Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2570/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3330/13 w sprawie ze skargi H. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gier 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od H. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Finansów 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi H. F. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z [...] października 2013r. w przedmiocie rozstrzygnięcia o charakterze gry uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2013r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] marca 2012r. Minister Finansów wszczął z urzędu wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy gry na urządzeniu A. H. M. F. o numerze fabrycznym [...] są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy z 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej-u.g.h.).

W toku postępowania organ pozyskał w dniu [...] marca 2013r. sprawozdanie z badania technicznego automatu, przeprowadzonego przez jednostkę badającą Laboratorium Izby Celnej w P.

Decyzją z ..[...] kwietnia 2013r. Minister Finansów rozstrzygnął, że gry prowadzone na automacie o numerze [...] są grami na automatach w rozumieniu przepisów ustawy o grach hazardowych. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Finansów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając uchylenie decyzji wyrokiem objętym skargą kasacyjną, podkreślił, że przepisy art. 23f ust. 1 u.g.h. art. 23f ust. 2 u.g.h. art. 23f ust. 3 u.g.h. oraz art. 23f ust. 6 u.g.h. oznaczają, że jednostka badająca działa na podstawie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, którego udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia określone, wymienione w ustawie warunki. Upoważnienie udzielane jest na wniosek określonej jednostki badającej, do którego to wniosku powinny zostać dołączone dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ustawie. W szczególności jednostka badająca ubiegając się o upoważnienie Ministra Finansów winna legitymować się dokumentem w postaci certyfikatu akredytacji udzielonego przez Polskie Centrum Akredytacji. W tym zakresie spółka zasadnie podnosiła, że nie chodzi o akredytację w dowolnej dziedzinie/obiekcie badań, lecz akredytację do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Natomiast zakres akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...], na który powołano się w treści decyzji (jedynej akredytacji tej jednostki), dotyczy badań chemicznych i właściwości fizycznych chemikaliów oraz badań chemicznych i właściwości fizycznych tekstyliów.

Sąd podkreślił, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z 8 sierpnia 2002r. o systemie zgodności (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 138, poz.935 ze zm.; dalej: ustawa o systemie zgodności) akredytacja udzielana jest przez Polskie Centrum Akredytacji na wniosek jednostki oceniającej zgodność. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie zgodności wniosek musi zawierać m.in. określenie zakresu akredytacji. Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 cyt. ustawy dokumentem potwierdzającym udzielenie akredytacji jest certyfikat akredytacji. Art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, że certyfikat, o którym mowa w ust. 1, zawiera zakres udzielonej akredytacji oraz okres jej ważności. W tej sprawie Minister Finansów nie przedstawił dokumentów świadczących o tym, że Laboratorium Izby Celnej w P. posiada certyfikat akredytacji w zakresie badań urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych, co stanowiłoby podstawę do wydania przez Ministra stosownego upoważnienia.

W ocenie WSA nietrafne jest stanowisko organu, że brzmienie art. 23f u.g.h. wskazuje, że w przypadku automatów do gry wystarczającą podstawę do przeprowadzania takich badań przez Laboratorium Izby Celnej w P. stanowi upoważnienie wydane przez Ministra Finansów zgodnie z art. 23f u.g.h., z pominięciem odpowiedniego zakresu akredytacji. Sąd nie podzielił również tezy, że upoważnienie które posiadało Laboratorium Izby Celnej w P., a mianowicie na badania chemiczne jest wystarczające do przeprowadzania badań automatów do gry. Podkreślił, że pojęcia akredytacji lub certyfikatu akredytacji użyte w art. 23f u.g.h. należy odnieść wprost do ustawy o systemie zgodności, która te pojęcia definiuje.

Sąd I instancji podniósł, że podstawą ustalenia przez organ niespełnienia przez automat do gier o niskich wygranych warunków przewidzianych w zezwoleniu, regulaminie lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono zezwolenia jest wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania tzw. jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest wprowadzenie do ustawy o grach hazardowych przepisu art. 23b. Przepis ten określa procedurę "badania sprawdzającego" automatu, co do którego istnieje uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia on wymogów określonych w ustawie. Badanie to przeprowadza specjalistyczna jednostka badająca.

WSA przytoczył również treść art. 12 ustawy z 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779), która weszła w życie w dniu 14 lipca 2011r. Wywiódł dalej, że w sprawie brak jest potwierdzenia uzyskania wymaganej akredytacji uzyskanej przez jednostkę badającą w okresie roku od dnia wejścia w życie cytowanego wyżej przepisu. W konsekwencji skoro decydujące znaczenie w sprawie mają badania techniczne automatów do gry, które wykonywane są na zasadzie wyłączności przez jednostki badawcze wskazane w art. 23f u.g.h. Tym samym taka jednostka powinna posiadać certyfikat akredytacji w dziedzinie, w której dokonuje tych badań. W sprawie ten warunek nie został spełniony.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145§1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniósł Minister Finansów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez tj.:

1. art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h., poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd, że w sprawie ma zastosowanie art. 23f ust. 1 u.g.h., dotyczący zupełnie innego postępowania, którego celem jest udzielenie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jednostce badającej;

2. art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie w ramach postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h., którego przedmiotem nie jest badanie kwestii prawidłowości udzielonego przez Ministra Finansów upoważnienia jednostce badającej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a w szczególności kwestii zakresu i prawidłowości posiadanej akredytacji, o której mowa w art. 23 f ust. 1 pkt 1 u.g.h.;

3. art. 23 f ust. 1 pkt 1 u.g.h., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na niewłaściwym zrozumieniu znaczenia ww. przepisu, które to rozumienie doprowadziło de facto do wypełnienia art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. nową treścią, tj. uzupełnioną o sformułowanie "do przeprowadzenia badań technicznych automatów i urządzeń do gier".

Naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem doprowadziło do uchylenia decyzji rozstrzygającej o charakterze gier na automatach z powodu braku akredytacji jednostki badającej, podczas gdy niezależnie od oceny czy i jaki zakres akredytacji powinna mieć jednostka badająca, Minister Finansów na podstawie dotychczasowego doświadczenia i zgromadzonych w tej sprawie dokumentów wydałby analogiczne rozstrzygnięcie, tj. uznające, że urządzane przez spółkę gry są grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.

II. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141§4 i art. 145§1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw z art. 8 u.g.h. poprzez niewskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jakie przepisy prawa materialnego oraz jakie przepisy postępowania z ordynacji podatkowej naruszył Minister Finansów oraz poprzez niewskazanie w jaki sposób podniesiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestia nieprzedstawienia w rozpoznawanej sprawie przez Ministra Finansów certyfikatu akredytacji jednostki badającej w zakresie badań urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych lub elektronicznych - miała wpływ na wynik sprawy;

Powyższe naruszenie przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miało istotny wpływ na treść wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia albowiem Sąd nie wykazał zależności między kwestią posiadania bądź nieposiadania w określonym zakresie akredytacji przez jednostkę badającą, a prowadzonym przez Ministra Finansów postępowaniem, o którym mowa w art. 2 ust. 6 u.g.h. Sąd nie wskazał również jakie przepisy postępowania w sprawie o rozstrzygnięcie o charakterze gier zostały przez Ministra Finansów naruszone, czym sam w sposób istotny, bowiem uniemożliwiający Ministrowi Finansów ustosunkowania się do stanowiska Sądu naruszył przepisy ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny granic sprawy, bowiem przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 6 i ust. 7 u.g.h. jest rozstrzygnięcie czy gra lub zakład posiadające cechy wymienione w art. 2 ust. 1-5 ww. ustawy, są grą losową zakładem wzajemnym albo grą na automacie w rozumieniu ustawy, a nie badanie kwestii posiadania bądź nieposiadania akredytacji przez jednostkę badającą, która przedłożyła badanie techniczne danego automatu, o którym mowa w art. 2 ust. 7 u.g.h.

Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd zaskarżonym wyrokiem wyszedł poza granice sprawy, gdyż przedmiotem rozpoznania legalności uczynił inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę.

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania co do dalszego postępowania, co stanowi istotne uchybienie bowiem nie pozwala Ministrowi Finansów ocenić zakresu związania ww. wyrokiem.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

III

Odpowiadając na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych. Spółka wniosła również o dopuszczenie dowodu z:

- poświadczonej za zgodność opinii dr I. S. z 2 czerwca 2014r. w przedmiocie analizy dokumentów Polskiego Centrum Akredytacji dotyczącego zakresu akredytacji laboratorium badawczego – na okoliczność braku posiadania przez Laboratorium Celne Izby Celnej w P. potwierdzonych w wyniku akredytacji kompetencji do wykonywania badań automatów do gier, istoty akredytacji Polskiego Centrum Akredytacji;

- poświadczonej za zgodność opinii technicznej nr [...] biegłego sądowego dr inż. B.B. z 23 czerwca 2014r. – na okoliczność błędów merytorycznych sprawozdania badającego sporządzonego przez Izbę Celną w Przemyślu na skutek braku fachowości i wiedzy po stronie Laboratorium Celnego Izby Celnej w Przemyślu do przeprowadzania badań automatów do gier.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Nieusprawiedliwione są najdalej idące zarzuty obejmujące "przekroczenie" przez Sąd I instancji granic rozpoznawanej sprawy, które w ocenie autora skargi kasacyjnej wyznaczone były, w zakresie wzorca materialnoprawnego, art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o grach hazardowych. Według skarżącego organu Sąd oceniając zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów rozstrzygającej o charakterze gier na automacie, nie był uprawniony do oceny legalności upoważnienia udzielonego jednostce badającej w trybie art. 23f ust.1 ustawy o grach hazardowych. Czyniąc to Sąd naruszył, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz przepisy art. 2 ust. 6 i 7 ustawy o grach hazardowych i art. 23f ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Powyższy pogląd nie jest trafny. Zważyć bowiem trzeba, że skontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Finansów oparta została, w zakresie ustaleń faktycznych, na sprawozdaniu z badania technicznego automatu sporządzonego przez Laboratorium Celne Izby Celnej w Przemyślu. Sprawozdanie to zostało sporządzone przez jednostkę wymienioną w wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, o którym mowa w art. 23f ust. 6 ustawy o grach hazardowych. W myśl tego przepisu minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Regulacja zawarta w art. 23f ustawy o grach hazardowych została dodana do tej ustawy z dniem 14 lipca 2011 r. przez art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej. Unormowania zawarte w art. 23f ustawy o grach hazardowych regulują procedowanie w sprawie udzielenia upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, odmowy jego udzielenia i cofnięcia upoważnienia. Określają także przesłanki jakie musi spełniać jednostka badająca ubiegająca się o udzielenie upoważnienia oraz organ właściwy do udzielenia upoważnienia, jego odmowy i cofnięcia – ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Jedną z przesłanek niezbędnych do ubiegania się przez jednostkę badającą o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest legitymowanie się akredytacją Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement). Stanowi o tym art. 23f ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie natomiast z art. 23f ust. 2 ustawy o grach hazardowych, w zakresie istotnym dla dalszych rozważań, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności:

1) certyfikat akredytacji;

2) certyfikaty lub inne dokumenty określające standard przeprowadzanych badań.

W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 14 lipca 2011 r. jednostki badające prowadzące badania techniczne automatów i urządzeń do gier nie musiały posiadać akredytacji, o której mowa w obecnie obowiązującym art. 23f ust.1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych. Z tego względu ustawodawca w art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej określił termin, w którym podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier zobligowane są do spełnienia warunków określonych w nowej regulacji. I tak w zakresie przesłanki przedłożenia certyfikatu akredytacji termin ten wynosił 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, a więc upłynął w dniu 14 lipca 2012 r. Natomiast termin do złożenia organowi certyfikatu lub innego dokumentu określającego standard przeprowadzonych badań został określony na 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Konsekwencje niewykonania w terminie wyżej wskazanych obowiązków uregulowane zostały w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej, stanowiącym, że w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier wygasa. Nie wymaga głębszego wywodu stwierdzenie, że skutek określony w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej następuje z mocy prawa.

Przenosząc te regulacje na ustalony w sprawie stan faktyczny podkreślić należy, że jednostka, która przeprowadziła badanie techniczne automatu legitymowała się upoważnieniem uzyskanym przed wejściem w życie art. 23f ustawy o grach hazardowych (upoważnienie z dnia 8 kwietnia 2011r.). Stosownie zatem do art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej zobligowana była w terminie do dnia 14 lipca 2012r. do przedłożenia certyfikatu akredytacji, o którym mowa w art. 23f ust. 2 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, a konsekwencją niedopełnienia tego obowiązku było wygaśnięcie z mocy prawa upoważnienia do badań technicznych automatów.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowił, w dacie orzekania przez Sąd I instancji, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z jasnej treści tego przepisu wynika, że obejmuje on sytuacje, w których organ ponownie rozpoznawał sprawę, po prawomocnym uchyleniu uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Taka sytuacja w tej sprawie nie wystąpiła.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie w jakim "Sąd nie wykazał zależności pomiędzy kwestią posiadania akredytacji przez jednostkę badającą, a prowadzonym przez Ministra Finansów postępowaniem, o którym mowa w art. 2 ust. 6 ustawy o grach hazardowych". W świetle art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej oraz bezspornego faktu, że w zakresie dowodów organ oparł się na sprawozdaniu jednostki badającej, której Minister Finansów udzielił upoważnienia przez dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, ta zależność jest oczywista.

Usprawiedliwiony natomiast jest zarzut obejmujący błędną wykładnię art. 23f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych postawiony w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis ten, stanowiący, że jednostka badająca powinna posiadać certyfikat akredytacji, nie określa zakresu tej akredytacji, a zatem nie musi to być, wbrew temu co twierdzi Sąd I instancji akredytacja "do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego organu jest prawidłowe. Wskazać należy, że stosownie do normy PN-EN ISO/IEC 17000:2006 (Ocena zgodności - Terminologia i zasady ogólne; zob. strona Polskiego Komitetu Normalizacyjnego www.pkn.pl) akredytacją jest "atestacja przez stronę trzecią, dotycząca jednostki oceniającej zgodność, służąca formalnemu wykazaniu jej kompetencji do wykonywania określonych zadań w zakresie oceny zgodności". Akredytacja jest więc formalnym uznaniem przez upoważnioną jednostkę akredytującą kompetencji organizacji działających w obszarze oceny zgodności, czyli jednostek certyfikujących, inspekcyjnych lub laboratoriów do wykonywania określonych działań np. prowadzenia badań.

Podstawowym aktem krajowym regulującym problematykę akredytacji jest ustawa o systemie oceny zgodności. Jej celem, określonym w art. 2, jest (1) eliminowanie zagrożeń stwarzanych przez wyroby dla życia lub zdrowia użytkowników i konsumentów oraz mienia, a także zagrożeń dla środowiska, (2) znoszenie barier technicznych w handlu i ułatwianie międzynarodowego obrotu towarowego, (3) tworzenie warunków do rzetelnej oceny wyrobów i procesów ich wytwarzania przez kompetentne i niezależne podmioty. Istotne znaczenie przy ocenie zgodności danych produktów mają (1) przepisy określające zasadnicze i szczegółowe wymagania dotyczące wyrobów, (2) przepisy oraz normy określające działanie podmiotów uczestniczących w procesie oceny zgodności, które łącznie tworzą system oceny zgodności (art. 3 wskazanej ustawy).

Ustawa o systemie oceny zgodności w art. 5 pkt 11 wyjaśnia również pojęcie akredytacji czyniąc to poprzez odesłanie do definicji wskazanej w art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz.U.UE.L.2008.218.30; dalej: rozporządzenie nr 765/2008). Stosownie do jego treści, "akredytacja" to poświadczenie przez krajową jednostkę akredytującą, że jednostka oceniająca zgodność spełnia wymagania określone w normach zharmonizowanych oraz - w stosownych przypadkach - wszelkie dodatkowe wymagania, w tym wymagania określone w odpowiednich systemach sektorowych konieczne do realizacji określonych czynności związanych z oceną zgodności.

Stosownie do powyższego, aby móc mówić o konieczności posiadania akredytacji w danej dziedzinie życia, muszą co do zasady istnieć konkretne normy zharmonizowane regulujące tę dziedzinę, określające np. sposób oceny zgodności (mówiąc w uproszczeniu - sposób wytwarzania i badania produktów) lub szczególne cechy/walory jakie powinny posiadać akredytowane jednostki.

W kontekście powyższego należy także zwrócić uwagę na normę PN-EN ISO/IEC 17025:2005 (Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących - www.pkn.pl), jaka ma zastosowanie względem laboratoriów badawczych, a w takiej właśnie formie działają jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów. Określa ona wymagania względem systemu zarządzania laboratorium badawczym, jego wdrożenia, ale także warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby kompetencje konkretnego podmiotu do wykonywania badań laboratoryjnych zostały uznane i potwierdzone właściwym certyfikatem akredytacji. Zaznaczyć zatem należy, iż otrzymanie certyfikatu akredytacji laboratorium badawczego, niezależnie od jego zakresu przedmiotowego, który może być różny i powiązany z istnieniem szczegółowych norm regulujących np. proces kontroli produktu czy metodę badawczą, oznaczać będzie spełnienie przez każde laboratorium badawcze ogólnych reguł kompetencyjnych, gwarantujących niezależność, wiarygodność i prawidłowość badań, tak jak określa to norma PN-EN ISO/IEC 17025:2005. O ile więc istnieje norma zharmonizowana ustanawiająca procedurę oceny jaki podmiot może zostać uznany, z uwagi na posiadane kompetencje, za laboratorium badawcze, o tyle Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie dostrzega żadnej szczególnej normy (unijnej czy krajowej), regulującej procedurę badania automatów do gier.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa również, iż w polskim systemie prawnym automaty do gier, mogły i mogą funkcjonować w obrocie dopiero po dokonaniu ich rejestracji, do której na mocy art. 23a ust. 3 u.g.h. niezbędne jest uzyskanie opinii jednostki badającej, upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Co do zasady analogiczna procedura obowiązuje przy cofnięciu rejestracji automatu.

Z kolei w art. 23f ust. 1 u.g.h. uregulowano procedurę i warunki udzielania jednostce badającej przez Ministra Finansów upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Konieczne jest zatem, aby taka jednostka:

1) posiadała akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation Multilateral Agreement);

2) zapewniała odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym;

3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadały nienaganną opinię, w szczególności nie były osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4) posiadała autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostawały z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności.

Niewątpliwie posiadanie stosownej akredytacji (art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h.) jest warunkiem koniecznym udzielenia upoważnienia przez Ministra i pożądane byłoby gdyby akredytacja taka, wydawana - co należy podkreślić - w sytuacji istnienia odpowiednich norm zharmonizowanych, odpowiadała zakresowi prowadzonej działalności oceniającej (z punktu widzenia kontrolowanych produktów). Niemniej jednak nie jest to ani jedyny warunek upoważnienia, ani też warunek wystarczający. W art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. ustawodawca wskazał bowiem, iż udzieli upoważnienia tylko takim podmiotom, które zapewnią odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, a nadto podmiot taki musi dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. Zestawienie tych dwóch wymogów tj. posiadania akredytacji i zapewnienia odpowiedniego standardu badań automatów, jednoznacznie wyklucza rozumowanie prezentowane przez stronę skarżącą. Jeżeli bowiem wymóg akredytacji laboratorium badawczego należałoby rozumieć wąsko, a więc wyłącznie w zakresie na jaki została udzielona, to całkowicie zbędny byłby zapis ustawowy z art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. Skoro bowiem akredytacja miałaby załatwiać wszelkie kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez ustawodawcę względem procesu kontroli automatów, to brak byłoby jakichkolwiek podstaw do formułowania przez ustawodawcę szczegółowych wymogów, jakie jednostka badająca winna spełniać, bowiem te kwestie załatwiałaby właśnie akredytacja. W końcu to w motywie 9 preambuły do rozporządzenia nr 765/2008 wskazuje się, iż szczególną wartością akredytacji jest to, iż stanowi ona wiarygodne potwierdzenie technicznych kompetencji jednostek, których zadaniem jest zapewnienie zgodności z mającymi zastosowanie wymaganiami. Przypomnieć jednak należy, iż o akredytacji możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z normą zharmonizowaną, regulującą daną problematykę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest jednak normy odnoszącej się do kwestii sposobu badania automatu do gier. Okoliczność tę - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uwzględnił ustawodawca, wprowadzając w art. 23f ust. 1 pkt 2 u.g.h. - jak wspomniano - dodatkowy wymóg, gwarantujący rzetelność badań upoważnionej jednostki badającej, bez względu na istnienie szczególnej normy odnoszącej się wprost do badania automatów. Regulacja taka nie zmienia jednak ogólnego wymogu posiadania akredytacji zgodnej z normą PN-EN ISO/IEC 17025:2005, która jest skierowana do podmiotów wykonujących badania (laboratoria badawcze) i gwarantującą spełnianie przez nie standardów m.in. rzetelności.

Powyższe stanowisko koresponduje również z wynikami analizy przepisów prawa polskiego, odnoszących się do wymogu posiadania akredytacji w różnych dziedzinach życia. Raz bowiem ustawodawca wymaga, aby określony podmiot legitymował się akredytacją, bez szczegółowego określenia jej zakresu (tak np. ustawa o grach hazardowych), innym razem wskazuje, iż akredytacja powinna dotyczyć określonej szczegółowo dziedziny (tak np. art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o rejestracji i ochronie nazw i oznaczeń produktów rolnych i środków spożywczych oraz o produktach tradycyjnych - Dz. U. z 2005 r. Nr 10, poz. 68 ze zm.).

Wskazane warunki ustawowe, jakie powinna spełniać jednostka badająca pozwalają również stwierdzić, iż nie było zamiarem ustawodawcy określenie w ten sposób katalogu spraw jakimi może zajmować się ta jednostka i sprowadzenie ich de facto do zagadnień wymienionych w akredytacji. Wolą ustawodawcy było dookreślenie pewnego rodzaju "predyspozycji" jednostki badającej do wykonywania w imieniu państwa działań kontrolnych, związanych z udzielonym upoważnieniem. Upraszczając, regulacja z art. 23f ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. wymaga posiadania przez jednostkę badawczą na odpowiednim poziomie zaplecza osobowego i technicznego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 23f ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a art. 203 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.