Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2911/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 262 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 152
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 72/19 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 72/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2018 r.), na podstawie art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 kpa (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej kpa), Burmistrz [...]:

I. ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w wysokości 800,00 zł z tytułu wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe, których celem było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych położonych w [...] numer [...] z działką ewidencyjną numer [...], zakończone decyzją administracyjną z [...] października 2018 r. nr [...], przeprowadzone przez geodetę upoważnionego na podstawie postanowienia Burmistrza [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...];

II. zobowiązał do uiszczenia kosztów określonych w punkcie I w następujący sposób: 1. M.K. właściciel działki nr [...] w kwocie wynoszącej 311,10 zł; 2. K.M. właściciel działki nr [...] w kwocie wynoszącej 311,10 zł; 3. G.K. właścicielka działki nr [...] w kwocie wynoszącej 88,90 zł; 4. Powiat [...] właściciel działki nr [...] w kwocie wynoszącej: 88,90 zł. W pkt III Burmistrz zobowiązał strony wymienione w pkt II do wpłaty [kosztów postępowania] na podany numer rachunku bankowego w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia.

Burmistrz podał, że postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...], na wniosek M.K., wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granicy działki ewidencyjnej położonej w [...] numer [...] z działką ewidencyjną numer [...] w [...]. Dnia 16 maja 2018 r. czynności ustalenia przebiegu granic dokonał upoważniony geodeta, a sporządzony operat pomiarowy został przyjęty do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] z [...] października 2018 r. Na podstawie przedłożonych dokumentów decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.) zatwierdzono przebieg granicy między przedmiotowymi działkami. Za wykonane czynności rozgraniczeniowe upoważniony geodeta przedłożył rachunek nr [...] z [...] października 2018 r. na kwotę 800,00 zł.

Przedmiotowym postępowaniem rozgraniczeniowym ustalono w terenie granice zasięgu prawa własności między nieruchomościami przez określenie położenia trzech punktów granicznych, tworzących linie graniczne i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi. Na podstawie art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 kpa i art. 152 kc Burmistrz podzielił wynagrodzenie uprawnionego geodety na "ilość" [winno być "liczbę"] punktów granicznych ustalonych w postępowaniu, następnie koszt ustalenia każdego z nich rozdzielono między właścicieli nieruchomości, których granice wyznacza: 1. koszt ustalenia punktu granicznego nr [...], ponoszą właściciele działek [...], [...] i [...] po jednej trzeciej; 2. koszt ustalenia punktu nr [...] ponoszą właściciele działek [...] i [...] po połowie; 3. koszt ustalenia punktu granicznego nr [...] ponoszą właściciele działek [...], [...] i [...] po jednej trzeciej.

Zażalenie wniósł Powiat [...] (dalej Powiat), który zaskarżył pkt II ppkt 1-4 postanowienia z [...] października 2018 r., wnosząc o uchylenie postanowienia w tym zakresie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr akt [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2018 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 kpa, art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium przyjęło ustalenia organu I instancji za własne i powołując art. 262 § 1 i 2 kpa, art. 152 kc i uchwałę NSA z 11.12.2006 r. I OPS 5/06 [ONSAiWSA 2007/2/26, dalej uchwała I OPS 5/06] wskazało, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Kolegium, w oparciu o uchwałę I OPS 5/06 uznało, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 kpa), w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości wg zasady wyrażonej w art. 152 kc. Burmistrz prawidłowo wyliczył koszty przypadające na poszczególnych uczestników postępowania rozgraniczeniowego. Organ przyjął zasadę wyliczenia kosztów ustalenia punktów granicznych. Z uwagi na istniejącą między działkami nr [...], [...], [...] trójmiedzę, w tym wypadku, koszty podzielone zostały na trzy części. Wszyscy właściciele rozgraniczanych nieruchomości zostali powiadomieni i umożliwiono im udział w postępowaniu, w którym zostali uwzględnieni jako strony. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania.

Skargę wniósł Powiat [...], zaskarżając w całości postanowienie z [...] listopada 2018 r. i wnosząc o: jego uchylenie; uchylenie poprzedzającego go postanowienia I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie z [...] listopada 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez ten organ w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Jako podstawę prawną organ powołał art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 kpa. Określają one zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego między stronę a organ. Jak wynika z tych przepisów stronę obciążają te koszty, które wynikają albo z jej winy (art. 262 § 1 pkt 1 kpa) albo zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 kpa). Zgodnie z art. 152 kc (Dz. U. z "2019 r. poz. 1145" [winno być "2018 r., poz. 1025, zm. poz. 1104" - na datę wydania zaskarżonego postanowienia]) koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Powołany przepis był przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym tego, czy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego koszty postępowania ponosi tylko podmiot na rzecz którego takie postępowanie jest prowadzone, czy też każdy z właścicieli nieruchomości rozgraniczanych w takim postępowaniu. Rozbieżności te wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą składu 7 sędziów z 11.12.2006 r. I OPS 5/06. W uchwale tej wyrażono pogląd, że organ administracji publicznej orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa o kosztach postępowania rozgraniczeniowego winien uwzględniać normę art. 152 kc, co oznacza, że należy obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Postępowanie rozgraniczeniowe jest szczególnym postępowaniem, ponieważ prowadzone jest ono przed organem administracyjnym, a w przypadku określonym art. 33 ust. 3 pgk (Dz. U. z "2019 r. poz. 725, poz. 1629" [winno być "2017 r. poz. 2101"] ze zm. – [na datę wydania zaskarżonego postanowienia]), przed sądem powszechnym. W obu tych postępowaniach organ administracji i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, co wynika z art. 152 i 153 kc oraz art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 pgk. W postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kc, zgodnie z którą właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie (w równych częściach).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale każdej ze stron postępowania.

Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.

W uzasadnieniu uchwały I OPS 5/06 wskazano, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli. Już sam fakt braku rozgraniczenia nieruchomości lub zaistnienia innej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego prowadzi do konstatacji, że w interesie każdego z właścicieli nieruchomości, które nie są prawidłowo rozgraniczone, jest dokonanie rozgraniczenia.

Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Spór dotyczy obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 88,90 zł Powiatu. W sprawie zakończonej decyzją z [...] października 2018 r., postępowanie rozgraniczeniowe obejmowało rozgraniczenie działki nr [...] stanowiącej własność M.K., z działką nr [...] stanowiącą własność K.M. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek M.K. Jak wynika z akt administracyjnych – postanowienia Burmistrza z [...] lutego 2018 r. (k. 41 akt adm.), uczestnikami postępowania poza właścicielem działki nr [...] byli również: skarżący Powiat i G.K., a to z uwagi na fakt, że rozgraniczeniu podlegały ww. działki na całej długości (cała granica była sporna), zaś skrajne punkty graniczne działek podlegających rozgraniczeniu stanowiły tzw. trójmiedze między rozgraniczanymi działkami i działką nr [...] - stanowiącą własność Powiatu i działką nr [...] stanowiącą własność G.K. (k. 37 akt adm.). Ze sporządzonego operatu rozgraniczeniowego i decyzji rozgraniczeniowej z [...] października 2018 r. (k. 82 akt adm.) wynika, że oba punkty "trójmiedzy", tj. punkt nr [...] stanowiący zbieg granic działek ew. nr [...], [...] i działki [...] stanowiącej własność Powiatu i punkt nr [...] w którym zbiegają się granice działek ew. nr [...], [...] i działki [...] stanowiącej własność G.K., zostały ustalone i pomierzone w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic 16 maja 2018 r. (protokół graniczny, k. 73 i nast. akt adm.). Z protokołu granicznego wynika, że w terenie brak było widocznej granicy, a jedynie w punkcie nr [...] (trójmiedza z działką G.K.) odszukano palik drewniany. Brak było przed dokonaniem rozgraniczenia danych co do położenia punktu trójmiedzy między działką wnioskodawcy, uczestnika i Powiatu. W następstwie czynności przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45 poz. 453) powołany przez organ geodeta sporządził stosowną dokumentację wyznaczając m.in. punkt trójmiedzy między działką stanowiącą własność Powiatu i działkami rozgraniczanymi. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji rozgraniczeniowej i treści operatu sporządzonego przez biegłego.

Koszty postępowania rozgraniczeniowego wyniosły 800 zł, co wynika z przedłożonego przez geodetę uprawnionego rachunku nr [...] (k. 81 akt adm.). Zaskarżonym postanowieniem zobowiązano Powiat do poniesienia 1/3 kosztów ustalenia punktu granicznego nr [...] (trójmiedza działek nr [...], [...] i [...]) w kwocie 88,90 zł. Taką samą kwotą kosztów obciążono właścicielkę działki nr [...] (trójmiedza z działkami [...] i [...]), natomiast właściciele działek podlegających rozgraniczeniu zostali obciążeni kwotami po 311,10 zł. Zatem jako podstawę ustalenia ponoszonych przez uczestników postepowania kosztów rozgraniczenia, przyjął organ nie tylko liczbę stron biorących udział w postępowaniu ale także liczbę wyznaczonych punktów granicznych i ich położenie. Sąd stwierdził, że przyjęcia powyższej metody nie można uznać za wadliwe, mając na uwadze stan faktyczny sprawy o rozgraniczenie i zasady wynikające z uchwały I OPS 5/06. Skarżący został obowiązany do uiszczenia kwoty stanowiącej 1/3 kosztów ustalenia punktu trójmiedzy między działkami nr [...] - własność skarżącego, nr [...] - własność K.M. i nr [...]- własność M.K. Łączny koszt postępowania rozgraniczeniowego nie został podzielony na cztery równe części, ale wysokość kosztów organ uzależnił od ilości [liczby] punktów granicznych podlegających ustaleniu, co jak już wyżej wskazano należy uznać za założenie prawidłowe.

Skarżący zarzuca w skardze, że obciążenie go jakimikolwiek kosztami postępowania rozgraniczeniowego było nieuzasadnione, ponieważ był stroną postępowania wyłącznie ze względu istniejącą między działkami nr [...], [...] i [...] trójmiedzę. Zdaniem skarżącego, nie jest on beneficjentem prawnej, stabilnej i należycie udokumentowanej granicy między działkami [...] i [...], ponieważ nie jest właścicielem żadnej z nich i z punktu widzenia Powiatu jest całkowicie obojętnym, w którym miejscu zlokalizowana będzie trójmiedza między ww. działkami. Stanowisko takie w istocie sprowadza się więc do kwestionowania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego koszty ustalono w zaskarżonym postanowieniu. Nie było rzeczą organu rozważanie istnienia interesu prawnego po stronie podmiotów biorących udział w postępowaniu rozgraniczeniowym już po jego zakończeniu i w trakcie czynienia ustaleń dotyczących wysokości i sposobu rozdziału kosztów tego postępowania, których poniesienie nie stanowiło obowiązku organu. Kwestia ta nie była także przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, ponieważ ustalenie stron postępowania rozgraniczeniowego odbyło się na etapie jego wszczęcia i wydania w tym przedmiocie postanowienia.

Skoro zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania interesu prawnego Powiatu, to należy przypomnieć, że pgk nie definiuje pojęcia strony w postępowaniu rozgraniczeniowym. Oznacza to, że do tego pojęcia należy stosować art. 28 kpa, według którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie przyjmuje, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy przez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z praw jej przysługujących. Interes prawny winien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego może wynikać także z norm prawa cywilnego (A. Krawczyk w: red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WK 2019, kom. do art. 28 kpa uw. 3;). Normę taką w sprawie o rozgraniczenie stanowi art. 153 kc.

Stronami postępowania o rozgraniczenie są wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (St. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis 2003, s. 121). Skarżący Powiat, z uwagi na istniejącą trójmiedzę między działami [...], [...] i [...] był stroną postępowania rozgraniczeniowego, co skutkować musiało jego udziałem w tym postępowaniu. Postępowanie to toczyło się również w interesie skarżącego. Okoliczności tej skarżący nie kwestionował w toku postępowania. Jak już z wyżej wskazano, w uchwale I OPS 5/06 NSA wskazał, że udział w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale każdej ze stron postępowania. W świetle powyższego błędne jest stanowisko prezentowane w skardze, że z punktu widzenia skarżącego jest całkowicie obojętnym w którym miejscu zlokalizowana będzie trójmiedza istniejąca między działkami nr [...], [...] i [...] i w związku z tym skarżący nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia. Nie ma też żadnego znaczenia dla oceny legalności postanowienia wydanego w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego okoliczność, że skarżący w toku tego postępowania nie podejmował żadnych czynności procesowych ani nie brał udziału w czynnościach ustalania przebiegu granic na gruncie. Nie zmienia to faktu, że był stroną tego postępowania, zatem toczyło się ono także w interesie skarżącego.

Zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione. Kontrolując zaskarżony akt zgodnie z zasadą wynikającą z art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie stwierdził innych wad aktu, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Postanowienie zostało wydane na podstawie odpowiednich przepisów prawa, a stanowisko organu zostało przedstawione w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa. Organ odniósł się też do zarzutów zawartych w zażaleniu na rozstrzygnięcie I instancji, oceniając je należycie jako nie znajdujących uzasadnienia.

Skargę kasacyjną wywiódł Powiat [...], reprezentowany przez r. pr. J.P., który zaskarżając w całości wyrok III SA/Kr 72/19, zarzucił wyrokowi naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 152 kc (Dz. U. z "2019 r., poz. 1145" ze zm.) przez uznanie, że fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu, a w konsekwencji, że koszty tego postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich stron.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzut skargi kasacyjnej nie został sformułowany dość starannie. Na datę wydania zaskarżonego postanowienia (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1071, nb 1) dla ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny obowiązywał tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm. Profesjonalny pełnomocnik wskazał zaś: Dz. U. z "2019 r., poz. 1145" ze zm., który wszedł w życie 19 czerwca 2019 r., zmieniony zaś został z dniem 1 stycznia i 30 maja 2020 r., a zatem zmiany weszły w życie już po wywiedzeniu skargi kasacyjnej. Mimo tej niedoskonałości zarzut ów nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że analogiczny błąd popełnił Sąd I instancji (s. 5 wyroku III SA/Kr 72/19). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 152 kc.

Skarżący kasacyjnie, choć nie powołał żadnego przepisu odniesienia, zarzucił Sądowi I instancji, że błędnie uznał, że fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu, a w konsekwencji, że koszty tego postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich stron.

Problem prawny zaistniały w niniejszej sprawie był przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale I OPS 5/06 (aprobowanej przez Borkowskiego/Adamiak – op. cit., s. 1064, nb 5 i przez G. Rudnickiego, J. Rudnicką, S. Rudnickiego, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe. T. II, Wolters Kluwer 2016, s. 185, uw. 13). Skład siedmiu sędziów przesądził w niej, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 kc, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. (...) udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny bowiem jest kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Art. 152 kc stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy wszakże mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego. Przepis ten (art. 262 § 1 kpa) natomiast wyklucza możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu (Borkowski/ Adamiak – op. cit., s. 1065-1068, nb 1, 3-5; C. Martysz w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 582, uw. 1), jak również w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 6.12.2000 r. II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001/7-8/206, aprobowany przez przywołanych Komentatorów). Konsekwentnie należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. o wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego.

Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów nie można zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru (na przykład kosztów zastępstwa procesowego), które nie są kosztami rozgraniczenia, a nadto wówczas orzeczenie organu dotyczyłoby w tej mierze zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Skoro koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie, to obowiązek ten występuje już w toku postępowania administracyjnego, a więc organ prowadzący takie postępowanie może także żądać od stron złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów rozgraniczenia (art. 262 § 2 kpa), uwzględniając, że koszty te obciążają właścicieli sąsiadujących gruntów po połowie.

W świetle powyższego jasnym jest, że - przeciwnie niż twierdzi autor skargi kasacyjnej - fakt bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego przesądza o posiadaniu interesu prawnego w rozgraniczeniu, a w konsekwencji, że koszty tego postępowania zostały poniesione w interesie wszystkich stron. Skarżący Powiat był stroną postępowania rozgraniczeniowego, gdyż punkt graniczny nr [...] jest trójmiedzą działek nr [...], [...] i [...]. Właściciele tychże działek - odpowiednio M.K., K.M. i Powiat [...] - winni przeto ponieść koszty rozgraniczenia. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o rozgraniczenie, ani nie był nim zainteresowany. O interesie prawnym nie przesądza subiektywne przekonanie strony, lecz właściwy przepis prawa materialnego, jakim jest w niniejszym przypadku art. 152 kc.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W myśl art. 152 kc, koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie. Ratio tego przepisu jest, by właściciele byli równo obciążeni kosztami. W przypadku trójmiedzy, punkt graniczny jest punktem stycznym trzech działek. Dlatego też podział kosztów winien każdego z nich objąć w jednakowym zakresie, tj. w 1/3. Przyjęcie odmiennego punktu widzenia prowadziłoby do niesprawiedliwego rozkładu kosztów. Dodatkowo niejasne byłoby kryterium wyboru dwu właścicieli, którzy byliby obowiązani ponieść koszty. Nie ulega wątpliwości, że art. 152 kc został zredagowany, by odpowiadał sytuacji dwu sąsiadujących ze sobą gruntów. W przypadku większej liczby gruntów (in casu trzech), należy odpowiednio stosować ten przepis (uchwała SN z 21.11.2001 r. I KZP 26/01, OSNKW 2002/1-2/4), obciążając właścicieli wszystkich sąsiadujących ze sobą gruntów w częściach równych, gdzie w mianowniku ułamka określającego koszty postępowania rozgraniczeniowego znajdzie się liczba sąsiadujących ze sobą gruntów, których dotyczy dana czynność postępowania rozgraniczeniowego (in casu - ustalenie i pomierzenie punktu [...] w trakcie czynności ustalenia przebiegu granic 16 maja 2018 r., w ramach trójmiedzy między działkami [...], [...] i [...]).

Biorąc pod uwagę powyższe, należało na podstawie 184 ppsa, orzec jak w sentencji.