabudowę w odległości bliższej niż to podano w przepisie. Bez większej refleksji organ przeszedł jednak nad okolicznością, że zamierzenie obejmuje budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej, a sama działka na której zabudowa ma zostać wzniesiona ma powierzchnię większą niż 1 ha. Ponieważ w projekcie uzgadnianej decyzji określono przeznaczenie budynku jako części zabudowy zagrodowej obowiązkiem organu było co najmniej wyjaśnienie z jakich powodów uznał, że w sprawie nie chodzi o budowę obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej. Bez wyjaśnienia zatem kwestii przeznaczenia zabudowy, jeśli miałaby ona wykonywać funkcje rolnicze, nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy

Podkreślić też trzeba, że organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości (art. 106 § 1 k.p.a.). Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Dlatego ważne jest, żeby było wyczerpujące i odzwierciedlało rzeczywisty stan okoliczności, może mieć to bowiem wpływ na ostateczny kształt stanowiska tego organu, a w konsekwencji na wydaną w sprawie decyzję. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1421/10, LEX nr 1070329.

Odnosząc się do zarzutu drugiego skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie uzgadnianej, o której mowa w art. 106 § 4 k.p.a. odnosi się nie tylko do uprawnień organu I instancji, lecz na mocy art. 136 k.p.a. również do kompetencji organu II instancji. Dlatego też co najmniej niekonsekwentne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, które sprowadza się do tego, że byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności wyjaśnienie przez organ II instancji, czy w okolicznościach tej sprawy istnieje w odległości mniejszej niż 100 m od zamierzonej zabudowy zbiornik wodny. Ustalenie to nie było okolicznością sprawy, lecz jej istotą, od której zależało ostateczne stanowisko organu, przesądzające o prawie zabudowy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.